LA FUSION DES COMMUNES DU VAL-DE-TRAVERS ÉTUDE DE FAISABILITÉ Claude JEANRENAUD Mathieu VUILLEUMIER Françoise VOILLAT

couvert_valtra DEF 25.11.2003 8:28 Page 2

Institut de recherches économiques et régionales Université de Neuchâtel

Novembre 2003

Sommaire

1. Cadre de l’étude...... 5

1.1 Contexte ...... 5 1.2 Buts ...... 6 1.3 Organisation du travail ...... 7 1.4 Structure du rapport ...... 7 1.5 Remerciements...... 7

2. Analyse de la situation ...... 8

2.1 Analyse démographique...... 8 2.1.1 Taille des communes...... 8 2.1.2 Evolution de la population...... 9 2.1.3 Poids démographique ...... 9 2.2 Analyse économique...... 10 2.3 Analyse financière...... 10 2.3.1 Taux de couverture des charges courantes...... 11 2.3.2 Capacité d’autofinancement ...... 12 2.3.3 Financement de l’investissement net par l’emprunt...... 13 2.3.4 Poids des intérêts passifs ...... 14 2.3.5 Dette brute par habitant...... 14 2.3.6 Revenu fiscal par habitant ...... 15 2.3.7 Coefficient d’impôt des personnes physiques...... 16 2.4 Conclusion ...... 17

3. La notion de fusion de communes ...... 18

3.1 Pourquoi certaines communes sont-elles amenées à se rapprocher ?...... 18 3.2 Avantages de la fusion de communes ...... 18 3.2.1 L’autonomie communale ...... 18 3.2.2 La disponibilité des personnes...... 18 3.2.3 L’augmentation de l’attractivité ...... 19 3.2.4 Les intérêts communs ...... 19 3.2.5 La coordination entre communes voisines ...... 19 3.2.6 La légitimité démocratique...... 19 3.3 Différentes formes de fusion ...... 19 3.3.1 Degré de centralisation de la nouvelle commune...... 19 3.3.2 Organisation des services communaux...... 20

4. Démarche...... 21

4.1 Introduction...... 21 4.2 Les étapes ...... 21

5. Fonctionnement actuel des services...... 23

5.1 Introduction...... 23 5.2 Organisation des services communaux...... 24 5.2.1 Administration générale...... 24 5.2.2 Service de police...... 24 5.2.3 Service de sécurité civile...... 24

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5.2.4 Instruction publique ...... 24 5.2.5 Culture, loisirs et sports ...... 24 5.2.6 Forêts ...... 24 5.2.7 Etat civil ...... 25 5.2.8 Santé ...... 25 5.2.9 Service social ...... 25 5.2.10 Travaux publics...... 25 5.2.11 Services industriels ...... 25

6. Nouvelle organisation des services communaux ...... 26

6.1 Introduction...... 26 6.2 Vue d’ensemble ...... 28 6.2.1 Organigramme ...... 28 6.2.2 Localisation ...... 29 6.3 Administration générale ...... 29 6.3.1 Organigramme ...... 29 6.3.2 Localisation ...... 31 6.3.3 Propositions du groupe de travail ...... 32 6.3.4 Commentaires...... 32 6.4 Sécurité publique...... 33 6.4.1 Organigramme ...... 33 6.4.2 Localisation ...... 34 6.5 Instruction publique ...... 35 6.5.1 Organigramme ...... 35 6.5.2 Localisation ...... 36 6.5.3 Propositions du groupe de travail ...... 36 6.5.4 Commentaires...... 37 6.6 Culture, loisirs et sports ...... 37 6.6.1 Organigramme ...... 37 6.6.2 Localisation ...... 38 6.6.3 Propositions du groupe de travail ...... 39 6.6.4 Commentaires...... 39 6.7 Travaux publics, eaux et domaines...... 39 6.7.1 Organigramme ...... 39 6.7.2 Localisation ...... 41 6.8 Urbanisme, aménagement du territoire, économie et environnement ...... 42 6.8.1 Organigramme ...... 42 6.8.2 Localisation ...... 43 6.9 Autres services communaux...... 43 6.10 Comparaison des effectifs du personnel ...... 44 6.10.1 Services administratifs ...... 45 6.10.2 Service des travaux publics, eaux et domaines ...... 45 6.10.3 Personnel de conciergerie...... 45 6.10.4 Autres ...... 46 6.11 Synthèse de la localisation des services...... 46

7. Budget de la commune unique ...... 47

7.1 Méthode...... 47 7.2 Hypothèses de travail ...... 48 7.3 Budget de la commune unique ...... 49

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7.3.1 Introduction...... 49 7.3.2 Administration (compte 0)...... 50 7.3.3 Sécurité publique (compte 1)...... 51 7.3.4 Enseignement (compte 2)...... 52 7.3.5 Culture, loisirs et sports (compte 3) ...... 54 7.3.6 Santé (compte 4)...... 56 7.3.7 Prévoyance sociale (compte 5) ...... 57 7.3.8 Trafic (compte 6) ...... 58 7.3.9 Protection et aménagement de l’environnement (compte 7)...... 60 7.3.10 Economie publique (compte 8) ...... 62 7.3.11 Finances et impôts (compte 9)...... 64 7.3.12 Synthèse ...... 66

8. Economie de coûts ...... 68

8.1 Comptes consolidés 2001...... 68 8.2 Comparaison des résultats...... 69 8.3 Nature de l’économie de coûts...... 69 8.4 Utilisation de l’excédent de fonctionnement...... 71

9. Conclusions ...... 73

9.1 Rappel des buts de l’étude ...... 73 9.2 Une commune unique décentralisée ...... 73 9.3 Principaux enseignements...... 74 9.4 Réorganisation de l’administration...... 74 9.5 Avantages de la fusion...... 75 9.6 Inconvénients de la fusion ...... 77 9.7 Réduction du nombre de postes dans l’administration ...... 77 9.8 Bilan ...... 78

Références ...... 80

Annexes ...... 81

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1. Cadre de l’étude

1.1 Contexte La Région Val-de-Travers a, sur la base d’une première étude, choisi la fédération de villages comme modèle de rapprochement pour son avenir institutionnel. Suite à ce premier pas, elle a souhaité connaître les implications et les conséquences organisationnelles et financières de ce modèle, de manière à vérifier si le projet était réalisable ou non. Pour ce faire, la Région Val-de-Travers a mandaté l’Institut de recherches économiques et régionales de l’Université de Neuchâtel pour étudier les modes de fourniture des prestations communales et la faisabilité de la nouvelle entité. L’étude doit déboucher sur une prise de position des différents partenaires (région, communes, partis politiques, sociétés locales) sur la pertinence d’un regroupement des onze communes du Vallon, compte tenu des prestations fournies et de l’économie de coûts potentielle.

Les communes suisses En Suisse, le processus de fusion de communes continue de progresser. De 1860 à 2000, le nombre de communes a passé de 3211 à 2896. Durant cette période, 376 fusions de communes se sont réalisées, de même que 68 séparations de communes. Même si le nombre de communes diminue, la taille moyenne reste petite (2564 habitants1). Dans le canton de Neuchâtel, elle est légèrement supérieure à celle observée sur l’ensemble du territoire national, puisqu’elle se monte à 2709 habitants. Au Val-de-Travers, le nombre moyen d’habitants par commune est encore plus bas, soit de 1106. Les cantons connaissant les plus petites communes sont le Jura, les Grisons et Fribourg (taille moyenne deux fois inférieure à la valeur suisse). A l’autre extrême, le canton de Bâle-Ville fait figure d’exception avec une population moyenne par commune de près de 63 000 habitants ! Viennent ensuite les cantons de Genève, Zoug et Zurich avec des valeurs moyennes comprises entre 7000 et 9000 habitants par commune. Ainsi, les disparités de taille sont très importantes au niveau national. En comparaison avec les pays voisins, les communes de Suisse ont une taille moyenne relativement faible. Si la France enregistre un nombre moyen d’habitants par commune de 1500, les autres pays voisins ont, en moyenne, des communes plus grandes qu’en Suisse. La petite taille des communes helvétiques est, par ailleurs, une caractéristique historique. En effet, après l’an mil, alors que le mouvement communal se développe en Europe occidentale dans le cadre urbain, la Suisse déjà se distingue par son caractère mixte : urbain mais surtout rural. Or les communes créées dans les campagnes sont généralement petites.

La fédération de villages Dans sa réflexion, qui a débuté il y a déjà quelques années, la Région Val-de-Travers a retenu la fédération de villages comme modèle de rapprochement. Les onze communes actuelles y sont réunies en une seule entité. Une fédération de villages est donc une fusion de toutes les communes de la région. Chacune des anciennes communes devient un village et forme une circonscription électorale. Quelle que soit sa taille, chaque village est représenté au législatif de la nouvelle commune. Pour que le processus de rapprochement conserve toutes ses chances, il est important que tous les villages, petits et grands, soient considérés de la même manière. Il ne doit pas y avoir de village- centre. Les services doivent être situés là où la demande est la plus grande et où les infrastructures sont implantées. Selon les services, des antennes doivent être prévues dans les villages, de manière à faciliter l’accès aux prestations les plus courantes. Les modalités de l’offre des services « villageois » dépendent des besoins de la population, des économies de coûts, de l’infrastructure existante et de la répartition de la population dans l’espace régional. La création d’une seule commune au Val-de-Travers est un cas particulier dans la mesure où les communes sont éloignées les unes des autres. Plus de 20 kilomètres séparent les communes des deux extrémités du Vallon. L’éloignement va provoquer des déplacements importants, qu’il s’agira d’intégrer dans les charges du budget. De plus, il convient de veiller à réduire ces déplacements à leur

1 Source : Office fédéral de la statistique, données sur les communes (2003) et recensement fédéral de la population (2000).

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minimum dans la nouvelle organisation. La fusion de communes dans un espace aussi étendu constitue une première nationale.

La zone d’étude Le district du Val-de-Travers est formé de onze communes : Môtiers, le chef-lieu, Les Bayards, Boveresse, Buttes, La Côte-aux-Fées, Couvet, Fleurier, Noiraigue, Saint-Sulpice, Travers et Les Verrières. En 1977, l’Association Région Val-de-Travers est constituée dans le cadre de la LIM (Loi fédérale sur l’aide en matière d’investissements dans les régions de montagne). Elle recouvre l’ensemble du district. C’est par la région que les onze communes ont souhaité mener une réflexion sur leur avenir institutionnel.

FIGURE 1 : ZONE D’ETUDE

La Chaux-de-Fonds

Val-de-Ruz Neuchâtel

Le Locle

Boudry

Val-de-Travers

1.2 Buts L’étude constitue la deuxième étape du processus de rapprochement des communes du Val- de-Travers. Elle a pour objectif de définir les contours de la nouvelle organisation, ses conséquences fiscales et financières, ainsi que ses implications pour la fourniture de prestations à la population. En d’autres termes, il s’agit de répondre à un certain nombre de questions : le projet est-il réalisable ? Comment fonctionnera la nouvelle commune ? Quelles seront les conséquences pour la population et pour le canton ? Les réponses à ces questions devraient permettre à la population et aux communes de faire leur choix en connaissant les avantages et les inconvénients de la fédération de villages.

Le projet est-il réalisable ? L’étude de faisabilité doit mettre les difficultés de réalisation en évidence et proposer des solutions concrètes aux problèmes qui se posent.

Comment fonctionnera la nouvelle commune ? La nouvelle organisation doit permettre de remplir les tâches efficacement et à moindre coût. Elle doit aboutir à des économies et tenir compte de la dispersion de l’habitat et des besoins de la population. Elle doit aussi conduire à une simplification des structures, redonner à la commune la maîtrise de ses

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dépenses et lui faire retrouver son autonomie. Pour cela, il convient de regrouper les forces tout en permettant un accès décentralisé aux services.

Quelles seront les conséquences ? L’étude doit en particulier évaluer les conséquences du regroupement sur la qualité des prestations, les coûts, la transparence, l’autonomie communale et le fonctionnement de la démocratie locale. Elle ne cherche pas à entrer dans les détails de l’organisation de la nouvelle commune, en particulier en ce qui concerne l’état des infrastructures et des équipements. L’approche consiste à concevoir une organisation possible des services de la commune, mais pas à en élaborer la mise en œuvre, une fois la décision de fusionner adoptée. Cette dernière tâche constituera la troisième étape du processus.

1.3 Organisation du travail Pour le suivi de l’étude, le mandant a désigné une commission technique chargée d’assurer la gestion courante et de veiller à la bonne exécution des travaux. C’est la COTEC, composée de représentants des communes (conseillers communaux, conseillers généraux et administrateurs), qui a joué ce rôle. Les mandataires ont également bénéficié de l’appui du groupe de pilotage (bureau de la COTEC) tout au long de l’étude. Durant la réalisation des travaux, plus de dix séances ont eu lieu entre le mandataire, le groupe de pilotage et la COTEC. Si l’IRER s’est chargé de l’exécution technique du mandat, le groupe de pilotage a été régulièrement sollicité pour donner son avis sur le déroulement des travaux et la suite à leur donner. Par ailleurs, à chaque étape, les mandataires ont présenté les résultats et l’avancement des travaux aux membres de la COTEC. Ces derniers ont été invités à réagir et à poser des questions lors de chaque séance. L’étude réalisée sur le Val-de-Travers est donc le fruit d’une collaboration entre le groupe de pilotage, la COTEC et l’IRER. Parallèlement, l’Association Région Val-de-Travers a mandaté un second groupe pour examiner les questions relevant de l’organisation institutionnelle de la nouvelle commune (Commission juridique). A plusieurs reprises, le rapport fait référence aux travaux de cette commission.

1.4 Structure du rapport Le rapport est conçu de manière à ce que le lecteur ne prenne pas uniquement connaissance de la faisabilité du projet. En effet, il est apparu important de mettre en évidence l’environnement financier et économique du Vallon pour donner une idée de la situation dans laquelle se trouvent les communes. C’est là l’objet du chapitre Analyse de la situation (chap. 2). Le troisième chapitre porte sur la notion de fusion de communes, de manière à bien faire comprendre les enjeux d’un rapprochement. Suit la présentation de la démarche utilisée pour la réorganisation des services et l’élaboration du nouveau budget (chap. 4). Ensuite, il convenait de présenter le fonctionnement actuel des services (chap. 5), afin de mieux appréhender les changements proposés par la nouvelle organisation (chap. 6). L’ultime étape avant les recommandations finales est la présentation du nouveau budget (chap. 7) et de la faisabilité du projet en termes financiers (chap. 8). A la fin du rapport, le lecteur devrait pouvoir se faire une idée sur la question : la création d’une fédération de villages du Val-de-Travers est-elle un projet qu’il conviendrait de concrétiser ?

1.5 Remerciements Les mandataires tiennent à remercier en premier lieu les membres de la COTEC pour leur précieux travail d’analyse, ainsi que les administrateurs communaux et les responsables de syndicats qui ont été fort dévoués pour fournir une information dense et fouillée. Leur gratitude va également au groupe de pilotage pour sa confiance et sa clairvoyance dans l’analyse. Finalement, l’Institut de recherches économiques et régionales adresse ses remerciements aux différents services de la République et Canton de Neuchâtel pour les informations fournies, plus particulièrement au Service des communes pour sa précieuse collaboration et son accompagnement tout au long des travaux.

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2. Analyse de la situation La situation financière générale des communes, leur charge fiscale, leur degré d’endettement ou encore leurs caractéristiques démographiques et économiques sont autant d’éléments importants à prendre en considération dans l’étude d’un projet de fusion de communes.

2.1 Analyse démographique

2.1.1 Taille des communes Le district du Val-de-Travers recensait, au 31 décembre 2001, 12 174 habitants. Plus de la moitié des communes (huit sur onze) totalisent une population inférieure à la moyenne2 cantonale (942 habitants).

FIGURE 2 : POPULATION DES COMMUNES DU VAL-DE-TRAVERS AU 31 DECEMBRE 2001

Habitants

4000 3700

3000 2792

2000

1200 1000 841 moyenne cant onale 710 635 612 (valeur médiane) 498 453 377 356

0 r - s s s s e et e i d es ic er er r i gue tte sse aux a lp èr u e i - ai ouv av eur y u r l r r r B e i r C a t Môt S ées F o T e - ve ô t F B N o V in B a Les S La C Les

Source : Office cantonal de statistique.

Les communes du district sont peu peuplées. Ce constat mérite que l’on se pose la question de savoir s’il existe une taille minimale pour les communes – mesurée par le nombre d’habitants. Une taille minimale serait alors nécessaire pour permettre à la commune de remplir ses tâches de manière efficace et à moindre coût. Les économies rendues possibles par la taille — appelées « économies d’échelle » — ne pourraient pas être pleinement exploitées au-dessous d’une taille critique, les prestations n’étant pas produites en quantité suffisante. Le second argument veut qu’une commune trop petite ne dispose pas des capacités administratives et techniques pour remplir ses tâches d’une manière satisfaisante. Pour résumer, au-dessous d’une taille critique, une commune tendrait à offrir des services de moindre qualité et à un coût trop élevé. En supposant que cette thèse soit correcte, il faut se demander où se situe la taille critique. Les chiffres que l’on trouve dans la littérature varient d’un pays à l’autre. Ainsi, au Royaume-Uni, la masse critique est fixée à 10 000 habitants, alors qu’elle se situe à 8000 en Allemagne et 7000 aux Pays-Bas. Si l’on accepte la norme britannique, au Val-de-Travers, seule la « commune unique » remplit les conditions de masse critique.

2 Valeur médiane. Valeur qui se trouve au centre d’un ensemble d’observations lorsque celles-ci sont rangées par ordre croissant ou décroissant.

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2.1.2 Evolution de la population La population du Val-de-Travers a légèrement diminué depuis 1994 (-1,9%). Celle des districts de Neuchâtel et La Chaux-de-Fonds est restée pratiquement stable, alors que les deux régions de Boudry et du Val-de-Ruz, soit les zones davantage résidentielles du canton, ont vu leur population augmenter de manière soutenue. Le Locle a perdu plus de 5% de ses habitants en moins de dix ans.

TABLEAU 1 : TAUX DE CROISSANCE DE LA POPULATION PAR DISTRICT, 1994-2001

Taux de croissance Districts 1994-2001 en % Val-de-Ruz 6,2 Boudry 4,2 Neuchâtel 0,1 La Chaux-de-Fonds -0,5 Val-de-Travers -1,9 Le Locle -5,2 TOTAL 0,7 Source : Service cantonal de la statistique.

2.1.3 Poids démographique Avec 12 174 habitants, le Val-de-Travers représente 7% de la population cantonale; c’est le district le moins peuplé du canton. Quant aux districts de Neuchâtel et de La Chaux-de-Fonds, ils regroupent plus de la moitié de la population cantonale (53,4%).

FIGURE 3 : REPARTITION DE LA POPULATION PAR DISTRICT AU 31 DECEMBRE 2001

Boudry 22% Neuchâtel Val-de-Travers 30% 7%

Val-de-Ruz 9% Le Locle La Chaux-de-Fonds 9% 23%

Source : Service cantonal de la statistique.

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2.2 Analyse économique En 2001, les emplois au Val-de-Travers représentent 5,5% du total cantonal, soit la part la plus faible des districts du canton. En valeur absolue, cela correspond à 4644 emplois, dont 50% sont des emplois du secteur tertiaire, contre 37,5% pour le secondaire et 13,5% pour le primaire.

TABLEAU 2 : EMPLOIS ET EVOLUTION DE L’EMPLOI SUR LA PERIODE 1995-2001

Emplois Variation 1995-2001 Districts 2001 part en % (en %) Neuchâtel 34 270 40,4 3,8 Boudry 11 535 13,6 -3,1 Val-de-Travers 4 644 5,5 -0,3 Val-de-Ruz 4 779 5,6 -5,9 Le Locle 8 196 9,7 7,6 La Chaux-de-Fonds 21 442 25,3 0,3 Canton 84 866 100,0 1,5

Source : Office fédéral de la statistique, RFP, 1995, 2001; Office fédéral de l’agriculture.

Depuis 1995, le district du Val-de-Travers enregistre une stabilité de l’emploi (-0,3%) tandis que le canton profite d’une légère augmentation (+1,5%). L’évolution de l’emploi par secteur d’activité est contrastée. Au Val-de-Travers, seul l’emploi du secteur primaire est en augmentation (+2,4%); les secteurs secondaire et tertiaire enregistrent un léger recul.

TABLEAU 3 : EMPLOIS ET EVOLUTION DE L’EMPLOI PAR SECTEUR

Variation entre 1995 et 2001 Emplois en 2001* Districts (en %) Secteur I Secteur II Secteur III Secteur I Secteur II Secteur III

Neuchâtel 595 8 742 24 933 -26,0 7,5 3,5 Boudry 678 4 182 6 675 -13,3 -10,0 3,1 Val-de-Travers 586 1 736 2 322 2,4 -1,0 -0,3 Val-de-Ruz 604 2 015 2 160 -5,0 -8,9 -3,1 Le Locle 704 4 702 2 790 0,1 22,3 -9,1 La Chaux-de-Fonds 536 9 625 11 281 0,2 3,8 -2,4 Canton 3 703 31 002 50 161 -8,2 3,8 0,8

* Emplois des secteurs secondaire et tertiaire. Les emplois du secteur primaire datent de 1996 et 2000.

Source : Office fédéral de la statistique, RFP 1995, 2001; Office fédéral de l’agriculture.

2.3 Analyse financière L’analyse de la situation financière constitue une étape clé d’une étude de fusion. Elle donne premièrement une bonne indication sur l’état des finances communales et met en évidence les communes dont l’avenir financier est fort inquiétant. Deuxièmement, la fusion de communes implique la mise à niveau de la situation financière entre les communes fusionnées. En effet, des situations financières trop inégales – principalement en matière d’endettement et de charge fiscale – constituent un obstacle à la fusion. En d’autres termes, l’analyse financière permet de répondre aux questions suivantes : ♦ La santé financière des communes est-elle homogène ? ♦ Les communes présentent-elles des niveaux d’endettement très inégaux ? ♦ La situation financière des onze communes laisse-t-elle présager une situation viable à moyen et long terme ?

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L’état financier de chacune des communes est analysé à l’aide de plusieurs indicateurs. Pour éviter que l’analyse soit influencée par des facteurs accidentels – évolution irrégulière des recettes ou des dépenses d’une année à l’autre – les ratios sont calculés à la fois pour la dernière année connue et pour la période 1994-2001 (valeur moyenne).

2.3.1 Taux de couverture des charges courantes Ce ratio indique si les revenus courants3 suffisent à couvrir les charges courantes4. Voici la formule de calcul : () revenus courants − charges courantes x 100 C = 1 charges courantes

Le ratio C1 signale donc un éventuel déséquilibre du compte de fonctionnement. Ainsi, trois situations peuvent apparaître :

♦ C1 < 0% déficit du compte de fonctionnement

♦ C1 = 0% compte de fonctionnement équilibré

♦ C1 > 0% compte de fonctionnement excédentaire. Le compte de fonctionnement devrait, en principe, être équilibré. Un déficit durable signifie que la commune vit au-dessus de ses moyens et qu’elle devrait soit réduire ses dépenses soit augmenter ses impôts. Cependant, si la commune connaît une situation temporairement difficile en raison d’une conjoncture économique défavorable, un déficit modéré ne doit pas être interprété comme étant le signe d’une situation malsaine. De même, un compte de fonctionnement équilibré ne veut pas nécessairement dire qu’il n’y a pas de problèmes. Ainsi, des investissements non adaptés aux possibilités financières de la commune ne se traduisent pas immédiatement par un déficit de fonctionnement. Pour déterminer si le déficit est supportable, il faut mettre le taux de couverture des charges courantes en relation avec d’autres indicateurs comme la capacité d’autofinancement, le financement de l’investissement net par l’emprunt et le poids des intérêts passifs.

FIGURE 4 : TAUX DE COUVERTURE DES CHARGES COURANTES (C1)

5,2% Fleurier 0,6% 2,7% Noiraigue -9,2% 2,2% Travers 1,6% 1,9% Saint-Sulpice 3,2% Môtiers -1,4% 0,6% 2001 -1,6% Buttes -4,7% moyenne -1,9% Les Bayards -8,8% 1994-2001 -1,9% Couvet 0,8% -2,8% Les Verrières -3,4% -4,6% Boveresse -1,6% -24,4% La Côte-aux-Fées 15,6%

-10% -5% 0% 5% 10%

Source : Service des communes du canton de Neuchâtel, IRER.

3 Les revenus courants représentent l’ensemble des revenus du compte de fonctionnement, dont on a déduit les subventions qui ne font que transiter par la commune (subventions à redistribuer) et les imputations internes (opérations comptables). 4 Les charges courantes correspondent aux dépenses de fonctionnement (amortissements supplémentaires non compris), après déduction des subventions redistribuées et des imputations internes.

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Cinq communes du Val-de-Travers présentent un déficit structurel (moyenne sur plusieurs années) de leur compte de fonctionnement. Sur une période de sept ans, ces communes ont dû régulièrement faire appel à des capitaux tiers pour financer leurs dépenses courantes. Cette situation n’est pas viable, même à moyen terme, sans une intervention régulière de l’Etat. Pour les autres communes, le solde est positif. Le renversement de la situation de La Côte-aux-Fées s’explique par une contribution très élevée à la péréquation financière et par une chute considérable des recettes fiscales.

2.3.2 Capacité d’autofinancement Formule de calcul :

marge d'autofinancement x 100 C = 2 recettes courantes

La marge d’autofinancement correspond aux amortissements plus l’excédent de revenu du compte de fonctionnement. Ainsi, la marge d’autofinancement indique les investissements (nets de subventions) que la commune peut réaliser à l’aide de ses propres ressources sans devoir emprunter. Les recettes courantes correspondent aux revenus courants, après soustraction du prélèvement sur les financements spéciaux.

Le ratio C2 indique la part des recettes courantes disponible pour financer des investissements. Si, par exemple, les investissements représentent 10% des recettes courantes et si l’on admet que les investissements nets devraient être autofinancés à 80%, alors une marge d’autofinancement de 8% doit être recherchée. Une capacité d’autofinancement négative traduit toujours une situation financière malsaine. La commune doit en effet s’endetter pour couvrir ses charges courantes. La plupart des communes du Val-de-Travers ont une capacité d’autofinancement insuffisante. Trois communes ont même une capacité d’autofinancement structurelle négative. Cela signifie que les salaires sont payés en partie avec des ressources empruntées. Seules les communes de La Côte- aux-Fées et de Saint-Sulpice présentent une capacité d’autofinancement satisfaisante.

FIGURE 5 : CAPACITE D’AUTOFINANCEMENT (C2)

9,1% Noiraigue -5,0% 8,6% Fleurier 5,5% 6,9% Travers 6,6% 4,4% Saint-Sulpice 8,1% Les Verrières 2,1% 2,2% 2001 1,8% Môtiers 5,1% 1,3% moyenne Couvet 5,5% 1994-2001 1,1% Les Bayards -5,0% -0,1% Buttes -1,5% -1,2% Boveresse 3,0% -29,3% La Côte-aux-Fées 16,4%

-10% -5% 0% 5% 10%

Source : Service des communes du canton de Neuchâtel, IRER.

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2.3.3 Financement de l’investissement net par l’emprunt Les besoins en capitaux tiers correspondent à la part de l’investissement net qui n’est pas couverte par des ressources propres, c’est-à-dire par la marge d’autofinancement. Voici la formule de calcul :

besoins en capitaux tiers x 100 C = 3 investissement net

L’investissement net s’obtient en déduisant de l’investissement brut les subventions et les contributions de tiers; il correspond ainsi à la dépense d’investissement qui reste à la charge de la commune une fois les aides extérieures déduites. Un besoin de capitaux tiers de 20% (de l’investissement net) correspond à un taux d’autofinancement de 80%. Le volume de grands travaux n’étant pas régulier, la valeur du ratio calculée pour une année particulière n’est pas significative. C’est pourquoi tant le volume des investissements que le besoin de capitaux extérieurs ont été mesurés sur plusieurs années. Le ratio ainsi obtenu donne une valeur tendancielle pour la période 1994-2001. Une valeur négative indique que la commune parvient à autofinancer l’intégralité de ses investissements nets. Le solde peut alors être utilisé pour amortir la dette. Une valeur du ratio positive et supérieure à 100% indique que la commune doit recourir à l’emprunt pour un montant supérieur à l’investissement net. Autrement dit, elle emprunte pour éponger un déficit de fonctionnement. Au Val-de-Travers, quatre communes sur onze ne font pas appel à des capitaux tiers pour leurs investissements et se trouvent, pour cet indicateur, dans une situation financière favorable. Mis à part la commune de La Côte-aux-Fées, les autres recourent de manière excessive à l’emprunt. Trois communes empruntent non seulement pour financer les investissements mais également pour éponger un déficit de fonctionnement (ratio supérieur à 100%).

FIGURE 6 : FINANCEMENT DE L’INVESTISSEMENT NET PAR L’EMPRUNT (C3), 1994-2001

Saint-Sulpice -70,1%

Couvet -13,4%

Fleurier -7,7%

Môtiers -6,3%

La Côte-aux-Fées 11,4%

Travers 42,2%

Boveresse 72,9%

Les Verrières 74,5%

Buttes 120,7%

Noiraigue 129,7%

Les Bayards 134,5%

-80% -40% 0% 40% 80% 120% 160%

Source : Service des communes du canton de Neuchâtel, IRER.

Dans l’interprétation de l’indicateur, il faut tenir compte de la politique de la commune en matière d’équipements. Une commune qui prend du retard dans la réalisation et surtout dans le renouvellement de ses infrastructures hypothèque sa situation financière future, et cela même si elle connaît aujourd’hui un degré d’autofinancement satisfaisant.

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2.3.4 Poids des intérêts passifs Cet indicateur révèle la part des recettes courantes consacrée au paiement des intérêts passifs. Voici la formule de calcul :

intérêts passifs x 100 C = 4 recettes courantes

Le ratio C4 est influencé à la fois par la hauteur de l’endettement et par le niveau des taux d’intérêt au cours de la période d’observation. Il montre ainsi les limites de l’endettement des collectivités publiques. Il est clair que les ressources affectées au paiement des intérêts passifs ne sont plus disponibles pour financer les tâches communales. En 2001, les communes du Val-de-Travers enregistrent un recul des charges d’intérêts passifs par rapport à la valeur moyenne. Excepté La Côte-aux-Fées, toutes les communes présentent en 2001 un poids des intérêts passifs inférieur à la moyenne calculée sur huit ans. Ce résultat s’explique tant par une diminution du montant de la dette que par un accroissement des recettes courantes. Toutefois, le montant des intérêts passifs reste excessif pour plusieurs communes. La Côte-aux-Fées, Saint-Sulpice, Môtiers et Fleurier ont une charge d’intérêts modérée.

FIGURE 7 : POIDS DES INTERETS PASSIFS (C4)

0,0% La Côte-aux-Fées 0,0% 1,7% Saint-Sulpice 2,4% 3,5% Môtiers 3,7% 4,7% Boveresse 4,9% Fleurier 3,7% 5,4% 2001 4,7% Les Bayards 5,7% 5,1% moyenne Couvet 6,2% 1994-2001 5,2% Noiraigue 6,8% 6,0% Travers 7,0% 6,3% Les Verrières 7,1% Buttes 7,1% 7,5%

0% 2% 4% 6% 8%

Source : Service des communes du canton de Neuchâtel, IRER.

2.3.5 Dette brute par habitant La dette brute par habitant est un indicateur relatif du niveau d’endettement. Elle comprend toutes les dettes contractées par les communes, indépendamment de l’horizon temporel. Il existe de fortes différences d’endettement entre les communes du Val-de-Travers. Saint-Sulpice et La Côte-aux-Fées5 présentent le niveau d’endettement le plus bas. Quatre communes enregistrent une dette brute par habitant supérieure à 7500 fr., soit une valeur nettement plus élevée que la moyenne du Vallon (4687 fr.).

5 L’année précédente, cette dernière commune n’avait pas de dettes.

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TABLEAU 4 : DETTE BRUTE PAR HABITANT

Croissance 1994-2001 2001 (en %) Saint-Sulpice 1880 -28,0 La Côte-aux-Fées 2070 - Fleurier 3325 -20,9 Môtiers 4030 11,7 Boveresse 5803 37,5 Couvet 5837 -8,4 Travers 6280 -12,4 Buttes 7592 39,9 Les Verrières 7736 35,7 Les Bayards 7934 14,4 Noiraigue 8142 37,2 Val-de-Travers 4687 -0,1

Source : Service des communes du canton de Neuchâtel, IRER.

2.3.6 Revenu fiscal par habitant Le revenu fiscal correspond aux impôts cantonaux prélevés dans chacune des communes, rapportés à la population. Etant donné que ces impôts sont prélevés de manière uniforme dans toutes les communes, cet indicateur met en évidence la richesse relative des collectivités.

TABLEAU 5 : REVENU FISCAL EN 2001

Revenu fiscal 2001 Fleurier 2369 Môtiers 2250 Les Verrières 2192 Couvet 1952 Saint-Sulpice 1900 Travers 1872 Boveresse 1868 Les Bayards 1867 Noiraigue 1782 Buttes 1782 La Côte-aux-Fées 1643 District du Val-de-Travers 2070

District de Neuchâtel 4088 District de Boudry 3263 District de La Chaux-de-Fonds 2790 District du Val-de-Ruz 2712 District du Locle 2563 Canton de Neuchâtel 3208

Source : Service des communes du canton de Neuchâtel, IRER.

Comme le montre le tableau 5, les communes du Val-de-Travers sont relativement homogènes du point de vue du revenu fiscal. Le maximum est atteint à Fleurier (2369 fr.) tandis que La Côte-aux-

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Fées enregistre le revenu fiscal le plus faible6. La comparaison avec les autres districts du canton de Neuchâtel met en évidence le faible revenu fiscal des communes du Val-de-Travers (2070 fr. pour les onze communes), nettement inférieur à la moyenne cantonale (3208 fr.).

2.3.7 Coefficient d’impôt des personnes physiques Le système neuchâtelois de prélèvement des impôts communaux se base sur un barème de référence, le barème cantonal. Chaque commune décide ensuite d’appliquer un coefficient au barème de référence pour déterminer le montant des impôts prélevés. Le coefficient d’impôt est un indicateur de charge fiscale et met en évidence la pression fiscale exercée par la commune sur ses contribuables (personnes physiques). Plus le coefficient est élevé, plus la commune a une fiscalité lourde. En ce qui concerne les personnes morales, la charge fiscale est la même pour toutes les communes, puisqu’elles ont l’obligation de prélever les impôts avec un coefficient de 100.

TABLEAU 6 : COEFFICIENT D’IMPOT EN 2001

Coefficient 2001 La Côte-aux-Fées 89 Saint-Sulpice 97 Les Verrières 97 Buttes 99 Boveresse 100 Couvet 103 Fleurier 104 Môtiers 105 Les Bayards 107 Travers 110 Noiraigue 120 District du Val-de-Travers 103,1

District de Neuchâtel 90,8 District de Boudry 92,0 District du Val-de-Ruz 93,1 District du Locle 97,6 District de La Chaux-de-Fonds 103,9 Canton de Neuchâtel 95,6

Source : Service des communes du canton de Neuchâtel, IRER.

D’une manière générale, le coefficient d’impôt des communes du Val-de-Travers est élevé. Seule La Côte-aux-Fées a un coefficient inférieur à la moyenne cantonale. A l’inverse, Noiraigue et Travers présentent les coefficients les plus élevés des onze communes (respectivement 120 et 110). Au niveau du district, le coefficient d’impôt moyen7 est de 103,1, soit le coefficient le plus élevé après celui du district de La Chaux-de-Fonds. Les communes ont la possibilité de modifier leur coefficient d’impôt chaque année. A titre indicatif, les valeurs estimées pour les années 2002 et 2003 sont respectivement de 102,5 et 103,2. Ainsi, les modifications des coefficients des communes survenues en 2002 et 2003 n’affectent que faiblement la valeur du coefficient unique.

6 Les recettes fiscales sur les personnes morales sont particulières en 2001. 7 C’est une moyenne des coefficients d’impôt pondérée par les recettes fiscales des personnes physiques de la même année. En d’autres termes, c’est la valeur du coefficient unique qui permet de prélever le même montant de recettes fiscales qu’avec les coefficients spécifiques à chaque commune.

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2.4 Conclusion D’une manière générale, les communes du Val-de-Travers sont dans une situation financière délicate. La plupart clôturent systématiquement leurs comptes avec un déficit de fonctionnement et un niveau d’endettement excessif. Quant au revenu fiscal, il est largement inférieur à celui du reste du canton. Cette situation fragile oblige les communes à appliquer des coefficients d’impôt plus élevés qu’ailleurs. La question qui se pose alors est de savoir jusqu’à quel coefficient d’impôt la population accepte d’être taxée. L’analyse met aussi en évidence d’importantes disparités – tant au niveau de la taille qu’au niveau financier – entre les communes du Val-de-Travers. Ainsi, l’endettement varie d’un facteur cinq entre la commune la moins endettée et la plus endettée. Le revenu fiscal et le coefficient d’impôt font apparaître de grands écarts de richesse et de fiscalité entre les communes. Un seul coefficient d’impôt est défini pour la commune unique. Certaines communes bénéficient ainsi d’un allégement fiscal important et d’autres d’un renforcement. Pour faire face à des charges courantes de plus en plus lourdes, les communes du Val-de-Travers n’ont, à terme, pas d’autre choix que d’augmenter leur taux d’impôt – indépendamment de la fusion. Le contribuable acceptera-t-il encore de payer les prestations plus cher qu’ailleurs ? L’Association Région Val-de-Travers a commencé l’étude du rapprochement de ses communes à un moment où la situation financière de ces dernières était moins préoccupante. Aujourd’hui, les données sont différentes. Les motivations qui poussent à repenser le contour institutionnel des communes sont de plus en plus évidentes.

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3. La notion de fusion de communes La mise en œuvre d’une fusion de communes nécessite une longue période de préparation et de réflexion. Cette maturation doit résoudre deux sortes de problèmes : le premier est celui de la perte d’identité des habitants des communes appelées à fusionner et le second, d’ordre financier et budgétaire, est lié aux tâches et activités publiques des communes.

3.1 Pourquoi certaines communes sont-elles amenées à se rapprocher ? « Pour l’économiste, l’activité de l’Etat doit contribuer à atteindre trois objectifs : l’efficacité productive, et allocative ainsi que l’équité » (Soguel, 2001, p. 64). L’efficacité productive est atteinte si l’Etat parvient à obtenir les meilleures prestations possibles à partir des ressources disponibles (argent, personnel, équipement). Quant à l’efficacité allocative, elle résulte d’une bonne adéquation entre demande et offre de prestations ; en effet, la commune doit fournir à sa population les services dont celle-ci a besoin. Enfin, le rôle de l’Etat est d’assurer l’équité entre les individus, donc de promouvoir un idéal de justice sociale. Pour parvenir à atteindre ces objectifs, les communes de petite taille sont souvent contraintes de s’associer pour fournir et gérer de nombreuses prestations. Ce rapprochement peut prendre deux formes : la collaboration intercommunale ou la fusion de communes. Dans la présente étude, il est question d’une fusion de communes pour les villages du Val-de-Travers. La question se pose donc de savoir quels sont les avantages décisifs de cette stratégie par rapport à la collaboration intercommunale déjà largement utilisée dans ce district.

3.2 Avantages de la fusion de communes En s’inspirant de Dafflon (2000), qui expose les principales causes des fusions de communes dans le canton de Fribourg, il est possible de mettre en évidence les arguments décisifs en faveur de la fusion de communes. Ils sont au nombre de six : ♦ l’autonomie communale, ♦ la disponibilité des personnes, ♦ l’augmentation de l’attractivité, ♦ les intérêts communs, ♦ la coordination entre communes voisines, ♦ la légitimité démocratique.

3.2.1 L’autonomie communale C’est souvent le désir de fournir des prestations de qualité à un prix raisonnable qui pousse les communes à se regrouper. Si la collaboration intercommunale permet également de profiter d’économies d’échelle, la fusion assure en plus l’autonomie de la nouvelle commune. En effet, actuellement, à force de déléguer la gestion de services et d’équipements à des structures intercommunales, les communes deviennent des cellules d’enregistrement de décisions qu’elles ne contrôlent plus. Non seulement l’autonomie de décision, mais également l’indépendance budgétaire sont en péril dans une telle situation. Grâce à la fusion, la nouvelle commune créée retrouve son autonomie pour la gestion, la production et le financement de ses prestations.

3.2.2 La disponibilité des personnes La seule raison de leur taille permet d’expliquer la difficulté que rencontrent les petites communes à recruter des personnes disponibles et intéressées à s’engager dans la vie politique de leur village. Le manque de choix de candidats lors des élections ne permet pas de faire pleinement jouer la démocratie pour assurer la qualité des élus communaux. Par le regroupement des communes, la fusion est donc la seule solution capable de remédier à la pénurie de bons candidats aux exécutifs et législatifs communaux.

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3.2.3 L’augmentation de l’attractivité La mise en commun du patrimoine permet d’offrir une attractivité qu’une petite commune ne possède souvent pas. En effet, pour qu’une commune soit attrayante, elle doit offrir une quantité suffisante de services et d’infrastructures. La mise en commun du patrimoine permet donc d’attirer population et entreprises sur les terres de la commune fusionnée.

3.2.4 Les intérêts communs L’argument des intérêts communs en faveur de la fusion de communes comprend deux aspects : l’un ayant trait à la vie publique et l’autre à la vie privée des habitants. Premièrement, si un groupe de communes collaborent intensément entre elles, cela prouve que les préférences des habitants sont semblables. Dans ce contexte, la fusion de communes permet la réalisation d’économies d’échelle sans engendrer d’insatisfaction dans les prestations offertes puisque celles-ci sont déjà identiques entre communes. Deuxièmement, si les activités privées des habitants débordent les limites du territoire de leur commune, une fusion aura pour conséquence de consolider la vie associative et de renforcer le sentiment d’appartenance.

3.2.5 La coordination entre communes voisines L’enchevêtrement des tâches de communes voisines demande une consultation permanente entre les autorités communales. Le besoin de coordination dans de nombreux domaines, souvent très variés (enseignement, réseau routier, approvisionnement en eau, centres culturels, etc.), consomme beaucoup d’énergie et de temps – et donc d’argent. En plus de réduire les coûts de coordination, la fusion est une réponse immédiate aux problèmes techniques, administratifs et de répartition des coûts entre communes voisines.

3.2.6 La légitimité démocratique Si la démocratie directe est la règle aux niveaux fédéral, cantonal et communal, il n’en est rien dans les structures intercommunales. Le citoyen est en droit de s’inquiéter du processus décisionnel dans nombre de structures intercommunales, dont certaines gèrent des budgets importants. Les représentants des communes dans ces organisations ne sont pas obligatoirement des élus; il s’agit alors de délégués qui n’ont pas été désignés par le peuple et qui n’ont de comptes à rendre à personne. Avec la fusion de communes, un nombre important de tâches peuvent être rapatriées de la structure intercommunale à la nouvelle commune. La fusion permet donc de remettre entre les mains de la commune – donc d’une structure clairement démocratique – les décisions la concernant.

3.3 Différentes formes de fusion Lorsqu’un groupe de communes décide de fusionner, celles-ci doivent s’entendre sur le mode d’organisation de la nouvelle commune. Il s’agit notamment de décider du degré de centralisation et, dans le cas d’une commune décentralisée, de l’organisation des services.

3.3.1 Degré de centralisation de la nouvelle commune Tous les degrés de centralisation sont envisageables entre les deux extrêmes : commune fortement centralisée et commune fortement décentralisée. Dans une commune très centralisée, tous les services et équipements sont réunis au même endroit. Dans le cas d’une commune fusionnée, un seul village fournit toutes les prestations pour l’ensemble de la population de la nouvelle commune. Le village-centre comprend donc la seule école primaire, le seul guichet pour l’administration communale, le seul centre de secours, etc. Cette centralisation a deux avantages principaux : ♦ Elle permet de réaliser des économies par une grande rationalisation de la gestion et de la fourniture des prestations, ♦ Elle permet d’améliorer la qualité des services offerts (par exemple : l’administration communale est ouverte tous les jours et même avec des horaires élargis, des pompiers professionnels peuvent être engagés, etc.).

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Une conséquence négative de la centralisation extrême est l’augmentation des déplacements pour la population, puisqu’il faut se rendre au village-centre pour jouir des services offerts. Si la commune née d’une fusion de villages est très décentralisée, chacune des anciennes communes a un rôle à jouer dans la fourniture des prestations communales. Pour reprendre les mêmes exemples que précédemment, chaque village conserve son école primaire bien qu’il y ait une commission scolaire unique pour la nouvelle commune. De même, l’administration communale gère l’ensemble des habitants, mais il existe un guichet dans tous les villages de la commune. ♦ L’avantage principal de la décentralisation est qu’elle induit peu de changements dans le quotidien de la population. ♦ Son défaut majeur réside dans les faibles économies réalisées, puisque de nombreuses structures existent dans chaque village.

3.3.2 Organisation des services communaux Pour que chaque village puisse au mieux conserver son identité, le mode d’organisation très centralisé est bien souvent écarté. Si tous les degrés de décentralisation sont alors envisageables, il faut discuter de l’organisation des services communaux (figure 8). Dans un premier cas de figure, il est envisageable que chaque village se « spécialise » dans la fourniture d’une prestation en fonction de ses infrastructures et de son expérience dans le domaine. Par exemple, l’école primaire pour l’ensemble de la commune est implantée dans un village, l’administration communale dans un autre, un troisième gère l’épuration des eaux, etc. Avec cette stratégie, une économie de coûts peut être réalisée grâce à la rationalisation des services. Par contre, il est envisageable que certaines communes n’obtiennent la gestion et la fourniture d’aucun service ni d’aucune infrastructure. Dans le second cas de figure, chaque village conserve un minimum de services de base. Même si la gestion est centralisée pour l’ensemble de la commune, les villages offrent sur leur territoire une partie des prestations de base. Il faut toutefois relever qu’il est possible que chaque commune ne puisse pas conserver tous les services de base. Si, en plus de l’organisation interne décrite dans le second cas de figure, la commune fusionnée décide que chaque village forme une circonscription électorale de la nouvelle commune, il s’agit d’une fédération de villages. En effet, le souci de représentativité de tous les villages dans le législatif communal peut amener à préférer la forme fédérative.

FIGURE 8 : DEUX STRATEGIES POUR L’ORGANISATION DES SERVICES DANS UNE COMMUNE DECENTRALISEE

Décentralisation des prestations communales lors d’une fusion de villages

Les villages se spécialisent Les villages offrent les services de base

Les services sont fournis par les villages en fonction de leurs Chaque village offre un minimum de prestations de base. infrastructures. Exemple : Exemple : Dans un village il y a l’école primaire, Les villages de la commune conservent leur école Dans un autre l’administration communale, primaire, Le troisième gère l’épuration des eaux, Un guichet communal, Etc. Etc. Remarque : il est possible que certains villages n’obtiennent Remarque : tous les villages ne pourront pas forcément la gestion ni la production d’aucune prestation. conserver tous les services de base.

Si, en plus de ce type de décentralisation, chaque village, forme une circonscription électorale de la nouvelle commune, on parle de fédération de villages.

Source : IRER.

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4. Démarche

4.1 Introduction Comme déjà mentionné précédemment, cette étude a pour objectif d’évaluer la faisabilité d’une fédération de villages au Val-de-Travers. Elle doit permettre tant aux autorités politiques qu’à la population de se faire une idée sur le fonctionnement de la commune unique et d’apprécier si des économies de coûts sont réalisables. Pour que le projet ait des chances de voir le jour, il est essentiel que la population concernée en retire des avantages, en termes soit de prestations (quantité et/ou qualité), soit de fiscalité. Les services fournis à la population doivent au moins rester les mêmes et la réorganisation doit aboutir à des économies d’échelle. Envisager un nouveau visage institutionnel constitue pour les communes du Val-de-Travers une occasion unique pour restructurer l’ensemble de leurs activités. En effet, la possibilité s’offre à elles d’opérer des choix sur les services à offrir, sur leur qualité et sur les ressources à engager (en personnel, en infrastructures et en équipement). Ces choix seront faits en fonction de leur capacité à les financer.

4.2 Les étapes Collecte des données La récolte de l’information a constitué une part importante de l’étude. Il s’est non seulement agi d’obtenir des données chiffrées, mais il a également fallu comprendre les mécanismes de fonctionnement (manière différente de comptabiliser les charges et les produits dans les communes) et les modes de fourniture des services. L’information recueillie se découpe en trois catégories : ♦ Connaissance du fonctionnement actuel des communes, ♦ Evaluation des infrastructures disponibles, ♦ Effectif du personnel. Dans le premier domaine, il s’agit de bien comprendre le fonctionnement actuel des communes : quels sont les services fournis à la population ? Y a-t-il des collaborations intercommunales ? Un autre aspect important est l’évaluation – tant qualitative que quantitative – des infrastructures disponibles. En effet, afin de permettre une économie de coûts substantielle, il est important d’organiser la nouvelle commune en tenant compte de l’emplacement et de la qualité des infrastructures existantes. Il s’agit d’éviter des investissements supplémentaires, venant encore augmenter le poids de la dette. Pour cela, la qualité des informations est déterminante. Les données sur l’effectif du personnel de chaque commune et de chaque syndicat sont également nécessaires. Elles permettent d’avoir une idée de l’effectif actuel des communes et d’apprécier si celui-ci correspond aux besoins de la nouvelle entité. Consolidation des comptes des onze communes Une fois obtenus les comptes 2001 des onze communes, ils ont été consolidés (regroupés) pour ne former qu’un seul compte de fonctionnement (budget). Le but est de savoir si les communes dégagent un excédent ou un déficit de leur compte de fonctionnement. Cette opération constitue le point de départ de l’analyse et sert de cadre de référence pour l’établissement du nouveau budget. Proposition d’une nouvelle organisation des services communaux Pour établir le budget de la fédération de villages, il convient de concevoir auparavant l’organisation des services communaux. En effet, il est important de déterminer quels services seront décentralisés dans plusieurs villages et lesquels centralisés dans un seul. L’organisation est conçue de manière à ce qu’il n’y ait pas de village-centre. Chacun contribue donc, en fonction de ses infrastructures, à la fourniture des services de la commune unique.

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Budget de fonctionnement Une fois connue la nouvelle organisation de la commune unique, il s’agit d’établir le budget correspondant. Cette étape a été réalisée en étudiant les budgets de fonctionnement de communes de référence8 et les comptes consolidés des onze communes pour l’année 2001. Le nouveau budget a ainsi pu être établi selon les principes suivants :

♦ Simple report des charges pour les prestations qui restent identiques, ♦ Estimation à l’aide de coûts standard des charges et revenus des nouveaux services.

Faisabilité du projet L’ultime phase de l’étude consiste à estimer le montant de l’économie de coûts qui pourrait être réalisée ou non. En partant du principe que la qualité des services reste identique, cela signifie que la commune unique peut offrir les mêmes prestations qu’actuellement, mais à un prix moindre. Pour ce faire, le résultat des comptes consolidés est comparé avec celui du budget de fonctionnement de la commune. Cette opération nécessite quelques ajustements. En effet, les reports de charges du canton sur les communes – survenus après 2001 – sont intégrés au budget. Le but final est de déterminer si le projet de fédération de villages présente ou non un avantage financier par rapport à la situation actuelle des onze communes. La figure ci-dessous présente les différentes étapes de l’étude :

FIGURE 9 : ETAPES DE L’ETUDE

Consolidation des comptes Organisation des onze communes et syndicats des services communaux intercommunaux

Budget de la commune unique

Economie de coûts

8 Services les plus efficients des huit communes prises comme référence.

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5. Fonctionnement actuel des services

5.1 Introduction Le district du Val-de-Travers est une région déjà fortement marquée par la collaboration intercommunale. Il compte actuellement sept syndicats intercommunaux9. Ces collaborations internes n’englobent pas systématiquement toutes les communes du Val-de-Travers. Des communes extérieures sont aussi associées à certaines collaborations. Des collaborations régies par des conventions existent également pour les services sociaux et la sécurité civile. Quant aux domaines dans lesquels les communes ne coopèrent pas, chacune fournit les prestations de manière autonome. C’est notamment le cas de la voirie ou de l’administration. Le tableau 7 présente la liste des collaborations intercommunales mises en place au Val-de-Travers jusqu’à fin 2002.

TABLEAU 7 : COLLABORATIONS INTERCOMMUNALES DANS LE DISTRICT DU VAL-DE-TRAVERS

Communes Forme de collaboration membres Collège du Val-de-Travers (CVT) 11 Syndicat intercommunal Centre sportif régional (CSR) 11 Syndicat intercommunal Syndicat intercommunal de la piscine des Combes (SIPCO) 11 Syndicat intercommunal Syndicat de gestion des déchets du Val-de-Travers (SGDVDT) 12*1 Syndicat intercommunal Syndicat des eaux du Mont-des-Verrières (SEMVER) 5 Syndicat intercommunal Syndicat de distribution d’eau du Val-de-Travers (SDEVT) 5 Syndicat intercommunal Syndicat d’épuration des eaux du Val-de-Travers (SEPUVT) 8 Syndicat intercommunal Service de l’état civil 11*2 Convention intercommunale Service social 11 Convention intercommunale Service de l’ambulance 11 Convention intercommunale Centre de secours 11 Convention intercommunale *1 Commune de La Brévine en plus des onze communes du district. *2 En 2003, Couvet prend la décision de rejoindre l’Office intercommunale de l’état civil.

Source : Rapport intermédiaire de l’ARVT.

L’organisation interne des syndicats varie fortement de l’un à l’autre. Certains syndicats n’ont pas de personnel. Leurs tâches sont accomplies par le personnel des communes membres. S’il s’agit de prestations à d’autres communes du syndicat, les charges de personnel correspondantes sont facturées. On retrouve ce type d’organisation dans le Syndicat de gestion des déchets, ainsi que dans le Syndicat des eaux du Mont-des-Verrières. Certains syndicats ont leur propre personnel ou mandatent des entreprises privées pour effectuer le travail. C’est par exemple le cas du SEPUVT et du SDEVT, qui emploient du personnel de la Société électrique du Val-de-Travers (SEVT). D’un point de vue organisationnel, ces syndicats évoluent de manière indépendante. Ils rendent des comptes aux communes par le biais du Conseil intercommunal et se réunissent deux fois l’an dans la plupart des cas. Pour l’ensemble des syndicats du Val-de- Travers, les heures de milice effectuées par les représentants des communes et les comités sont estimées à 1000 annuellement. Les autres services communaux sont assumés de manière individuelle par chacune des onze communes. Relevons tout de même quelques collaborations en matière de prêts de matériel ou de commandes groupées. Il existe également des collaborations bilatérales dans l’enseignement primaire et l’école enfantine. Pour des raisons d’effectif insuffisant, certaines communes se répartissent les élèves selon leur âge, en assurant conjointement un système de transport scolaire.

9 Etat à fin 2002.

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5.2 Organisation des services communaux

5.2.1 Administration générale Chaque commune est organisée de manière individuelle. Aucune collaboration n’existe donc dans ce service. En fonction de la taille de la commune, l’effectif du personnel (en équivalents plein temps) varie entre 1 et 5. La plupart des administrations des petites communes sont installées au collège primaire. D’autres communes possèdent un bâtiment pour l’administration (Fleurier, Couvet, Travers). Les principales tâches de l’administration sont la gestion administrative et financière de la commune : tenue de la comptabilité, facturation, élaboration du budget… L’administration générale effectue également toute une série de prestations directes à la population : contrôle des habitants, agence communale AVS, renseignements en tout genre, etc.

5.2.2 Service de police Seules les communes de Couvet et Fleurier disposent d’un service de police communale. Dans les autres communes, c’est la gendarmerie cantonale qui intervient, notamment lors de la fermeture des bars. Ces prestations sont ensuite facturées aux communes.

5.2.3 Service de sécurité civile Le service de sécurité civile comprend le service du feu, le centre de secours et le service de protection civile. Chaque commune organise son propre service du feu et dispose d’un corps de sapeurs-pompiers. De grandes réorganisations intercommunales sont à l’étude afin d’améliorer la collaboration dans ce domaine. La protection civile est également un service affecté par des réorganisations. A l’heure actuelle, le Val-de-Travers compte deux centres de protection civile, situés à Fleurier et à Couvet. Cependant, chaque commune conserve des équipements légers sur son territoire.

5.2.4 Instruction publique L’enseignement préscolaire et primaire est assuré dans chaque commune de manière individuelle. Les communes possèdent leur propre collège. Dans certaines communes de petite taille, certaines classes sont regroupées entre les communes. Un système de transport scolaire est organisé « au cas par cas ». Ce sont, la plupart du temps, des privés (parents, tierce personne) qui assument cette tâche. Pour cette prestation, ils touchent des indemnités. Un syndicat, celui du Collège du Val-de-Travers, formé des onze communes, s’occupe de la gestion et de l’organisation de l’enseignement secondaire. Il est responsable du personnel pour l’enseignement, la conciergerie, le secrétariat, la direction et la bibliothèque. De plus, il possède ses propres locaux à Longereuse et loue quelques salles à Couvet. Les charges de fonctionnement sont ensuite réparties entre les communes au prorata du nombre d’élèves qu’elles envoient au Collège du Val-de-Travers.

5.2.5 Culture, loisirs et sports Ce service se caractérise par son organisation mixte. D’un côté, chaque commune possède ses propres installations (salles de gymnastique, diverses infrastructures sportives et culturelles). D’un autre côté, elles collaborent pour les manifestations de grande envergure. Les communes financent notamment plusieurs fondations et associations à caractère culturel (Château de Môtiers, Centre culturel, Office du tourisme, Musée régional). Toutes les communes du Vallon unissent également leurs efforts dans le cadre de deux syndicats intercommunaux : le Centre sportif régional et le Syndicat intercommunal de la piscine des Combes.

5.2.6 Forêts Le district du Val-de-Travers, qui constitue le 6e arrondissement forestier du canton de Neuchâtel, est découpé en cinq cantonnements. La responsabilité de l’arrondissement est assumée par l’ingénieur forestier de l’arrondissement. Sous sa direction, on trouve cinq gardes forestiers, chacun responsable d’un cantonnement. Les charges salariales sont supportées tant par le canton que par les onze communes. La clé de répartition est le volume de travail effectué dans les forêts communales et

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cantonales. L’exploitation des forêts est assurée soit par des entreprises privées, soit par l’équipe forestière de Couvet ou par celle de l’Etat de Neuchâtel.

5.2.7 Etat civil Suite à la pression exercée par l’Etat de Neuchâtel, l’état civil est devenu, à partir de juin 2002, une prestation offerte par le biais d’une convention intercommunale. Dans un premier temps, dix communes ont décidé de collaborer. Dans le courant de l’année 2003, Couvet décide de rejoindre la convention. Le service est centralisé aux Verrières, dans le bâtiment de l’administration communale.

5.2.8 Santé Les communes n’ont aucun pouvoir de décision en matière de santé puisque tout est réglementé par des directives cantonales. Malgré leur responsabilité passive, les communes sont contraintes de verser d’importantes contributions aux divers organismes de santé. Des services spécifiques au Val- de-Travers existent également : le service de l’ambulance (convention) et le service de soins à domicile (fondations). Dans ce domaine, les communes ont l’obligation de désigner des représentants et de financer les charges de fonctionnement.

5.2.9 Service social Il s’agit encore d’un service mixte où les responsabilités financières sont partagées entre les communes et le canton. Ensemble, ils financent un fonds destiné à prendre en charge les bénéficiaires de l’aide sociale. Ce service est organisé conjointement par toutes les communes du district. Les bureaux de l’aide sociale sont actuellement centralisés à Fleurier et à Couvet.

5.2.10 Travaux publics Chaque commune a son propre service des travaux publics. En dehors de la location, du prêt de matériel (marquage…) ou de commandes groupées, aucune collaboration n’est réalisée dans ce domaine. Chaque commune s’organise de manière individuelle. Au vu de la taille restreinte des communes, une ou deux personnes se chargent de l’entretien de tout le domaine public communal : tonte des pelouses, balayage des routes, entretien du cimetière, ramassage des déchets, marquage, signalisation, déneigement, etc. La multitude des tâches à réaliser ne permet pas d’avoir un équipement spécifique dans toutes les communes. La plupart des petites communes sont équipées d’un tracteur et d’une remorque faisant office de camion-poubelle, de balayeuse, saleuse et chasse- neige. D’une manière générale, le matériel nécessaire pour effectuer les différentes tâches est rudimentaire dans les très petites communes.

5.2.11 Services industriels L’approvisionnement en eau est assuré par deux syndicats intercommunaux et par une alimentation séparée. Cinq communes sont membres du Syndicat de distribution d’eau du Val-de-Travers, tandis que cinq autres ont formé le Syndicat des eaux du Mont-des-Verrières et que la commune de Môtiers s’approvisionne individuellement. Les deux syndicats n’ont pas de personnel. Pour le SDEVT, c’est le personnel de la SEVT qui effectue les travaux; ses prestations sont ensuite facturées au syndicat.

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6. Nouvelle organisation des services communaux

6.1 Introduction La fusion des communes du Val-de-Travers nécessite une réorganisation des services communaux. Ceux-ci – fournis jusqu’à présent de manière individuelle ou en collaboration – doivent être modifiés de façon à respecter la logique de « commune unique ». Cependant, tous ne doivent pas être réorganisés. Dans un premier temps, il s’agit de connaître le mode de fonctionnement des services communaux : quelles prestations sont offertes par les communes et de quelle manière. Il convient ensuite d’identifier les services susceptibles d’être réorganisés en raison de la fusion. Le but de la démarche est non seulement de se faire une idée du fonctionnement des services de la commune unique, mais aussi d’examiner les gains d’efficacité et la baisse de coûts potentielle. Le paysage politique doit également être modifié. Actuellement, chaque commune du Val-de-Travers a sa propre organisation politique (un législatif et un exécutif). Cette question est examinée par la Commission juridique, chargée de définir les modalités de fonctionnement des autorités de la fédération de villages. Le système de partage des charges entre les cantons et leurs communes diffère d’un canton à l’autre. En effet, chacun d’eux définit de manière précise les tâches et obligations de ses communes. Celles- ci doivent fournir certaines prestations à leur population et en assumer – partiellement ou complètement – le financement. Parallèlement, les communes participent également au financement de prestations qui échappent totalement à leur sphère de contrôle. C’est par exemple le cas pour les services de santé, l’enseignement supérieur ou encore les services sociaux. Dans un contexte de fusion de communes, les économies d’échelle et de coûts ne sont réalisables qu’au niveau des prestations sur lesquelles les communes ont un pouvoir de décision. Ainsi, l’organisation des services communaux proposée est le résultat d’une réflexion menée sur les pratiques observées dans d’autres communes mais aussi des suggestions des groupes de travail. Elle a été réalisée dans un double but. Premièrement, elle sert à estimer les différentes charges et recettes du budget de chacun des services de la commune en fonction des besoins en personnel et en achats de biens et services. Deuxièmement, elle donne à la population – qui sera appelée à se prononcer sur le projet – une idée de la nouvelle organisation par rapport à la situation actuelle. Par ailleurs, il est important de préciser que cette organisation des services communaux représente une variante possible et qu’il en existe d’autres. C’est au moment de la mise en œuvre que l’organisation des services sera véritablement approfondie.

Fonctionnement actuel Afin de comprendre le fonctionnement actuel des communes du Val-de-Travers, une importante collecte d’informations a été nécessaire. De nombreux contacts téléphoniques ont été pris, tant avec les services de l’administration cantonale qu’avec le personnel des communes. Les administrations générales des onze communes ont été visitées. Les administrateurs ont notamment fourni des informations sur : ♦ Le fonctionnement des services communaux, ♦ La manière dont sont organisées les communes pour fournir leurs prestations, ♦ L’effectif du personnel communal (y compris le personnel des syndicats intercommunaux), ♦ Les infrastructures disponibles dans chaque commune du Val-de-Travers.

Conditions à respecter La création d’une commune unique doit amener à repenser l’organisation interne et la manière dont les prestations sont offertes à la population. Dans ce contexte, l’organisation des services communaux de la nouvelle entité est réalisée en tenant compte des conditions suivantes : 1. La population, dans ses relations avec les divers services communaux, doit pouvoir bénéficier à l’avenir de prestations identiques, voire meilleures qu’actuellement (en nombre et en qualité). La réorganisation des services est une occasion pour étoffer l’offre des prestations et en améliorer la qualité.

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2. Toutes les prestations directement offertes à la population par les services communaux (instruction publique, aide sociale, santé, travaux publics…) doivent être réorganisées en veillant à ce que la population ne constate pas de changement par rapport à la situation actuelle. Ce sont les services dont les prestations ne sont pas directement fournies à la population qui sont davantage concernés par une réorganisation. Il s’agit en particulier des travaux publics, de l’aménagement du territoire et des services financiers. 3. Dans la mesure où les nouvelles prestations offertes à l’avenir sont identiques à la situation actuelle, la réorganisation des services communaux doit permettre de réduire les charges de fonctionnement. Pour cela, la localisation des différents services est déterminée, dans la mesure du possible, en fonction des infrastructures existantes. Si toutes les infrastructures ne sont pas utilisées par les différents services de la nouvelle entité, il conviendra en temps voulu de procéder à la vente ou à la location de ces équipements et infrastructures. Ces différentes opérations ne sont pas prises en compte dans le budget de la commune unique.

Organisation des services communaux Toutes les tâches actuellement réalisées par les onze communes, soit de manière individuelle soit en collaboration, doivent être adaptées aux structures de la fédération de villages. Pour cela, il ne suffit pas de bien connaître l’organisation interne des services communaux. Des comparaisons avec d’autres communes sont nécessaires. En effet, en examinant comment des communes de taille identique ont organisé leurs différents services communaux, on parvient à déterminer les ressources humaines, financières et matérielles optimales. Tous les syndicats intercommunaux sont dissous et intégrés à l’organisation de la nouvelle commune. Une solution doit être trouvée pour les autres communes membres des syndicats qui n’appartiennent pas à la fédération de villages. Les autres formes de structures intercommunales (fondation, convention, société anonyme) seront examinées au cas par cas dans une étude de mise en œuvre et la recherche d’une solution tiendra compte du mode d’organisation des partenaires et de la nature des prestations. C’est plutôt au niveau du mode de fourniture qu’interviennent les principaux changements pour ce type de prestations. Après avoir examiné l’organisation, il convient d’estimer les besoins en personnel et de proposer la localisation de chacun des services communaux. A nouveau, le mode d’organisation proposé représente une variante.

Localisation des services communaux En fonction des infrastructures disponibles dans les communes et de critères de rationalisation, les services ont été placés dans les différents villages. Au préalable, les services communaux ont été répartis en trois catégories : ♦ Services dont la nouvelle localisation pourrait occasionner des déplacements supplémentaires pour le citoyen (administration générale, écoles…), ♦ Services dont la localisation ne provoque aucune modification par rapport à la situation actuelle pour le citoyen (hangars des travaux publics, urbanisme…), ♦ Services dont la localisation ne peut pas être modifiée en raison de l’infrastructure existante (hôpital, stations d’épuration…). L’emplacement des services communaux est défini en tenant compte de ces caractéristiques. Dans la mesure du possible, il a été choisi dans le but de réduire les déplacements pour la population et d’éviter une diminution des prestations. Cette option de laisser quelques services de base dans les villages a été retenue, même si elle engendre un surcoût.

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Groupes de travail Le groupe de pilotage et les auteurs de l’étude ont souhaité associer la COTEC à la réorganisation des services de la commune. En effet, il est important de tenir compte des spécificités locales et de considérer les points de vue des acteurs. Quatre groupes de travail ont été constitués pour examiner : ♦ La localisation des services de l’administration générale, de l’enseignement et du groupe culture, loisirs et sports, ♦ La localisation des infrastructures nécessaires à chaque service.

Pour réaliser cette tâche, les groupes de travail ont reçu une liste contenant les conditions à respecter et un certain nombre de questions à examiner. Toutes les propositions ont été présentées à l’ensemble des membres de la COTEC lors de deux séances. Elles ont reçu un bon accueil de la part de l’ensemble des personnes présentes.

Interprétation des propositions des groupes de travail D’un point de vue technique, quelques propositions des groupes de travail n’ont pas pu être retenues pour des raisons de surcoût et d’inefficacité. Par exemple, une trop forte décentralisation de l’administration générale, comme l’a proposée le groupe de travail, occasionnerait des pertes de temps en coordination et en déplacements. De plus, la dispersion des activités de l’administration générale n’améliore pas forcément la qualité des prestations pour la population, puisqu’il s’agit de tâches de back-office. Les choix qui ont été retenus s’appuient sur des informations recueillies dans des communes de taille identique et auprès des administrateurs de ces communes.

6.2 Vue d’ensemble

6.2.1 Organigramme Il est prévu que la nouvelle commune sera organisée selon le modèle en vigueur dans la majorité des communes du canton et conformément à la Loi sur les communes (LCo). Celle-ci prévoit les autorités suivantes : un conseil général, un conseil communal et les commissions de certains services (finances, commission scolaire…). Les questions juridiques relatives aux organes de la commune – compétences, nombre de membres des autorités, mode de fonctionnement – sont précisées dans le rapport de la Commission juridique. Dans le budget, la professionnalisation des autorités de l’exécutif a été prise en compte (par exemple 5 conseillers à 50%, président(e) de commune à plein temps ou 2-3 conseillers à plein temps, etc.). Pour accomplir les différentes tâches qui incombent à la commune unique, six dicastères sont proposés : 1. Sécurité publique, 2. Travaux publics, eaux et domaines, 3. Aménagement du territoire, urbanisme, économie et environnement, 4. Administration générale, 5. Instruction publique, 6. Culture, loisirs et sports. Certains services communaux n’apparaissent pas dans l’organigramme, car ils ne sont pas directement gérés par la commune (santé, électricité, gaz, téléréseau…). En effet, celle-ci paie une contribution ou une subvention pour bénéficier des prestations (dans certains cas, elle est membre de l’entité qui offre la prestation). Les relations réglées par un contrat de prestations ou par une convention ne nécessitent pas la création d’un service particulier. Elles peuvent être directement gérées par l’administration générale. Tous les services ne sont pas concernés de la même manière par la réorganisation. Certains font l’objet d’une restructuration complète, d’autres ne nécessitent aucune modification. Par exemple, la nouvelle commune ne peut pas fonctionner de manière efficace et cohérente avec onze administrations générales, une seule suffit. Le service de santé, lui, est déjà organisé pour l’ensemble du Vallon. A ce stade de l’étude, il est donc peu rationnel de songer à réorganiser ce domaine.

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FIGURE 10 : ORGANIGRAMME DE LA COMMUNE UNIQUE

Conseil général

Conseil communal

Chancellerie Secrétariat de direction

Sécurité publique Travaux publics, Aménagement du Administration Instruction publique Culture, loisirs eaux et domaines territoire, urbanisme, générale et sports économie et environnement

Secrétariat de service Police communale Travaux publics, Permis de construire Ecole enfantine et primaire Animation culturelle eaux et domaines Constructions-infrastructures Secrétariat de service Animation sportive hors forêts Gestion patrimoine immobilier Secrétariat de service Secrétariat de service Secrétariat de service

Service financier Service administratif Police du feu Forêts Ecole secondaire Gestion des installations Secrétariat de service Gestion de la conciergerie

Centre de secours Caisse communale Contrôle des habitants Comptabilité Protection civile Patrimoine financier

Défense militaire Etat civil

Service social Service de l'ambulance

Agence communale AVS/AI

6.2.2 Localisation Tous les villages accueillent des services communaux sur leur territoire. Par exemple, des classes pour l’enseignement primaire et un guichet public de l’administration générale sont prévus dans chacun des villages (services de proximité). Les autres services sont répartis dans les villages en fonction de la capacité d’accueil et de la qualité des infrastructures existantes, ainsi que de la nécessité d’offrir les prestations dans le village concerné.

6.3 Administration générale

6.3.1 Organigramme

a) Mode de fonctionnement La gestion opérationnelle de l’administration générale incombe au directeur administratif/directrice administrative10. Il exécute les décisions du Conseil communal et du conseiller responsable de ce dicastère. Dans ses relations avec les autorités communales, il est aidé par un secrétariat de direction et par une chancellerie. L’administration comprend deux secteurs bien distincts : le service administratif et le service des finances. Ces deux entités sont chacune dirigées par un chef de service. Pour la partie administrative, c’est le directeur administratif qui en assume la responsabilité. Cinq sous-services relèvent du service administratif : état civil, guichets publics, services sociaux, service du personnel et service informatique. Ces deux derniers services n’ont aucune relation avec la population, ils répondent à des besoins internes de fonctionnement. Leur localisation n’est donc pas déterminante pour le citoyen. Par contre, les trois autres services concernent directement les demandes des habitants de la commune.

10 Pour alléger le texte, seule la dénomination masculine est utilisée par la suite (idem pour les autres postes).

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Le service des finances est responsable de la comptabilité et de la caisse communale. Il gère également le patrimoine financier de la commune (immeubles locatifs), soit le patrimoine qui peut être vendu sans qu’il y ait d’incidence sur la fourniture des prestations. Il a plutôt une mission de back- office. Dans de rares exceptions, il peut être amené à être en contact avec des habitants (renseignements sur des factures…). Sa localisation n’est donc pas liée aux besoins de la population.

FIGURE 11 : ORGANIGRAMME DE L’ADMINISTRATION GENERALE

Administration générale Directeur administratif, 1 poste

Secrétariat 2,5 postes

Service administratif Service des finances Administrateur-adjoint, 1 poste

Etat civil Caisse communale Comptabilité et patrimoine financier 1,5 poste 2 postes 2 postes

Guichets publics Tenue de la caisse Tenue de la comptabilité 3 postes Facturation Elaboration du budget Perception des salaires Gestion des assurances Services sociaux Versement des salaires Location patrimoine financier 1,5 poste Responsabilité des paiements Service du personnel Gestion des contentieux 1 poste

Service informatique 1,5 poste

b) Personnel Au total, l’administration générale occupe 17 postes, 8,5 pour le service administratif, 5 pour le service des finances et 3,5 pour l’administration générale (y compris la chancellerie). Une part des postes du secrétariat de l’administration est à affecter à la chancellerie (secrétariat de l’exécutif et du législatif). Trois personnes s’occupent des guichets publics et se déplacent dans les villages selon les heures d’ouverture définies. Par ailleurs, il est judicieux de prévoir des postes d’apprenti de commerce (environ 4 postes), qui ne sont pas comptés dans les effectifs. Les postes prévus requièrent des qualifications très diverses : gestionnaires (directeur administratif et chef des finances), informaticiens, comptables et employés de commerce…

c) Tâches Les tâches sont présentées de manière non exhaustive. Elles sont mentionnées dans le but de mieux apprécier les effectifs nécessaires pour effectuer les différents travaux et de distinguer les services qui sont directement offerts à la population de ceux qui ne le sont pas. De cette manière, il est possible de mieux comprendre les choix qui ont été faits pour la localisation des services. Les sous-services qui n’ont pas été modifiés dans le projet de réorganisation ne sont pas présentés de manière détaillée. Il s’agit de l’état civil, dont les tâches consistent à tenir les registres de l’état civil et à établir les actes y relatifs, et des services sociaux. A. Chancellerie et secrétariat général ♦ Préparation des documents pour les conseils général et communal, ♦ Rédaction des procès-verbaux, ♦ Correspondance en relation avec les conseils exécutif et législatif, ♦ Communication interne et externe (canton, population, presse…) ♦ Gestion des documents nécessaires à la communication (réalisation et archivage),

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♦ Organisation des votations et élections. B. Service administratif ♦ Gestion du personnel (barème de traitement, application des règlements, évaluation, gestion des conflits…), ♦ Achats de biens et services (matériel pour l’administration de tous les services), ♦ Assurances, ♦ Gestion du patrimoine administratif, du parc mobilier et informatique, ♦ Statistiques, ♦ Guichet public :  Renseignements généraux et aide pour remplir les formulaires,  Contrôle des habitants (tenue des fichiers),  Agence communale AVS-AI,  Chômage,  Immatriculation des vélomoteurs,  Aide sociale (versement de l’aide matérielle),  Attestations diverses. C. Service des finances ♦ Tenue de la caisse et de la comptabilité de l’administration, ♦ Tenue de la caisse et de la comptabilité d’autres établissements, ♦ Facturation, ♦ Budget et planification financière, ♦ Gestion des contentieux, ♦ Gestion de la trésorerie, ♦ Gestion du patrimoine financier, ♦ Gestion des subventions. D. Administration des autres services communaux ♦ Secrétariat, ♦ Achats de biens et services, ♦ Coordination interne.

6.3.2 Localisation Le service administratif et la chancellerie sont prévus à Fleurier, à l’exception de l’état civil, déjà centralisé aux Verrières (pour les onze communes). Le service social est à Môtiers. Pour cela, il convient de déplacer les unités de Fleurier et de Couvet qui fournissent déjà aujourd’hui les prestations de l’aide sociale de toutes les communes du Vallon. Quant au service financier (caisse, comptabilité et gestion du patrimoine financier), il est installé à Buttes. Les deux sous-services de l’administration générale sont ainsi relativement proches l’un de l’autre, ce qui permet de réduire les coûts de déplacement et de conserver une bonne cohésion interne entre les responsables de dicastère (conseillers communaux). Chaque village accueille un guichet public. Les heures d’ouverture des guichets sont définies en fonction de la taille des villages. Une localité de 350 habitants n’a pas les mêmes besoins qu’une de 2500 habitants. Les trois personnes affectées aux guichets publics se déplacent en fonction des plages horaires retenues. Actuellement, le nombre d’heures d’ouverture au public est généralement en diminution dans les communes. Avec la nouvelle organisation, on pourrait arriver à une valeur presque identique au nombre actuel d’heures d’ouverture. De plus, il convient de prévoir dans chaque guichet public une borne Internet qui permette aux habitants d’adresser des demandes en dehors des heures prévues. Une permanence téléphonique pourrait également être en place à l’administration centrale. Pour les personnes ne pouvant pas se déplacer (personnes âgées et invalides), un service à domicile est également possible.

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FIGURE 12 : LOCALISATION DE L’ADMINISTRATION GENERALE ET DE SES SERVICES Administration

Les Bayards Noiraigue Boveresse St-Sulpice Travers Les Verrières Couvet

Môtiers La Côte-aux-Fées Buttes Fleurier Service administratif

Service financier

Etat civil

Service social

Guichet public

6.3.3 Propositions du groupe de travail Le groupe de travail propose de confier les prestations de base de l’administration générale au personnel administratif d’un service par village (par ex. à l’administration des travaux publics d’un village). Ainsi, il pourrait y avoir neuf guichets gérés par des services externes à l’administration générale et deux guichets gérés directement par les services de l’administration générale. Le groupe propose un déplacement au domicile des personnes incapables de se rendre dans les guichets. Il insiste également sur le contact de proximité et sur la nécessité que les prestations soient fournies par des personnes connues des villageois. Dans son rapport, le groupe a également établi la liste des différentes tâches de l’administration et relevé l’importance d’une chancellerie.

6.3.4 Commentaires Les auteurs de l’étude estiment que les tâches de l’administration générale sont spécifiques et qu’elles ne peuvent pas être confiées à d’autres services (partie administrative). En effet, il est important que l’interlocuteur puisse obtenir une réponse immédiate à sa question, qu’il soit aidé pour remplir les formulaires ou qu’il obtienne dans les meilleurs délais les attestations demandées.

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6.4 Sécurité publique

6.4.1 Organigramme

FIGURE 13 : ORGANIGRAMME DE LA SECURITE PUBLIQUE

Sécurité publique

Secrétariat Guichets (Agents de police)

Police communale Affaires militaires Sécurité civile 1 commandant Chefs de service 5 agents 1,7 poste

Centre de secours Corps de SP Protection civile Service de l'ambulance Sapeurs-pompiers

a) Mode de fonctionnement On peut décomposer le service de sécurité publique en trois groupes : police communale, sécurité civile et affaires militaires. Ces trois sous-services sont indépendants. Du point de vue de l’organisation interne, aucune modification n’est prévue par rapport à la situation actuelle, à part l’extension aux onze communes des prestations de la police communale. Naturellement, l’effectif est renforcé en conséquence. Les affaires militaires restent une tâche exclusivement cantonale. Les communes ont pour seule contrainte d’entretenir les stands de tir. C’est le personnel de voirie ou des privés qui se chargent de cette tâche. On dénombre actuellement six stands de tir. L’organisation actuelle est conservée, mais il est envisageable à moyen terme de réduire le nombre de stands de tir pour pouvoir bénéficier d’économies d’échelle supplémentaires. Le service de sécurité civile comprend la protection civile, le centre de secours, la police du feu et le service de l’ambulance. Ce dernier fonctionne en étroite collaboration avec l’Hôpital du Val-de-Travers et les diverses institutions de santé. Etant donné que de nombreux projets de restructuration sont à l’étude, tant pour la police du feu que pour la protection civile, aucune solution de réorganisation n’est présentée. La sécurité civile conserve son organisation actuelle. Ainsi, on retrouve un service du feu organisé par village, mais qui tend à s’organiser par groupes de villages, voire au niveau du district. La protection civile reste centralisée à Fleurier et à Couvet avec le centre de secours.

b) Personnel Le corps de police communal est renforcé11. Six postes sont prévus, dont un poste de commandant. Le service de police n’emploie pas de personnel administratif. C’est le personnel de police (agents) qui se charge des quelques tâches administratives qu’implique la police communale. L’effectif du personnel du service de sécurité civile reste inchangé (1,7 poste actuel). Les personnes occupées sont responsables de toute l’organisation de la sécurité civile. Le district du Val-de-Travers compte près de 400 sapeurs-pompiers, dont certains font également partie du centre de secours.

11 En 2001, le corps de police comptait sur un effectif de 5 postes à plein temps. Cependant, 1,7 poste était consacré à la sécurité civile. L’effectif du corps de police passe donc de 3,3 à 6 postes en équivalents plein temps.

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6.4.2 Localisation La police communale est centralisée à Môtiers, dans l’hôtel de ville communal. Dotée de voitures de patrouille (trois sont comptabilisées dans le budget), la police se révèle très mobile sur le territoire communal. D’autre part, on retrouve à leur place actuelle les locaux du centre de secours et de la protection civile. Les trois ambulances sont stationnées dans le hangar du centre de secours, à Couvet.

FIGURE 14 : LOCALISATION DE LA SECURITE PUBLIQUE

Les Bayards Noiraigue Boveresse St-Sulpice Travers Les Verrières Couvet

Môtiers La Côte-aux-Fées Buttes Fleurier Police communale

Centre de secours

Service de l’ambulance

Stands de tir

La sécurité civile (feu, protection civile et affaires militaires) est un service où de nombreuses économies d’échelle sont réalisables. Dans cette perspective, il conviendra d’intégrer par la suite à la réflexion les propositions retenues pour la police du feu et la protection civile. Une meilleure collaboration entre les villages doit permettre une économie considérable dans le domaine de la police du feu. Par contre, la profonde réorganisation prévue par la Confédération pour la protection civile devrait avoir comme incidence une augmentation de la participation financière des communes.

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6.5 Instruction publique

6.5.1 Organigramme

FIGURE 15 : ORGANIGRAMME DE L’INSTRUCTION PUBLIQUE

Instruction publique

Ecole enfantine et primaire Ecole secondaire Directeur d'école Directeur d'école 1 poste 1 poste

Secrétariat Commission scolaire Commission scolaire Secrétariat 1,5 poste 1,5 poste

Comités de collège Corps enseignant Corps enseignant Effectif non modifié Effectif non modifié Personnel de conciergerie 3,7 postes

a) Mode de fonctionnement Mis à part la création d’un secrétariat pour l’enseignement préscolaire et primaire, le service de l’instruction publique ne connaît pas de grand changement. Le syndicat du Collège du Val-de-Travers est dissous puisque celui-ci devient un service communal. L’école secondaire (degrés 6 à 9), avec son secrétariat et sa direction, reste centralisée à Fleurier. Quant à l’école enfantine et primaire (degrés –2 à 5), elle conserve son organisation actuelle, à savoir que chaque village possède son bâtiment pour les classes enfantines et primaires. Un secrétariat et un poste de directeur sont créés en vue de gérer l’enseignement primaire et de régler les affaires courantes de l’école. Cette structure permet de décharger la nouvelle commission scolaire des affaires administratives. Pour maintenir des activités parascolaires dans les villages, il est prévu un comité de collège par village, composé de trois ou quatre personnes. Ces comités sont responsables de l’organisation de manifestations (spectacles, expositions, fêtes de la jeunesse…). Si besoin est, les comités ont la possibilité d’organiser les transports d’élèves pour leur village.

b) Personnel Du point de vue des effectifs, l’école enfantine et primaire est comparable à l’école secondaire (nombre d’élèves : 820 à l’école primaire, 179 à l’école enfantine et 730 à l’école secondaire pour la rentrée 2003-2004). Par souci d’équité, l’effectif du personnel administratif prévu est identique. Les commissions scolaires et les comités de collège sont composés de personnes nommées par le législatif communal sur la base de propositions des villages (cf. travaux de la Commission juridique). L’effectif du personnel de conciergerie reste inchangé. Pour l’ensemble des collèges du Val- de-Travers (y compris les salles de gymnastique), il faut compter approximativement douze postes de concierge à plein temps. Seul le personnel de conciergerie de Longereuse à Fleurier est placé sous la direction de l’école secondaire12. Ainsi, les tâches des concierges ne concernent que les bâtiments secondaires. Il n’en est pas de même pour les concierges des collèges primaires, dont les tâches incluent l’entretien des salles de spectacles, des salles de gymnastique et des bâtiments des services de la nouvelle commune. Par conséquent, ils sont affectés au service culture, loisirs et sports. Pour ce qui est du corps enseignant, le personnel reste le même dans la nouvelle organisation. Deux postes et demi sont créés au niveau de l’administration du niveau primaire (et école enfantine) : un pour la direction et 1,5 pour le secrétariat. Pour l’enseignement secondaire, les emplois administratifs passent de 1,9 poste à 1,5 pour le secrétariat et de 1,75 à 1 équivalent plein temps pour la direction. Il

12 Les quatre classes d’orientation décentralisées à Couvet sont entretenues par les concierges de ce village.

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est important de souligner que le poste de direction prévu est un poste administratif à temps complet. Le directeur n’a aucune tâche d’enseignement, contrairement à la pratique actuelle au Collège du Val- de-Travers.

c) Tâches Les groupes de tâches à accomplir par les personnes affectées à l’instruction publique correspondent à celles qui sont généralement fournies dans les collèges de toutes les communes du canton : ♦ Travaux des commissions scolaires (engagement du personnel, suivi scolaire, organisation d’activités diverses, relations avec les parents…) et de la direction scolaire (préscolarité, primaire et secondaire), ♦ Conciergerie (entretien, nettoyage, surveillance, achats…), ♦ Organisation du transport scolaire, ♦ Relations avec les services concernés du canton (DIPAC).

6.5.2 Localisation La dissolution du syndicat du Collège du Val-de-Travers ne remet pas en cause l’organisation et la localisation de l’enseignement secondaire. Ce dernier reste au collège de Longereuse à Fleurier, avec son secrétariat et sa direction. L’école primaire et les classes enfantines conservent leur situation actuelle : chaque village maintient son collège et son organisation interne, notamment pour le transport scolaire. Le secrétariat de l’école primaire et enfantine est centralisé au collège primaire de Saint-Sulpice, dans les locaux de l’actuelle administration communale.

FIGURE 16 : LOCALISATION DE L’INSTRUCTION PUBLIQUE

Les Bayards Noiraigue Boveresse St-Sulpice Travers Les Verrières Couvet

Môtiers

La Côte-aux-Fées Buttes Fleurier Collège secondaire

Direction école primaire

Ecole enfantine, primaire comités de collège

6.5.3 Propositions du groupe de travail Le groupe de travail propose, dans son rapport, que les écoles enfantine, primaire et secondaire soient gérées de manière conjointe par une seule direction, formée d’un directeur et de deux directeurs adjoints. Toutefois, chaque filière bénéficie de l’appui d’une commission scolaire distincte. De plus, il suggère que l’entretien de tous les locaux soit placé sous le contrôle du responsable des bâtiments. La question de la création d’une cantine et d’un foyer scolaire pour l’école secondaire est également soulevée. Pour l’école primaire, le groupe souhaite que les élèves bénéficient de trois foyers pour effectuer des devoirs surveillés. Les déplacements vers les foyers se feraient au moyen de bus navettes, qui devraient être acquis également pour le transport régulier des élèves. Trois chauffeurs devraient être engagés par la nouvelle commune pour conduire les bus.

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6.5.4 Commentaires Le groupe de travail fait d’intéressantes propositions dans le domaine de l’instruction publique. A ce stade de l’étude, les auteurs ont préféré ne pas entrer en matière sur la question des chauffeurs, des bus et des foyers. En effet, il s’agit de prestations nouvelles qui font l’objet d’investissements non pris en compte dans le budget de fonctionnement. Ces choix sont à faire lors de l’étude de mise en œuvre de la nouvelle commune. Quant aux suggestions sur la gestion de la formation obligatoire, les auteurs ont opté pour une gestion séparée des deux filières, étant donné que ces services se situent dans des villages différents.

6.6 Culture, loisirs et sports

6.6.1 Organigramme

FIGURE 17 : ORGANIGRAMME DU SERVICE DE LA CULTURE, DES LOISIRS ET DES SPORTS

Union des activités locales (UAL) =Délégués de chaque village

Culture, loisirs et sports Chef de service 1 poste

Secrétariat Entretien des bâtiments Exploitation des installations 1,5 poste 16,9 postes de concierges Postes existants non modifiés

Promotion des activités Entretien courant des bâtiments Centre sportif cuturelles et sportives communaux Piscine des Combes Gestion des concierges (y compris école enfantine Patinoire Location des infrastructures et primaire) Bibliothèque Organisation de manifestations ... Gestion des installations (Centre sportif, piscine des Combes, patinoire, salles de gym/spectacle, terrains de foot...) Elaboration du budget Répartition des subventions

a) Mode de fonctionnement Le service de la culture, des loisirs et des sports est responsable de la promotion, de l’organisation et de la coordination de toutes les activités culturelles, sportives et de loisirs de la commune unique. Des installations comme la patinoire de Fleurier, la piscine des Combes, le centre sportif ou les salles de gymnastique et de spectacles sont gérées par ce service. Il tient également, avec l’aide du personnel de conciergerie, un calendrier détaillé de l’occupation des diverses salles et terrains. Cela permet d’avoir une vue d’ensemble de la disponibilité de toutes les infrastructures. La tâche du service consiste aussi à répartir les subventions communales entre les diverses associations culturelles et sportives. Afin de conserver un rapport de proximité avec la vie locale de chaque village, des délégués villageois sont appelés à représenter leur village auprès du service. Pour ce faire, il convient de constituer une commission – nommée par exemple Union des activités locales (UAL). A l’exception de celui de l’école secondaire, qui relève de l’instruction publique, tout le personnel de conciergerie est placé sous la responsabilité de ce service. La raison principale est de faciliter la coordination interne lors de la location de salles à des tiers (mise en place, nettoyage…). Une étroite collaboration avec les concierges est par conséquent nécessaire.

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b) Personnel Le service culture, loisirs et sports est dirigé par un chef de service, soutenu dans l’accomplissement de ses tâches par un secrétariat. Le chef de service est employé à plein temps, tandis que le secrétariat totalise 1,5 équivalent plein temps. Ce service comprend aussi du personnel d’entretien et d’exploitation. La conciergerie de la commune unique occupe 20,6 équivalents plein temps, dont 3,7 postes pour l’école secondaire. Les concierges sont répartis dans l’ensemble des villages, au prorata du volume des tâches à réaliser (selon les installations villageoises). Par rapport à la situation actuelle, cet effectif compte 1,4 poste en moins. La centralisation des services et l’abandon de certains locaux – analyse qui devra être faite lors d’une étude de mise en œuvre – en sont la principale justification. Côté exploitation, les effectifs de la piscine des Combes, du centre sportif, des bibliothèques et autres infrastructures restent identiques à la situation actuelle.

c) Tâches On peut résumer les tâches du service culture, loisirs et sports en quelques points : ♦ Gestion des équipements publics (entretien, nettoyage, location, plan d’occupation, contacts avec les sociétés locales…), ♦ Gestion du personnel (horaire, plan de travail…) en collaboration avec le service du personnel en ce qui concerne les embauches et les salaires, ♦ Gestion des subventions (accordées et reçues), ♦ Promotion de la culture, des loisirs et des sports, ♦ Elaboration du budget (recettes, dépenses) et des investissements en collaboration avec le service de l’urbanisme (pour les travaux de rénovation et les investissements), ♦ Organisation de manifestations.

6.6.2 Localisation Seule la localisation de l’administration du service est proposée, puisque l’emplacement est donné par les installations et les infrastructures culturelles et sportives qui existent déjà. C’est le centre sportif qui accueille la direction administrative et sert de portail d’entrée pour les activités de ce service dans le Vallon.

FIGURE 18 : LOCALISATION DU SERVICE DE LA CULTURE, DES LOISIRS ET DES SPORTS

Les Bayards Noiraigue Boveresse St-Sulpice Travers Les Verrières Couvet

Môtiers Direction culturelle et sportive, centre sportif, bibliothèque La Côte-aux-Fées Buttes Fleurier Patinoire, Fleurisia, bibliothèque

Piscine Infrastructures villageoises Délégués villageois

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6.6.3 Propositions du groupe de travail Le groupe de travail a fourni des informations très fouillées sur l’inventaire et les coûts des différents objets culturels et sportifs. Cette analyse des infrastructures et équipements existants et de leur état général sera fort utile lors de l’étape ultérieure (mise en œuvre). Le groupe a également dressé la liste des tâches accomplies dans les onze communes dans ce domaine. Il a également relevé le besoin de créer une union des activités locales qui, annuellement, organiserait une conférence sur des sujets bien précis.

6.6.4 Commentaires Les propositions du groupe de travail ont été intégralement prises en compte dans la nouvelle organisation du service culture, loisirs et sports.

6.7 Travaux publics, eaux et domaines

6.7.1 Organigramme

FIGURE 19 : ORGANIGRAMME DU SERVICE DES TRAVAUX PUBLICS, EAUX ET DOMAINES

Travaux publics, eaux et domaines Chef de service 1 poste

Secrétariat de service 1,5 poste Secr. partagé avec urbanisme

Forêts Chef de service Domaines hors forêts Eaux Travaux publics Ingénieur forestier 5 postes d'arrondissement (employé cantonal)

Approvisionnement en eau Service communal Services villageois Epuration de l'eau 6 postes Forestiers de cantonnement 2 employés cantonaux Gestion des déchets TP I TP II et 3 employés communaux Marquage La Côte-aux-Fées Les Bayards_Les Verrières Signalisation routière Chef de sous-service Chef de sous-service Parc véhicules 1,5 poste 2 postes Réparations Gestion des équipements Equipe forestière Equipe forestière TP III TP IV Taille des plantations cantonale communale St Sulpice_Buttes_Fleurier Boveresse_Couvet_Môtiers Commandes groupées de 3 forestiers-bûcherons 2 forestiers-bûcherons Chef de sous-service Chef de sous-service et 2 apprentis matériel et 2 apprentis 7 postes 5 postes

TP V Travers_Noiraigue Chef de sous-service 2 postes

Entretien nettoyage du domaine public Cimetière, service funèbre Déneigement, équipement hivernal Surveillance des déchetteries Conciergerie des bâtiments publics Plantations

a) Mode de fonctionnement Comme son nom l’indique, le service des travaux publics, eaux et domaines de la commune unique comprend trois activités différentes : ♦ Les domaines : forêts, champs, vergers…, ♦ Les eaux : approvisionnement et épuration, ♦ Les travaux publics : voirie, déchetterie, espaces verts… Le service communal est dirigé par un chef de service, qui est secondé dans son travail administratif par un secrétariat partagé avec le service urbanisme, aménagement du territoire, économie et environnement. La gestion des forêts (sans les autres domaines) est assumée en étroite collaboration avec le Service des forêts du canton de Neuchâtel. L’organisation du travail avec le canton est donc maintenue. Pour la partie domaines hors forêts, elle est prise en charge par le chef de service et son secrétariat.

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L’ampleur des tâches à accomplir dépend du nombre de domaines détenus actuellement par les onze villages (information non connue). L’approvisionnement en eau et l’épuration des eaux sont centralisés dans un même sous-service. Tous les syndicats existants (deux pour l’approvisionnement et un pour l’épuration) sont dissous. La gestion des eaux est placée sous la responsabilité d’un chef de sous-service. La création de la nouvelle commune implique de profonds changements dans le domaine des travaux publics. Pour obtenir des économies d’échelle significatives et pour maintenir les prestations au même niveau de qualité (voire les améliorer), une mise en commun des prestations est nécessaire. C’est pourquoi les travaux publics se caractérisent par une double organisation : service communal et services villageois. Le service communal des travaux publics est formé d’une équipe itinérante appelée à se déplacer dans tout le Vallon. Quant aux services villageois, ils se composent de cinq équipes affectées aux tâches de travaux publics de deux ou trois villages suivant le cas (un pour La Côte-aux-Fées). La proximité et la configuration géographique sont les critères qui ont été utilisés pour déterminer les services villageois. L’organisation des travaux publics en deux sous-services permet également de mieux utiliser les équipements que possèdent les communes actuelles. En effet, certaines machines pourront avoir un meilleur taux d’utilisation. Au fur et à mesure du remplacement des machines arrivant en fin de vie, il est envisageable d’acquérir des modèles plus performants, puisqu’ils seront utilisés pour de plus grandes surfaces (tracteurs, tondeuses, balayeuses…). Par ailleurs, il est prévu de créer un atelier pour l’entretien des véhicules et des équipements. Pour les véhicules plus importants, il serait peut- être judicieux de s’approcher des TRN, qui possèdent de nouvelles installations à Fleurier.

b) Personnel Au total, 34,5 équivalents plein temps sont prévus pour fournir l’ensemble des prestations du service travaux publics, eaux et domaines : outre le chef de service, 23,5 postes sont affectés aux travaux publics (6 pour le service communal et 17,5 pour les services villageois), 5 aux eaux et 5 aux forêts. Le poste de secrétariat du service, dont le pourcentage pour les travaux publics est à définir, est comptabilisé dans le service d’urbanisme. Les qualifications requises dans ce service sont avant tout techniques, en particulier pour le service des eaux. Un chef de service qui aurait des compétences administratives et techniques serait un avantage certain.

c) Tâches Service des eaux : ♦ Contrôle de qualité, ♦ Entretien courant du réseau d’eau (15 réservoirs, 12 stations de pompage, canalisations…), ♦ Relevé des compteurs d’eau, ♦ Gestion des stations d’épuration. Service communal de travaux publics : ♦ Gestion des déchets (organisation et ramassage), ♦ Marquage des routes communales, ♦ Signalisation routière, ♦ Entretien du parc véhicules (nettoyage et réparations), ♦ Gestion des équipements, ♦ Commandes de matériel pour l’ensemble du service. Services villageois de travaux publics : ♦ Entretien et nettoyage du domaine public (routes villageoises, espaces verts villageois, y compris les places de sport habituellement entretenues), ♦ Cimetière, service funèbre, ♦ Déneigement, autres tâches hivernales, ♦ Plantations (fleurs, arbres…),

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♦ Conciergerie de certains bâtiments publics (à définir avec le service culture, loisirs et sports, responsable de la conciergerie des bâtiments publics), ♦ Surveillance et entretien des déchetteries. En fonction des besoins, des disponibilités du personnel et du temps de déplacement, il est possible d’échanger des tâches entre le service communal des travaux publics et les services villageois. Une question reste ouverte, celle de savoir si les routes cantonales du Vallon vont devenir communales. Si tel est le cas, alors l’équipe itinérante devra être étoffée pour entretenir le réseau routier intervillageois. A notre avis, il serait préférable de maintenir le statut de routes cantonales, à l’image de ce qui existe actuellement dans toutes les communes. Etant donné qu’il n’y a pas de changement dans l’organisation des domaines, les tâches ne sont pas présentées ici.

6.7.2 Localisation L’équipe d’exploitation forestière conserve son centre forestier localisé à Couvet. Quant aux forestiers de cantonnement, ils entreposent leur matériel soit dans les locaux des travaux publics soit dans des locaux privés. Aucune modification n’est apportée par rapport à la localisation actuelle. Le service des eaux est localisé dans les villages où se trouvent les stations d’épuration et les stations de pompage. Il est également possible de déposer le matériel du service des eaux dans certaines stations de pompage.

FIGURE 20 : LOCALISATION DU SERVICE DES TRAVAUX PUBLICS, EAUX ET DOMAINES

Les Bayards Noiraigue Boveresse St-Sulpice Travers Les Verrières Couvet

Môtiers La Côte-aux-Fées Buttes Fleurier Service communal

Service villageois

Forêts

Eaux

Le service communal des travaux publics est basé à Boveresse, dans le hangar des travaux publics nouvellement construit. Bien centré, il permet à l’équipe itinérante de rayonner dans tous les villages. Cette situation offre également une bonne centralisation pour accéder à l’atelier d’entretien des véhicules et des équipements. Les services villageois sont prévus de la manière suivante : 1. Les Verrières, Les Bayards, 2. La Côte-aux-Fées, 3. Buttes, Saint-Sulpice, Fleurier, 4. Boveresse, Môtiers, Couvet, 5. Travers, Noiraigue.

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6.8 Urbanisme, aménagement du territoire, économie et environnement

6.8.1 Organigramme

FIGURE 21 : ORGANIGRAMME DU SERVICE DE L’URBANISME, DE L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE, DE L’ECONOMIE ET DE L’ENVIRONNEMENT

Urbanisme, aménagement du territoire Développement communal et environnement 1 poste de délégué Chef de service au développement communal

Secrétariat de service (partagé avec le Secrétariat LIM département des TP) 1 poste 1,5 poste

Urbanisme et aménagement Environnement Bureau technique du territoire 0,25 poste Bâtiments et infrastructures 0,75 poste communales 1 poste

Plan directeur communal Protection de l'environnement Planification de l'entretien et des rénovations (aménagement du territoire, Contrôle (bâtiments, routes, réseau canalisations...) trafic...) Mise en valeur des sites Suivi et contrôle des chantiers Permis de construire Gestion des bâtiments et des infrastructures Gestion du trafic, parcs Relations avec l'Etat

a) Mode de fonctionnement Le service urbanisme, aménagement du territoire, économie et environnement (ci-après urbanisme) est entièrement nouveau. Le but est de coordonner dans leur globalité la gestion du territoire et des activités qui viennent s’y implanter et qui s’y développent. En effet, il est important que la commune unique puisse coordonner ses activités, en termes d’habitat et d’urbanisme, de promotion économique et touristique et de développement durable. Ce service est le plus ouvert sur l’extérieur. Il doit tisser d’importantes relations avec les différents offices du canton (aménagement du territoire, promotion économique, environnement…). Il comprend deux sous-services : urbanisme, aménagement du territoire et environnement pour le premier, développement communal pour le second. Ce dernier comprend toutes les activités de promotion économique et touristique et doit également travailler en étroite collaboration avec le service culture, loisirs et sports pour coordonner les activités de promotion touristique. Le secrétariat prévu correspond au secrétariat régional LIM. Si, dans le cadre de la « nouvelle politique régionale » de la Confédération, la loi LIM est abandonnée, il conviendra de créer un secrétariat à part entière pour l’ensemble du service (sans les travaux publics).

b) Personnel Le service d’urbanisme occupe 5,5 équivalents plein temps, soit 2 pour l’urbanisme, l’aménagement du territoire et l’environnement (y compris le chef de service) et 2 pour le développement communal. A cela, il convient d’ajouter la part du secrétariat partagé avec les travaux publics (1,5 équivalent plein temps). Dans ce service, il y a création de deux postes et reprise de deux postes existants (Secrétariat régional de la LIM). Les qualifications requises sont très pointues. Des compétences en urbanisme, ingénierie, architecture et/ou biologie seraient particulièrement bienvenues. Quant au développement communal, le profil du poste de secrétaire LIM correspond parfaitement aux tâches à réaliser.

c) Tâches Les principaux travaux à réaliser par l’urbanisme et l’aménagement du territoire concernent essentiellement les domaines suivants : ♦ Plan directeur communal (différentes zones, trafic, bruit, cadastres…), ♦ Permis de construire,

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♦ Gestion du trafic et du parcage, ♦ Relations avec les offices cantonaux. Pour le secteur de l’environnement, il s’agit principalement de vérifier le respect des normes de protection de l’environnement, de mettre en valeur les sites protégés et d’élaborer des projets en relation avec le développement durable. Le bureau technique est responsable de la gestion des bâtiments et des infrastructures publiques (bâtiments, routes, réseau de canalisations, patrimoine financier…). Il planifie leur entretien et les travaux de rénovation. Il prépare les dossiers techniques pour les nouvelles constructions et assume le suivi des chantiers en cours. Quant au développement communal, il s’agit de mettre en œuvre l’ensemble des mesures prévues dans le cadre de la LIM, de promouvoir les activités économiques et touristiques de la commune, de collaborer étroitement avec la promotion économique cantonale pour l’accueil de nouvelles activités dans la commune. Une démarche identique est à entreprendre avec Tourisme Neuchâtelois pour la mise en valeur du patrimoine touristique et la création de nouvelles activités.

6.8.2 Localisation Autonome, le service d’urbanisme est implanté à Travers. En effet, ce village possède des locaux appropriés – actuelle administration communale – pour accueillir un service composé de 3,5 postes à plein temps. De plus, on conserve une certaine proximité avec les services cantonaux. Le service du développement communal est installé à Couvet, au centre sportif. Il offre ainsi l’avantage d’être proche de certaines activités économiques et touristiques (zone industrielle notamment).

FIGURE 22 : LOCALISATION DU SERVICE DE L’URBANISME, DE L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE, DE L’ECONOMIE ET DE L’ENVIRONNEMENT

Les Bayards Noiraigue Boveresse St-Sulpice Travers Les Verrières Couvet

Môtiers La Côte-aux-Fées Buttes Fleurier Urbanisme, aménagement du territoire et environnement

Développement économique

6.9 Autres services communaux Les autres services, comme la prévoyance sociale et la santé, ne sont pas présentés ici. En effet, ils sont gérés par des fondations (hôpital, soins à domicile, homes pour personnes âgées…) qui sont maintenues telles quelles. La commune reste représentée par un ou des délégué(s). Soit elle finance une partie du déficit, soit elle verse des subventions ou des contributions. Ces montants sont donc pris en compte dans le budget de la commune unique. Ce constat vaut également pour les crèches mises en place dans le cadre de la Loi sur les structures d’accueil de la petite enfance. Pour gérer ces services, la nouvelle commune peut mettre sur pied des commissions spécifiques.

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Concernant les services industriels (gaz, électricité et téléréseau), ils sont maintenant fournis par l’ENSA, la Société électrique du Val-de-Travers, Valtra SA et Vidéo 2000. Pour différentes raisons, notamment par rapport à ce qui a été observé dans d’autres communes (Colombier), il semble avantageux de laisser la fourniture de ces prestations à des entreprises privées. Il conviendrait par conséquent de dissoudre la SEVT et de vendre les actifs.

6.10 Comparaison des effectifs du personnel Le tableau 8 compare le personnel employé actuellement par les onze communes avec celui de la commune unique. Il est important de souligner que la nouvelle organisation des services rend difficile la comparaison des effectifs « poste à poste », car les tâches à effectuer sont ventilées de manière différente. Seules les comparaisons globales sont par conséquent significatives.

TABLEAU 8 : COMPARAISON DES EFFECTIFS DU PERSONNEL COMMUNAL*

Onze Commune Ecart Ecart absolu communes unique (en %) Service de voirie et service des eaux Personnel fixe 31,6 Personnel temporaire 0,6 29,5 Personnel Société électrique Val-de-Travers 3,6 affecté à l’eau TOTAL 35,8 29,5 -6,3 -16,1

Personnel administratif Personnel administratif communes 22,9 Directeur Centre sportif 0,5 Secrétariat CSR 1 22,5 Directeurs CVT 1,75 Secrétariat CVT 1,9 Facturation SEVT 0,5 Promotion régionale (secrétariat LIM) 2 2 Services sociaux 1,5 1,5 Etat civil 2 1,5 TOTAL 34,2 27,5 -6,7 -19,6

Apprentis administration 11 4 7 -63,6

Personnel technique Urbanisme - 2 2 -

Personnel de conciergerie Concierges VDT 14,3 12,9 -1,4 -9,8 Concierges CVT 3,7 3,7 - - Concierges CSR 4 4 - - TOTAL 22 20,6 -1,4 -6,4

Police communale Agents de police 3,3 6 2,7 81,8

Sécurité publique (OPC, Feu, CS) Responsables sécurité publique 1,7 1,7 - -

Autre personnel d'exploitation idem idem - - Personnel total - - -9,7 - * Le personnel non touché par la réorganisation (enseignants, sylviculture, caissier, maître-nageur, machiniste, bibliothécaire, organistes, transport scolaire) n’a pas fait l’objet d’une réestimation. Les charges salariales y relatives sont reprises sans modification. C’est pourquoi il n’apparaît pas dans le tableau.

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La diminution totale de l’effectif se monte à 9,7 équivalents plein temps. Les services les plus touchés par cette réorganisation sont l’administration et les travaux publics et domaines. Un nouveau service de l’urbanisme est créé, ce qui occasionne 3,5 postes supplémentaires. Il faut également ajouter le renforcement du personnel de la police (+2,7 postes), conformément aux informations de la commission intercommunale actuellement chargée du dossier. Il y a aussi création de postes pour la gestion administrative des écoles enfantine et primaire. Le nombre d’apprentis est revu à la baisse. En effet, les places d’apprentissage sont à considérer dans un but essentiellement de formation et non de main-d’œuvre pour l’exécution des tâches de bureau. C’est lors de la mise en œuvre qu’il conviendra de définir précisément les places d’apprentissage (administratives et techniques). Onze postes d’apprentissage existent actuellement dans l’administration, contre quatre prévus dans la nouvelle organisation.

6.10.1 Services administratifs La comparaison d’effectif des services administratifs est très délicate. Les tâches réalisées ne sont souvent pas les mêmes. Par exemple, une partie des tâches du service technique de la nouvelle commune sont réalisées actuellement par les administrations communales. A l’inverse, les problèmes informatiques, actuellement sous-traités, sont pris en charge par le service informatique de la commune unique. Les 27,5 postes de l’administration représentent tous les postes administratifs13 de la nouvelle commune. Une diminution de 6,7 équivalents plein temps est prévue pour l’ensemble du personnel administratif, dont 0,5 pour l’état civil.

6.10.2 Service des travaux publics, eaux et domaines Au niveau de la voirie et du service des eaux, la diminution de l’effectif s’élève à 6,3 postes. Cette diminution est justifiable par une meilleure organisation du travail. L’organisation par groupes de villages va permettre des gains d’efficacité, notamment grâce à un équipement plus perfectionné. Le personnel prévu correspond à la valeur médiane observée dans les communes de référence. Pour des communes de 12 000 habitants, on observe une fourchette allant de 16 à 40 postes en équivalents plein temps. Le renforcement de l’effectif va reposer sur une décision politique, car les exigences varient généralement d’une commune à l’autre.

6.10.3 Personnel de conciergerie Avec la centralisation de certains services, certains bâtiments et locaux ne seront plus utilisés. Ce constat justifie une diminution de l’effectif de 1,4 poste, soit 6,4%. Comme le montre le tableau 9, la restructuration touche les postes de conciergerie dans les villages. Lors de la mise en œuvre, il s’agira de répartir le personnel par village en fonction du volume de travail. Aucune restructuration n’est effectuée pour l’école secondaire, la patinoire ou le centre sportif. La principale raison est qu’aucune modification n’est apportée. Cependant, il est probable que l’effectif est actuellement surévalué. Une réallocation des postes de concierge est donc envisageable à moyen terme, après une évaluation détaillée des fonctions.

TABLEAU 9 : COMPARAISON ET REPARTITION DU PERSONNEL DE CONCIERGERIE

Equivalents plein temps Onze communes Commune unique Ecole secondaire 3,7 3,7 Centre sportif régional 4 4 Patinoire 1,6 1,6 Infrastructures villageoises 12,7 11,3 Total 22 20,6

13 Ce chiffre comprend non seulement les postes de l’administration générale, mais également tous les postes administratifs des autres services : secrétariat des écoles, du service culture, loisirs et sports et du service de l’urbanisme.

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6.10.4 Autres Deux nouveaux postes techniques sont créés pour le service de l’urbanisme. Aujourd’hui, c’est l’administration qui assume une partie de leurs tâches, tandis que le reste est sous-traité. Le corps de police communal est renforcé de 2,7 postes. Actuellement, on compte 5 policiers, dont 1,7 travaille pour la sécurité civile. Ces imputations sont maintenues dans la nouvelle organisation. Tous les autres postes communaux, tels que les postes d’enseignement, de sylviculture et autres postes à temps partiel, sont conservés. Puisqu’ils ne sont pas touchés par la réorganisation, leur effectif n’a pas fait l’objet d’une analyse. Les charges de personnel sont reportées sans modification. Dans ce domaine, une analyse détaillée est également conseillée.

6.11 Synthèse de la localisation des services Dans la figure ci-dessous sont représentés les principaux services et infrastructures prévus par la réorganisation. Chaque village bénéficie ainsi de services de proximité, alors que les services centralisés sont répartis sur l’ensemble des onze villages.

FIGURE 23 : LOCALISATION DES SERVICES ET INFRASTRUCTURES DE LA FEDERATION DE VILLAGES

Noiraigue

Travers

Les Bayards Couvet

Boveresse

Les Verrières Piscine

CSR St-Sulpice

Ecole secondaire et direction

Patinoire Ecole enfantine et primaire

Direction école enfantine et primaire Môtiers

Service administratif - secrétariat général - autorités politiques Fleurier Buttes Guichet public

Etat civil

Proctection civile et centre de secours Service informatique

Service du feu Service social Police communale

Service financier La Côte-aux-Fées Stand de tir

Service villageois - Travaux publics Service culture, loirsirs et sports

Bibliothèque/bibliobus Hangar service communal - Travaux publics CSR Centre sportif Hangar service villageois Piscine Piscine des Combes

Service de l'urbanisme Patinoire Patinoire

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7. Budget de la commune unique

7.1 Méthode Etablir le budget de la commune unique constitue la dernière étape de l’étude. Le budget reflète les ressources nécessaires aux services communaux pour fournir leurs prestations. La démarche utilisée est particulière, car elle repose sur une double analyse. La première considère que les charges et revenus des services qui n’ont pas subi de réorganisation sont repris tels quels. La seconde estime sur la base de coûts standard les charges et revenus des services réorganisés. En d’autres termes, le budget est établi sur la base des comptes consolidés 2001 et de valeurs standard, observées dans les comptes de communes comparables. Le but de ce budget est de mesurer l’économie de coûts (ou l’absence d’économie de coûts) entre la situation actuelle et la fusion des onze communes.

Comptes consolidés 2001 Les comptes consolidés 2001 des onze communes et des syndicats intercommunaux du Val- de-Travers constituent le point de départ de l’élaboration du budget. Tous les comptes des syndicats sont rapatriés, en éliminant – dans la mesure du possible – les facturations internes14. Toutes les écritures comptables sont examinées. Les écritures qui ne sont pas directement concernées par la réorganisation sont intégrées dans le budget. Les services communaux nouvellement créés et les services réorganisés sont budgétisés à l’aide de coûts standard. Les comptes 2001 étaient les plus récents au moment de l’étude. Ils ont l’avantage d’intégrer d’importants changements survenus sur le plan cantonal : péréquation financière et nouveau système de taxation des personnes physiques et morales.

Valeurs standard Pour estimer les charges et les revenus de fonctionnement des services réorganisés, il a été nécessaire de trouver des valeurs standard. Huit communes de taille similaire ont été contactées. A l’aide de leurs comptes communaux, de renseignements sur l’effectif du personnel et sur leur mode de fonctionnement interne, des comparaisons ont été réalisées pour obtenir des valeurs standard. Celles- ci portent essentiellement sur l’achat de biens et services et sur les besoins en personnel. En effet, les charges d’exploitation des véhicules, les frais de bureau du personnel administratif ou encore les frais d’équipement du personnel sont autant de charges obtenues en tenant compte de valeurs standard. Il s’agit d’obtenir des coûts unitaires, à partir d’informations soit des communes du Val-de-Travers, soit des communes de référence ou encore d’autres communes neuchâteloises. Dans ce contexte, la taille de la commune importe peu. En théorie, les frais d’un véhicule ou de bureau sont indépendants de la taille. Dans le but d’obtenir des coûts unitaires fiables, des moyennes ont été calculées sur plusieurs communes.

Budget de référence Le budget obtenu est un budget de référence. Il correspond au budget de fonctionnement si les onze communes avaient fusionné à fin 2002. Depuis 2001 – période de référence du budget – plusieurs directives et arrêtés cantonaux ont passablement modifié le partage des charges entre le canton et les communes. La conséquence directe est principalement un report de charges supplémentaires du canton sur les communes (Loi sur la structure d’accueil de la petite enfance, police communale…). Ces nouvelles charges sont intégrées au budget de fonctionnement. Ainsi, celui-ci n’est pas directement comparable aux comptes consolidés 2001. Pour pouvoir apprécier l’économie de coûts réelle, il s’agit d’effectuer les modifications correspondantes dans les comptes consolidés.

14 Les communes paient des participations aux syndicats. Ces paiements sont comptabilisés dans les charges du compte de fonctionnement des communes. Parallèlement, les syndicats reçoivent des recettes. En regroupant les comptes des communes et des syndicats dans une seule et même comptabilité, les facturations internes sont éliminées, car elles gonflent artificiellement le budget sans pour autant modifier le résultat.

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Le budget présenté a pour but de renseigner, à un moment donné, sur l’économie de coûts réalisable grâce au regroupement des communes du Val-de-Travers. Il peut être actualisé à n’importe quel moment, de manière relativement simple. Il suffit de mettre à jour : ♦ L’adaptation de la péréquation financière, ♦ Les nouvelles charges et revenus imposés par le canton après 2003, ♦ L’adaptation des recettes fiscales, ♦ L’inflation, ♦ L’augmentation réelle des salaires.

Economie de coûts En comparant le budget avec les comptes consolidés, il est possible d’estimer si la commune unique – avec l’organisation proposée – aboutit à une économie. Cette dernière est obtenue en effectuant la différence entre le solde de fonctionnement des comptes consolidés et celui du budget. Ainsi, le calcul de l’économie de coûts ne porte pas sur les charges et revenus, car cette solution aurait nécessité d’importants ajustements et aurait compliqué l’élaboration et la lecture du budget, pour aboutir à une situation pas forcément représentative de la réalité. Les facturations internes auraient dû être maintenues, si l’option de comparer les revenus avait été choisie. La valeur de l’économie réalisée est indépendante de l’année de fusion des onze communes. En effet, tous les changements – ayant une implication financière directe sur les comptes communaux – qui peuvent encore survenir jusqu’à la fusion affectent de la même manière les comptes des onze communes et ceux de la commune unique. L’économie – soit la différence entre les deux résultats de fonctionnement – reste par conséquent inchangée.

7.2 Hypothèses de travail

Amortissements supplémentaires Les amortissements supplémentaires sont considérés comme « extraordinaires » car ils sont souvent créés pour masquer le résultat réel d’un exercice trop excédentaire. Ces charges sont donc éliminées du budget.

Prélèvements et attributions aux fonds de réserve Les rubriques soumises à une taxe causale sont légalement autofinancées. Toutefois, les communes font régulièrement appel au compte de réserve pour équilibrer le résultat. Si la commune termine l’exercice avec un excédent de financement, le solde est attribué à la réserve. A l’inverse, la commune peut puiser dans ce fonds si les taxes causales sont insuffisantes pour couvrir les frais de fonctionnement. Il en est de même pour la participation financière dans les syndicats. Cette manière de procéder évite de modifier constamment le montant des taxes perçues. Les prélèvements à la réserve sont considérés comme une source de financement extraordinaire, limitée dans le temps. De ce fait, un budget de référence ne peut comporter de mouvements concernant les fonds de réserve.

Imputations internes Les imputations internes sont des écritures comptables qui permettent d’affecter des charges ou des revenus aux comptes directement concernés. Cette manière de faire permet d’avoir une lecture plus analytique des résultats des différents services communaux. Pour les services soumis à une taxe causale, ces écritures sont d’autant plus importantes qu’elles servent à obtenir des comptes équilibrés. Par exemple, pour le ramassage des déchets, les charges du personnel communal employé à cette tâche sont comptabilisées avec l’ensemble des charges de personnel du service de voirie (compte 620). Pour obtenir le coût réel du ramassage des déchets, les charges de personnel sont imputées au prorata des heures consacrées au ramassage. Pour faciliter la lecture et l’élaboration du budget, les imputations internes sont supprimées, ce qui n’influence en rien le résultat. Par contre, la lecture rubrique par rubrique n’est pas possible. Ainsi,

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toutes les rubriques soumises à taxe causale ne sont pas équilibrées. Le but de l’exercice est avant tout de mettre en évidence des économies de coûts.

Charges salariales A l’exception du personnel enseignant et de quelques postes communaux non touchés par la réorganisation15, tous les postes de travail sont budgétisés sur la base de l’échelle cantonale 2002 de traitement des fonctionnaires. Le salaire moyen annuel est estimé selon la nature du poste. Ces chiffres ont été validés par le Service des ressources humaines du canton de Neuchâtel. Le tableau 10 présente les principales charges salariales comptabilisées dans le budget.

16 TABLEAU 10 : ESTIMATION DE LA CHARGE SALARIALE SELON LE POSTE

Salaire annuel brut Postes (poste à 100%) Directeur administratif 143 000 Directeur d’école 130 000 Chef de service 104 000 Ingénieur, architecte 87 100 Service informatique 84 500 Service financier 83 200 Police 91 000 Secrétariat 67 600 Service des eaux 67 600 Service de voirie 67 600 Guichets publics 67 600 Conciergerie 65 000 Apprentis/stagiaires 7 800

Les charges sociales ont été estimées dans plusieurs communes. Selon la nature du poste, les charges sociales supportées par l’employeur varient considérablement. Ainsi, cette part se monte à 16% pour le personnel enseignant, à 18% pour le personnel administratif et social et à 20% pour les travaux publics et la sécurité. Ces valeurs moyennes obtenues dans chaque service communal sont utilisées pour établir le budget. Ces taux sont appliqués au salaire annuel brut.

Ecritures comptables extraordinaires Certaines charges et revenus apparaissant dans les comptes 2001 ne sont pas reproduits, car ce sont des écritures uniques. Il s’agit en particulier des charges et revenus relatifs aux poursuites, aux allocations pour pertes de gain, au personnel enseignant de remplacement…

7.3 Budget de la commune unique

7.3.1 Introduction Le budget de référence de la commune unique respecte la classification fonctionnelle du plan Buschor17. Il se divise en neuf dicastères qui regroupent l’ensemble des charges et revenus de la commune unique. Cette structure des comptes s’écarte quelque peu de l’organigramme des services. Les charges ou revenus de certains services sont ventilés dans plusieurs comptes différents. Par exemple, les charges et revenus de l’administration générale sont répartis dans trois dicastères : ♦ Administration (compte 0) : ce chapitre regroupe la majorité des charges d’exploitation de l’administration générale,

15 Il s’agit notamment du service social, de la bibliothécaire, du maître-nageur, du caissier, des machinistes, des organistes… 16 Le tableau ne présente pas les salaires des postes à responsabilité. 17 Plan comptable généralement utilisé par les communes.

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♦ Sécurité publique (compte 1) : le service de l’état civil (administration générale) est comptabilisé sous 101 « Justice et divers », ♦ Les émoluments du contrôle des habitants sont également comptabilisés sous 101 « Justice et divers », ♦ Finances et impôts (compte 9) : l’ensemble des charges d’exploitation des bâtiments sont inscrites sous 943 « Immeubles du patrimoine administratif ».

Le budget de la commune unique est présenté compte par compte. Quelques commentaires donnent des précisions sur les montants budgétisés.

7.3.2 Administration (compte 0) Autorités politiques Toutes les charges salariales du Conseil communal et du Conseil général sont obtenues par comparaison (valeur standard). Selon les communes, le coût salarial du Conseil communal varie du simple au triple. Une enveloppe globale supérieure à 300 000 francs est retenue. Elle correspond approximativement à 2,5 équivalents plein temps. Les indemnités pour les bureaux électoraux et les frais de votation, non touchés par la réorganisation, sont reproduits sans ajustement dans le budget. Les frais de réceptions et manifestations pris en charge par les onze communes s’élèvent à 144 000 fr. Le regroupement permet des économies d’échelle intéressantes. Selon les communes de référence, ces dépenses peuvent être diminuées d’un facteur 3. Administration communale Cette rubrique comprend toutes les charges de l’administration. Par souci d’uniformité, les charges des bâtiments ou locaux administratifs sont toutes comptabilisées sous 943 « Immeubles du patrimoine administratif ». Les fournitures de bureau, l’achat de mobilier, matériel et machines, ainsi que les frais de téléphone sont estimés à l’aide de coûts standard. Le tableau 12 présente les coûts standard utilisés pour les services de l’administration communale et pour tous les postes administratifs des autres services communaux.

TABLEAU 11 : COUTS STANDARD UNITAIRES UTILISES POUR L’ADMINISTRATION DES SERVICES COMMUNAUX

En francs par

équivalent plein temps Fournitures de bureau 1000 Frais de téléphone 1000 Achat de mobilier, matériel et machines 2000

Les charges salariales comptabilisées sont celles de l’administration au sens strict18. Les guichets publics prévus dans les villages impliquent des coûts supplémentaires de déplacement. La valeur standard retenue se base sur les données suivantes : 231 jours ouvrables, deux employés se déplaçant tous les jours et effectuant en moyenne 40 km par jour et par personne, kilomètre facturé à 0,67 ct.19. Le montant inscrit au budget est de 13 000 fr. pour les frais de déplacement du personnel administratif des guichets publics. Cette somme vient s’ajouter aux 8000 fr. déjà comptabilisés pour les divers frais de déplacement actuellement prévus pour l’administration générale. Le même procédé est utilisé pour le service informatique (souvent appelé à se déplacer). Le compte 021 « Service informatique » est nouvellement créé et la somme de 161 000 fr. est inscrite au budget.

18 Par sens strict, on entend le personnel administratif de l’administration centrale. Ainsi, les postes administratifs des services tels que culture, loisirs et sports, enseignement ou encore aménagement du territoire, ne sont pas comptabilisés ici. 19 Indemnisation cantonale pour l’usage d’un véhicule privé.

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TABLEAU 12 : BUDGET – ADMINISTRATION

0 ADMINISTRATION CHARGES REVENUS 011 Conseil général Indemnités, jetons de présence 13 000 Matériel élection et votations 29 000 012 Conseil communal Honoraires Conseil communal 306 000 Réceptions, manifestations et frais divers 50 000 020 Administration communale Charges de personnel 1 533 000 Frais administratifs 232 000 Autres achats de biens et services 256 000 Recettes diverses 67 000 021 Service informatique Charges de personnel 150 000 Frais de fonctionnement 11 000 030 Prestations aux pensionnés 118 000 SOLDE 2 631 000 2 698 000 2 698 000

7.3.3 Sécurité publique (compte 1)

Sécurité civile et militaire La sécurité civile et militaire comprend la lutte contre l’incendie, la protection civile et les affaires militaires. Ce service communal est un secteur particulièrement touché par la politique de désenchevêtrement des tâches de la Confédération. De profondes modifications, tant dans son organisation que dans son financement, sont donc attendues. Il en est de même pour la police du feu. L’Etat de Neuchâtel incite les communes à collaborer dans le but de comprimer les coûts. Au stade actuel, il est difficile d’en estimer les implications financières. La solution proposée par le Service de la sécurité civile et militaire du canton20 est que les incidences financières de la restructuration se compensent. Ainsi, la baisse des coûts obtenue par les communes suite au regroupement des services du feu annule la hausse pour la protection civile. Les soldes consolidés 2001 sont inscrits tels quels dans le budget. Ainsi, en plus des soldes et indemnités du personnel de milice, 167 000 francs de charges salariales sont budgétisés pour les responsables du service de sécurité civile. Cela représente 1,7 équivalent plein temps.

Etat civil Au milieu de 2002, dix communes se sont regroupées pour créer un office intercommunal de l’état civil, localisé dans le bâtiment administratif des Verrières. Cette forme d’organisation est retenue pour la commune unique. Concernant les coûts, la création du service se traduit en 2002 par une hausse des charges pour les communes. En effet, 1,5 poste est créé pour l’office intercommunal, alors que l’effectif du personnel administratif (auparavant occupé à l’état civil) dans les dix communes n’a pas été revu à la baisse. Au niveau des frais administratifs, la création du service ne doit en théorie rien changer. Les achats de formulaires et autres documents de l’état civil en 2001 sont repris dans le budget, de même que les divers émoluments. Les charges de personnel sont réévaluées selon le barème de traitement cantonal et les frais administratifs selon des coûts standard.

20 Entretien avec M. Claude Gaberel, chef de service.

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Police communale Le corps de la police locale est renforcé. La méthode des coûts standard est alors utilisée pour estimer les charges de véhicules, l’équipement des policiers et le mobilier nécessaire. Ainsi, les frais d’un véhicule de police21 s’élèvent à 11 800 francs. Le renforcement du corps de police permet également d’élargir les prestations. A titre d’exemple, les recettes diverses d’exploitation (amendes, manifestations) sont revues à la hausse. Les charges de personnel sont estimées selon le barème de traitement cantonal. Un salaire annuel brut de 91 000 francs pour les agents de police et de 104 000 francs pour le commandant est budgétisé. Un taux de charges sociales de 20% est appliqué sur le salaire brut. Le compte 151 « Affaires militaires » correspond aux charges d’entretien des stands de tir. Les charges salariales du chef de section militaire et les cours de formation sont intégralement assumés par le canton.

TABLEAU 13 : BUDGET – SECURITE PUBLIQUE

1 SÉCURITÉ PUBLIQUE CHARGES REVENUS 100 Cadastre, poids et mesures 11 000 101 Justice et divers Charges de personnel 119 000 Frais de fonctionnement 19 500 Emoluments et recettes diverses 167 000 113 Police locale Charges de personnel 685 000 Frais de fonctionnement 85 500 Recettes diverses d'exploitation 72 000 140 Police du feu 358 000 141 Centre de secours 186 000 151 Affaires militaires 39 000 7 000 160 Protection civile 371 000 SOLDE 1 628 000 1 874 000 1 874 000

7.3.4 Enseignement (compte 2) Ce compte comprend toutes les charges relatives à l’instruction publique, soit la scolarité obligatoire et les contributions de la commune à l’enseignement supérieur. Par rapport au modèle de comptes standard, une rubrique charges de bâtiments est créée afin de conserver une certaine cohérence22. Elle contient toutes les charges des collèges de l’enseignement obligatoire et des bâtiments scolaires loués (notamment au Lycée).

Ecole enfantine La préscolarité est un service directement concerné par le nouveau règlement d’application de la Loi sur l’école enfantine. En effet, l’arrêté impose aux communes d’offrir une année de scolarité enfantine aux enfants de 4 ans. Cette décision a évidemment une implication sur les coûts. Selon une estimation du Département de l’instruction publique de l’Etat de Neuchâtel23 (DIPAC), l’ouverture de 3,5 classes supplémentaires est nécessaire pour l’ensemble des onze communes. Sur la base des

21 Carburant (15 000 km/an, 8 litres/100 km, 1,30 ct./litre), amortissement (20% de la valeur à neuf : 35 000 fr.), assurances et immatriculation (1800 fr.), entretien (1400 fr.). 22 La plupart des communes possèdent un collège qui regroupe des classes d’école enfantine et primaire. Certaines communes répartissent les frais de bâtiments du collège entre les comptes 200 « Ecole enfantine » et 210 « Ecole primaire », tandis que d’autres ne font aucune distinction. Dès lors, en consolidant les comptes, les charges d’exploitation des bâtiments dans 200 et 210 ne représentent plus le coût réel des infrastructures du service de l’instruction publique. 23 Entretien réalisé le 31 janvier 2003 avec M. Jean-Claude Marguet (chef du Service de l’enseignement obligatoire), Mme Denise Delachaux (inspectrice des écoles du 3e arrondissement) et Mme Pierrette Neuenschwander (inspectrice des écoles enfantines).

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coûts standard fournis par le Département, la charge additionnelle est estimée et ajoutée aux coûts existants. Selon le système de partage des charges, les subventions reçues sont également adaptées24. Actuellement, des classes en sous-effectif dans les petites communes incitent ces dernières à collaborer avec les communes voisines. Un transport scolaire est organisé et un système de facturation entre communes est établi. Le solde positif entre les écolages perçus et les écolages versés au niveau des onze communes indique que la commune unique reçoit plus d’enfants de communes hors district qu’elle n’en envoie. Le solde « Contributions d’autres communes » est inscrit dans les recettes.

Ecole primaire Mis à part la création d’un secrétariat pour l’école enfantine et primaire, aucune modification n’est effectuée dans ce domaine. Les charges consolidées sont reprises dans le nouveau budget. Les coûts supplémentaires pour le secrétariat sont estimés à l’aide des coûts standard et de comparaisons avec le Collège du Val-de-Travers. Le tableau 14 présente le budget du secrétariat de l’école enfantine et primaire. Des économies de coûts sont réalisées sur les indemnités versées à la commission scolaire. Actuellement, les onze commissions scolaires coûtent environ 25 000 francs. Par rapport aux communes de référence, une somme de 10 000 fr. est budgétisée. Les coûts de transport d’élèves sont repris tels quels, aucune économie n’est réalisable à ce niveau. Si la demande existe, il faudra envisager d’étendre la prestation à l’ensemble des villages pour des raisons d’équité.

TABLEAU 14 : BUDGET DE L’ADMINISTRATION DE L’ECOLE ENFANTINE ET PRIMAIRE

SECRÉTARIAT ÉCOLE PRIMAIRE ET ENFANTINE CHARGES REVENUS Traitement de la direction1 153 000 Personnel de secrétariat2 119 000 Achat matériel et mobilier, fournitures bureau3 5 500 Ports, téléphones, taxes3 10 000 Subventions cantonales4 38 000 SOLDE 249 000 287 500 287 500 11 poste, salaire mensuel brut : 11 000 fr. / 18% charges sociales. 21,5 poste, salaire mensuel brut : 5200 fr. / 18% charges sociales. 3Benchmark : Collège du Val-de-Travers (CVT). 4L’Etat subventionne 25% des charges salariales du directeur. Les postes de secrétariat ne reçoivent aucune subvention.

Ecole secondaire La scolarité obligatoire supérieure du district est actuellement gérée par un syndicat intercommunal. Le service étant déjà fourni en collaboration, aucune réorganisation n’est envisagée. La principale opération est d’intégrer les comptes du syndicat dans le budget. Etant donné que le syndicat actuel tient sa propre comptabilité, toutes les utilisations de locaux appartenant aux communes sont facturées. Dès lors, il y a de nombreuses facturations internes. Ces dernières s’élèvent environ à 360 000 fr. et sont éliminées afin d’éviter un gonflement artificiel du budget. Les charges et revenus budgétisés pour l’instruction publique sont présentés dans le tableau ci- dessous. L’ensemble des charges du personnel enseignant sont reprises. Par souci d’équité, le personnel administratif (secrétariat et directeur) est budgétisé à un coût identique à celui de l’école primaire. La charge nette de l’enseignement s’élève à 13 009 000 fr.

24 L’Etat subventionne 20% du matériel scolaire, 45% du salaire des enseignants et 50% des transports scolaires. Depuis 2004, ces taux de subventionnement risquent d’être modifiés.

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TABLEAU 15 : BUDGET – INSTRUCTION PUBLIQUE

2 ENSEIGNEMENT CHARGES REVENUS 200 Ecole enfantine Charges de personnel 1 231 500 Achats de biens et services 72 500 Subventions 609 000 Autres recettes 38 000 210 Ecole primaire Indemnités commission scolaire 10 000 Indemnités comités villageois 11 000 Charges de personnel 6 489 000 Achats de biens et services 470 500 Subventions 2 482 000 Autres recettes 115 000 211 Ecole secondaire Indemnités commission scolaire 10 000 Charges de personnel 6 609 000 Achats de biens et services 718 000 Subventions 2 519 000 Autres recettes 248 000 212 Bâtiments scolaires Eau, chauffage, électricité, gaz 396 000 Entretien bâtiment, matériel et mobilier 340 000 Assurances 64 500 Amortissements 511 000 Ecole supérieure, bourses, autres formations 2 087 000 SOLDE 13 009 000 19 020 000 19 020 000

7.3.5 Culture, loisirs et sports (compte 3) Ce compte regroupe l’ensemble des charges liées aux activités culturelles et sportives. Il contient les charges de la création d’un secrétariat et les comptes des divers syndicats intercommunaux. Les comptes consolidés sont transcrits dans le budget. L’idée d’instituer des délégués villageois – représentant les intérêts des sociétés villageoises – implique un coût supplémentaire. La lecture des comptes fait apparaître de grandes différences entre les communes en matière de dons aux sociétés locales. Pour garantir une certaine équité entre les sociétés, l’enveloppe accordée est fixée à 150 000 fr. (contre 86 000 fr. actuellement). Ce montant est à répartir équitablement entre les sociétés locales des villages.

Syndicat intercommunal de la piscine des Combes (SIPCO) L’entretien des pelouses25 est actuellement effectué par des tiers. Etant donné que la piscine devient une infrastructure communale, l’entretien courant est assuré par le service de voirie. Ainsi, une économie de 8000 fr. est réalisée. Toutes les autres charges – y compris les charges de personnel – sont reprises sans modification. Les charges d’intérêts passifs sont inscrites au compte 940, ce qui permet une lecture plus transparente des comptes.

Centre sportif régional (CSR) Les comptes 2001 du centre sportif ne sont pas représentatifs d’une année de fonctionnement standard, puisque ce dernier a ouvert ses portes en mai 2001. De ce fait, le budget 2003 du syndicat a été pris en référence et non les comptes. Comme pour tous les autres services, les charges de personnel sont réestimées en fonction de la nouvelle organisation26, sauf les postes temporaires tels

25 Tonte des pelouses, plantation de fleurs… 26 Le secrétariat du centre sportif n’existe plus, il s’agrandit pour devenir celui du service culture, loisirs et sports.

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que gardes-bains et caissiers. Le salaire d’un directeur à plein temps est comptabilisé, conformément à la décision prise récemment par le syndicat.

Secrétariat du service culture, loisirs et sports Les charges de personnel correspondent aux charges salariales du chef de service et du secrétariat du service culture, loisirs et sports. Une somme de 20 000 fr. est budgétisée pour les frais administratifs du secrétariat. Elle est estimée sur la base des anciens frais du secrétariat du centre sportif (15 000 fr.). Etant donné que le secrétariat élargit son éventail de prestations, les frais administratifs sont revus à la hausse.

Bibliothèque publique La commune unique compte deux bibliothèques publiques27. Pour les communes éloignées de ces sites, il y a le système du bibliobus, qui fonctionne au niveau cantonal. Aucune modification organisationnelle n’est apportée. Une économie de 12 700 fr. est réalisée sur les frais de location des locaux de la bibliothèque de Fleurier. La nouvelle organisation permet de libérer des locaux qui vont pouvoir être occupés par la bibliothèque.

Téléréseau Le téléréseau est actuellement exploité par une société privée et est disponible dans la majorité des communes. En 2001, Noiraigue, Travers et La Côte-aux-Fées possèdent encore leur téléréseau28. L’objectif d’uniformiser la fourniture du téléréseau implique la vente des derniers réseaux existants. La conséquence sur le budget est la disparition complète du poste 320 « Téléréseau ». En raison de l’incertitude sur le produit de la vente, aucune économie de charges d’intérêts passifs n’est budgétisée. Autres Le compte 302 regroupe l’ensemble des charges des salles de spectacles (celles de Fleurier, Couvet et Boveresse). Les autres communes possèdent des salles mixtes où se déroulent également les leçons de gymnastique scolaire. Généralement, ces salles sont intégrées dans les collèges. Leurs charges sont donc indissociables et sont comptabilisées sous 212. Le compte 309 regroupe l’ensemble des subventions29 versées, ainsi que l’organisation de manifestations communales30. Dans la rubrique 340 se trouvent les sommes correspondant aux deux syndicats (SIPCO et CSR), ainsi que les charges de terrains de sport et autres achats de matériel pour les salles de gymnastique. Concernant les activités religieuses protestantes, les communes ont comme seule responsabilité l’entretien et les charges d’exploitation des temples. Les montants sont inscrits au budget sans aucune modification. Les paroisses catholiques reçoivent une subvention, dont le montant varie considérablement selon les communes. La valeur consolidée est reprise sans changement. Il s’agira de répartir l’enveloppe prévue entre les paroisses de manière équitable.

27 Localisées à Couvet et à Fleurier. 28 En 2002, la commune de Noiraigue a vendu son réseau à Valtra S.A. La commune de Travers a vendu le sien à Vidéo 2000. 29 Subventions au Château de Môtiers, au Centre culturel du Val-de-Travers, au Musée régional et aux sociétés locales. 30 1er août, Nouvel An, foires…

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TABLEAU 16 : BUDGET – CULTURE, LOISIRS ET SPORTS

3 CULTURE, LOISIRS ET SPORTS CHARGES REVENUS 300 Bibliothèque 67 500 6 000 301 Secrétariat Charges de personnel 257 000 Frais administratifs et divers 19 500 302 Théâtres, concerts 138 000 81 500 309 Autres tâches culturelles 251 000 9 000 340 Sports Charges de personnel 914 000 Achats de biens et services 936 000 Entrées, locations 522 000 Autres recettes 130 000 341 Subventions sociétés sportives 170 000 2 000 390 Paroisse protestante 205 000 3 500 391 Paroisse catholique 30 000 SOLDE 2 234 000 2 988 000 2 988 000

7.3.6 Santé (compte 4) Ce compte regroupe toutes les participations financières des communes aux institutions de santé. Il s’agit du financement des découverts des hôpitaux31, des soins à domicile et du service de l’ambulance. Les services dentaires et médicaux des écoles – partiellement financés par les communes – figurent également dans ce compte. La réorganisation des services communaux ne touche pas la santé. En effet, dans ce domaine, les communes n’ont peu ou pas de pouvoir décisionnel. Les charges sont donc intégrées sans changement. Le seul ajustement réalisé – qui est indépendant de la fusion – est l’augmentation des coûts du service de l’ambulance. Au cours de 2002, il a été décidé que la contribution des communes passerait de 19,50 fr. à 26,50 fr. par habitant. Cette augmentation de charges est ajoutée au budget. Pour le service médical des écoles et les soins dentaires, les montants comptabilisés représentent les montants nets à la charge de la commune. Les subventions cantonales ont déjà été déduites. Les soins à domicile et le service de l’ambulance sont intégralement financés par les communes. Aucune aide de l’Etat n’est accordée.

TABLEAU 17 : BUDGET – SANTE

4 SANTÉ CHARGES REVENUS 400 Hôpitaux 4 541 500 440 Soins ambulatoires 117 000 441 Service de l'ambulance 322 500 460 Service médical des écoles 23 000 461 Soins dentaires 30 000 470 Contrôle denrées alimentaires 35 000 SOLDE 5 069 000 5 069 000 5 069 000

31 Cela représente près de 90% du total des charges dans le domaine de la santé.

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7.3.7 Prévoyance sociale (compte 5) Les communes ont l’obligation de contribuer aux assurances sociales et à l’aide sociale. Ces charges imposées représentent une part importante du budget et de par leur caractère obligatoire, elles sont reprises sans ajustement.

Service de l’aide sociale Actuellement, une convention entre les onze communes propose un service d’aide sociale. Etant donné la forte collaboration actuelle, aucune modification n’est apportée. Il s’agit d’abroger la convention, l’organisation du service restant la même. En termes de coûts, les charges restent identiques. Par souci de cohérence, les frais administratifs sont recalculés sur la base des coûts standard. Rien n’est comptabilisé dans ce compte pour les locaux, car les frais sont déjà regroupés sous 943 « Immeubles du patrimoine administratif ». Le budget de fonctionnement des services sociaux avoisine les 150 000 fr. et aucune aide de l’Etat n’est accordée. Les communes participent également au financement de l’aide matérielle versée aux bénéficiaires. Ce montant s’élève à 1 536 000 fr. en 2001.

Structures d’accueil de la petite enfance En 2001, le Val-de-Travers est doté de deux crèches communales. Les charges sont réparties entre les parents et les communes. Avec l’introduction de la nouvelle Loi sur les structures d’accueil de la petite enfance, tout le système est modifié. Les communes ont l’obligation de proposer des places d’accueil en nombre suffisant. De plus, les parents ont la possibilité de choisir où ils désirent mettre leur enfant à la crèche. Ainsi, un pendulaire du Val-de-Travers qui travaille à Neuchâtel peut décider de placer son enfant dans une crèche de Neuchâtel. Le financement de ces structures d’accueil est partagé entre les parents, la commune de résidence et le canton. Une quatrième source de financement – substantielle – provient de l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS). Pour bénéficier de cette aide, les crèches doivent respecter des critères précis32. Cette dernière source de financement n’est pas prise en compte dans le budget. L’aide octroyée par l’OFAS se monte au maximum à 5000 fr. par année et par crèche. Elle est donnée uniquement lorsque les crèches en font individuellement la demande.

TABLEAU 18 : ESTIMATION DU COUT POUR LA COMMUNE UNIQUE DES STRUCTURES D’ACCUEIL DE LA PETITE ENFANCE

Estimation du nombre d’enfants

fréquentant les crèches Estimation du nombre d’enfants potentiel 870 Estimation étude de la HEG. (âgés entre 0 et 6 ans) Taux de fréquentation 26,9% Moyenne étude de la HEG.

Nombre d’enfants fréquentant les crèches 234 Estimation du nombre de places nécessaires Nombre d’enfants moyen par place 2,5 Moyenne sur 3 crèches dans le Val-de-Travers.

Nombre de places nécessaires 94 Estimation du coût pour la commune unique Montant à répartir entre les parents et la commune, la Coût moyen d’une place 80 fr. participation de l’Etat a été préalablement déduite. Part moyenne supportée par la commune 53,7% Statistique de la crèche du Landeron. Nombre de jours ouvrables 231

Coût à charge de la commune 929 000 fr.

32 Cf. Ordonnance sur les aides financières à l’accueil extra-familial pour enfants.

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Les parents paient une participation proportionnelle à leur revenu33. Le canton prend en charge 20% des salaires des enseignants et les communes le solde. Ce nouveau système exige que chaque crèche tienne sa propre comptabilité et facture elle-même ses services aux agents concernés. L’estimation des coûts pour la commune unique se fonde sur des statistiques fournies par l’Office de la petite enfance34, ainsi que sur les coûts de fonctionnement d’une crèche de référence35. L’objectif est d’obtenir une estimation du nombre d’enfants susceptibles de fréquenter la crèche et le coût moyen par enfant à charge de la commune. La charge totale supportée par la commune unique se monte à 929 000 fr. Par rapport à la situation 2001, elle représente une augmentation de charges de 691 000 fr. pour le Val-de-Travers. Excepté les structures d’accueil de la petite enfance et le service social, aucune modification n’est apportée. Toutes les charges consolidées figurent au budget sans ajustement. L’aide communale pour la promotion des logements reste inchangée, soit 80 000 fr. En 2001, près de 70% de celle-ci sont octroyés par la commune de Fleurier.

TABLEAU 19 : BUDGET – PREVOYANCE SOCIALE

5 PRÉVOYANCE SOCIALE CHARGES REVENUS 530 Autres assurances sociales Indemnités gérance AVS/AI 14 000 540 Protection de la jeunesse Part communale aux structures d'accueil de la petite enfance 929 000 Part aux établissements enfants et adolescents 720 000 560 Encouragement à la construction de logements 79 500 570 Homes pour personnes âgées 294 000 580 Aide sociale Traitement du personnel 143 000 Frais administratifs et déplacements 5 500 Part communale à l'aide sociale 1 536 000 582 Office du travail Part communale aux mesures de crise 264 000 589 Autres tâches d'aide sociale 20 000 SOLDE 3 977 000 3 991 000 3 991 000

7.3.8 Trafic (compte 6) Il s’agit de toutes les charges et revenus relatifs à la gestion des routes et domaines : personnel de la voirie, entretien des routes et places, déneigement… L’organisation du service des travaux publics est considérablement modifiée et par conséquent les charges ont dû être recalculées.

Charges de personnel Comme pour tous les autres services, les charges de personnel ont été estimées en fonction du nouvel effectif et du barème de traitement cantonal. Les comparaisons ont montré que le taux de charges sociales correspond à 20%. Au total, les charges de personnel s’élèvent à 2 030 000 fr. L’équipement du personnel de voirie est également estimé à l’aide de coûts unitaires. Dans les communes de référence, une fourchette comprise entre 450 et 500 francs est observée. En faisant l’hypothèse que des économies d’échelle sont réalisables sur les commandes groupées de matériel, le montant minimum est retenu.

33 Barème fixé par le règlement d’application de la Loi sur les structures d’accueil de la petite enfance. 34 Entretien réalisé le 11 février 2003 avec Mme Elisabeth Chappuis, cheffe de l’Office de la petite enfance. 35 Entretien réalisé avec M. Charles Girard, président de la crèche « La Gazouille », Le Landeron.

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TABLEAU 20 : COMPARAISON DES SALAIRES MOYENS DU SERVICE DE VOIRIE

Personnel EPT* Charges totales Salaires moyens Onze communes 31,5 2 541 600 80 686 Commune unique 24,5 2 042 000 83 347

* EPT = équivalent plein temps : la différence ne correspond pas à la réduction de l’effectif. D’autres charges de personnel sont comptabilisées sous 700 et 710 dans le nouveau budget.

Charges de bâtiment Six hangars principaux sont proposés pour accueillir les services villageois et le service communal. Les charges de fonctionnement sont estimées à l’aide de coûts standard. Seules celles du hangar de Fleurier, nettement plus élevées36, sont reprises. Une enveloppe de 6200 fr. est prévue pour chaque hangar, sans les amortissements. En effet, les comptes consolidés regroupent l’ensemble des amortissements du compte 620 en une seule écriture (véhicules, matériel, bâtiments et ouvrages de génie civil). Comme il est difficile de faire la distinction entre ces différents amortissements, ils sont tous inscrits tels quels dans le budget. Avec la réorganisation du service (parc véhicules restreint, diminution du nombre de hangars, meilleur contrôle des chantiers…), une hypothèse de diminution de 15% des amortissements est prise en considération.

Charges de véhicules L’organisation par groupes de villages permet d’utiliser de manière plus efficace les véhicules à disposition. Le parc véhicules est donc redimensionné. En comparaison avec d’autres communes de taille similaire, un total de 25 véhicules est prévu. Actuellement, le Val-de-Travers comptabilise pour son service de voirie plus de 30 véhicules, dont certains sont actuellement en fin de vie. Les coûts des véhicules sont estimés à l’aide de valeurs standard observées pour la commune de Travers. Le tableau 21 présente les résultats.

TABLEAU 21 : COUTS STANDARD UTILISES POUR L’EXPLOITATION DES VEHICULES DU SERVICE DE VOIRIE

Assurances et plaques 1 300 Travers : 4655 fr. pour 4 véhicules, arrondi à 1300 fr. par véhicule. Travers : 4800 fr. pour 4 véhicules + 40% pour l’augmentation des trajets due à la Essence 1 700 nouvelle organisation. Correspond à env. 18 000 km/an. Travers : 13 800 fr. pour 4 véhicules. Hypothèse : 60% des coûts totaux Entretien, pneus… 1 400 représentent des salaires. Avec l’atelier de réparation interne, seules les pièces sont comptabilisées. Coût d’un véhicule 4 400 Coût total parc véhicules 110 000

Les charges d’exploitation du matériel (essence et frais d’entretien) sont estimées dans la commune de Travers, puis adaptées à la commune unique en fonction du nombre de villages. Ainsi, sans les charges de main-d’œuvre, les charges d’exploitation du matériel s’élèvent à 1200 fr. à Travers, soit une valeur arrondie à 12 000 fr.

Autres dépenses et recettes Les achats de mobilier, machines et équipements peuvent également être diminués. La réorganisation du service permet une utilisation plus rationnelle du matériel et de l’équipement. Une diminution des achats de 20% est prise en compte. L’enveloppe prévue s’élève à 72 000 fr. (90 000 fr. en 2001).

36 Les coûts de fonctionnement du hangar des travaux publics de Fleurier s’élèvent à plus de 20 000 fr., sans compter les amortissements (63 000 fr.) et les frais d’entretien.

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TABLEAU 22 : BUDGET – TRAFIC

6 TRAFIC CHARGES REVENUS 620 Routes Charges de personnel 2 042 000 Charges d’exploitation hangars, véhicules et équipements 174 000 Achats matériel et outils 97 000 Autres achats de biens et services* 1 411 000 Subventions et autres recettes 253 000 650 Trafic régional Participation aux transports régionaux 301 000 SOLDE 3 772 000 4 025 000 4 025 000 * Entretien routes, places et trottoirs, amortissements, éclairage public, signalisation routière, déneigement…

7.3.9 Protection et aménagement de l’environnement (compte 7)

Service des eaux Sauf à Môtiers, l’approvisionnement en eau est actuellement fourni par deux syndicats, l’un ayant sa propre production et l’autre un approvisionnement extérieur. Quant à l’épuration de l’eau, elle est assurée dans huit communes par un autre syndicat intercommunal. La Côte-aux-Fées possède ses propres installations et les communes des Verrières et des Bayards sont reliées à une station d’épuration en France, dont elles sont copropriétaires avec des communes françaises. La commune unique dispose d’un seul et unique service des eaux, qui gère tant l’approvisionnement que l’épuration. Les comptes des syndicats sont repris tels quels, après élimination des facturations internes. Les charges de personnel sont calculées en fonction du nouvel effectif et du barème de traitement cantonal. Le service des eaux totalise cinq postes à plein temps. L’organisation prévue permet une légère économie de coûts. En effet, la dissolution des syndicats aboutit à un meilleur contrôle et la commune unique peut mieux négocier les contrats et faire ainsi pression sur les prix. Une économie de 10% sur les charges d’entretien du réseau et sur les coûts d’exploitation est retenue, tant pour l’approvisionnement que pour l’épuration de l’eau. Mis à part cette hypothèse d’économie sur l’entretien du réseau, l’intégralité des charges et revenus est reprise dans le budget. Les frais administratifs37 – comptabilisés actuellement dans les comptes des syndicats intercommunaux – sont ventilés dans le compte 020 « Administration communale ».

Ramassage des déchets Le ramassage des déchets ménagers est actuellement géré par un syndicat intercommunal composé des onze communes du Val-de-Travers, ainsi que de La Brévine. La présence d’une autre commune dans le syndicat ne pose pas de problème particulier pour le budget : les comptes du syndicat sont intégrés au budget, alors que les coûts et recettes du ramassage des déchets à La Brévine sont écartés38. Aucune charge de personnel n’est comptabilisée dans ce compte. C’est le service de voirie qui se charge du ramassage (homme de levée), tandis que le camion et son chauffeur sont loués. Aucune différence n’apparaît par rapport au budget actuel du syndicat. Le ramassage des autres déchets recyclables ou déchets spéciaux est organisé de manière individuelle. Actuellement, plusieurs places sont aménagées dans les communes pour le ramassage du verre, du papier, des déchets verts, etc. Ce sont ensuite des entreprises privées qui facturent l’évacuation de ces déchets vers les centres de traitement. Plus de la moitié des communes possèdent une déchetterie communale, dont la maintenance est assurée par les employés de la voirie. Dans la nouvelle commune, les charges et revenus sont inscrits au budget sans modification. L’approvisionnement en eau, l’épuration des eaux et le ramassage des déchets sont des services soumis à une taxe causale. Ainsi, les taxes prélevées servent à couvrir les charges dans leur intégralité. Cette source de financement ne peut en aucun cas être utilisée pour financer d’autres

37 Facturation, tenue de la comptabilité… 38 Par la suite, la nouvelle commune pourra conclure un contrat de prestations avec La Brévine.

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activités. Les excédents de financement sont placés dans un compte de réserve, de manière à compenser les éventuels déficits de fonctionnement lors des exercices suivants.

Service de l’aménagement du territoire Ce service communal occupe un secrétariat (partagé avec le service des travaux publics) et deux collaborateurs techniques. Nouveau, ce service a été budgétisé à l’aide de valeurs standard. De plus, aucune charge de bâtiments n’est comptabilisée. Le tableau 23 présente le budget du service.

TABLEAU 23 : BUDGET – URBANISME, AMENAGEMENT DU TERRITOIRE, ECONOMIE ET ENVIRONNEMENT

CHARGES REVENUS REMARQUES Charges de personnel administratif 80 000 1 poste de secrétariat. 2 postes de collaborateurs techniques (y c. chef de Charges de personnel technique 205 000 service). 1000 fr. par EPT pour fournitures de bureau, 2000 fr. par Fournitures de bureau, mobilier et matériel 9 000 EPT pour achats matériel et équipement (coûts standard). Téléphones, frais de port et divers 3 000 1000 fr. par EPT (coûts standard). SOLDE 297 000 297 000 297 000

Service de promotion économique (secrétariat LIM) Le développement économique est assuré par le secrétariat régional LIM. Celui-ci est actuellement financé par les communes. Des subventions sont accordées par la Confédération et le Canton à hauteur de 25% des charges de fonctionnement chacun. Dans le cadre de la « nouvelle politique régionale » de la Confédération, il est question de supprimer la LIM39. Dans le budget, il est prévu de maintenir l’activité du secrétariat en tant que développement communal. Les subventions acquises sont maintenues dans les revenus.

TABLEAU 24 : BUDGET – DEVELOPPEMENT COMMUNAL

CHARGES REVENUS REMARQUES Traitement personnel 187 000 1 EPT de secrétariat à 5200 fr., 18%, 13 mensualités + 1 EPT à 7000 fr. Fournitures de bureau 2 000 Coûts standard : 1000 fr. par EPT. Achats mobilier, machines 4 000 Coûts standard : 2000 fr. par EPT. 1000 fr. par EPT pour les frais de téléphones, ports… Enveloppe Autres frais d’exploitation 4 000 supplémentaire de 1000 fr. pour les relations extérieures. Subvention cantonale 49 000 25% des charges totales. Subvention fédérale 49 000 25% des charges totales. SOLDE 98 000 197 000 197 000

Dans le budget ci-dessous, tous les services – théoriquement autofinancés – sont nettement excédentaires, car aucune imputation interne n’est réalisée. En pratique, des imputations internes d’intérêts passifs, de frais administratifs (facturation) ou encore des charges de personnel dans le cas du ramassage des déchets doivent encore être effectuées.

39 Aucune décision n’a été prise sur l’avenir de la LIM en Suisse.

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TABLEAU 25 : BUDGET – URBANISME, AMENAGEMENT DU TERRITOIRE, ECONOMIE ET ENVIRONNEMENT

7 PROTECTION ET AMÉNAGEMENT DE CHARGES REVENUS L’ENVIRONNEMENT 700 Approvisionnement en eau Charges de personnel 239 000 Amortissements 387 000 Autres achats de biens et services 618 000 Recettes d'exploitation 1 666 000 710 Protection des eaux Charges de personnel 160 000 Amortissements 408 000 Autres achats de biens et services 287 000 Recettes d'exploitation 1 228 000 720 Traitement des déchets Charges d'exploitation 930 000 Amortissements 5 000 Recettes d'exploitation 1 181 500 721 Autres charges et revenus liés aux déchets Traitement des déchets 453 000 Amortissements 8 000 Recettes diverses 6 500 730 Abattoirs 3 000 740 Cimetière 18 000 1 000 750 Correction des eaux 15 000 780 Autres tâches protection environnement 11 000 790 Aménagement du territoire Charges de personnel 285 000 Frais administratifs 12 000 Amortissements 27 000 791 Développement communal Charges de personnel 187 000 Frais administratifs 10 000 Subventions 98 000 SOLDE 118 000 4 181 000 4 181 000

7.3.10 Economie publique (compte 8)

Service des forêts Le service des forêts possède une organisation complexe, basée sur le modèle des cantonnements forestiers. Il ne peut pas être qualifié de « service communal », puisque sa gestion échappe aux communes. Celle-ci est confiée à l’ingénieur forestier de l’arrondissement, qui agit d’entente avec les communes. Les communes participent financièrement et emploient du personnel forestier, mais celui- ci est sous la responsabilité de l’ingénieur d’arrondissement. Les communes n’ont un pouvoir de décision que lors de la vente du bois. L’arrondissement forestier du Val-de-Travers comprend des forêts cantonales, communales et privées. Un système de facturation entre ces trois agents permet de répartir les charges salariales selon le volume de travail accompli dans les forêts des différents types de propriétaires. Les charges de personnel comptabilisées ne représentent pas les charges salariales du personnel communal (cinq employés à plein temps) mais le coût effectif – solde après ajustement des facturations – pour la gestion des forêts communales. Le budget de fonctionnement correspond, à quelques ajustements près, aux comptes consolidés 2001. Le tableau 26 présente le budget détaillé du service des forêts.

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TABLEAU 26 : BUDGET – FORETS

SYLVICULTURE CHARGES REVENUS Charges de personnel équipe forestière 211 000 Part salaires forestiers de cantonnement 283 000 Part salaire ingénieur forestier d’arrondissement 82 000 Equipement et matériel personnel forestier 10 000 Frais de façonnage et de débardage 940 000 Autres frais d’exploitation 268 000 Assurances 1 500 Amortissements 15 000 Autres charges 10 000 Vente bois 1 107 000 Subventions 682 000 Recettes diverses 47 000 SOLDE 15 500 1 836 000 1 836 000

Le personnel forestier se décompose en trois groupes :

Ingénieur forestier d’arrondissement Il s’occupe exclusivement de la gestion technique et administrative de l’arrondissement forestier du Val-de-Travers. C’est le supérieur hiérarchique des cinq forestiers de cantonnement. L’ingénieur est un employé cantonal et la participation financière des communes du Val-de-Travers s’élève à 82 000 fr.

Forestiers de cantonnement Actuellement, le 6e arrondissement du Val-de-Travers est découpé en cinq cantonnements40. Un garde forestier est responsable de chaque cantonnement. Trois forestiers de cantonnement sur les cinq sont des employés communaux. Les charges salariales correspondantes comptabilisées au budget représentent la charge salariale effective supportée par les communes. En effet, l’ingénieur forestier de l’arrondissement tient le décompte des heures effectuées par les forestiers de cantonnement dans les forêts communales, cantonales et privées et facture leurs services.

Equipe d’exploitation forestière Composée de deux bûcherons et de deux apprentis, elle s’occupe d’une partie de l’exploitation forestière de l’arrondissement. Parfois, les communes ont également recours à des privés ou éventuellement à l’équipe forestière cantonale pour l’exploitation de leur forêt. Comme le montre le tableau 26, la gestion des forêts communales est une tâche autofinancée. La vente de bois et les subventions obtenues parviennent à compenser les coûts de fonctionnement.

Autres postes Excepté le service des forêts, les charges et revenus consolidés sont repris sans changement. Le budget de l’économie publique présente un excédent de fonctionnement de plus d’un million de francs (cf. tab. 27). Les raisons principales sont les ristournes accordées par les sociétés d’électricité et de gaz41.

40 Depuis l’année 2002. Les comptes se basent sur l’ancien découpage en 6 cantonnements. Afin de tenir compte de la diminution de l’effectif des forestiers de cantonnement (6 EPT en 2001 contre 5 à partir de 2002), les charges salariales ont été diminuées de 15% (~ 1/6) par rapport à 2001. 41 Même si la commune ne fournit pas l’énergie, elle bénéficie de ristournes des distributeurs.

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TABLEAU 27 : BUDGET – ECONOMIE PUBLIQUE

8 ÉCONOMIE PUBLIQUE CHARGES REVENUS 801 Agriculture et champs 85 000 812 Sylviculture Charges de personnel 586 000 Frais d'exploitation des forêts 1 208 000 Autres charges 16 000 Vente bois, recettes diverses 1 154 000 Subventions 682 000 830 Tourisme 42 000 2 000 840 Aide aux logements 55 000 860 Energie 1 107 000 861 Gaz 117 000 862 Réseau chauffage à distance 5 000 SOLDE 1 075 000 3 067 000 3 067 000

7.3.11 Finances et impôts (compte 9) Le compte « Finances et impôts » contient les principaux revenus de la commune unique, notamment les impôts directs, la péréquation financière et les recettes de location du patrimoine financier. Au niveau des charges, il réunit les frais financiers liés à l’endettement, aux pertes sur débiteurs, ainsi que l’exploitation des bâtiments du patrimoine administratif et financier.

Impôts Les charges du compte 900 représentent principalement des pertes sur débiteurs et des rectifications de taxation des personnes physiques et morales. En 2001, le Service des contributions du canton de Neuchâtel a facturé, en plus des amortissements de la 5e année, une partie des amortissements sur les pertes sur débiteurs des exercices 1998, 1999 et 2000. La somme consolidée s’élève alors à 1 387 000 fr. Naturellement, cette charge n’est pas représentative d’un exercice standard. Plusieurs estimations ont été effectuées dans différentes communes. Ainsi, les pertes sur débiteurs et les rectifications de taxation représentent en moyenne 2,5% des impôts totaux. Un montant de 734 000 fr. est donc inscrit au budget.

Gérance de la fortune et des dettes Ce compte regroupe tant les intérêts passifs, les pertes de cours sur titres que les intérêts actifs des communes. Les intérêts actifs des syndicats étant négligeables, ils ont été maintenus dans leurs rubriques actuelles42. Quant aux intérêts passifs des onze communes, ils sont rajoutés au budget. Pour des raisons de transparence, les charges d’intérêts passifs des syndicats intercommunaux sont intégrées ici. Ce compte contient également les dividendes versés par la Société électrique du Val- de-Travers (208 000 fr.). La vente de la SEVT n’a aucun impact sur le résultat : les dividendes versés se transforment en une baisse correspondante des intérêts passifs. L’Etat de Neuchâtel a prévu un fonds d’aide aux communes pour les encourager à fusionner. Le montant de l’aide est calculé sur la base de critères fixés par le règlement d’application de la Loi sur le fonds d’aide aux communes (RALFAC). Cet arrêté n’a pas encore été ratifié par le Conseil d’Etat. Cependant, le Service des communes43 a estimé l’aide pour le Val-de-Travers à 5 800 000 fr. Cette somme sert à rembourser une partie des dettes des communes, de manière à réduire les charges d’intérêts passifs. Sur la base d’estimations (taux d’intérêt moyen consolidé) pour le Val-de-Travers et pour le canton de Neuchâtel, un taux moyen de 3,8% est retenu. Ainsi, une économie d’un peu plus de 220 000 fr., soit 7,6% des intérêts passifs totaux, est obtenue.

42 Par exemple, on retrouve les intérêts actifs du Syndicat de distribution d’eau du Val-de-Travers (SDEVT) dans l’écriture « Autres recettes » du compte 700 « Approvisionnement en eau ». 43 Chiffre communiqué par le chef du Service des communes.

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Le tableau 28 présente le détail des ajustements des intérêts passifs réalisés dans le compte 940.

TABLEAU 28 : AJUSTEMENT DES INTERETS PASSIFS DANS LE COMPTE 940

Intérêts passifs consolidés onze communes 2'472'000 Comprend également les frais bancaires (négligeable). CVT 330'000 CSR 60'000 SDEVT 162'000 SEPUVT 98'000 SIPCO 9'000 Participation Confédération intérêts -22'000 La Confédération participe aux intérêts passifs de l'épuration de l'eau. TOTAL COMMUNE UNIQUE 3'109'000 Les dividendes versés par la SEVT se transforme en une diminution Vente de la SEVT 208'000 des intérêts passifs d'un montant correspondant. Aide au désendettement du canton 220'000 L'aide de l'Etat au désendettement des communes.

TOTAL COMMUNE UNIQUE APRES AJUSTEMENTS 2'681'000 Montant arrondi à 2'480'000 et reporté dans le budget

Péréquation financière L’année 2001 se caractérise par l’entrée en vigueur de la Loi sur la péréquation financière. Le solde péréquatif 2001 représente une recette de 6,2 millions de francs. Comme le met en évidence le tableau ci-dessous, la comparaison avec les valeurs 2002-2003 montre d’importantes variations de ces ressources. Le montant de la péréquation financière 2003 est retenu pour le budget, ce qui représente une amélioration des recettes de 258 000 fr. par rapport à 2001. Il s’agit d’en tenir compte lors de l’estimation de l’économie.

TABLEAU 29 : PEREQUATION FINANCIERE 2001, 2002 ET 2003

2001 2002 2003 Variation 01-03

Couvet 1 595 209 1 562 628 1 639 271 2,8% Fleurier 2 274 209 1 745 494 1 254 520 -44,8% Saint-Sulpice 485 072 410 107 358 974 -26,0% La Côte-aux-Fées -1 282 616 -409 457 252 357 -119,7% Buttes 505 631 451 979 459 464 -9,1% Môtiers 424 869 419 793 428 463 0,8% Noiraigue 406 153 353 292 337 763 -16,8% Travers 913 627 862 804 827 359 -9,4% Les Bayards 288 416 256 257 279 581 -3,1% Les Verrières 347 822 291 448 365 391 5,1% Boveresse 270 721 252 149 284 373 5,0% TOTAL 6 229 113 6 196 494 6 489 519 4,2%

Impôt fédéral direct La Confédération verse une partie de l’impôt fédéral direct aux communes suisses. En 2001, ce montant s’élève à un peu moins de 3 millions de francs pour les onze communes. Dans le cadre du désenchevêtrement des tâches, l’Etat de Neuchâtel ne redistribue plus cet impôt aux communes, mais il prend à sa charge la part communale des prestations complémentaires AVS et AI (montant plus ou moins de même importance).

Bâtiments du patrimoine financier Ce compte rassemble l’ensemble des frais d’exploitation ainsi que les recettes du patrimoine financier. Du fait que les imputations internes sont écartées, le solde obtenu ne permet pas d’estimer le résultat effectif. Néanmoins, en se basant sur les comptes consolidés, l’exploitation du patrimoine financier dégage un bénéfice net d’environ 150 000 fr.

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Bâtiments du patrimoine administratif La grande majorité des charges comptabilisées se rapportent aux bâtiments administratifs des communes. Pour des raisons de cohérence, toutes ces charges, comptabilisées généralement sous 020, sont regroupées dans ce compte. La commune unique parvient à diminuer les coûts d’exploitation de ces bâtiments. Une hypothèse d’économie de coûts de 5% est retenue, car certains locaux sont à vendre. L’économie nette réalisée sur les charges d’exploitation des bâtiments (y.c amortissements) est estimée à 29 000 fr. Au total, le compte 9 « Finances et impôts » dégage un excédent dépassant 32 000 000 fr. Ce dernier est alors utilisé pour financer les différents services communaux et les contributions imposées par l’Etat de Neuchâtel.

TABLEAU 30 : BUDGET – FINANCES ET IMPOTS

9 FINANCE ET IMPÔTS CHARGES REVENUS 900 Impôts Charges d'exploitation et autres charges 734'000 Impôts totaux perçus 29'370'000 920 Péréquation financière 6'487'000 932 Part aux patentes d'alcool 24'000 933 Appareils automatiques 5'000 940 Gérance de la fortune et des dettes Intérêts passifs et frais bancaires 2'805'000 Intérêts actifs 359'000 942 Immeuble du patrimoine financier Frais d'exploitation 394'000 Amortissements 170'000 Location et autres recettes 1'006'000 943 Immeuble du patrimoine administratif Frais d'exploitation 200'000 Amortissements 323'000 Location et autres recettes 162'000 SOLDE 32'787'000 37'413'000 37'413'000

7.3.12 Synthèse L’agrégation des comptes 0 à 9 forme le budget de fonctionnement de la commune unique. Son utilité est double. D’abord, ce budget renseigne sur les charges et revenus nécessaires à la commune unique pour fonctionner, si elle se constituait aujourd’hui. Ensuite, il permet d’apprécier l’économie réalisée (ou la déséconomie) suite à la fusion des onze communes. Le tableau 31 regroupe tous les comptes présentés précédemment. Si l’on compare les charges et les revenus des comptes consolidés et du nouveau budget, on constate de très fortes différences entre les rubriques. Ces écarts ne sont pas liés à l’organisation des services mais découlent de la manière d’établir le budget. Les raisons pour lesquelles les comparaisons rubrique par rubrique ne sont pas possibles sont les suivantes : ♦ Imputations internes non reportées, ♦ Amortissements supplémentaires non repris, ♦ Prélèvements et attributions à la réserve non repris.

Certaines rubriques des comptes représentent des soldes. Ces montants ne correspondent pas à ceux qui seraient effectivement au budget de la commune unique, car il est fait abstraction des écritures transitant dans les comptes pour un même montant dans les entrées et dans les sorties. Le but n’est pas de définir le budget réel mais d’examiner la faisabilité du projet.

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TABLEAU 31 : BUDGET DE REFERENCE DE LA COMMUNE UNIQUE

COMPTES CHARGES REVENUS Administration (compte 0) 2 698 000 67 000 Sécurité publique (compte 1) 1 874 000 246 000 Instruction publique (compte 2) 19 020 000 6 011 000 Culture, loisirs et sports (compte 3) 2 988 000 754 000 Santé (compte 4) 5 069 000 0 Prévoyance sociale (compte 5) 3 991 000 14 000 Trafic (compte 6) 4 025 000 253 000 Protection et aménagement de 4 063 000 4 181 000 l’environnement (compte 7) Economie publique (compte 8) 1 992 000 3 067 000 Finances et impôts (compte 9) 4 626 000 37 413 000 EXCÉDENT DE FONCTIONNEMENT 1 660 000 52 006 000 52 006 000

Le budget de fonctionnement de la commune unique présente un excédent de plus de 1,6 million de francs. Il s’agit maintenant d’examiner ce que représente l’économie de coûts entre les comptes consolidés des onze communes et le budget de la commune unique.

FIGURE 24 : RESULTAT PAR COMPTE DU BUDGET DE FONCTIONNEMENT

En millers de francs

35 000

25 000

15 000

5 000

-5 000

-15 000

-25 000 t e c i e f

on al i que ti que s i que pôts i i anté c a ir édent r o m S Tra t is c ts i s x publ lo e s publ ni E et , i onnement e por é r s e i t on publ i s m r i e v r t anc d u c n u c lt A c u E u oy r onomi é t C nan c i S év s r E n F I P

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8. Economie de coûts

8.1 Comptes consolidés 2001 La comparaison du résultat consolidé avec le budget de la commune permet d’estimer les économies (ou déséconomies) de coûts réalisées. Rappelons que les comptes consolidés sont obtenus en agrégeant les comptes des onze communes.

TABLEAU 32 : COMPTES CONSOLIDES 2001, CLASSIFICATION FONCTIONNELLE

COMPTES CHARGES REVENUS Administration (compte 0) 4 987 000 1 109 000 Sécurité publique (compte 1) 2 432 000 879 000 Instruction publique (compte 2) 17 897 000 4 539 000 Culture, loisirs, sports (compte 3) 2 887 000 653 000 Santé (compte 4) 5 008 000 42 000 Prévoyance sociale (compte 5) 6 833 000 614 000 Trafic (compte 6) 5 826 000 907 000 Protection et aménagement de l’environnement (compte 7) 4 590 000 3 589 000 Economie publique (compte 8) 2 846 000 3 621 000 Finances et impôts (compte 9) 7 425 000 43 236 000 DÉFICIT DE FONCTIONNEMENT 1 543 000 60 731 000 60 731 000

En 2001, les onze communes du Val-de-Travers bouclent l’exercice avec un déficit de fonctionnement de plus de 1,5 million, soit environ 2,5% du budget de fonctionnement annuel. Sur la base des comptes 2001 et en tenant compte des implications financières des nouvelles dispositions légales survenues après 2001, la commune unique présente un solde positif de 1 660 000 fr. Ce résultat brut n’est pas directement comparable avec les comptes consolidés 2001. En effet, de nombreux ajustements – indépendants de la fusion de communes – ont été réalisés dans le budget. Pour permettre une comparaison, les mêmes ajustements ont été effectués sur les comptes consolidés. Ils concernent les domaines suivants : ♦ Amortissements supplémentaires, ♦ Pertes sur débiteurs, ♦ Nouveautés dans certains services communaux (ambulance, état civil, service forestier, accueil de la petite enfance…), ♦ Péréquation financière, ♦ Prélèvement à la réserve.

TABLEAU 33 : AJUSTEMENT DES COMPTES CONSOLIDES 2001

CHARGES REVENUS Déficit comptes consolidés 2001 1 543 000 AJUSTEMENTS 235 000 Déficit de fonctionnement ajusté 1 308 000

Les ajustements à apporter aux comptes consolidés s’élèvent à 2 018 000 fr. pour les charges et 2 253 000 fr. pour les revenus, soit une différence de 235 000 fr. Ils portent principalement sur les amortissements supplémentaires (-1 290 000 fr.), les structures d’accueil de la petite enfance (690 000 fr.) et les écritures à la réserve (640 000 fr.). Le détail des ajustements est présenté en annexe.

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8.2 Comparaison des résultats La comparaison entre le résultat des comptes consolidés ajustés et le budget représente l’économie ou la déséconomie de coûts, donc la faisabilité du projet de fédération de villages. La différence est une valeur positive, il y a donc un gain. Ainsi, l’économie nette que génère le regroupement des onze communes en une seule entité est de 2 968 000 fr. Cette valeur reste identique (sans tenir compte de l’inflation et de la hausse des prix) dans le temps. L’économie possible est la différence entre une situation à l’année t où 11 communes évoluent de manière individuelle et une situation où, à la même année t, ces communes se sont regroupées. En d’autres termes, le résultat d’une fusion de communes au Val-de-Travers aboutit à une économie d’environ 2 970 000 fr., soit environ 5% des charges et revenus des comptes consolidés.

TABLEAU 34 : ECONOMIE POTENTIELLE AVEC LA CREATION DE LA COMMUNE UNIQUE

Comparaison des résultats CHARGES REVENUS Déficit des comptes consolidés 2001 (ajustés) 1 308 000 Excédent budget de la commune unique 1 660 000 ECONOMIE NETTE DE COUTS 2 968 000

FIGURE 25 : ECONOMIE DE COUTS

Comptes consolidés 2001 des onze communes

Charges Revenus

Déficit ajusté Déficit 1,31 million

Budget de fonctionnement de la commune unique

Economie de coûts 2,97 millions Charges Revenus

Excédent Excédent 1,66 million

8.3 Nature de l’économie de coûts Maintenant que l’économie de coûts est connue, il est intéressant de savoir dans quels services communaux, et plus particulièrement sur quels types de dépenses, une compression des coûts est possible. Tout d’abord, il convient de distinguer quatre groupes de dépenses :

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1. Charges de personnel La diminution des charges de personnel s’explique en grande partie par une baisse de l’effectif, soit 9,7 postes en équivalents plein temps. Le barème des salaires fourni par le Service des ressources humaines de l’Etat correspond pratiquement à celui utilisé par les communes du Val-de-Travers. En d’autres termes, pour des postes à responsabilité comparable, le niveau des salaires reste le même44. Une deuxième source d’économie – en dehors de la réduction de l’effectif – est la réduction des postes à responsabilité. En effet, la nouvelle organisation nécessite des postes de travail différents de ceux qui sont actuellement occupés, même si des postes à compétences spécifiques comme l’informatique ou les services techniques sont créés. Globalement, l’économie sur les charges de personnel s’élève à 1 340 000 fr., dont 65 000 fr. sur les postes d’apprentissage. 2. Organisation du système politique Avec la réduction du nombre d’élus, une économie d’environ 270 000 fr. est réalisée. Cette dernière est composée en grande partie d’indemnités, de jetons de présence et de frais de fonctionnement45. 3. Achats de biens et services Cette économie est certainement la plus difficile à estimer. Les achats de biens et services représentent l’ensemble des charges autres que celles relevant du personnel. Ce montant est estimé à environ 1,1 million de francs. 4. Aide au désendettement du canton L’aide accordée par l’Etat de Neuchâtel en cas de fusion de communes s’élève – dans le cas d’une fusion des onze communes du Val-de-Travers – à 5 800 000 fr.46. Cette aide vise à niveler les différences d’endettement entre les communes fusionnées. Avec un taux d’intérêt moyen de 3,8%47, l’économie de charges d’intérêts passifs est de 220 000 fr. Le taux d’intérêt est calculé sur l’ensemble des dettes. Une partie de ces dernières sont accordées sans intérêt ou à des taux préférentiels. En cas de fusion, les dettes remboursées avec le fonds de l’Etat seront celles chargées des taux d’intérêt les plus élevés. L’économie réalisée devrait en principe être plus conséquente.

FIGURE 26 : NATURE DES ECONOMIES REALISEES

Aide cantonale en cas Conseil général et de fusion conseil communal 7% 9%

Biens et services 38% Charges de personnel rebudgétisée 46%

44 Les estimations fournies par le Service du personnel de l’Etat donnent des estimations comparables aux salaires pratiqués au Val-de-Travers. Seul le personnel de police était sous-estimé et afin de conserver des salaires identiques, les auteurs ont reporté les salaires actuels. 45 Notamment frais de réception, manifestations, etc. 46 Information fournie par le Service des communes. 47 Estimation obtenue pour le Val-de-Travers (3,79%) et le canton de Neuchâtel (3,82%).

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8.4 Utilisation de l’excédent de fonctionnement L’économie de coûts réalisée par la fusion des communes permet de dégager un excédent de fonctionnement. Il se présente plusieurs possibilités pour affecter le résultat :

1. Améliorer la fourniture et/ou l’offre des services à la population, 2. Diminuer davantage l’endettement de la commune unique, 3. Abaisser le coefficient d’impôt communal. Le choix de l’affectation du bénéfice est une décision politique. C’est à la région de choisir la manière dont elle espère convaincre la population en vue de la votation. Les auteurs estiment que l’abaissement du coefficient représente une priorité. En effet, la population du Val-de-Travers doit aujourd’hui faire face à une fiscalité plus lourde que dans les autres régions du canton. De plus, les prestations offertes ne sont ni meilleures ni plus étendues. C’est la raison pour laquelle l’abaissement du coefficient d’impôt semble la solution la plus judicieuse, si la commune unique veut être attractive pour de nouveaux habitants, donc de nouveaux contribuables.

TABLEAU 35 : COMPARAISON CANTONALE DES COEFFICIENTS D’IMPOT MOYENS

Coefficient d’impôt moyen des Districts personnes physiques par district 2001 2002 2003 Neuchâtel 90,8 90,0 87,6 Boudry 92,0 91,6 91,2 Val-de-Ruz 93,1 91,2 90,8 Le Locle 97,6 97,8 99,3 Val-de-Travers 103,1 102,5 103,2 La Chaux-de-Fonds 103,9 103,9 103,9 Canton de Neuchâtel 95,6 94,6 93,8

En 2001, le coefficient d’impôt moyen sur les personnes physiques s’élève à 103,148. Les modifications de coefficient adoptées dans certaines communes en 2002 et 2003 n’ont eu que peu d’effet, puisque le coefficient moyen s’établit à 103,2 en 2003. La diminution du coefficient d’impôt provoque une baisse des recettes de deux types : 1. Impôt direct prélevé sur les personnes physiques (sans les frontaliers et les impôts à la source), 2. Diminution du montant versé dans le cadre de la péréquation financière.

Le tableau 36 présente la variation des recettes suite à la modification du coefficient d’impôt. La plus grosse diminution des recettes provient de la baisse des impôts directs. La péréquation financière joue un rôle secondaire, le coefficient d’impôt ayant un faible poids dans le calcul des montants péréquatifs. Par point de coefficient, les impôts directs varient de 234 000 fr. contre environ 40 000 fr. pour les recettes de péréquation financière. Dans l’hypothèse où l’objectif est d’atteindre l’équilibre budgétaire, l’étude met en évidence deux situations fort différentes : ♦ Si l’organisation actuelle est maintenue (onze communes), c’est-à-dire en considérant les comptes consolidés et les ajustements réalisés, un coefficient d’impôt de 107,5 serait nécessaire pour équilibrer les comptes actuels. ♦ Si l’option de la commune unique est retenue, un coefficient de 97 suffit pour parvenir à l’équilibre budgétaire.

48 Estimation obtenue en faisant une moyenne des coefficients d’impôt des communes pondérée par le volume d’impôt sur les personnes physiques prélevé (sans impôts à la source et frontaliers). Il n’a pas été possible de distinguer l’impôt sur le revenu uniquement. Cependant, l’impôt sur la fortune est négligeable.

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TABLEAU 36 : EVOLUTION DES RECETTES SUITE A LA VARIATION DU COEFFICIENT D’IMPOT (BASE = 103, COEFFICIENT UNIQUE 2001)

Evolution des recettes Coefficient Variation cumulée du Variation cumulée cumulées selon le d'impôt montant péréquatif des impôts directs coefficient Compte de fonctionnement équilibré 11 107,5 197 294 1054 854 1252 148 commune. 107 175 272 937 648 1112 920 106 131 269 703 236 834 505 105 87 358 468 824 556 182 104 43 585 234 412 277 997 103 0 0 0 102 43 209 234 412 -277 621 101 86 100 468 824 -554 924 100 128 617 703 236 -831 853 99 170 700 937 648 -1108 348 98 212 290 1172 060 -1384 350 Budget de fonctionnement équilibré de la 97 253 322 1406 472 -1659 794 commune unique.

Ainsi, l’économie de coûts générée par la fédération de villages permet une diminution du coefficient d’impôt moyen de 10,5 points dans l’optique d’un solde nul du budget de fonctionnement. Au même titre que la mesure de l’économie de coût, la diminution du coefficient d’impôt réalisable est indépendante de l’année de la fusion. Le tableau 37 met en évidence une évolution hypothétique des coefficients d’impôts nécessaires à l’équilibre budgétaire : peu importe l’évolution du coefficient unique des onze communes, la solution de la commune unique permet une économie de 10,5 points.

FIGURE 27 : EVOLUTION HYPOTHETIQUE DU COEFFICIENT D’IMPOTS PERMETTANT L’EQUILIBRE BUDGETAIRE

Coefficient d'impôts 115 113 , 5

111, 5

110 109,5 108,5 10 7, 5 106,5

10 5, 5 ... 105 103,5

Commune unique 10,5 pts 10 3

11 communes 100 10 1

99 98 97 95 96 95

90 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 … t

Exemples d'évolution du coefficient d'impôts permettant l'équilibre budgétaire

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9. Conclusions

9.1 Rappel des buts de l’étude Sur la base des travaux de la commission no. 8 du PDR consacrée aux structures régionales, la Région a choisi, parmi les modèles proposés pour son avenir institutionnel, celui d’une « fédération de villages ». C’est donc en fonction de ce choix préalable que le mandat confié à l’IRER a été défini et que l’étude s’est déroulée. Le terme de « fédération de villages » est un peu trompeur car il s’agit en fait d’une fusion, une commune unique remplaçant les communes actuelles. Au départ, la Région a choisi d’exclure du champ de l’étude les possibilités d’une fusion par étapes – le regroupement se faisant alors par étapes, certaines communes pouvant rester indépendantes – et d’une fusion par grappes. Avec ce dernier modèle, les communes se regroupent en fonction des liens naturels de manière à former des entités viables et efficaces, avec ou sans volonté d’aboutir à terme à une commune unique. Les exemples de fusions dans d’autres cantons concernent le plus souvent deux communes proches, de très petite taille, dont les ressources sont insuffisantes pour rester indépendantes et qui n’ont pas d’autre choix que de se regrouper. La proximité fait que l’accès aux services communaux reste facile même lorsqu’ils sont offerts sur un seul des deux sites. Le projet de fusion des communes du Val-de- Travers est unique, puisque l’objectif est de réunir onze communes réparties sur un vaste territoire. Il est donc beaucoup plus complexe. La procédure habituelle qui consiste à prévoir une administration centralisée et un guichet unique ne convient pas. Elle entraînerait trop d’inconvénients pour la population et les habitants des villages périphériques en particulier. Il fallait donc imaginer pour le Val- de-Travers une voie nouvelle, une organisation différente permettant un meilleur accès de la population aux services de la commune unique. La présente étude vise à apporter aux autorités et à la population les informations lui permettant de prendre une décision en toute connaissance de cause. A ce titre, elle doit répondre aux questions suivantes : ♦ La fusion des onze communes en une seule est-elle un projet réaliste ? Quels sont les obstacles techniques, financiers ou politiques ? ♦ Comment organiser la nouvelle commune en vue d’obtenir un maximum d’efficience et d’efficacité et des prestations de qualité pour la population ? ♦ Quels sont les avantages et les inconvénients de la commune unique par rapport au statu quo ?

9.2 Une commune unique décentralisée Le projet de fusion porte sur la création d’une seule commune pour la région par la réunion des onze communes actuelles. C’est donc bien d’un processus de fusion qu’il s’agit et non de la création d’une fédération dans laquelle chaque entité conserverait une indépendance. La nouvelle entité disposera d’une seule administration communale placée sous l’autorité d’un exécutif et d’un législatif. Jusqu’ici, il n’y a pas de différence avec une fusion classique. Compte tenu de la distance entre les villages, l’option d’une commune centralisée avec guichet unique a été écartée. Les habitants doivent pouvoir bénéficier de tous les services essentiels à proximité de leur domicile de la même manière qu’aujourd’hui. Chaque village conserve un guichet de l’administration communale où la population obtient des informations et des prestations de la même manière qu’aujourd’hui. Après la fusion, les usagers ne percevront aucun changement dans l’accès aux services et cela est vrai pour les grandes communes du centre comme pour les plus petites situées à la périphérie. L’entretien de l’infrastructure et des espaces verts, de même que la collecte des déchets sont effectués comme auparavant. L’administration de la commune unique est déconcentrée et chaque village possède une antenne administrative. C’est là une première différence par rapport à une fusion classique. La deuxième différence – création de circonscriptions électorales – est une mesure de précaution. Elle vise à garantir une représentation minimale de chaque village au conseil général, chaque entité ayant droit à un, voire deux représentants au minimum.

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9.3 Principaux enseignements En résumé, voici les principaux enseignements de l’étude menée par l’IRER : ♦ La situation financière des communes du Val-de-Travers est dans l’ensemble inquiétante. Quatre communes sont en situation de déficit chronique depuis près de 10 ans. ♦ Le statu quo n’est alors pas une option possible pour ces communes. Si la fusion ne se fait pas, elles devront se restructurer profondément, et sans doute renoncer à fournir elle-même la plupart des services communaux. Elles deviendront des entités vides dans lesquelles les autorités se limiteront à passer des contrats avec d’autres collectivités. Plusieurs communes se trouvent par ailleurs en très mauvaise posture : la charge d’intérêts est presque insupportable aujourd’hui alors que les taux se trouvent à un minimum historique. Que feront ces communes le jour où le loyer de l’argent aura retrouvé un niveau plus normal ? ♦ La fusion permet des économies importantes dans les charges de fonctionnement. Sur la base d’une estimation conservatrice, les économies possibles atteignent 3,0 millions, soit 5% des dépenses courantes consolidées. Le potentiel d’économie est certainement plus important. ♦ En cas de fusion, et pour autant que soient prises les mesures de rationalisation qui s’imposent, la nouvelle entité sera financièrement viable et pourra réduire de manière significative la charge fiscale moyenne. Une fois la fusion effective, la population pourra choisir de conserver une charge fiscale réduite, ou de recevoir plus de prestations avec une charge fiscale augmentée. Il faut offrir ce choix à la population. ♦ Les objectifs de rationalisation et de réduction des coûts doivent être clairement fixés au départ du projet, soit au moment où la population devra se prononcer. Le nouvel organigramme indiquant le nombre de postes à créer devra avoir été arrêté. ♦ Il conviendra de faire preuve d’imagination pour garantir l’équité entre les villages. En effet, l’éloignement de certains villages de certaines infrastructures (par ex. le Centre sportif) devrait être compensé par des avantages en nature ou en espèces (différenciation des taxes causales, soutien aux activités villageoises, organisation de manifestations…). ♦ Le budget devra être adapté en fonction de la date de constitution de la commune unique. Il s’agira de tenir compte de tous les changements intervenus entre 2003 et l’année de la fusion, tant ce qui concerne les charges et revenus entre le canton et les communes, l’inflation et l’augmentation réelle des salaires. Il conviendra encore de tenir compte des dépenses supplémentaires liées à la période de transition. ♦ Le projet est réalisable sans difficultés techniques majeures. Une phase de transition de durée limitée devra être prévue pour la mise en place des nouvelles structures et pour permettre à l’administration de trouver sa nouvelle taille de manière progressive et sans heurts.

9.4 Réorganisation de l’administration Dans l’activité de la commune, il convient de distinguer le lieu où le travail est effectué et celui où les prestations sont fournies à la population. Ainsi, par exemple, les tâches de l’administration générale seront réalisées dans quelques villages (Fleurier, Buttes, Môtiers et Les Verrières), mais les prestations à la population seront fournies dans tous les villages (guichets publics). Celui qui se rendra au guichet communal bénéficiera des mêmes services qu’aujourd’hui. Il ne s’apercevra pas que l’essentiel du travail administratif est réalisé hors du village. La réorganisation de l’administration conduit à une amélioration significative de l’efficacité et une baisse des coûts. L’augmentation de la taille permettra des économies d’échelle, donc une économie de moyens. Par exemple, dans la tenue de la comptabilité, l’établissement du budget et le bouclement des comptes, des économies substantielles sont possibles. Ensuite, le personnel pourra être mieux utilisé en fonction de ses compétences et aptitudes. Aujourd’hui les petites communes utilisent une proportion importante de personnes très qualifiées – et donc coûteuses – pour des tâches complexes, mais aussi pour de nombreuses tâches qui ne demandent pas de qualifications particulières. Dans la nouvelle commune, le nombre de postes sera suffisamment important pour permettre une bonne adéquation entre les exigences des postes de travail et la qualification des personnes qui les occupent. C’est là une source d’économie appréciable. Finalement, dans toute organisation, publique

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ou privée, qui n’a pas fait l’objet récemment d’un audit approfondi, il y a des frais généraux qui pourraient être réduits ou même supprimés. La fusion est une bonne occasion de procéder à un tel examen. Une partie importante du budget n’est pas touchée par la réorganisation de l’administration – parts communales aux systèmes de partage des charges, subventions et subsides… – et les charges restent les mêmes qu’aujourd’hui, toutes choses égales par ailleurs. Les auteurs de l’étude ont proposé une nouvelle organisation des services et estimé les besoins en personnel en se référant à des valeurs observées dans des collectivités comparables. En tenant compte de l’infrastructure disponible et de la nature des prestations, ils ont proposé une localisation pour chacun des services. Comme il s’agit d’une question importante, le choix a été effectué en collaboration avec la COTEC. Le besoin de réorganisation n’est pas le même dans tous les services. Ceux qui devraient subir les plus importantes restructurations sont les travaux publics et l’administration générale. La mise en commun des moyens affectés aux travaux publics permettra une répartition des tâches plus rationnelle et une spécialisation plus poussée du personnel. L’utilisation d’équipements plus performants dans les villages de petite taille contribue aussi aux gains de productivité du service. C’est dans l’administration générale – services administratifs et finances – que le potentiel d’amélioration des performances est le plus grand. La préparation du budget d’une commune de 11'000 habitants n’exige pas beaucoup plus de temps et d’efforts que celui d’une commune de 4'000 habitants. Des gains de productivité substantiels sont possibles dans la tenue de la comptabilité, la gestion du portefeuille d’assurances, des salaires et la facturation. Certes, la gestion des antennes administratives villageoises engendre des coûts supplémentaires, mais ceux-ci sont sans commune mesure avec les économies attendues. La commune unique permettra d’utiliser le personnel de manière beaucoup plus logique et efficiente, en adaptant la qualification du personnel aux exigences des postes. De plus, la commune unique permet de simplifier les structures intercommunales. De très nombreuses tâches sont confiées aujourd’hui à des syndicats ou d’autres organismes régionaux. Or, avec une commune unique leur maintien n’a plus de sens. Toutes les tâches régionales peuvent être reprises par la commune unique, les institutions en place étant dissoutes. La possibilité de regrouper sous un même toit l’ensemble des tâches aujourd’hui intercommunales est un argument fort en faveur de la commune unique. La fusion par grappes n’apporterait de ce point de vue pas les mêmes avantages.

9.5 Avantages de la fusion Dans l’évaluation des avantages et des inconvénients de la fusion, la région est considérée comme un tout. Elle est jugée positive s’il est possible d’offrir plus de services à la population avec des ressources plus faibles, donc une charge fiscale allégée. Même si la fusion est jugée globalement positive, il est possible qu’elle ne le soit pas pour une commune particulière, ayant par exemple de bonnes ressources financières et peu de dettes. Afin que la fusion soit une option attractive pour toutes les communes, il est essentiel que le potentiel de rationalisation soit pleinement exploité.

Amélioration de la gouvernance La gouvernance se définit comme l’ensemble des institutions et des pratiques par lesquelles le pouvoir s’exerce dans la commune pour le bien de tous. Elle comprend les règles et le contexte des élections, le contrôle des élus, ainsi que la capacité des autorités communales à gérer efficacement les ressources et à mettre en œuvre les choix politiques. Une bonne gouvernance est la condition de départ d’une bonne gestion communale. Le conseil général doit être à même de participer à la définition des grands objectifs de la commune et d’exercer un contrôle efficace sur la gestion communale. Un bon parlement suppose une véritable concurrence au moment des élections. Or, il y a aujourd’hui souvent plus de postes à pourvoir que de personnes intéressées. La commune unique ne peut que renforcer la concurrence; trouver 41 élus dans une population de 11'000 habitants est plus facile que d’en trouver une vingtaine dans une commune de 300. La fusion va aussi augmenter l’intérêt des citoyens pour la fonction de conseiller communal ou de conseiller général. Dans la commune unique, il est prévu d’améliorer les conditions de fonctionnement de l’exécutif. Le fait de professionnaliser partiellement la fonction de conseiller communal – plusieurs postes à plein-temps ou à temps partiel sont prévus – rendra celle-ci plus attractive. L’exécutif élu aura plus de poids à l’administration. Chaque organe pourra ainsi remplir la fonction qui est la sienne – décider des grands objectifs et contrôle des résultats pour le conseil général, formulation de la stratégie et contrôle de la

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gestion administrative pour l’exécutif, enfin mise en œuvre et gestion opérationnelle pour l’administration.

Professionnalisation de l’administration La création de nouveaux services – aménagement du territoire, économie et protection de l’environnement – répond au besoin de professionnaliser la gestion administrative. Il est prévu d’utiliser une partie des ressources libérées grâce à la rationalisation pour renforcer l’administration dans des domaines stratégiques. Dans tous les domaines, l’effet de taille va permettre de mieux adapter le profil des employés aux exigences des postes de travail.

Important potentiel de réduction des coûts La fusion des onze communes permet de réaliser une économie nette de l’ordre de 3,0 millions au minimum par année sur le budget de fonctionnement, soit environ 5% des charges consolidées. L’économie provient à la fois d’une réduction des dépenses salariales – une dizaine de postes économisés grâce à la réorganisation et aux économies d’échelle – et d’une compression des achats des biens et services. L’économie possible est sans aucun doute plus importante car le gain de 3,0 millions est le résultat de la réorganisation des seuls services où le potentiel d’économie paraissait le plus important (autorités, administration générale, travaux publics). Les comptes des syndicats et autres structures intercommunales ont été intégrés tels quels dans le budget de la commune unique. Or, des économies sont possibles dans ce domaine également, en particulier dans la gestion administrative. Le montant de 3,0 millions doit être interprété comme un objectif réaliste et minimal de réduction des coûts en cas de fusion. Sa traduction dans les faits ne sera pourtant pas automatique. Elle dépendra de la volonté politique des autorités de la région de rechercher la plus grande efficience au moment où sera préparé l’organigramme de la nouvelle commune. Sans un objectif ambitieux de rationalisation et une planification claire des besoins en personnel, il est certain que les économies possibles ne seront pas réalisées. L’utilisation des montants économisés – baisse d’impôts ou nouvelles prestations – doit être laissée à l’appréciation des citoyens de la région une fois la nouvelle entité constituée.

Meilleur contrôle des dépenses Lorsque les services sont fournis par un syndicat ou un autre organisme régional, les communes tendent à perdre la maîtrise des dépenses. Une fois les crédits budgétaires acceptés par le conseil intercommunal, la commune n’a en effet pas d’autre choix que de payer les factures qui lui sont présentées. C’est donc une partie importante des tâches communales qui échappent à sa souveraineté. Avec une commune unique, toutes les tâches intercommunales seraient intégrées dans l’administration et les crédits budgétaires alloués dans le cadre de la procédure budgétaire normale.

Meilleure légitimité démocratique Dans la même perspective, les décisions prises dans le cadre de syndicats intercommunaux ou d’autres organismes de coopération manquent de légitimité démocratique. En effet, les membres des conseils intercommunaux sont des délégués et non des représentants élus. Le rapatriement de toutes les tâches intercommunales sous un même toit apporte une solution à ce problème.

Diminution du temps consacré aux affaires communales Il y a aujourd’hui 254 élus dans les 11 exécutifs et législatifs communaux. Or, l’investissement des élus dans la gestion des affaires communales devient toujours plus lourd. Une enquête menée auprès d’anciens conseillers communaux de diverses communes du canton a montré qu’un membre de l’exécutif passe en moyenne 16 heures par semaine à l’étude et à la préparation des dossiers, à gérer son dicastère et à représenter la commune dans les commissions. Pour les onze communes, ce sont plus de 25'000 heures par année (10 heures par semaine pour les 53 conseillers communaux, selon un sondage auprès de membres de la COTEC). Quant à l’investissement en temps des conseillers généraux il est estimé à 2'000 heures par année. Pour les délégués dans les syndicats, le temps total est estimé à 1000 heures/année. Pour les seuls élus, la commune unique permettrait de ramener l’investissement annuel de 27'000 heures à 6'200 heures par année. En incluant dans l’estimation les travaux en commission, le nombre d’heures libérées est encore beaucoup plus important.

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9.6 Inconvénients de la fusion

Perte d’identité Les individus ont un sentiment d’appartenance à la commune dans laquelle ils vivent. C’est à ce sentiment d’appartenance que l’on se réfère quand on parle d’identité communale ou régionale. Les valeurs sur lesquelles peut reposer le sentiment d’appartenance sont diverses : valeur du paysage, institutions politiques, vie sociale ou économique, histoire et mentalité collectives. La disparition de la commune, de ses frontières et de ses institutions est sans doute perçue par une partie de la population comme une perte d’identité et donc comme un coût. Il faut relever d’abord que la fusion touche certaines des valeurs constitutives de l’identité – nom de la commune, institutions politiques – mais pas à d’autres comme le paysage, la vie sociale ou les mentalités. De plus, il faut relever qu’il n’y a pas une identité mais une superposition d’identités – appartenance à la commune, la région, le canton ou le pays – et il faut se demander si les habitants sont d’abord attachés à leur commune ou à leur région. Une étude réalisée par deux étudiants à l’Université de Neuchâtel a montré que les habitants du Val-de-Travers se sentent d’abord appartenir à la région (36%), puis à la commune (25%), et enfin au canton de Neuchâtel (10%). Observation intéressante, interrogés sur les valeurs qui sous-tendent leur sentiment d’appartenance, les habitants du Val-de-Travers mentionnent d’abord la vie sociale – près d’une personne sur deux – et ensuite le paysage. Les autres valeurs, et en particulier les symboles institutionnels liés à la commune, ne paraissent jouer qu’un rôle secondaire dans le sentiment d’appartenance. Ce constat n’étonne guère car il confirme le résultat de travaux menés par l’IRER dans le canton de Neuchâtel. Dans l’esprit de la population, l’identité communale signifie d’abord les amis, les relations de voisinage et la vie associative. Au vu de ce qui précède, la commune unique ne devrait pas être ressentie comme une atteinte importante au sentiment identitaire de la population de la région.

Perte d’autonomie Aujourd’hui, les onze communes gèrent de manière autonome leur budget sous la contrainte des obligations imposées par le canton, par les lois fédérales et par les revenus dont elles disposent. Ce sont donc les élus de la commune qui décident de l’affectation des moyens budgétaires courants et des investissements dans les limites imposées par le budget. Si, dans certaines communes, la marge de manœuvre est minime voire inexistante, d’autres disposent d’un budget discrétionnaire que les élus peuvent allouer aux domaines de leur choix. Avec la fusion, un village ne peut plus décider seul, il participe aux décisions mais doit se soumettre aux choix de la majorité.

Plus de distance entre les élus et la population L’un des avantages du fédéralisme et de l’autonomie communale est le fait que les élus sont proches des citoyens. Ces derniers peuvent non seulement exprimer leurs désirs en déposant un bulletin dans l’urne lors des élections périodiques ou de référendums financiers, mais ils ont aussi la possibilité de faire connaître leurs attentes et de donner leur avis sur les prestations fournies par la commune de vive voix. Pour les élus, les contacts directs avec la population sont un moyen commode et efficace de contrôle de la satisfaction des usagers.

9.7 Réduction du nombre de postes dans l’administration La fusion des onze communes permet de réaliser d’importantes économies sur les budgets de fonctionnement. Une dizaine de postes pourront ainsi être supprimés sans qu’il en résulte une diminution du volume de prestations ni de leur qualité. Au contraire, des mesures sont proposées qui conduiront à une amélioration de la qualité des prestations et l’offre de nouveaux services. La création de nouveaux postes de travail est ainsi prévue à la police et à l’urbanisme. L’objectif est une gestion plus professionnelle, la création d’un service chargé du développement économique et touristique et le renforcement des effectifs de la police – presque un doublement des postes – afin de donner à celle-ci les moyens de jouer le rôle d’une police de proximité. Au cours de la préparation du rapport et de la présentation des résultats intermédiaires, la question de la réduction des emplois administratifs a souvent été évoquée. L’un des arguments avancés par les personnes qui sont a priori peu favorables à une telle mesure est que le Val-de-Travers manque d’emplois et qu’il serait dans ces conditions peu opportun d’en supprimer davantage. Un second

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argument, proche du premier, attribue aux emplois administratifs un rôle dans la croissance régionale. Un troisième argument est que la maîtrise des emplois publics est une des composantes de l’autonomie communale et qu’il n’est de ce point de vue pas souhaitable de réduire le nombre d’emplois dans l’administration. Il est donc important de répondre à ce type de préoccupations. La première question consiste à savoir si le rôle d’une administration communale est de créer des emplois et si ces emplois contribuent au développement économique de la commune ou de la région. La réponse à cette question est clairement négative. Le but que doit poursuivre une commune est d’offrir à la population des services de qualité de la manière la plus efficiente possible, autrement dit en utilisant un minimum de moyens. Dans une petite commune, le coût d’un poste de cadre administratif peut atteindre 150'000 francs, soit 750 francs par année pour 200 contribuables. Que choisirait la population si elle devait se prononcer : conserver des postes devenus inutiles ou bénéficier d’un surplus de pouvoir d’achat pour les besoins du ménage. Il faut savoir que de nombreuses familles de la région ont des revenus modestes et doivent contrôler strictement leurs dépenses pour « tourner ». Deuxième argument : les emplois publics sont-ils réellement un facteur contribuant au développement de la région ? Sur ce point la réponse est aussi claire : les emplois dans l’administration en tant que tels ne sont pas des facteurs contribuant au développement de la région. En revanche, les prestations à la population le sont, car une bonne qualité des services publics est un facteur d’attractivité résidentielle. Le maintien des postes de travail et des dépenses qui ne sont pas nécessaires constitue par contre une entrave au développement à moyen et long terme, car il conduit à une charge fiscale inutilement élevée. Troisième argument : la maîtrise des emplois serait une composante importante de l’autonomie communale. De fait, cet argument n’est pas plus pertinent que les deux premiers. L’autonomie communale, c’est d’abord la faculté de disposer d’une base d’imposition propre et de pouvoir décider de l’utilisation de ses ressources. Si l’autonomie des communes s’est effectivement réduite comme une peau de chagrin, cela tient au fait que les communes ne disposent plus d’aucun pouvoir de décision sur une très importante part de leur budget (en particulier toutes les dépenses qui entrent dans les systèmes de partage des charges Etat-communes). La solution pour que les communes retrouvent une plus grande autonomie en matière de dépenses, n’est pas de maintenir des postes administratifs superflus, mais d’opérer un vrai désenchevêtrement entre les tâches du canton et celles des communes.

9.8 Bilan Finalement, il apparaît que la fusion procure des avantages aux habitants de la région, mais qu’elle entraîne aussi des coûts. Est-il possible alors de faire un bilan des coûts et des avantages et de dire si, globalement, les avantages attendus de la fusion sont supérieurs aux coûts ou si c’est le contraire qui est vrai ? La réponse est négative et il n’est pas possible de résumer par un seul chiffre – positif ou négatif – les conséquences de la fusion des onze communes. D’abord, une partie des avantages et des coûts peuvent difficilement être traduits en valeurs monétaires (perte d’identité, solidarité à l’échelle de la région, professionnalisation…). Ensuite, chacun apprécie différemment les implications financières ou non financières de la fusion selon ses préférences et son lieu d’habitation. Le bilan coûts-avantages est donc perçu de manière diverse. Certains, à la lecture du rapport, estimeront que les avantages dominent, d’autres seront d’un avis opposé. Dans l’esprit de cette étude, il est important de donner à la population et aux élus une information claire, complète et la plus objective possible leur permettant de se forger une opinion. L’intérêt de la population, celui des élus ou encore celui des personnes qui occupent des emplois dans l’administration ne sont pas toujours convergents. C’est sans doute la population qui est la plus ouverte à l’idée d’une fusion. L’enquête menée par deux étudiants à l’Université de Neuchâtel montre qu’une grande majorité de la population de Val-de-Travers est favorable à l’une ou l’autre forme de fusion (regroupement avec une seule commune, avec les communes voisines, le district ou une région plus large) plutôt qu’à la poursuite de la voie solitaire. Plus frappant encore, le fait que plus de deux tiers des habitants privilégient la réunion de toutes les communes du district (Venzin et Bandi 2003). Or, c’est finalement à la population qu’il appartient de décider si elle souhaite le statu quo ou un regroupement des onze communes de la région. Dans cette perspective, il est important que les habitants du Val-de-Travers puissent faire leur choix en toute connaissance de cause et qu’ils soient

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bien informés des enjeux et des conséquences d’un choix positif comme négatif. Dans cette démarche, il est impératif que l’intérêt général prime sur les intérêts particuliers.

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Références

Dafflon, B. Analyse socio-économique de vingt-neuf fusions de communes dans le canton de Fribourg, Working Paper No 265, Faculté des sciences économiques et sociales, Université de Fribourg, janvier 1996. BENEFRI, Structures communales et fusions de communes, Institut du Fédéralisme de l’Université de Fribourg, novembre 2002. COTEC, Association Région Val-de-Travers, Projet de Fédération des villages du Val-de-Travers au sein d’une commune unique décentralisée, dite « 11 comme une », 1998-2000. Venzin, G., Bandi, B., Forme, valeur et implication dans les fusions de communes, mémoire de licence, Université de Neuchâtel, Division économique et sociale, juillet 2003.

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Annexes Ajustement des comptes consolidés 2001

CHARGES REVENUS REMARQUES Déficit comptes consolidés 2001 1 543 000 AJUSTEMENTS Non comptabilisés dans le nouveau budget. Les amortissements supplémentaires sont Amortissements supplémentaires 1 291 965 des charges extraordinaires qui ne doivent pas figurer dans un budget de référence. Depuis 2003, les communes ne touchent plus de participation à l’impôt fédéral direct. Désenchevêtrement IFD / part AVS/AI 38 000 En contrepartie, elles ne paient plus de contributions aux rentes AVS/AI. Le montant comptabilisé représente le solde entre les deux montants pour les onze communes. Amortissement des non-valeurs de la 5e année, mais également d'une partie de celles Non-valeurs, pertes sur débiteurs 653 028 de 1998, 1999, 2000 (pas représentatif pour un budget de référence). Application d'un taux moyen et ajustement de la différence. Coût service de l'ambulance 85 111 Une augmentation des coûts du service a été acceptée par les communes en 2002. Le montant versé au / reçu du fonds péréquatif varie considérablement d'une année à Péréquation financière 2003 258 406 l'autre. On prend les chiffres les plus récents possibles. Les comptes 2001 du centre sportif se rapportent à une demi-année d'exploitation. Le Centre sportif régional 460 000 budget 2003 a été utilisé afin d'avoir une année représentative. Prélèvement à la réserve 626 370 Représente le solde entre les prélèvements et les attributions à la réserve. On estime à 119 000 fr. les charges salariales supplémentaires suite à l'ouverture de Personnel état civil 119 000 l’office intercommunal. L'effectif 2002 est conservé dans le nouveau budget et les charges ajustées dans les comptes consolidés 2001. L'introduction de la nouvelle Loi sur les structures d'accueil de la petite enfance induit Structures d'accueil de la petite enfance 690 000 un coût supplémentaire pour les communes. A partir de 2002, l'arrondissement est découpé en 5 cantonnements au lieu de 6. Cela Salaires forestiers de cantonnement 50 000 correspond à un emploi en moins. Le montant de l'ajustement représente la part salariale de cet employé supportée par les onze communes. Déficit de fonctionnement ajusté 1 308 082

3 561 481 3 561 481

Comparaison des résultats CHARGES REVENUS Comptes consolidés 2001 (ajustés) 1 308 000 Budget commune unique 1 660 000

ECONOMIE NETTE DE COUTS 2 968 000

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