sign in sign up

<<

Analisa Tahun XXXII No. 4 2003

Analisa Tahun XXXII No. 4 2003

Tahun XXXI 1/2003 No. 4

Analisis

Dinamika Persiapan Pemilu

ANALISIS PERISTIWA

Tinjauan Perkembangan Politik

• Persiapan Pemilu 2004 dan Dinamikanya

Tinjauan Perkembangan Ekonomi

• Stabil dan Perlahan

ARTIKEL

Mengelola Utang Indonesia

UU Pemilu, UU Susduk dan Konsekuensinya Terhadap Kinerja DPR: Suatu Analisis Komparatif

Globalisasi atau Hegemoni Intelektual Global? CENTRE FOR STRATE' Penguasa Militer dan Pemerintahan Daerah: AND l^4TERNATI0NAL Sumatera Barat Akhir 1950-an dan Awal 1960-an STUDIES Analisis CSIS Diterbitkan oleh CENTRE FOR STRATEGIC AND INTERNATIONAL STUDIES (CSIS) sebagai jurnal berkala untuk menyajikan tulisan-tulisan tentang berbagai masalah nasional dan internasional. ANALISIS CSIS adalah suatu forum terutama untuk para staf peneliti CSIS sendiri. Tetapi sumbangan tuiisan dari luar CSIS akan dipertimbangkan untuk dimuat sesuai dengan kebutuhan. Isi tulisan-tulisan yang dimuat dalam ANALISIS CSIS sepenuhnya menjadi tanggung jawab pribadi penulis masing-masing.

Logo CSIS Mulai tahun 1989 CSIS menggunakan logo baru: Nalar Ajar Terusan Budi. Logo berbentuk sebuah piringan cekung berukirah bola dunia yang melatarbelakangi gambaran orang tanpa busana duduk memangku buku terbuka ber- alaskan kain lampin. Tangan kiri menunjuk ke buku dan tangan kanan menunjuk ke atas menggambarkan orang yang sedang menguraikan pengetahuan yang ditimba dari buku. Ketelan- jangan gambar orang di tengah piringan melambangkan keterbukaan budi — tiadanya sikap a priori — pada warga CSIS, seperti pada para analis umumnya, dalam kegiatan studinya. Gambar ini menunjukkan kegiatan belajar dan mengajar atau menguraikan pikiran, sebagaimana para analis CSIS melakukan studi dan menguraikan pikiran mereka kepada siapa saja yang membutuhkannya. Sedangkan bola dunia melambangkan alam jagad raya yang menjadi cakrawala dan lingkup CSIS berada dan berkarya. Ka- limat Nalar Ajar Terusan yang tertera pada lingkaran piringan adalah surya sengkala: cara merangkai kata dalam tradisi Jawa untuk menandai suatu tahun penting menurut peredaran matahari dan sekaligus mengemukakan makna yang terkandung dalam peristiwa yang tahunnya ditandai

itu. Nalar menurut tradisi Jawa itu betwatak 1, Ajar berwatak 7, Terusan berwatak 9, dan Budi berwatak 1. Sebagaimana lazimnya sengkala dibaca dalam urutan terbalik: 1971, tahun CSIS berdiri. Nalar Ajar Terusan Budi juga menggambarkan alam pikiran, dan hakikat kegiatan CSIS. CSIS sebagai lembaga profesi keilmuan, yang didukung oleh kreativitas individu, pada hakikatnya mempunyai kegiatan intelektual yang bukan hanya meng- analisa kebenaran tetapi juga terpanggil untuk menunaikan kewajiban sosialnya. Makna Nalar Ajar Terusan Budi adalah bahwa bagi CSIS, ber- nalar, belajar serta menguraikan pikiran adalah kelanjutan wajar dari budi yang arif. Logo ini dituangkan dalam wujud piringan perunggu oleh G. Sidharta.

Pemimpin Redaksi/ Medelina K. Hendytio Penanggung Jawab

Dewan Redaksi Mari Pangestu, M. Hadi Soesastro, J. Kristiadi, Bantarto Bandoro, Rizal Sukma, Pande Radja Silalahi, Tubagus Feridhanusetyawan, T.A. Legowo

Redaksi Pelaksana Julius A. Mulyadi

Dokumentasi Faustinus Andrea

STT SK Menpen Rl No. 509/SK/DITJEN PPG/STT/1 978, tanggal 28 Agustus 1978

ISSN 0126-222X Tahun XXXII/2003 No. 4

Analisis CSIS

DAFTAR ISI

PENGANTAR REDAKSI 402

ANALISIS PERISTIWA

Tinjauan Perkembangan Politik: Persiapan Pemilu 2004 dan Dinamikanya M. Djadijono 403

Tinjauan Perkembangan Ekonomi: Stabil dan Perlahan Tim Departemen Ekonomi CSIS 426

ARTIKEL

Mengelola Utang Indonesia Tubagus Feridhanusetyawan dan Mari Pangestu 433

UU Pemilu, UU Susduk dan Konsekuensinya Terhadap Kinerja DPR: Suatu Analisis Komparatif Poltak Partogi Nainggolan 475

Globalisasi atau Hegemoni Intelektual Global? Nicholas A. Rahallus 498

Penguasa Militer dan Pemerintahan Daerah: Sumatera Barat Akhir 1950-an dan Awal 1960-an Gusti Asrmn 516 PENGANTAR REDAKSI

MENJELANG pelaksanaan Pemilu, tinjauan perkembangan politik dalam terbitan Analisis CSIS kali ini difokuskan pada inventarisasi kegiatan persiapan pemilu baik yang dilakukan oleh KPU, Partai Politik maupun Civil Society. Sedangkan Analisis ekonomi membahas tentang kondisi ekonomi makro yang membaik meskipim perlahan.

Meskipun isu politik yang menyangkut kegiatan partai politik dan persiapan teknis pemilu memperoleh perhatian besar, masih ada beberapa persoalan yang secara langsung dan tidak langsung berpengaruh terhadap pelaksanaan pemilu. Isu pertama adalah besarnya utang luar negeri Indonesia, yang jika tidak dikelola dengan tepat akan mengakibatkan ketidakstabilan keuangan selama Pe- milu 2004. Karena sebagian besar obligasi pemerintah yang dikeluarkan untuk merekapitalisasi bank-bank dan melunasi bantuan likuiditas yang diberikan oleh Bank Indonesia selama masa krisis tahun 1997-1998 akan jatuh tempo pada tahun 2004-2009. Tubagus Feridhanusetyawan dan Mari Pangestu menunjukkan bahwa beban utang Indonesia sangat besar, dan dampak kewajiban pembayaran utang terhadap posisi fiskal pemerintah maupun neraca pembayaran sangatlah berat.

Isu kedua menyangkut peran dan kedudukan DPR setelah Amandemen UUD 1945. Hadirnya dua undang-undang baru itu UU Pemilu dan UU Susduk sebagai konsekuensi Amandemen UUD 1945, menurut Poltak Partogi Nainggolan, telah memberikan kewenangan besar kepada DPR. Analisis komparatif dengan membandingkan esensi UU baru tersebut dengan model-model yang berlaku di negara lain adalah untuk melihat apakah UU baru tersebut berdampak secara signifikan terhadap kinerja DPR terutama dalam kerangka check and balances.

Persoalan ketiga adalah kekhawatiran akan adanya dampak negatif He- gemoni Intelektual Global (HIG) yang terbentuk akibat arus globalisasi. Menu- rut Nicholas A. Rahallus, ketidaksiapan Indonesia ataupun negara-negara berkembang lainnya dalam menghadapi perubahan tatanan serta sistem sosial internasional yang baru mehimbulkan kekhawatiran akan timbulhya kegagalan terhadap rancangan-rancangan pembangunan yang sebelumnya sudah dimiliki. Untuk itu kebebasan intelektual yang memadai menjadi tantangan untuk mengusahakan kemungkinan bagi pembangunan negara yang lebih baik.

Refleksi mengenai hubungan Pemerintah Daerah dan Militer ditulis oleh Gusti Asnan dengan mengambil contoh kasus di Sumatera Barat. Penulis berpendapat bahwa kehadiran penguasa: militer ternyata hanya baik bagi penegakan ketertiban dan keamanan (dalam perspektif pemerintah pusat) namun tidak bagi kehidupan sosial-politik daerah. Refleksi semacam ini menjadi relevan untuk saat sekarang terkait dengan UU No. 22/1999 yang mengatur tentang pelaksanaan otonomi daerah. Terlebih undang-undang tersebut juga belum mengatur hubungan antara keduanya secara memadai.

Febmari 2004 REDAKSI ANALISIS PERISTIWA

TINJAUAN PERKEMBANGAN POLITIK

Persiapan Pemilu 2004 dan Dinamikanya

M. Djadijono

PENDAHULUAN da Pemilu putaran pertama. Adapun garis besar jadwal pelaksanaan Pe- tidak ada aral melintang, Pe- JIKA milu legislatif dan eksekutif tersebut milihan Umum (Pemilu) untuk me- dapat dilihat pada Tabel 1. milih para anggota Dewan Perwa- kilan Rakyat/DPR, Dewan Perwakilan Menurut data dari Proses Pendaf- Daerah/DPD, Dewan Perwakilan Rak- taran Penduduk dan Pemilih secara yat Daerah/DPRD Provinsi/Kabupa- Berkelanjutan (P4B) sebagaimana dila- ten/Kota (Pemilu legislatif), akan dilak- porkan oleh Badan Pusat Statistik sanakan pada 5 April 2004. Sementa- (BPS) kepada Komisi Pemilihan Umum ra itu Pemilu untuk memilih pasang- (KPU) pada 12 Januari 2004, jumlah an calon Presiden dan Wakil Presiden pemilih dalam Pemilu 2004 diperki- (Pemilu eksekutif) secara langsung rakan sekitar 145.701.340 orang (be- oleh rakyat akan dilaksanakan pada lum termasuk dari provinsi Nanggroe 5 Juli 2004. Jika pada Pemilu 5 Juli Aceh Darussalam) dari 214.831.302 2004 tersebut pasangan calon Presi- penduduk yang tersebar di 32 provin- den dan Wakil Presiden belum dapat si di Indonesia ( http: / /www.kpu.go. terpilih karena persyaratannya cukup id, 12 Januari 2004). Para pemilih ter- berat, yakni harus mendapatkan sua- sebut akan menggunakan hak pilih- ra lebih dari 50 persen pemilih yang nya di 543.024 TPS di seluruh In- tersebar di lebih dari 1/2 jumlah pro- donesia (Media Indonesia Online, 9 Ok- vinsi dengan sedikitnya 20 persen tober 2003). suara di tiap provinsi, maka akan dilaksanakan pemilihan langsung pii- Tulisan ini hendak menelaah ber- taran kedua dengan peserta pasang- bagai aspek dari persiapan Pemilu an calon Presiden dan Wakil Presi- den yang memperoleh suara terba- nyak urutan pertama dan kedua pa- Vasal 6 A Perubahan UUD 1945. 404 ANALISIS CSIS, Tahiin XXXII/2003, No. 4

Tabell

GARIS BESAR JADWAL KEGIATAN PEMILU LEGISLATIF DAN EKSEKUTIF TAHUN 2004

Tanggal / Bulan/Tahun Jenis Kegiatan

11 Maret-1 April 2004 Kampanye Pemilu Legislatif.

' 2-4 April 2004 Masa tenang.

5 April 2004 Pemungutan dan penghitur\gan suara Pemilu DPR, DPD dan DPRD.

21-28 April 2004 Penetapan dan pengumuman hasil Pemilu DPR, DPD dan DPRD secara nasional.

29-30 April 2004 Penetapan perolehan kursi DPR, DPD dan DPRD.

1- 7 Mei 2004 Pendaftaran Pasangan Calon Presiden/Wakil Presiden ke KPU oleh Parpol/gabungan Parpol,

19 Mei 2004 Penetapan nomor urut, dan pengumuman Calon Presiden dan Wakil Presiden. ljuni-ljuli 2004 Kampanye Pemilu Pasangan Calon Presiden dan Wakil Presiden pada putaran pertama.

2-4 Juli 2004 Masa tenang.

.5Juli2004 Pemungutan suara dan penghitungan suara Pemilu Presiden dan Wakil Presiden putaran pertama.

26 Juli 2004 Pengumuman hasil Pemilu Pasangan Presiden-Wakil Presiden putaran pertama secara nasional.

30 Juli - 5 Agustus 2004 Penetapan Dua Pasangan Calon Presiden dan Wakil Presi- den untuk Pemilu putaran kedua.

14-16 September 2004 Kampanye Pemilu Presiden dan Wakil Presiden putaran kedua.

20 September 2004 Pemungutan suara dan penghitungan suara Pemilu Presiden dan Wakil Presiden putaran kedua.

5 Oktober 2004 Penetapan dan pengumuman hasil Pemilu Presiden dan Wakil Presiden putaran kedua secara nasional.

20 Oktober 2004 Pelantikan dan Pengambilan Sumpah/Janji Presiden dan Wakil Presiden terpilih. ANALISIS PERISTIWA 405

2004 (khususnya Pemilu legislatif) Media Indonesia, 11 Juli 2003; Suara Pem- yang telah terjadi selama triwulan baruan, 29 September 2003; dan Media terakhir tahun 2003 beserta dengan Indonesia, 5 September 2003). implikasi-implikasi politik yang mungkin dapat muncul. Aspek-aspek yang Jumlah Parpol yang mendaftarkan hendak disoroti meliputi empat hal diri untuk diverifikasi keabsahannya pokok: Pertama, proses pendaftaran dan sebagai badan badan hukum sebanyak verifikasi Parpol calon Peserta Pemi- 112 buah, terdiri atas 80 Parpol lama lu 2004 oleh Departemen Kehakiman dan 32 Parpol baru (Media Indonesia, 23 dan Hak Asasi Manusia (Depkeh- Agustus 2003). Padahal data yang ada HAM) dan Komisi Pemilihan Umum di Depkeh-HAM sampai dengan 31 De- (KPU). Kedua, proses penyusunan daf- sember 2002, jumlah Parpol yang ter- tar calon anggota legislatif (caleg). Ke- daftar sebanyak 237 buah, terdiri atas tiga, kemungkinan persaingan Parpol 216 buah di antaranya sudah pernah Peserta Pemilu. Keempat, kemungkinan diakui keabsahannya sebagai badan terhambat atau bahkan gagalnya Pe- hukum dan 21 Parpolnya belum leng- milu 2004. kap persyaratannya sesuai dengan ketentuan dalam UU No. 2/1999 tentang

Partai Politik (http:/ /www.kpu.gn.id^. PENDAFTARAN DAN VERIFI- Namun menurut ketentuan Pasal 2 dari KASI PARPOL Pasal 29 UU No. 31/2002 tentang Par- tai PoHtik (mencabut UU No. 2/1999), waktu pendaftaran Jadwal Parpol baik Parpol lama maupun Parpol yang lama maupun baru ke Depkeh-HAM baru dibentuk oleh warga masyarakat untuk diverifikasi keabsahannya seba- harus mendaftarkan diri ke Depkeh- gai badan sesuai hukum dengan ke- HAM untuk diverifikasi keabsahannya tentuan Pasal 2 dan 29 UU NO. 31/ sebagai badan hukum. 2002 tentang Partai Politik telah ditetapkan antara tanggal 1 Februari sam- Dari ke-112 Parpol itu akhirnya ha- pai dengan 22 Agustus 2003. Semen- nya 50 Parpol yang dinyatakan me- tara itu, verifikasinya dilakukan oleh menuhi syarat sebagai badan hukum. Depkeh-HAM dalam tiga gelombang, Mereka terdiri atas enam Partai Politik yakni: gelombang pertama berlang- Peserta Pemilu (Parpoltalu) 1999 yang sung dari tanggal 4-30 Juni 2003; ge- secara otomotis lolos sebagai badan lombang kedua antara tanggal 14 Juli - hukum dan lolos menjadi peserta Pe- 15 Agustus 2003, dan gelombang ke- milu karena telah memenuhi persya- tiga dari tanggal 1 September - 8 Ok- ratan minimal perolehan suara/kursi tober 2003 {Kompas, 15 April 2003; (electoral threshold) dalam Pemilu 1999 DPR, yakni sebanyak 2 persen kursi, dan 46 Parpol baru maupun Parpol Sebab Pemilu eksekutif baru akan dapat terlaksana jika Pemilu legislatifnya telah ber- lama Peserta Pemilu 1999 yang tidak langsung sukses dan tepat waktu. memenuhi electoral threshold dan kemu- 406 ANALISIS CSIS, Talum XXXII /2003, No. 4

dian bergabung dengan parpol lain de- rifikasi da tang dari, antara lain, Ketua ngan nama baru ataupun Parpol yang Umum Partai Persatuan Demokrasi Ke- sama sekali baru {Kompas, 18 Juli 2003, bangsaan (Partai PDK), Ryaas Rasyid 23 Agustus, dan 5 Oktober 2003; Kom- yang menyatakan (di Jakarta 13 Okto- pas Cyber Media, 10 Oktober 2003; Suara ber 2003): Pembaruan, 28 Agustus dan 10 Oktober "Kami turut prihatin dengan banyak- 2003; Rah/at Merdeka, 14 Oktober 2003). nya parpol yang tidak diloloskan Dep- Daftar lengkap 50 Parpol ini dapat keh & HAM. Yang kami sesalkan, dari dilihat Lampiran 1. awal kami melihat Depkeh sudah tidak transparan dalam melakukan verifikasi terhadap parpol. Akibatnya, ketika me- Protes terhadap proses verifikasi da- ngumumkan hasil verifikasi tahap keti- tang dari beberapa pihak. Front Per- ga, yang kami tidak duga adalah ba- satuan Nasional yang beranggotakan nyak parpol yang ternyata tidak lolos yang jelas 34 partai politik yang lolos verifikasi merupakan hasil yang tidak adil bagi sebagian parpol. Sebab pro- (12 Parpol) dan tidak lolos verifikasi ses verifikasi itu sendiri sudah dari awal Parpol) (22 dengan koordinator Agus ada kesalahan prosedur. Misalnya, an- Miftah, misalnya, pada 8 Oktober tara petugas verifikator pusat dan daerah 2003 melaporkan Tim Verifikasi Par- saja tidak ada koordinasi yang baik. Buktinya, tingkat pemahaman pol Departemen Kehakiman dan HAM petugas di daerah ternyata lemah.... Ka- ke Kepolisian Daerah (Polda) Metro rena petugas daerah tidak tahu betul Jaya. Menurut Agus Miftah, Tim Veri- tugasnya itu, maka ketika membuat laporan juga amburadul. Yang jadi kor- fikasi Parpol Depkeh HAM telah ter- bannya parpol juga. Ini yang sudah ti- libat suap dan pungutan liar dalam dak benar. Hanya soal teknis, akibat- meloloskan sejumlah parpol {Kompas, nya fatal.... Kami dukung penegakan 9 Oktober 2003). Tuduhan ini diban- hukum dan keadilan. Kami siap me- nyumbangkan ide, tah oleh Tim Verifikasi bahwa selama termasuk mengajukan konsep gugatan ke Mahkamah Kon- ini Tim Verifikasi tingkat pusat tidak stitusi" {Rakijat Merdeka, 15 Oktober 2003). pernah meminta atau menerima uang dari partai politik yang telah diveri- Tidak puas dengan hanya menga- fikasi Depkeh HAM {Kompas, 9 Okto- dukan Tim Verifikasi ke Polda Metro ber 2003). Sementara itu, Bambang Su- Jaya, sejumlah partai politik yang tidak listomo, Ketua Umum PANI menuntut lolos verifikasi mendatangi Mahkamah Menkeh dan HAM Yusi-il Ihza Ma- Agung (MA) di Jakarta pada 15 Okto- hendra mundur dari jabatannya kare- ber 2003 untuk mendaftarkan permo- na telah sewenang-wenang dan meng- honan uji materiil {judicial review) atas ingkari hak partai politik serta me- kev^enangan Depkeh dan HAM yang nunjukkan bukti tentang kegagalan pro- melebihi UU No. 31 Tahun 2002 ten- ses verifikasi yang dilakukan oleh tang Partai Politik, yakni telah terlalu Depkeh {Kompas, 9 Oktober 2003). jauh mencampuri Parpol, padahal kewenangannya sesuai dengan UU Par- Dukungan kepada perlawanan parpol itu hanyalah menerima pendaf- tai-partai politik yahig tidak lolos ve- taran Parpol dan memverifikasi secara ANAUSIS PERISTIWA 407

administratif unhik mengesahkan Par- Pemilu 2004 hanya yang terdiri dari pol sebagai sebuah badan hukum {Kom- enam Parpol lama dan 18 Parpol ba- pas Cyber Media, 15 Oktober 2003). Na- ru. Tahap berikutnya, KPU melaku- mun sampai dengan selesai disusun- kan pengundian nomor urut peserta nya tulisan ini, pihak MA belum mem- Pemilu atas ke-24 Parpol pada 8 De- berikan tanggapan atas permohonan sember 2003 (Kompas Cyber Media, 7 judicial review tersebut. dan 9 Desember 2003). Daftar lengkap nomor urut dan tanda gambar Par- Berdasarkan ketentuan Pasal 7 UU pol Peserta Pemilu 2004 itu dapat No. 12/2003 tentang Pemilihan Umum dilihat pada Lampiran 2. Anggota DPR, DPD dan DPRD Pro- vinsi/Kabupaten/Kota, ke-50 Parpol Berbeda dengan syarat untuk da- yang sudah diakui keabsahannya se- pat diakuinya Parpol sebagai badan bagai badan hukum itu harus mendaf- hukum, untuk dapat menjadi peserta tarkan diri ke KPU selambat-lambat- Pemilu 2004 setiap Parpol baru atau nya 9 Oktober 2003 guna dilakukan gabungan Parpol lama dengan nama verifikasi administratif dan faktualnya baru yang telah lolos verifikasi oleh untuk dapat ditetapkan menjadi pe- Depkeh-HAM, sesuai dengan ketentu- serta Pemilu 2004. Adapun jadwal an Pasal 7 ayat (1) UU No. 12/2003 waktu pendaftaran kembali dan veri- tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, fikasi Parpol oleh KPU itu selengkap- DPD da DPRD, harus memenuhi sya- nya dapat dilihat dalam Tabel 2. Ha- rat-syarat seperti berikut: sil verifikasi KPU terhadap 50 Parpol itu diumumkan secara final pada 7 (a) Diakui keberadaannya sesuai de- Desember 2003. Sebanyak 24 Parpol ngan UU No. 31/2002 tentang Par- dinyatakan berhak menjadi Peserta tai Politik.

Tabel 2

JADWAL WAKTU PENDAFTARAN, VERIFIKASI DAN PENGUMUMAN PARPOL PESERTA PEMILU OLEH KPU

Jangka Waktu Agenda

9 Juli - 9 Oktober 2003 Pendaftaran Parpol yang sudah diabsahkan sebagai badan hukum oleh Depkeh dan HAM menjadi Calon Peserta Pemilu ke KPU.

19 Juli - 20 November 2003 Penelitian administratif dan faktual terhadap Parpol Calon Peserta Pemilu oleh KPU. 21-30 November 2003 Pengumpulan Berita Acara Penelitian Administratif dan Faktual terhadap parpol Calon Peserta Pemilu. 2 Desember 2003 Penetapan Parpol Peserta Pemilu.

8 Desember 2003 Penetapan Nomor Urut Parpol Peserta Pemilu. 408 ANALISIS CSIS, Tahun XXXn/2003, No. 4

(b) Memiliki pengurus lengkap seku- nya persyaratan Parpol dapat men- rang-kurangnya di 2/3 dari seluruh jadi peserta pemilu antara lain dimak- jumlah provinsi. sudkan sebagai pelaksanaan amanat reformasi, yakni bahwa (c) Memiliki pengurus lengkap seku- Pemilu harus dilaksanakan secara lebih rang-kurangnya di 2/3 dari jumlah berkuaHtas dan diselenggarakan kabupaten/kota di provinsi sebagai- dengan tujuan untuk memilih wakil rakyat mana dimaksud dalam huruf (b). yang demokratis, kuat dan memperoleh du- (d) Memiliki anggota sekurang-kurang- kungan rakyat.^ nya 1.000 orang atau sekurang- kurangnya 1/1000 dari jumlah pen- Hasil akhir dari proses verifikasi duduk pada setiap kepengurusan KPU ini pun menuai protes dari 14 Parpol sebagaimana dimaksud da- Parpol yang dinyatakan tidak lolos lam huruf (c) yang dibuktikan de- menjadi peserta Pemilu 2004 {Kom- ngan kartu tanda anggota Parpol. pas, 2 Desember 2003; Kompas Cyber Media, 9 Desember (e) Pengurus sebagaimana dimaksud 2003). Parpol-parpol itu meragukan akurasi dalam huruf (b) dan (c) harus memi- verifikasi KPU. Bahkan liki kantor tetap. mereka mengadukan KPU ke Panitia Pengawas Pemilu (Panwas- (f) Mengajukan nama dan tanda gam- lu) {Kompas Cyber Media, 18 Desember bar par tai politik kepada KPU. 2003). Akhimya, pada tanggal 5 Januari 2004, Panwaslu telah menyerahkan Selanjutnya, dalam Pasal 7 ayat (2) hasil Pengawasan terhadap tahapan ditegaskan bahwa "Parpol yang telah verifikasi parpol, khususnya berkaitan terdaftar tetapi tidak memenuhi per- dengan masuknya sejumlah laporan syaratan sebagaimana dimaksud pada d?ri partai politik yang oleh KPU di- ayat (1) tidak dapat menjadi peserta riyatakan tidak lolos sebagai peserta Pemilu". pemilu 2004. Laporan dari 14 Parpol yang dinyatakan tidak lolos menjadi Terdapatnya perbedaan persyarat- Peserta Pemilu 2004 oleh KPU itu dian Parpol untuk diakui keberadaannya terima antara tanggal 12-17 Desem- sebagai badan hukum dengan persya- ber 2003, yakni dari: Partai Katolik De- ratan untuk menjadi peserta Pemilu mokrasi Indonesia, Partai Demokrat ^Jlebih berat) itu dapat dipahami seper- Bersatu, Partai Islam Indonesia, Partai ti berikut. Lebih mudahnya syarat Par- Reformasi, Partai Kesatuan Republik pol untuk diakui sebagai badan hu- Indonesia, PPP Reformasi, PPNI, Par- kum tampaknya dimaksudkan sebagai tai Nasional Marhaenis, Partai Pemer- pelaksanaan Pasal 28E ayat (3) Peru- satu Bangsa, Partai Bhinneka Indone- bahan Kedua UUD 1945 bahwa "setiap orang berhak atas kebebasan ber- serikat, berkumpul, dan mengeluarkan Lihat Penjelasan UU No. 12/2003 bagian pendapat." Sementara itu, lebih berat- Dasar Pemikiran dan Tujuan. ANALISIS PERISTIWA 409

sia, PDPR, PITA, PDKB Indonesia, dan kasi atas tidak lolosnya Parpol terse- Partai PDKB. but sebagai peserta Pemilu 2004.

Terhadap laporan tersebiit, setelah melakukan klarifikasi, pengecekan ser- PENYUSUNAN DAFTAR CALEG ta fact finding di enam provinsi, terutama di provinsi atau kabupaten yang KPU telah menetapkan bahwa pe- hasil verifikasinya sangat menentukan ngajuan daftar calon anggota legis- lulus-tidaknya beberapa partai politik latif oleh Parpol berlangsung antara menjadi peserta pemilu, seperti Sula- tanggal 22-29 Desember 2003. Daftar wesi Utara, Bengkiilu, dan Bali, Pan- caleg tersebut kemudian akan dive- waslu antara lain menyimpulkan bah- rifikasi oleh KPU atas kelengkapan ad- wa telah ditemukan adanya penyim- ministrasi dan kebenarannya sesuai pangan prosedur yang berkaitan de- dengan persyaratan caleg menurut ngan pelaksanaan verifikasi dan hasil UU No. 12/2003 tentang Pemilu. Be- verifikasi, yakni keluarnya sejumlah berapa persoalan dalam proses ini surat dari KPU Provinsi dan KPU Ka- pantas untuk diberi catatan, antara bupaten yang pada pokoknya menya- lain seperti berikut: takan bahwa Parpol tertentu telah lo- Pertama, bahwa dalam proses re- los verifikasi faktual tetapi surat-surat krutmen caleg ditandai dengan me- tersebut dikeluarkan tanpa adanya Be- kanisme yang oleh sementara kalang- rita Acara Verifikasi faktual. Lahirnya an internal Parpol sendiri dianggap surat-surat ini telah memicu permasa- kurang transparan dan kurang de- lahan lulus-tidaknya parpol tertentu. mokratis. Sebab penyusunannya banyak yang hanya diputuskan oleh Ke- Selain itu, juga ditemukan kekurang- tua Pengurus Partai di tingkat Pusat, an pada kinerja pelaksana verfikasi di Provinsi atau Cabang Parpol tanpa daerah seperti tidak melaksanakan ve- mengikutsertakan anggota pengurus rifikasi faktual terhadap sample yang yang lain. Kecuali itu diwarnai pula telah ditetapkan. Sehubungan dengan dengan pola-pola nepotisme. Hal itu itu, Panwaslu menyampaikan reko- terjadi pada tubuh PDI-P, PPP, PNBK, mendasi dan mengharapkan KPU me- PIB, PPDI dan sebagainya.' Proses laksanakan hal-hal sebagai berikut: (1) seperti itu kiranya .mengandung masa- Menyelesaikan persoalan lahirnya su- lah dan wajar pula jika diprotes oleh rat dari beberapa KPU Provinsi dan kader-kader Parpol sendiri karena ti- " KPU Kabupaten yang menyatakan terpenuhinya syarat Parpol tertentu, tan- Lihat Pers Panwaslu No. 10/1/04, pa melalui verifikasi faktual dan rapat Siaran tertanggal 5 Januari 2004, Masalah Parpol yang di- pleno, beserta akibat hukum yang Tidak Lulus Verifikasi dalam http:// timbulkannya; (2) Menjawab kritik yang www.kpu.go.id, 6 Januari 2004.

disampaikan oleh Parpoi-parpol yang \ihat: antara lain acara "Kupas Tuntas di tidak lolos serta memberikan klarifi- Trans TV", 8 Januari 2004. 410 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

dak sejalan dengan ketentuan Pasal nurut mereka sangat kecil peluangnya 67 ayat (1) UU No. 12/2003 tentang untuk dapat terpilih menjadi anggota Pemilu Anggota DPR, DPD dan DPRD legislatif. Pemikiran seperti itu kira- yang menyatakan bahwa "Calon ang- nya menandakan bahwa banyak di gota DPR, DPRD Provinsi, dan DPRD antara para kader Parpol yang kurang Kabupaten/Kota yang diajukan Partai memahami mekanisme penetapan terpi- Politik Peserta Pemilu menipakan ha- lihnya para caleg berdasarkan UU sil seleksi secara demokratis dan ter- No. 12/2003 tentang Pemilu Anggota buka sesuai dengan ketentuan inter- DPR, DPD dan DPRD. Mereka lam- nal partai politik." Protes-protes dari paknya masih menggunakan dasar kalangan kader Parpol terhadap pro- hukum dan sistem lama bahwa pe- ses rekruitmen caleg itu misalnya ter- netapan terpilihnya seseorang caleg jadi di tubuh PDI-P di daerah pemi- menjadi anggota legislatif didasar- lihan Bandung, Bekasi (Jawa Barat), kan sepenuhnya pada nomor urut ca- Sidoarjo, Malang, Jember, Surabaya (Ja- leg sebagaimana diterapkan dalam Pe- wa Timur), Tapanuli Selatan (Suma- milu-pemilu sebelumnya. Padahal da- tera Utara), Bengkulu, Jakarta Barat lam UU No. 12/2003, sistem itu sudah dan Jakarta Selatan dan sebagainya, diubah, yakni para pemilih dipersila- Golkar untuk daerah pemilihan Ma- kan memilih tanda gambar Parpol dan kassar (Sulawesi Selatan), Bandar Lam- nama caleg yang dikehendaki menja- pung (provinsi Lampung), serta Jawa di wakilnya di nomor urut berapa pun Timur, dan PBB untuk daerah pemi- mereka. Dengan sistem seperti ini, se- lihan Tasik Malaya (Jawa Barat), dan panjang caleg yang bersangkutan mem- Padang Pariaman (Sumatra Barat), PKPI peroleh suara pemilih sebesar bilang- untuk daerah pemilihan Semarang an pembagi pemilih (jumlah suara pe- Qawa Tengah), PKB untuk daerah pemi- milih sah dibagi dengan jumlah kursi lihan Kalimantan Timur.*" yang diperebutkan di daerah pemilihan yang bersangkutan), maka di urut- Salah satu hal yang menarik un- an nomor berapa pun caleg tersebut, tuk dicermati dari protes-protes kader mereka akan terpilih menjadi anggota Parpol maupun caleg terhadap pro- legislatif. Fenomena ini sekaligus me- ses penyusunan caleg adalah berke- nandakan bahwa sosialisasi tentang naan dengan nomor urut daftar caleg sistem Pemilu baru untuk tahun 2004 yang tidak sesuai dengan harapan juga masih sanga^^. kurang dilakukan^ mereka. Para pemrotes mengharapkan baik oleh kalangan Parpol Peserta Pe- agar dirinya tahu "j agonya" ditempat- milu sendiri maupun oleh KPU. kan pada nomor urut jadi (nomor urut kecil), tetapi kenyataarmya diletak- Kedua, muncul pula aroma tak se- kan pada nomor urut besar yang me- dap dalam proses rekruitmen caleg ter- 6 sebut berupa terjadinya praktek pu- Lihat antara lain http: / /www.liputan6. ngutan dana bagi para caleg dengan com. , 7,8,9,12 dan 13 Januari 2004; hbtp:// www.detik.rnm. 6 Januari 2004. jumlah yang bervariasi antara Parpol ANALISIS PERISTIWA yang satu dengan yang lainnya. Me- mampuannya dalam menarik massa nurut Presiden Komite Independen pemilih. Partai Kebangkitan Bangsa Pemantau Pemilu (KIPP), Pipit Rochijat (PKB) misalnya akan mencalonkan Kartawidjaja dalam keterangannya ke- Shahnaz Haque (^ari daerah pemilihan pada pers di Jakarta 10 November Jakarta), Ahmad "Dewa" Dhani (Bali), 2003 bahwa di wilayah Sumatra Uta- Gusti Randa (Depok), Rieke Diah Pita- ra (Sumut), calor\ anggota DPRD pro- loka (Surabaya), dan Dewi Yul (Cire- vinsi dari PDIP dan Partai Golkar di- bon). Sementara PDIP mencalonkan minta iuran Rp. 200 juta - Rp. 300 juta Marissa Haque (DKI Jakarta), Desy Rat- untuk "kursi jadi", yaitu nomor urut nasari (Sukabumi), Deddy Soetomo (Ja- satu dan dua. Sedangkan untuk calon wa Tengah), Franky Sahilatua (Demak), anggota DPR dipatok setoran sebesar dan Sophia Latjuba (DKI Jakarta). PPP Rp 400 juta. Selain itu, ada sumbang- akan menjagokan Mieke Wijaya, Emi- an yang mesti diserahkan para caleg lia Contessa, dan Abidin Domba de- dengan kisaran rata-rata Rp. 16 juta un- ngan daerah pemilihan yang belum tuk pengganti biaya administrasi {Me- ditentukan. Partai Golkar juga akan dia Indonesia Online, 11 November 2003). mengajukan selebriti seperti Nurul Ari- Muncul pula berita bahwa setiap caleg fin {Media Indonesia Online, 12 Novem- PPP dipungut Rp. 200 juta. Sedangkan ber 2003). Jika pertimbangan pokok pe- di PKB, untuk menjadi calon anggota narikan para selebriti menjadi caleg DPR di urutan nomor jadi harus mem- adalah sekadar karena yang bersang- bayar Rp. 300 juta ditambah bukti kutan diyakini akan mampu menarik transfer Rp. 5 juta sebagai infak pada suara pemilih, maka mereka sebenarnya saat pengambilan formulir caleg {Media lebih sekadar dimanfaatkan sebagai Indonesia Online, 12 November 2003). vote getter (gincu penarik suara pemilih). Berita resmi tentang pemungutan dana bagi caleg disampaikan oleh Sekretaris Keempat, selama proses penyusun- Jenderal (Sekjen) Dewan Pimpinan Pusat an daftar caleg untuk Pemilu 2004, ter- Partai Amanat Nasional (PAN) Hatta jadi pula perpindahan kader Parpol ter- Rajasa di Jakarta, 25 November 2003 tentu ke Parpol lain (selengkapnya li- bahwa setiap caleg partainya dikenai hat Tabel 3). Fenomena ini menenga- biaya pendaftaran Rp. 3 juta untuk me- rai bahwa di antara para elite parpol menuhi kebutuhan calon itu dalam Pe- ada pula di antaranya yang tampak- milu 2004 {Kompas Cyber Media, 26 No- nya menganut prinsip: partai mana pun vember 2003). akan dijadikan "kendaraan politik" asal- kan dapat mengantarkan keinginannya Ketiga, pola yang tampaknya juga menjadi anggota legislatif. Jika duga- menjadi trend dalam proses rekruitmen an motivasi seperti itu benar adanya, caleg adalah ditariknya para selebriti maka dikhawatirkan bahwa perjuang- menjadi caleg oleh berbagai Parpol. an mereka untuk sebesar-besarnya ke- Pertimbangannya antara lain adalah pentingan rakyat dapat diragukan. Se- bahwa merelca tidak diragukan lagi ke- baliknya, yang akan lebih diutamakan 412 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

Tabel 3 TOKOH BERPINDAH PARPOL

JNo. Nama lokoh Sebelumnya Kader Menjelang Pemilu 2004 Pindah dari Parpol Menjadi Caleg Parpol lain

1. AlHilalHamdi Funcrsionari'? PAM V—Padiegloo- 1P'UT'Rr\.D 2. Astrid Susanto PDKB Caleg Partai Keadilan dan Persatuan Tnrlnnocia ^PVPT\ lllUUnciiia [^l JS.1 I)

3. . Bambang Sulistomo Ketua Umum PANI v_cncg 1 CIJ.LC11 iNabiond Dantenff Kemerdekaan 4. Bara Hasibuan Mantan Wakil Sekjen Caleg PKB DPP PAN 5. Hadidjojo Nitimihardjo Ketua Umum Caleg Partai Buruh Sosial Demokrat Partai Murba

6. T-TatT/a-nfo "yaclam X xcii ycuiL\j 1 aaiciXlL rungsionaris i ui-i Caleg PNBK 7. La Ode Kamaluddin Fungsionaris Golkar Caleg PPP 8. RidwanSaidi PPP/Golkar/Masyumi Caleg PPP Baru 9. Sutradara Gintings Fungsionaris PKP Caleg PDI-P 10. TamsilLinrung Bendahara DPP PAN Caleg PPP

Sumber: Republika, 3 Januari 2004.

adalah kepentingan mereka masing- oleh para caleg terjadi di 35 kabupa- masing. ten/kota dengan 101 kasus {Sinar Ha- rapan, 24 Kelima, fenomena berikutnya yang Januari 2004). Kecuali itu juga ada pula caleg-caleg di Sumatra menarik untuk dicermati dari proses Utara yang terdata menggunakan nar- penyusunan daftar caleg dalam Pe- koba dan terlibat tindak pidana. Bah- milu 2004 ini adalah munculnya be- kan di Sumatra Barat terdapat pula ca- rita tentang penggunaan ijazah palsu leg yang berstatus tersangka dan ter- di beberapa daerah oleh para caleg dakwa dalam berbagai kasus tindak pi- yang didaftarkan oleh beberapa Par- dana korupsi di Sumatra Barat. Kasus- pol Peserta Pemilu. Hal itu misalnya kasus seperti ini kiranya sangat mem- terjadi di DKI Jakarta, Jawa Tengah, prihatinkan karena mereka yang seha- Sulawesi Selatan dan sebagainya. Ke- rusnya menjadi aktor pendidikan po- hia KPU DKI Jakarta, Muhammad Tau- litik bagi masyarakat umum, justru fik dan Ketua Panwaslu DKI Jakarta mi- memberikan contoh pendidikan politik salnya mendapati delapan caleg me- yang sangat memalukan. Di antaranya malsukan ijazah {Kompas, 17 Januari adalah bahwa untuk dapat lolos men- 2004). Di Jawa Tengah, menurut Ketua

Panwaslu, Nur Hidayat Sardini, berda- 7 Lihat situs http://www.liputan6.com, sarkan hasil rekapitulasi sementara, 12 Januari 2004, "Caleg Bermasalah menca- kasus ijazah palsu yang digunakan pai 90%"; "Caleg Di Daerah Penuh Masalah". 413 ANALISIS PERISTIWA

Parpol sedangkan pa- jadi caleg dan akhirnya menjadi ang- diikuti oleh 48 2004 hanya diikuti oleh 24 gota legislatif, tampaknya terdapat beda Pemilu berapa kalangan tertentu yang meng- Parpol. Jika UU No. 12/2003 tentang halalkan segala cara, termasuk meni- Pemilihan Anggota DPR, DPD dan tidak diubah, pu. Suatu perilaku politik yang sangat DPRD Kabupaten/Kota jumlah Parpol untuk dapat men- tercela. maka jadi Peserta Pemilu 2009 tersebut tampaknya juga akan menyusut lagi. Hal KEMUNGKINAN PERSAINGAN ini disebabkan karena untuk dapat PARPOL PESERTA PEMILU 2004 menjadi peserta Pemilu 2009, setiap Partai Politik Peserta Pemilu (2004) ha- Berdasarkan data hasil akhir veri- rus memenuhi syarat-syarat seperti fikasi administratif maupun faktual berikut: memperoleh sekurang-kurang- oleh KPU terhadap 50 Parpol calon Pe- nya 3 persen jumlah kursi DPR; atau serta Pemilu 2004 yang diumumkan 4 persen jumlah kursi DPRD Provin- 7 Desember 2003, dapatlah diketahui si yang tersebar sekurang-kurangnya bahwa telah terjadi penyusutan secara di 1/2 jumlah provinsi di seluruh In- sangat drastis jumlah Parpol Peserta donesia; atau memperoleh sekurang- Pemilu 2004 jika dibandingkan de- kurangnya 4 persen jumlah kursi DPRD ngan Pemilu 1999.^ Pada Pemilu 1999 Kabupaten/Kota yang tersebar di 1/2 jumlah Kabupaten/Kota seluruh In- Penyusutan jumlah Parpol yang diakui keabsahannya sebagai badan hukum oleh donesia". Departemen Kehakiman dan Hak Asasi Ma- ketika dibukanya pendaf- nusia sudah terjadi Persyaratan ini jauh lebih berat ji- taran kembali Parpol lama maupun Parpol ka dibandingkan dengan Pasal 39 UU baru sejak 1 Februari s/d 22 Agustus 2003 untuk diverifikasi keabsahannya sebagai badan hu- No. 3/1999 tentang Pemilu yang ha- kum guna dapat mendaftarkan diri ke KPU nya mensyaratkan memperoleh kursi menjadi Parpol calon Peserta Pemilu 2004. di DPR minimal 2 persen DPR atau me- Sebab menurut data dari http://www.kpu.go. I id, sampai dengan 31 Desember 2002, jumlah miliki 3 persen jumlah kursi DPRD men- Parpol yang terdaftar di Depkeh-HAM atau DPRD II yang tersebar sekurang- capai 237 buah terdiri atas 216 buah sudah kurangnya di 1/2 jumlah provinsi dan diakui keabsahannya sebagai badan hukum (48 Parpol di antaranya sudah pernah menjadi 93 Parpol diakui Peserta Pemilu 1999) dan sesuai dengan UU 31/2002 tentang Partai sebagai badan hukum menje- keabsahannya Politik, yang mendaftarkan diri hanya seba- Pemilu lang Perrulu 1999 tetapi tidak ikut 1999, nyak 112 Parpol (artinya sebanyak 104 Par- diakui keabsahannya dalam ta- 20 Parpol pol tidak mendaftarkan diri dan karena itu diakui keabsahan- hun 2000 s/d 2001, 55 Parpol keabsahannya sebagai badan hukum menjadi tahun 2002, sedangkan Parpol nya dalam batal). Akhirnya, di antara ke-112 Parpol mendaftarkan diri ke Depkeh- yang sudah yang diverifikasi oleh Depkeh-HAM sejak sampai dengan akhir tahun 2002 teta- HAM 4 Juni s/d 8 Oktober 2003, yang diakui ke- masih pi persyaratannya tidak lengkap atau absahannya sebagai badan hukum tinggal mencapai sebanyak 21 buah. dalam proses sebanyak 50 buah Parpol. Namun sampai dengan batas akhir pendaftaran Parpol ke Depkeh-HAM untuk dive- Vasal 7 ayat (1) dan Pasal 9 ayat (1) UU rifikasi keabsahannya sebagai badan hukum No. 31/2003. 414 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

di 1/2 jumlah kabupaten/kotamadya Partai Pelopor. Parpol-parpol seluruh yang lain- Indonesia berdasarkan hasil nya adalah Parpol lama (pernah men- Pemilu. Dapat dikatakan pula bahwa jadi peserta Pemilu 1999 tetapi tidak Pemilu di era reformasi akan menjadi mampu mencapai ketentuan arena bagi electoral tumbuh kembang atau se- threshold dan kemudian mengubah na- baliknya ambruknya Parpol. Penyebab- ma). Mereka itu misalnya nya dapat Partai Nasio- karena berdasarkan pilih- nal Indonesia Marhaenisme (PNI Mar- an dan kepercayaan rakyat dalam Pe- haenisme, sebelumnya bernama milu atau juga PNI karena ketentuan un- Supeni), Partai Keadilan dan Persatuan dang-undang, yakni bahwa jika suatu Indonesia (PKPI, sebelumnya bernama Parpol Peserta Pemilu memperoleh PKP), Partai Persatuan Nahdlatul Um- kursi di DPR lebih dari 3 persen, ma- mah Indonesia (PNUI, sebelumnya ber- ka Parpol teisebut dapat bertahan dan nama PNU), Partai Buruh Sosial De- tumbuh serta boleh menjadi peserta mokrat (PBSD, sebelumnya bernama Pemilu berikutnya (2009). Sebaliknya, Partai Buruh Nasional), Partai Penegak jika perolehan kursinya di DPR ku- Demokrasi Indonesia (PPDI, sebelum- rang dari 3 persen, maka Parpol ter- nya bernama PDI). Kecuali 'itu juga me- sebut akan ambruk dengan sendirinya • rupakan Parpol pecahan dari Parpol- dan tidak dapat mengikuti Pemilu parpol yang sudah pernah ada sebe- berikutnya, kecuah jika mengubah na- lumnya, antara lain Partai Bintang Re- ma atau bergabung dengan Parpol formasi (PBR, pecahan dari PPP), Par- lain serta memenuhi syarat sebagai- tai Nasional Banteng Kemerdekaan mana ditentukan dalam UU No. 12/ (PNBK. pecahan dari ^° PDI-P), PKPI (se- 2003 tentang Pemilu. belumnya PKP, pecahan dari Golkar), Partai Karya Peduli Bangsa (PKPB), di- Jika ke-24 Parpol Peserta Pemilu dirikan dan diketuai oleh Jenderal R. 2004 seperti tertera pada label 5 le- Hartono yang dalam Pemilu 1997 me- bih dicermati dapatlah dikemukakan rupakan pendukung Golkar, Partai hal-hal berikut: Pertama, sebenarnyalah Patriot Pancasila yang merupakan me- sangat sedikit Parpol yang benar-benar tamorfose Pemuda Pancasila yang se- dapat dikatakan sebagai Parpol baru belumnya menyalurkan aspirasi pdli- sama sekali. Mereka yang dapat dika- tiknya kepada Golkar. takan Parpol baru antara lain adalah Partai Perhimpunan Indonesia Baru Kedua, jika jati diri Parpol-parpol (PIB), Partai Damai Sejahtera (PDS), Peserta Pemilu 2004 dicermati, dapatlah Partai Persatuan Demokrasi Kebangsa- diperkirakan bahwa persaingan antar- an (PPDK), Partai Persatuan Daerah Parpol Peserta Pemilu akan terjadi an- (PPD), Partai Demokrat, Partai Sarikat tara Parpol lama (banyak di antaranya Indonesia (PSI), Partai Merdeka, dan yang cukup lekat dengan Orde Baru seperti Partai Golkar, PPP, PKPB,

10, . Lihat Pasal 9 UU No. 12/2003 tentang PKPI, Partai Patriot Pancasila) dengan Penulu Anggota DPR, dan DPD DPRD. Parpoi-parpol baru. Sekalipun begitu. ANALISIS PERISTIWA

persaingan tersebut tampaknya akan 1/1000 dari jumlah penduduk di wila- berjalan secara tidak seimbang. Pe- yah kepengurusan yang bersangkut- nyebabnya antara lain karena Parpol an dipenuhi, maka diperkirakan bah- lama (terutama yang lahir sejak awal wa dari sisi jumlah kadernya pun, masa Orde Baru) telah memiliki aset Parpol-parpol baru tersebut tampak- ataupun kantor tetap hasil pemberian nya akan kalah dari Parpol lama pe- pemerintah di masa lalu, sebaliknya raih electoral threshold pada Pemilu Parpol-parpol baru harus berusaha 1999. Berdasarkan konstelasi seperti mendapatkan asset dan kantor tetap tersebut di atas, dapat diperkirakan dengan usahanya sendiri. Kecuali itu, pula bahwa pada Pemilu 2004, Parpol- ketidakseimbangan persaingan terse- parpol lama akan dapat lebih mudah but juga dapat dilihat dari sisi jum- mempertahankan eksistensi dan kekua- lah kepengurusannya. Sebab Parpol- saannya. Secara demikian, dasar pe- parpol baru (di luar enam Parpol la- mikiran dan tujuan penyusunan UU ma yang lolos electoral threshold pada No. 12/2003 bahwa penyelenggaraan Pemilu 1999), sebagian besar hanya Pemilu 2004 diharapkan dapat terlak- memiliki kepengurusan dalam jumlah sana secara lebih berkualitas dengan minimal seperti dipersyaratkan dalam derajat kompetisi yang sehat dan de- UU Pemilu, yakni 2/3 dari 32 jumlah rajat keterwakilan yang lebih tinggi, Provinsi di Indonesia (minimal 21 pro- tampaknya masih jauh panggang da- vinsi). ri api. Kecuali itu, ekspektasi (harapan) masyarakat bahwa Pemilu 2004 akan Parpol yang hanya memiliki kepe- melahirkan wakil-wakil rakyai yang le- ngurusan di 21 provinsi ada dua yak- bih aspiratif dan kinerjanya lebih baik ni PNBK dan PPDI. Sementara itu, daripada anggota legislatif hasil Pe- kepengurusan di 22 provinsi dimiliki milu 1999 tampaknya juga masih be- oleh empat Parpol, yakni: PBSD, Par- lum akan dapat terpenuhi. tai Merdeka, Partai PIB, dan PNUI; kepengurusan di 23 provinsi hanya dimiliki oleh lima Parpol, yakni: PPDK, KEMUNGKINAN TERHAMBAT- PKPI, PKPB, PKS, dan PBR; kepengu- NYA PELAKSANAAN PEMILU rusan di provinsi hanya dimiliki 24 2004 oleh satu parpol, yakni PNI Marhaen- isme; kepengurusan di 25 provinsi ha- Sekalipun berb'agai persiapan te- nya dimiliki oleh satu Parpol, yakni lah dilakukan oleh KPU maupun Par- Partai Demokrat. Data tersebut dapat tai Politik Peserta Pemilu, tetapi ada- menunjukkan bahwa tidak ada satu lah suatu kenyataan yang tidak dapat pun Parpol baru yang memiliki kepe- dipungkiri bahwa sejak beberapa ta- ngurusan di 32 provinsi. Dengan asum- hun terakhir sampai dengan menje- si bahwa persyaratan jumlah anggota lang pelaksanaan Pemilu 2004, di be- di setiap tingkat kepengurusan Parpol berapa wilayah di Indonesia telah ter- harus mencapai sekurang-kurangnya jadi konflik antarwarga masyarakat se- 416 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

perti di Poso dan Maluku, maupun an- Di samping itu, persiapan KPU sen- tara warga masyarakat di daerah terdiri dalam pencetakan dan pendistri- tentu dengan Pemerintah (pusat mau- busian surat suara tampaknya juga pun daerah) seperti di Nanggroe Aceh akan mengalami hambatan karena ke- Darussalam dan Papua. Kecuali itu, telah terjadi pula protes-protes dari culnya rasa tidak puas kalangan Parpol terhadap proses dan dari kalangan yang merasa kalah dalam pemilu; (3) periode yang hasil verifikasi Parpol untuk diakui mungkin akan menimbulkan koiaflik luar bia- keabsahannya sebagai badan hukum sa akan terjadi pada Juli - Oktober 2004; dan oleh Depkeh-HAM dan kepada KPU (4) periode pasca pemilu presiden putaran kedua. Untuk itu, semua elemen masyarakat ha- atas proses maupun hasil verifikasi ad- rus membangim sistem dan mekanisme peri- ministratif dan faktual lolos tidaknya ngatan dini agar kekerasan tidak terjadi. Se- lain itu, sebagai langkah Parpol menjadi Peserta Pemilu 2004. antisipasi perlu di- bangun jaringan untuk melakukan aksi in- Protes dilakukan pula oleh warga inter- tervensi langsung jika terjadi konflik dan ke-. nal Parpol sendiri dalam proses pe- kerasan politik dalam Pemilu 2004 (Tempo Interaktif, 19 Januari 2004). nyusunan daftar caleg yang dinilai tidak transparan dan tidak demokratis. Kekhawatiran akan terjadinya konflik dikemukakan pula oleh beberapa pengamat Munculnya protes-protes Parpol mau- dan LSM yang tergabung dalam Koalisi Masyara- pun kader Parpol terhadap parpolnya kat Sipil untuk Pemilu Damai dalam konpe- seperti diuraikan di depan dikhawa- rensi persnya di Jakarta 19 Januari 2004 bahwa ada 16 titik rawan yang ditengarai me- tirkan akan menimbulkan konflik ho- miliki peluang terjadinya konflik yang besar rizontal di berbagai daerah.^^ berkaitan dengan tahapan-tahapan pelaksanaan pemilu. Karena itu pemerintah dan partai politik diminta mewaspadai daerah- Sinyalemen akan terjadinya konflik sc- daerah tersebut dan didesak segera menemu- lama proses Pemilu 2004 dikemukakan anta- kan mekanisme pengelolaan konflik di 16 dae- ra lain oleh Kepala Pusat Studi Keamanan rah dimaksud {Rakyat Merdeka, 20 Januari dan Perdamaian (PSKP) Universitas Gajah 2004). Jauh hari sebelumnya, Panglima TNI Mada Yogyakarta, Lambang Trijono. la me- Jenderal Endriartono Sutarto, dalam rapat nyimpulkan bahwa sedikitnya 15 daerah di dengar pendapat dengan Komisi I DPR tang- Indonesia (delapan di antaranya di Jawa- gal 11 November 2003 pernah menyatakan Madura seperti Jakarta, Pekalongan, Jepara, bahwa berdasarkan data-data intelijen, dite- Solo, Pasuruan, Situbondo, Sampang dan Pa- ngarai ada upaya-upaya untuk menggagal- mekasan, sedang sisanya tersebar di Bali, kan Pemilu 2004 untuk menciptakan situasi Sambas, Sampit, Poso, Morowali, Makasar dan chaos demi naiknya sekelompok kepentingan Papua), rawan konflik dan kekerasan. Indika- ke tampuk kekuasaan secara inkonstitusio- tornya adalah berdasar pelaksanaan Pemilu nal. Upaya tersebut dilakukan melalui sabotase 1997 dan 1999 serta pada hot spot atau dae- agar aturan perundang-undangan yang ber- rah panas yang dilanda konflik jangka pan- kaitan dengan pemilu tidak siap pada wak- jang atau daerah yang potensi kekerasannya tunya; mengajukan uji materiil (judicial re- memang tinggi. Rentang waktu rawan kon- view) terhadap UU Pemilu; tindakan money flik itu paling tidak meliputi empat periode politics kepada petugas penghitung suara yang kritis yaitu: (1) pada pra pemilu legislatif an- dapat menyebabkan dinyatakannya pemilu tara Januari-April 2004 dengan karakteristik terpaksa diulang. Diprediksikan pula ke- konflik internal partai terutama rasa tidak mungkinan terjadinya bentrok antarmassa puas atas penyusunan caleg; (2) pada pasca partai politik yang dapat mengarah pada pemilu legislatif dan pra pemilu presiden an- tindakan anarkis selama masa kampanye tara April-Juli 2004 dengan karakteristik mun- (Kompas Cyber Media,- 11 November 2003). ANALISIS PERISTIWA

terlambatan penyusunan daftar caleg hadap kemungkinan tersebut telah dan perbaikan persyaratan caleg oleh ada pihak-pihak tertentu, antara lain Parpol Peserta Pemilu. Pembuatan mau- Aliansi Penyelamat Indonesia /API (or- pun pendistribusian kotak suara ke ganisasi yang didukung sekitar 40 or- TPS-TPS dikhawatirkan juga akan ter- ganisasi masyarakat dari berbagai ele- laksana secara tidak tepat waktii. men masyarakat dan mahasiswa, diketuai oleh Komisaris Jenderal Polisi Dalam pada itu, mencermati bahwa Nugroho Djajoesman). Dalam keterang- yang harus dipilih oleh para pemilih an persnya di Jakarta 19 Januari 2004, dalam Pemilu legislatif akan cukup ba- Nugroho Djajoesman antara lain me- nyak (tanda gambar Parpol 24 buah nyatakan bahwa dengan caranya sen- beserta calon nama untuk setiap lem- diri, API berjanji akan menyelamatkan baga legislatif, nama dan foto calon negara bila Pemilu 2004 gagal dan anggota yang juga DPD akan sangat bahwa API siap mendirikan pernerin- banyak), maka tidak mustahil para pe- tahan transisi {Rakyat Merdeka, 20 Ja- milih akan mengalami kebingungan nuari 2004). dan karena itu memerlukan waktu lama untuk menggunakan hak pilihnya Jika pun proses penyelenggaraan di bilik suara. Kecuali itu, hasil suara Pemilu 2004 mengalami hambatan dan pemilih yang harus dihitung oleh Pa- terlaksana secara tidak tepat waktu, nitia Pemungutan Suara di setiap TPS atau bahkan gagal sama sekali secara dalam Pemilu legislatif juga akan sa- keseluruhan, suatu exit policy secara ngat banyak. Karena itu diperkirakan konstitusional telah tersedia. Hal itu bahwa jadwal waktu penggunaan hak diatur daiam UU tentang Pemilu Ang- pilih dan penghitungan suara pemi- gota DPR, DPD dan DPRD serta UU lih akan memerlukan waktu yang cu- tentang Pemilu Presiden dan Wakil kup lama (mungkin tidak cukup satu Presiden. Kecuali itu telah ada pula hari). Jika hal seperti ini benar terjadi, rambu-rambu dalam UUD 1945 sebagai- dikhawatirkan pula akan dapat meng- mana telah diubah empat kali. hambat atau bahkan mengakibatkan tertundanya pelaksanaan Pemilu 2004. Dalam Bab XIII UU No. 12/2003 Kondisi seperti itu mungkin akan di- tentang Pemilu Anggota DPR, DPD

manfaatkan oleh pihak-pihak yang ti- dan DPRD telah diatur ketentuan-ke-

I dak bertanggung jawab sebagai mo- tentuan tentang Penghitungan dan Pe- mentum untuk membuat keonaran se- mungutan Suara Ulang di TPS selam- hingga menimbulkan chaos. bat-lambatnya 20 hari sesudah hari pemungutan suara (Pasal 116). Pemilu Kemungkinan tertunda atau gagal- Lanjutan di suatu daerah pemilihan dinya pelaksanaan Pemilu 2004 itu akan lakukan apabila tahapan penyeleng- berimplikasi pada terjadinya suasana garaan Pemilu didaerah pemilihan ter- kehidupan politik yang tidak menen- sebut tidak dapat dilaksanakan. dan tu serta pemborosan uang rakyat. Ter- Pemilu Susulan di suatu daerah pemi- 418 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4 lihan dilakukan apabila seluruh tahap- usul KPU Provinsi jika meliputi satu an penyelenggaraan Pemilu di daerah atau beberapa provinsi, oleh KPU Pro- terssbut tidak dapat dilaksanakan (Pa- vinsi jika meliputi satu atau beberapa sal 118). Diatur pula bahwa Pemilu kabupaten/kota, oleh KPU Kabupaten/ Lanjutan dan/atau Pemilu Susulan di- Kota atas usul PPK jika meliputi satu lakukan apabila di sebagian atau selu- atau beberapa desa/kelurahan. ruh daerah pemilihan terjadi kerusuh- Kalaupun misalnya benar-benar ter- an, gangguan keamanan, atau ben- jadi kegagalan pelaksanaan Pemilu le- cana alam yang mengakibatkan seba- gislatif dan eksekutif pada tahun 2004 gian atau seluruh tahapan penyeleng- secara keseluruhan, situasi seperti ini garaan Pemilu tidak dapat dilaksana- pun tidak dapat dijadikan alasan bagi kan; Pemilu Lanjutan atau Pemilu Su- siapapun untuk mengambil alih kekua- sulan dilaksanakan setelah ada pene- saan pemerintahan negara secara a tapan penundaan pelaksanaan Pemilu demokratis seperti misalnya melalui baik secara nasional oleh Presiden pembentukan pemerintahan sementara, atas usul KPU (apabila Pemilu tidak kudeta dan lain sejenisnya. Sebab me- dapat dilaksanakan di 40 persen jum- nurut ATURAN PERALIHAN Pasal II lah provinsi atau 50 persen dari jum-' Perubahan Keempat UUD 1945 dite- lah pemilih terdaftar tidak dapat gaskan bahwa: menggunakan hak pilihnya); atau oleh "Semua lembaga negara yang ada ma- KPU atas usul KPU Provinsi jika pe- sih tetap berfungsi sepanjang untuk me- nundaan Pemilu meliputi satu atau laksanakan ketentuan Undang Undang beberapa provinsi; oleh KPU Provinsi Dasar dan belunn diadakan yang baru atas usul KPU Kabupaten/Kota apa- menurut Undang-Undang Dasar ini". bila penundaan Pemilu meliputi satu atau beberapa kabupaten/kota; oleh PENUTUP KPU Kabupaten/Kota atas usul Pani- Sebagai suatu arena perebutan ke- tia Pemilu Kecamatan apabila penun- kuasaan politik sesuai dengan sistem daan Pemilu meliputi satu atau be- demokrasi, kiranya wajar jika dalam berapa desa/kelurahan (Pasal 119). proses penyelenggaraan Pemilu 2004

Sementara itu, hal Penghitungan dan tersebut diwarnai oleh perkembangan Pemungutan Suara Ulang, Pemilu Pre- politik yang sangat dinamis, termasuk siden dan Wakil Presiden Lanjutan konflik politik antara Parpol dengan serta Pemilu Susulan diatur dalam Depkeh-HAM dan KPU berkaitan de- Bab X UU No. 23/2003 tentang Pemilu ngan proses verifikasi lolos tidaknya Presiden dan Wakil Presiden, khusus- Parpol sebagai badan hukum dan men- nya Pasal 70-75 setelah terlebih dulu jadi peserta Pemilu, maupun antara ka- dikeluarkan putusan tentang penunda- der Parpol dengan induk organisasinya an Pemilu Presiden dan Wakil Presi- sehubungan dengan proses rekrutmen den, baik secara nasional oleh Presi- caleg. Namun menjadi tidak wajar ji- den atas usul KPU, oleh KPU atas ka konflik politik itu menyebabkan ter- ANALISIS PERISTIWA 419

ganggunya ketertiban dan ketenteram- lonkannya, mungkin para anggota le- an masyarakat, bahkan dapat berkem- gislatif hasil Pemilu 2004 itu nanti bang menjadi konflik massal. Sebab ji- justru akan lebih memikirkan bagai- ka hal ini yang terjadi, maka yang mana mengambil kembali dana-dana akan dirugikan adalah rakyat Indone- yang telah mereka keluarkan, kalau sia secara keseluruhan sebagai pemilik perlu dengan cara-cara yang tidak wajar. kedaulatan. Kemungkinan kedua adalah bahwa

Sekalipun berbagai persiapan telah Pemilu akan terlaksana secara tidak te- diupayakan semaksimal mungkin oleh pat waktu dan diwarnai oleh konflik- pihak-pihak yang terkait seperti KPU, konflik horizontal di masyarakat. Ka- Parpol Peserta Pemilu dan aparat ke- renanya, kemimgkinan terburuknya ada- amanan/ketertiban masyarakat, tetapi lah bahwa Pemilu 2004 tersebut akan Pemilu 2004 tetap mengandung dua gagal secara keseluruhan. Jika pun hal kemungkinan. Kemungkinan pertama ini benar-benar terjadi dan dipastikan adalah akan dapat terlaksana secara akan menimbulkan ketidakstabilan po- tepat waktu. Meskipun demikian, dera- litik serta sangat merugikan keuangan jat kompetisi antar-Parpol pesertanya negara, tetapi situasi dan kondisi ter- relatif rendah dan proses rekruitmen sebut tidak dapat dijadikan alasan ba- caleg-calegnya kurang transparan dan gi terjadinya pengambil-alihan kekua- kurang demokratis. Karena itu, hasil- saan politik secara tidak demokratis. nyapun masih akan cukup jauh dari Sebab exit policy secara konstitusional harapan bagi terwujudnya wakil-wakil untuk mengatasi situasi seperti itu te- rakyat yang kinerjanya sesuai dengan lah disediakan dalam UUD 1945 mau- ekspektasi masyarakat. Mencermati ter- pun UU Pemilu Anggota DPR, DPD jadinya pungutan-pungutan uang dari dan DPRD serta UU. Pemilu Presiden para caleg oleh parpcl yang menca- dan Wakil Presiden.

Lampiran 1

DAFTAR NAMA 50 PARPOL YANG LOLOS VERIFIKASI DEPARTEMEN KEHAKIMAN DAN HAM PADA GELOMBANG I (4-30 JUNI 2003); II (14 JULI - 15 AGUSTUS 2003); DAN III (1-27 SEPTEMBER 2003)

No. Nama Partai ' Keterangan

1. Partai Bintang Reformasi (PBR) Pecahan dari PPP, diketuai K.H. Zainuddin MZ, belum pernah ikut Pemilu 1999.

2. Partai Keadilan Sejahtera (PKS) . Pada Pemilu 1999 bernama Partai Keadilan (tidak lolos electoral threshold), diketuai DR. Hidayat Nur Wahid. 3. Partai Katolik Demokrasi Indonesia Pada Pemilu 1999 bernama Partai Katolik (PKD) Indonesia Demokrat (tidak lolos electoral threshold), diketuai oleh Stephanus Roy Rening. 420 ANAUSIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

4. Partai Sarikat Indonesia (PSI) Belum pernah ikut Pemilu 1999, diketuai oleh Rahardjo Tjakraningrat.

5. Pa;rtai Pewarta Damai Kasih Bangsa Pecahan dari PDBK Peserta Pemilu 1999, di- (Partai PDKB) ketuai Gregorius Seto Haryanto, belum pernah ikut Pemilu 1999.

6. Partai Karya Peduli Bangsa (PKPB) Diketuai Jenderal (Purn.) R. Hartono dan me- rekrut mantan Sekjen DPP Golkar serta para purnawirawan Angkatan Darat, belum pernah ikut Pemilu 1999.

7. Partai Keadilan dan Persatuan Pada Pemilu 1999 bernama PKP (tidak lolos Indonesia (PKPI) electoral threshold), diketuai oleh Jenderal (Purn.) Edy Sudradjat.

8. Partai BulanBintang(PBB) Pernah ikut Pemilu 1999, diketuai Prof. DR. Yusril Ihza Mahendra (lolos electoral threshold).

9. Partai Denaokrasi Kasih Bangsa Pada Pemilu 1999 bernama PDKB (tidak lolos Indonesia (PDKBI) electoral threshold), diketuai Prof. Dr. Marmase Malo.

10. Partai Perhimpunan Indonesia Belum pernah ikut Pemilu 1999, diketuai oleh Baru (Partai PIB) seorang ekonom, DR. Sjahrir.

11. Partai Pemersatu Bangsa (PPB) Belum pernah ikut Pemilu 1999, diketuai Sunarto Mimtaco.

12. Partai Persatuan Demokrasi Belum pernah ikut Pemilu 1999, diketuai mantan Kebangsaan (PPDK) Men-PAN Kabinet Gus Dur, Prof. Dr. Ryaas Rasyid.

13. Partai Golkar Pernah ikut Pemilu 1999, diketuai Ir. Akbar Tandjung (lolos electoral threshold).

14. Partai Nasional Indonesia Eks PNI Supeni (ikut Pemilu 1999 tetapi tidak Marhaenisme (PNI Marhaenisme) lolos electoral threshold) dan akhirnya mengubah nama dengan diketuai Sukmawati Soe- karnoputri.

15 . Partai Amana t Nasional (PAN) Pernah ikut Pemilu 1999, diketuai Prof. Dr. M. Amien Rais (lolos electoral threshold).

16. Partai Demokrat Belum pernah ikut Pemilu 1999, diketuai Prof. DR. Budhi Santoso.

17. Partai Damai Sejahtera (PDS) Belum pernah ikut Pemilu 1999, diketuai Ruyandi Hutasoit.

18. Partai Demokrasi Indonesia Pernah ikut Pemilu 1999 (lolos electoral threshold), Perjuangan (PDI-P) diketuai Megawati Soekarnoputri.

19. Partai Nasional Banteng Pecahan dari PDI-P, diketuai oleh Eros Djarot, Kemerdekaan (PNBK) belum pernah ikut Pemilu 1999.

20. Pariai Nasional Induk Banteng Diketuai Cokorda Mayun Samirana, SH; belum Kerakyatan 1927 pernah ikut Pemilu 1999. ANALISIS PERISTIWA 421

21. Partai Katolik Diketuai Dr. J. Riberu, pada tahun 1999 bernama Partai Demokrat Katholik (tidak ikut Pemilu 1999).

22. Partai Demokrat Bersatu Diketuai oleh Bambang W. Soeharto, mantan anggota Komnas HAM, belum pernah ikut Pemilu 1999.

23. Partai Islam Indonesia Diketuai Prof. Taher Azhari, belum pernah ikut Pemilu 1999.

24. Partai Kesa tuan Republik Indonesia Diketuai Ratu Epon, belum pernah ikut Pemilu 1999.

25. Partai Bhinneka Indonesia (PBI) Eks Partai Bhinneka Tunggal Ika dan pernah ikut Pemilu 1999 (tidak lolos electoral threshold), diketuai Nurdin Pumomo.

26. Partai Islam Diketuai Drs. Andi Rasyid Djali, belum pernah ikut Pemilu 1999.

27. Partai Persatuan Daerah (PPD) Dipelopori oleh para anggota MPR Utusan Daerah periode 1999-2004, belum pernah ikut Pemilu 1999, diketuai oleh Dr. Osman Sapta Odang.

28. Partai Merdeka Dideklarasikan dan diketuai oleh mantan Men- teri Koperasi Kabinet Reformasi, Adi Sasono, belum pernah ikut Pemilu 1999.

29. Partai Gotong Royong Eks Partai MKGR yang pernah ikut Pemilu 1999 (tidak lolos electoral threshold), diketuai Ny. Mien Sugandhi.

30. Partai Kongres Pekerja Indonesia Diketuai H. Rudy Prayitno, belum pernah ikut Pemilu 1999.

31. Partai Pelopor Diketuai Rachmawati Soekarnoputri, belum pernah ikut Pemilu 1999.

32. Partai Kebangkitan Bangsa Pernah ikut Pemilu 1999 (lolos electoral threshold), (PKB) diketuai Dr. Alwi Shihab.

33. Partai Persatuan Pembangunan Pernah ikut Pemilu 1999 (lolos electoral threshold), (PPP) diketuai Hamzah Haz.

34. Partai Indonesia Tanah Air Kita Pecahan dari PDI-P didirikan dan diketuai oleh (PITA) Prof. Dr. Dimyati Hartono, SH; belum pernah ikut Pemilu 1999.

35. Partai Patriot Pancasila Didirikan dan diketuai oleh mantan Ketua Pemuda Pancasila, Yapto S. Soerjo Soemarno, belum pernah ikut Pemilu 1999.

36. Partai Reformasi Diketuai DR. Samsahir, SH, MM; belum pernah ikut Pemilu 1999.

37. Partai Buruh Sosial Demokrat Eks Partai Buruh Nasional dan pernah ikut Pe- (PBSD) milu 1999 tetapi tidak lolos electoral threshold hingga akhirnya mengubah nama dan diketuai Dr. Muchtar Pakpahan. 422 ANALISIS CSIS, Tahun XXXU/2003, No. 4

38. Partai Pemersatu Nasional Diketuai Gempar Soekarnoputra, belum pernah Indonesia ikut Pemilu 1999. 39. Partai Demokrasi Perjuangan Diketuai Handoko Yuda Prawira, belum pernah Rakyat (PDPR) ikut Pemilu 1999.

40. Partai Nasional Marhaenis Diketuai Edi Sukirman, belum pernah ikut Pemilu 1999.

41. Partai Tenaga Kerja Indonesia Diketuai Munir Achmad, belum pernah ikut Pemilu 1999.

42. Partai Penyelamat Perjuangan Pecahan dari Partai Bintang Reformasi, diketuai Reformasi (PPP Reformasi) Ir. Saleh Chalid, belum pernah ikut Pemilu 1999.

43. Partai Pro Republik Diketuai H.A. Yani, belum pernah ikut Pemilu 1999.

44. Partai Kristen Indonesia 1945 Diketuai J.M. Pattiasina, b6lum pernah ikut. Pemilu 1999.

45. Partai Kristen Nasional Demokrasi Eks Partai Kristen Nasional (Krisna), pernah Indonesia ikut Pemilu 1999 tetapi tidak lolos electoral tlireshold, dikehaai Clara Sitompul,

46. Partai PersatuanNahdlatul Eks Partai Nahdlatul Ummat dan pernah ikut Ummah Indonesia (PPNUI) Pemilu 1999 tetapi tidak lolos electoral threshold, dan kemudian mengubah nama, diketuai K.H. Syukron Makinun.

47. Partai Nasional Marhaen Jaya Belum pernah ikut Pemilu 1999, diketuai Parluhutan Hasibuan.

48. Partai Penegak Demokrasi Didirikan oleh eks tokoh-tokoh PDI yang per- Indonesia (PPDI) nah ikut Pemilu 1999 (tidak lolos electoral threshold). . .

49. Partai Amanah Sejahtera Diketuai Abdurrahman, K.H., SSPam; belum pernah ikut, Pemilu 1999.

50. Partai Kejayaan Demokrasi Pecahan PKB, dikettiai H. Matori Abdul Djalil, (PekaDe) belum pernah ikut Pemilu 1999.

. . Keterangan: ^ . .i

No. 'l s/d 18 lolos pada Verifikasi; Gelombang I dan II, dioIah dari Kbmpas', 18 JuH 2003 dan 23 Agustus 2003 serta . Komp^s Cyber Media, 10 Oktober 2003; dan Suara Pembaruan, 28 Agustus 2003. No. 19 s/d 50 lolos Verifikasi Gelom^bang, III, diolah dari Kompas, 5 Oktober 2003 dan situs hitp://xi)ww.deHk:com. 6 Oktober 2003 dan Kompas Cyber Media, .. . 10 Oktober 2003. : ,

Menurut keterangan Ketua KPU,'Prof. Dr. Nazaruddin Sjamsuddin tanggal 10 Oktober 2003, ke-50 Parpol yang lolos Verifikasi Departemen Kehakiman dan HAM tersebut se- luruhnya telah mendaftar ke KPU untuk diverifikasi kelayak^rinya sebagai Peserta Pe- milu 2004 kecuali enam Parpol yang telah lolos electoral threshold pada Pemilu 1999 {Suara Pembaruan, 10 Oktober 2003; Rakyat Merdeka, 14 Oktober 2003). ANAUSIS PERISTIWA 423

Lampiran 2

NOMOR URUT DAN NAMA-NAMA 24 PARPOL PESERTA PEMILU 2004

No. Parpol Ketua Tanda Asas dan Didirikan Jumlah Pro- Urut Umum Gambar Orientasi vinsi Berpe- Peserta Ideologi ngurus (dari Pemilu 32 buah Provinsi)

F> ISI 1 1. Partai Nasional Sulanawati Marhaen- 20-5-2002 24 Indonesia Mar- Soekamo- isme Ajaran haenisme (PNI putri Btmg Kamo Marhaenisme) MAWMABWIKI

PARTAI BURUH 2. Partai Buruh Dr. Muchtar sDsini aiMuiiani Pancasila 1-5-2001 22 Paknahan dan krat (PBSD) UUD 1945

3. Partai Bulan Prof.Dr. Yusril Islam 17-7-1998 Lolos electoral Bintang (PBB) Ihza Ma- threshold Pe hendra milu 1999 (2,6%), tldak diverifikasi I'SriliMNUlCmiililllKI.o KPU

4. Partai Adi Sasono Berdasarkan 10-10-2002 22 Merdeka Pancasila, berasaskan

• 1 » > • T * MHDIKA kekeluargaan dan gotong royong

5. Partai Persa- H. Hamzah Islam 5-1-1973 Lolos electoral tiian Pemba- Haz threshold Pe- ngunan milu 1999 (PPP) (11,6%), tidak diverifikaBi KPU

6. Partai Persatu- Prof.Dr. Ryaas Pancasila 23-7-1002 23 an Demokrasl Rasyid Kebangsaan (PPDK) PDK

7. Partai Perhim- Dr. Sjahrlr Keadilan, 23-9-2002 22

minjinL/ Ml mi I xiivtvTnHn« nesia Baru dan kema- (PPIB) jemukan serta Panca- t'.XhTMfW sila sebagai landasannya 424 ANAUSIS CSIS, Tahun XXXn/2003, No. 4

8. Partai Nasional Eros Djarot Marhaen- 25-7-2002 Banteng Kemer- 21 1 isme Ajaran dekaan (PNBK) PNBK- Bung Kamo 9. Partai Demokrat Prof.Dr. S. Pancasila j 9-9-2001 25 S. Budhi Santoso

10. Partai Keadilan Jend. TNI E3> da »^ V tm. Pancasila 9-9-2002 23 dan Persatuan (Pum.) Edy Indonesia Sudradjat (PKPI)

11. Partai Penegak H. Dimmy Pancasila 10-1-2003 21 Demokrasi Indo- Haryanto nesia (PPDI)

12. Partai Persatuan K.H. Syukron Islam 5-3-2003 22 Nahdlatul Makmun 1 Ummah Indo- nesia (PPNUI)

13. Partai Amanat Prof.Dr. M. Akhlak poli- 23-8-1998 Lolos electoral Nasional (PAN) Amien Rais tik berlan- threshold Pe- daskan aga- milu 1999

ma yang i (6,8%), tidak membawa diverifikasi rahmat bagi KPU sekalian 1 alam 14. Partai Karya Jend. TNI Pancasila 9-9-2002 23 Peduli Bangsa (Pum.) R. PHPM (PKPB) Hartono \ / i<-i-:;:c..::-i-..i;

15. Partai Kebang- Prof.Dr. Alwi Pancasila 23-7-1998 Lolos electoral kitan Bangsa -Shihab threshold Pe- (PKB) milu 1999 (10,2%), tidak diverifikasi PKB KPU

16. Partai Keadilan Dr. Hidayat Islam 20-4-2002 23 Sejahtera (PKS) Nur Wahid

17. Partai Bintang K.H. Zai- Islam 20-1-2002 23 Reformasi (PBR) nuddin MZ

18. Partai Demokrasi Megawati Pancasila 10-1-1973 Lolos electoral Indonesia Per- Soekamo- threshold Pe- juangan (PDI-P) putri milu 1999 (30,6%), tidak diverifikasi KPU ANAUSIS PERISTIWA 425

19. Partai Damai Ruyandi Pancasila 1-10-2001 21 Sejahtera (PDS) Hutasoit

electoral 20. Partai Golkar Ir. Akbar Pancasila 20-10-1964 Lolos Tandjune threshold Pe- milu 1999 (24%), tidak diverifikasi KPU

21. Partai Patriot KRMH Yapto Pancasila 1-6-2001 21 Pancasila S. Soeijo Soetnamo

22. Partai Sarikat H. Rahardjo PancasUa 17-12-2002 22 Indonesia (PSI) Tjakra- ^ » ningrat

23. Partai Persatuan Dr. Osman Pancasila 18-12-2002 21 Daerah (PPD) Sapta Odang pin 24. Partai Pelopor Rachmawati Pancasila 29-8-2002 21 Soekamo- putri

Sumber. Diolah dari Kompas, 9 Desember 2003 dan Kompas Cyber Media (rubrik khusus Pemilu 2004).

VOL ml Ha I noroiMntK The Indonesian Quarterly 3003

Indonesi; The Indonesian Quarterly is a journal of policy oriented studies published by the Centre for Strategic and Inter- Quarter! national Studies (CSIS), Jakarta, since 1972. It is a me- dium for Indonesian views on national, regional and global problems.

Each issue contains Current Events; kfvinv o* fouiiCAi oiv(U>f«f*ir Review of Political Development; p. Review of Economic Development, and Articles on Contemporary Issues and Problems of Indonesia and ASEAN Region

review Address all correspondence, permission requests, books for ISSN 0304-2170 aiKi subscription to

Annual Subscriptions: The Indonesian Quarterly Indonesia Rp 90.000,00; Asia Pacific & CENTRE FOR STRATEGIC AND INTERNATIONAL STUDIES Australia US$100.00; Europe & Africa Jl. Tanah Abang 111/23-27, Jakarta 10160, Indonesia US$125.00; USA, Canada & Central (62-21) 3865532, Fax: (62-21) 3809641; 3847517 America US$150.00; South America 4 Tel: Others US$175.00 E-mail: csis®csis.or.icl TINJAUAN PERKEMBANGAN EKONOMI

Stabil dan Perlahan

Tim Departemen Ekonomi CSIS

PENDAHULUAN ngan perbaikan berbagai indikator ekonomi makro. Dalam sembilan KONDISI ekonomi makro kem- bulan pertama, kecenderungan pertumbuhan bali menunjukkan perbaikan. stabil namun moderat berlanjut. Pertum- Nilai tukar tetap stabil, semen- buhan tahunan dalam triwulan ketiga tara inflasi mencatat level terendahnya. sebesar 3,9 persen atau 3,7 persen. Akan tetapi, meski dengan prestasi yang impresif ini, perekonomian belum dapat mencapai tingkat pertumbuhan se- Sisi Pengeluaran belum krisis. Salah satu penjelasannya adalah tingkat pinjaman bank yang masih rendah. Konsumsi Swasta dan Pemerintah

Konsumsi swasta dan pemerintah PERTUMBUHAN EKONOMI tetap menjadi penggerak pertumbuhan. Konsumsi swasta tumbuh sebesar 4,8 Pertumbuhan ekonomi hanya berki- persen pada triwulan ketiga dan meru- sar antara 3,5-4,4 persen, walaupun de- pakan kontributor terbesar, 84 persen.

Tabel 1

PERTUMBUHAN PDB: MENURUT PENGELUARAN

2002 2003

Trw 1 Trw 2 Trw 3 Trw 4 Total Trwl Trw 2 Trw 3

Konsumsi Swasta 5,6 4,9 3,9 3,1 4,4 3,9 4,4 4,8 Makanan -04 -0,1 0,3 2,7 0,7 2,6 3,9 4,1 Non-Makanan 11,9 10,3 7,8 3,5 8,2 5,1 4,8 5,5 Pengeluaran Pemerintah 6,6 9,0 16,9 20,8 13,5 6,3 10,7 9,6 Pertambahan Modal -8,9 -4,6 4,6 8,9 -0,2 5,5 1,6 0,0 PerubahanStok 1.475,7 119,9 24,8 -1,4 61,8 -13,2 19,1 43,3 Ekspor Barang dan Jasa -4,5 -6,5 2,6 4,4 -1,2 0,7 0,2 0,7

Impor Barang dan Jasa -25,7 -20,8 2,9 19,8 -8,3 9,4 -2,2 -5,7 PDB 2,7 3,9 4,2 3,0 3,5 3,4 3,7 3,9

Sumber: BPS, Berita Resmi Statistik. ANAUSIS PERISTIWA 427

Gambar 1 INDEKS SENTIMEN BISNIS DAN PERTUMBUHAN PERSETUJUAN INVESTASI

Domestik Asing

Nilai Nilai Proyek (Rp) Proyek (Rp)

Baru 117 10,563 650 1,751 Ekspansi 59 3,272 204 846 Peralihan Status 26 2,129 83 3,561

Total 143 15,965 733 6,157

— ExpMM Imwrtntnt lnd«i((BI) — RwllMd lovUmwit Indw (BI)

Sumber: Bank Indonesia

PDB. Dengan turunnya inflasi dan ting- Ekspor dan Itnpor kat suku bunga; serta agenda politik Kinerja ekspor pada triwulan ketiga mendatang, pertumbuhan ekonomi diper- mengecewakan. Ekspor hanya tumbuh kirakan kembali bertumpu pada kon- sebesar 0,7 persen, atau meningkat ti- sumsi. pis dari 0,2 persen pada triwulan kedua, dengan kontribusi 5 persen terha- Investasi dap pertumbuhan PDB. Sementara dibandingkan periode yang sama tahun Setelah meningkat pada triwulan per- lalu, impor barang dan jasa turun se- tama 2003, pengeluaran investasi terus besar persen. Rendahnya pertum- merosot pada triwulan kedua dan ke- 5,7 buhan ekspor disebabkan oleh penu- tiga. Persetujuan PMDN untuk dela- runan ekspor jasa sebesar 24 persen. pan bulan pertama 2003 turun sebesar 15 persen. Sementara, PMA, untuk pe- Sisi Produksi riode yang sama, naik sebesar 3,7 persen, namun sebagian besar adalah per- Dari sisi produksi, sumber utama alihan status dari perusahaan domes- pertumbuhan mengalami pergeseran. In- tik yang telah ada sebelunmya. Semen- dustri pengolahan, dengan rata-rata pro- tara sentimen positif pasar, yang di- porsi 55 persen ierhadap PDB, menurun tunjukkan dalam pasar finansial, lebih drastis selama periode 2002-2003. De- didasarkan oleh penurunan risiko, bungan pertumbuhan 2,4 persen pada tri- kan apresiasi penguatan fundamental. wulan ketiga 2003, turim dari angka 4 Sehingga, sifatnya sangat rentan dalam persen pada tahun 2002, kini industri jangka panjang. Berdasarkan indeks pengolahan hanya mampu memberikan sentimen bisnis, Bank Indonesia mem- kontribusi sebesar 16 persen. perkirakan investasi akan terus mele- Bagaimana keluar dari ancaman de- mah hingga triwulan keempat. industrialisasi ini? Ada tiga prioritas 4^8 ANAUSIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4 yang harus memperoleh penanganan Terbukti, dalam tiga bulan ekstra: pemulihan fungsi terakhir intermediasi ini, BI bank, nampak lebih hati-hati dalam penurunan biaya transaksi, dan pe- motongan suku bunga. SBI proteksi yang berdampak pada (1 bulan) pa- tinggi- da bulan Oktober nya biaya hanya turun sebesar produksi. Akan tetapi, dalam 0,62 persen menjadi jangka pendek, 8,48 persen, diban- dengan mengandalkan dmgkan dengan rata-rata 1,62 penguatan pasar finansial, persen pertumbuh- pada periode an di Juli-September 2003. SBI tahun 2003 diperkirakan berada riil, perbedaan antara SBI antara 3,7-4,2 persen. dan inflasi bahkan mengalami penurunan signifl- kan, dari 3,36 persen menjadi 2,26 persen selama PERKEMBANGAN Juli-Oktober 2003, akibat MONETER tingginya inflasi di bulan Oktober 2003.

Inflasi Stabil; Suku Bunga Reaktif Kredit Masih Mandul Stabil. Kata yang tepat iintiik meng- Berbeda gambarkan dengan sektor jasa kondisi ekonomi makro saat dan per- ini. dagangan, kredit investasi Dengan angka kumulatif sebesar dan modal kerja mengalami 4,08 persen hingga November penurunan dari 24,5 2003, in- dan flasi akan 23,2 persen bulan Juni, menjadi mencatat angka di bawah 6 persen 17,4 dan 16,9 persen bulan pada akhir tahun 2003. Stabilnya September 2003. Suku pasokan bunga pinjaman dinilai makanan, domestik dan impor, masih terlalu tinggi bagi membantu inflasi tetap riil sektor, dan terkendali. De- kerap ngan lamban merespons insentif kondisi iiu, inflasi di tahun 2003 mo- akan neter. Oleh karena itu, kebijakan peme- berada jauh di bawah target perintah tingkat penjaminan yang merintah sebesar 9 persen. Diperkirakan ditetapkan awal inflasi November ini diharapkan berada pada kisaran 4,8-5,2 per- secara bertahap menurunkan sen dalam tahim 2003. tingkat suku bunga pinjaman. Kebijakan BI untuk terus mengguna- Perbedaan ekspektasi antara bank dan kan instrumen SBI dalam penurunan perusahaan mengenai tingkat suku bunga risiko usaha, pe- sangat bergantung ngaturan pada ketat NPL (non-performing preferensinya terhadap inflasi. Da- loans), merupakan penyebab rendahnya lam publikasinya, BI kembali menegas- kinerja, kredit investasi. Lebih jauh, de- kan komitmen ke arah kebijakan inflasi industrialisasi. Namun, rendah. Dengan tidak demikian sejumlah tekanan terha- halnya pada perusahaan kecil dan me- dap inflasi, pemulihan ekonomi global nengah yang cenderung dan tidak memiliki agenda politik mendatang, BI mem- pilihan dalam pembiayaan. Pertumbuh- butuhkan ruang "manuver" untuk men- an kredit investasi bagi perusahaan ska- jaga target inflasi. Dapat diartikan, bah- la ini, sebaliknya, meningkat dari 39,4 wa penurunan progresif suku bunga dike 47,1 persen selama Juni-September hentikan. 2003. ANAUSIS PERISTIWA 429

Gambar 2 NILAI TUKAR DAN HARGA SAHAM

Rp/USD IHSG 8.700 Bom. JW Mariott. T 700 5 Agustus 8,650 -- Ball Concord II, 8,600 -- 7 Oktober

8.550

8,500

8.450 - + 550

8.400 - Post-IMF 500 8.350 - White Paper, APBN 2004. 17 September Standard & Poor's -- 1 15 Agustus 8.300 mengubah peringkat -450 utang Indonesia. 8,250 -- 8 Oktober

I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I 400 8,200 I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I M I I M M 8/1 8/12 8/22 e/2 9/11 9/23 10/2 10/14 10/23

-RpAJSO •IHSG

Sumber: Bank Indonesia.

Rupiah Stabil, Saham Mencapai kinerja ekspor. Dibandingkan dua tri- Rekor Tertinggi wulan terakhir, ekspor komoditas non- migas, terutama industri pengolahan, Kondisi ekonomi makro yang stabil, memburuk pada triwulan ketiga 2003. ditambah sentimen positif dari badan Seperti telah disebutkan, biaya transak- peringkat kredit internasional telah si tinggi dilansir sebagai faktor penye- mendukung stabilisasi rupiah. Nilai bab. Ekspor tir menilai target ekspor se- tukar berfluktuasi di antara Rp. 8.350 - besar 60 milyar US$ sulit tercapai jika Rp. 8.650 per US$, r\amur\ dengan vo- pemerintah terns menghasilkan kebijak- latilas rendah. Pasar meriangkap ko- an kontraproduktif bagi industri. Persep- mitmen BI untuk menjaga rupiah tetap si pengusaha terhadap risiko pengem- stabil. Perkembangar\ serupa juga me- bangan usaha, maupun kapasitas tek- riguntungkan pasar saham. Selama pe- nologi, tercermin melalui penurunan im- sama, saham berada dalam riode yang por barang modal sebesar 10 persen da- mencapai 625,6 pada trend naik. IHSG lam sembilan bulan pertama tahun 2003, naik 23,1 persen akhir Oktober 2003. daripada indeks Juru 2003.

Neraca Transaksi Berjalan dan NERACA PEMBAYARAN Neraca Modal

Defisit neraca jasa, dipicu penurun- dan Impor Ekspor an transfer dana TKI, mengakibatkan Rendahnya pertumbuhan nilai tam- neraca transaksi berjalan mengalami pe- bah industri pengolahan diikuti oleh nurunan surplus menjadi US$0,94 mil- 430 ANALISrS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

yar. Akan tetapi, penuninan angka ini tasi, pertumbuhan ekonomi), disebabkan satu-satu- oleh penundaan laporan ke- nya andalan untuk memperbaiki uangan BI. Untuk posisi mempertahankan sur- neraca modal adalah aliran modal dari plus, total defisit neraca jasa hams ber- penjualan aset BPPN. ada di bawah ekspor barang (net) sebesar US$21,58 milyar dalam sembilan Menjawab realitas ini, berbagai bulan pertama in- 2003. strumen kebijakan investasi telah disiap- kan. Pertama, rancangan baru UU inves- Peningkatan defisit neraca modal tasi. Rancangan ini menjamin dibandingkan perlakuan triwulan ke-4 2002, seper- yang sama antara investor asing dan ti diperkirakan, disebabkan oleh jatuh domestik. Kedua, survei unhik mengiden- tempo pembayaran utang. Hal yang sa- tifikasi kendala ma investasi. Lebih jauh, terjadi pada sektor swasta. Akibat akan dikembangkan pula "pelayanan lag data, sulit diperkirakan neraca mo- satu atap" oleh BKPM untuk dal meningkat- 2003. Namun dengan penurunan kan pelayanan terhadap investor. Apa investasi luar negeri baru (lihat Inves- dan bagaimana pelaksanaannya, serta

Tabel 2

NERACA MODAL (US$ JUTA)

2001 2002' 2003 2001 ' Twl Tw2 Tw3 Tw4 Twl Tw2 Tw3 Tw4 Twl A. Neraca Transaksi Berjalan 2.059 1.34 2.361 1.140 1.646 1.87 2.286 1.645 940 Neraca Barang 6.178 5.49 5.644 5.379 5.165 6.26 6.019 5.679 5.25 Ekspor 15.399 15.00 14.231 12.729 12.670 15.03 16.200 Impor 14.873 15.89 -9.221 -9.51 -8.587 -7.350 -7.505 -8.77 -10.181 -9.194 -10.64 Neraca Jasa (Net) -4.119 -4.15 -3.283 -4.239 -3.519 -4.38 -3.733 -4.034 -4.31 B. Neraca Modal -3.245 -2.70 -2.696 -342 -1.532 -507 -213 -439 -906 Arus Modal Pemerintah -138 -239 -196 -165 -271 47 -258 -66 -365 Arus Masuk 1.396 1.15 1.397 1.788 1.521 2.15 1.604 2.074 1.27 Pembayaran Utang -1.534 -1.39 -1.593 -1.953 -1.792 -2.10 -1.862 -2.140 -1.63 Arus Modal Swasta -3.107 -2.46 -2.500 -177 -1.261 -554. 45 -373 -541 Investasi Langsvmg -2.241 -1.90 -1.109 -623 -1.212 -2.16 -1.626 -2.067 -2.65 Portfolio -443 -90 64 224 88 290 360 485 -189 Lainnya -423 -475. -1.455 222 -137 1.31 1.311 1.209 2.30

C. TOTAL (A + B) -1.186 -1.36 -335 798 114 1.36 2.073 1.206 34

D. Lalu-lintas Moneter 721 35 -319 941 12 1.27 -762 -1.996 -541

Sumber: Bank Indonesia. —

ANALISIS PERISTIWA 431 responsitivitas investor menjadi hal ANGGARAN 2004: PERUBAHAN menarik untuk disimak. MINOR

Berbagai perubahan minor juga ter- ANGGARAN 2003: PENINGKAT- jadi pada APBN 2004, meski tidak sig- AN DEFISIT nifikan. Pemerintah gagal mencapai ang- Pemerintah merevisi APBN 2003. Per- garan berimbang seperti direncanakan, ubahan dalam asumsi-asumsi ekonomi namun meski defisit, APBN diperkira- makro dan pengeluaran terinflasi —sub- kan tidak banyak membantu stimulasi sidi BBM dan alokasi pendapatan pertumbuhan ekonomi. Dibandingkan meningkatkan angka defisit. Pendapat- APBN 2003, total pengeluaran diperki- an dari penjualan aset BPPN dan obli- rakan turim hingga 0,8 persen. Kenaik- gasi pemerintah mampu menutupi se- an terbesar berasal dari pengeluaran bagian defisit. Pendapatan terbesar da- pembangiman, sebesar -35 persen. Akan tang dari privatisasi, hasil dives tasi be- tetapi, kenaikan ini disebabkan rendah- berapa bank pemerintah pada tahun nya ekspektasi realisasi pengeluaran 2003. Disiplin fiskal tetap merupakan pada APBN 2003, dan bukan periingkat- kimci untuk mencapai anggaran berim- an komitmen pengembangan proyek bang tahun 2006. bam.

label 3 RINGKASAN RAPBN DAN APBN 2004 gllgggjjjjjiP RAPBN % thd. APBN % thd. Perubahan (Rp.Trilyun) PDB (Rp.Trilyun) PDB (%)

Total Pendapatan 343,8 17,2 349,9 17,5 6,0 PPh 271,0 13,5 2-72,2 13,6 1,2 Non-PPh 72,3 3,6 77,1 3,9 4,9 Hibah 0,6 0,0 0,6 0,0 0,0

Pengeluaran 368,8 18,4 374,4 18,7 5,6 Pengeluaran Pemerintah Pusat 253,9 12,7 255,4 12,8 1,5

Pengeluaran Rutin 185,8 9,3 184,5 9,2 -1,3 Pengeluaran Pembangunan 68,1 3,4 70,9 3,5 2,8

Transfer ke Daerah Otonom 114,9 5,7 119,0 6,0 4,1

Defisit dan Pembiayaan (Net)^^^^ 1,2 24,4 1,4 -0,5 " -2,7 Pembiayaan Domestik ^^^W 39,8 2,0 40,6 2,2 Pembiayaan Asing -14,9 -0,7 -16,2 -0,8 2,2

Sumber: Departemen Keuangan. 432 ANAUSIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

Yang menarik adalah bahwa APBN dengan rencana pemerintah untuk me- 2004 tidak mencantumkan pengeluar- nerbitkan obligasi asing bemilai US$400 an imtuk pemilihan umum 2004, nam- juta di tahun 2004 serta suksesnya pen- paknya ini akan berasal dari dana non- jualan saham bank pemerintah. Bank budgeter. Rakyat Indonesia (BRI), melalui penawaran saham perdana (IPO) dan Bank Intemasional ISU-ISU LAINNYA Indonesia (BII) melalui penjualan strategis oleh BPPN. Beberapa isu mengirimkan baik si- nyal positif maupun negatif terhadap Sementara, skandal BNI penerbit- iklim — investasi. Di antara yang positif, an Letters of Credit (LC) fiktif senilai antara lain, kenaikan peringkat berda- Rp. 1,7 trilyun— dan rencana Cemex un- sarkan pemulihan stabilitas ekonomi ber- tuk memproses kasus pelanggaran kon- kesinambungan, indikator nilai tukar, trak penjualan PT. Semen Gresik seca- dan penurunan utang. Kenaikan pering- ra hukum, oleh karena kurangnya ko- kat ini penting untuk mendongkrak ke- mitmen pemerintah merupakan contoh percayaan investor asing, sehubimgan buruk bagi investasi. r

votraiHO. t n«ST<3LWIt« The Indonesian Quarterly

Indonesia^^l The Indonesian Quarterly is a journal of policy oriented Quarter Studies published by the Centre for Strategic and Inter- national Studies (CSIS), Jakarta, since 1972, It is a me- dium for Indonesian views on national, regional and global problems.

Each issue contains Current Events; w-vtiw o» roiHtca oivaor/mNr Review of Political Development;

Review of Economic Development, and . Articles on Contemporary Issues and Problems of TIM M f .f» «< uhm Hi t» Indonesia and ASEAN Region

Address all correspondence, permission requests, books for review

ISSN 0304-2170 and subscription to

Annual Subscriptions: The Indonesian Quarterly Indonesia Rp 90.000,00; Asia Pacific & CENTRE FOR STRATEGIC AND INTERNATIONAL STUDIES Australia US$100.00; Europe & Africa US$125.00; USA, Canada & Central Jl. Tanah Abang 111/23-27, Jakarta 10160, Indonesia America US$150.00; South America & Tel: (6i-21) 3865532, Fax: (62-21) 3809641; 3847517 Others US$175.00 E-mail: csis<9csis.or.id Mengelola Utang Indonesia*

Tubagus Feridhanusetyawan dan MariPangestu

Penjadwalan kembali utang luar negeri merupakan salah satu komponen penting dalam pengelolaan utang guna meringankan beban APBN dan neraca pembayaran, seraya menunggu tercapainya pemulihan ekonomi yang berkelanjutan sehingga mampu menghasilkan penerimaan pajak, terlaksananya penjualan aset dan privatisasi, serta berkembangnya pasar sekunder obligasi dalam negeri. Tanpa penjadwalan kembali utang, Indonesia akan menghadapi kendala APBN dan belanja pemerintah selama beberapa tahun ke depan. Melalui penjadwalan kembali utang dalam kerangka Paris Club, pemerintah bekerja sama dengan negara-negara donor berusaha mengurangi kewajiban pembayaran bunga dan cicilan utang hingga ke tingkat yang terkendali.

Adapun tujuan umum pengelolaan utang adalah meminimalkan biaya pembayaran. utayig dari tahun ke tahun, baik utang pokok maupun bunganya, dengan risiko tertentu. Oleh karena itu, strategi pengelolaan utang terkait dengan upaya menyeimbangkan antara risiko dan biaya, antara pembayaran saat ini dan di masa depan, dan arj.tara pembayaran utang pokok dan bunga pinjaman. Persoalan paling mendesak yang dihadapi dalam rangka pengelolaan utang Indonesia adalah tanggal jatuh tempo obligasi peme-

rintah yang tidak seimbang, di mana - sebagian besar obligasi tersebut akan jatuh tempo pada tahun 2004-2009.

PENDAHULUAN ningkatan utang pemerintah diakibatkan oleh jumlah utang dalam negeri utang pemerintah Indo- JUMLAH secara besar-besaran yang diperlukan nesia telah meningkat secara pe- bagi penjaminan sistem perbankan. sat sejak krisis ekonomi tahun Dalam rangka menyelamatkan sistem 1997. Jumlah utang "pemerintah itu perbankan, pemerintah telah mener- naik dari sekitar 40 persen terhadap bitkan sejumlah besar obligasi guna menjadi 106 persen PDB tahun 1997 merekapitalisasi bank-bank dan me- tahun 2000 dan 95 persen pada akhir lunasi bantuan likuiditas yang diberi- tahun 2001. Bagian terbesar dari pe- kan oleh Bank Indonesia selama pertengahan masa krisis tahun 1997-1998. Naskah asli berjudul "Managing Indo- revisi dari ma- nesia's Debt", yang merupakan Dewasa ini semakin berkembang sen- kalah yang disampaikan dalam Seminar ten- timen dan desakan publik untuk me- tang Research on Debt Problems in Emerging Mar- ket Economies: The Case of Indonesia, yang di- ngurangi jumlah utang luar negeri, wa- selenggarakan oleh CSIS dan North South In- laupun peningkatan utang luar ne- stitute, Agustus 2001. Draft final disusun tang- geri pemerintah selama krisis sebenar- gal 24 September 2002. Alih Bahasa: Julius A. Mulyadi. nya tidak terlalu besar. Sebagian be- 434 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

sar peningkatan utang luar negeri pe- peningkatan jumlah utang dalam merintah bertalian dengan ne- pencairan geri yang sangat besar itu. Akan teta- dana bantuan IMF, yang sesungguh- pi, total hasil penjualan nya aset diperki- disimpan sebagai cadangan de- rakan relatif sangat kecil dibanding- visa di Bank Indonesia. Akan tetapi, kan dengan besarnya sebenarnya kewajiban yang pencairan pinjaman luar harus dibayar pemerintah. Selisih an- negeri itu berjalan lambat semenjak tara nilai buku dari total kewajiban de- masa krisis, yang diakibatkan oleh ke- ngan nilai yang berlaku lambanan dari aset yang pelaksanaan reformasi eko- dimiliki, atau dengan kata lain kerugi- nomi serta adanya krisis kepercayaan an netto akibat program penjaminan yang berkepanjangan di negara ini. Se- bank diperkirakan mencapai 40 persen bagai akibatnya, pinjaman yang dipero- terhadap PDB. leh Indonesia menjadi lebih kecil daripada yang seharusnya. Kendati sebagian besar kenaikan utang pemerintah itu berasal dari Beban utang Indonesia sangatlah utang dalam negeri, persoalan utang besar, dan dampak kewajiban pemba- yang dihadapi Indonesia sangatlah be- yaran utang terhadap posisi fiskal pe- rat justru karena Indonesia hanya memerintah maupun neraca pembayar- miliki sedikit pengalaman dalam me- an sangatlah berat. Utang pemerintah ngelola utang dalam negerinya. Lan- yang sangat besar akan menciptakan dasan hukum dan kelembagaan guna kendala anggaran yang serius bagi pe- mendukung langkah pengelolaan utang merintah serta mengurangi fleksibilitas secara komprehensif masih belum me- kebijakan fiskal. Total pembayaran bu- madai, sementara koordinasi antarber- nga dan cicilan utang dalam APBN bagai instansi pemerintah, termasuk naik jnenjadi dua kali lipat, yaitu dari Bank Indonesia, tidak berjalan secara sekitar 4 persen terhadap PDB tahun efeklif. Selain itu, struktur jatuh tempo 1996 menjadi lebih dari 8 persen ter- dari utang dalam negeri akan menim- hadap PDB tahun 2002. Lebih lanjut, bulkan beban yang sangat berat bagi utang luar negeri swasta dan peme- APBN karena hampir semua obligasi rintah yang sangat besar itu menyirat- rekap yang diterbitkan guna menyela- kan bahwa rasio pembayaran bunga matkan sistem perbankan akan jatuh dan cicilan utang luar negeri terhadap tempo pada kurun waktu 2004-2009. penerimaan ekspor^ {debt service ratio) Tanpa pasar obligasi yang berjalan de- masih terus tinggi hingga mencapai le- ngan baik, tim pengelola utang yang bih dari 40 persen. Beban pembayaran handal, dan strategi pengelolaan utang bunga dan utang yang sedemikian be- yang efektif, ada risiko besar terjadinya rat itu masih ditambah lagi dengan ke- ledakan fiskal dan ketidakstabilan kerugian netto yang sangat besar akibat uangan selama Pemilu tahun 2004. dijalankannya program penjaminan Kegagalan untuk mengelola utang pe- bank. Pengalihan aset kepada pemerin- merintah sebagaimana mestinya tentu tah secara teoretis dapat mengimbangi akan menimbulkan krisis baru, yang MENGELOLA UTANG INDONESIA 435 pada gilirannya akan menyebabkan sebelum krisis, apakah Indonesia bisa pembengkakan jumlah utang di masa luput dari ledakan fiskal tahun 2004, mendatang. dan apakah Indonesia mampu menanggung utangnya yang sedemikian be- Dengan beban utang yang demikian sar itu dalam jangka panjang. TuUsan besar, ditambah lagi dengan lemah- ini mencoba menyajikan gambaran dan nya landasan hukum dan kelembagaan analisis secara luas mengenai utang yang bersifat pendukung, serta penge- Indonesia, dengan memusatkan seba- lolaan utang secara kurang memadai, gian besar perhatian pada utang peme- maka yang menjadi pertanyaan besar rintah serta membuat skenario dan opsi- adalah apakah Indonesia akan mampu opsi yang memungkinkan Indonesia keluar dari jerat utang. Isu yang meng- terbebas dari perangkap utang. Bagian hadang adalah apakah rasio utang ter- awal dari tulisan ini akan memuat ten- hadap PDB dapat kembali ke tingkat tang jumlah dan karakteristik utang In-

Tabel 1

INDONESIA: UTANG PEMERINTAH DAN SWASTA, 1996-2001

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Dalam US$ milyar Utang Pemerintah 55,3 53,9 80,4 147,3 144,6 137,9 Dalam Negeri 0,0 0,0 13,1 71,6 69,7 68,5 Luar Negeri 55,3 53,9 67,3 75,7 74,9 69,4

Utang Swasta 179,3 158,9 142,3 142,5 121,0 120 4 Dalam Negeri 124,4 76,7 58,7 70,3 54,3 58'7 Luar Negeri 54,9 82,2 83,6 72,2 66,8 61,7

Total Utang 234,6 212,8 222,7 289,9 265,6 258,2 Dalam Negeri 127,3 72,2 54,8 126,4 137,1 130,6 Luar Negeri 110,2 136,1 150,9 148,0 141,7 131,1

Sebagai % dari PDB Utang Pemerintah 24,4 40,4 64,2 95,5 106,1 95,0 Dalam Negeri 0,0 0,0 10,5 46,4 51,1 47,2 Luar Negeri 24,4 40,4 53,7 49,1 55,0 47,8

Utang Swasta 79,2 119,2 113,5 92,3 88,8 82,9 Dalam Negeri 55,0 57,5 .46,8 45,5 39,8 40,4 " - * Luar Negeri 24,3 61,6 -"•^66,7 46,8 49,0 42,5"

Total Utang 103,7 159,5 177,7 187,8 194,9 177,9 Dalam Negeri 55,0 57,5 57,3 91,9 90,9 87,6 Luar Negeri 48,7 102,0 120,4 95,9 103,9 90,3

Catatan:

Kurs Desember (Rp/US$) 2.35 4.706 7.626 7.125 9.40 10.273

PDB dalam US$ milyar 226 133.4 125.3 154.3 136 145.1

Sumber: Bank Indonesia, JITF (untuk angka utang swasta). 436 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

donesia, baik dalam maupun luar ne- negeri maupun luar negeri, telah me- geri, pada masa sebelum dan sesu- ningkat secara pesat semenjak krisis dah krisis. Kemudian akan dilakukan yang bermula pada pertengahan 1997 analisis tentang dampak utang terha- (Tabel 1). Jumlah total utang dap pemerin- perekonomian, dan pengelolaan tah meningkat dari US$55 milyar atau beban utang, serta simulasi mengenai 24 persen terhadap PDB tahun 1996 kemampuan menanggung beban utang menjadi US$138 milyar atau 95 per- dalam jangka panjang. Pada bagian sen terhadap PDB tahun 2001. Utang penutup akan disajikan implikasi-impli- luar negeri swasta juga naik dari seki- kasi kebijakan yang mungkin timbul tar 24 persen terhadap PDB tahun 1996 berikut rekomendasi serta opsi-opsi yang menjadi 67 persen tahun 1998 dan 43 dapat diambil guna menanggulangi ma- persen tahun 2001. Bila digabungkan salah utang tersebut. dengan utang luar negeri pemerintah, maka total utang luar negeri Indonesia naik dari 49 persen terhadap PDB ta- JUMLAH UTANG hun 1996 menjadi 90 persen tahun 2001. Jumlah utang pemerintah dan swas- Grafik 1 memperlihatkan jumlah ta Indonesia, baik berupa utang dalam utang pemerintah yang dihitung se-

Grafik 1

JUMLAH UTANG PEMERINTAH: 1975-2001 (% TERHADAP PDB)

120

ixilnillll 1875 1980 1885 1880 1895 1986 1887 1898 1889 2000 2001

I Dalam Negeiii Luar Negeril

Sumber. Diolah berdasarkan data Bank Indonesia. MENGELOLA UTANG INDONESIA 437

bagai persentase terhadap PDB sejak an tahun 1965, laju pertumbuhan ta- tahun 1975 hingga 2001. Dari grafik hunan uang beredar melonjak dari 41 tersebut, jelas terUhat bahwa pening- persen tahun 1961 menjadi 658 persen katan utang pemerintah yang semula tahun 1966, sedangkan angka inflasi kurang dari 40 persen terhadap PDB tahunan membubung tinggi dari sekitar sebehim krisis menjadi lebih dari 100 51 persen tahun 1961 menjadi 635 per- persen selama masa krisis terutama sen tahun 1966. disebabkan oleh peningkatan utang da- Rezim Orde Baru di bawah Presiden lam negeri secara besar-besaran. Ke- Soeharto berhasil menciptakan stabili- cuali tahun 1998 manakala utang hiar tas ekonomi makro pada akhir tahun negeri meningkat tajam akibat depre- 1960-an, dengan menekan defisit hing- siasi kurs secara drastis, jumlah utang ga mendekati nol pada tahun 1968, me- pemerintah sebenarnya relatif konstan ngurangi pertumbuhan uang beredar pada kisaran 50 persen terhadap PDB menjadi sekitar 60 persen tahun 1969, sejak tahim 1997. dan menurunkan laju inflasi hingga mencapai 10 persen pada tahun yang sama. Sejak saat itu, pemerintah mene- Utang Luar Negeri Sebelum Krisis rapkan asas anggaran "berimbang dari

Bila kita menoleh ke belakang, sangat- sisi pembiayaan dalam negeri", di mana lah menarik untuk mengamati penga- pemerintah membiayai defisit fiskal de- laman dan pendekatan yang dilakukan ngan melakukan pinjaman dari luar Indonesia dalam menangani utang luar negeri. Dengan kata lain, praktis tidak negeri sebelum masa krisis. Indonesia ada utang dalam negeii pemerintah se- menghadapi masalah utang yang sede- lama pemerintahan Soeharto sejak ta- mikian berat pada pertengahan 1960- hun 1966 sampai 1998. an menjelang akhir pemerintahan Presi- Setelah berhasil menjadwal ulang den Soekamo, sewaktu pemerintah me- utang luar negeri pemerintah Orde La- narik pinjaman dan menggunakan dana ma selama 1966-1969 untuk kurun wak- tersebut secara serampangan, dan ke- tu selama 30 tahun, pemerintah Orde mudian membiayai sebagian besar kewajiban pembayaran utangnya dengan Lihat berbagai survei pembangunan ta- mencetak uang. Setelah utang luar ne- hun-tahun belakangan ini yang dipublikasikan geri mencapai batas maksimumnya, pe-- dalam Bulletin of Indonesian Economic Studies merintah membiayai pengeluaran fis- tahun 1960-an, seperti misalnya Amdt (1965), "Survey of Recent Developments", Bulletin of kalnya menerbitkan obligasi, dengan Indonesian Economic Studies, Vol. 1.1. yang kemudian ditebus kembali dengan 2 Jumlah pokok pinjaman digabungkan un- inflasi mencetak uang sehingga angka tuk dibayarkan kembali dengan cicilan yang pun melambung tinggi. Defisit fiskal sama sebanyak 30 kali selama 30 tahun tan- bunga yang pemerintah meningkat dari 42 persen pa dikenakan bunga. Kewajiban tercantum dalam perjanjian serta bunga atas 1961 terhadap penerimaan pada tahun pinjaman sebelum penjadwalan kembali da- menjadi 173 persen terhadap penerima- lam kerangka Paris Club ditangguhkan pern- 438 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

Baru di bawah Presiden Soeharto ber- nyak pada waktu itu sama tim teknokratnya tidak memungkinkan pernah Indonesia untuk menegosiasi ulang meminjam dari luar semua kewajiban negeri. Utang Pertamina tersebut pembayarannya. Berdasarkan penga- ber- hasil dijadwalkan ulang, namun laman selama era Orde Lama, peme- dilaku- rintah telah kan mengambil hikmah dari pendekatan yang bersifat konser- kejadian itu dan untuk vatif terhadap utang selanjutnya pe- luar negeri. Pe- merintah melakukan sentralisasi doman yang diterapkan adalah terha- bahwa dap pengelolaan rasio utang luar negeri pembayaran bunga dan cicilan BUMN. Tak satu utang terhadap pun BUMN diperke- total ekspor tidak bo- nankan meminjam dana dari leh lebih dari 20 persen. luar negeri tanpa ijin dari pemerintah pusat. Pendekatan Indonesia menyangkut utang luar Pada akhir negeri dapat dikatakan ber- tahun 1980-an dan awal sifat 1990-an, konservatif dan sejalan dengan yakni selama periode pertum- kesanggupannya buhan ekonomi untuk membayar, bah- yang sangat pesat, ba- kan selama haya peningkatan masa boom minyak tahun utang luar negeri da- 1970-an ri BUMN ataupun dan 1980-an. Indonesia tidak proyek-proyek yang terkait memaksa , dengan diri dengan melakukan pin- pemerintah kembali muncul. jaman atas dasar penerimaan minyak Namun pemerintah kembali me- di masa lakukan langkah-langkah mendatang seperti yang dila- pengekangan kukan dengan oleh beberapa negara penghasil menjadwalkan kembali serta minyak menunda lainnya. Orang dapat mengata- pelaksanaan proyek-proyek kan tersebut, bahwa kebetulan =,ekali Indonesia menerapkan pagu pinjaman mengalami luar negeri atas krisis utang luar negeri pa- proyek-proyek yang ter- da awal kait dengan pemerintah, masa boom minyak. Krisis serta memper- utang ketat proses pemberian Pertamina tahun 1976, yaitu ke- ijin dari peme- tika rintah pusat Perusahaan Minyak Milik Nega- terhadap proyek-proyek ra yang terkait dengan tersebut menarik pinjaman sebesar pemerintah melalui pembentukan US$10 milyar guna membiayai proyek- sebuah komisi yang bertugas untuk proyek besar yang manfaatnya tidak meninjau mana saja jelas, proyek-proyek yang telah inendorong pemerintah un- terkait dengan pemerintah tuk selanjutnya menerapkan pendekat- maupun BUMN yang diijin- an kan menarik pinjaman dari konservatif ierhadap utang luar ne-. luar negeri. geri meskipun lonjakan penerimaan mi- Karena pendekatan yang bersifat konservatif bayarannya tersebut, jumlah utang pe- hingga tahun 1985 dan akan dibayar merintah sejak dengan cicilan yang sama sebanyak 15 tahun 1975 hingga 1995 kali, tetapi tanpa dibebankan bunga tambah- tidak melonjak tinggi. Tabel 2 memper- an atas penangguhan pembayaran bunga ter- lihatkan sebut. bahwa utang luar negeri Skema penjadwalan dengan syarat-sya- pe- rat merintah yang sangat ringan tersebut belum pernah naik dari sekitar 21 persen terjadi dalam sejarah dan terhadap mungkin tak akan PDB tahun 1975 menjadi 29 pernah terulang lagi. Lihat World Bank (2001), persen tahun 1985 dan bertahan pada MENGELOLA UTANG INDONESIA 439

Tabel 2 JUMLAH UTANG LUAR NEGERI: 1975-1995

Tahun Utang Utang Total Utane Utang Total Pemerintah Swasta Utang Pemerintah Swasta Utang

(US$ milyar) (US$ milyar) (US$ milyar) (7o dan PDB) { /o dan PUd) (% dan PDB)

1975 6,6 1,8 8,4 20,6 5,7 26,3 1980 13,0 1,9 14,9 16,7 2,4 19,1 1985 25,3 9,8 35,2 28.6 11,1 39,7 1990 45,1 18,9 64,0 39,4 16,5 55,9 1995 59,6 48,2 107,8 29,5 23,9 53,3

Snmber: Diolah dari data Bank Indonesia.

kisaran 30 persen tahun 1995. Dari ta- krisis melanda, pemerintah memben- hiin 1975 hingga 1985, utang swasta ju- tuk sebuah tim penanganan utang swas- ga mengalami peningkatan yang tidak ta serta mencatat semua jumlah utang terlalu tinggi. Pemerintah juga berpe- swasta yang ada. Pada awal tahun gang teguh pada pedoman untuk men- 1998, Bank Indonesia mengumumkan jaga rasio pembayaran utang pemerin- bahwa jumlah total utang luar negeri tah sebesar 20 persen. swasta mencapai sekitar US$84 milyar atau hampir US$30 milyar lebih luar negeri swas- Akan tetapi, utang tinggi daripada angka yang sebelum- dari 11 persen ter- ta naik secara pesat nya tercatat sekitar US$55 milyar. Jadi, hadap PDB tahun 1985 menjadi 24 per- peningkatan secara tajam dari US$55 karena dija- sen tahun 1995, antara lain milyar tahun 1996 menjadi US$84 mil- sektor keuang- lankannya liberalisasi yar antara lain disebabkan oleh pen- sebagian be- an sejak akhir 1980-an dan catatan yang lebih baik. sar arus keluar modal dari negara maju ke negara berkembang mulai berlangsung sejak awal 1990-an. Pada kenyata- Utang Luar Negeri Selama Masa annya, jumlah utang luar negeri swas- Krisis ta pada pertengahan 1990-an mung- pemerin- kin dinilai terlalu rendah karena utang Jumlah utang luar negeri swasta tidak sepenuhnya dicatat oleh tah meningkat dari US$54 milyar ta- Bank Indonesia akibat tidak diberlaku- hun 1997 menjadi US$75 milyar pada kannya kebijakan pengendalian modal akhir tahun 2000. Sebelum krisis, utang ataupun kewajiban kepada pihak swas- luar negeri pemerintah yang sekaligvis juga total utang pemerintah (karena ti- ta untuk melaporkan transaksi valasnya. men- Di awal masa krisis pada akhir tahun dak adanya utang dalam negeri) terhadap PDB, 1997 pun pemerintah tidak mengetahui capai sekitar 27 persen dengan total utang secara pasti mengenai jumlah dan tang- atau kira-kira sama ekonomi Ame- gal jatuh tempo utang swasta. Setelah pemerintah di beberapa 440 ANALISIS CSIS, Tahui. XXXII/2003, No. 4 label 3

UTANG LUAR NEGERI PEMERINTAH 1996-2001, US$ MILYAR Keterangan 199^ 1997 1998 1999 2000 2001 Total Utang LuarNegeri Pemerintah 55,3 53,9 Sebagai 67,3 75,7 persentase terhadap PDB 74,9 69,4 (%) 27,0 48,7 97,7 57,5 a. Menurut Lembaga 55,0 46,8 - IGGI/CGI 38,2 34,7 38,8 - Di Luar IGGI/CGI 44,1 44,1 17,1 42,0 19,2 28,5 31,7 b. Menurut 30,8 28,0 Ma ta Uane^ - USD 24,1 23,1 - 25,3 28,3 JPY 29,5 30,9 21,1 18,5 22,6 - DEM 27,4 25,0 3,0. 22,2 2,7 3,1 - Lain-Iain .2,4 2,0 7,2 9,6 16,3 17,6 c. Menurut Kategori 18,4 16,3 - Bilateral . 21,4 19,5 22,4 - Multilateral 26,2 24,6 22,7 17,5 18,6 26,0 - Fasilitas Kredit 30,3 31,5 29,0 Ekspor 14,3 13,9 15,6 16,1 - Kontrak Sewa-Menyewa 15,7 14,9 1,1 0,9 0,9 0,8 - Kornersial 0,6 0,4 1,0 0,9 2,4 2,42 2,4 2,3 Siimber: Bank Indonesia.

rika Latin dan ekonomi Asia lainnya. Dari utang luar negeri pemerintah se- Rasio utang luar negeri terhadap PDB besar US$55,3 milyar tahun Indonesia inencapai 1996 se- angka tertinggi sebelum terjadinya krisis, hanya kitar 98 persen US$2,1 tahun 1998 sebeliim ke- milyar yang berasal dari mudian turun sumber-sum- menjadi 47 persen tahun ber tak resmi (yaitu, berupa pinjaman 2001. Peniiigkatan utang luar negeri se- komersial dan kontrak besar sewa-menyewa). kira-kira US$20 milyar dari tahun Sisanya berasal dari sumber-sumber 1997 sampai tahun bi- 2000 terutama ber- lateral dan multilateral. Lembaga ke- asal dari peningkatan pinjaman bilate- uangan multilateral yang ral yang mencapai memberikan US$6,7 milyar dan pinjaman terutama adalah Bank Dunia pinjaman multilateral sekitar US$11,7 (hampir mencakup dua milyar. pertiga) dan Kenaikan jumlah pinjaman mul- ADB (hampir mencakup sepertiga), tilateral se- tersebut terutama terkait de-^.^ mentara donor bilateral yang ngan pencairan utama dana bantuan IMF. adalah Jepang (sekitar dua pertiga). Se- belum krisis, sumber-sumber pembiaya- Salah satu karakteristik dari utang an bilateral, baik yang berupa pinjam- luar negeri pemerintah Indonesia adaan bilateral langsung maupun fasilitas lah bahwa sebagian terbesar dari utang kredit ekspor mencakup sekitar 65 per- tersebut berasal dari sumber-sumber sen, sementara sumber-sumber multila- resmi dan oleh karenanya merupakan teral mencakup sekitar sepertiga dari pinjaman lunak dan berjangka panjang. dana pembiayaan yang dibutuhkan. Se- MENGELOLA UTANG INDONESIA 441

negara, sebagai akibat dari peng- sudah krisis, pinjaman yang berasal dua

bantuan . Belanda dengan syarat- dari sumber-sumber multilateral naik kaitan ekonomi, maka kemudian menjadi sekitar 40 persen sedangkan syarat di luar diubah menjadi CGI dengan man- yang berasal dari sumber bilateral men- IGGI prosedur yang kurang-lebih cakup sekitar 55 perser\. Sebelum kri- dat dan dari sama walaupun pertemuan-pertemuan- sis, bagian terbesar atau 70 persen diselenggarakan di tempat yang stok utang Indonesia berasal dari lem- nya Bank Dunia bertindak selaku baga keuangan internasional dan donor berbeda. di antara semua donor bila- multilateral dalam kerangka CGI mau- koordinator pun mekanisme pinjaman siaga CGI. teral dan multilateral dalam kerangka Semenjak terjadinya krisis, tambahan CGI. pinjaman baru diterima melalui paket IMF dan bukarmya melaiui CGI bantuan Meminjam Lehih Sedikit daripada sehingga pangsa stok utang melalui Kesanggupan Membayar CGI turim menjadi sedikit di bawah 60 persen. Kendati jumlah utang luar negeri pemerintah mengalami peningkatan se- Dari segi komposisi mata uang, semenjak terjadinya krisis, namun sejak kitar 40 persen utang luar negeri In- tahun 1997 jumlah dana pinjaman yang donesia dinyatakan dalam satuan ma- dicairkan ternyata lebih sedikit dari- ta uang US$, sekitar 35 persen dalam pada jumlah yang disediakan. Sejak mata uang yen Jepang. Bagian terbesar awal masa krisis, penundaan pencairan dari utang luar negeri Indonesia ber- pinjaman terutama terjadi akibat kelam- sifat jangka panjang dengan masa jatuh banan dalam pelaksanaan reformasi tempo rata-rata 22 tahim dan tenggang ekonomi yang merupakan bagian dari waktu pembayaran kembali selama 7 butir-butir letter of intent (Lol) IMF. Dari tahun. TingKat suku bunga pinjaman total pinjaman luar negeri yang dise- rata-rata sekitar 5 persen, yang berarti bagi Indonesia (baik berupa ban- merupakan pinjaman limak (World Bank, diakan tuan program maupun bantuan proyek) 2000). dari tahun 1998 sampai 2001 yang men- pinjam- Sebuah ciri yang unik dari capai lebih dari US$23 milyar, hanya oleh pemerin- an resmi yang dilakukan sekitar US$13 milyar yang telah dicair- penarik- tah Indonesia adalah bahwa kan. Reformasi ekonomi yang berjalan an pinjaman tersebut dilakukan secara iamban membuat sumber dana yang ter- melalui IGGI terkoordinasi, mula-mula sedia untuk membiayai pembangunan dan {Inter Governmental Group on Indonesia) ekonomi dan merangsang pertumbuhan 1991 melalui kemudian sesudah tahun menjadi terbatas. CGI {Consultative Group on Indonesia). IGGI dibentuk pada masa Orde Baru dan Vorld Bank (2001). Indonesia: The Imper- menyelenggarakan pertemuan setiap No: 23093- ative for Reform. World Bai-ik Report on Indo- tahurmya di Belanda. Sesudah membu- IND. Brief for tlie Consultative Group ruknya hubungan bilateral di antara ke- nesia. November 2001. 442 ANALISIS CSIS, Tahcm XXXII/2003, No. 4

Sebagian besar peningkatan utang ma periode luar negeri 1999-2001, sebagai pemerintah dari sekitar akibat US$54 dan buruknya pelaksanaan milyar menjadi US$67 butir-butir milyar Lol. Beberapa selama tahiin tenggat waktu 1997-98 berasal dari IMF ternyata gagal dicapai dan bahkan sebagai bagian dari program banyak per- bantuan soalan baru MF untiik yang muncul, sehingga Indonesia. Program bantuan ber- IMF akibat pada penundaan tersebut dimulai pada bulan Novem- pencairan dana IMF. Hmgga September ber 1997 ketika pemerintah 2001, total dana menanda- bantuan tangani IMF yang dicairkan Nota Kesepahaman pertama mencapai de- sekitar US$11,7 ngan IMF dan mendapatkan milyar, dari total dana dana ban- yang tuan IMF disediakan sebesar US$15 dalam bentuk Skema Pinjaman milyar dan sebagian besar Siaga. dana tersebut disimpan di Bank Indonesia sebagai bagian Total paket dan cadangan devisa. jaminan itu sendiri mencapai sekitar US$43 Sebagai milyar, di mana se- reaksi terhadap lambannya jumlah US$10 milyar berasal kemajuan reformasi dari IMF ekonomi di Indone- dan sisanya berasal dari lembaga-lem- sia, pihak Bank Dunia tampaknya baga juga multilateral dan donor mengurangi bilateral jumlah pinjaman yang akan lainnya. Jumlah pinjaman dicairkannya yang dise- untuk Indonesia. Bank diakan oleh IMF naik Dunia telah menjadi sekitar menyusun skenario terbaik US$11,4 milyar pada bulan menengah, Juli 1998 dan terburuk bagi penyedia- dan pada bulan Agustus an bantuan 1998 skema yang didasarkan atas ske- pinjaman siaga kemudian nario positif diganti de- berupa kemajuan di bidang ngan Fasilitas Dana Bantuan reformasi ekonomi, Jangka kepemerintahan (gov- Panjang (Extended ernance) Fund Facility). Pembe- dan stabilitas ekonomi makro rian paket bantuan (skenario penyelamatan IMF terbaik);' skenario "lambat na- terkait dengan butir-butir mim pasti" (muddling Lol IMF dan through) yang di- tim dari IMF datang ke tandai oleh Indonesia seca- lambannya kemajuan di bi- ra berkala guna dang menilai kinerja ' peme- reformasi ekonomi, kepemerintah- nuhan butir-butir Lol an, serta yang ada, dan bi- kemungkinan adanya ketidak- la perlu menandatangani stabilan Lol yang ba- ekonomi makro, khususnya ske- ru. Pada bulan Februari nario laju 2000, IMF kem- pertumbuhan yang lebih ren- bali meningkatkan dah dan dana bantuannya inflasi yang lebih tinggi; dan menjadi "sekitar US$15 milyar (termasuk skenario kegagalan yang ditandai oleh ^ dana bantuan yang memburuknya telah dicairkan). Pa- kondisi ekonomi serta da tahun 2001, pemerintah Indonesia 4 dan IMF sepakat Bank Dunia untuk memperpanjang telah membuat skema lang- masa kah-langkah yang diperlukan berlakunya program penjaminan guna mencapai skenano terbaik, termasuk hingga tahun pemeliharaan sta- 2003. bilitas ekonomi makro; perumusan strategi pengurangan kemiskinan, kebijakan pangan beras, kerangka Namun demikian, pencairan dana bagi sistem belanja barang oleh pemerintah; dan IMF berjalan lamban, pembentukan komisi pemberantas- khususnya sela- an korupsi. MENGELOLA UTANG INDONESIA 443 kurang berfungsinya lembaga pemerin- Fakta bahwa pemerintah dan DPR tidak syarat-syarat ter- tahan. Jumlah pinjaman yang dicairkan mampu mewujudkan sangat terkait dengan ketiga skenario sebut di atas sesuai dengan batas wak- telah ditetapkan mengakibatkan ini, termasuk kemungkinan penundaan tu yang sementara pinjaman dalam kasus ske- terjadinya penundaan pencairan pin- nario terburuk. Kegagalan pemerintah jaman. untuk melaksanakan hampir semua syarat yang tertuang dalam Lol tahun Utang Dalam Negeri: Asal Mula 2001 menunjukkan bahwa Indonesia ga- dan Karakteristiknya gal mewujudkan skenario terbaik yang telah disusun oleh Bank Dunia. Tam- Sejak tahun 1966 hingga tahun 1998 paknya kita berjalan menurut skenario sebenamya praktis tidak ada utang da- "lambat namun pasti" di mana Bank lam negeri pemerintah karena defisit an- Dimia menyediakan komitmen pinjam- tara penerimaan dalam negeri dan pe- an sekitar US$400 juta per tahun, yang ngeluaran dibiayai lewat utang luar ne- tentu saja jauh lebih kecil daripada jum- geri. Berdasarkan pengalaman di masa lah pinjaman yang dicairkan oleh Bank lalu, pemerintah juga tidak mau mene- Dunia pada tahun 2000 sebesar lebih rapkan pembiayaan defisit anggaran me- dari US$1,2 milyar. lalui penerbitan obligasi. Akan tetapi, kri-

sis ekonomi, ambruknya sektor perbank- Pihak ADB juga mengalami hal yang an, serta adanya program penjaminan serupa menyangkut pemberian bantu- bank-bank telah mengubah keadaan itu an untuk Indonesia. Pencairan pinjam- secara drastis. Program restrukturisasi an ADB tahun 2000 hanyalah sekitar dan rekapitalisasi perbankan telah di- US$748 juta, sementara total pinjam- biayai melalui penerbitan surat utang an yang disediakan mencapai hampir (obligasi) pemerintah, dan sebagai akibat- US$1,2 milyar. Total pinjaman yang dinya, utang dalam negeri mengalami sediakan oleh ADB untuk tahun 2001 peningkatan dari sebesar nol pada ta- sebenamya bisa mencapai sekitar US$1,2 him 1998 menjadi sekitar 50 persen ter- milyar, namun keterlambatan dalam hadap PDB pada tahun 2000. melaksanakan syarat-syarat yang ditetapkan, khususnya untuk bantuan pro- Krisis ekonomi berkepanjangan, ter- yang gram, berdampak pada pemberian ko- utama kondisi tingkat suku bunga mitmen pinjaman yang lebih kecil oleh- tinggi tahun 1998 serta krisis keperca- parah, telah mem- ADB, yaitu sekitar US$500 juta. Syarat- yaan yang demikian bagi sektor persyarat yang harus dipenuhi bagi pen- berikan dampak negatif Banyaknya kredit cairan pinjaman ADB misalnya meliputi bankan di Indonesia. perumusan undang-undang dan pera- macet serta lambarmya proses restruk- telah turan baru menyangkut kebijakan di turisasi utang selama masa krisis merosotnya aset sektor energi termasuk minyak, gas dan menyebabkan makin nasional. Krisis telah mem- listrik, kebijakan investasi, dan kebijak- bank-bank kemam- an mengenai praktek pencucian uang. bawa dampak negatif terhadap 444 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

puan para debitor untuk membayar ke- tama, BPPN mengelompokkan wajiban mereka. Bank-bank bank-bank nasional juga berdasarkan menghadapi CAR-nya, dan menentukan kesulitan dari sisi pasiva- apakah suatu bank nya akibat adanya tertentu harus di- penarikan dana nasa- tutup, diambil alih, atau bah secara besar-besaran pada direkapitali- akhir ta- sasi. Dalam hun hal sebuah bank harus 1997 dan awal 1998, setelah muncul- di- nya rekapitalisasi, maka program ko^ntroversi menyusul penutupan rekapitalisasi disusun sedemikian beberapa bank serta rupa sehing- tidak adanya asu- ga para pemilik lama dari bank ransi deposito. Keprihatinan terse- menyang- but harus kut menanggung paling sedikit kesehatan keuangan beberapa bank 20 persen dari biaya swasta nasional telah rekapitalisasi mendorong terja- sementara sisanya sebesar maksimal dinya penarikan dana nasabah secara 80 persen ditanggung sporadis sehingga membuat oleh pemerintah bank-bank Pemerintah membayar tersebut mengalami tanggungannya krisis likuiditas. sebesar 80 persen dengan menyuntik- kan dana obligasi ke Karakteristik dari utang dalam dalam neraca ne- bank-bank geri Indonesia sebagai pengganti adalah sebagai berikut. saham diam dan kredit macet yang Pemerintah telah menerbitkan dua dialihkan jenis ke BPPN. obligasi , Pemerintah membayar berdasarkan sasaran tertentu bunga yang obhgasi secara berkala kepada ingin dicapai. Jenis yang bank- pertama bank adalah tersebut, dan bank-bank yang obligasi rekap yang diterbitkan di- rekapitalisasi wajib membayar guna merekapitalisasi bank-bank kembali mela- seluruh lui bantuan likuiditas yang BPPN (Badan Penyehatan Perbank- mereka terima dan membenahi an Nasional), dengan tujuan pelanggaran agar rasio ketentuan kecukupan mengenai batas'' minimum modal (Capital Adequacy Ra- pemberian kredit (BMPK) dalam tio/CAR) bank-bank tersebut waktu mencapai satu angka tahun. Bank-bank yang direkapi- yang layak, sebagai pengganti talisasi juga aset-aset wajib meningkatkan bermasalah yang diambil-alih CAR mereka menjadi oleh BPPN untuk 4 persen tahun 2000, direstrukhirisasi dan/ dan atau selanjutnya naik lagi menjadi dilikuidasi. Jenis kedua adalah 8 persen tahun obligasi 2002. pelunasan yang diterbitkan kepada BI guna melunasi dana BLBI se- Pemerintah juga menerbitkan obli- lama terjadinya penarikan dana nasa- gasi kepada Bank Indonesia guna me- bah secara besar-bcsaran, dana lunasi dana jamin-- bantuan likuiditas -yang di- - an simpanan masyarakat, berikan dan kredit oleh BI kepada beberapa bank, likuiditas (KLBI) macet yang telah disa- terutama karena adanya penarikan dana lurkan oleh BI kepada beberapa nasabah bank. secara besar-besaran pada tahun 1997-1998. Beberapa di antara bank- Penerbitan obligasi rekap kepada bank ini pada akhirnya diambil bank-bank alih komersial merupakan konse- (disebut sebagai BTO = Bank Take Over) kuensi dari langkah-langkah restruktur- ataupun dilikuidasi (disebut sebagai isasi perbankan oleh BPPN. Pertama- BBKU = Bank Beku Kegiatan Usaha, atau MENGELOLA UTANG INDONESIA 445

label 4 UTANG DALAM NEGERI PEMERINTAH (Kumulatif, dalam Rp. Trilyun)

Obligasi Rekap kepada Obligasi Peluiiasan kepada Total Obligasi Bank-bank Rekap ' Bank Indonesia

Penja- Dalam Sebagai 1 cilOtlt: Oblip-a- Oblica- Rp. dari si Ber- si Ber- Hedge Sub BLBI** minan KLBI*** Sub % bunga buiiga Bonds Total Bank Total Trilyun PDB Meng- Tetap ambang

Des-1998 100,0 100,0 100,0 10,5 Mar-1999 164,5 164,5 164,5 15,0 29,3 Jun-1999 95,1 8,7 103,8 164,5 53,8 218,3 322,1 Des-1999 203,9 51,3 26,6 281,8 164,5 53,8 9,97 228,3 510,1 46,4 Des-2000 217,0 175,0 35,0 427,0 164,5 53,8 9,97 228,3 655,3 51,1 Des-2001 219,5 175,5 40,4 435,3 164,5 93,8 9,97 268,3 703,6 47,2 698,0 41,4 Jun-2002 245,2 154,2 30,4 429,8 164,5 93,8 9,97 268,3

Catatan: BLBI: Bantuan Likuiditas Bank Indonesia; KLBI: Kredit Likuiditas Bank Indonesia.

BBO = Bank Beku Operasi) oleh BPPN, yang diterbitkan guna merekapitalisasi sehingga tagihan atas pembayaran kem- bank berjumlah sekitar Rp. 435 trilyun, persen terhadap total bali dana BLBI juga menjadi tanggung atau sekitar 43 nasional jaw?>^ BPPN. Sebagai gantinya, BPPN aset seluruh bank komersial obligasi mengairbil alih semua aset yang dise- pada akhir tahun 2001. Jumlah rahkan oleh para pemilik dan peme- pemerintah dalam neraca sistem per- gang saham bank. bankan jelas jauh lebih tinggi daripada total kredit perbankan yang mencapai sekitar Rp. 300 trilyun. Utang Dalam Negeri: Jumlah dan Obligasi pemerintah yang makin me- Besarnya ningkat jumlahnya dari tahun ke ta- Tabel 4 menyajikan komposisi dan hun menggambarkan adanya berbagai jumlah utang dalam negeri pemerintah. persoalan yang dihadapi seputar pro- Jumlah utang tersebut meningkat secara gram res'trukturisasi perbankan. Obli- pesat sejak tahun 1998 hingga tahun gasi pelunasan dalam jumlah besar merupakan 2000, sejalan dengan diberiakukannya yang diterbitkan kepada BI program restrukturisasi dan rekapitali- akibat dari adanya penarikan dana se- nasabah sasi perbankan, Pada bulan Desember cara besar-besaran oleh para da- 2001, total utang dalam negeri pemerin- bank, suatu hal yang sesungguhnya tah dalam bentuk obligasi mencapai le- pat dihindari seandainya penutupan dapat di- bih dari US$700 trilyun, atau sekitar 50 ke-16 bank pada tahun 1997 persen terhadap PDB. ObHgasi rekap pertanggungjawabkan dan dana jamin- 446 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

an simpanan yang disediakan sejak ini tingkat suku bunga obligasi awalnya mencukupi. Peningkatan ini ber- jum- kisar antara 13 hingga 15 persen. Obli- lah obligasi rekap sepanjang tahun 1998 gasi ini mempunyai dan jangka waktu ja- 1999 merupakan akibat dari 1am- tuh tempo selama 3 hingga bannya pelaksanaan 15 tahun, program restruk- dan tanggal jatuh tempo yang perta- turisasi perbankan. Langkah penutupan ma adalah pada bulan bank-bank bermasalah Juli 2002. Obli- agak sedikit ter- gasi ini digunakan untuk meningkatkan lambat, antara lain karena banyaknya CAR bank-bank nasional dari negatif campur tangan politik, kurangnya kapa- menjadi nol persen. sitas hukum dan kelembagaan, dan adanya beberapa skandal tingkat tinggi se- Obligasi berbunga tetap mempunyai perti kasus Bank Bali.^ tingkat suku bunga tetap, yang bervariasi antara 12 hingga 14 persen Untuk dapat memahami implikasi per tahun, dan bunga dibayarkan setiap yang mungkin ditimbulkan oleh utang enam bulan sekali. Guna merespons dalam negeri pemerintah, kita perlu adanya ter- tekanan lebih terhadap inflasi, maka dilaku- dulu memahami ketiga jenis obli- kan pengetatan kebijakan gasi rekap yang telah moneter dan diterbitkan kepa- pada da tahun 2000/2001 tingkat suku bank-bank komersial: obligasi berbu- bunga naik nga hingga mencapai lebih dari mengambang, obligasi berbimga te- 17 persen. Pemerintah kemudian tap (keduanya dapat diperdagangkan) mena- warkan fasilitas swap dan obligasi yang memperhihmgkan obligasi guna me- ri- naikkan siko bunga obligasi dan membuat- pergerakan kurs {hedge bond). Hedge nya menjadi lebih menarik, kendati bondtidak dapat diperdagangkan, dan rata-rata tertimbang dari bunga kupon hanya akan dibayarkan dengan obligasi itu tetap sama. Kini, obligasi ini mem- lain pada tanggal jatuh tempo. Obliga- punyai bunga kupon sebesar si berbunga mengambang 10 hing- mempunyai ga 16,5 persen. Obligasi ini mempu- tingkat suku bimga yang berubah-ubah, nyai jangka waktu jatuh tempo selama yang dihitung berdasarkan fluktuasi 5 hingga 10 tahun, dan tanggal jatuh bunga SBI (Sertifikat Bank Indonesia) tempo yang pertama adalah pada triwulanan. Pembayaran bunga bu- dilaku- lan September 2004. Obhgasi ini digu- kan setiap tiga bulan sekali, dan saat nakan unhik meningkatkan CAR bank- bank dari nol persen menjadi 4 o persen. Standard Chartered Barik telah siap me%- ambil alih Bank Bali namun dalam proses due Hedge bond adalah obligasi yang mem- dilligence, ditemukan adanya ketidakberesan se- perhitungkan hubungan risiko pergerakan kurs dengan persetujuan peiTibayaran ta- (Rp./US$) gihan antarbank kepada Bank Bali oleh BPPN dan digunakan untuk menu- dan disetujui oleh Bank Indonesia. Ternyata tup risiko pergerakan kurs yang diha- kennudian diketahui bahwa dana itu dialirkan dapi oleh bank-bank akibat adanya ta- untuk kepentingan politik dan kasus tersebut gihan yang harus menjadi kontroversial karena terkait dengan dibayar kepada pihak Partai Golkar, partai yang berkuasa pada wak- asing. Setiap tiga bulan sekali, bunga tu itu. obligasi ini dibayarkan dan nil^i nomi- MENGELOLA UTANG INDONESIA 447 nal dari obligasi ini dievaluasi kembali gasi pelunasan telah memancing kon- berdasarkan fluktuasi kurs. Jika rupiah troversi. Kontroversi yang pertama ada- mengalami depresiasi, maka tentu saja lah bahwa jumlah dana BLBI yang dinilai nominal obligasi ini akan mening- berikan kepada bank-bank dalam bebe- kat. Bunga obligasi ini dihitimg berda- rapa kasus jauh lebih tinggi daripada sarkan SIBOR ditambah 3 persen. jumlah aset bank yang bermasalah tersebut. Dengan kata lain. Bank Indonesia Jumlah total obligasi pelunasan yang tidak melakukan pengawasan terhadap diterbitkan kepada Bank Indonesia men- jumlah dana BLBI yang disalurkan ke- capai sekitar Rp. 268 trilyun pada bu- pada bank-bank. Kontroversi kedua ter- lan Desember 2001. Obligasi ini teru- kait dengan nilai aset yang diserahkan tama meliputi obligasi pelunasan guna oleh para pemilik dan pemegang saham menutup dana BLBI yang telali disa- bank sebagai pengganti dana BLBI yang lurkan oleh Bank Indonesia sejak tahiin diberikan oleh Bank Indonesia. Pada 1997-1998 (Rp. 164,5 trilyun) dan dana tahun 1998, ketika sebagian di antara jaminan simpanan bank-bank yang di- bank-bank komersial tersebut belum disediakan oleh Bank Indonesia sebagai ambil alih oleh pemerintah, tercapai ke- bagian dari program restrukturisasi per- sepakatan di mana bank-bank peneri- bankan (Rp. 93,8 trilyun). Pada bulan ma dana BLBI akan membayar kemba- September 2001, pemerintah menerbit- li seluruh dana BLBI tersebut secara kan obligasi tambahan sebesar Rp. 40 penuh dalam jangka waktu tiga tahun trilyun kepada BI untuk mengisi dana dengan tingkat suku bunga tertentu. penjaminan simpanan masyarakat kare- Tahun 1999, ketika bank-bank ini dina dana obligasi sebelumnya sebesar ambil alih atau dilikuidasi oleh pemerin- Rp. 53,8 trilyun telah hampir habis di- tah, pembayaran kembali dana BLBI gunakan. Obligasi yang digunakan un- menjadi tanggung jawab BPPN. BPPN tuk menutup dana penjaminan simpan- kemudian menyepakati pola penyele- an masyarakat merupakan obligasi yang saian kewajiban pemegang saham bank- bunganya dihitung berdasarkan indeks bank yang bersangkutan, di mana para laju inflasi, sedangkan obligasi yang pemegang saham diharuskan menye- digunakan untuk melunasi kembali pro- rahkan aset-aset mereka baik dalam ben- gram kredit bersubsidi yang macet se- tuk uang tunai ataupun aset properti besar kira-kira Rp. 10 trilyun mempu- industri kepada BPPN sebagai jaminan nyai bunga mengambang dengan jang- „^„,pem.bayaran utang.. Tetapi karena pe-^ ka waktu jatuh tempo seiama 10 tatiun. ngelolaan aset-aset ini berada di luar Obligasi pelunasan yang diterbitkan pengawasan BPPN, maka nilai pasar kepada BI semula merupakan obligasi dari aset-aset tersebut sering menyusut yang bunganya dihitung berdasarkan akibat menurunnya kualitas aset terse- indeks inflasi, tetapi kini telah diganti but. Jadi, kalau toh para pemegang sa- menjadi obligasi dengan jangka waktu ham patuh dan menyerahkan aset-aset jatuh tempo yang tidak terbatas (per- mereka, namun nilai akhir dari aset-aset petual bond). Sejak awal, penerbitan obli- tersebut menjadi jauh lebih kecil ketim- 448 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

bang jumlah dana BLBI yang diterima but harus disetujui oleh DPR, oleh bank-bank yang bersangkutan. dan kedua, tidak ada aturan yang jelas berikut sistem pengawasan tentang Kontroversi ketiga adalah adanya bagaimana cara BI menghitung perdebatan antara Menteri Keuangan CAR-nya sendiri dan Bank UU Bank Sentral tidak Indonesia mengenai jumlah menyebutkan dana secara jelas tentang sistem BLBI yang harus dibayar peme- pengawasan terhadap pengeluaran rintah dan tingkat dana yang dila- suku bunga yang ter- kukan oleh BI dalam rangka cantum dalam obligasi. Ketika pelaksana- obligasi an tersebut kebijakan moneter dan diterbitkan tahun 1999, skema- pengawasan perbankan. nya adalah bahwa bunga obligasi itu dihihmg berdasarkan indeks laju inflasi dan jangka wakhi jatuh temponya adalah BEBAN UTANG 20 tahun. Namun Menteri Keuang- an tidak pernah membayarkan bunga tersebut Dampak terhadap kepada BI secara penuh kare- APBN na pemerintah tidak pernah menyepa- Utang pemerintah yang sangat kati jumlah dana besar BLBI yang harus diakan menjadi , kendala yang bayar kembaU serius bagi oleh pemerintah. Pada ke- pengeluaran pemerintah serta nyataannya, Badan mengu- Pemeriksa Keuangan rangi keluwesan kebijakan fiskal. Tabel (BPK) menemukan banyak ketidakberes- 5 menyajikan jumlah an yang pembayaran bu- dilakukan oleh Bank Indonesia nga dan cicilan utang pemerintah, baik dalam proses penyaluran dana BLBI. untuk utang dalam negeri Baru-baru maupun luar ini, dicapai kesepakatan bah- negeri, dalam APBN sejak tahun wa obligasi 1996 pelunasan akan diganti hingga 2002.' Sebelum krisis, total ke- menjadi perpetual bond tanpa bunga, wajiban pembayaran bunga dan yang tenhi cicil- akan sangat mengurangi be- an utang luar negeri pemerintah men- ban fiskal pemerintah. Bila CAR Bank capai sekitar 26 persen terhadap hidonesia pe- berbalik menjadi kurang dari nerimaan dalam negeri. Tahun 2002, persen, pe- 5 maka pemerintah akan mere- merintah telah menganggarkan sekitar kapitalisasi Bank Indonesia. Akan te- persen 45 dari penerimaan unhik keper- tapi, bila CAR Bank Indonesia di atas luan pembayaran bunga dan cicilan 8 persen, pemerintah akan mengguna- utang, sedangkan pembayaran bunga kan kelebihan modalnya untuk mene- obligasi dalam negeri saja mencapai bus obligasi yang dipegang oleh Bank lebih dari 21 persen terhadap peneri- Indonesia dan dengan demikian akan maan dalam negeri tahun 2001 dan mengurangi jumlah perpetual bond yang 2002. Pembayaran bunga dan cicilan ada dalam neraca BI. utang tetap relatif rendah pada tahun 1998, 2000, dan 2002 karena tercapai- Masih terlalu dini unhik menilai apakah kontroversi seputar dana BLBI akan 6 Sejak tahun 2002, tahun segera berakhir. fiskal berakhir pa- Pertama, usulan terse- da bulan Desember. MENGELOLA UTANG INDONESIA 449 label 5 PEMBAYARAN BUNGA DAN CICILAN UTANG PEMERINTAH DALAM APBN

1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000 2001 2002

Dalam Rp. Trilyun

Total Dalam Negeri + Luar Neceri 22,9 29 S 62,9 63 1 57 7 115 3

Ar\ Q AQ n Luar Neceri Zt),D 4y,u 72,9 Cicilan Pokok 13 0 30 3 9n R /,o 1Q 7 /i/i n Bunga 9,9 16,7 24,2 20,1 18,8 29,3 29,0

Dalam Negeri n n Q Q 99 9 oo,o Obligasi 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 3,9 Bunga 0,0 0,0 8,4 22,2 31,2 66,3 59,5 Sebaeai Persentase terhadap Penerimaan (%)

Total Pembayaran Utang 26 1 26 3 9R 1 Pembayaran Utang Luar Negeri 26,1 26,3 37,1 20,0 12.9 16,3 24 2 Pembayaran Utang Dalam Negeri 0,0 0,0 5,7 10,9 15,2 22,1 21,0 Sebagai Persentase terhadap rengeluaran (%;

Total Pembayaran Utang 29,4 26,4 37,4 27,3 26,6 32,5 39,6 OQ A Pembayaran Utang Luar Negeri zy,4 zo,4 32,4 17,7 12,2 13,8 21,2 Pembayaran Utang Dalam Negeri 0,0 0,0 5,0 9,6 14,4 18,7 18,4 Pengeluaran Pembangunan - Pemerintah Pusat 42.3 32,6 31,4 24,9 17,8 11,1 15,2 Dana Perimbangan bagi Pemerintah Daerah 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 23,2 27,5

Pengeluaran Subsidi 1,8 18,3 20,2 28,5 28,9 23,0 12,1

Sebagai Persentase terhadap PDB (%)

Total Pembayaran Utang 4,1 4,3 6,0 5,6 5,8 7,8 8,1 Pembayaran Utang Luar Negeri 4,1 4,3 5,2 3,6 2,7 3,3 , 4,3 Pembayaran Utang Dalam Negeri 0,0 0,0 0,8 2,0 3,2 4,5 3,8

Saldo Pokok Fiskal (% terhadap PDB) 3,6 2,5 1,1 1,4 3,9 2,8 2,7

Surplus/Defisit Fiskal (% terhadap PDB) 1,8 0,1 -2,0 -2,3- -1,2 -3,7 -2,5

Sumber. Nota Keuangan/APBN dan World Bank. nya penjadwalan kembali utang dalam 1999 menjadi 13 persen tahun 2000 dan kerangka Paris Club. Kewajiban pem- akan naik menjadi 24 persen tahun bayaran bunga dan cicilan utang luar 2002. negeri mengalami penurunan dari yang semula lebih dari 37 persen terhadap Karena kewajiban pembayaran utang penerimaan dalam negeri tahun 1998/ yang demikian besar, pemerintah ter- 450 ANALISIS CSIS, Tahim XXXlI/2003, No. 4

paksa hams mengurangi porsi penge- kewajiban pembayaran bunga pinjaman luaran pembangunan dan subsidi. Ta- dalam tahim-tahun mendatang. hun 2002, sekitar 40 persen dari total pengeluaran pemerintah telah dianggar- kan imtuk Beban pembayaran bunga dan ci- Utang di Masa Depan cilan utang dan sekitar 27 persen akan Beban utang Indonesia diperkirakan dihibahkan kepada semua pemerintah akan lebih meningkat lagi dalam daerah di Indonesia, kurun sementara penge- waktu 10 tahun mendatang. Grafik 2 luaran pemerintah pusat hanyalah je- se- las memperlihatkan bahwa total beban besar sisa anggaran yang ada. Oleh ka- utang Indonesia rena diperkirakan menca- itu, pemerintah pusat tidak lagi pai Rp. 195 trilyun pada menjadi motor tahun 2004, penggerak pertumbuh- dan akan terus b.erada di atas Rp. 160 an ekonomi karena pengeluaran pemba- trilyun hingga tahun 2008. Beban pem- ngunan turun dari yang semula lebih bayaran bunga dan cicilan utang dari yang 42 persen terhadap pengeluaran ta- sesungguhnya mungkin lebih besar him 1996 menjadi ka- 15 persen tahun 2002. rena obligasi pemerintah yang diter- hitkan kepada Bank Meski pembayaran bunga pinjaman Indonesia tidak di- masukkan dalam perhitimgan. Di cukup besar, namun pemerintah tetap sini diasumsikan bahwa usulan untuk mempertahankan pengeluaran subsidi mengubah surat utang berbunga (yang selama masa krisis hingga tahun 2000. perhi- tungannya didasarkan atas indeks in- Komponen subsidi pemerintah yang uta- flasi) yang diterbitkan kepada Bank In- ma adalah subsidi BBM, dan karena donesia menjadi perpetual bond tanpa naiknya harga minyak di pasaran dunia bunga akan disetujui oleh DPR maka pengeluaran subsidi mengalami tanpa rintangan apa pun. Dengan peningkatan dramatis dan mencapai adanya perubahan ini, maka tidak ada lagi kewa- 29 persen dari total pengeluaran tahun jiban pembayaran bunga dan cicilan 2000. Karena adanya kendala anggaran, utang pemerintah kepada BI. maka subsidi telah dikurangi dalam jumlah yang cukup besar sehingga me- Dari Grafik 2 berikut, jelas terlihat nyebabkan naiknya harga BBM, yang bahwa bagian terbesar dari peningkat- sesungguhnya menjadi lebih mende- an beban utang tersebut masih terkait kati harga internasional. Akan tetapi, dengan pembayaran utang dalam ne- porsi subsidi dalam pengeluaran peme- geri, kendati pembayaran obligasi yang rintah masih tinggi, yakni mencapai diterbitkan kepada Bank Indonesia telah 23 persen tahun 2001. Sejalan dengan dikeluarkan dari perhitungan. Pembayar- kenaikan harga BBM secara berkala be- an pokok obHgasi dalam negeri akan berapa waktu lalu, subsidi telah berku- meningkat secara dramatis selama be- rang menjadi 12 persen dari pengeluar- berapa tahun ke depan, karena sejum- an tahun 2002, dan pemerintah diperki- lah besar utang dalam negeri akan mu- rakan akan kembali mengurangi subsi- lai jatuh tempo tahun 2004. Pembayar- di sebagai antisipasi terhadap naiknya an pokok utang dalam negeri diperkira- MENGELOLA UTANG INEXDNESIA 451

Grafik2

INDONESIA: BEBAN UTANG PEMERINTAH 1996-2009 (Rp. Trilyun)

250.0

200.0

150.0

100.0 50.0 TTttl 0.0

Cs^ C5^ ^ # JB^^ ^ ^ ^

lLuarNegeri:Pokok LuarNegeri: Bunga PDalamNegeri:Pokok M Palam Negeri: Bunga

Sumber: Diolah berdasarkan data dari Nota Keuangan/APBN dan Bank Indonesia.

Catalan: Dengan asumsi kurs yang konstan sebesar Rp. 9.000,- vtntuk tahun 2003 dah s:esi3,T dahnya, dan tingkat suku bunga yang konstan sebesar 14 persen untuk utang' dpam' negeri yang masih harus dibayar, serta tidak memperhitungkan pembayaran pokok dan bunga obligasi yang diterbitkan pemerintah kepada Bank Indonesia. kan mencapai Rp. 49 trilyun pada takan mencapai US$6,3 milyar tahun hun 2004, bahkan meskipun nilai hedge 2004, dan akan terus berada di atas bond dikeluarkan dari perhitungan. Pem- US$6,5 milyar hingga tahun 2006. Bila bayaran pokok obligasi dalam negeri digabungkan dengan pembayaran bu- akan terus meningkat dan mencapai nga, maka kewajiban pembayaran utang angka tertingginya sebesar Rp. 82 tril- luar negeri Indonesia akan mencapai yun tahun 2009. lebih dari US$8 milyar rata-rata per tahun sejak tahun 2004 sampai 2009. Komponen terbesar kedua dari beban utang Indonesia di masa depan adalah pembayaran pokok utang luar negeri. Tekanan pada Neraca Pembayaran Dengan adanya Paris Club 1 (1998- utang terhadap 2000), II (2000-02), dan III (2002-04) se- Sementara dampak kalipun, jumlah pembayaran pokok APBN demikian serius, tekanan terha- utang luar negeri Indonesia diperkira- dap neraca pembayaran dari utang 452 ANAUSIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

label 6 DAMFAK UTANG LUAR NEGER I TERHADAP NERACA PEMBAYARAN

1996 1997 1998 1999 2000 Utang Luar Negeri/Ekspor (5) 219,5 241,7 299,^ Utang Luar Negeri 288,7 216,6 228,5 Pemerintah/ Ekspor (%) 1 10,2 95,7 133,6 147,8 Utang Luar Negeri Swasta /Ekspor 114,5 121,0 (%) 109,3 146,1 165,9 141,0 102,1 107,6 Debt Service Ratio, Pemerintah + Swasta (%) DSR Pemerintah (%) DSR Swasta (%)

Sumber: Bank Indonesia.

Catatan: DSR - Debt Service Ratio; ALNB = Aset Luar Negeri Bruto.

luar negeri yang sangat besar itu juga Biaya Riil bagi Program Penjaminan dapat dikatakan mengkhawatirkan. To- Bank tal utang luar negeri yang masih harus dibayar, baik utang swasta maupun Sebagaimana telah disebutkan sebe- utang pemerintah, mencapai sekitar 4,7 lumnya, sumber peningkatan utang da- kali lipat dari aset luar negeri bruto lam negeri adalah adanya program re- dan lebih dari 2,2 kali lipat dari nilai strukturisasi, rekapitalisasi, dan penyela- ekspor tahun 2001. Rasio total utang matan sektor perbankan. Pemerintah me- luar negeri terhadap penerimaan eks- nerbitkan obligasi kepada bank-bank se- por mencapai angka yang cukup ting- bagai pengganti aset yang diambil alih gi, yakni sekitar 40 persen, di mana ra- oleh pemerintah. Secara teoretis, berda- sio utang swasta terhadap penerimaan sarkan nilai buku aset-aset tersebut, ni- ekspor itu sendiri mencakup sekitar dua lai obligasi yang diterbitkan semestinya pertiga dari angka tersebut. Kewajiban sama dengan nilai aset-aset yang akan pembayaran kembali utang yang sede- direstrukturisasi ataupun dilikuidasi mikian besar itu, ditambah lagi dengan oleh pemerintah. Aset-aset ini dikuasai tidak adanya arus masuk modal akibat oleh BPPN, dan hal yang menarik untuk rendahnya tingkat kepercay§^ terha- diamati adalah adanya selisih antara dap Indonesia, membuat saldo neraca nilai obligasi yang diterbitkan dan nilai modal menjadi terus-menerus defisit. nominal dari aset-aset tersebut, yang da- Arus keluar modal swasta netto diper- lam hal ini merupakan perkiraan yang kirakan mencapai sekitar US$8-10 mil- tepat dari biaya netto penjaminan bank- yar rata-rata per tahun semenjak terja- bank. Dengan kata lain, nilai sekarang dinya krisis. Dengan kata lain, tekanan netto dari biaya netto penjaminan bank- terhadap depresiasi rupiah diperkirakan bank dihitung berdasarkan selisih an- akan terus berlanjut. tara rulai obligasi yang diterbitkan oleh MENGELOLA UTANG INDONESIA 453

Tabel 7 BIAYA RIIL DARI PROGRAM RESTRUKTURISASI PERBANKAN (Rp. Trilyun)

Nilai Perkiraan Perolehan Keterangan Buku Perolehan Kembali Kembali yang Aktual (sampai8/02)

Total Aset yang Diambil Alih 548,3 208,3 111,3

Asset Management Credit (AMC) 275,2 96,3 75,5^ Aset inti/kredit dari bank-bank swasta dan bank-bank pemerintah 262,4 Aset lainnya 12,8

Asset Management Investment (AMI) 141,4 76,3 17,8 (Modal sahann disetor sebagai bagian dari penyelesaian kewajiban peniegang saham/PKPS)

Bank Restructuring Unit (BRV) 131,7 39,5 18,0 (Nilai buku netto dari investasi pemerintah di bank-bank rekap maupun BTO)

Total Passiva 703,6 703,6 703,6 Obligasi pemerintah kepada Bar\k Indonesia 268,3 Obligasi pemerintah kepada Bank Rekap 435,3

Total Aktiva-Passiva -155,3 -495,2 -587,9

Sumber: Data BPPN dan Bank Indonesia sampai dengan bulan Desember 2001.

Catatan: ^Diolah berdasarkan rencana strategis BPPN bulan Oktober 1999. ^ermasuk perkiraan uang kas yang diperoleh dari aset siap jual selama bulan Juni-Agustus 2002.

pemerintah dan nilai aset yang diambil structuring Unit (BRU) BPPN.^ Total alih dan kemudian dijual oleh peme- kewajiban BPPN, dalam bentuk obligasi rintah bila harganya cocok. AMC dibentuk dengan tugas merestruk- Neraca keuangan BPPN, yang dihi- turisasi dan menghapusbukukan pinjaman serta aset-aset lam yang diambil alih BPPN dari data bulan Desember tung berdasarkan BBKU/BBO maupun bank rekap/BTO. AMI 2001, disajikan dalam Tabel 7. Perkira- terutama bertugas mengelola dan menghapus- an nilai total aset yang diambil alih bukukan aset-aset yang diambil alih BPPN dari para pemegang saham bank dalam skema oleh BPPN adalah Rp. 548 trilyun, yang PKPS. BRU bertugas merestrukturisasi bank- terdiri dari Rp. 275 trilyun berasal dari bank pada umumnya, termasuk melaksanakan atas dana divisi Asset Management Credit (AMC), program penjaminan pemerintah simpanan masyarakat, mengelola transaksi yang Rp. 141 trilyun berasal dari divisi Asset terkait dengan penutupan bank, dan menga- Management Investment (AMI), dan Rp. 132 wasi status keuangan bank-bank yang berada trilyun berasal dari divisi Bank Re- di bawah pengawasan BPPN. 454 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

yang diterbitkan kepada BI maupiin harus dibubarkan pada bank rekap, akhir tahun berjumlah sekitar Rp. 703 2004. trilyun pada akhir tahun 2001. Selisih antara aktiva dan passiva yang dihitung Bagaimanakah kinerja BPPN selama berdasarkan nilai buku terdiri atas ini? mo- Jumlah uang tunai yang diterima dal yang disetor oleh BPPN ke bank- selama empat tahun masa kerja BPPN bank pemerintah dan selisih antara ni- diperkirakan mencapai sekitar Rp. lai PKPS m (Penyelesaian Kewajiban Peme- trilyun, yang menceiminkan hampir se- gang Saham) yang berhasil paruh dihimpun dari target perolehan kembali dengan nilai obligasi pelunasan aset. yang Hampir semua aset yang dikelola diterbitkan kepada BI. Penerimaan yang oleh divisi AMC senilai Rp. 275 tril- diperoleh dari penjualan aset akan yim telah se- ditawarkan untuk dijual, dan cara otomatis membiayai program re- uang tunai yang berhasil diperoleh se- striikturisasi perbankan karena lama peneri- ini mencapai Rp. 75 trUyim, yang maan tersebut dicatat pada sisi aktiva berarti masih lebih rendah daripada dari neraca bank-bank dan target kemudian perolehan kembali sebesar Rp. 96 akan mengurangi nilai obligasi trilyun. rekap pe- Dengan kata lain, terdapat ke- merintah. raguan bahwa BPPN akan mampu mencapai target perolehan kembali uang Berdasarkan perkiraan harga yang tunai sebesar kumulatif Rp. 208 triljam berlaku tersebut di atas, berarti BPPN selama masa tugasnya, dan oleh ka- diharapkan dapat meraih kembali dana rena itu nilai sekarang netto dari biaya sebesar Rp. 208 trilyun dari total aset restmkturis^si perbankan diperkirakan yang dikelolanya, atau dengan kata akan meningkat. Persoalannya sekarang lain tingkat perolehan kembali sekitar adalah bagaimana pemerintah dapat me- 38 persen. Perkiraan ini jelas terlalu op- nanggung beban biaya ini di kemudian timistis. Selisih antara aktiva dan pas- hari, sehingga Indonesia siva dapat terbebas BPPN berdasarkan harga yang ber- dari beban utang dalam negerinya tan- laku menggambarkan perkiraan biaya pa khawatir terjadinya lonjakan defisit netto dari program restrukturisasi per- fiskal ataupun moneter di masa depan. bankan di Indonesia. Beban yang harus ditanggung oleh rakyat sedikit-dikitnya Pemerintah sebenarnya tidak men- mencapai Rp. 495 trilyun, atau lebih dari capai kata sepakat tentang kerugian be- '"33 persen -ferKsdap PDB tahuri-2001. " sar yang ditimbulkan oleh pelaksahaah Tetapi berdasarkan tingkat perolehan program restrukturisasi perbankan. Ma- kembali aset yang aktual, biaya riil da- salahnya sangat rumit, kontroversial, dan ri program restrukturisasi perbankan mudah berkembang menjadi isu politik. tersebut bisa lebih tinggi dari jumlah Salah satu alasan dari rendahnya ting- yang disebutkan di atas. Berdasarkan kat perolehan kembali aset adalah 1am- UU dan peraturan pemerintah tentang bannya penagihan dan penjualan aset pembentukan BPPN, lembaga ini mem- akibat adanya perdebatan yang berke- punyai masa tugas yang terbatas dan panjangan, kurangnya kerja sama, ser- MENGELOLA UTANG INDONESIA 455

diperlihatkan bahwa komponen ter- ta kegagalan di hampir semua skema lah men- PKPS. Usaha penuntutan terhadap para besar dari beban utang di masa pemilik bank juga tidak efektif akibat datang berasal dari pembayaran kem- lemahnya sistem hukum di negara ini. bali pokok utang luar negeri maupun Dari segi utang Alasan lain dari lambannya kemajuan utang dalam negeri. yang dicapai adalah kurangnya du- luar negeri, Paris Club dan London utama kungan politik kepada BPPN untuk Club akan menjadi mekanisme memprivatisasi bank-bank pemerintah yang akan ditempuh dalam upaya me- mengurangi serta menjual aset-aset inti yang direstrukturisasi utang dan luar negeri. Sementara da- sita dari bank-bank bermasalah. Di beban. utang dalam negeri, jiunlah obli- samping itu, ada masalah lain yang ter- ri segi utang jatuh tem- kait dengan pengeloiaan yang tidak gasi pemerintah yang akan sangat- sehat di lingkungan BPPN, sebagai- po dalam tujuh tahun ke depan pasar mana dapat kita lihat dari kasus Bank lah besar, dan tanpa adanya tidak akan ada Bali yang menghebohkan itu. Dari obligasi yang efektif, efektif guna mere- sisi passiva, juga ada kekhawatiran mekanisme yang bahwa dana rekapitalisasi yang dibe- strukturisasi utang dalam negeri. Seba- kendala cinggar- rikan kepada barUic-bar\k itu "terlalu be- liknya, karena adanya akan me- sar" karena total obligasi yang diter- an, pemerintah tidak mampu tunai. De- bitkan mimgkin lebih tinggi daripada nebus obligasinya secara yang dibutuhkan. Proses penilaian ngan kata lain, pemerintah menghadapi lonjakan fiskal kembali aset yang baru-baru ini dila- risiko besar terjadinya utang. kukan oleh BPPN memperlihatkan bah- dan kegagalan pembayaran wa nilai buku dari aset yang diambil alih oleh BPPN bisa jadi ditaksir terla- Mengelola Utang Luar Negeri lu tinggi. Perdebatan yang berkepanjangan antara Menteri Keuangan dan dalam Ke- Bank Indonesia mengenai penyelesai- Penjadwalan Kembali an dana BLBI pada dasarnya disebab- rangka Paris Club kan oleh adanya ketidakberesan penya- Penjadwalan kembali utang luar ne- luran dana BLBI tersebut, termasuk geri merupakan salah satu komponen dugaan bahwa jumlah dana adanya penting dalam pengeloiaan utang gu- yang diberikan jauh melebihi BLBI na meringankan beban APBN dan ne- jumlsDh. dana yang dibutuhkan. raca pembayaran, seraya menunggu tercapainya pemulihan ekonomi yang sehingga mampu meng- BEBAN UTANG berkelanjutan MENGELOLA hasilkan penerimaan pajak, terlaksana- aset dan privatisasi, Bagian tulisan ini membahas ten- nya penjualan pasar sekunder tang berbagai mekanisme yang dapat serta berkembangnya negeri. Tanpa penjad- dilakukan dalam rangka n\engelola be- obligasi dalam kembali utang, Indonesia akan ban utang. Pada bagian terdahulu te- walan ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

Tabel 8 PENJADWALAN KEMBAU UTANG tUAR NEGERI MELAtUl PA RIS CLUB ,, 2, 3 ^^^i^cii*! P"!^ Club 2 FarisClubl Tanggal Kesepakatan 23 Sept. 1998 12 Apr. 2000 12 Apr. Periode Konsolidasi 2002 Ags.1998-Mar.2000 Apr.2000-Mar.2002 Apr.2002-Des 2003 Total utang yang dijadwal ulang USH5 milyar US$5,8 milyar US$5,4 milyar Komposisi Utang ODA: Periode pelunasan 20 tahun 20 tahun Tenggang waktu 20 tahun 5 tahun 7 tahun Non-ODA: 10 tahun Periode pelunasan 12 tahun 15 tahun 18 tahun Tenggang waktu 3 tahun 3 tahun 5 tahun Ciit-qffdate ljulil997 ljulil997 ljulil997 Fasilitas Sioap Tidakada fasilitas Srmp ODA; 100% ODA: 100% Non-ODA: 10% Non-ODA: 20% atau hingga atau hingga SDRlOjuta SDR30juta Sumber: Kompas, 15 April 2002. Catatan: ODA = Official Development Assistance (Bantuan Pembangunan Resmi). menghadapi kendala APBN dan belan- Pada tahun 1998, pemerintah berja pemerintah selama beberapa tahun hasil menjadwalkan kembali ke depan. pemba- Melalui penjadwalan kemba- yaran utang pokoknya melalui perte- li utang dalam kerangka Paris Club, pe- muan Paris Club, dan proses perun- merintah bekerja sama dengan negara- dingan berjalan mulus kendati pada negara donor berusaha mengurangi awalnya Jepang menolak penjadwalan kewajiban pembayaran bunga dan ci- kembali pembayaran utang tersebut.^ cilan utang hingga ke tingkat yang ter- Pemerintah telah menerima "penjadwal- kendali. Sesungguhnyalah, pemerintah an kembali" utang sebesar US$4,6 mil- telah berhasil menjadwalkan kembali yar untuk periode Agustus 1998-Maret pembayaran utangnya melalui perte- 2000, dengan tenggang waktu pemba- muan Paris Club tahun 1998, 2000, dan yaran selama 3 tahun, jangka waktu 2002 ,Tabel 8 memperlihatkan ring- jatuh tempo-se^ma 11 tahun, dart-bu- kasan hasil pertemuan Paris Club 1, nga dihitung berdasarkan tingkat su- 2 dan 3. Akibat penjadwalan kembali ku bunga pasar. Jepang yang merupa- utang dalam kerangka Paris Club ini, maka sejak tahun 1999 pembayaran 8 Selama ini, Jepang selalu lebih menyetu- bunga dan cicilan utang luar negeri da- jui pemberian pinjaman baru ketimbang pen- pat dipertahankan pada tingkat yang jadwalan kembali utang. Pinjaman baru terlebih sebut tetap diberikan rendah daripada 25 persen terha- kendati negara penerima pinjaman memperoleh dap penerimaan pemerintah. fasilitas penjadwalan kembali utangnya dalam kerangka Paris Club. MENGELOLA UTANG INDONESIA 457 kan donor bilateral terbesar sesung- tersebut. Untuk komponen pinjaman guhnya tidak menjadwalkan kembali bilateral di luar ODA, tenggang wak- utang Indonesia melainkan memberikan tu pembayaran adalah tiga tahun dan pinjaman baru. Menurut UU yang berjangka waktu jatuh tempo adalah 15 laku di dalam negeri Jepang, sekali saja tahun, sementara tingkat suku bunga penjadwalan kembali utang dilakukan pinjaman akan ditentukan melalui pe- maka tidak boleh lagi diberikan pin- rundingan bilateral dan ditetapkan se- jaman baru kepada negara peminjam, suai dengan tingkat suku bunga pasar. dan dengan kondisi yang demikian Je- bulan April 2002, pemerin- pang biasanya akan menempuh cara Pada menjadwalkan ke- pemberian pinjaman baru ketimbang tah kembali berhasil pembayaran utang luar nege- penjadwalan kembali utang. Penjad- wajiban Negara-negara kreditur sepakat walan kembali itu hanya berlaku un- rinya. untuk menjadwalkan kembali utang tuk pokok. utang dan bukan untuk pem- Indonesia sejumlah US$5,4 milyar an- bayaran bunga, namun hal ini cukup 2002 dan akhir 2003. membantu mengurangi beban pemba- tara bulan April Berdasarkan kesepakatan yang dicapai, yaran utang luar negeri Indonesia dari pinjaman yang merupakan bantuan 37 persen terhadap penerimaan tahun pembangunan resmi akan dilunasi da- 1998/99 menjadi 20 persen tahun 1999/ lam kurun waktu 20 tahun dengan 2000 dan 13 persen tahim 2000. tenggang waktu pembayaran selama Pada bulan April 2000, pemerintah 10 tahun. Pembayaran atas pinjaman berhasil merundingkan penjadwalan komersial dijadwalkan ulang selama 18 kembali utang dalam kerangka Paris tahun, dengan tenggang waktu pemba- pin- Club 2, yang mencakup amortisasi yaran selama lima tahun. Sekitar US$1,9 jaman bilateral sejumlah US$5,4 mil- milyar dari utang senilai US$5,4 milyar untuk periode antara April 2000- yar yang dijadwalkan ulang pemba- Maret 2002 berdasarkan nilai kurs bu- yararmya merupakan bunga dan sisa- lan Februari 2000. Kesepakatan ini ter- nya merupakan pokok pinjaman. Ini me- gantung pada apakah "Indonesia lolos rupakan kasus pertama kali di mana dalam tinjauan pertama program IMF pemerintah meminta penjadwalan kem- yang batas waktunya adalah 5 Juni bali atas pembayaran bunga pinjaman. 2000. Berdasarkan kesepakatan penjad- Di samping menyetujui penjadwal- walan kembali ini, amortisasi pinjam- kembali atas utang Indonesia, dua an yang jatuh tempo pada periode ini an anggota Paris Club -Perancis akan dijadwalkan kembali dengan teng- negara sepakat untuk meng- gang waktu pembayaran selama tujuh dan Jerman- juga sebagian utang pemerintah Indo- tahun dan periode pembayaran cicil- ubah menjadi dana guna membiayai an selama 20 tahun. Tingkat suku bu- nesia yang terkait dengan ban- nga yang berlaku sekurang-kurangnya proyek-proyek seperti misalnya pengen- akan serendah tingkat suku bunga tuan sosial kemiskinan, pendidikan, dan pe- yang berlaku untuk pinjaman ODA tasan 458 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

ngelolaan sumber daya alam. Jumlah ru-baru ini sepakat untuk yang akan dikonversikan menjadwal- tersebut makan kembali utang luar negeri Indone- sih beliim ditentukan, namiin utang In- sia senilai US$1,2 milyar donesia kepada dan Yen 6,5 Perancis dan Jerman ma- milyar, serta memperpanjang tanggll sing-masing berjumlah sekitar US$1,6 jatuh tempo pinjaman hingga juta dan US$0,9 lebih juta. Akan tetapi, un- dari 17 tahun. Karena keberhasilan tuk mendapatkan dana bantuan ini, ini maka peringkat Standard Indonesia and Poor's (S&P) harus memenulii syarat be- untuk utang luar negeri rupa penyediaan jangka panjang dana imbangan se- Indonesia baru-baru ini telah naik besar 20-30 persen. dari "Selective Default (SD)" menjadi "CCC", dan Kendati pertemuan Paris Club yang untuk utang jangka pendek me- terakhir ningkat dari sedikit meringankan beban pe- "SD" menjadi "C". Penu- merintah lis berkeyakinan dalam memenuhi kewajiban bahwa perbaikan peringkat utang pembayaran utangnya kepada para kre- Indonesia itu bukan semata-mata ditur resmi, namun kewajiban pemba- disebabkan oleh keberhasilan yang yaran utang pemerintah masih sangat dicapai dalam pertemuan Lon- don Club, besar khususnya kepada para kreditur melainkan juga karena adanya swasta, , rencana baik dalam negeri maupim luar pemerintah untuk mere- negeri. Sesuai dengan perlakuan yang strukturisasi (reprofiling) obligasi yang sama telah diterbitkannya. antara utang kepada kreditur resmi maupun kreditur swasta, maka se- Selain penjadwalan kembali pemba- tiap penjadwalan kembali utang kepa- yaran utang, strategi lain yang dapat da kreditur resmi seharusn>a berlaku diterapkan adalah dengan memper- pula untuk utang kepada kreditur swas- longgar syarat-syarat pinjaman. Kese- ta. Pemerintah ingin agar syarat-syarat pakatan Paris Club, yang menjadwal- penjadwalan ulang yang ditetapkan tikan kembali pembayaran utang de- dak berlaku untuk utang kepada kre- ngan tingkat suku bunga lebih rendah ditur swasta. Akan tetapi, pemerintah daripada tingkat suku bunga pasar, se- gagal mendapatkan dispensasi sema- benarnya juga memperlonggar utang cam itu di dalam perundingan. Ini ber- pemerintah yang masih harus dibayar. arti bahwa obligasi US$ pemerintah Lebih lanjut, karena pendapatan per yang dijual di Bursa Saham New York kapita Indonesia telah merosot pada ..-4i|.?but sebagai Yankee^^onds- se- tahun4998. Bank Dujiia juga telah menilai US$400 juta, dan skema penja- nambah porsi pemberian pinjamarmya minan pemerintah untuk sektor per- dengan syarat-syarat yang lebih long- bankan nasional senilai US$6 milyar gar atau IDA. ADB pun telah menam- berdasarkan Kesepakatan Frankfurt, ju- bah porsi pinjamannya dalam bentuk ga akan dijadwalkan kembaH melalui pinjaman ADF, yang juga mempunyai pertemuan London Club. syarat-syarat lebih longgar. Menyusul hasil pertemuan Paris Penjadwalan kembali pembayaran Club, pertemuan London Club juga ba- utang dan peningkatan kelonggaran MENGELOLA UTANG INDONESIA 459

bank-bank syarat-syarat pinjaman sangatlah pen- kan argumennya kepada multilateral, seperti mi- ting guna mengurangi beban APBN, pembangunan Dunia, dengan menyatakan dan oleh karena itu tidak begitu perlu salnya Bank mengurangi pengeluaran anggaran un- bahwa sebagian dana pinjaman yang rezim Soeharto telah tuk kepentingan sosial dan investasi diberikan kepada sumber daya manusia hingga tercapai- dikorupsi dengan sepengetahuan Bank mempunyai nya pemulihan ekonomi yang berke- Dimia. Karena Bank Dunia diatur dalam untuk lanjutan. mandat yang UU menjamin bahwa pinjaman yang diberikarmya digunakan sesuai dengan tu- Mekanisme Lain Bagi Penyelesaian juan pemberiannya, maka Bank Dunia Utang juga dapat dikenakan tuduhan krimi- nal. Oleh karena itu, harus diadakan Pendekatan iebih radikal dilontarkan arbitrasi mengenai "utang bermasalah" oleh beberapa LSM/Omop, di mana sa- guna menentukan keabsahan dari pin- lah satunya adalah Indonesian Forum for jaman masa lalu tersebut. Barangkali International Development (ESJFID). Pada saja, pembayaran kembali atas "utang intinya, pendekatan tersebut berupa bermasalah" tersebut dapat dibatalkan klaim bahwa sebagian besar utang pe- dan dengan demikian dihapusbukukan. merintah Indonesia merupakan "utang bermasalah" {odious debt) dan oleh kare- Yang menjadi persoalan utama dari absah. Berdasarkan hukum na itu tidak pendekatan ini adalah kemimgkinan pe- "utang bermasalah" didefi- intemasional, laksanaannya. Sejauh ini, hampir tidak yang dihimpun nisikan sebagai utang ada dukungan dari dunia intemasio- otoriter yang tidak oleh pemerintahan nal terhadap pendekatan ini. Pertama, kepentingan rakyat, dan digu- mewakili karena pendekatan ini bersifat menye- untuk menindas rakyat. nakan rang bagian tnti dari sis tern keuangan. Yang menjadi perdebatan sehubung- Jika Bank Dunia dan lembaga-lembaga an dengan pendekatan ini adalah bagai- pemerintahan lairmya harus mengha- mana meyakinkan pihak pemberi pin- pusbukukan "utang bermasalah", maka jaman dan kreditur bahwa pinjaman peringkat kredit mereka yang tergolong yang diberikan kepada rezim otoriter "AAA" terancam anjlok dan bisa jadi Soeharto tidak digunakan untuk mela- lembaga-lembaga ini mengalami kebang- yani kepentingan rakyaf^an^T^ya me- krutan.. Selain itu, hal tersebut juga nguntungkan para pejabat perherintah hampir tak pernah digugat dalam hu- serta kroni-kroni bisnisnya. Oleh karena kum intemasional - dan tidak ada me- kuat itu, pinjaman ini menjadi beban pemba- kanisme hukum yang jelas dan yaran kembali yang tidak adil bagi In- yang memungkinkan pelaksanaan stra- donesia, terutama mengingat bahwa tegi iiu. Pada kenyataarmya, hanya lem- saat ini Indonesia memiliki pemerin- baga intemasional semacam Bank Du- tahan baru yang dipilih secara demo- nia dan IMF saja yang dapat menolong krisis kratis. Mereka secara spesifik menuju- suatu negara untuk keluar dari 460 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

yang melanda. Pasar uang menggimakan man, dilaporkan bersedia mengurangi hasil evaluasi mereka mengenai kondi- jumlah pinjaman bilateral Indonesia si siiatu negara sebagai pedoman gu- melalui skema DNS. na menentukan kemampuan negara tersebut dalam memenuhi kewajiban pembayaran utangnya. Untuk kasus Indone- Mengelola Utang Dalam Negeri sia, mereka juga memberikan "arahan" yang diperlukan bagi para pengambil Tujuan umum pengelolaan utang kebijakan di negara ini guna memasti- adalah meminimalkan biaya pemba- kan yaran dilakukannya reformasi kebijakan utang dari tahun ke tahun, baik sebagaimana yang diharapkan. utang pokok maupim bunganya, dengan risiko tertentu. Oleh karena itu, strate- Pilihan lain yang dapat diambil da- gi pengelolaan utang lam terkait dengan rangka penjadwalan kembali utang upaya menyeimbangkan antara risiko luar negeri adalah siuap utang dengan dan biaya, antara pembayaran saat iru' lirigkungan {deht-for-nature szuaps/DNS). dan di masa depan, dan antara pemba- Swap utang dengan alam didefinisi- yaran utang pokok dan bunga pinjam- kan sebagai pembatalan kewajiban an. Persoalan paling mendesak yang utang yang ditukar dengan komitmen dihadapi dalam rangka pengelolaan untuk memobilisasi sumber daya di utang Indonesia adalah tanggal jatuh dalam negeri bagi pelestarian ling- tempo obligasi pemerintah yang tidak kungan. Akan tetapi, pemerintah tidak seimbang, di mana sebagian besar obli- menjalankan pilihan strategi DNS ini gasi tersebut akan jatuh tempo tahun secara intensif. Meskipun jumlah utang 2004-2009. Pasar obligasi yang belum yang memenuhi syarat berdasarkan berkembang akan membuat pemerintah skema DNS hanya akan berpengaruh harus menanggung biaya yang lebih sedikit terhadap kewajiban pembayar- mahal guna membayar kembali obliga- an utang luar negeri, namun dampak- sinya selama kurun waktu tersebut di nya bagi peningkatan dana pemba- atas dan oleh karena itu perlu dilaku- ngunan cukup positif. Studi yang dila- kan upaya-upaya khusus guna mere- kukan oleh Proyek Pengelolaan Sumber strukturisasi tanggal jatuh tempo obli- Daya Alam [Natural Resource Manage- gasi tersebut dengan berorientasi kepa- ment (NRM) Project] menyimpulkan bah- da pasar. Walaupun langkah restruk- ^=!^wa swap utang crSmgan lingkufigan— -turisasi tangga^l-~fattnr*tempo obligasi agaknya dapat diterapkan di Indone- pemerintah sangat diperlukan sekarang sia mengingat bahwa pertukaran ter- ini, namun langkah tersebut bukan me- sebut bukan hanya dapat membiayai rupakan solusi terbaik dalam mengu- upaya pelestarian lingkungan tetapi rangi beban pembayaran utang dari ta- juga mampu menunjang pertumbuhan hun ke tahun karena beban pembayar- yang berkelanjutan. Negara-negara do- an bunga tampaknya akan meningkat nor seperti AS, dengan UU Pelestarian dan itulah sesungguhnya yang men- Hutan Tropisnya, dan pemerintah Jer- jadi masalahnya. Restrukturisasi tang- MENGELOLA UTANG INDONESIA 461

gal jatuh tempo obligasi hanyalah se- barui jangka waktu jatuh tempo obliga- kadar menunda munculnya persoalan si, memperpanjang jangka waktu jatuh tersebut di atas. Solusi terbaik bagi pe- tempo tersebut, sehingga dapat ter- ngelolaan utang dalam negeri seyo- hindar dari beban pembayarain utang gyanya mencakup. Antara lain, pengem- yang sangat berat pada tahun 2004- bangan pasar obligasi yang berfung- 2009. Sebagaimana telah diuraikan si dengan baik serta pembentukan ba- sebelumnya, sejumlah besar obligasi dan pengelola utang yang efektif. pemerintah akan jatuh tempo antara tahun 2004 dan 2009 dan hal ini perlu dikelola secara tepat guna mencegah Restrukturisasi Jangka Waktu Jatuh timbulnya persoalan-persoalan yang ti- Tempo Obligasi Pemerintah dak diharapkan terhadap keseimbangan fiskal pemerintah, yang juga diju- Pemerintah Indonesia telah mengu- luki sebagai "bom waktu fiskal". Bila mumkan akan segera merestrukturisasi tidak dilakukan restrukturisasi jangka obligasi pemerintah yang kini dipegang waktu jatuh tempo obligasi, pembayar- oleh beberapa bank, dimulai dari obli- an utang pokok obligasi saja akan men- gasi yang jatuh tempo pada tahun capai lebih dari Rp. 400 trilyun selama 2004. Gagasan utama dari upaya re- kurun waktu enam tahun tersebut. De- strukturisasi ini adalah mengganti obli- ngan mengubah sebagian obligasi yang gasi rekap jangka pendek dengan obli- akan jatuh tempo itu menjadi obligasi gasi jangka panjang melalui fasilitas yang jangka waktii jatuh temponya le- swap. Mula-mula, tawaran swap ini akan bih lama, maka total pembayaran utang digunakan untuk mengganti obligasi pokok dapat sangat berkurang. rekap yang dipegang oleh bank-bank Pemerintah masih belum menentukan BUMN, seperti Bank Mandiri, Bank BNI, skema mana yang benar-benar akan di- Bank Rakyat Indonesia, dan Bank Ta- terapkan dalam mengeiola utang da- bungan Negara. Pada tahap selanjut- lam negerinya. Apa pun keputusan yang nya, tawaran swap tersebut akan diakan diambilnya, ada dua faktor pen- perluas hingga mencakup bank-bank ting yang perlu dipertimbangkan. Fak- lain yang telah diambil alih (BTO) oleh tor pertama adalah kesehatan sektor pemerintah. Bank-bank pemerintah mau- perbankan. Dengan mengganti obligasi pun swasta yang telah diambil alih yang telah ada dengan obligasi lain- pemerintah itu memiliki sekitar 75 per- nya, apakah aset dari bank-bank rekap sen dari total obhgasi rekap pemerin- akan terpengaruh? Oleh karena itu, ske- tah, dan hampir semua obligasi terse- ma yang akan diambil tersebut hendak- but belum diperdagangkan di pasar nya mampu menjamin bahwa kesehat- obligasi. an bank-bank tersebut tidak dapat di- Dengan merestrukturisasi jangka tawar-tawar lagi. Dalam hal ini, peme- terlebil-i dulu memutuskan waktu jatuh tempo obligasi yang diter- rintah perlu perbankan mana- yang di- bitkannya, pemerintah dapat memper- jenis sektor 462 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

harapkan berkembang di masa depan. Pengembangan Pasar Obligasi Sebagian orang Da- berpendapat, berdasar- lam Negeri kan jumlah penabung, bahwa Indone- sia Pengembangan pasar hanya memerlukan kurang dari 30 obligasi yang bank giat dan likuid diperlukan saja. Ini menyiratkan perlunya re- guna mengurangi beban strukturisasi lanjutan sektor perbankan pemerintah dalam mengelola pembayaran melalui merger dan akuisisi bank-bank kembali utang di ma- yang sa depan dan menciptakan ada sehingga jumlah bank-bank ter- sumber pembiayaan sebut menjadi berkurang. jangka panjang lain bagi pembangunan negara ini. Di samping itu, keberadaan pasar obligasi yang Hkuid Faktor menciptakan kedua yang perlu dipertim- instrumen moneter lain ba- bangkan adalah tidak adanya pasar gi Bank Indonesia dalam menjalankan obligasi kebijakan dalam negeri yang efisien. Ini moneter. Sayangnya, pasar akan menyulitkan kita dalam mempre- obligasi yang ada saat ini masih belum diksi penilaian publik terhadap obligasi berkembang dengan baik, dan pemerintah yang baru tersebut. Tambahan pula, pa- harus berlomba dengan waktu sar obligasi yang efisien diperlukan gu; gima mengembangkan pasar obHgasi na yang efektif memastikan bahwa nilai obligasi ter- dan efisien sebelum sejumlah sebut tidak terlalu rendah. Tanpa pasar besar obligasi mengalami jatuh tempo pada obligasi yang efisien semacam itu, ma- tahim 2004. ka pemegang obligasi yang ingin men- Sejak 1 Febmari 2000, obligasi berbu- jual obligasinya itu kepada pihak ke- nga tetap dan mengambang telah mulai tiga akan mengalami kesuhtan (dan diperdagangkan, tetapi volume transak- mungkin harus menanggung biaya le- sinya masih rendah. Pada bulan Juni bih besar). Ini terutama berlaku untuk 2001, total transaksi kumulatif obligasi jerus perpetual bonds. pemerintah di pasar obligasi mencapai sekitar Rp. 56 trilyun, yang berarti baru mencakup sekitar seperdelapan Keputusan untuk meres trukturisasi persen dari total obHgasi rekap yang jangka waktu jatuh tempo obligasi ha- diterbit- kan. Mayoritas investor masih sistem ruslah mendapat persetujuan dari DPR. perbankan itu sendiri, yang mencakup Dengan res trukturisasi obligasi, risiko sekitar 75 persen terhadap ledakan fiskal tahun 2004 dan tahun- total nilai obligasi yang diperdagangkan. Fakta tahun berikutnya akan menjadj jauh ber- bahwa pasar obligasi masih belum giat kurang. Tetapi selalu ada pertukaran an- dan meluas membuat obligasi menjadi tara risiko dan biaya pengelolaan obli- instrumen yang kurang likuid. gasi. Biaya pengelolaan obhgasi akan meningkat karena pemerintah menunda Kenaikan tingkat suku bunga sejak pembayaran pokok obligasi, dan oleh akhir tahun 2000 makin memperburuk karena itu harus membayar bunga un- keadaan karena membuat harga obligasi tuk jangka waktu yang lebih panjang. menjadi merosot tajam. Tingkal diskonto MENGELOLA UTANG INDONESIA 463

berkisar antara 10 persen hingga 25 per- setujui dan disahkan oleh DPR kendati sen karena tingkat siiku bunga yang kedua RUU tersebut telah diajukan le- berlaku mencapai sekitar 10 hingga 25 bih dari setahun yang lalu, yaitu sejak persen lebih tinggi daripada tingkat bu- bulan November 2001. Pemerintah telah nga kupon. Akibatnya, pihak penjual membentuk badan pengelola utang, na- obligasi mengalami kerugian. Bank-bank mun hingga kini masih lemah, tidak enggan menjual obligasi mereka agar terkoordinasi, dan kekurangan sumber terhindar dari kerugian, dan oleh kare- daya (lihat pembahasan tentang Badan na itu mereka masih mengandalkan pa- Pengelola Utang di bagian berikutnya). sar uang antarbank gima memenuhi ke- Perkembangan pasar obligasi telah butuhan likuiditas mereka. Sesungguh- menjadi lebih aktif sejak awal tahun nya obligasi dipandang sebagai aset 2002, khususnya ketika Bank Indonesia bebas risiko yang dipegang oleh bank- mulai menurunkan tingkat suku bimga bank, dan bank-bank tersebut tidak ber- deposito. Pada pertengahan tahun 2002, sedia menjual obligasi mereka secara harga beberapa obligasi yang diperda- memgi karena menghadapi risiko turim- gangkan, khususnya yang memiliki ting- nya rasio kecukupan modal (CAR) me- kat bunga kupon sebesar 16 persen, reka. Tetapi bank-bank tidak berusaha mencapai rekor tertinggi sebesar 102. menghimpun dana tunai dari nasabah Volume transaksi setiap bularmya juga ataupun menyalurkan kredit guna mem- meningkat dari sekitar Rp. 4 trilyun pa- peroleh laba karena mereka dapat tetap da bulan Oktober 2001 menjadi sekitar menyalurkan dana mereka ke dalam ben- Rp. 10 trilyun pada bulan Mei 2002. tuk SBI (Sertifikat Bank Indonesia) dan Data terbaru imtuk bulan Juni 2002 me- menikmati jaminan penuh dari peme- nunjukkan bahwa jumlah obligasi rekap rintah, baik dari sisi aktiva maupun yang tidak lagi dimiliki oleh bank-bank sisi passiva. Dengan banyaknya moral rekap meneapai Rp. 47 trilyun atau se- hazard di dalam sistem perbankan, serta kitar 11 persen terhadap total obligasi ditambah lagi dengan adanya dana rekap yang diterbitkan pemerintah. Akan penjaminan penuh dari pemerintah, ma- tetapi, sistem perbankan masih menja- ka perkembangan pasar obligasi diper- di pemain utama di pasar obligasi ka- kirakan akan berjalan lamban. rena lebih dari Rp. 24 trilyun dari jum- Perkembangan pasar obligasi juga lah Rp. 47 trilyun tadi dikuasai oleh non-rekap. terhambat akibat kurangnya prasarana bank-bank yang ada. Tidak ada dasar hukum yang kuat guna melindungi investor dari risiko gagal bayar serta kurangnya informasi mengenai aturan dan perundang- undangan yang mengatur tentang pen- Centre for Government Bond Management pemerintah. RUU ten- }ualan obligasi (2002). "Domestic Debt Management: Issues tang utang pemerintah dan RUU ten- and Policy Framework". Makalah- Seminar, 22 di- Juli 2002. tang pembiayaan pemerintah belum '

464 ANALISIS CSIS, Tahtm XXXII/2003, No. 4 Pemhentukan Badan Pengelola divisi setingkat eselon Utang yang Efisien dua di lingkungan Departemen Keuangan yang masing- Rencana untuk masmg bertugas mengelola membentuk badan pe- utang luar ngelola utang negeri dan utang dalam yang komprehensif dan negeri. Ada ke- terkoordinasi butuhan yang mendesak telah ditetapkan dalam unhik memberikan letter of Intent kekuasaan yang (Lol) IMF sejak tahun 2000 lebih besar dan Dua tahun koordinasi yang lebih telah berlalu, dan hingga baik terhadap ke- kini badan dua divisi ini, dengan pengelola utang yang kom- menggabungkan prehensif, keduanya menjadi divisi efektif dan efisien setingkat ese- tersebut on belum berdiri. sahi yang berhigas Kendala pertamanya ten- mengelola utang tulah tidak luar negeri maupun utang adanya dasar hukum bagi dalam nege- pembenhikan ri secara komprehensif. lembaga tersebut. Ada ba- Masalah kelem- nyak bagaan lain yang UU yang perlu dibuat ataupun dihadapi menyang- diamandemen kut hubungan antara badan guna memberikan dasar pengelola hukum utang di lingkungan yang kokoh bagi pembentukan Departemen Ke- badan uangan dengan badan pengelola utang. UU yang sejenis di ling- paling kungan utama adalah Bank Indonesia, yang UU tentang utang pe- lebih ber- merintah, yang pengalaman dalam mengelola mengatur tentang pe- utang nerbitan dan luar negeri. Bank Indonesia pembayaran obligasi, pa- seyogya- sar nya memberikan dukungan obligasi berikut kegiatan-kegiatan kelembagaan yang terkaitnya, serta sangat diperlukan mekanisme penyelesai- oleh badan an pengelola utang sengketa. UU lainnya, yang tersebut, seperti misal- juga nya masih dalam saling bertukar informasi, taraf penyusunan, ada- penilai- lah an, dan strategi. Bank UU tentang pembiayaan pemerin- Indonesia juga tah yang dapat mendukung tugas badan memberikan dasar hukum ba- penge- gi pembiayaan lola utang dalam melaksanakan sektor pemerintah terma- pele- langan, suk perahiran registrasi, dan penyelesaian pemerintah tentang utang obH- gasi luar negeri. pemerintah, pembenhikan Pemerintah dan DPR juga pasar lelang untuk harus memastikan barang-barang yang disita bahwa UU baru ten- dari debitur, tang pengawasan dan Iain-lain. Akan tetapi sektor keuangan serta hubungan antara Menteri amandemen UU Bank Indonesia Keuangan akan dan Bank sejalan dengan Indonesia sejauh ini UU yang mengahir ten- sangat .tang tidak. kondusif bagi kerja sama pengelolaan utang pemerintah. di atas karena adanya Kemajuan yang dicapai DPR berbagai perselisihan sangat- menyangkut lah lambat, pemecahan kasus BLBI, dan tidak ada kejelasan bahwa usulan UU tentang wewenang dasar hukum yang kokoh guna penga- mendukung wasan keuangan, amandemen langkah pengelolaan utang UU Bank Indonesia, dan lain sebagainya. pemerintah dapat segera terbentuk. Dasar hukum yang lemah Kendala lainnya serta pen- adalah struktur ke- dirian lembaga yang kurang terkoor- lembagaan, di mana saat ini ada dua dinasi menunjukkan bahwa mandat, pe- MENGELOLA UTANG INDONESIA 465

ran dan tanggung jawab badan penge- penyelesaian, dan Iain-lain. Pemerin- lola utang yang ada sama sekali tidak tah hendaknya menerbitkan informasi jelas. Pada dasamya, dasar hukum bagi tentang stok dan arus utang di masa suatu lembaga tertentu, misalnya, un- lalu, kini, dan di masa depan, yang me- tuk meminjam, iintiik menarik pinjaman liputi tentang komposisi, struktur jatuh baru, iintuk melakukan investasi, serta tempo, dan kurva hasil {yield curve). untuk bertransaksi atas nama pemerintah, adalah peraturan pemerintah. Per- aturan pemerintah ini terlalu lemah KEMAMPUAN MENANGGUNG mengingat adanya ketentuan tentang BEBAN UTANG DALAM JANG- independensi Bank Indonesia dewasa KA PANJANG ini dan independensi lembaga penga- Bagi negara dengan beban utang was keuangan di masa mendatang. Se- yang sangat besar, salah satu syarat lain dari Bank Indonesia dan lembaga penting agar negara itu mampu me- pengawas keuangan, badan pengelola nanggung beban utangnya dalam jang- utang juga memerlukan dukungan da- ka panjang adalah penurunan rasio ri berbagai institusi lainnya, seperti utang terhadap PDB. Oleh karena itu, BPPN, Satuan Tugas Prakarsa Jakarta, pertanyaan yang penting untuk diaju- dan penyedia jasa asuransi deposito. kan adalah bagaimana cara kita me- Tanpa mandat dan tanggung jawab yang ngelola utang, baik utang luar negeri jelas, pengelolaan utang dapat menja- maupun utang dalam negeri, guna men- di kacau-balau dan menyebabkan gagal- jamin bahwa pertumbuhan jumlah utang py?. koordinasi antara strategi pengelo- dari tahun ke tahun selalu lebih kecil laan utang, kebijakan moneter, dan kebi- daripada pertumbuhan PDB. Perubah- jakan fiskal. an stok utang dari tahun ke tahun sa- Di samping dasar kelembagaan yang ngat dipengaruhi oleh banyak faktor.^° lemah, kebutuhan mendesak lainnya ada- Pertama, selisih antara tingkat suku bu- lah transparansi pemerintah dalam hal nga nominal dan pertumbuhan PDB no- strategi dan tujuan pengelolaan utang. minal harus cukup rendah karena kalau Seperti halnya yang dilakukan di ba- tidak maka pertumbuhan stok utang nyak negara, tujuan umum dari penge- akan lebih cepat daripada pertumbuh- lolaan utang adalah untuk meminimum- an PDB. Kedm, surplus pokok APBN, kan biaya pelunasan utang dengan'ting- yakni penerimaan dikurangi dengan kat risiko tertentu. Namun, di samping pengeluaran sebelum pembayaran bu- hal tersebut di atas, diperlukan pula nga, harus cukup tinggi guna menja- transparansi pemerintah yang terkait dengan pengukuran serta pengelolaan Bentuk persamaan sederhananya ada- biaya dan risiko, peraturan dan prose- lah: perubahan jumlah utang = (i-g) utang - surplus pokok APBN - penerimaan modal + dur pengelolaan utang, yang meliputi kebocoran baru di luar APBN; di mana i = distribusi, lelang, penawaran, pemberi- tingkat suku bunga nominal, g = pertumbulian an lisensi kepada penyalur, mekanisme PDB nominal. Lihat World Bank (2000). 466 ANALISIS CSIS, Talurn XXXII/2003, No. 4

min bahwa sesudah membayar bunga mengasumsikan pinjaman, defisit APBN yang masih tersedia cukup siim- te- rus-menerus turun dari ber dana untuk melunasi sekitar 3 7 per- utang pokok- sen terhadap PDB tahun 2001 nya. Surplus pokok APBN yang menjadi sangat anggaran berimbang besar, tahun 2008, misalnya 3 persen terhadap PDB dan kemudian terjadi surplus atau lebih, akan pokok APBN menyediakan sumber sebesar dana minimal 3 persen per yang cukup bagi pemerintah tahun da- hmgga tahun 2010." lam Dari Paris Club, membayar utang pokok sehingga I ndonesia diasumsikan menerima stok utang dapat berkurang pen- dari tahun jadwalan kembah ke tahun. utang sebesar US$3 Ketiga, penerimaan modal tam- milyar/ tahun hingga tahun bahan, seperti misalnya 2005, dan sumber dana mengupayakan pemerintah pinjaman baru dari CGI yang berasal dari penjual- sebesar kira-kira US$4,5 an milyar per ta- aset dan privatisasi, akan berperan hun sejak tahim 2003 hingga penting dalam mengurangi 2010. Ting- stok utang. kat suku bunga riil dalam negeri di- Keempat, tidak adanya kebocoran dana asumsikan sebesar non-budgeter yang 3,5 persen per ta- baru, atau tidak ada- hun, dan tingkat bunga utang luar nya utang baru yang "menakjubkan", negeri diasumsikan konstan sangatlah penting guna sebesar 5 menjamin bah- persen per tahun. Total hasil privati- wa tidak akan ada utang tambahan sasi dan penjualan aset BPPN yang tidak perlu. Mungkin dipro- akan ada yeksikan mencapai Rp. 100 trilyun bila tambahan utang di masa mendatang, dihitung secara kumulatif hingga ta- namun utang baru tersebut hanyalah hun 2003. Asumsi-asumsi implisit lain- merupakan bagian dari program pem- nya meliputi pasar obligasi dalam ne- biayaan guna membiayai utang lama. geri yang berfungsi dengan baik yang membuka peluang Bagian pembahasan ini akan me- bagi pembayaran nyajikan obligasi yang telah jatuh prakiraan stok utang terha- tempo de- dap ngan menerbitkan surat PDB hingga tahun 2010 berdasar- utang lain di kan dalam pasar, tim pengelola beberapa skenario pemulihan eko- utang yang terkoordinasi dengan nomi yang berbeda seperti misalnya baik, serta tidak adanya kebocoran dana pertumbuhan ekonomi, inflasi, dan de- non-budgeter presiasi yang tidak diantisipasi nilai kurs valuta asing. Pertama- sebelumnya. tama, ada asumsi-asumsi pokok yang Berdasarkan asumsi-asumsi berlaku sama pokok di tiap s^kenario. Asumsi- tersebut di atas, maka disusun skena- asumsi pokok itu menetapkan bahwa rio pertama yang berupa skenario tidak "per- akan ada utang baru yang tidak diantisipasi sebelumnya serta kebera- il. daan pasar Surplus obligasi yang berfungsi de- pokok APBN = Penerimaan dangan baik lam negeri - (Pengeluaran di mana obligasi yang ja tub setelah dikurangi dengan pembayaran tempo dapat dibiayai bunga). dengan mener- 12_. bitkan Tmgkat suku bunga obligasi lainnya. Berkenaan de- nominal dihitung berdasarkan laju inflasi ditambah ngan defisit dengan 3,5 per- APBN, prakiraan tersebut sen MENGELOLA UTANG INDONESIA 467

tumbuhan ekonomi pesat-inflasi ren- persen sejak tahun 2003 hingga 2010. dah", yang mengasumsikan bahwa per- Tetapi serupa dengan skenario yang tumbuhan ekonomi berangsur-angsur pertama, variabel-variabel utarr\a mone- meningkat dari 4 persen tahun 2003 ter diasumsikan stabil dan mengikuti menjadi 6 persen tahun 2005 dan kemu- kecenderungan yang sama seperti pada dian mencapai angka tertingginya se- skenario pertama di mana inflasi me- besar 7,5 persen tahun 2008 serta ta- nurun hingga mencapai 6 persen tahun-tahun berikutnya. Berbagai variabel hun 2005 serta tahun-tahun berikutnya moneter juga diasumsikan stabil, de- dan depresiasi nilai kurs valuta asing ngan angka inflasi yang turun secara yang juga konstan. Hasil simulasi ber- bertahap dari 9 persen tahun 2002 men- dasarkan skenario kedua menunjukkan jadi 6 persen tahun 2005 serta tahun- bahwa rasio utang/PDB akan turun tahun berikutnya. Kondisi moneter yang dari 95 persen tahun 2001 menjadi se- stabil juga berarti bahwa nilai kurs kitar 53 persen tahun 2010.

riil diasumsikan konstan selama periode yang sama. Berdasarkan asumsi- Skenario ketiga disebut sebagai ske- asumsi yang optimistis ini, hasil simu- nario ''pertumbuhan lambat-inflasi se- lasi menunjukkan bahwa rasio utang/ dang". Skenario ini masih memperta- PDB akan turun dari sekitar 95 persen hankan asumsi pertumbuhan ekonomi tahun 2001 menjadi sekitar 45 persen sebesar 3,5 persen per tahun, namun tahun 2010. Hasil yang diperoleh da- mengasumsikan angka inflasi tahunan lam, tulisan ini tampak lebih optimis- yang lebih tinggi, yaitu sebesar 9 per- sejak 2010. tis dibandingkan dengan hasil yang di- sen tahun 2002 sampai Ske- capai dalam Feridhanusetyawan (2002) nario ini juga mengasumsikan bahwa di mana rasio utang/PDB hanya da- mata uang terdepresiasi secara riil se- pat turun menjadi 50 persen saja ta- besar 3 persen per tahun mulai tahun him 2010.^^ 2003 dan seterusnya. Berdasarkan skenario ini, rasio utang/PDB akan turun Skenario kedua adalah "pertumbuh- menjadi sekitar 58 persen tahun 2010. an lambat-inflasi lambat" yang mengasumsikan pertumbuhan ekonomi yang Grafik 3 mengilustrasikan rasio lebih lambat dan konstan sebesar 3,5 utang/PDB sejak tahun 2002 sampai 2010 yang dihitung berdasarkan ketiga .skenario yang berbeda, dan- menunjuk- Kondisi ekonomi makro yang aktual tahun 2002 tampak lebih baik daripada kondisi kan bahwa penuriinan terbesar angka yang diasumsikan dalam Feridhanusetyawan rasio utang/PDB berasal dari skenario menyangkut prakiraan tentang kemampu- (2002) pertama di mana terdapat pertumbuhan menanggung beban utang dalam jangka inflasi panjang. Lihat Feridhanusetyawan, Tubagus an ekonomi yang tinggi dan (2002) "Escaping the Debt Trap" dalam Govern- yang rendah. Grafik 4 mengilustrasi- ance in Indonesia: Challenges Facing the Megawati kan tentang komposisi utang luar ne- Presidency, disunting oleh M. Hadi Soesastro, geri dan utang dalam negeri berdasar- Anthony L. Smith dan Han Mui Ling, Singa- pore: ISEAS, 2002. kan skenario kedua, yang dalam si- 468 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

Grafik 3 RASIO UTANG/PDB MENURUT BEBERAPA SKENARIO PEMULIHAN EKONOMI YANG BERBEDA

120.0

0.0

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 20O5 2006 2»7 2006 ZCXS 2010

Perturnbuhan Tingigi, Inflasi Rendah - - - - Perturnbuhan Rendah, Inflasi Rendah - - - Perturnbuhan Rendah, Inflasi Sedang

tuasi seperti sekarang ini, tampak pa- Hasil yang diperoleh dari berbagai ling realistis dalam menggambarkan simulasi menunjukkan bahwa perturn- kondisi yang mungkin terjadi di Indo- buhan ekonomi yang pesat merupakan nesia. Hasil ini sempa dengan hasil si- faktor yang sangat penting guna me- mulasi yang dilakukan oleh Bank Du- nurunkan rasio utang/PDB dari tahun nia (World Bank, 2001) jang menunjuk- ke tahun karena semakin tinggi perturn- kan bahwa rasio utang/PDB akan tu- buhan PDB maka akan semakin ren- run dari sekitar 100 persen tahun 2001 dah perturnbuhan rasio utang/PDB. Na- menjadi sekitar 50 persen tahun 2010.^^ mun dampak yang ditimbulkan oleh perhimbuhan PDB jelas melampaui perhitungan matematika, karena Hasil simulasi Bank Dunia mengasum- pertum-.^->^. . sikan perturnbuhan PDB tahunan sebesar mi- buhan PDB yang lebih tinggi berarti nimal 4 persen hingga tahun 2010; surplus po- peningkatan pendapatan secara pesat kok APBN sebesar 3 persen terhadap PDB, dari tahun ke tahun sehingga laju inflasi sebesar 5 persen, tingkat suku bu- menye- nga sebesar 13 persen dan nilai kurs riil efektif yang konstan. Simulasi tersebut juga meng- dana non-budgeter yang tidak diantisipasi asumsikan penerimaan yang diperoleh dari sebelumnya. Lihat World Bank (2001) "The penjualan aset sebesar kira-kira 6 persen terha- Imperative for Reform." Ikhtisar untuk the dap PDB bila dihitung secara kumulatif se- Consulfative Group on Indonesia, World Bank lama 6 tahun, serta tidak adanya kebocoran Report number 23093-lND, 2 November 2001. MENGELOLA UTANG INDONESIA 469

Grafik4 KOMPOSISI UTANG BERDASARKAN SKENARIO PERTUMBUHAN LAMBAT DAN INFLASI RENDAH

I lllll

1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

Utang Dalam Negeri Utang LuarNegeri

babkan makin tingginya penerimaan ju inflasi yang lebih rendah juga diper- dalam negeri dan makin kecilnya defi- lukan guna menja'min beban pemba- lebih rendah pula, sit APBN. Faktor kedua yang tak kalah yaran bunga yang penting adalah nilai kurs valuta asing. dan faktor tersebut sangat penting Depresiasi yang sangat cepat akan de- guna menunjang perkembangan pasar ngan mudah mendongkrak beban utang obligasi dalam negeri. Tetapi kita juga luar negeri, dan pada kenyataannya mengenal efek dorongan (crowding-out depresiasi mata uang secara besar-be- effect) dari inflasi karena laju inflasi saran yang terjadi semenjak krisis eko- yang lebih tinggi juga dapat mendo- nomi telah menjadi salah satu faktor rong pertumbuhan PDB nominal seca- terhadap melonjaknya jumlah utang ra pesat, yang pada gilirannya mem- Indonesia tahun 1998. Mata uang yang buat pertumbuhan rasio utang/PDB kuat mensyaratkan adanya tingkat ke- menjadi lebih rendah. percayaan yang tinggi di negara yang rasio bersangkutan, arus masuk modal da- Pada ketiga skenario di atas, lam jumlah yang cukup besar, dan utang/PDB diprediksikan menurun dari bahwa pe- yang terpenting adalah variabel-varia- tahun ke tahun, yang berarti sebenarnya mampu menang- bel utama moneter yang terkendali. La- merintah 470 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4 gung beban utangnya dalam jangka ada sekarang tidak semakin membeng- panjang. Tetapi kemampuan menang- kak dengan cara menekan gung beban utang dalam kebocoran- jangka pan- kebocoran dana jang non-budgeter serta me- mensyaratkan beberapa asumsi, minimalkan risiko fiskal. Program yang beberapa di antaranya re- sangat kuat strukturisasi perbankan yang berkepan. pengaruhnya, dan masih harus dibuk- jangan serta buruknya tikan kinerja sistem apakah asumsi-asumsi yang ber- perbankan merupakan faktor pengaruh kuat yang sa- tersebut dapat terpenuhi. ngat penting terhadap makin meningkatnya utang pemerintah. Perhitungan angka-angka Pemerintah di atas harus memastikan bahwa program de- mengasumsikan adanya pasar obliga- sentralisasi tidak si sekunder akan menyulitkan pe- yang berfimgsi dengan baik, ngelolaan anggaran dan membuka di mana obligasi dapat diperdagang- pe- luang bagi kan meningkatnya desifit APBN. secara efisien dan membuka pe- Berkaitan dengan itu, pemerintah luang bagi pemerintah imtuk ha- menebus rus siap menghadapi masalah genting kembali obligasi yang telah jatuh tem- akibat po kemungkinan macetnya pemba- dengan menerbitkan obligasi lain. yaran utang PLN dan Pertamina Perkembangan pasar yang obligasi mensya-- jumlahnya sangat besar. Persoalan ke- ratkan dukungan hukum dan kelemba- uangan di beberapa gaan, BUMN tidak per- seperti misalnya UU tentang obli- nah diperhitungkan ke dalam APBN > gasi, yang masih harus disusun dan dan oleh karena itu penanganan se- disahkan. Selain itu ada persyaratan gala kemungkinan implisit darurat sangatlah bahwa penerimaan dalam ne- penting dalam jangka pendek he depan. geri pemerintah harus meningkat cukup pesat agar surplus pokok APBN dapat Asumsi bahwa Indonesia akan men- bertahan minimal sebesar 3 persen ter- dapatkan fasilitas penjadwalan kemba- hadap PDB setiap li tahunnya selama utang dalam kerangka Paris Club di kurun waktu 10 tahun mendatang. Gu- masa mendatang serta memperoleh na menghasilkan surplus pinjaman APBN, peme- sekitar US$4,5 milyar per ta- rintah harus meningkatkan penerima- hun dari CGI mensyaratkan pemerin- an dengan memperbaiki administrasi tah untuk terus berusaha menjadwalkan perpajakan, kebijakan perpajakan, dan kembali kewajiban utangnya menurut peningkatan efisiensi BUMN. Pemerin- kaidah intemasional dan berupaya men- tah juga harus mengurangi pengeluar- dapatk'am syarat-syffrat pinjaman yang ^ an dengan mengurangi subsidi dan selunak mungkin. Akhirnya, pemerin- pengendalian harga. Syarat utama yang tah perlu membentuk sebuah lembaga diperlukan guna mempertahankan sur- yang kokoh guna mengelola utang pe- plus APBN yang lebih besar adalah merintah, baik yang berupa utang luar pertumbuhan ekonomi yang pesat. negeri maupun utang dalam negeri.

Data tentang utang kini umumnya ter- Pemerintah juga diasumsikan mam- pilah-pilah, sementara pejabat peme- pu mencegah agar utang yang telah rintah yang bertanggung jawab terha- MENGELOLA UTANG INDONESIA 471

dap pengelolaan utang tersebar di ber- rencana tersebut dapat dilaksanakan bagai instansi. Koordinasi yang lebih secara mulus tanpa terjadinya gejolak baik harus dikembangkan guna men- pasar. ciptakan suatu badan pengelola utang Kendati risiko bangkrut yang akan yang efektif dan efisien di lingkungan dihadapi Indonesia pada tahun 2004 pemerintah. masih tinggi, perhitungan di atas ker- tas menyimpulkan bahwa Indonesia BERBAGAI IMPLIKASI KEBI- akan mampu mempertahankan kesang- JAKAN gupannya membayar utang dalam jangka panjang. Hasil simulasi pada bagi- Krisis ekonomi telah mewariskan an terdahulu menunjukkan bahwa In- utang pemerintah yang sangat besar donesia akan mampu menanggung be- bagi Indonesia, dan persoalan paling ban utangnya dalam jangka panjang serius yang dihadapi dalam waktu dan berhasil mengurangi rasio utang/ persen pa- dekat ini di masa depan adalah risiko PDB-nya menjadi sekitar 50 bangkrut dan gagal bayar atas utang da tahim 2010, bahkan pada skenario dalam negeri. Pemerintah menghadapi pertumbuhan yang lambat sekalipun. berbagai tekanan dari segi APBN kare- Tetapi perhitungan di atas didasarkan na hampir semua obligasi pemerintah atas berbagai asumsi, seperti misalnya akan jatuh tempo pada tahun 2004- terciptanya stabilitas ekonomi makro, 2009. Tanpa adanya pasar obligasi yang adanya dasar hukum dan kelembaga- efisien serta badan pengelola utang an yang kokoh bagi upaya pengelolaan pasar yang efektif, pemerintah akhimya akan utang dan APBN, keberadaan dipaksa untuk membayar kembali obli- obligasi dalam negeri yang berfungsi gasinya secara tunai, yang pada gilir- dengan baik, terbentuknya badan pe- annya dapat menyebabkan terjadinya ngelola utang yang efektif dan efisien, lairmya, "letupan fiskal". Setiap gejala gagal ba- serta syarat-syarat kelembagaan yar akan dengan mudah menimbul- guna menimjang daya tahan APBN da- kan kepanikan di sektor keuangan kare- lam menanggung beban utang yang panjang. na nilai obligasi pemerintah mencapai sangat besar dalam jangka diha- lebih dari 40 persen terhadap total aset Mengingat situasi yang sedang sistem perbankan. Strategi untuk men- dapi Indonesia saat iiu, agaknya asum- cegah kebangkrutan dan mengurangi ri- si-asumsi tersebut dapat dikatakan ter- diper- siko gagal bayar agaknya sudah jelas, lalu optimistis. Oleh karena itu, menye- yaitu restrukturisasi jangka waktu ja- lukan tanggapan yang bersifat persoalan tuh tempo obligasi dengan berorientasi luruh dan terpadu terhadap kepada pasar melalui penawaran fasi- utang yang dihadapi, dan bukan seka- bersifat ad hoc. litas swap. Pemerintah telah mengu- dar tanggapan yang mumkan rencana untuk merestruktur- Persoalan pokok yang dihadapi oleh pe- yang mung- isasi jangka waktu jatuh tempo obliga- merintah serta tanggapan dilakukan adalah sebagai berikut: si dan masih harus dibuktikan apakah kin 472 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

Pengelolaan Utang Secara Umum sekarang tidak semakin membengkak Mengejar dengan meminimalkan • pertiimhuhan tanpa utang. Kun- kebocoran dana non-budgeter ci untuk mengurangi utang pemerin- dan risiko APBN, serta menghindari tah dan mempertahankan kesinam- utang baru. biingan fiskal di masa mendatang • Menggenjot penerimaan adalah pertumbuhan ekonomi dalam negeri. yang Ada beberapa opsi yang dapat' pesat. Pertumbuhan yang pesat me- di- rupakan ambil oleh pemerintah dalam syarat yang diperlukan gu- meng- genjot penerimaan dalam na menjamin bahwa surplus pokok negeri. Op- si yang pertama adalah dengan APBN dapat dipertahankan dan bah- me- mobilisasi pungutan kan ditingkatkan guna menopang pajak, namun tantangan utama yang dihadapi defisit APBN. Karena adanya beban berkaitan dengan opsi ini adalah utang yang sangat besar, pemerin- kre- dibilitas dari kantor pajak. Opsi tah tidak akan dapat lagi bertindak kedua adalah penjualan aset sebagai motor penggerak pertumbuh- sebagai bagian dari program an. Berdasarkan pengalaman masa restrukturisasi perbankan. Dalam lahi, pengehiaran swasta mungkin tiga tahun terakhir ini, upaya menjual akan mampu mendorong pertumbuh- aset-aset an pemerintah hampir tidak mengalami ekonomi sebesar 3-3,5 persen, na- kemajuan yang berarti serta penuh mun faktor utama yang harus dipe- dengan hambatan politis, nuhi guna mencapai pertumbuhan khususnya bila harga yang dicapai jauh lebih ekonomi yang lebih tinggi adalah pu- rendah daripada nilai bukunya. Un- iihnya kegiatan investasi dan ekspor. tuk itu diperlukan kemauan dan du- Prospek bagi kegiatan ekspor tam- kungan politik yang kuat, di samping paknya masih suram akibat terjadi- juga kerangka hukum dan kelemba- nya resesi global, yang berarti bah- gaan yang kokoh. Opsi ketiga ada- wa faktor terpenting guna menun- lah program privatisasi, dan sekali jang pertumbuhan ekonomi yang lagi, proses ini berjalan sangat lam- pesat adalah investasi. ban, terutama karena lemahnya ke- • Mempertahankan stabilitas moneter. Kon- mauan dan dukimgan politik. disi moneter yang stabil, yang ditandai • Membentuk sebuah lembaga oleh rendahriya laju inflasi dan yang kokoh guna mengelola utang stabilnya nilai Icurs mata uang, sa- pemerintah, baik ngatlah penting guna mengurangi utang dalam negeri maupun utang luar negeri. Data tentang beban utang. Inflasi yang tinggi pas- utang kini terpilah-pilah, ti akan menyebabkan naiknya beban sementara pejabat pemerintah pembayaran bunga bagi pemerintah. yang bertanggung jawab terhadap pengelolaan utang terse- • Meminimalkan kebocoran dan tidak mem- bar di berbagai instansi. Koordinasi buat utang baru. Pemerintah harus menyang lebih baik harus dikembangkan cegah agar jumlah utang yang ada guna menciptakan suatu badan pe- MENGELOLA UTANG INDONESIA 473

ngelola utang yang efektif, efisien • Tidak mengabdikan persoalan yang tim- dan terkoordinasi. Jumlah serta pe- bul sehubungan dengan utang swasta. ngelolaan utang luar negeri maupun Utang luar negeri swasta mencakup utang dalam negeri merupakan kom- sekitar separuh dari total utang luar ponen masukan yang penting bagi negeri Indonesia, sehingga setiap ke- perumusan kebijakan ekonomi makro. bijakan yang diambil dalam rangka Dalam hal ini, perlu diperhatikan mengelola utang pemerintah, mene- bahwa badan pengelola utang hen- tapkan regulasi di sektor moneter, daknya memperlakukan semua jenis menahan tekanan terhadap neraca utang, entah itu utang luar negeri pembayaran, dan Iain-lain tidak da- ataupun utang dalam negeri, baik pat mengabaikan dinamika utang yang berupa utang pemerintah mau- swasta. Data tentang stok dan arus pun utang swasta, dengan pendekat- utang swasta, termasvik jadwal pe- an yang bersifat komprehensif dan lunasannya, terus menjadi persoal- bukannya pendekatan parsial. an yang serius di negara ini.

• Menyediakan dasar hukum yang kuat gu- Pengelolaan Utang Luar Negeri na mendukung langkah pengelolaan utang. • Memaksimalkan akses perolehan pinjam- Dasar hukum bagi pengelolaan utang an lunak. Pemerintah harus berusaha di Indonesia saat ini lemah, teruta- merundingkan syarat-syarat yang ma karena berbagai UU yang bersi- selunak mungkin untuk setiap pin- fat menunjang pengelolaan utang jaman baru yang dilakukannya. luar negeri maupun utang dalam negeri kini sedang disusun atau ditu- • Penjadwalan kembali utang berdasarkan lis ulang. Banyak yang saling ter- UU kaidah internasional. Setelah tercapai- kait yang perlu dibuat, seperti mi- nya kesepakatan Paris Club 1, 2 dan salnya UU tentang utang pemerin- 3, pemerintah harus menegosiasi- tentang pem-biayaan peme- tah, UU kan putaran Paris Club berikutnya meliputi peraturan ten- rintah yang bagi penjadwalan kembali utang im- pemerintah, tang utang luar negeri tuk tahun 2004-2005, dan merun- tentang lembaga penga- UU baru dingkan syarat-syarat yang lebih lu- amandemen ter- v/as keuangan, dan nakdalam penjadwalan kembali mau- serta hadap UU Bank Indonesia, pun unhik pinjaman baru yang akan pembentukan skema asuransi depo- diambil di masa mendatang. sito. Tanpa adanya dasar hukum yang kuat, tidak akan ada penugas- • Mempertimbangkan mekanisme swap an yang jelas mengenai peran, man- utang. Paris Club 2 dan 3 telah me- dat dan tanggung jawab berbagai nyediakan fasilitas swap utang, ken- lembaga yang terlibat dalam penge- dati perhitungan yang sederhana lolaan utang, dan sebagai akibatnya, menunjukkan jumlah pengurangan pengelolaan utang menjadi semrawut. utang melalui fasilitas swap sangat- 474 ANALISIS CSIS, Tahim XXXII/2003, No. 4

lah sedikit. Pemerintah hendaknya • Pembiayaan mempetimbangkan kembali dan restrukturisasi setiap opsi dan utang dengan berorientasi kepada kemungkinan dalam mengurangi pasar. Pemerintah telah mengumumkan utang melalui mekanisme ren- swap utang. cana untuk merestrukturisasi' jangka • Bersikap peka terhadap waktu jatuh sentimen masya- tempo obHgasinya di rakat dalam negeri bank-bank terhadap utang luar pemerintah, dan restruk- negeri. Kini semakin banyak tekanan turisasi jangka waktu jatuh tempo dari dalam negeri tersebut untuk mengurangi hendaknya dilakukan de- utang luar ngan negeri, yang berarti bah- berorientasi kepada pasar. wa pemerintah harus mempersiap- Bersikap kan secara transparan dalam pengelolaan serius rancangan UU ten- utang. Hendaknya pemerintah tang pembiayaan pemerintah, yang bersikap transparan menyangkut meliputi pula tentang kaidah strategi dan yang akan ditempuh dalam penge- mekanisme pencarian pinjaman luar lolaan obligasi, negeri. termasuk dalam hal ini transparansi data tentang stok dan arus utang pemerintah. Pengelolaan Utang Dalam Negeri Mengkonsolidasikan sektor perbankan. • Memhangun kepercayaan atas obligasi Sumber utang dalam negeri yang sa- pemerintah. Indonesia telah mempu- ngat besar adalah program restruk- nyai pengalaman yang buruk dalam turisasi perbankan, sehingga setiap menyelesaikan urusan obligasi peme- upaya unhik mengurangi stok utang rintah pada tahun 1960-an, dan pe- Hdak d?.pat dipisahkan dari program merintah harus berupaya lebih keras - restrukturisasi perbankan secara ke- untuk meyakinkan masyarakat bah- seluruhan. Pemerintah harus meng- wa obligasi yang diterbitkannya hindari pcnyelesaian secara ad hoc akan dibayarkan kembali pada saat dan hendaknya mengembangkan po- jatuh tempo. Pemerintah harus mem- la yang menyeluruh bagi upaya re- bayar utangnya sementara pada saat strukturisasi perbankan, di mana yang sama juga harus menjamin ke- strategi pengurangan utang merupa- sinambungan kebijakan fiskalnya. kan salah satu komponen utamanya. UU Pemilu, UU Susduk, dan Konsekuensinya Terhadap Kinerja DPR: Suatu Analisis Komparatif

Poltak Partogi Nainggolan

Hadirnya dua UU baru, yaitu UU Pemilu dan Susduk sebagai konsekuen- telah dinilai akan mempengaruhi ki- si dari amandemen UUD 1945, secara dini besar, yang telah nerja DPR. Pengaturan secara hukum kewenangan yang lebih jauh dengan eksis- diberikan oleh amandemen konstitusi itu, telah dikaitkan lebih kritis dan realistik, hal ter- tensi DPR sebagai sebuah superbody. Padahal, secara prinsip-prinsip sebut patut dip ertanyakan, terutama terkait dengan penerapan kompa- check and balances dalam sebuah sistem politik demokrasi. Analisis Presidensial dari negara lain, ter- ratif, baik dengan model Westminster maupun menjelaskan, bagai- utama Australia dan Amerika Serikat, akan membantu dalam manakah sesungguhnya implikasi dari kehadiran dua UU baru tersebut terhadap kinerja DPR.

PENDAHULUAN sar dapat terjadinya penmgkatan kualitas demokrasi di Indonesia dalam pe- ini me- UU baru, yaitu UU me- riode politik pasca-Orde Baru yang sig- DUAngenai Pemilihan Umum (Pe- lalui perubahan kinerja DPR periode politik se- milu) dan UU mengenai Su- nifikan. Sebab, dalam diidentifikasi se- sunan dan Kedudukan (Susduk) MPR, belumnya, DPR telah yang me- DPR, DPD, dan DPRD, telah disahkan bagai subordinasi pemerintah, lebih peran sebagai dan berlaku masing-masing sejak Ma- mainkan tidak sedi- rubber-stamp parliament, yang sekadar ret dan Agushis 2003 lalu. Dengan menyetujui dan melegitimasi keputusan kit amandemen pada satu pasal yang Sementara,- menetapkan jumiah keanggotaan DPR, atau kebijakan pemerintah. tahun belakangan ini, dengan catatan, jika memang dapat dalam beberapa periode yang disebut sebagai pe- disepakati nanti, kedua UU baru itu dalam riode reformasi, terdapat dua pandang- akan diuji apakah memiliki konsekuen- penda- kinerja DPR an yang bertentangan. Pertama, si yang signifikan terhadap hasil pat bahwa DPR yang ada telah benar- di masa depan, khususnya DPR berbeda dari DPR pada masa pemilu April 2004. Masyarakat sendi- benar aktif, dan bah- kedua ter- Orde Baru, telah begitu ri, sebelum terbentuknya UU kan jauh lebih kuat kedudukan dan sebut, telah menaruh harap yang be- 476 ANALISIS CSIS, Tahun XXXU/2003, No. 4 posisinya daripada pemerintah. Kedua menjadi pendapat jauh lebih baik dan bahwa DPR yang sekarang berubah secara signifikan, belum memperlihatkan atau hanya berubah perubahan ki- di permukaan neija yang saja. Selanjutaya, berarti, dan bahkan tidak secara le- krihs dipertanyakan, bih baik kinerjanya apakah benar dibandingkan de- DPR sekarang jauh lebih ngan DPR era Orde Baru. kuat kedudukan dan posisinya dibandingkan dengan pemerintah? Dengan kata lain Setelah disahkan apakah memang dan berlakunya lembaga legislatif ter- UU No. 12 sebut telah Tahun 2003 mengenai Pe- menjadi sebuah lembaga milihan negara yang Umum dan UU No. 22 Tahun kekuasaannya istimewa 2003 mengenai sebuah superbody, Susunan dan Keduduk- dibandingkan dengan an MPR, DPR, DPD, pemerintah/Presiden dan DPRD, kon- atau lembaga ek- troversi sekutif yang pandangan dan juga harap- ada? Sehingga selanjut- an yang ada nya, muncul sejak lama di masyara- kesimpulan awal di ma- kat terhadap syarakat, kehadiran perubahan dan pening- dari UU No. 12 katan kinerja Tahun 2003 DPR, tidak hilang de- mengenai Pemilu dan UU ngan sendirinya, No. 22 Tahun melainkan justru se- 2003 mengenai Susduk makin yang baru mempertajam debat yang ada.' ihi, sebagai konsekuensi da- Mengingat, ri beberapa secara perhitungan krono- kali amandemen konstihisi negara, logis, periode poHtik yaihi UUD 1945, Orde Baru telah telah , melang- berakhir sejak gar prinsip-prinsip September 1999, seiring checks and balances, dengan sebagai berlangsungnya pemilu bebas nilai dasar dari demokrasi. untuk pertama kalinya sejak tahun 1955, sedangkan periode baru yang di- Dalam upaya sebut sebagai menjawab berbagai Orde Reformasi telah me- pertanyaan dan kontroversi masuki tahun yang pemikiran kelima, maka ber- yang muncul bagai terkait dengan lahirnya pertanyaan mengenai perubah- dua UU baru di atas, sebuah an dan peningkatan analisis kineija DPR yang komparatif yang signifikan kritis dibuhihkan. Ana- menjadi semakin sering di- lisis komparatif ini dibuat kemukakan, dalam unhik menja- rangka mencari re- wab apakah levansinya memang dapat muncul dengan berbagai perubah- perubahan yang signifikan, dan an konstitusional dan hukum bukan yang te- hanya bersifat lah dilakukan artifisial dan di permu- sejak awal mundurnya kaan saja, terhadap -kinerja DPR Soeharto dari kepemimpinan sete- nasional. lah lahirnya kedua Beberapa UU tersebut. Dan kali amandemen terhadap UU yang lebih penting lagi, analisis kom- Pemilu dan UU Susduk hingga meng- paratif ini, melalui hasilkan perbandingan de- UU baru yang tengah dibica- ngan di negara lain, akan rakan dalam menjelaskan tuHsan ini, juga tidak lu- apakah memang DPR akan menjadi put dari pertanyaan-pertanyaan kritis sebuah superbody yang yang muncul, telah melang- apakah memang kedua gar prinsip-prinsip checks and balances UU baru tersebut dapat membuat DPR dalam sebuah sistem demokrasi. UU PEMILU, UU SUSDUK, DAN KONSEKUENSINYA TERHADAP KINERJA DPR 477

KERANGKA PEMIKIRAN kedudukan politik DPR di antara institusi-institusi politik demokrasi lainnya Yang dimaksud dengan perubahan harus dianalisis secara kritis, dengan signifikan dalam kinerja DPR dalam melihat kaitannya dengan perubahan analisis tentunya adalah perubahan konstitusional (Amandemen UUD 1945) yang benar-benar berpengaruh terha- yang terus berlangsung selama ini, se- dap peningkatan peran DPR dalam jak berakhimya pemerintahan Soeharto. memperjuangkan aspirasi dan kepen- Dengan demikian, analisis komparatif tingan. Peningkatan ini, sebagaimana dengan apa yang telah diterapkan dan dikatakan sebelumnya, haruslah sangat berlangsimg di negara-negara lain dila- berarti, dan lagi-lagi, bukan bersifat kukan dengan melihat kaitannya de- hiasan, artifisial, atau di permukaan ngan perkembangan politik domestik saja. Perubahan yang signifikan dapat yang telah berlangsung di masing-ma- dilihat dari perbedaan yang mencolok, sing negara asing tersebut. yang terjadi secara realistis, dalam Sebelum dimulai analisis kompara- hai kuantitas dan kualitas kinerja an- tif dalam tulisan ini, ada baiknya dibe- tara DPR periode sebelumnya (Orde rikan introduksi dan gambaran umum Baru) dengan periode pasca-Orde Baru. dari kedua UU baru yang ada. Ada- Kemudian, harus pula diperhatikan pun UU Pemilu yang baru uni (UU No. bahwa parameter yang dapat dijadikan 12 Tahun 2003) terdiri dari 150 pasal. Pemilu sebelum- tolok ukur dalam menilai ada atau ti- Berbeda dengan UU daknya perubahan signifikan yang te- nya, patut diperhatikan dalam UU ini, pengaturan khusus lah terjadi antara DPR dalam periode terdapat keLcntnan Orde Baru dengan sesudahnya harus- dan persyaratan-persyaratan yang di- terhadap peserta pemilu per- lah tepat. Dengan demikian, penilaian buat akan didapat dilakukan secara saksama dan orangan, yaitu mereka yang Perwa- bukannya tidak berdasar karena alat pilih menjadi anggota Dewan sebagaimana di- ukur yang sumir atau tidak jelas. Da- kilan Daerah (DPD), atur dalam Pasal 11 dan 12, yang be- lam hal ini, penilaian terhadap kinerja DPR dalam periode yang berbeda ter- lum pemah ada sama sekali pengaturan sebelumnya, mengingat DPD me- sebut, yang bertitik-tolak dari ketentu- merupakan sebuah institusi po- an hukum (legislasi) baru yang menga- mang litik yang, baru dibentuk dalam periode turnya, yakni UU No. 12 Tahun 2003 mengenai Pemilihan Umum dan UU Orde Reiformasi. Kemudian, terdapat ju- perubahan pengaturan mengenai alo- No. 22 Tahun 2003 mengenai Susunan ga kursi untuk anggota DPR, dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan kasi jumlah dan DPRD, sebagaimana diatur DPRD, harus dilihat dari fungsi, ke- DPD, sampai dengan Pasal wenangan, dan hak yang dimiliki, ser- dalam Pasal 46 52. Dalam hubungannya dengan alo- ta telah dijalankan oleh DPR sebagai kasi jumlah kursi ini, hal yang perlu sebuah institusi politik dan individu- mendapat catatan adalah bahwa jum- individu anggotanya. Demikian pula. 478 ANAUSIS CSIS, Tahun XXXn/2003, No. 4

lah kursi DPR ditetapkan sebanyak Berbeda dengan beberapa 550 buah. Ini artinya, UU Sus- terdapat tambah- duk sebelumnya, UU Susduk yang ba- an 50 jumlah kursi baru, sehingga jum- ru ini (UU No. 22 Tahun 2003) jauh lah kursi total untuk le- DPR sampai tu- bih rinci dan tebal, yaitu terdiri lisan ini dibuat adalah dari sebai\yak 550 114 pasal, karena juga mengatur sebuah, yang alokasi atau kuotanya ui\- buah institusi poHtik tuk baru yang ber- setiap provinsi ditetapkan berda- nama Dewan Perwakilan Daerah (DPD) sarkan jumlah penduduk dengan mem- di luar MPR, DPR, dan perhatikan DPRD yang te- perimbangan yang wajar, lah ada dalam beberapa periode po- namun tidak akan kurang jumlahnya Htik selama Orde Baru. Adapun dari jumlah keha- kursi untuk setiap provin- diran DPD semula diharapkan dapat si pada Pemilu 1999. Sedangkan terha- memainkan peran sebagai kamar dap provinsi lain baru hasil pemekaran se- dari parlemen; sebagai alternatif da- telah Pemilu 1999 dikenakan ketentu- lam sebuah sistem baru an memperoleh yang tengah alokasi sekurang-ku- diintroduksi dalam periode yang dika- rangnya tiga kursi. takan sebagai reformasi, periode politik setelah berakhirnya kekuasaan Soe- Di pihak lain, terdapat pengaturan harto, di luar kamar yang telah ada terhadap batasan-batasan dan persya- selama ini, yaitu DPR. Secara jelas, ratan-persyaratan, serta prosedur pen- UU No. 22 Tahun 2003 calonan yang mengatur pe- dikenakan kepada me- ran dan wewenang reka baru MPR, DPR yang hendak mencalonkan diri dan juga DPRD, yang tingkat' sebagai peru- anggota parlemen, baik di ting- bahan kewenangan mereka masing- kat pusat maupun daerah, sebagai- masing berbeda, sebagai konsekuensi mana diatur dalam Pasal 60 sampai dari perubahan konstitusional yang dengan Pasal 70. Adapun tujuan ideal- telah terjadi sebelumnya, yang telah nya adalah untuk membuat kualitas memerintahkan perlunya berbagai para calon per- dan anggota parlemen ini ubahan itu. Dalam hal ini, ketika UU nantinya diharapkan dapat menjadi Susduk No. 22 Tahun 2003 tengah lebih baik. Di sini, ketentuan minimal didiskusikan dalam tulisan ini, atau pendidikan formal calon anggota par- belum mengalami amandemen untuk lemen, baik di tingkat pusat, daerah kesekian kalinya, terdapat kedudukan atau provii^si, dan kabupaten atau kota, dan posisi politik baru MPR, yang sa- adalah SLTA atau^ sederajat^ Sementa- ngat berbeda dengan sebelumnya, yak- ra, hal yang tampak seperti sebuah ni ia tidak lagi merupakan sebuah in- kejutan adalah munculnya ketentuan stitusi yang permanen (tetap). Untuk yang menetapkan bahwa setiap par- lebih jelas lagi, UU Susduk di atas pol dapat mengajukan calon anggota menghapus fungsi Badan Pekerja MPR, parlemen untuk setiap tingkatan un- yang kemudian digantikan oleh sebuah tuk setiap Daerah Pemilihan dengan lembaga kepemimpinan yang berbeda memperhatikan keterwakilan perempuan untuk melakukan sidangnya; sidang sekurang-kurangnya 30 persen. yang hanya akan dilakukan jika me- UU PEMILU, UU SUSDUK, DAN KONSEKUENSINYA TERHADAP KINERJA DPR 479

mang dibutuhkan, yaitu hanya sekali Dengan kata lain, dalam UUD Aus- dalam lima tahun untuk melakukan tralia telah dimuat dan dijelaskan pe- sumpah atas Presiden dan Wakil Pre- ngaturan mengenai jumlah anggota Se- sident yang telah dipilih secara lang- nat, komposisi, cara memilih, dan ma- sung oleh rakyat Indonesia (Ellis and sa tugas mereka (Pasal 7). Berbeda de- Yudhini (2003). Sedangkan kewenang- ngan di Indonesia, persyaratan/kualifi- annya dalam bidang lain untuk mela- kasi anggota parlemen harus diatur kukan impeachment terhadap Presiden dalam sebuah UU khusus (Susduk), dan Wakil Presiden hanya dapat dila- maka di Australia hal tersebut diatur kukan jika telah ada keputusan dari dalam konstitusi, yakni Pasal 16. Juga Mahkamah Konstitusi. mengenai persyaratan yang mengatur berakhimya keanggotaan mereka seba- bagaimana Sebagai perbandingan, gai anggota parlemen, seperti terdapat Di Aus- dengan di negara-negara lain? dalam Pasal 18 untuk Senat dan Pasal posisi, kekuasaan, pe- tralia, kedudukan, 43 untuk House of Representatives (DPR). parlemen ran, dan bahkan komposisi Demikian pula mengenai tata cara pe- diklarifi- diatur secara langsung dan milihan dan kehadiran Ketua Senat dan UUD. Ada- kasi secara terinci dalam DPR, serta tata cara pengunduran diri lah fakta yang mengagumkan, bahwa sebagai masing-masing anggota kamar Australia telah Pasal 51 dan 52 UUD dari parlemen. Bahkan, hal-hal yang langsung dan be- menjabarkan secara tampak sensitif seperti pengaturan me- eks- gitu rinci mengenai kekuasaan ngenai hak mereka atas gaji dan besar- tugasnya mem- klusif parlemen dalam nya gaji yang kelak mereka terima te- lebih buat UU. Sedangkan pengaturan lah disebutkan dalam Pasal 48. Di hanya bersifat lanjut dalam bentuk UU sisi lain, pengaturan mengenai hal- anggota) par- untuk melindungi (para hal yang tampaknya merupakan atur- menjalankan peran dan lemen dalam an mengenai perUaku {Code of Conduct) lagi un- wewenang mereka, dan tidak yang di Indonesia diatur dalam se- anggota tuk menjelaskan komposisi buah Tata Tertib/Kode Etik, di parle- (para anggo- dan rincian wewenang men Australia justru telah diatur dalam yang sudah disebutkan ta) parlemen UUD (Pasal 46), yaitu yang terkait de- Da- secara gamblang dalam konstitusi. ngan pelanggaran terhadap ketentuan pertama Aus- pat dikatakan, dari UUD diskualifikasi, dengan pencantuman be- tralia yang dibuat sejak negera itu ber- sarnya denda pribadi yang harus diamandemen- diri dan belum lagi ada bayar. nya, telah dapat dijumpai hal-hal rinci, yang tampaknya seperti sepele dan di Terminologi superhody mengacu pa- Indonesia diatur dalam sebuah UU da pemahaman bahwa terdapat se- Susduk, yaitu pengaturan mengenai si- buah institusi politik yang memiliki dang-sidang parlemen (Pasal 5 dan 6) kekuasaan dan wewenang yang jauh dan persyaratan mengenai quorum (Pa- lebih besar daripada institusi-institusi ketika termi- sal 22). politik lainnya. Sehingga, 480 ANAUSIS CSB, Tahun XXXII/2003, No. 4

nologi ini dikenakan pada parlemen, Sedangkan AS diidentifikasi sebagai tepatnya DPR, maka legislatif atau pengimplementasi sistem DPR telah pemerintah- diasumsikan sebagai se- an presidensial, yang serupa dengan buah superbody, dengan kekuasaan dan Indonesia, dan merupakan penerap sis- wewenang yang jauh melebihi pihak tem pemerintahan representatif eksekutif atau sejak pemerintah/Presiden. Pa- lebih dari dua abad lalu (1776). Model rameter yang digunakan adalah kiner- demokrasinya sendiri terus berkem- ja institusi politik ini dalam menjalan- bang dan disempurnakan, kan perannya sejalan de- sebagai legislatif. Semen- ngan amandemen-amandemen konstitu- tara, terminologi checks and balances disi dan debat-debat yang muncul di ka- gunakan untuk menjelaskan adanya langan para pemimpinnya, khususnya sistem pengawasan yang efektif kare- terkait dengan pelaksanaan pemisahan na pembagian kekuasaan yang berim- kekuasaan dan checks and bang. balances di Terminologi ini diturunkan dari antara institusi-institusi politik nega- praktek-praktek demokrasi AS, dalam ranya. Lalu, mengambil sedikit bahan hal mana konsep pemisahan kekuasa- dari sistem politik di beberapa negara an yang dikonsepsikan oleh Montes- lainnya dilakukan untuk memberikan quieu berlangsung. Oleh sebab itu, ma- contoh dan perbandingan yang sing-masing lebih institusi politik demokra- luas. si menjalankan tugas masing-masing yang terpisah, tidak tumpang-tindih (rangkap), sehingga dapat melakukan PARLEMEN MENJADI SUPERBODY? kontrol satu sama lainnya. Pahit diingat, Pasal 51 UUD Aush-a- Pengalaman Australia dijadikan ba- lia telah mengatur untuk memberikan han studi komparatif mengingat nega- wewenang kepada' parlemen dalam ra tersebut telah menjalankan sistem membuat UU untuk menciptakan per- politik demokratis sejak tahun 1901, damaian, keteraturan, dan pemerintahan jauh beberapa dasawarsa sebelum In- yang baik, yang meliputi 39 bidang ke- donesia merdeka dan mengenal demo- giatan pemerintah. Jaminan kewenang- krasi. Sekalipun Australia diidentifika- an parlemen dalam hal ini mencakup si sebagai pengimplementasi sistem pe- wilayah-wilayah di mana parlemen Aus- merintahan parlementer, yang berbeda tralia mempunyai kekuasaan, baik yang dengan yang tengah diterapkan Indo- bersifat eksklusif .maupun kompetitif^di nesia, namun sistem pemerintahan re- bidang legislasi, bersama-sama dengan presentatif dengan penerapan kebebas- pemerintah federal dan negara bagian di an, rule law, dan of responsibilitas/akun- bidang yang sama. Dalam hubungaimya tabiltas yang tinggi, yang telAh diper- dengan ini, keputusan-keputusan High lihatkan selama lebih dari seabad ini, Court, yang memainkan peran seperti merupakan salah satu model dari mo- Mahkamah Konstitusi di Indonesia, dan del-model sistem politik demokratis persetujuan yang berhasil dicapai dengan yang diadopsi dari sistem Westminster. negara-negara bagian, telah membantu UU PEMILU, UU SUSDUK, DAN KONSEKUENSINYA TERHADAP KINERJA DPR 481

memperluas jangkauan kewenangan le- bentuknya negara federal, telah berpe- gislasi federal ke berbagai bidang yang ngaruh di kemudian hari pada kekuasa- lebih luas, menyangkut sektor hubungan an Parlemen Commonwealth yang jauh le- industrial, perpajakan, regulasi finarisial, bih besar daripada kekuasaan pemerin- telekomuiiikasi, dan Iain-lain (Carter, tah negara-negara bagian (Carter, 2002).

2002: 1 dan 3). Dalam kaitan ini, wewenang Parlemen Commonwealth semakin besar menyang- Tentu saja, sebagai konsekuensinya, kut masalah keuangan, seperti dalam pe- perubahan konstitusi larigsung membe- nentuan besarnya pemasukan dari pa- rikan dampak pada eksistensi dan pe- jak untuk kas negara-negara bagian. Hal ran serta sejauh mana kekuasaan dan tersebut merupakan suatu hal yang wewenang yang dimiliki oleh parlemen ganjil, tidak rasional, dan tidak konsis- Australia hingga hal-hal yang sifatnya ten dalam praktek sistem federalisme. terinci. Di Indonesia, sebagaimana dapat Sementara, secara kontradiktif, Indone-

dilihat, perubahan terhadap eksistensi sia, yang bam beberapa tahun belakang- dan peran serta besarnya kekuasaan an ini mengekspos penerapan otonomi dan wewenang yang dimiliki parlemen daerah, telah memberikan kewenangan secara spesifik amat tergantung pada yang tidak terbatas kepada daerah-daerah perubahan UU yang mengaturnya, se- untuk mengeksploitasi pemasukan dari perti UU Pemilu dan UU Susduk. Ada- sektor pajak dalam rangka Pendapatan pun referendum perubahan UUD Aus- Asli Daerah (PAD) dan Anggaran Pen- tralia pada tahun 1946 telah memberi- dapatan dan Belanja Daerah (APBD). Ju- kan kewenangan yang lebih luas pada ga, walaupun di Australia diterapkan Parlemen Commonwealth untuk mempu- prinsip federalisme, namun secara realis-

nyai kekuasaan dalam membentuk UU tis, pengaturan konstitusi, yaitu Pasal

yang menyangkut pelayanan-pelayanan 96, telah membuat ketergantungan yang sosial. Sementara, referendum pada ta- besar dari negara-negara bagian kepada hun 1967, telah memberikan kewenang- Parlemen Commonwealth dalam hal ter- an bagi Parlemen Commonwealth untuk sedianya pendanaan dalam bentuk hi- membuat UU yang melindungi orang- bah bagi proyek-proyek pendidikan dan orang Aborigin, sekalipun kekuasaan kontruksi jalan di masing-masing wila- eksklusifnya kemudian diberikan kepada yah mereka. pemerintah negara-negara bagian. Ek- Selanjutnya, Pasal 109 UUD Austra^.. sistensi dan keputusan-keputusan High lia telah memberikan basis kekuasaan Court selanjutnya juga telah mempenga- yang lebih tinggi bagi Parlemen Com- ruhi pembagian kekuasaan antara par- monwealth atas parlemen negara-negara lemen di tingkat federal (Commonwealth) bagian (Carter, 2002). Sebab, sekalipun dan negara-negara bagian (Carter, 2002). sesuai dengan konstitusi, jika terdapat

Latar belakang sejarah politik Aus- konflik antara ketentuan (produk) hukum dibuat Parlemen negara-negara ba- tralia, yang mengungkapkan bahwa kon- yang dengan ketentuan (produk) hukum stitusi telah ada lebih dulu sebelum ter- gian .

482 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

yang dibuat Parlemen Commonwealth, kewenangan negara-negara bagian. maka ketentuan Hal (produk) hukum Parle- ini juga diketahui berlaku untuk penga- men Commonwealth yang akan ditetap- daan kekuatan darat dan laut, yang tikan berlaku. Keputusan-keputusan High dak boleh dilakukan tanpa memperoleh Court sejak tahun 1920 pada umumnya persetujuan dari Parlemen Commonwealth telah mendukung pemberian wewenang (Adams, 2003: 8). yang lebih besar bagi Parlemen Common- wealth sesuai dengan konstitusi. Di Dengan AS, walaupun menurut konstitu- demikian, sekali lagi, walaupun si seluruh Nega- kekuasaan legislatif ada di ra Australia mengadopsi tangan sistem fede- Kongres, tetapi presiden sebagai ralisme, tetapi dalam kenyataannya Par- perumus kebijakan publik mempunyai lemen Commonwealth telah membuat ba- peran legislatif, yaitu dapat memveto nyak legislasi (UU) yang mempengaruhi RUU yang diajukan oleh Kongres, ke- negara-negara bagian cuali dan pemerintah- duapertiga (2/3) anggota baik dari an lokal. Ini merupakan suatu hal yang House of Representatives maupun Senat tidak berhasil diantisipasi pada tahun menolak veto tersebut (Bahan-bahan 1901 ketika proklamasi Diskusi pembentukan Panel, 2000: 2). SebaHknya, Senat Negara Federal Australia dilakukan. mempunyai kekuasaan untuk bertemu dengan pejabat tinggi pemerintahan, Namun, berbeda dengan kasus-kasus duta besar, dan berwenang untuk me- Indonesia, amandemen-amandemen kon- ratifikasi seluruh perjanjian dengan per- stitusi yang telah membuat kekuasaan setujuan 2/3 anggotanya. Sedangkan dan wewenang Parlemen (Commonwealth) House of Representative berwenang untuk Australia semakin besar, dalam praktek- memimpin persidangan impeachment, da- nya, tidak memotivasi atau membuat lam hal mana Senat berwenang untuk institusi utama demokrasi tersebut ber- mencari bukti pemecatan dimaksud. kembang menjadi sebuah superhody. Se- bab, secara esensial, amandemen-aman- Patut diperhatikan, bahwa di luar demen konstitusi Australia tetap pula kekuasaan dan kewenangan legislatif, merefleksikan adanya prinsip-prinsip Kongres AS juga memiliki salah satu keseimbangan sebagaimana tampak da- kekuasaan non-legislatif penting, yakni lam Pasal 114, dalam hal mana disebut- kekuasaan dan wewenang untuk mela- kan bahwa negara-negara bagian, tanpa kukan investigasi. Hal ini diberikan oleh persetujuan dari Parlem.en Commomoealth, 4-onstitusi, dan bukan UU, sebagaimana., ^-. tidak dapat menerapkan segala bentuk yang ada dalam UU Susduk di Indone- pajak atas properti yang telah menjadi sia, untuk mengumpulkan informasi kewenangan Pemerintah Federal (Com- yang diperlukan dalam pembuatan UU monwealth). Demikian pula sebaliknya, ke- dan juga untuk mengontrol efektifitas tentuan pasal yang sama telah mene- pelaksanaan UU yang ada. Di luar itu, tapkan bahwa Parlemen Commonwealth kekuasaan dan kewenangan non-legis- tidak dapat mengenakan segala bentuk latif Kongres diberikan oleh konstitusi pajak atas properti yang telah menjadi dalam rangka mengontrol kemampuan UU PEMILU, UU SUSDUK, DAN KONSEKUENSINYA TERHADAP KINERJA DPR 483 dan kinerja anggota/pejabat lembaga dasar perubahan yang besar bagi kehi- eksekutif dan yudikatif, dan untuk me- dupan politik dan sistem demokrasi di. ngumpulkan bahan untuk proses im- Indonesia, dengan memberikan kekua- peachment. Namun, kekuasaan dan ke- saan membentuk UU hanya pada lem- wenangan non-legislatif ini tidak dapat baga parlemen (DPR), melalui penyu- dilakukan secara sewenang-wenang oleh sunan Pasal 20, terutama Ayat 1. Per- para anggota Kongres, karena informasi lu diketahui bahwa selama lebih dari yang mereka peroleh harus transparan iima dasawarsa sejak proklamasi kemer- untuk rakyat dan dilaporkan dalam me- dekaan, kekuasaan untuk itu dimiliki dia massa (bahan-bahan Diskusi Panel, oleh DPR dan Presiden. Dengan kehadir-

2000: 3). Selanjutnya, Kongres AS meman pengaturan baru itu, presiden (pe- punyai kekuasaan dan kewenangan un- merintah) di Indonesia, secara konsti- tuk menentukan jumlah hakim yang tusional, kini menjadi pemain nomor duduk dalam Mahkamah Agung (MA), dua atau sebagai pihak yang secara dan kadangkala menentukari kasus apa hukum memiliki hak inisiatif untuk yang harus diselesaikan oleh MA. Te- mengajukan UU. Namun, sebenarnya, tapi, Kongres tidak memiliki kekuasaan harus diakui secara tertulis, bahwa pre- dan wewenang untuk menjatuhkan MA siden tidak memiliki dasar konstitusio- itu sendiri. Sehingga, di AS, sekalipun nal sebagai inisiator pembuat UU, ke- di satu sisi kekuasaan dan wewenang cuali untuk membahas secara bersama parlemen (Kongres) luas dan kuat, tetapi dengan DPR. Selanjutnya, ayat-ayat di sisi lain ia menjadi terbatas, karena berikutnya (2, 3, dan 4), hanya memberi- adanya kekuasaan dan kewenangan da- kan kewenangan kepada lembaga pre- ri institusi-institusi politik demokratis siden dalam memberikan persetujuan. lainnya, yang juga bisa saling masuk Kewenangan presiden di atas sema- ke wilayah masing-masing, tanpa ber- kin dipersempit dan disudutkan dengan arti itu merupakan upaya intervensi, adanya Amandemen Kedua, yang meng- ketumpangtindihan, apalagi kekacau- ultimatum presiden untuk segera mem- balauan, dalam pengaturan dan sistem berikan persetujuan atas setiap UU politik yang ada, melainkan justru me- yang telah dibahas bersama dengan rupakan upaya dini untuk menghindari DPR dalam waktu 30 hari, melalui pem- berkembang dan munculnya sebuah in- buatan Ayat 5. Kemudian, dengan ada- stitusi. menjadi superbody, khususnya nya Amandem.en Ketiga, posisi presi- pada lembaga parlemen (Kongres).

, den kian dikontrol secara konstitusio- Bagaimana dengan di Indonesia? Em- nal, dengan adanya pengaturan Pasal pat kali proses amandemen UUD 1945 7A, yang semakin memperkuat dan secara hukum semakin terus memper- memberikan dasar legitimasi yang kuat kuat dan memberikan kedudukan, po- bagi lembaga parlemen untuk dapat

sisi, peran, kekuasaan, dan wewenang menghentikan secara total kekuasaan yang lebih besar pada DPR. Adapun presiden di tengah jalan, melalui pro- Amandemen Pertama telah memberikan ses impeachment dengan adanya bukti 484 ANAUSIS CSIS, Tahun XXXn/2003, No. 4

pelanggaran hukum, perbuatan tercela, kehadiran DPD akan memperluas dan dan tidak terpenuhinya kualifikasi lain- memperkuat peran parlemen dibaiiding- nya. Sayangnya pasal ini muncul jus- kan dengan pemerintah, mengingat pe- tru setelah Presiden Abdurrahman Wa- ngaturannya yang rinci dalam keempat hid (Gus Dur) dijahihkan oleh parlemen ayat pada Pasal 22D UUD dengan 1945, telah proses impeachment yang sa- memberikan wewenang ma, kontitusional tanpa disertai bukti pelanggaran bagi keterlibatan parlemen di tingkat hukum, kecuali "pengadilan politik" oleh daerah, imtuk mengimbangi kewenang- DPR. an pemerintah daerah yang telah jauh lebih luas diberikan sebelumnya, Amandemen Ketiga juga telah mem- seba- gai konsekuensi dari amandemen berikan kedudukan dan sekahgus ke- kon- stitusi sebelumnya kuasaan poHtik yang besar bagi DPR, (Amandemen Ke- dua). karena dengan kehadiran Pasal 7C, kini secara eksplisit dalam batang tubuh Dengan demikian, selain berbeda da- konstitusi dikatakan bahwa presiden ti- lam pengahiran hukumnya dengan Aus- dak dapat membekukan dan/atau mem- tralia, dalam hal mana kekuasaan legis- bubarkan DPR, yang di negara-negara, latif dan eksklusif parlemen telah dise- yang mengadopsi Westminster system butkan dan diuraikan secara dini, spe- atau sistem pemerintahan parlementer, sifik, dan rinci dalam konstitusi (UUD) dikenal sebagai dissolution. Kehadiran dan bukan UU yang spesifik seperti Pasal 11 kian mengukuhkan kedudukan UU Susduk, juga terdapat persoalan me- dan peran DPR untuk dapat diminta ngenai sejauh mana kekuasaan dan dalam kewenangan presiden untuk wewenang dapat diberikan kepada par- membuat berbagai perjanjian interna- lemen. Hal yang sama dapat dilihat sional yang dapat menimbulkan akibat di AS, dalam hal mana seluruh oenga- luas, terutama yang terkait dengan be- turan mengenai kedudukan, posisi, ke- ban keuangan negara dan yang bera- kuasaan, dan wewenang lembaga legis- kibat pada perubahan dan pembentuk- latif atau parlemen telah diuraikan se- an yang telah menjadi kewenangan ab- cara eksplisit dan terinci dalam konsti- solut DPR. Secara konstitusional, pada tusi, bersama-sama dengan pengaturan umumnya dapat dinilai bahwa hasil secara jelas tentang lembaga kepresi- Amandemen Ketiga telah memberikan denan dan yudikatif, kecuali pengatur- kedudukan-^yang lebih luas dan kuat an .mengenai partai poHtik (Bahan-^ba- pada lembaga parlemen, karena adanya han Diskusi Panel, 2000: 4). Konstitusi Pasal 22C dan Pasal 22D, yang telah AS juga telah mengatur secara jelas memberikan dasar hukum bagi pem- dan terinci mengenai proprosi jumlah bentukan Dewan Perwakilan Daerah penduduk dengan jumlah kursi/perwa- (DPD), sebuah institusi parlemen lain- kilan yang akan dipilih dalam pemilu nya di luar MPR, DPR, dan DPRD, yang legislatif, yang di Indonesia harus di- telah ada selama ini dalam beberapa atur dalam sebuah UU tersendiri, yaitu dasawarsa. Dapat dikatakan, bahwa UU Pemilu. UU PEMILU, UU SUSDUK, DAN KONSEKUENSINYA TERHADAP KINERJA DPR 485

Berbagai amandemen konstitusi di bagi para anggota DPR. Selebihnya Indonesia (UUD 1945), karenanya, tidak adalah UU ratifikasi ketentuan hukum dapat dilepaskan dari berbagai per- atau perjanjian internasional, yang se- soalan di atas. Di samping hal ini me- perti jenis UU pemekaran wilayah ter- rupakan, dan akan mempengaruhi, prin- sebut, bersifat sangat mudah disusun sip-prinsip checks and balances, harus di- dan tidak esensial, karena hanya meng- sadari bahwa ia juga telah mempenga- ikuti format dan formulasi substansi ruhi pendapat masyarakat mengenai yang sudah ada. Dan yang lebih pen- mengapa mereka kemudian berpikiran ting lagi tidak bersifat mendesak dan negatif bahVva kekuasaan parlemen tam- amat dibutuhkan masyarakat sekarang pak kian tidak terbatas dan menjadi ini. Dengan demikian, sangat disayang- sebuah superbody. Dengan kata lain, makan bahwa kekuasaan dan wewenang syarakat telah sampai pada kesimpulan DPR yang terus bertambah besar akibat bahwa parlemen dewasa ini telah ber- empat kali amandemen konstitusi, da- kembang sebagai sebuah institusi po- lam kenyataarmya tidak diikuti dengan ll tik yang sangat jauh lebih berkuasa integritas anggotanya yang tinggi da- daripada segala institusi politik yang lam menjalankan fungsi legislasi me- ada di Indonesia, khususnya pemerin- reka membuat UU yang diperlukari tah (presiden), yang diketahui telah sa- oleh rakyat. Dengan kondisi yang se- ngat berkuasa selama ini dalam bebe- perti itu, tentu merupakan suatu hal rapa dasawarsa belakangan pada pe- yang tidak tepat kalau kemudian DPR riode politik Orde Baru. Namim, perta- dikatakan telah menjadi superbody. nvaannya adalah, apakah demikian ke- Demikian pula, secara spesifik, kenyataarmya? mampuan DPR untuk menambah ke- Pertama-tama, yang berhubungan kuasaan dan wewenangnya untuk me- dengan fungsi utama DPR sebagai lem- mainkan fungsi legislasi mereka, de- baga legislatif, yakni Pasal 20 UUD ngan membuat ayat baru dalam UUD 1945, secara realistis tidak diikuti oleh 1945 Pasal 20 yang mem-fait accompli keseriusan para anggota DPR untuk presiden untuk menandatangani RUU membuat UU secara memadai. Akibat- paling lama dalam tempo 30 hari atau nya, yang tampak adalah bahwa DPR RUU otomatis menjadi UU, sesungguh- hasil pemilu demokratis yang pertama nya tidak mengandung power DPR yang sejak tahun 1955>^'«justru menghasilkan melebihi pemerintah. Sebab, masili pa- UU yang lebih sedikit daripada DPR da tingkat pembahasan awal RUU pun Orde Baru. Dari jumlah UU yang sedi- (Tingkat I), jika pemerintah tidak da- kit dihasilkan jika dihitung rata-rata pat mencapai titik temu dalam diskusi- per tahun itu pun, kalau diperhatikan diskusi dengan DPR terhadap substansi dengan saksama, kebanyakan merupa- RUU yang tengah dibahas, maka upa- kan UU pemekaran wilayah, yang le- ya pemerintah untuk mengulur-ulur bih cenderung merefleksikan kepenting- waktu atau menunda pembicaran RUU an egoistis daerah dan sangat lucrative dalam rapat-rapat DPR selanjutnya, lem- 486 ANALISIS CSIS, Tahirn XXXII/2003, No. 4

baga legislatif itu tidak bisa berbuat DPR masih memperlihatkan perbedaan apa-apa, sehingga pembahasan RUU pendapat dan tidak solid, sebagaimana pun menjadi tidak jelas keadaannya. dapat dilihat dalam kasus antara Ko- Sebagai. konsekuensinya, RUU/UU yang misi I dan V ketika memanggil Menteri telah mendesak dan ditunggu-tunggu Perindustrian, Rini Suwandi, untuk di- masyarakat pun, dan sebaliknya, men- dengar keterangannya dalam Kasus jadi tanggung jawab DPR, kemudian Sukhoi. menjadi terlantar. Jadi, amat diragukan Dalam kalau dalam kondisi seperti ini DPR perspektif teoretis dan akademis, malah dikatakan sebagai superbody ka- kekuasaan dan wewenang defi- rena yang tampak adalah bahwa lem- nitif yang diberikan oleh Amandemen baga legislatif tersebut malah tidak Pertama dan Kedua UUD 1945 dalam membuat dipedulikan, dan malahan tampak se- UU, sesuhgguhnya tidak bisa diartikan perti mengalami contempt of parliament, bahwa semua UU harus berasal karena tidak berdaya menghadapi pe- dari dan dibuat oleh DPR atau nundaan pemerintah dalam membuat parlemen secara keseluruhan bagi par- UU yang diperlukan dan telah ditung- lemen yang mempimyai sistem dua ka- gu-tunggu oleh masyarakat. Alasan- mar (bicameralism). Tetapi, belajar dari alasan tidak didukung oleh sistem pen- praktek yang juga berlangsung di ne- dukung yang baik dapat dikesamping- gara lain, terlebih Australia dengan kan kalau saja para anggota DPR me- sistem parlementernya yang bahkan dinyatakan miliki kemauan dan integritas yang ting- dalam Pasal 1 UUD-nya, kekuasaan gi dalam menjalankan fungsi legislasi definitif yang dimandatkan mereka. oleh konstitusi haruslah dipahami dalam konteks bahwa UU dapat, terma- Secara kontradiktif, patut diakui bah- suk untuk sebagian besarnya, dibuat wa dengan adanya amandemen UU atas inisiatif pemerintah. Asumsi bah- Susduk, kekuasaan dan wewenang DPR wa pemerintah yang berkuasa jauh le- menjadi semakin besar, karena pejabat bih memahami UU apa yang dibutuh- pemerintah/ publik yang tidak memenuhi kan, tidaklah keliru untuk mengerti panggilan DPR untuk didengar kete- alasarmya ini. Dengan demikian, kekua- rangannya, dapat dijatuhi hukuman saan dan wewenang yang begitu besar penjara. Tetapi, hal ini sebenarnya bu- yang diberikan oleh konstitusi kepada kan merupak-an sesuatu yang berle- parlemen untuk membuat UU-*dalam -ka- bihan, mengingat bahwa di negara-ne- sus Indonesia pun haruslah dibaca da- gara lain juga terdapat ketentuan me- lam pengertian bahwa DPR berwenang maksa yang serupa, dengan ancaman penuh dan mutlak dalam meloloskan hukuman, seperti halnya di Australia. atau memberikan legitimasinya di par-

Dengan kata lain, hak subpoena dimiliki lemen. Pemahaman dan realitas ini ber- pula oleh parlemen di banyak negara. laku dan dapat dilihat di Kongres AS Dalam kenyataannya juga, dalam menyang menerapkan sistem presidensial, jalankan hak subpoena, para anggota dalam hal mana inisatif pemerintah UU PEMILU, UU SUSDUK, DAN KONSEKUENSINYA TERHADAP KINERJA DPR 487 dalam membuat UU juga cukup be- buah perilaku politik yang tampak ke- sar. Demikian pula di kebanyakan par- kanak-kanakan dan tidak dapat dilepas- lemen negara yang demokrasi yang su- kan dari adanya kompetisi kewibawaan, dah sangat maju, dalam hal mana 90 yang juga sebagai refleksi dari kompe- persen dan RUU yang masuk mempa- tisi kekuasaan antara pemerintah/pre- kan inisiatif pemerintah. siden dengan parlemen (DPR), dalam kenyataannnya juga telah membuat Sementara itu, kasus-kasus yang le- DPR tidak bisa membuat langkah hu- misalnya tidak hadir- bih kecil, seperti kum untuk meresponsnya. Dengan de- Konsultasi nya presiden dalam Rapat mikian, anggapan bahwa DPR telah diwakili oleh men- di DPR yang dapat berkembang sebagai sebuah superbody teri terkait untuk membahas sebuah merupakan sebuah kesimpulan yang yang dinilai penting dan men- masalah tidak tepat, terlalu dini, dan patut di- oleh DPR, dan dilakukannya Ra- desak pertanyakan secara kritis. pat Konsultasi antara parlemen dan pemerintah yang dilakukan di Istana Negara, dapat memberikan pesan bah- UU BAKU DAN CHECKS AND wa DPR dapat didikte a.tau lebih tun- BALANCES duk pada kemauan presiden. Sebuah kasus lain adalah di mana Presiden Mega- Reformasi politik di Indonesia yang wati Soekarnoputeri tidak menghadiri dilakukan melalui amandemen konsti- pembukaan sebuah Sidang Umum Per- tusi telah membawa dampak pula pa- himpunan Organisasi Parlemen Negara- da besarnya kekuasaan dan wewenang negara Anggota ASEAN {Association of eksekutif, legislatif, dan lembaga yu- ASEAN Inter-Parliamentary Organisations - dikatif. Demikian pula, usul inisiatif AIPO). Padahal, sidang tersebut telah DPR untuk mengamandemen UU Sus- direncanakan dan diberitahukan kepa- duk dengan UU No. 22 Tahun 2003, da presiden jauh-jauh hari, dan dinilai yang direncanakan akan diamande- sangat penting dan telah menjadi tra- men lagi dalam waktu dekat ini se- disi selalu dibuka oleh kepala-kepala belum pelaksanaan Pemilu 2004, dan pemerintahan tertinggi/Kepala Negara, Usui inisiatif terhadap pembentukan kelak akan se- pada 1 September 2003. Hal ini telah UU Kepresidenan, yang membuat kekecewaan besar di kalangan makin membatasi kekuasaan presiden, para anggota DPR, sehingga beberapa yang melalui amandemen UUD 1945, ja- dari mereka ada yang melakukan boikot baik kekuasaannya maupun masa dapat di- tidak mau menghadiri acara jamuan batarmya telah dibatasi, tidak kekua- makan kenegaraan di Istana Bogor. Si- lepaskan dari konteks rivahtas dan ek- tuasi yang dapat dibaca sebagai se.- saan antara lembaga legislatif sekutif yang semakin kuat dalam periode politik reformasi ini. Upaya un- "Strengthening Legislative Capacity ^Lihat tuk semakin mengurangi kewenangan in Legislative-Executive Relations" (Wash- melalui sebuah UU ington, DC: NDI, 2000: 10). politik presiden 488 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

tampaknya telah menjadi kepentingan baga eksekutif dan pragmatis, legislatif, sebagai- sehingga telah perlu dila- mana dapat dilihat dalam kedudukan kukan oleh para anggota DPR yang dan posisi High Court, memiliki semacam lembaga kepentingan yang berbeda de- Mahkamah Konstitusi di ngan pemerintah. Indonesia da- Karena, setelah dalam melakukan judicial review dan pe- lam jangka waktu tertentu Presiden ti- ngadilan banding terakhir, daklah lagi namun di menunjukkan sikap yang Sana sesungguhnya tidak berlangsung terlalu keras dalam rivalitasnya dengan aplikasi konsep separation power DPR, dan mau berkompromi of se- untuk ma- cara absolut, mengingat (jajaran) peme- salah-masalah yang krusial, iipaya un- rintah yang berkuasa tuk juga merangkap melakukan usul inisiatif tersebut, sebagai (anggota) parlemen.' ditarik-ulur. Sementara, Sebaliknya, jika presiden High Court dalam sejarahnya dibentuk memperlihatkan sikap yang agresif da- oleh Parlemen Commonwealth (Adams, lam kepemimpinannya, maka upaya 2003: 10) sehingga sistem menggolkan separation of usul inisiatif ini tampak power di AustraHa sedikit berbeda de- akan dimunculkan atau dilanjutkan ngan apa yang dikonsepsikan kembali. oleh Montesquieu pada pertengahan abad ke-18. Dengan kata lain, apa yang Secara kontradiktif, perlu ber- diakui bah- usaha wa diaplikasikari di AustraHa sebe- lembaga legislatif di Indonesia, ter- namya adalah peleburan kekuasaan utama DPR, kian tergoda untuk meman- tara pemerir.tah dan parlemen, atau apa perbesar kekuasaannya secara pragma- yang diidentifikasi sebagai fusion tis dan oportunistis. Itulah sebabnya, of power (Carter, 2002). Namun, walaupun kemudian telah diintroduksi pula upaya demikian, parlemen tidak menjadi imtuk melakukan usul rubber inisiatif membuat stamp dari pemerintah, karena di sana UU mengenai hak-hak DPR. Dalam hal ada partai oposisi yang dapat menja- ini, berbeda dengan usul inibatif UU tuhkan pemerintah setiap saat dan da- Kepresidenan, UU ini tujuannya bukan pat sewakhi-waktu naik dan siap meng- untuk membatasi kekuasaan dan wewe- gantikan pemerintah yang berkuasa de- nang DPR, namun justru untuk sema- ngan kabinet bayangannya. kin memperbesar dan sekaligus melindungi hak-hak DPR, baik secara kelom- Di AS, tiga institusi sistem pohtik pok maupun individual. demokratisnya dipisahkan satu dengan yang lainnya, . dengan- tujuan masing-ma- Di luar hubungan antara eksekutif sing memiliki kekuasan untuk mengim- dan legislatif, checks and balances juga bangi kekuasaan kedua lembaga lain- mengalami pendefinisian kembali di In- nya. Sekalipun tetap ada kontr.oversi donesia dalam hubungannya dengan dan perdebatan apakah model yang di- lembaga yudikatif. Sebagai perbanding- 2 an, di Australia, walaupun lembaga yu- Namun ada pula yang bersikukuh bahwa sistem yang diterapkan dikatif benar-benar mandiri dan tidak Australia tetap merupakan separation of power, lihat dapat diintervensi Lovell sama sekali oleh lem- (2003: 2). Bandingkan dengan Carter (2002: 12). UU PEMILU, UU SUSDUK, DAN KONSEKUENSINYA TERHADAP KINERJA DPR 489 adopsi AS itu merupakan pemisahan presiden AS juga memiliki kekuasaan kekuasaan ataukah pembagian kekuasa- dan wewenang yudikatif di luar yang an, namun yang jelas setiap institusi dimiliki oleh lembaga yudikatif itu sen- mempunyai kekuasaan dan wewenang diri, untuk menunjuk pegawai pemerin- untuk mengawasi institusi-institusi lain- tah yang memiliki posisi penting dan nya. Adapun presiden/pemerintah se- juga para hakim federal, termasuk ang- bagai eksekutif berperan dalam menja- gota dari Peradilan Tertinggi, untuk di- lankan fungsi-fungsi pemerintahan dan sahkan oleh Senat. Selanjutnya, presi- mendukung berlakunya huktim secara den mempunyai kekuasaan dan we- adil. Semenfara itu, Kongres sebagai le- wenang untuk memberikan grasi kepa- gisiatif berperan dalam pertimbangan- da siapa pun yang terbukti melanggar nya dan kearifannya membuat UU dan peraturan/UU Federal, kecuali untuk menyalurkan kepercayaan rakyat, dan kasus pemecatan pegawai pemerintah menampung kepentingan mereka yang yang dilakukan oleh Kongres. Semen- beranekaragam. Di sisi lain, Mahkamah tara itu, Mahkamah Agung juga memi- Agung, sebagai representasi yudikatif liki kekuasaan dan kewenangan dalam tertinggi, berperan dalam menjaga ter- menginterpretasikan hukum yang di- laksananya UU tanpa tekanan, baik da- buat dan disahkan oleh Kongres, dan pemerintah, ri institusi eksekutif maupun legislatif. juga peraturan-peraturan bagian, lo- Jadi, checks and balances dalam sistem baik di pusat, negara dan politik demokratis di AS dibuat dalam kal, supaya tidak menyimpang dari upaya membatasi kekuasaan salah sa- konstitusi. Dengan demikian, di sini tu institusi dan sekaligus untuk meng- tercermin bahwa setiap institusi memi- hindari penyalahgunaan kekuasaan, liki kekuasaan dan wewenangnya ma- termasuk dalam hubungan antara pusat sing-masing yang luas dan kuat, na- dan daerah, dalam kaitan kekuasaan mun sekaligus bersifat berimbang dan pemerintah pusat (federal) dan negara relatif terbatas. bagian, dan antara kepentingan House of Amandemen konstitusi yang terkait Representatives dan Senat, yang diketa- dengan pemberian kekuasaan dan we- hui dipilih oleh lembaga legislatif ne- wenang yang lebih besar kepada dae- gara bagian. rah dalam rangka otonomi daerah, me- 1945 Secara kritis, penerapan checks and lalui Amandemen Kedua UUD pasal 1.8B, balances di AS iuga dapat dilihat dari .P.asal 18, Pasal 18 A, dan kekuasaan dan wewenang legislatif telah diterjemahkan secara keliru dan kebablasan de- yang turut dimiliki presiden untuk ditindaklajuti secara memveto RUU yang diajukan oleh Kong- ngan regulasi dan berbagai peraturan sehingga telah menimbulkan res, meskipun seluruh kekuasaan dan daerah, kekuasaan dan otoritas antara wewenang legislatif diberikan oleh kon- kompetisi daerah. Padahal, di negara stitusi kepada Kongres, kecuali 2/3 ang- pusat dan dengan sistem yang sejak semula su- gota House of Representatives dan Senat sebagai fede- menolak veto tersebut. Di pihak lain. dah jelas dideklarasikan 490 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

ralisme saja, kewenangan hukum dae- tinggi miHter Indonesia. Oleh karena rah tidak boleh bertentangan dengan itu, tentulah patut dipertanyakan, apa- kewenangan hukum federal (nasional). kah dengan kondisi seperti Di Australia, itu masih misalnya, yang namanya tepat jika DPR dikatakan sebagai regulations dan berbagai se- subordinated buah superbodyl laws, jelas-jelas tidak boleh bertentangan dengan hukum federal yang telah Lebih jauh lagi, langkah parlemen ditetapkan oleh yang Parlemen Commonwealth, cemerlang dalam melakukan Arnar- sebagaimana diatur demen dalam konstitusi' Kedua dengan memisahkan mi- yang liter telah memberi rambu-rambu untuk dengan kepolisian lewat amande- mencegah kdnflik kekuasaan dan kewe- men Pasal 30, tidak dapat memberikan nangan antara jaminan pusat dan daerah. sepenuhnya akan tidak ditariknya kedua aparat riegara tersebut untuk Jadi, perlu dikemukakan kembali se- berpihak kepada pemerintah atau pre- cara lebih luas bahwa check and balances siden ketika rivaUtas kekuatan dalam kekuasaan antara dan kewenangan poli- parlemen dan pemerintah/presiden ber- tik di Indonesia telah mengalami pende- langsimg. Pada masa pemerintahan Pre- finisian di bidang-bidang lainnya, di siden , Abdurrahman Wahid, militer luar dan hubungan antara eksekutif dan le- polisi memang berpihak pada parlemen, gislatif. Diketahui bahwa dalam Aman- sehingga Presiden Wahid demen jatuh. Seba- Pertama UUD 1945, Pasal 28A liknya, ketika Presiden Megawati Soe- telah memberi arti penting bagi kehi- karnoputeri berseteru dengan parlemen, dupan demokrasi di Indonesia, mengi- posisi militer dan polisi yang mendu- ngat di sana telah dijabarkan dan se- kung Presiden Megawati tenhi saja te- kaligus dilindungi hak-hak dasar (asasi) lah membuat beberapa upaya politicking rakyat Indonesia, yang sejak hampir parlemen untuk menjatuhkannya men- enam dasawarsa sejak proklamasi ke- jadi sia-sia. Sikap DPR yang tidak te- merdekaan baru dijabarkan dalam pa- gas dan sempat tarik-ulur dengan me- sal dan ayat-ayat yang amat terbatas. nunda keputusan untuk meniadakan Adapun kehadiran Pasal 28A sampai kursi militer dan polisi di parlemen sam- dengan Pasal 28J (sekitar 10 pasal) yang pai tahun 2009, tidak dapat disangkal masing-masing pasal dirinci lagi dalam telah memberikan dampak pula pada beberapa ayat, merupakan Bill of Rights tidak berdayanya parlemen untuk me- dan jaminan. konstitusional bagi rakyat ngontrol secara keras, apalagi xaenja- Indonesia. Tetapi, dalam aplikasinya, tuhkan, Presiden Megawati, seperti hal- dengan jaminan hukum tertinggi ter- nya pada masa Presiden Wahid atau- sebut, DPR justru tidak memperlihatkan pun peran yang selalu dimainkan pi- integritas yang tinggi, dan tampak tak- hak oposisi (Partai Buruh) di Australia luk dan tidak berwibawa dalam menye- sampai sekarang ini, yang selalu siap lesaikan secara tuntas kasus-kasus pe- menjatuhkan pemerintahan koalisi li- langgaran Hak Asasi Manusia (HAM) beral Howard. Jadi, dapat dikatakan, berat oleh para pensiunan dan perwira setelah jatuhnya Presiden Wahid dan UU PEMILU, UU SUSDUK, DAN KONSEKUENSINYA TERHADAP KINERJA DPR 491

Amandemen Kedua UUD 1945 dengan tu kamar (unicameralism) ataukah sudah reformasi konstitusional militer dan po- menerapkan sistem dua kamar {bicam- argumentasinya, lisi, peluang presiden untuk menggu- eralism). Tetapi, apa pun nakan militer dan polisi dalam men- termasuk pendapat yang meriyatakan dukung rivalitas politiknya menghadapi bahwa sistem yang sedang diintro- parlemen tetap besar. duksi adalah sebuah sistem dua kamar yang lunak {soft bicameralism), semua itu de- Amandemen Ketiga UUD 1945 hanya akan membuat parlemen sesung- Dewan Per- ngan adanya pembentukan guhnya tidak sekuat yang diperkira- dan pengatur- wakilan Daerah (DPD) kan, apalagi telah menjadi sebuah super- pasal-pasal tersendiri, annya dalam body. Karena, dengan sistem dua kamar Pasal 22D, yang se- yaihi Pasal 22C dan yang tidak jelas dan tidak kuat, sulit mening- mula dikaitkan dengan upaya bagi sebuah parlemen untuk menjadi secara teoretis katkan peran daerah, kuat. Namim, sebaliknya, lembaga ekse- dan dalam' prakteknya, sulit unhik men- kutif/presiden dapat berkembang se- balances yang dukimg sistem checks and makin kuat akibat tidak terkontrol de- baik, tidak hanya antara ^pusat dan ngan baik dan kuat. Sebagai kor\sekuen- ek- daerah, tetapi juga antara lembaga sinya, sistem checks and balances sulit sekutif dan legislatif. Sebab, peran DPD diwujudkan. dalam menjalankan fungsi legislasinya, dari amandemen UUD 1945 tidak diikuti dengan pemberian kekua- Implikasi terhadap prinsip- saan dan kewenangan yang memadai. (Amandemen Ketiga) and balances juga dapat Adapun diketahui, kekuasaan dan ke- prinsip checks 23A, wenangan yang diberikan kepada DPD dilihat dari munculnya Pasal 23, masing-masing menga- dalam membuat UU terbatas pada UU dan 23C, yang masalah anggar- mengenai otonomi daerah; itu pun ti- tur secara lebih jelas dan belanja negara. Se- dak ada jaminan untuk otomatis dise- an pendapatan lanjutnya, dilakukan pembuatan Pasal tujui oleh DPR. Sedangkan untuk ma- 23E, 23F, dan 23G mengenai lembaga salah lainnya, DPD hanya bisa mem- negara yang memiliki kekuasaan dan beri masukan saja, juga tanpa ada ja- dalam mengaudit anggaran minan akan diterima oleh DPR. Dalam wewenang pendapatan dan belanja negara, yaitu keadaan seperti ini, akan sulit bagi Pemeriksa keuangan (BPK). Seca- DPD untuk memainkan fungsi sebagai Badan dengan penyusunan ttigas dan kamar parlemen yang kedua, seperti ra idea), wewenang lembaga negara tersebut se- sebuah Majelis Tinggi, Upper House, mewujud- Inggris, yang cara rinci, diharapkan upaya atau House of Commons di kan suatu pemerintahan yang baik dan dapat memainkan peran seperti Senat me- bersih dapat dilakukan dalam periode di Australia dan Amerika, karena baru reformasi, mengingat sistem mang kekuasaan dan kewenangannya politik trans- sis- pengelolaan negara akan semakin terbatas. Sebagai konsekuensinya, paran. Diharapkan bahwa dengan demi- tem parlemen di Indonesia menjadi su- and balances sistem sa- kian prinsip-prinsip checks mir, apakah tetap menganut .

492 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

akan semakin berfungsi dengan baik da- lain sangat berwibawa dan ditakuti lam sistem kenegaraan di oleh Indonesia. pemerintah, laporan-laporannya menjadi mformasi, Di sisi lain, masukan, dan yang terkait dengan lem- peluru-peluru baga yudikatif, ampuh yang selalu dicari upaya memperkuat ke- dan dimanfaatkan setiap dudukan dan peran fungsi lembaga saat oleh para ang- itu gota telah pula parlemen, terutama dari dilakukan dengan pencipta- kalangan an oposisi dan secara khusus lembaga-lembaga yudikatif baru, mereka yang menjadi anggota yakni Komisi Yudisial dan Mahkamah Joint Committee of Public Account Konstitusi, and Audit QCPAA).' melalui penyusunan pasal- Dengan demikian, pasal baru harapan ideal di atas secara tersendiri, yaitu Pa- di Indo- nesia melalui berbagai sal 24, 24A, 24B, dan 24C dalam Aman- amandemen konstitusi tersebut malah demen Ketiga. Dengan demikian, jauh dari dapat seca- diwujudkan ra ideal, selain dan pengelolaan negara lembaga yudikatif sedi- nilai bertambah buruk makin mandiri (independen) dan karena lemba- upa- ga ya pengawas pemerintah, yaitu penegakan hukum {law enforcement) parlemen, memperburuk keadaan semakin baik, diharapkan pula dengan ber- bahwa bagai kedudukan kasus yang telah dilakukan dan peran lembaga yudika- oleh para anggotanya di tif semakin kuat. Secara khusus, daerah-daerah. Di keha- pihak diran lain, parlemen nasional Mahkamah Konstitusi sangat (DPR) belum menyelesaikan penting untuk melakukan tugas konstitusio- judicial review nalnya atas yang telah diamanatkan konflik UU dengan konstitusi; pun oleh jika Amandemen Ketiga UUD 1945 ada konflik kewenangan antara untuk membentuk lembaga eksekutif dan legislatif. Komisi Yudisial. Sedangkan lembaga Mahkamah Konsti- tusi, walaupun Dengan kehadiran lembaga BPK, telah terbentuk, belum melakukan tugasnyd Komisi Yudisial, dan Mahkamah Kon- yang berarti. Se- stitusi, mentara itu, secara diharapkan bahwa prinsip pe- umum penegakan misahan hukum masih sangat lemah kekuasaan semakin jelas dan dan belum memperlihatkan upaya untuk mengimplementasikan perubahan. prinsip-prinsip checks and balances da- Dengan demikian, dapat dikatakan pat semakin baik. Dalam bahwa realitasnya, prinsip-prinsip checks and bal- BPK memang telah ances memainkan peran- di Indonesia belum berjalan de- nya yang lebih baik dalam ngan baik. mengawasi Dibandingkan dengan di In- pemasukan dan penggunaan anggaran pendapatan 3 dan belanja negara. Na- Keterangan Pat Barret, AO, Auditor Gen- mun, permasalahannya eral Australia, justru terletak of dan keterangan Bob Charles, pada MP, Chairman of Joint Committee DPR dalam menindaklanjuti la- of Public Ac- counts and Audit, dalam presentasi poran-laporan hasil pemeriksaan BPK di Australian National University (ANU), 6 November mengenai 2003; penyimpangan yang terjadi. juga keterangan dari Hon. Bob McMuIlan, Shadow Sementara, di Australia, sebagai pem- Minister for Finance, dari Partai Opo- sisi bandingnya, (Buruh), dalam presentasi di Australian lembaga Auditor General se- National University, 7 November 2003. 493 UU PEMILU, UU SUSDUK, DAN KONSEKUENSINYA TERHADAP KINERJA DPR

memiliki we- donesia, parlemen Australia boleh di- (DPR) atau Senat, misalnya, legislasi. Sebaliknya, nilai lebih dapat melakukan tugas wenang kuat dalam untuk ti- akuntabilitasnya dengan baik. Dengan presiden mempunyai hak veto Di pihak lain, lem- dibantu oleh sis tern informasi dan kon- dak menyetujui UU. yudikatif benar-benar independen trol media massa yang baik, pemerin- baga pemerintah tahan representatif dengan sistem par- dan tidak diintervensi oleh karena prir\sip-prin- lemeter di sana pim dapat berjalan de- dan parlemen. Oleh balances telah berjalan ngan baik. Adapun lembaga yudikatif, sip checks and di AS, maka tidak ada ke- seperti Komisi Yudisial dan High Court, dengan baik ataupun perkembangan dan telah dapat' melakukan peran dan tu- curigaan membenarkan bah- gasnya dengan penuh tanggung jawab realitas yang dapat sana te- dalam rangka penegakan hukum. Se- wa institusi-institusi politik di berat sebelah atau ada baliknya, pemerintah berupaya untuk lah menjadi memiliki kekuasaan dan wewe- tidak melakukan kesalahan dan keluar yang nang jauh melebihi yang larnnya. Keha- dari rule of law yang menjadi pilar uta- alat kon- ma demokrasi. Karena, sedikit kesa- diran media massa sebagai terhadap institusi-institusi politik lahan saja, apalagi yang bersifat fatal, trol yang ada itu sendiri telah akan dapat memberi peluang bagi ke- demokratis sebagai pilar keempat dari de- lompok oposisi untuk menyudutkan dan muncul kekuasaan mengalahkanrmya dalam pemilu, dan mokrasi, dengan pengaruh dengan Kongres, bahkan menjatuhkannnya setiap saat yang sama kuatnya dan lembaga yu- sebelum saatnya pemilu berlangsung. pemerintah/presiden, Itulah sebabnya, kelompok oposisi se- dikatif. dikatakan sebagai a government in lalu Namun, tetap penting imtuk diingat waiting (Lovell, 2003: 3-4). bahwa parlemen belum tentu mampu membuat suatu pemerintahan menjadi Di AS, prinsip-prinsip checks and bal- accountable sebagaimana yang dikatakan ances semakin tegas, sebab sistem pe- mengenai pemerintahan yang merintahan presidensial ini memang oleh teori jawab dan yang diharap- menghindarkan secara sengaja ketum- bertanggung oleh banyak orang. Sementara, pa- pangtindihan dalam peran dan posisi kan ra pemilih juga disadari tidak selalu institusi-institusi politik demokratis yang efektif dalam menyudutkan para men- ada di sana. Lembaga parlemen (Kong- kesalahan. Representatives teri yang telah melakukan res), apakah itu House of Tetapi, sejumlah mekanisme akuntabili- di tas yang ada dan terus bermunculan, Chairman resmi yang '^Keterangan Bob Charles, MP, luar institusi-institusi negara Public Accounts and Audit, of Joint Committee of ada, yakni legislatif dan yudikatif, ter- Australian Natior^al Uni- dalam presentasi di investigatif, juga kete- masuk pers dan media versity (ANU), 6 November 2003;. Minister dalam birokrasi. Au- rangan Hon. Bob McMuUan, Shadow whistle blower dari Oposisi (Buruh), dalam for Finance, dari Partai ditor General, Ombudsman, yang didukung University, presentasi di Australian National oleh adanya kebebasan informasi pada 7 November 2003. 494 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

umumnya, dan yang dijamin oleh se- tralia buah (Adams, 2003: UU mengenai kebebasan 9). Sedangkan dalam informa- sistem si, akan presidensial seperti mampu menciptakan pemerih- di AS, ke- tahan pala pemerintahan yang representatif, (presiden) dapat di- apakah itu jatuhkan dalam sistem oleh Kongres melalui parlementer (Westminster) me mekanis- ataukah impeachment. ^Namun, presidensial, menjadi mekanisme tidak da- impeachment pat menghindari tidak dengan sendirinya atau lari dari tang- di- terapkan jika gung jawabnya untuk presiden meminta pengam- memperlihatkan punan akuntabilitasnya melalui pernyataan (Lovell, 2003: 7-8). maaf dan pengakuan bersalah di depan publik Sulit Kasus berjalannya mi pernah terjadi prinsip-prinsip pada masa Pre- checks and balances siden Clinton di Indonesia bersum- dalam kasus perselingkuh- ber dari proses an seksual amandemen konstitusi dengan Monica Lewinski yang tidak didasari oleh pemahamam Selanjutnya, yang baik prinsip-prinsip tentang demokrasi, khususnya c/7.c;ts «nrf balances semakin mungkin mengenai sistem pemerintahan untuk dija- represen- lankan di tatif yang Australia, karena bertanggung jawab. Tampak- kekuasaan yudikatif telah memperlihatkan nya, yang terpikir pada waktu dirinya amade- dapat bersikap men konstitusi adalah independen dan lepas bagaimana mem- dari buat pengaruh dan intervensi lembaga parlemen menjadi eksekutif begitu Berbeda dengan kuat, tanpa di Indonesia, memikirkan konsekuensinya terutama untuk tingkat Pengadilan jika kekuasaan dan kewenangan Negeri dan baru Pengadilan Tinggi yang dimiliki yang masih begitu oleh parlemen secara kon- besar dapat dipengaruhi stitusional itu benar-benar dan diinter- dijalankan. vensi oleh Ismbaga Dalam eksekutif. High Court sistem parlementer seperti di Je- itu sendiri, pang dan sebagai sebuah pengadilan Australia, kepala pemerintah- bandmg an (PM) terakhir (tertinggi), diketahui dapat dijatuhkan oleh sebuah merupakan kekuasaan kehakiman mosi tidak percaya yang didukung yang sua- sangat powerful ra mayoritas dan berwibawa. Sikap dalam parlemen. Sebalik- para hakim Australia nya, di Australia, yang independen untuk pengimbang ke- dalam mengambil keputusan kuasaan parlemen, PM dengan sangat di- persetu- segani keputusan-keputusannya juan Gubernur Jenderal oleh dapat membu- berbagai barkan pihak, termasuk eksekutif dan parlemen (dissolution), dan me- legislatif. Hal ini dimungkinkan lakukan pemilu baru karena selekasnya. Guber- para hakim nur direkrut dari kalangan ko- Jenderal sendiri memiliki kewewe- munitas mereka sendiri, nangan untuk membubarkan seperti himpun- parlemen, an para barristers dan solicitors. Dalam baik House of Representative maupun hal ini, Filipina, salah satu Senat, jika negara ber- kedua kamar parlemen terse- kembang di kawasan Asia but gagal mencapai Tenggara me- kesepakatan dalam miliki membuat kondisi demokrasi yang sudah UU. Mekanisme ini dikenal sejauh lebih maju daripada bagai double Indonesia, dissolutions dalam konsti- bahkan dapat dikatakan juga tusi dan praktek sudah le- ketatanegaraan Aus- bih maju daripada Australia dalam pe- UU PEMILU, UU SUSDUK, DAN KONSEKUENSINYA TERHADAP KINERJA DPR 495 rekrutan para hakim untuk lembaga •tetapi baru di Jakarta {Ombudsman Na- yudikatifnya. Sebab, yang memilih ke- sional) dan sebuah provir\si, dan belum mudian juga bukan lembaga legislatif berkembang ke seluruh daerah lainnya (parlemen) sebagaimana halnya di In- di Indonesia sehingga kinerja lembaga donesia, atau juga bukan oleh Guber- ini untuk mendukung checks and balances nur Jenderal dalam Council yang terpi- di Indonesia masih harus dilihat dalam sah dengan lembaga eksekutif/pemerin- jangka panjang. tah dalam kasus Australia, tetapi oleh lembaga yudikatif itu sendiri. Dengan demikian, baik proses perekrutan mau- UU BARU DAN PROSPEK DEMO- pun pemilihannya benar-benar dilaku- KRASI: SEBUAH KESIMPULAN kan oleh kalangan (mekanisme) internal mereka.^ Namun demikian, di Aus- UU No. 12 Tahun 2003 mengenai Pe- 22 tahim 2003 tralia, kalaupun lembaga-lembaga per- milu dan UU No. menge- adilan di Australia bersikap tidak in- nai Susduk, yang dibuat sebagai kon- 1945, dependen atau tidak fair dalam menja- sekuensi dari amandemen UUD lankan proses peradilan dan mengam- juga bersama-sama dengan UU lainnya pelaksanaan hak-hak bil keputusan, masih ada lembaga lain, yang menjamin kewe- yaitu Ombudsman, yang berperan imtuk DPR, secara hukum memberikan menyelidikan kasus-kasus mal-adminis- nangan yang lebih luas bagi lerrvbaga parlemen. Sementara, secara ideal diha- trasi yang dilakukan oleh kekuasaan ke- dapat memberikan kewenang- hakiman tersebut. rapkan an yang lebih besar dalam rangka m-

Lebih jauh lagi, dalam kasus di: Aus- buat lembaga parlemen tersebut men- tralia, dan juga negara-negara lain di jadi lebih kuat. Karenanya, telah mun- mana terdapat Ombudsman, terutama cul kekhawatiran bahwa posisi DPR Eropa Barat, yang telah lama memiliki- berkembang menjadi sebuah superbody. nya dan darimana Ombudsman berasal. Padahal, dalam kenyataannya, kon- Ombudsman selain dapat berperan da- disi parlemen tidak demikian. Bukan lam menjaga berjalannya prinsip-prin- suatu hal yang berlebihan untuk dike- ba- sip checks and balances dalam> sistem kemukakan, justru dengan semakin negaraan, juga turut berperan dalam nyaknya konsesi konstitusional dan menegakkan terwujudkan pemerintahan hukum yang diberikan kepada parle- dibatasinya kekua- yang bersih dan baik, bersama-sama demen, dan semakin terjadi adalah se- ngan lembaga lain seperti Komisi Yudi- saan presiden, yang kuatnya kedudukan presiden sial dan Auditor General Adapun di In- makin kekuasaan peme-: donesia, lembaga ini sudah terbentuk, dalam menjalankan rintahan.

'Veterangan Roland Rich dalam presen- Dalam perspektif demokrasi, mun- Australian Na- tasi di School of Social Sciences, culnya sebuah parlemen ataupun lem- donal University, Canberra, pada 14 November baga eksekutif yang terlalu kuat tidak- 2003. 496 ANALISIS CSIS, Tahun XXXU/2003, No. 4

lah baik. Karenanya, checks and balances and balances dalam sistem yang menjadi karakter politik de- dari sistem po- mokrasi Australia telah diidentifikasi litik yang demokratis haruslah de- berja- ngan terminologi sebagai Ausminster. lan dan terus diperlihara. Kalaupun ada kekuasaan yang lebih dominan Sistem pemerintahan yang repre- dari salah satu lembaga, diharapkan sentatif dengan kehadiran hal itu tidak akan lembaga berjalan terus dalam perwakilan (parlemen) yang kuat dan jangka panjang dan hanya merupa- disegani oleh pemerintah, kan dinamik^a walaupun perkembangan saja, tan- tidak harus menjadi sebuah superbody pa mengganggu prinsip keseimbangan merupakan prasyarat bagi yang ada, serta berjalannya fungsi kontrol yang sistem politik yang demokratis. diharapkan. Dalam hal Ada- ini, dinamika pun kinerja yang sistem pemerintahan yang dimaksud, yang juga dapat di- representatif dalam sebuah katakan sebagai negara yang varian, dapat dilihat benar-benar menerapkan demokrasi, dari munculnya identifikasi fusion of apakah itu parlementer power ataukah pre- untuk sistem politik demokrasi sidensial, dapat dilihat dari Australia, dan berjalan separation of power yang atau tidaknya mekanisme akuntabili- konsisten dari sistem politik demo- tas atau pertanggungjawaban krasi AS. dari ma- Itulah sebabnya, sistem po- sing-masing lembaga eksekutif, legis- litik demokrasi Australia tidak hanya latif, dan yudikatif. Pengalaman-penga- telah diidentifikasi sebagai sistem laman dari negara Westminster, demokrasi yang warisan sistem parle- telah maju, seperti AustraHa dan AS, menter Inggris, tetapi juga ada yang menunjukkan selalu saja ada ketidak- mengidentifikasinya sebagai sistem sempurnaan dalam sistem Washminster pemerintah- (Harris, 2003: 1-2). Kare- an yang diadopsi dan diterapkan. Se- na, Australia dinilai mengkonvergen- bagai konsekuensinya, dibutuhkan sikan sistem in- Westminster. Inggris — stitusi lain, yakni pers. Auditor General, dalam hal mana anggota kabinet (pe- media investigatif. Ombudsman, merintah) whistel juga menjadi -anggota parle- blower dalam men birokrasi dan Iain-lain, — dengan sistem politik AS, da- untuk menjamin adanya akuntabilitas lam hal mana parlemen di Australia atau pertanggungjawaban, menjaga ber- terdiri dari House of Representative dan langsungnya checks and balances, dan Senat, seperti halnya Kongres AS, dan terpeliharanya demokrasi. bukan., Majelis Rendah {House of Com- mon) dan Majelis Tinggi {House of Lords) Di Indonesia sendiri, masa depan seperti di Inggris. Di sisi lain, berbeda demokrasi masih merupakan tanda ta- dengan Inggris yang mengimplemen- nya besar. Masih akan diamandemen- tasikan sistem Negara Kesatuan, Aus- nya kembali UU Susduk dengan ada- tralia mengadopsi sistem federalisme, nya perubahan untuk jumlah total ang- sebagaimana halnya di AS, dengan gota DPR, yakni menjadi 600 orang, sistem negara-negara bagiannya. Dengan itu saja telah mengindikasikan beta- sistem konvergensi yang baru itu, checks pa Indonesia belum mempunyai cetak UU PEMILU, UU SUSDUK, DAN KONSEKUENSINYA TERHADAP KINERJA DPR 497 biru tentang sistem politik demokra- Carter, John. 2002. Parliamentary Government in Australia (Canberra: Parliamentary Edu- si yang akan diwujudkannya. Demi- cation Office). kian pula, dengan masih akan terus diamandemennya konstitusi, pasca- Charles, Bob, MP. 2003. Role and Responsib- ilities of the Joint^ Committee Public Ac- Amandemen Keempat, akibat tidak di- of counts and Audit (Canberra: Australian jalankannya agenda reformasi politik National University). pasca-1998 secara konsisten, prospek Ellis, Andrew and Etsi Yudhini. 2003. Law demokrasi semakin tidak jelas. Semen- on Structure and Covrposition of the MPR, tara, dijalankannya sistem dua ka- DPR, DPD, and DPRDs (Susduk Law) mar yang sumir, dan kinerja lembaga Passed by the DPR on 9. July 2003: A Short DPR yang belum seperti yang diha- Guide (Jakarta: National Democratic In- stitute). rapkan, dan lembaga yudikatif yang masih belum bebas dari intervensi pe- Harris, Ian. 2003. The Role of the Clerk and Department of the House of Representatives merintah secara langsung maupun ti- (Canberra: Parliament House). dak langsung, serta kinerja pemerin- David. 2003. Representatives and Res- tah yang sangat lemah dalam pene- Loveil^ ponsible Government (Canberra: Australian gakan yang merupakan pilar hukum National University). utama demokrasi, akan membuat In- Madison, James, Alexander Hamilton, and donesia semakin terperangkap dalam John Jay. n.d. The Federalist Paper dalam perjalanan tran- wilayah abu-abu dalam Isaac Kramnick (ed.). Penguins Book. sisi demokrasinya. Mill, John Stuart, n.d. Utilitarianism Liberty Representative Government (New York: Everyman's Library) KEPUSTAKAAN "One Chamber or Two? Deciding Between a Unicameral and- Bicameral Legislat- Adams, David. 2003. The Constitution and ure." Washington DC: NDI, 1998. Federalism (Canberra: Australian National

University). St. John-Stevas, Norman (ed.). n.d. "The Works of Walter Bagehot." The Bahan-bahan Diskusi Panel "In Search of Collective Economist, Vol. 6. the Ideal Democratic System for Indo- API, 2000. nesia," 7 Maret 2000. Jakarta: "Strengthening Legislative Capacity in Le- gislative-Executive Relation." Legislative Barret, Pat, AO. 2003. Address to Officials of Series Paper #6. Washington: Southeast Asian Parliaments (Canberra: Aus- Research NDI, 2000. tralian National University).

Buchan, John. n.d. Burke's Political Writings Undang-undang Dasar Negara Republik Indo- (New York: Thomas Nelson and Sons nesia Tahun 1945. Jakarta: Sekretariat Jen- Ltd). deral MPR-RI, 2002. Globalisasi atau Hegemoni Intelektual Global?

Nicholas A. Rahallus

Kata-kata globalisasi sering digunakan secara herulang-ulan^ dalam ruan^ kn mumkasr ,uU± internasronal " dalam kaUannya dengan icana^p'n rj.' Globalisasi seolah-olah menjadi pilihan terbaik dunia'inZas nal o- dansuaiu kemungkman terbaik dari yang mungkin ada 'dan tidak bertentangan dengan ta anan duma tnternasional secara mendasar dan menyeluruh. Pada diriZ sendm globaXxsasi merupakan sebuah produk dan sebuah kekuatan intelektual yaL kemudian dilekatkan dan dijalankan lewat agenda-agenda standarisasi, penyamarata an prtvattsast, deregulasi, labelisasi dan Iain-lain, di mana tujuan utamanya tidak lain adalah menjaga dan memelihara status quo dalam konteks hubungan ekonomi ' vo- litik dan sosial masyarakat internasional.

"Kebodohan rata-rata manusia, menjadi 'tanggung jawab' para pengamat yang dingin untuk membenkan ilusi yang perlu', dan menyajikan kepada mereka mimpi-mimpi yang harus ditanamkan ke dalam pikiran " orang-orang yang malang ini

Reinhold Niebltur (1932). "Kareno pordagaiigan mengabaikan batas-batas negara, dan para pemilik modal bersikeras menjadika.n dunia ini sebagai pasar, bendera negara harus mengikutinya Pintu negara-negara yang ditutup terhadapnya harus dihancurkan. Konsesi-konsesi yang didapat para pemilik modal harus diamankan sekalipun kedaulatan bangsa yang enLan membuka diri itu harus diperkosa dalam prosesnya. Koloni harus didapat atau diciptakan supaya tak ada bagian yang berguna dari planet ini yang tak termanfaatkan."

Woodrow Wilson (1919).

PENDAHULUAN dikenal dengan globalisasi. Dengan seluruh beban kemiskinan dan keter- isu-isu strategis, BAGATMANA tinggalan yang mengungkunginya,, ne- struktur dari konstruksi sosial gara berkembang membutuhkan lebih hingga proses sosial diberi mak- daripada sekadar kebijakan guna meru- na dalam pengertian konseptual hing- muskan arah pembangunannya. ga intepretasinya, merupakan . hal-hal yang esensial dalam hubungan antar- Persoalan pembangunan negara ber- bangsa dalam konteks pembangunan kembang menjadi bertambah kompleks dunia dewasa ini. Hal tersebut kini karena wajah dunia internasional telah menjadi kian signifikan dalam era yang mengalami perubahan yang signifikan. GLOBALISASI ATAU HEGEMONI INTELEKTUAL GLOBAL? 499

Di masa lampau, aktor utama panggung 1960 volume ekspor global telah ber- dunia internasional adalah negara dan tumbuh dari US$60 milyar menjadi PBB serta lembaga-lembaga pedukung- US$6,5 trilyun. Untuk periode yang sa- nya. Kini, nampaknya peran aktor lama ma, pembagian pendapatan global un- semakin terpinggirkan dan tergantikan tuk kehidupan 20 persen rakyat miskin oleh sejumlah aktor baru seperti lemba- di berbagai negara, turun dari 2,3 per- ga-lembaga finansial dan keuangan in- sen menjadi 1,1 persen. ternasional semisal Bank Dunia dan IMF, Sembari melihat praktek globalisa- perusahaan-perusahaan raksasa, indi- si, tulisan ini pun akan berusaha untuk vidu-individu super, pasar, blok-blok re- mencari pendekatan yang lebih bersan- gional dan tentu saja negara super. Se- dar kepada kepentingan dan keniscaya- luruh perubahan ini harus dicermati de- an negara berkembang. Bagaimanapun ngan hati-hati, yang jika tidak niscaya juga, bangunan ide ini hanyalah meru- justru semakin memperbesar jurang pakan sebuah perspektif, dan tentu sa- perbedaan antara negara maju dan ne- ja senantiasa terbuka bagi perdebatan gara berkembang. maupim pengayaan. Artikel ini hendak melihat globalisasi secara kritis dengan menyitir pandangan sejumlah ekonom klasik, bahwa GLOBALISASI ATAU GOMBAL- ISASI? globalisasi tidak berbeda dengan kolo- nialisme dan kapitalisme yang menda- Globalisasi secara gramatikal dapat huluinya. Globalisasi cenderung hanya diartikan sebagai sebuah proses, atau- akan membawa kesejahteraan kepada pun fenomena, di mana "keterkaitan" sejimilah kecil kelompok, pada sisi lain dan "ketergantungan" antarentitas telah tetap menjaga dan memelihara ketidak- sampai pada titik mutlak di mana se- adilan ekonomi, sosial, poiitik dan ke- gala sesuatu masuk ke ruang lingkup miskinan mayoritas masyarakat inter- global, terkait satu dan lainnya dan sa- nasional.^ Hahnel (2000) menyatakan: ling mempengaruhi satu dan lainnya. "Propaganda bahwa globalisasi akan Akhir-akhir ini, globalisasi seringkali menguntungkan negara-negara berkem- tidaklah ditujukan kepada suatu kon- bang adalah bualan belaka. Liberalisa- sep atau bahkan definisi tertentu. Glo- si investasi dan perdagangan interna- balisasi secara serampangan dikait-kait- sional terbukti makin memperburuk ks- kan dengan kemajuan teknologi infor- tidakseimbangan negara maju ne- dan masi, spekulasi dalam pasar uang, me- gara berkembang". Human Development ningkatnya arus modal lintas negara, Report yang dibuat oleh UNDP pada Disney-fikasi kebudayaan, pemasaran tahun 1997 menunjukan bahwa sejak. massal, pemanasan global, rekayasa genetika, era perusahaan multinasional, Hal tersebut dikemukakan oleh Sekjen PBB, hilangnya batas-batas antarnegara, kian Kofi Annan, dalam rapat Dewan Keamanan PBB, September 1999, dan dimuat pada De- melemahnya kekuasaan negara, dan velopment Dialogue (2000: 1-2). Uppsala. Iain-lain. Marcuse (2002) berkomentar. 500 ANALISIS CSIS, Tahim XXXII/2003, No. 4

bahwa "ini bukanlah sekadar hal kece- mang) global. Seluruh robohan penggunaan konsepsi dan pa- kata secara inte- radigma mengenai globalisasi dicetus- lektual. Penggunaan istilah yang kabur kan berdasarkan persepsi, niaknanya, dapat kepentingan menjadi tabir yang dan agenda kelompok ini, yang pada efektif untuk menyelubungi makna dasarnya banyak dipengaruhi yang sesungguhnya. oleh ideo- Hal tersebut da- logi dan janji-janji neo-liberal pat nienghindarkan (Chomsky^' masyarakat dari 2001). keingincahuan mengenai apa sesungguhnya Fredman yang sedang terjadi, oleh sia- (1999) mengartikulasikan pa, terhadap globalisasi sebagai siapa, untuk apa, dan aki- sebuah interelasi yang sedemikian bat apa yang potensial ditimbulkannya". eratnya antara negara, pasar dan teknologi. Terminologi Kondisi ini me- globalisasi mulai menge- mungkinkan baik perorangan, perusaha- muka bersamaan dengan maraknya apa an, maupun negara yang unhik lebih mudah disebut sebagai Foreign Direct In- menjangkau ke seluruh penjuru vestment (FDI atau PMA)^ dunia, pada perte- lebih cepat, lebih dalam, lebih luas ngahan 1980-an, yang dan sebagian besar- tenfu saja lebih murah daripada sebe- nya berasal dari AS dan negara-negara lumnya. Globalisasi ditandai dengan Eropa Barat. Globalisasi kian ' dimung- disatukannya dunia dengan kinkan setelah teknologi AS yang kemudian di- internet (world-wide-web); meningkatnya ikuti oleh sejumlah negara/wilayah lain- fluktuasi perdagangan nya, menurunkan internasional tarif dan pembatas- sampai ke derajat yang luar biasa; digan- an-pembatasan lainnya yang selama ini tinya sistem, mekanisme hingga berlaku budaya dalam perdagangan internasio- yang lama, yang tidak efisien dengan nal. Globalisasi juga ditandai dengan yang baru, yang lebih produktif, dan berakhimya perang dingin, kian mening- efisien; dan seluruh teman katnya maupun la- perdagangan internasional, re- wan dikonversi menjadi kompetitor. volusi teknologi komunikasi, kemajuan Hemmer (2002) memformulasikan glo- bidang transportasi, dan meningkatnya balisasi sebagai pembagian proses pro- kreativitas perekonomian yang dilaku- duksi ke berbagai lokasi yang berjauh- kan dengan menggunakan komputer an, yang memacu pesatnya dan perdagang- internet (Galpin, 2002). Apa itu glo- an barang, PMA, dan integrasi antar- balisasi dan perkembangannya, relatif pasar modal dunia; maupun semakin dimonopoli oleh kelonipok yang amat disesuaikannya struktur permintaan berpengaruh, yang memiliki daya jang-" dan konsumsi nasional/lokal terhadap kau, kekuasaan dan ambisi (yang me- produk-produk internasional. Singkat- nya, 2 globalisasi adalah terjadinya inter- PMA memacu pertumbuhan ekonomi negara-negara nasionalisasi aktivitas ekonomi secara yang dimasukinya, rata-rata 15 persen ekstrem. per tahunnya. Hanya saja, bagian terbesar dari keuntungan tersebut mengalir ke Jika saja Amerika dan Negara-negara Eropa lainnya, masyarakat negara berkem- yang jumlahnya hingga mencapai milvaran bang sadar mengenai apa yang terjadi dolar AS. maka apa yang disebut globalisasi de- GLOBALISASI ATAU HEGEMONI INTELEKTUAL GLOBAL? 501 ngan pemaknaannya yang positif dan Para penganut neo-liberal percaya bombastis tadi tidak perlu marak, kare- bahwa manusia adalah mahluk bebas; na sesungguhnya globalisasi itii tidak karenanya manusia bebas untuk meng- lain dari sebuah bentuk Hegemoni In- ekspresikan daya hidupnya dalam ben- telektual Global (selanjutnya disebut tuk apa saja dan dalam konteks apa HIG), di mana masyarakat internasio- saja; bukan dalam konteks struggle for nal disetir pikirannya unU.ik menyesuai- survive, tetapi lebih dalam yakni kon- kan diri dengan persepsi, kepentingan, teks kehendak untuk berekspresi (ber- dan agenda kelompok tertentu yang me- kuasa?). Mereka percaya bahwa manu- mang memiliki daya jangkau, kemam- sia bebas untuk mengusahakan hidup puan serta ambisi global. Kelompok ini bagi dirinya, termasuk kebebasan un- menciptakan sejumlah mekanisme, sis- tuk mengeksploitapi isi perut bumi. Di tem maupun simbol, dan dengannya sisi lain, perut bumi tempat di mana berusaha untuk menghegemoni dan me- mereka berpijak itu terbatas, sementa- ngangkangi opini masyarakat interna- ra kerakusan dan ketamakan manusia sional; dan bahkan berusaha mengarah- tidak terbatas. Mereka membutuhkan kan masyarakat intemasional untuk ber- sebuah lampu hijau dari masyarakat pikir dan merasa menurut apa yang di- intemasional untuk mengijinkan mereka kehendaki untuk dipikirkan dan dira- menggali dan menguras halaman bela- sakan (Gosovic, 2001). kang rumah orang lain.' Lewat sejumlah usaha dan pertunjukan yang sangat spektakuler, akhirnya globalisasi NEO-LIBERAL DAN PEMBA= memperoleh tempat dan perannya da- NGUNAN INTERNASIONAL lam percaturan masyarakat intemasional dewasa ini.^ Secara singkat, kira- memperoleh akar- HIG diperkuat dan kira demikianlah neo-liberal telah me- neo-liberal yang nya dari paiadigma lahirkan dan memberi peran yang de- peran percaya bahwa semakin besar mikian dominan kepada globalisasi da- terbuka mekanisme pasar serta semakin lam konteks pembangunan dunia inter- sebuah masyara- sistem perekonomian nasional dewasa ini. Dengan bekal lam- bebas dan kat terhadap perdagangan pu hijau tadi, negara maju mengeks- kompetisi, masyarakat tersebut akan sa- menjadi semakin efisien dan tentu ^Widihandojo (1998) menyatakan bahwa negara-negara indiistfi ja, menguntungkan. Dengan ideotogi" "Amerika' Serikat dan' Barat yang tengah menghadapi defisit perda- inilah HIG terinstitusi dan dipromo- gangan berusaha mati-matian untuk masuk sikan ke masyarakat intemasional. Tu- ke dalan^ pasar domestik Asia, yaitu dengan sistem pasar lisan ini tidak berkompeten untuk mem- cara memaksakan diterapkannya bebas". bahas secara rinci tentang ideologi pada paruh ke- neo-liberal, tetapi hal ini perlu dikilas ^Sejarah mencatat, bahwa dua 1994, Presiden AS saat itu, Bill Clinton ber- untuk melihat bagaimana globalisasi hasil membawa sejumlah pemimpin negara ber- tumbuh, berkembang dan memperoleh pengaruh di duma ke meja perundingan untuk WTO. pijakannya. menandatangani perjanjian 502 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

ploitasi bumi dan isi perutnya. Di sisi Meninggalkan persoalan-persoalan lain, untuk menghindarkan timbulnya ekonomi untuk diselesaikan oleh pasar kesadaran dan protes negara berkem- dan pelaku-pelaku bisnis perorangan, bang atas kenyataan ini, negara ber- dikombinasikan dengan serbuan isu-isu kembang terus dikubangkan ke dalam di atas untuk melemahkan peran peme- hiruk-pikuk pemberantasan kemiskin- rintah negara berkembang, an, pemerintahan merupakan yang bersih dan ju- salah satu mekanisme yang sangat jur, perlindungan hak cipta, konserva- efektif untuk tetap memelihara keung- si hutan, perbaikan nasib buruh, refor- gulan negara maju terhadap masi perdagangan, negara reformasi hukum, berkembang. Dalam hal ini, HIG meng- hak-hak asasi manusia, demokratisasi, konsentrasikan serangannya kepada isu-isu lingkungan atau pemberantas- isu-isu makro, dan dalam prosesnya me- an korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN). numbuhkembangkan konflik di dalam, Dengan memanipulasi isu-isu tersebut, dan di antara negara berkembang yang negara maju merasa berhak dan ber- membuat mereka sibuk dengan dirinya kompeten untuk mengintervensi dan sendiri dan tidak sempat untuk menga- mencampuri proses pembangunan di wasi apa yang tengah dilakukan oleh negara berkembang.^ Negara maju bah- negara maju. Hal-hal mikro kemudian kan kini dapat memberi instruksi dan dijadikan sebagai parameter yang perintah kepada de- negara berkembang ngannya negara-negara berkembang di- tentang bagaimana seharusnya mereka vonis gagal dengan agenda pemba- bersikap dan berperilaku. ngunarmya, dan karenanya mereka di- 5 paksa untuk menerima Pemerintahan negara-negara berkembang, perlakuan-perla- saat ini sangat dipusingkan dengan persoal- kuan "khusus" pada berbagai bidang ke- an-persoalan seperti buruh dan PKL. Yang ku- hidupan yang dari waktu ke waktu rang disadari adalah bahwa persoalan yang kian meiungkat atau dipaksa untuk timbul dari kedua sektor kehidupan ini sesung- me- nerima guhnya muncul sebagai sebuah akibat dari se- "pendampingan" dari lebih ba- bab bagaimana sis tern perekonomian dunia di- nyak lagi negara maju^ (Gosovic, 2001). setting. Negara berkembang telah di-setting untuk menjadi pasar produk-produk negara maju, Globalisasi senantiasa diberi yang karenanya peran PKL menjadi rele- mak- van. Sementara itu pabrik-pabrik di negara na: baru, moderen, ilmiah, berorien- berkembang diproyeksikan untuk memenuhi per- tasi kepada hasil, tidak out of date, yang miritaan negara maju, yang karenanya pihak semua itu membuatnya terdengar se- "^emilik modal harus memaksa buruh imtiik bekerja ekstra keras, dengan kondisi jaminan so- gar dan positif. Seluruh keraguah atau" sial yang semiium mungkin. Mereka harus me- pertanyaan terhadap globalisasi dili- ngejar omset yang datangnya dari negara ma- hat sebagai kimo, tua, unfashionable, out ju atau akan kehilangan order. Pada situasi date, yang demikian tentu saja persoalan HAM po- of bagian dari masa lalu, masa tensial hadir di sana. Artinya, persoalan-persoalan yang berhubungan dengan buruh dan PKL yang muncul di negara berkembang me- Sebagai contoh, lihat klausul-klausul kon- rupakan sebuah akibat yang sebabnya berasal trak kerja sama RI dan IMF yang menetapkan dari setting ekonomi dimia yang memang dike- sejumlah "prasyarat" yang harus dipenuhi oleh hendaki oleh negara maju. pemerintah RI. GLOBALISASI ATAU HEGEMONI INTELEKTUAL GLOBAL? 503 prasejarah yang telah harus dilupa- STRATEGI "SATU MEMANTAP- kan (Fredman, 1999). Pemanfaatan "me- KAN SEMUA" tode-metode mutakhir", disparaging words, Bagaimanapun, HIG (globalisasi) tagging, labeling, dipergunakan untuk pantas mendapatkan pujian dan apre- membungkam, menyingkirkan dan me- siasi. HIG merupakan sebuah hasil da- mentahkan pertanyaan yang potensial ri strategi global jangka panjang yang dikemukakan mengenai agenda global- telah dijalankan selama beberapa dasa- isasi. Pada sisi lain, metode-metode se- warsa terakhir ini, lewat perencanaan, perti paten dan lisensi telah dikembang- pelaksanaan maupun evaluasi yang kan menjadi perangkat legal lainnya, luar biasa, dengan memanfaatkan pe- yang efektif (bahkan) untuk mengambil- ngetahuan yang luas dan mendalam alih sejumlah hak intelektual dan meng- mengenai ekonomi, politik, psikologi, klaim produk-produk tertentu yang se- sejarah, antropologi, geografi, hingga sungguhnya bukan orisinil buah cipta/ geopolitik, dan Iain-lain, dengan me- milik negara maju. manfaatkan sejumlah instrumen mu- Era globalisasi juga dilihat seba- takhir. HIG dilaksanakan secara tersa- gai masa berakhirnya sejarah/ideologi, mar, sistematis, dan diselubungi de- berakhirnya konflik, pertentangan, dan ngan sejumlah mekanisme canggih ser-

Iain-lain. Globalisasi disebut era partner- ta simbol-simbol "moderen", yang me- dari amat- ship, stakeholders, peluang dan tantang- mungkinkannya menghilang an, tidak ada lagi utara dan selatan, an dan la tar publik. Tidak heran hing- dipahami agenda positif, agenda pro-aktif (Fred- ga kini HIG kurang dapat man, 1999). Kata-kata magis inilah yang dan dikenali (Petras, 2003). dipergunakan secara berulang- sering Demi tujuan-tujuan praktis, seluruh dalam ruang komunikasi publik ulang hasil dari persepsi, agenda dan ke- dalam kaitannya dengan inlemasional pentingan Hegemoni Intelektual Global wacana pembangunan ekonomi interna- ini, telah dimanipulasi ke dalam se- Kembali lagi, semuanya itu di- sional. jumlah simbol, dan dengan gencarnya untuk menyingkirkan dan pergunakan dipublikasikan kepada dunia interna- mengesampingkan pertanyaan-pertanya- sional lewat jasa media/ teknologi komu- potensial yang muncul. la juga dian nikasi modern, dan dijalankan melalui mengintrodusir ba- maksudkan untuk sejumlah mekanisme penyeragaman, paling mendasar dari sis- gian yang liberalisasi pasar dan investasi serta (HIG). Seolah- tem yang dikehendaki pemberlakuan standar-standar interna- olah itulah pilihan terbaik dunia inter- sional pada berbagai bidang seperti pro- satu-satunya kemungkinan. nasional, duksi, hiburan, pendidikan dan bahkan terbaik yang mung- Itulah kemungkinan kebudayaan (Gosovic, 2001). kin ada, dan itulah sistem terbaik yang mengemuka dewa- tidak bertentangan dengan tatanan du- Globalisasi yang hasil dari sistem dan nia internasional secara mendasar dan sa ini merupakan dunia internasio- menyeluruh. proses pembangunan 504 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

nal yang bertumpu kepada strategi pemanfaatan simbol/bahasa, "satu memantapkan semua"^ black mail yang di- melalui media komunikasi masa, pene- jalankai-i oleh kaum kapitalis dalam ma- trasi/infiltrasi ke dalam dunia pendi- syarakat internasional yang demikian dikan negara berkembang, heterogen. kontrol dan Strategi itu sendiri merupa- pembentukan kan opini masyarakat inter- respons terhadap tantangan kul- nasional, dan yang terakhir tural dan memperle- intelektual masyarakat inter- mah dan mengsubordinir lembaga PBB nasional dewasa ini. Konsep yang mu- (yang akan dibahas lanya dirumuskan secara tersendiri). sebagai Konsensus Tentu masih ada strategi lain yang Washington (Chomsky, di- 2001), akhirnya pakai untuk membidik dipopulerkan tujuan ini, na- dengan terminologi glo- mun karena keterbatasan yang ada, balisasi. la ha- tampil sebagai sebuah ter- nya strategi-strategi ini yang minologi baru, sebuah teridentifi- wacana baru, se- kasi. Strategi tersebut antara lain: buah dunia baru yang dalam bahasa mantan Menlu • Pemanfaatan AS, James Baker, disebut Bahasa (Newspeak) da- "sebuah tatanan ekonomi liberal glo- lam Masyarakat Internasional bal, sebuah tatanan dunia kapitalis" Dalam strategi ini dikembang- {Kompas, 28 Oktober 2002). Pada dirinya kanlah sebuah teknik komunikasi sendiri, globalisasi merupakan sebuah yang oleh Chomsky (2001) disebut produk d^n sebuah kekuatan intelekhial newspeak. Teknik yang ini dimanfaatkan un- kemudian dilekatkan dan dijalan- tuk menyelewengkan frase kan lewat tertentu agenda-agenda standarisa- dari makna lazimnya. Contohnya, is- si, penyamarataan, privatisasi, deregu- tilah proses perdamaian, dalam kon- lasi, labelisasi dan Iain-lain, di mana teks konflik Israel-Palestina hanya tujuan utamanya tidak lain adalah men- berkenaan dengan draft yang ditawar- jaga dan memelihara status quo dalam kan AS. Guna memperbesar daya konteks te- hubungan ekonomi, politik dan kan draft tadi, harian New York Times sosial masyarakat internasional. pada halaman depannya memuat sebuah Untuk mencapai tujuan ini,, sejum- laporan utama yang berjudul lah "Are the strategi telah dipergunakan yakni Palestinians ready to seek peace?" Jika bangsa Palestina menolak salah 7 satu saja butir draft tersebut, Kompas (28 Oktober 2002), dalam rubrik mereka Sorotan, mengutip salah satu edisi harian New dituduh menolak proses perdamaian. York Times (1992) yang secara gamblang meru- Tentu saja ban"pa Palestina pro per- muskan strategi keamanan Washir\gton sebagai damaian menurut syarat-syarat berikut: "...untuk menahan bangsa industri ma- me- ju lainnya yang hendak menentang kepemim- reka sendiri (Chomsky, 2001). pinan kita, ... yang berupaya untuk mencari peran global maupun regional yang lebih be- Terminologi konsensus sering- sar, ... maupun kesalahan-kesalahan yang da- kali dikedepankan pat untuk meredusir/ mengancam tidak saja kepentingan kita' tetapi menyingkirkan kemungkinan juga sekutu dan teman-teman kita, atau perde- yang secara serius dapat mengganggu hubung- batan ataupun sanggahan yang po- an internasional". tensial muncul. Dalam pelaksanaan- 505 GLOBALISASI ATAU HEGEMONI INTELEKTUAL GLOBAL?

Penetrasi/Infiltrasi Ke Dalam Pen- nya, hal perdebatan dan sanggahan • Berkembang harus dikesampingkan, sekalipun didikan Negara hal-hal tadi berkaitan dengan prose- Dalam strategi ini, bantuan-ban- dur, mekanisme, stmktur dan proses tuan pengajaran ^dan penelitian pada sosial, ekonomi dan politik yang me- sejumlah bidang akademik seperti ngena dengan isu globalisasi. Jika ekonomi politik dan ekonomi pemba- dibiarkan, wacana yang memperta- ngunan kepada negara berkembang nyakan dan menggugat globalisasi semakin dikurangi, seolah-olah isu- tersebut berpotensi mengganggu dan isu tersebut sudah kurang relevan merusak tujuan yang hendak dicapai. dan/atau permasalahannya telah ter- Dalam skenario demikian, pemilihan jawab. Bidang-bidang akademik yang bahasa/simbol menjadi faktor yang demikian ddak lagi ditawarkan da- sangat signifikan. Pemakaian bahasa- lam program beasiswa yang diberi- bahasa yang kompleks dan jargon- kan negara maju kepada negara ber- jargon yang nampak "netral", dikombi- kembang, dan hanya meninggalkan nasikan dengan isu-isu etis (yang ilmu yang secara polids netral, atau seringkali berstandar ganda), telah ilmu-ilmu yang hanya berguna bagi menjadi salah satu metode yang am- para teknokrat seperti matematika puh untuk mengaburkan dan meng- ekonomi, statistik, bisnis administra- garisbawahi isu-isu yang sesungguh- si,dan ilmu-ilmu teknis Iainnya. Ilmu- nya dikehendaki (Gosovic,2001). ilmu ini tidak berkompeten untuk Seleksi kuantifikasi telah menja- mempertanyakan paradigma yang di- di aspek iainnya dari proses ini. Se- pergunakan dalam proses pemba- jumlah indikator (yang berhubungan ngunan dan lebih mengena dengan dengan kinerja stok/barang di pasar) perangkat pelaksana dalam pemba- yang dipilih secara hati-hati, dipakai ngiman. untuk menggambarkan dan menilai Sejumlah tema besar yang sela- baik-tidaknya kinerja pemerintahan sema beberapa dekade terakhir senan- buah negara. Pada bagian yang lain, mengemuka dalam diskursus McDonald, Kentucky Fried Chicken, tiasa masyarakat akademis internasional Coca Cola, Pepsi Cola, Mickey Mouse secara mencengangkan kian dan sejumlah produk kebudayaan kini menghilang. Tema-tema seperti keadil- "pop" negara maju, menyerbu berba- an publik, self-reliance, eksploitasi, land gai bidang kehidupan negara berkem- hingga kedaulatan nasional. bang dengan derasnya. Dengan stra- reform, tegi yang demikian, tentu saja "per-

spektif" yang dikehendaki lambat-laun Sayangnya hal (erosi) kedaulatan ini le- akan terbentuk dan pada gilirannya bih berkaitan dengan kedaulatan negara berkembang, sementara negara maju tetap me- mempengaruhi hasil-hasil produksi, laksanakan proteksi dan pembatasan-pemba- ekonomi, politik, sosial, hingga kebu- tasan Iainnya. Sebagai contoh, lihat peraturan dayaan masyarakat intemasional. baru AS tentang pengepakan/pengapalan, 506 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

kian menghilang dari wacana masya- • Black-mail Melalui Media Komu- rakat akademis internasional. Semen- nikasi Massa (Global) tara itu pada saat bersamaan ada sejumlah isu bam seperti investor yang Pada butir yang lain, paksaan, terpercaya, investasi yang mengun- ancaman dan rayuan dengan money tungkan, investasi yang bersahabat politics (juga melalui beasiswa) telah dengan lingkungan, good governance, memainkan peran yang signifikan pasar modal, pasar uang, hilangnya dalam menghadapi tantangan mau- batas-batas wilayah, dan isu lainnya pun gugatan terhadap globalisasi ditiupkan dengan gencar menyerbu (HIG). Pemerintah negara berkembang memori dan kurikulum akademis ne- (secara halus maupun terang-terang- gara berkembang {Development Dia- an) dilarang untuk tidak menyatakan logue, 2001). kekhawatirannya akan kekurangan barang-barang yang dibutuhkan atau Juga perlu diperhatikan bahwa diinginkan, atau mereka harus berha- analisis-analisis dan studi-studi yang dapan dengan sejumlah sanksi, dan dilakukan secara jika terintegrasi, yang perlu diperrnalukan lewat tekan- berkaitan dengan an sejumlah pertanya- ekonomi atau tekanan politik lain- an atau isu nya. yang berhubungan de- Tekanan-tekanan itu dapat dilak- ngan agenda pembangunan global sanakan secara bilateral, multilateral serta hubungan sebab-akibatnya, ku- lewat IMF, Bank Dunia, WTO, dan rang mendapat perhatian lagi. Seba- kini, makin sering lewat lembaga- liknya, kini yang mengemuka dan di- lembaga finansial maupun investasi- tawarkan adalah studi yang berorien- investasi raksasa dari negara maju tasi kepada hal-hal teknis yang ja- (Tanjutek,2002). rang dipertanyakan, kasus per kasus, atau sektor demi sektor, yang tentu Jika ada negara berkembang yang hendak saja pemahamannya menjadi sangat menolak prasyarat dan kebijakan terbatas dan jjarsial (pendekatan "po- yang diterapkan kepadanya, maka ia hon-hutan"). Dengan sejumlah pe- akan dipersalahkan telah ngecualian, sebagian besar lembaga- menolak investor yang terpercaya, menolak arus lembaga internasional pun kini ter- modal, uang dan barang, menolak perangkap untuk menggunakan pen- proses demokratisasi dan Iain-lain. dekatan "pohon-hutan" in! "dalam Kesemuanya itu dapat me- menjalankan agenda pembangunan nyebabkan mereka berhadapan de- intemasionalnya. ngan konsekuensi-konsekuensi buruk,

termasuk kehilangan kepercayaan investor atau resesi ekonomi. Dalam Fokusnya ditujukan hanya kepada pohon, strategi ini, seringkali media massa dalam upaya untuk mempelajari dan mema- dipakai untuk mem-black mail dengan hami hutan. Kelihatannya cara ini berhasil membuat kemiskinan menjadi kelihatan lebih cara memberikan prediksi-prediksi ne- baik. gatif mengenai arah perkembangan GLOBALISASI ATAU HEGEMONI INTELEKTUAL GLOBAL? 507

perekonomian, sosial-politik maupun senyapnya melalui sistem kontrol keamanan negara yang bersangkutan. yang sangat efektif yang dijalankan inter- Hal ini akan membawa dampak psi- melalui organisasi-organisasi kologis yang negatif bagi masyara- nasional, media massa, kelompok-ke- pelobi, kat, dan sebagai efek dominonya, ma- lompok penekan, kelompok syarakat kemudian menekan pemerin- agen-agen rahasia, film, televisi, in- tahnya nntuk mau menerima dan be- ternet dan Iain-lain. HIG menjadi se- lebih kerja sama dengan tuan-tuan peno- makin dimungkinkan, mudah long dari negara maju. Strategi ini ju- dan efektif melalui penggunaan tek- dan ga dipakai untuk menciptakan "mu- nologi komunikasi massa modem suh bersama", umpamanya dengan kian terkonsentrasinya penguasaan menyebut negara A sebagai sarang media global (media massa cetak, dengan tekanan utama teroris, atau menyebut pemerintahan buku-buku, dalam ta- B sebagai pemerintahan diktator, Ke- pada media elektronik) ke aktor, baik negara rajaan Setan dan Iain-lain (Chomsky, ngan sejumlah perusahaan-perusahaan mul- 2001). maupun tinasional. Mereka, baik secara lang- Sekalipim praktek black mail dan sung maupun tidak langsung mela- pemaksaan telah berlangsung di kukan kontrol atas opini publik du- ca- mana-mana, namun bukti maupun nia melalui advertising, produk-pro- tatan mengenai hal ini tidak pernah duk budaya, dan pesan-pesan lain- dianalisis terdokumentasi ataupun nya, termasuk berita dan laporan, dengan cermat. Pemerintah negara yang mengintepretasi kejadian-keja- me- berkembang seringkali tidak mau dian yang terjadi di seantero bumi, ngaku bahwa mereka telah "dibajak", baik secara mendalam maupun se- atau dipaksa timduk dan kalah terha- derhana, untuk mewarnai dan mem- dap perlakuan dan intimidasi terse- pengaruhi pikiran masyarakat dunia but. Pejabat-pejabat, terutama pejabat (terutama kaum muda). Hal lain pemerintahan dan organisasi-organisasi intemasional memiliki alasannya ^°Pendeta Billy Graham, tokoh rohani yang mulut. sendiri-sendiri untuk menutup amat dihormati dalam sejarah AS, dalam Mereka mengerti bahwa hal tersebut pembicaraam\ya dengan Presiden AS, Richard Nixon, telah memberi peringatan akan baha- harus mereka lakukan jika masih ya yang akan dihadapi oleh AS jika kaum Ya- kedudukannya, ingin mempertahankan hudi dibiarkan menguasai media massa. Di- atau jika masih ingin dipromosikan. kutip dari Warde (2002). ^^Bandingkan artikel Jean Couteau, seorang antropolog asal Perancis yang mengaku lama • Kontrol dan Pembentukan Opini berdomisili di Bali, dalam Kompns, 20 Oktober Global 2002.

^^Sebagai contoh, sebagai upaya AS untuk atau tidak, saat ini pi- Disadari menciptakan opini bahwa AS bersikap bersa- kiran masyarakat global telah dikon- habat dengan Islam, lihat bagainana televisi- televisi di Lidonesia dan Malaysia dengan gen- trol secara diam-diam dan dengan 508 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

yang juga memainkan peran penting kan tidak hanya untuk adalah semakin menjaga ne- meningkatnya (do- gara berkembang tetap berada pada minasi) penggunaan bahasa Inggris," posisi serba sulit dan tidak stabil, te- yang mana kemudian persepsi dan tapi lebih ditujukan untuk mencapai cara pemahamannya tentu sangat apa yang oleh kaum Freemansory ditentukan oleh di- sistem budaya dan sebut "Tata Dunia Baru" (Maulani nilai dari mana bahasa tersebut ber- 2002). asal. Fakta menunjukkan bahwa hampir seluruh publik dunia kini menerima banyak informasi, berita dan HIG SEBAGAI PERANGKAT PE- pengetahuan mengenai isui-isu yang NAKLUK MODEREN kompleks dan aktual dari berita TV yang pendek dan sederhana dalam Dewasa ini, HIG diuji-praktekkan di bahasa Inggris dan dikemas ke berbagai da- belahan dunia, dan dijalan- lam sebuah hipnotis virtual menjadi kan dalam berbagai bentuk kekuatan sebuah proses yang tidak lain adalah pikir/ide yang totaliter, terhadap me- "cuci otak global" (Gosovic, 2001). reka-mereka yang lemah atau terbatas pengalaman intelektualnya, Bagaimanapun juga, globalisa- yang nota si bene tidak mampu untuk merupakan sebuah capaian seja- menentang ataupun menolak. rah, yang dicapai lewat propaganda HIG seringkali dipakai untuk memojokkan, mesin provokasi raksasa, yang telah "menetralisir", siapa-siapa atau bekerja secara simultan dalam bebe- kelompok-kelompok rapa manapun yang secara dasawarsa terakhir ini. Isu-isu substansif berbeda atau seperti hak-hak asasi manusia (HAM) potensial menjadi ancaman bagi agenda ^negara yang dalam pelaksanaarmya sering maju. HIG secara khusus ditujukan berstandar ganda, pemerintahan yang kepada negara berkembang, baik bersih dan transparan, pemberantas- individu maupun masyarakat, dan teristimewa an korupsi dan isu lainnya yang ber- negara yang perekonomiannya tengah kaitan dengan persoalan strukhir dan berada pada masa-masa mekanisme, sengaja diangkat dan transisi. Dengan memanfaatkan perangkat teknologi dihembus kuat-kuat. Hal ini dilaku- komunikasi modern dan propaganda yang deras, mereka dikondisikan seolah-olah tengah carnya saat itu memuat iklan tentang bagai- melakukan konfrontasi terhadap mana kehidupan warga muslim yang demi- proses kian globalisasi, "nyaman" dan "bebasnya" di Amerika yang karenanya harus di- Serikat. kucilkan, disudutkan dan dipersalahkan 13 Bandingkan dengan pandangan dan ana- (Warde, 2002). lisis dalam bahasa Perancis atau Jerman yang hanya masuk dan diterima oleh masyarakat HIG memperlemah daya kritis dan pengguna kedua bahasa tersebut, Tentu saja meningkatkan serta memelihara hal ini berkorelasi negatif dengan daya tawar keter- kedua bahasa ini dalam konteks masyarakat gantungan intelektual negara berkem- intemasional. bang. Akibatnya, negara berkembang cen- GLOBALISASI ATAU HEGEMONI INTELEKTUAL GLOBAL? 509 derung terkondisikan untuk bergantung HIG DAN PERAN LEMBAGA kepada negara maju/^ Negara berkem- SUPRA NEGARA (PBB) bang tergantung secara menyeluruh kepada hasil pikiran maupun buah ta- Guna memantapkan pencapaian ngan dari negara maju. Satu hal yang agendanya, kaum kapitalis harus dapat kurang disadari adalah bahwa keter- mengambil alih peran lembaga supra dicapai gantungan itu telah muncul sebagai sa- negara (PBB). Tujuan itu dapat lah satu faktor yang dengan elegannya antara lain dengan car a mengkooptasi terus menggerogoti kedaulatan negara terminologi-terminologi pembangunan berkembang.^^ Negara berkembang cen- sebagaimana yang ada dalam dokumen- menginterpre- deriing dikondisikan untuk tidak (mam- dokumen resmi PBB dan pu) menanggapi dengan kritis akan tasi kembali terminologi-terminologi ter- persepsi cara pengaruh negatif globalisasi, baik pada sebut berdasarkan dan kapitalis. Langkah selanjutnya tingkat lokal maupun pada tingkat in- pandang yang men- ternasional; bahkan tidak inampu un- adalah menentukan apa-apa atau agenda utama datuk membela atau menyuarakan kepen- jadi tolok ukur di negara tingannya sendiri, yang pada akhirnya lam proses pembangunan hanya menjadi pengikut yang pasif dan berkembang. Pemaknaan kembali termi- pembangunan ini de- bermuka dua. nologi-terminologi ngan sendirinya akan mengambil-alih peran kontrol terhadap pencapaian terminologi tersebut yang dengannya, secara tidak langsung kian mengsubordinir peran PBB dan sekaligus menyetir Sepanjang 1980-an, teori ketergantungan lembaga tersebut tmtuk bekerja demi ke- begitu populer di kalangan akademisi negara pentingan negara maju (Urgahart, 2000). berkembang. Posisi negara berkembang dilihat sebagai inferior dan berada di bawah dominasi negara maju yang superior seperti AS dan Bersamaan dengan itu, sebuah stra- Sasono, et. al (1988) Iain-lain. Lengkapnya lihat tegi lain yang menarik imtuk dicermati sebagaimana dikutip dari Widihandiyo (1998). adalah bahwa sejak beberapa dasawar- ^^Dalam hal kedaulatan ini, Kofi Arman, sa terakhir, kian banyak saja lembaga- dalam salah satu pidatonya pada Sekjen PBB, lembaga finansial/keuangan multilateral tahtin 2000, menyatakan: "Kedaulatan negara, dalam bentuknya yang paling mendasar, kiru yang hadir dan memainkan peran yang telah mengalami redefnisi oleh kekuatan glo- signifikan dalam arena hubungan inter- perusahaan-perusahaan raksasa balisasi dan nasional. Lembaga-lembaga keuangan internasional, dan mencakup ke dalamnya se- ini bekerja dengan jumlah perilaku dan cara-cara baru tentang maupun finansial bagaimana manajemen harus dilibatkan dalam inisiatif maupun agendanya sendiri, antamegara". hubungan yang kesemuanya ini tentu langsung

^^Lihat perilaku para pejabat Indonesia maupun tidak langsung kian mengsub- yang sering kurang puas tetapi hanya berani ordinir dan mengesampingkan peran belakang dan tetap bermuka ma- mengeritik di dan fungsi PBB sebagai sumber ide, nis kepada "tuan-tuan penolong" dari negara netral maju. pemikiran dan inisiatif yang da- 510 ANALISIS CSIS, Tahim XXXII/2003, No. 4 lam konteks pembangunan internasio- menyebarluaskan demokrasi nal. Cara kini berada lain lagi adalah dengan me- dalam wilayah abu-abu di mana lemahkan kinerja lembaga dalam supra nega- banyak hal PBB tidak mampu berha- ra tersebut. Strategi ini dicapai lewat dapan dengan negara penundaan dan kuat.'' Demikian penunggakan pemba- juga peran PBB untuk menjadi penye- yaran iuran wajib anggotanya, yang imbang dalam relasi jumlahnya sampai ekonomi-politik mencapai angka mil- antarnegara . dalam konteks yaran dolar masyarakat AS. Tentu saja hal itu sa- internasional kian terkikis. ngat Tanggung ja- mempengaruhi kemampuan lem- wab PBB untuk mengartikulasikan, mem- baga ini imtuk membiayai pengopera- promosikan, dan memberi advokasi sian tugas advokasinya ke- kepada negara pada kepentingan berkembang. m.ayoritas masyara- Tidak sebatas itu, pada ke- kat internasional kian terpinggirkan sempatan lain, negara super kuat tidak oleh kerja kepentingan ekonomi ragu membuat multina- pembatasan, atau penge- sional yan^^mengucur turun dari ne- cualian-pengecualian atas dirinya, ter- gara maju. Melemahnya peran PBB hadap keputusan-keputusan lembaga mengakibatkan posisi negara berkem- internasional; termasuk PBB, yang de- bang menjadi kian rentan, ngannya dan sebalik- kepentingan mereka akan le- •nya posisi negara maju makin kuat un- bih terjamin. Dalam salah satu rapat De- tuk menetralisir wan dan melemahkan tan- Keamanan PBB pada tahun 2000 tangan kultural maupun intelektual yang lalu. Senator Jesse Helm (ketua hubimg- datang dari negara berkembang. an internasional, Senat AS) menyatakan, "Rakyat Amerika Serikat tidak akan menerima otoritas dari lembaga supra- ANALISIS: KOMPETISI MEM- nasional manapun yang hendak menga- BUTUHKAN FAIRNESS tur bagaimana rakyat AS harus bereak- Tajuk si terhadap hal-hal yang berhubungan rencana harian Kompas, 11 No- vember 2002, dengan kepentingan AS, baik di dalam yang diberi judul "Rein- venting Indonesia", maupun di luar teritori AS" {Develop- menulis tentang ser- ment Dialog, 2001). 17 Lihat bagaimana AS menekan dan me- Begitu kuatnya nyetir pengaruh agenda HIG PBB mengenai apa yang harus dilakukan oleh PBB ini terlihat dari bagaimana kini wajah berkenaan dengan agenda AS untuk' menyingkirkan Presiden Irak, Sadam dunia internasional berubah serta ba- Hussein, dari tampuk kekuasaannya maupun gaimana peran lembaga-lembaga inter- dalam agenda pembangunan kembali Irak. nasional kian tergerogoti dan menga- 18 Hal ini terbukti ketika PBB tidak mempu- lami pegeseran. Sejumlah lembaga in- nyai kendali apa pun uiituk memaksa Amerika Serikat meratifikasi perjanjian internasional ternasional kini nampak seolah-olah te- ber- kaitan dengan penggunaan gas freon sekali- lah menjadi instrumen pelaksana, dan pun perjanjian itu telah ditandatangani oleh cenderung dikontrol oleh negara yang sebagian besar anggota PBB. Tentu saja hal ini berimplikasi secara ekonomi maupun militer sangat negatif terhadap usaha PBB untuk mengatasi permasalahan kuat. Sebagai pemanasan contoh, peran PBB untuk global yang terus berlangsung di planet ini. GLOBAUSASI ATAU HEGEMONI INTELEKTUAL GLOBAL? 511 ba kedodorannya Indonesia, sebagaima- bahan dengan hati-hati ke dalam sis- na negara berkembang lainnya, yang tem sosial-politiknya. Hal ini ditandai dalam waktu relatif singkat, serta-merta, dengan konsep Sange Daibiao, yaitu sis- sekonyong-konyong, dipaksa untuk men- tem tiga perwakilan yang memberi tem- capai/menciptakan sebuah sistem so- pat kepada para pengusaha dan kapi- sial yang baru, yang demikian kompleks talis di dalam struktur Partai Komunis dan rumit tanpa sebuah fokus terhadap Cina (PKC). Konsep ini dibawakan oleh pilihan-piUhan prioritas (kalaupun ada Jiang Zemin dalam pidato pembukaan seringkali diselewengkan dan menjadi kongres ke-16 PKC pertengahan Novem- salah kaprah). Apa yang tengah dialami ber 2002 lalu. Indonesia dan negara berkembang lain- Negara berkembang merupakan se- nya dengan agenda pembangunannya buah entitas yang kompleks, multidi- saat ini mungkin dapat dianalogikan mensional, yang karenanya memerlukan seseorang yang disuruh me- dengan waktu dan proses yang cukup imtuk di- sejumlah makanan enak seperti makan ubah, termasuk perubahan yang dide- kue tart, gado-gado, McDonald, tahu kati melalui pendekatan pembangunan. Lebaran, Cavi- campur, Indomie, ketupat Apa yang dicapai negara maju saat ar, kolak, opor ayam, Kentucky Fried ini merupakan sebuah akumulasi dari sate kambing dan sejuniTah Chicken, proses panjang yang telah mereka jalani makanan lainnya, yang kesemuanya itu selama beberapa abad. Tentu hal ini ti- di dalam sebuah nam- dicampur-aduk dak mungkin dapat dengan serta-merta dan dihidangkan kepadanya. pan besar diadopsi dan diterapkan ke dalam sis- me- Tentu saja orang itu sudah tidak tem kemasyarakatan negara berkem- apa yang telah di- ngenal lagi makanan bang. Negara berkembang bukanlah se- dan bersyukur hidangkan kepadanya, buah wilayah tak bertuan yang dengan sampai harus muntah- bahwa ia tidak mudahnya diberi wama sekehendak pe- keraciman aromanya. muntah karena lukis. Setiap masyarakat memiliki ideologi sendiri, sistem sendiri, cara pan- Apa yang berlangsung di RRC sedang sendiri, etos kerja sendiri, me- jak kepemimpinan Deng Xiaoping ba- kanisme sendiri, yang dengannya ma- rangkali dapat disebut sebagai sebuah syarakat timibuh, berkembang dan me- konfirmasi manajemen perubahan sosial miliki keyakinan untuk menghadapi tan- yang patut untuk diadopsi dan diterap- tangan. Kesemuanya itu tidak anti- kan oleh negara berkembang dalam me- perubahan, justru pro-pembahan, hanya lakukan perubahan imtuk membawa ma- saja membutuhkan proses dan waktu syarakatnya ke dalam sebuah tatanan untuk itu. kemasyarakatan yang baru. Setelah kurang lebih 30 tahun (secara diam-diam) Setiap ideologi memiliki ciri, sistem, mengadopsi sistem kapitalisme ke da- gaya, bahasa, mekanisme, simbol, yang lam sistem perekonomian RRC, dan intrinsik. Demikian pula halnya dengan mantap dengannya, kiru RRC mulai ber- globalisasi yang tidak lain dari kapi- gerak secara perlahan melakukan peru- talisme pasar bebas. Globalisasi hanya 512 ANALISIS CSIS, Tahun XXXn/2003, No. 4

dapat tumbuh dan berkembang men- rakat yang sistem kemasyarakatannya jadi sesuatu yang bermanfaat dalam demokratis, terdidik, masyarakat yang sebuah masyarakat yang sistem-sistem telah memiliki keseimbangan kemasyarakatannya antarinsti- memang siap un- tusi sosialnya, modern, Produk Nasio- tuk menopang. Sebaliknya, ia hanya nal Bruto (PNB)-nya menjadi tinggi; masyarakat perangkat manipulasi yang di mana arus uang, modal dan barang eksploitatif ketika diterapkan ke dalam bergerak dengan cepat, masyarakat berteknologi yang sistem kemasyarakat- tiriggi/ pemerintahannya bersih dari annya tidak/belum siap untuk mendu- KKN, taat hukum, yang perangkat kungnya. hu- Globalisasi mensyaratkan se- kumnya berfungsi dengan baik, yang jumlah prakondisi dan hanya dapat dengan seluruh kemajuan yang dimi- berfungsi dengan baik dalam masya- likinya mampu untuk mengkapitalisasi

Gambar 1 Gambar 2

MODEL IDEAL GLOBALISASI MODEL YANG TERJADI DENGAN GLOBALISASI DI NEGARA BERKEMBANG

Neo liberal Neo liberal Kapitalisme Kapitalisme

Globalisasi Globalisasi Pasar bebas Pasar bebas

Sistem yang demokratis Masyarakat tradisional Masyarakat modem Masyarakat sosialis Keseimbangan antarstruktur Masyarakat transisi sosial Demokratisasi belum tuntas Penegakan hukum Penegakan hukum belum berjalan Pemerintahan yang bersih Korupsi, Kolusi, Nepotisme

Abstrak J I Empiris Nr

PNB tinggi Masyarakat berpendidikan rendah Arus uang, modal, barang cepat Arus uang, barang, modal, lemah Masyarakat terdidik Barter masih berlangsung Masyarakat berteknologi canggih Ketidakstabilan politik Resesi ekonomi

Kesejahteraan 4> Konflik sosial Kemakmuran Perang saudara Kemiskinan Pengangguran GLOBALISASI ATAU HEGEMONI INTELEKTUAL GLOBAL? 513

selurxih potensi yang ada di sekitarnya pangan permainan pun kepada yang menjadi keuntungan dan kesejahteraan lemah. dirinya atau kelompoknya. Untuk mem- perjelas analisis ini, coba bandingkan model bangunan teori sebagaimana yang PENUTUP dituangkan dalam Gambar 1 dan 2. Pembangunan, apalagi pembangun- Globalisasi mungkin kurang tepat an yang dilaksanakan pada era globali- untuk dijalankan ke dalam masyarakat sasi ini dengan seluruh kompleksitas- sosialis, transisi apalagi masyarakat nya tetap merupakan sarana yang de- tradisional. Ketika globalisasi dilaksana- ngannya negara berkembang dapat me- kan ke dalam sistem kemasyarakatan ngembangkan diri dan berkesempatan non-kapitalis, maka yang terjadi tidak menempatkan di/i pada posisi kultural lain adalah manipulasi dan eksploitasi, maupun intelektual yang lebih baik. Ha- di mana sebagian kecil orang memper- nya saja dalam merumuskan arah dan oleh keuntungan sementara sebagian kebijakan yang hendak diacu, mungkin besar masyarakat internasional akan beberapa catatan pinggir di baweih ini tetap berada dalam kemiskinan dan ke- dapat dijadikan sebagai sejumlah ke- melaratan. Sebagai ilustrasi, contoh- niscayaan. Pertama, negara berkembang contoh berikut ini mungkin dapat meng- perlu menyadari dan mengenali akan gambarkan dengan gamblang betapa keberadaan HIG, baik pengertian mau- tidak berimbangnya persaingan yang pun pengaruhnya, bagaimana struk- akan terjadi ketika globalisasi diterap- turnya, bagaimana ia bekerja dalam kan ke dalam negara yang sedang mem- masyarakat internasional, bagaimana ia bangun. Cobalah Anda bayangkan apa bekerja melalui pemerintahan negara yang akan terjadi ketika juara tinju maju, melalui media komuiukasi massa, dunia seperti Mike/Tyson atau Lenox melalui lembaga-lembaga keuangan/ Lewis hams diperhadapkan dengan se- finansial internasional, bagaimana HIG orang petinju yang tak bernama dari mengarahkan masyarakat internasio- Tual/ Maluku. Atau, apa yang akan ter- nal untuk berpikir dan merasa menu- jadi dalam sebuah pertandingan sepak rut apa yang dikehendakinya. Hanya bola ketika Real Madrid harus diper- dengan diagnosis yang tepat tentang hadapkan dengan kesebelasan lokal da- HIG, maka negara berkembang dapat ri kebanyakan negara berkembang? Jika sampai kepada sebuah keputusan yang perandaian di atas yang berlangsung, tepat untuk menghadapi dan meman- maka apa yang terjadi sesungguhnya faatkan HIG imtuk kepentingan pemba- bukanlah kompetisi, tetapi lebih meru- ngunannya. pakan sebuah permainan eksploitasi di mana si super power dengan sewenang- Kedua, ketergantungan ekonomi (ter- wenangnya dapat mempermainkan dan lebih intelektual) negara berkembang ha- mengeksploitir yang lemah, dan akhir- rus dapat diatasi dan dilepaskan. Sejak nya tidak menyediakan sepenggal la- akhir tahun 1960-an negara berkembang 514 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4 telah diperingatkan akan bahaya dan mungkin lahir dari hubungan ke dalam agenda terselubung di balik bantuan maupun ke luar, bersama-sama mengha- pinjaman negara maju, yang kemudian dapi dan memberi makna akan tantang- terbukti menciptakan lingkaran setan an yang dihadapi dan dengan penuh ketergantungan (Maulani, 2002). Hanya rasa hormat dan percaya diri meng- dengan kebebasan intelektual yang me- hadapi tantangan intelektual maupun madailah maka negara berkembang da- kultural zamaimya. Pendeknya, negara pat mengusahakan kemungkinan yang berkembang perlu meningkatkan pelem- lebih baik dalam pembangunan negara- bagaan kerja sama di antara mereka, nya, dan memiliki lebih banyak peluang organisasi dan keterkaitan antarmereka, untuk belajar dari keberhasilan mau- di dalam maupun di antara mereka. pun kegagalan negara maju dengan Hal ini akan lebih memampukan negara agenda pembangunannya. Pada sisi berkembang untuk berfokus pada kepen- lain, hal ini akan memacu kreativitas tingannya dan sekaligus meningkatkan maupun inisiatif negara berkembang daya tawarnya dalam konteks hubung- yang tentu saja akan berkorelasi po- an internasional. Hal ini, pada giliran- sitif terhadap proses pembangunan. nya, akan memberi sumbangan yang positif kepada kedaulatan ekonomi mau- Ketiga, negara berkembang perlu me- pun politik negara berkembang. rumuskan dan mengartikulasikan kembali faktor-faktor penting yang dibutuh- Kelima, peran dan hmgsi PBB seba- kan dalam agenda pembangunannya, gai lembaga supra negara perlu dido- teristimewa dalam kepentingan untuk rong dan direvitalisasi. Kebijakan ini menjaga kedaulatan ekonomi maupun perlu segera dilaksanakan agar lembaga politik negara berkembang. Dengan ban- ini mampu tampil sebagai sumber ide, tuan lembaga-lembaga supra npgara pemikiran dan inisiatif yang netral da- seperti PBB, negara berkembang perlu lam konteks pembangunan internasio- melakukan evaluasi dan merumuskan nal. Peran PBB sebagai penyeimbang kembali pola, metode, strategi, hingga dalam konteks hubungan ekonomi-po- ukuran-ukiiran yang ditetapkan sebagai litik negara maju dan negara berkem- tolok ukur keberhasilan pembangunan, bang perlu dikedepankan dengan cara yang dalam beberapa dasawarsa ter- mengembalikan sejumlah otoritas yang akhir lebih banyak ditentukan oleh lem- dalam beberapa dekade terakhir ini .->,.-.., baga-lembaga finansial/keuangan inter- telah diambil-alih dan dijalankan oleh * • nasional. sejumlah lembaga finansial/keuangan internasional yang berdiri dan berge- Keempat, negara berkembang perlu rak di luar PBB. Tentu hal tersebut bu- melihat persamaan dan perbedaan yang kanlah sebuah pekerjaan yang mudah, ada di antara mereka dan bersama- namun dengan lebih banyak anggota sama merumuskan tantangan maupun masyarakat internasional yang mau me- peluang yang tengah mereka hadapi. nyuarakan agenda ini, maka hal ini Melihat hubungan sebab-akibat yang bukan merupakan sebuah kemustahilan. :globausasi atau hegemoni intelektual global? 515

Bagaimanapun juga, piagam PBB le- Hahnel, Robin. 2000. "Globalization: Be- yond Reaction, Thinking Ahead". bih teruji sebagai lembaga supra ne- New Politics, Vol. 8, No. 1, Summer. gara yang memiliki dedikasi untuk bekerja bagi kepentingan seluruh masya- Ihalauw, John. 2001. "Bangunan Teori". UKSW Press. irakat internasional (dibandingkan de- ingan lembaga finansial atau keuangan Marcuse, Peter. 2000. "The Language of ;yang muncul belakangan dan bekerja Globalization". Monthly Review, Vol. 52, No. 3, July-August. llebih untuk kepentingan negara maju). IMungkin dengan sejumlah pendekatan Maulani, ZA. 2002. Zionisme: Geraknn Menak- ;yang demikian, wajah globalisasi yang lukkan Dunia (Jakarta: Penerbit Daseta). imenakutkan ini dapat diperhalus serta Petras, James. 2003. "The Responsibility of

I tidak harus dilihat semata-mata seba- the Intellectual: Cuba, the US and Hu- man Rights". Igai momok yang menakutkan bagi ne-

;gara berkembang, dan justru dapat di- Sasono, Adi, et. al. 1988. "Indonesia: De- imanfaatkan iintuk kepentingan pemba- pendency and Underdevelopment". Di- kutip dalam David Widihandiyo, "Ideo- : ngunan negara berkembang. logi Politik di Tengah Globalisasi Eko- nomi: Demokrasi, HAM dan Politik Good Governance: Barat lawan Timur?", Jurnal KEPUSTAKAAN Kritis No. 3-4, Th. IX, Januari-Juni 1998. 'Chomsky, Noam. 2001. "Amerika Serikat Sen, Amartya. 2000. Development As Freedom dan Dunia Ketiga Pasca Perang Dingin". (New York: Alfred A. Knopf Press). Sa'he Instittute for Liberation. Tanjutek. 1998. Five Hundred Years of Cours Couteau, Jean. 2002. "Langkah Penyelamat- (Singapore: PT Indoexim Abadi). an Bali", Kompas, 20 Oktober. Urguhart, Brain. 2000. Fredman, Thomas. 1999. Lexiis and the Olive "Between sovereignty and globalisation". Tree (Oxford University Press). .Journal of International Development Agenda. Uppsala. Gilpin, Robert. 2001. Global Political Economy (Princeton University Press). Warde, Ibrahim. 2002. "Which God is on Who Side?" La Monde Diplomatique. Gosovic, Branislav. 2001. "Global Intellec- tual Hegemony and the International Widihandoyo, David. 1998. "Ideologi PoH- Development Agenda". UDK. Biblid. tik di Tengah Globalisasi Politik". Kritis Vol. LIII. Izvomi. No. 3-4, Th. IX, Januari-Juni. Penguasa Militer dan Pemerintahan Daerah: Sumatera Barat Akhir 1950-an dan Awal 1960-an

Gusti Asnan

Keterlibatan militer dalam percoalan kaum sipil telah menyeret Sumatera Ba- rat pada parohan kedua dekade 1950-an kepada perlawanan bersenjata terhadap pemerintah pusat. Perlawanan itu menjadi dasar bagi Jakarta untuk mengirim satuan tempur dalam jumlah yang besar dan menetapkan daerah tersebut di bawah kontrol penguasa militer. Hadirnya penguasa militer telah mengubah xvajah pemerintahan daerah dan kehidupan sosial-politiknya. Perubahan itu terlihat dari dominannya kontrol dan kehadiran pihak militer terhadap penyelenggaraan pemerintahan: Di samping itu, kehadiran pihak militer dan sistem politik yang sentralistis telah membuat warga Sumatera Barat melakukan penyesuaian yang luar biasa pada kemauan pihak militer dan pemerintah. Kehadiran penguasa militer ternyata hanya baik bagi penegakan ketertiban dan keamanan (dalam perspektif pemerintahan pusat) namun tidak bagi kehidupan sosirA-politik daerah.

PENDAHULUAN pihak militer, Dengan kata lain pemerintahan daerah berada di tangan pe- Indonesia membukti- SEJARAH nguasa rdiliter. kan bahwa kegaduhan yang ber- larut di suatu daerah atau ge- Diangkatnya beberapa perwira TNI rakan separatis yang dilakukan se- menjadi camat di Aceh beberapa wak- buah daerah sering diiringi oleh pe- tu belakangan adalah salah satu con- nerapan keadaan darurat sipil. Bila toh yang paling aktual dari kehadiran keadaan semakin sulit dan membaha- pihak militer dalam pemerintahan dae- yakan kesatuan bangsa, status itu di- rah di kala daerah tengah onrust. Con- tingkatkan menjadi darurat miHter. Bi- toh-contoh itu bisa menjadi sangat ba- la darurat militer diterapkan maka se- nyak bila pandangan ditukikkan kem- ring pula diiringi oleh operasi militer. bali ke beberapa tahun silam, ketika Biasanya bila tindakan terakhir yang operasi militer dilakukan di Timor Leste dipilih, maka pemerintahan daerah yang atau beberapa dekade yang lalu, te- bersangkutan sering diambil-alih oleh patnya pada dasawarsa 1950-an dan PENGUASA MILUER DAN PEMERINTAHAN DAERAH

1960-an saat mana banyak daerah bersa militer sudah saatnya dibicarakan golak serta ingin melepaskan diri dari dan dikaji dengan saksama. Usaha ini NKRI. akan menjadi lebih penting, karena nampaknya keterlibatan pihaik mili- Penerapan status darurat sipil, da- ter dalam pemerintahan daerah ma- rurat militer atau pelaksanaan operasi sih akan tetap berlanjut. militer memang ditujukan untuk me- Padahal zaman menghendaki campur tangan ngembalikan rust en orde (ketenangan pihak militer dalam pemerintahan agar dan ketenteraman) serta untuk men- diminimalisir ke tingkat yang teren- jaga keutuhan bangsa. Kehadiran pe- dah, untuk mengatakan agar nguasa militer dimaksudkan untuk me- ditiadakan. ngendalikan keadaan yang rusuh dan Tulisan ini mencoba mengkaji hu- kacau. Pilihan ini diambil karena pe- bungan antara kehadiran penguasa merintahan daerah yang dipegang pi- militer dengan pemerintahan daerah. hak sipil tidak sanggup lagi menga- Diharapkan dari kajian ini akan dike- tasi situasi dan kondisi. tahui bagaimana dinamika penguasa Sayangnya hingga saat sekarang, militer dan pengalaman pemerintahan perhatian ilmuwan sosial, terutama daerah di masa lampau. Karena ada sejarahwan terhadap hubungan antara banyak penguasa militer di tingkat hadirnya penguasa militer dengan pe- daerah dahulunya, terutama pada ta- merintahan daerah sangat minim. Ham- hun 1950-an dan 1960-an) maka fokus pir tidak ada tulisan khusus yang men- kajian dalam tulisan ini akan diberi- coba mengkaji hubungan antara kedua kan pada Sumatera Barat. Daerah itu fenomena tersebut. Selama ini kalang- termasuk salah satu daerah yang re- an sejarawan (terutama dari Pusat Se- latif intensif dikuasai oleh pihak mili- jarah ABRI, sekarang Pusjarah. TNI) ter. Penguasaan tersebut memberi pe- lebih sibuk meneliti dan menulis seja- ngaruh yang relatif besar bagi kehi- rah (keberhasilan) berbagai operasi mi- dupan sosial dan politik daerah, ti- liter yang pemah dilaksanakan. dak hanya ketika pihak militer berkuasa di Sana, tetapi juga pada waktu Jiwa zaman (tijdgeest) dan latar be- setelah itu. lakang kebudayaan (cultuurgebondenheid)

Orde Baru memang mengkondisikan Pertanyaan utama yang ingin di- ruang kepada sejarawan untuk hanya jawab dalam tulisan ini adalah, se- meneliti dan menulis sejarah operasi- jauh mana penguasa militer mempe- operasi militer tersebut. Kehadiran pengaruhi jalannya pemerintahan dae- nguasa militer dengan segala plus- rah? Untuk membantu menjawab per- minusnya terasa tabu untuk diungkap- tanyaan utama itu, maka akan diajukan, apalagi didiskusikan secara il- kan lagi sejumlah pertanyaan berikut: miah. Kecenderungan ini seharusnya Mengapa penguasa militer sampai ha- sudah saatnya ditinggalkan. Pengalam- dir di Sumatera Barat? Bagaimana ja- an berbagai daerah bersama pengua- lannya pemerintahan daerah di ba- 518 ANAUSIS CSIS, Tahvm XXXn/2003, No. 4

wah kendali penguasa militer itu? Ba- ditarik sebagai Gubernur yang diper- gaimana reaksi daerah (politisi/pihak bantukan ke Depdagri. Pusat juga ti- sipil) terhadap kehadiran penguasa dak mengangkat calon yang diajukan militer tersebut? Dan terakhir, bagai- DPRST, tetapi seorang birokrat Jawa mana pengaruh kehadiran penguasa yaitu Ruslan Mulyoharjo. Pembentuk- militer bagi kehidupan masyarakat an Acting Gubernur serta pengang- daerah? katan Ruslan serta-merta mendapat perlawanan dari DPRST. Perlawanan tersebut diwujudkan dari sikap me- MILITER DAN PERGOLAKAN nolak keputusan DAERAH pembentukan Acting Gubenur serta menolak pengangkatan Ruslan. Mereka menolak Acting Guber- Kegaduhan politik di Sumatera Ba- nur karena yang mereka minta adalah rat atau "pembangkangan" daerah itu Gubernur definitif. Mereka menolak terhadap pemerintah pusat sebetulnya Ruslan karena UU No. 22/1948 ba- telah dimulai pada tahun 1950. Per- gian 5, pasal 8, ayat 1 mengatakan: lawanan itu berawal dari munculnya "Presiden mengangkat Kepala Provin- mosi tidak percaya Dewan Perwakilan si dari sekurang-kurangnya dua dan Daerah Sumatera Tengah (DPRST) ke- sebanyak-banyaknya empat calon yang pada pemerintah. Mosi yang ditanda- diajukan oleh DPRD". Ruslan tidak tangani oleh 19 orang anggota dari termasuk calon yang dinominasikan 29 orang anggota DPRST tersebut ti- oleh DPRST. dak dapat menerima pidato pertanggungjawaban Gubernur (Moh. Nasrun) Penolakan DPRST menyebabkan bayang mereka katakan mengandung ba- talnya pelantikan Ruslan yang diren- nyak kelemahan dan kegagalan. Berda- canakan pada minggu terakhir Desem- sarkan penilaian itu, penandatangan ber 1950. Pemerintah pusat mengang- mosi mengusulkan kepada pemerin- gap penolakan tersebut sebagai aro- tah pusat agar memindahkan Guber- gansi DPRST. Pusat juga menuduh nur serta menggantinya dengan peja- bahwa penolakan itu sebagai suatu bat yang baru. Mereka mengusulkan pemboikotan yang menyebabkan ba- H. Ilyas Yakub, tokoh yang waktu talnya pembentukan lembaga ekseku- itu menjabat sebagai Ketua DPRST, tif yang akan bertugas menjalankan namun ia menolak pencalonannya, se- roda pemerintahan' daerah. Berdasar- hingga jumlah calon ditambah tiga kan "tudingan" itu, akhirnya pada lagi, yakni Ahmad Muchtar, Moh. tanggal 6 Januari 1951, melalui PP Rasyid dan S.J. St. Mangkuto. No. 1/1951 pemerintah pusat membekukan keberadaan DPRST. Itu adalah Tuntutan penandatangan mosi ter- pembekuan pertama dan satu-satunya nyata tidak dipenuhi oleh pusat. Pu- yang pernah dilakukan oleh pemerin- sat temyata membentuk Acting Guber- tah pusat terhadap sebuah lembaga le- nur untuk menggantikan Nasrun yang gislatif daerah. PENGUASA MIUTER DAN PEMERINTAHAN DAERAH 519

Hampir semua politisi dan partai pada persoalan lain seperti menen- politik daerah mengecam "bom atom" tang ^embubaran Batalyon Pagaru- yang dijatuhkan pemerintah pusat itu. yung, "mensosialisasikan" ketimpang- Hampir semua mereka menuding puan pembangunan antara Jawa dan sat terlalu arogan dan bersikap dikta- luar Jawa, mengangkat isu Jawanisa- torial dengan keputusan tersebut. Me- si Sumatera Barat dengan penempat- reka juga menuduh pusat memundur- an transmigran di Kabupaten Pasaman kan dan mematikan jiwa demokrasi dan terakhir berupaya "mengeksit" yang telah tumbuh di daerah ini. Mur- Ruslan dan Sumarjito yang menjabat dan ba, PSI, PKI, PSn, Perti dan Partai Adat sebagai Gubemur Sumatera Tengah Rakyat adalah partai yang menyua- Residen Sumatera Barat. rakan kritikan dengan begitu lantang Sampai usai Pemilu 1955 perlawan- terhadap keluarnya PP No.1/1951 ter- an politisi daerah itu terhadap pusat sebut.^ masih dalam batas yang "wajar". Kri- Pembekuan DPRST akhimya berlan- tik ataupun caci-maki yang mereka masih dalam koridor de- jut pada mimculnya tekad politisi dan lontarkan memerahkan te- partai politik daerah untuk mencair- mokrasi, Walaupun kritik dan hujatan tersebut se- kan pembekuan itu. Sebanyak 14 par- linga, — suai dengan jiwa zaman dan latar tai politik yang ada di daerah ini yang liberal waktu menghimpimkan diri mereka ke dalam belakang budaya wajar. Komisi Partai-partai PoHtik Sumatera itu— masih dianggap Sayangnya upaya me- Tengah (KPPST). Pembangkangan mulai keluar dari gagal karena tidak ada kesesuai- reka koridor uemokrctsi dan tatanan kehi- antara sesama anggo- an pendapat di dupan bangsa yang bernaung di ba- bentuk DPRD yang ta KPPST tentang wah iandasan NKRI sejak kaum mili- akan diwujudkan. Sebagian anggota ter mulai melibatkan diri dalam "kon- menginginkan adanya DPRD KPPST flik" antara daerah dengan pusat. Be- sebagian lagi DPRD Pera- Sementara, berapa bulan sebelum mantan anggota menginginkan DPRD lihan dan sisanya Divisi IX Banteng mengadakan reuni, baru sesuai dengan yang betul-betul "infiltrasi" kaum miUter terhadap ke- undang-undang.^ Kegagalan itu menyebabkan perjuangan KPPST meluas ke- ^Salah satu sisa Batalyon Divisi Banteng, kesatuan tentara kabanggaan warga Sumatera Kemerdekaan. No. 1/1951 Barat sejak periode Perang Volitisi yang mendukung PP dari partai Ma- 1950 itu terutama yang berasal ^Sejak tahun 1950 berlaku UUDS mengeluar- syumi, sebab pemerintahan yang yang sangat menghargai sikap demokratis Natsir yang di- relatif luas kan PP itu adalah Kabinet serta memberikan kebebasan yang pi- kenal dengan kabinet Masyumi. kepada anak bangsa untuk mengemukakan sikap politik me- mengenai ben- kiran serta mengekspresikan ^Uraian yang relatif lengkap reka. Historiografi Orde Baru menamakan ku- Sementara, Peralihan atau betul- tuk DPRD periode . demokrasi dalam Asnan run waktu 1950-an sebagai betul baru ini dapat dilihat liberal. (2003). 520 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2()()3, No. 4

hidupan politik daerah miilai terasa. tujuan mencarikan jalan Beberapa keluar dari tokoh militer nuilai kasak- berbagai persoalan yang menimpa man- kusuk melobi politisi yang tengah tan anggota Divisi Banteng. Namun "putus asa" karena perjuan-gan me- dalam kenyataannya reuni reka juga mela- mengaktifkan DPRST tidak juga hirkan keputusan mengenai persoal- berhasil. Salah satu isu yang dike- an nasional. Tiga di antaranya adalah: mukakan oleh para pelobi itu adalah (a) perbaikan yang progresif mengganti dan ra- Riislan Mulyoharjo dengan dikal terhadap pimpinan negara; (b) Ahmad Hiisein. Riislan dikatakan te- pemberian otonomi seluas-luasnya lah gagal ba- membangun daerah serta gi Pemerintah Daerah Sumatera Te- memulihkan kehidupan politik, eko- ngah; dan (c) menghapuskan kecen- nomi, sosial dan budaya daerah. Pada derungan "sentralisme" dalam biro- waktu itu Ahmad Husein adalah Ko- krasi yang menyebabkan "stagnasi" mandan Militer Brigade EE Banteng dan "korupsi" dalam pembangunan. Sumatera Barat. Surat kabar Haluan pun beberapa kali menurunkan be- Rumusan itu ternyata menarik mi- rita tentang kemungkinan penggan- nat politisi dan tokoh-tokoh daerah. tian Ruslan dengan Ahmad Husein. •Ketertarikan mereka antara lain di- Salah satu judul berita yang diletak- wujudkan dalam dukungan yang dikan di halaman satu surat kabar itu berikan ketika pihak mihter memben- berbunyi, "Ahmad Husein Tokoh vang tuk Dewan Banteng. Unsur-unsur ma- Cocok Menggantikan Ruslan". syarakat daerah yang terdiri dari golongan ulama, adat, cerdik pandai Beberapa bulan setelah heboh seal dan pemerintahan ikut mengirimkan penggantian Ruslan dengan Ahmad wakilnya dalam dewan yang dipim- Husein itu, mantan anggota Divisi IX pin oleh Ahmad Husein itu."^ Ketika Banteng mengadakan reuni di Padang dewan itu mengambil alih kekuasaan (21-24 November 1956). Hadir dalam daerah pada tanggal 20 Desember reuni itu sebanyak 612 anggota eks 1956, mereka semua juga memberi- anggota Divisi Banteng yang datang kan dukungan.^ dari berbagai kota di Sumatera dan Jawa (Leirissa, 1991: 37-38). Pada prin- sipnya reuni itu merupakan wujud Beberapa wakil daerah non-militer itu keprihatinan sebagian mantan ang- adalah Datuk Simarajo sebagai wakil kaum gota Divisi Banteng yang masih aktif adat, Inyiak Ibrahim Musa Parabek sebagai wakil golongan agama, (serta pelbagai tokoh politik dan swas- Kaharuddin Dt. Rang- kayo Basa (Kepolisian) dan A. Abdul Manaf ta yang pernah bergabung dengan di- (Bupati Merangin, Jambi) serta Saidina AH visi itu) melihat nasib sebagian ang- (Kepala Jawatan Sosial Kabupaten Kampar, gota Divisi Banteng yang mengalami Riau) mewakili pihak pemerintahan. 6 penderitaan setelah Divisi mereka di- Dukungan dari hampir semua komponen masyarakat itu diberitakan hampir setiap ciutkan menjadi Brigade (yaitu Brigade hari pada penghujung Desember 1956 hingga EE Banteng). Karena itu reuni ini ber- Februari 1957 oleh harian Haluan. PENGUASA MILITER DAN PEMERINTAHAN DAERAH 521

Perubahan yang demikian cepat "Operasi 17 Agustus" (Djapen Suma- di Sumatera Barat pada paro kedua tera Barat, 1959: 26). Satuan tempur tahun 1956 dan awal tahun 1957 me- yang berbentuk komando gabungan nunjukkan bahwa kehadiran militer itu adalah awal dari sebuah sejarah mempunyai peran yang besar terha- baru bagi perkembangan Angkatan dap peningkatan ketegangan hubung- Perang Republik Indonesia (APRI). an pusat dan daerah. Kehadiran mili- Itu adalah "percobaan" pertama APRI Lerlah sesungguhnya yang memba- membenjuk gugus tempur dari sewa daerah ini berhadapan "secara fi- mua angkatan (Djapen Sumatera Ba- sik" dengan pusat. Sebab, sejak mili- rat, 1959: 26). Kesatuan-kesaLuan tem- ter mengambilaUh kekuasaan daerah, pur yang dikirim tidak tanggung-tang- pembangkangan terhadap pusat se- gung. TNI-AD mengirim tiga Resimen makin mengarah kepada perlawanan Tim Pertempuran (RTP) yang terdiri bersenjata atau pemberontakan. dari dua Kompi (A dan B) RPKAD, enam batalyon tempur dan sejumlah Memang benar, setelah memegang dinas/jawatan serta bantuan. TNI-AL kekuasaan selama 14 bulan, maka pi- mengirim tiga kapal perang, satu ba- hak miUter (dengan dukungan bebe- talyon KKO dan 18 buah kapal peng- rapa politisi) membawa daerah ini ke- angkut. TNI-AU mengirim 26 buah pada perang dan itu diwujudkan de- pesawat angkut Dakota, 14 buah pe- ngan memproklamirkan Pemerintah Re- sawat tempur (enam buah Mustang vokisioner Republik Indonesia (PRRI), dan delapan buah Harvard), enam mendirikan negara dalam negara. buah pesawat pembom (B-25) serta dua Kompi senapan dan satu Staf Deta- MEMBENTUK KOMANDO-KO- semen Pasukan Gerak Cepat {Tjatiir Warsa Kodam 111/17 Agustus, 1963: 47- MANDO TERITORIAL 48). Pemerintah pusat bersikap repre- Pukulan pertama "tentara pusat" sif terhadap PRRI. Ultimatum PRRI^ terhadap PRRI dilakukan pada tang- dijawab oleh Jakarta dengan mengirim gal 17 April 1958. Lokasi pertama satuan tempur dengan nama sandi yang dipilih untuk masuk ke Sumatera Barat adalah pantai Padang, sekitar lain agar Kabi- Isi ultimatum itu antara 1 km dari bandara Tabing atau 9 km net Juanda dibubarkan dalam tempo 5 x 24 sebelah utara pusat kota. Pendaratan jam, supaya Moh. Hatta dan Sultan Hameng- ku Buwono IX ditunjuk sebagai forma tur mituk yang dilakukan pada pukul 6.00 pagi membentuk kabinet baru, supaya kabinet baru itu dapat dikatakan tanpa perlawanan kesempatan sepenuhnya untuk bekerja diberi dari pendukung PRRI sehingga hari sampai diadakan Pemilu berikutnya dan agar berhasil di- Presiden Soekamo/Pejabat Presiden membatasi itu saja kota Padang telah diri menurut konstitusi serta apabila tuntutan kuasai. Kota-kota penting lainnya, se- atas tidak dipenuhi maka kami akan meng- di perti ibu kota Kabupaten dapat dikua- ambil langkah kebijaksanaan sendiri. Lihat sai tentara dalam waktu kutang dari Leirissa (1991: 208-210). 522 ANAUSIS CSIS, Tahun XXXn/2003, No. 4

satu bulan. Mudahnya penguasaan itu tentara (kesatuan tempur) mengga- antara lain disebabkan oleh hampir nyang "pengkhianat bangsa" tidak dengan adanya perlawanan yang bertugas pembinaan teritorial kepada arti dari tentara PRRI, dan juga aki- warga daerah. Perubahan stahis itu di- bat menyerahnya beberapa kesatuan laksanakan pada tanggal 17 terpenting April 1959. PRRI. Pasukan yang per- Daerah hukum yang masuk ke dalam tama menyerah adalah rombongan Ma- wewenang Kodam III meliputi Suma- yor Nurmatias (komandan Batalyon tera Barat dan Riau (Daratan). Padang 140). Kemudian disusul oleh Kombes dipilih sebagai tempat kedudukan Pol. mar- Kaharuddin Dt. Rangkayo Basa kas komando dan panglimanya, barang- (Kepala Polisi Provinsi Sumatera Te- kali karena di daerah inilah "gembong- ngah), Lettu Johan Rivai dengan ang- gembong" pemberontak banyak berasal. gota CTN, Kapten Bainal, Kapten Al- munir, Ayub Bakar, Chatib Hasan de- Setingkat di bawah Kodam diben- ngan anggota Batalyon 135 dan ma- tuk Komando Resor Militer (Korem). sih banyak lagi (Tjatur Warsa Kodam Korem I berkedudukan di Pakanbaru, III/17 Agustus, 1963: 51). Korem II di Bukittinggi dan Korem in

• di Solok. Unit komando ini membawahi Setelah menguasai kota-kota terpen- beberapa Kabupaten. Pada tingkat Ka- ting di atas, maka komando Operasi bupaten juga dibentuk unit komando 17 Agustus melanjutkan "gerakan pem- yang dinamakan Komando Distrik Mi- bersihan" guna melakukan konsolida- Hter (Kodim). Tepatnya Korem I memba- si dan stabilisasi daerah. Berhubung- wahi semua Kabupaten (Kodim) yang an dengan itu, maka sasaran operasi ada di Provinsi Riau (Daratan), Korem adalah daerah-daerah yang relatif ter- II membawahi semua Kabupaten (Ko- pencil atau relatif jauh dari ibu kota dim) di Sumatera Barat bagian Utara Kabupaten. Ada 11 macam "sub-ope- (Kabupaten Agam, Pasaman, Lima- rasi" yang dilakukan guna mendu- puluh Kota, Tanah Datar dan Padang ^urig "gerakan pembersihan" ini. Akhir- Pariaman) serta Korem III membawahi nya pada bulan Juli 1960 tujuan uta- semua Kabupaten (Kodim) di Sumatera ma dari gerakan itu telah dapat dika- Barat bagian Selatan (Kabupaten So- takan berhasU. lok, Sawahlunto/Sijunjung dan Pesisir Selatan serta Kota Padang). Seiring de- Seiring dengan gerak maju di langan itu juga dibentuk pula dan Ko- pangan, maka di Jakarta juga disusun mando Rayon Militer (Koramil) untuk rencana untuk mengubah status Ko- tingkat Kecamatan. mando Operasi 17 Agushis menjadi komando teritorial dengan nama Koman- Kodam dipimpin oleh seorang pang- do Daerah Militer (Kodam) (dinama- lima (Pangdam), Korem dipimpin oleh kan Kodam III/17 Agustus). Perubah- Danrem, Kodim dipimpin oleh Dandim an status itu antara lain didasari oleh (pada mulanya KMK atau Komandan keinginan untuk menggantikan peran Militer Kabupaten dan KMKB atau Ko- PENGUASA MILUER DAN PEMERINTAHAN DAERAH 523

mandan Militer Kota Besar) sedang- gian besar prajurit yang ditempatkan kan Koramil dipimpin oleh Danramil di berbagai kesatuan tempur yang ada Kebe- (pada mulanya Buterpra atau Bintara di daerah ini juga non-Minang. Umum Tentorial Perlawanan Rakyat). tulan atau tidak, sejak pemberontakan Sebagai penguasa militer tertinggi di PRRI jumlah orang Minang yang di- Sumatera Barat, Pangdam juga diturt- terima menjadi calon tamtama, binta- de- juk oleh Presiden sebagai Penguasa ra atau perwira TNI juga menurun ^Perang Daerah (Peperda). Mulai tang- ngan drastis. gal 20 Mei 1962 statusnya diturunkan menjadi Penguasa Darurat Militer. Proses penghilangan aroma daerah, khususnya aroma Minangkabau Barangkali dibekali oleh pengalam- juga terjadi dalam. penamaan unit- an di masa lampau, di mana seorang unit komando atau kesatuan-kesatuan komandan unit tentorial begitu lama militer yang ada di jajaran Kodam III. memegang kendali komando di suatu Penamaan baru yang dipilih berasal daerah bisa menimbulkan ikatan emo- dari bahasa Sanskerta. Pemilihan ini sional yang kuat antara dia dan anak barangkali didasarkan pada pertim- buahnya —seperti pengalaman Ahmad bangan bahwa bahasa itu telah mati Husein sebagai komandan militer di dan relatif "bebas" dari rasa memiliki Sumatera Tengah— maka sejak pem- sesuatu daerah. Di samping itu barang- bentukan satuan Operasi 17 Agustus kaU karena kedengaran lebih "berwi- hingga pembentukan Kodam III/ 17 bawa". Karena itu sejak tahun 1963 di- Agustus, TNI-AD melakukan tour of mulailah penamaan dengan nama-nama duty yang begitu cepat. Sampai akhir yang "aneh", seperti Korem 031 dina- tahun 1960-an saja telah bertugas se- makan Wira Bima, Korem 032 dina- banyak enam orang komandan/pang- makan Wira Braja, Korem 033 dina- A. III dina- lima di daerah ini. Pertama Kol. makan Wira Yuda, Rindam Infantri Yani, Letkol. Pranoto Reksosamodra, makan Wira Graha, Batalyon Panuju, Batalyon Letkol Soerjosoempeno, Letkol 130 dinamakan Yuda Sakti, Poniman. Braja Sakti dan Batal- Kol. Soerjosempono, dan Kol. 131 dinamakan cepat juga ber- 132 dinamakan Bima Sakti. Tour of duty yang begitu yon dan laku pada tingkat Korem, Kodim Koramil.

TNI- sebelum PRRI, nama- Perubahan lain adalah ketika Vada masa-masa kental aroma daerahnya. Se- perwira-perwira non- nama ini lebih menempatkan ini AD perti kesatuan tentara tertinggi di daerah dari putra daerah sebagai komandan dinamakan Divisi Banteng. Beberapa imit tem- dinamakan, antara masing-masing unit teritorial. Semua pur setingkat Batalyon Batalyon Kuranji (nama sebuah Nagari di adalah orang Jawa, hampir lain, Pangdam Padang luar kota), Batalyon Pagaruyung (na- Danramil semua Danrem, Dandim dan ma pusat Kerajaan Minangkabau), Batalyon Sumatera Barat dan Batalyon Kinantan (nama- juga berasal dari luar Gumarang seba- nama binatang totem Minangkabau). (terutama Jawa). Tidak itu saja, 524 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4 MENATA PEMERINTAHAN DAE- Beberapa butir terpenting RAH dari SK tersebut adalah: (a) kekuasaan tertinggi dalam pemerintahan Pemberontakan PRRI menjadi da- sipil diserahkan sar kepada Pejabat bagi pemerintah untuk merealisa- Gubernur; (b)' Pejabat sikan Perpu Gubernur berkewajiban No. 17/1957 tentang pe- menyelengga- rakan mecahan Provinsi Sumatera Tengah koordinasi di antara jawatan- menjadi jawatan pusat yang tiga provinsi baru, yakni Pro- berada di wilayah vinsi Swatantra Tingkat Sumatera Barat, Riau dan Jambi. I Sumatera Barat sehingga ia juga Sayangnya pembentukan pemerintah- diberi gelar Koordina- an daerah tor Pemerintahan Sipil yang baru itu pada mula- Daerah; (c) ke- nya kuasaan dan kewajiban terkendala oleh terlibatnya seba- dari daerah gian Swatantra Tingkat besar pegawai dalam PRRI. Aki- II diberikan kepada batnya, Bupati/Pejabat Bupati ketika "tentara pusat" berhasil atau Walikota/ Pejabat Walikota; mengambil-alih pusat-pusat pemerin- (d) pelaksanaan ke- tahan kuasaan dan kewajiban terpenting, hampir semua kan- Gubernur atau tor Koordinator Pemerintahan pemerintahan ditemukan dalam ke- Sipil Suma- tera Barat atau adaan kosong. Para pegawainya me- Bupati atau Walikota ninggalkan harus disesuaikan dengan tugas, ikut berperang atau ketentuan-ketentuan tentang menghindarkan diri dari APRI. bentuk serta susunan Penguasa Darurat/Penguasa Perang se- Larinya para pegawai menyebabkan bagaimana dimaksud oleh UU Keada- pelayanan kantor tidak dapat dilaksa- an Bahaya No. 74/1957; (e) para pega- nakan. Untuk itu, dua minggu wai setelah diberi kesempatan untuk mendaf- operasi militer dilancarkan dimulailah tarkan diri sampai dengan tanggal 31 upaya pembentukan pemerintahan si- Mei 1958; (f) pegawai-pegawai yang pil di Sumatera Barat. Upaya itu di- mendaftarkan diri sebelum tanggal 31 awali dengan membentuk sebuah Pa- Mei 1958 diterima kembali berdasarkan nitia Persiapan Pembentukan Pemerin- Pedoman Kepegawaian; (g) pegawai- tahan Sipil di Sumatera Barat yang di- pegawai yang tidak mendaftarkan diri kenal dengan nama Missi Hardi. hingga Nama tanggal tersebut di atas diang- ini diambilkan dari nama Wakil Per- gap tidak menghargai kedudukannya dana Menteri I yang diberi tugas me- sebagai pegawai RI (Djapen Sumatera mimpin parutia tersebut. Sedangkan ke- Barat, 1959: 60-64). panitiaan itu sendiri terdiri dari lima Missi orang menteri, lima orang anggota De- Hardi juga mengeluarkan SK No. wan Nasional dan sekitar 70 pegawai 2/1958 tentang pengangkatan Gu- tinggi dari berbagai departemen. bernur/Koordinator Pemerintah Sipil Sumatera Barat. Berdasarkan SK terse- Pada tanggal 17 Mei 1958, Missi but serta diperkuat oleh Keppres No. Hardi mengeluarkan Surat Keputusan 363/M/1958, tertanggal 10 Mei 1958 No. 1/1958 tentang Pembentukan Kem- yang ditandatangani oleh Presiden Soe- bali Pemerintahan Sipil Sumatera Barat. karno bersama-sama dengan Perdana PENGUASA MILTTER DAN PEMERINTAHAN DAERAH 525

Menteri Juanda dan Menteri Dalam Ne- yaitu Amir Rasyid (12 Juni 1958), Bu- geri maka diangkatlah Kaharuddin Dt. pati Padang Pariaman, yaitu Na'azim Rangkayo Basa sebagai orang pertama St. Syarif, Bupati 50 Kota yaitu A. Dt. dalam Pemerintahan Sipil di daerah Majo Basa Nan Kuniang (2 Juli 1958), ini.^ Jadi Kaharuddin adalah Pj. Guber- Wahkota Padang Panjang yakni M.J. nur atau Koordinator Pemerintahan Si- Dt. Malano Basa (2 Agustus 1958), Bu- pil yang ditunjuk atau diangkat oleh pati Solok Buyung Dt. Gadang (17 Sep- pemerintah pusat (berdasarkan reko- tember 1958). mendasi pihak militer) dan bukan di- Pengangkatan pejabat daerah tahun pilih oleh rakyat (Djapen Sumatera Ba- 1958 ini nampaknya hanya untuk se- rat, 1958: 1-7). Memimpin sebuah dae- mentara waktu. Sebab pada akhir 1959 rah administratif yang masih dalam santer terdengar suara tentang akan di- suasana penuh gejolak ternyata tidak adakan penataan ulang posisi-posisi mudah. Seperti yang telah disebut di Kepada Daerah. Hasil penataan ulang atas, aparatur yang akan diajak untuk itu kemudian diumumkan pada awal memerintah umumnya pergi merunggal- Januari 1960. Dari penataan tersebut kan posnya. Syukuriah, karena butir terlihat ada beberapa pejabat lama 5, 6 dan 7 SK Missi Hardi membuat cu- yang masih terpakai, namun lebih ba- kup banyak pegawai negeri yang kem- nyak muka baru yang tampil. Penataan bali ke pangkuan ibu pertiwi. "Turun Kepala Daerah per tanggal 1 Januari gunung"-nya para pamong itu umvim- 1960 itu melahirkan komposisi peja- nya terjadi pada akhir bulan Mei tahun bat Walikota dan Bupati sebagai berikut: 1958. Untuk menjalankan pemerintahan, A. Walikota Kaharuddin mengangkat beberapa pe- (a) Zainul Arifin Siitan Pangeran (pa- mengepalai pemerin- jabat yang akan mong), tetap dipertahankan sebagai dan Kota. tahan tingkat Kabupaten Walikota Padang; Pengangkatan itu bisa dilaksanakan (b) Sujatmono (tentara), Kepala Daerah "konsultasi" dengan setelah diadakan Kotapraja Padang Panjang; Penguasa Darurat Perang. Pertama kali (c) Anwar Maksum Marah Sati (polisi), Sutan Pangeran diangkat Zainul Arifin Kepala Daerah Kotapraja Bukittinggi. sebagai Walikota Padang (31 Mei 1958).

.Sepekan kemudian diangkat dr. A. B. Bupati Rival sebagai Walikota Bukittinggi (7 (a) R.M. Sutoro Tejokusumo (tentara), Ke- Juni 1958). Setelah itu berturut-turut pala Daerah Tingkat 11 Tanah Datar; diangkat pejabat Bupati Tanah Datar, (b) Syamsu Anwar (pamong), Kepala

Daerah Tingkat II Padang Pariaman; ^Kaharuddin Dt. Rangkayo Basa adalah mantan Kepala Polisi Sumatera Tengah yang menyerah kepada pemerintah pusat tidak be- mi- Harian Penerangan, 3 Djuli 1958. Lihat rapa lama setelah APRI memulai operasi pula Chaniago dan Jasmi (1998: 291-292). litemya di daerah ini. 526 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

(c) Mawardi St. Mangkuto (pamong), Ke- Penggantian Kepala pala Daerah tingkat Daerah Tingkat II Sawahlunto/ Kotapraja dan Kabupaten Sijunjung; di atas didasarkan oleh beberapa hal. (d) Taswir Akib Pertama, pe- (tentara), Kepala Daerah merintah (tegasnya penguasa militer) Tingkat II Agam; menyadari bahwa tokoh-tokoh (e) R.M. yang Bambang Sarjono Nursetyo (ten- sebelumnya dipilih menjadi tara), Kepala Daerah Walikota Tingkat II Solok; dan Bupati tidak sepenuhnya "bersih" (f) S.M. Joko (tentara), Kepala Daerah dari unsur PRRI. Kedua, pemerintah Tingkat II 50 Kota; memulai suatu "percobaan" Bur baru, yakni (g) Yusuf (tentara), Kepala Daerah memasukkan tokoh-tokoh militer Tingkat II Pesisir dan Selatan; kepolisian ke dalam jajaran pemerin- (h) Johan Rival (tentara), Kepala Daerah tahan sipil. Kaharyddin Tingkat adalah perwi- II Pasaman {Berita Antara, 12 ra polisi pertama di Indonesia Djanuari yang di- 1960). angkat menjadi gubernur. Ketiga, peme- Dari rintah mulai menempatkan nama-nama yang diangkat pa- tokoh-to- da koh yang berasal dari tahun 1960 itu terlihat bahwa da- daerah lain (et- nis lain) untuk lam , menjadi jajaran pemimpin Daerah Tingkat pemimpin atau II telah Kepala Daerah di Sumatera masuk tokoh-tokoh dari Jawa. Barat. Di samping itu, bila dilihat dari latar Di samping pertimbangan belakang di atas, karir mereka juga telah ma- alasan penggantian Kepada Daerah suk kalangan militer. Diangkatnya to- setingkat Kotapraja dan Kabupaten koh dari itu Jawa dan perwira mihter se- kadang-kadang sangat sederhana, atau bagai Bupati/Walikota merupakan feno- dengan kata lain, karena pimpinan mena baru yang dalam sejarah pemerintah- lebih tinggi (khususnya petinggi mihter an daerah Sumatera Barat. Sebab sejak dari Jakarta) ingin mengganti Indonesia seorang merdeka, kecuali untuk ja- Kepala Daerah karena ia suka batan pada se- Gubernur Sumatera Tengah (Rus- seorang. Ada beberapa proses penggan- lan Mulyoharjo) dan Residen Sumatera tian seperti ini, namun sebuah kasus Barat (Sumarjito) maka jabatan Kepala yang sangat menarik Daerah terjadi di Bukit- tingkat Kabupaten dan Kota tinggi pada tahun 1959. Ketika itu Pe- hampir tidak pernah dipegang oleh pe merintah Sipil Sumatera Barat menyam- jabat non-Sumatera Barat. Demikian ju- but Mayjen. Gatot Subroto yang ber- ga keterlibatan pihak militer, kecuali kunjung ke daerah ini. Dalam upacara Ahmad Husein sebagai Ketua Daerah maka posisi kepala daerah ini juga ti- sandang para Kepala Daerah itu sifatnya dak pernah dipegang oleh ^ ti- tentara (atau htler. ^ polisi). 12 Di samping Bupati, ada sejumlah pejabat tinggi lainnya di daerah ini yang ber- 11 asal dari luar Sumatera Pada Barat (terutama Ja- masa Agresi Militer ke-2 memang wa). Seperti Kepala Polisi Provinsi, Kepala Ba- pernah dilaksanakan militerisasi pemerintah- gian Urusan Daerah Jawa tan Penerangan Su- an daerah. Namun gelar-gelar militer yang di- matera Barat, dan Iain sebagainya. PENGUASA MILITER DAN PEMERINTAHAN DAERAH 527 dan gelar pasukan menyambut Wakil konsekuensi yang luas pada hukum ke- KSAD itu, tampil sebagai Komandan tatanegaran RI. Beberapa produk hu- Upacara Inspektur Polisi Anwar Mak- kum yang dibentuk pada era 1950-an sum. Wakil KSAD nampaknya begitu — terutama oleh parlemen yang dida- kagum dengan penampilan perwira di sari oleh jiwa dan semangat liberalis- Kepolisian Wilayah Agam/Bukittinggi me (dan UUDS 1950)— harus dise- itu. Seusai upacara, tokoh yang dikenal suaikan dengan UUD 1945. Untuk dengan Jenderal Brewok itu memang- menyesuaikan keadaan daerah dengan ter- gil Anwar. Setelah itu dipanggil pula derap dan suasana zaman, maka Gubernur dan Panglima Kodam III/ 17 hadap UU No. 1/1957 tentang Pemerin- Agustus. Dalam kesempatan itu Gatot tahan Daerah dilakukan beberapa pe- Subroto berkata, "Angkat dia jadi Wali- nyesuaian. Penyesuaian pertama dilak- kota". Maka dengan perintah itu ber- sanakan tahun 1959 dengan menerbit- gantilah Walikota Bukittinggi dari dr. kan Penpres No. 6/1959. Setahun ke- A. Rivai ke tangan Anwar Maksum mudian, berdasarkan Penpres No. 5/ (Charuago dan Jasmi, 1998: 293). 1960 diadakan lagi penyesuaian. Sa- lah satu di antaranya —dan itu tidak pernah terjadi pada waktu-waktu yang LEMBAGA LEGISLATIF DAERAH lampau— adalah diberikarmya kewenangan kepada Kepala Daerah untuk Seperti yang telah disebut di atas, menjadi Ketua DPRD-GR.^^ Secara campur tangan militer dan pemerintah umum, anggota DPRD-GR dibagi men- pusat juga terlihat dalam lembaga le- jadi dua golongan, yaitu: (a) wakil- gislatif daerah. Pemecahan Provinsi wakil dari partai politik, dan (b) wakil- Sumatera Tengah menjadi tiga provin- wakil dari Golongan Karya. ke- si scbetuLnya memberi kesempatan Pembentukan DPRD-GR Tingkat I pada Sumatera Barat untuk memiliki Sumatera Barat berdasarkan Penpres DPRD yang baru.^^ Ayat 1 pasal 3 UU No. 5/1960 tersebut dilakukan pada Darurat No. 17/1957 yang menjadi da- Ba- akhir 1960. Dewan yang beranggotakan sar pembentukan Provinsi Sumatera 28 orang tersebut dilantik pada tang- rat (juga Riau dan Jambi) bahkan telah menentukan tentang jumlah anggo- yakni se- Dekrit Presiden ta dan legislatif daerah ini, Dari segi pemerintahan, 5 1959 tersebut juga mengav,'ali kembali- banyak 30 orarig. Juli nya pemerintah pusat pada posisi sentral. Jakarta kembali mendominasi dan menjadi pi- tanggal 5 Juli 1959 Soekar- Namun hak yang dominan dalam penyelenggaraan ne- yang mem- no mengeluarkan Dekritnya gara. Desentralisasi serta otonomi yang sebe- berlakukan kembali Konstitusi 1945. lumnya telah mulai diberikan kepada daerah kembali bergeser ke sentralisasi. ke UUD 1945 itu membawa Kembali 15 Karena Soekarno tengah "doyan" meng- gxmakan istilah "gotong royong", maka DPRD 13, daerah ini yang dibentuk kemudian diberi nama DPRD- ^Sejak pembekuan tahun 1951 Gotong Royong (DPRD-GR). memang tidak memiliki lembaga legislatif. 528 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

gal 1 Januari 1961.^'^ Sesuai dengan Si), Karya Wartawan (1 kursi).'^ ketentuan dalam Pasal Bertin- 9 Penpres No. dak sebagai ketua DPRD-GR adalah 5/1960 maka komposisi anggota DPRD- Gubernur KDH Tingkat GR Sumatera I Sumatera Ba- Barat itii terdiri dari 14 rat. Kaharuddin Dt. Rangkayo orang wakil partai Basa. Un- politik dan 14 orang tuk memimpin wakil Dewan, dalam pelaksa- Golongan Karya. Partai-partai naan tugas sehari-hari, politik yang terpilih sebagai duduk dalam dewan le- Wakil Ketua Halimah, S.H. gislatif daerah pertama Pada tahun setelah per- 1962 Halimah golakan mengundurkan diri dan PRRJ itu adalah Partai Islam sebagai gantinya dipilih Radin Perti orang), Dt. Ba- (4 PKI (3 orang), PNI (2 gindo Basa Nan Kimiang. orang), NU (1 orang), PSII (1 orang), Partindo Pada tahun 1963 (1 orang), Murba (1 orang), komposisi keang- Partai gotaan (untuk Katholik (1 orang). Golongan Karya) mengalami perubahan dan penambahan. Pa- Anggota-anggota yang da berasal da- tahun itu wakil Kelompok Buruh/ ri Golongan Karya meliputi Tani dan hampir Pegawai dipecah menjadi dua, semua golongan yang ada menjadi di tengah Karya Tani dan Karya Buruh/ masyarakat. Kelompok-kelompok • yang SPBSI. Sedangkan wakil Karya Ulama dianggap mewakili warga Kristen masyarakat dihapus. Jadi kursi wakil Ula- "non-par tai" itu adalah: Karya ma Kristen TNl-AD ini dijadikan jatah bagi dua (1 kursi), Karya Kepolisian kelompok Negara (1 baru yang dibentuk. Dengan kursi), Karya Veteran/OPR (1 kursi), demikian jumlah anggota DPRD-GR Karya Tani/Buruh/Pegawai (1 kursi), menjadi 30 orang, dengan memasuk- Karya Alim Ulama (1 kursi), Karya kan wakil dari Alim Parkindo (1 kursi) dan Ulama Kristen (1 kursi), Karya Adat (1 IP-KI (1 kursi). kursi), Karya Seni (1 kursi), Karya Pe- Menyusul tragedi nasional muda (1 kursi), akibat Karya Wanita (1 kursi), Karya peristiwa G30/PKI maka secara berun- Cendekiawan (1 kursi), Karya tun terjadi perubahan Koperasi/Pengusaha yang cukup dras- Nasional (1 kursi), tis pada Karya DPRD-GR Sumatera Barat. Pendidikan/Kebudayaan (1 kur- Perubahan itu antara lain disebabkan oleh pembubaran atau 16 pembekuan ter- Syarat menjadi anggota DPRD-GR an- hadap dan oleh partai politik. Beberapa tara lain: nienyetujui UUD 1945, menyetu- partai atau wakil partai yang tergusur jui sosialisme Indonesia, menyetujui demokrasi dari dewan waktu itu adalah: terpimpin dan menyetujui serta berse- (a) Par- dia turut-serta tai melaksanakan Manifesto poli- Murba; (b) PKI; (c) Partai Buruh/ tik RI tertanggal 17 Agutus 1959. SOBSI; dan (d) Partindo yang 17 membe- Partai-partai Masyumi yang begitu berpengaruh di Sumatera 18 . Barat tahun 1950-a.n Pemilihan anggota tidak dewan ini melalui mempunyai wakil karena telah dibu- screening yang ketat yang dilakukan oleh pihak barkan oleh Presiden Soekarno pada tahun militer. Pemerintah (pihak militer) tidak meng- I960 (ikut juga dibubarkan PSI) karena keter- inginkan masuknya tokoh-tokoh yang libatan beberapa pemimpin terlibat teras partai itu atau bersimpati pada PRRI ke dalam dalam PRRI. lembaga legislatif ini. PENGUASA MILITER DAN PEMERINTAHAN DAERAH 529

kukan diri {Berita Antara, 1 Oktober gari sebagai unit pemerintahan teren- 1965). Akibat perubahan itu mcika jum- dah dihapuskan dan diganti dengan lah anggota DPRD-GR Sumatera Barat Wilayah. Namun tahun 1954 pemerin- pada akhir 1965 berkurang menjadi tahan pusat mengembalikan Nagari 22 orang. Perubahan juga terjadi pada kepada kedudukannya yang semula. posisi Ketua Dewan. Pada bulan Juni Nagari akhirnya menjadi ajang pere- 1966 Soeputro Brotodiharjo harus me- butan pengaruh antara partai politik, nyerahkan kursi pimpinan kepada Drs. apalagi tidak lama setelah itu Pemilu Harun Zain yang menggantikannya se- 1955 diselenggarakan. Ketika Dewan bagai Gubenur Kepala Daerah. Seiring Banteng mengambil alih kekuasaan dengan keluarnya UU No. 18 tahun daerah, Nfl^fln juga tidak luput dari 1965 tentang Pokok-pokok Pemerintah- sasaran intrusinya. Akibatnya hampir an Daerah, maka Kehia DPRD-GR tidak semua Nagari di Sumatera Barat men- lagi dirangkap oleh Gubenur Kepala dukung PRRI.^^ Daerah, dengan demikian jabatan Kehia Terlibatnya sebagian besar Wall DPRD-GR Sumatera Barat semenjak itu Nagari dalam PRRI menyebabkan peme- —^untuk sementara— menjadi kosong. rintahan Nagari pasca pemberontakan

itu hampir tidak dapat berjalan dengan PEMERINTAHAN NAGARI baik. Untuk mengatasi kekosongan pemerintahan Nagari, maka pemerintah Nagari adalah unit sosial-politik provinsi mengeluarkan Keputusan Gu- tertinggi dalam sistem sosial dan poli- bernur No. GSB/l/KN/58 tentang Pe-

tik tradisional Minangkabau. Namun milihan, Penunjukan, Pemberhentian seiring dengan masuknya kekuasaan dan Perwakilan Kepala Nagari dalam kolonial lembaga Nagari mulai diusik Daerah Sumatera Barat. SK yang dike- keberadaannya. la ditarik ke dalam orbit luarkan tanggal 31 Agustus 1958 terse- pemerintahan kolonial, sehingga akhir- but disusul oleh keluarnya Perda ten- nya menjadi bagian terendah dalam tang Susunan Kerapatan Nagari dan struktur Inlandsche Bestuur (pemerintah- Cara Pembentukannya. Kedua keputusan penduduk biuniputera). Kecenderung- an penting tersebut adalah tindakan an mengusik lembaga Nagari itu juga "depolitisasi" pemerintahan Nagari. Ber- terjadi segera setelah Indonesia mer- dasarkan kedua keputusan itu, maka ti- deka. Pada tahun 1946 pemerintahan ga pilar utama pemuka Nagari (peng- Keresidenan Sumatera Barat melaku- hulu, alim ulama dan cerdik pandai) kan "demokratisasi" pemerintahan Na- kembali ditempatkan sebagai anggota bahwa yang politisi gari. Wakhi itu ditetapkan inti Kerapatan Nagari. Kaum menjadi Wall Nagari tidak mesti hing- dari ka- sionaris adat, tetapi juga bisa Lebih lanjut tentang dinamika Pemerin- politik. Gangguan terha- langan partai tahan Nagari pada periode pasca kemerdeka- dap Nagari dilakukan lagi pada tahun an dapat dilihat dalam Asnan (akan terbit: Na- 282-304). 1950. Pada waktu itu keberadaan 530 ANALISIS CSIS, Tahun XXXII/2003, No. 4

(wakil partai politik) dan simpatisan disahkan oleh Kepala Daerah Tine- PRRI disingkirkan dari ^ pemerintahan kat II. Nagari. 2. Keputusan-keputusan Pemerintahan Untuk mengenyahkan "gembong- Nagari yang lain juga harus menda- gembong" PRRI pat dari pemerintahan Na- pengesahan dari KDH Tk. II. gari maka Penguasa Darurat Militer 3. Kepala Daerah Tk. II dapat memba- Daerah Sumatera Barat juga merasa per- talkan keputusan Pemerintahan Na- lu mengeluarkan sebuah Surat Keputus- gari jika bertentangan dengan kepen- an tentang Penertiban Pemerintah Na- tingan umum atau dengan peratur- gari (Desa) dalam Daerah Tingkat I Su- an perundang-undangan daerah dan matera Barat. Dalam SK tertanggal 25 instansi. Juni 1962 No. Prt. Peperda/01/6.62 ter- 4. Pemerintahan Daerah Tk. sebut ditegaskan bahwa: " yang men- II dan I bisa dan berwenang menilai jabat Kepala Nagari serta aparat Na- apakah Pemerintahan Nagari menjalan gari lainnya tidak boleh orang-orang tugasnya dengan baik. yang terlibat secara langsung atau tidak dalam pemberontaxan PRRI ". Pa- 5. Pemerintah Tk. I dan II bisa memberi- da tahun 1963, Gubemur Sumatera Ba- kan sanksi pada Pemerintahan Na- rat mengeluarkan SK tentang Pemerin- gari yang lalai menjalankan tugas. tahan Nagari. Dibandingkan dengan 6. Kepala Nagari diangkat oleh KDH beberapa Ordonansi atau Peraturan ten- Tk. I di antara calon-calon yang diaju- tang Pemerintahan Nagari yang dibuat kan oleh Badan Musyawarah Nagari. pada masa-masa sebelumnya, maka 7. Jika terjadi kemandegan dalam pe- SK No. 2/Desa/Gsb/Prs-1963 ini sa- nentuan calon, maka Kepala Daerah ngat rinci mengatur aktivitas dan tata berhak mengangkat Kepala Nagari di pelaksanakan Pemerintahan Nagari. SK luar pencalonan. yang dinamakan "Peraturan Nagari- nagari dalam Daerah Sumatera Barat" Anggota Badan Musyawarah Naga- ini terdiri dari XI Bab dan 81 Pasal, je- ri terdiri dari 10 orang yang mewakili: las jauh melampaui semua produk hu- (a) Golongan Adat; (b) Golongan Aga- kum yang pernah dibuat untuk Peme- ma; (c) Golongan Front Nasional; (d) rintahan Nagari selama ini. Golongan Lembaga Sosial Desa; (e)

Golongan Koperasi Desa; (f) Golongan Dari SK ini dapat dilihat bahwa pe- Wanita; (g) Golongan Tani atau Nela- ran pemerintah jadi sangat dominan. yan; (h) Golongan Buruh; (i) Golongan Ada banyak contoh yang bisa dikemu- Pemuda; dan (i) Golongan Veteran atau kakan, sebagian darinya adalah: 20 Angkatan 45. SK Gubernur ini sekaligus 1. Semua keputusan Pemerintahan Na- mengantarkan Wali Nagari seba-

gari yang berupa peraturan atau isi- nya membebankan penduduk, baru Anggota BMN ini diangkat oleh KDH mempunyai kekuatan hukum setelah Tingkat II. PENGUASA MILITER DAN PEMERINTAHAN DAERAH 531

gai perpanjangan tangan atau wakil taan ulang kali ini adalah "pembersih- pemerintah menjadi sebuah sosok yang an" Nagari dari unsur-unsur Orde La- mempunyai peran sangat besar. Pada ma dan kiri. Karena itu keputusan per- Provinsi beberapa pasal SK tersebut terlihat de- tama dari SK Gubernur KDH ngah jelas adanya ungkapan bahwa Sumatera Barat No. 015/GSB/1968 itu Wali Nagari tidak bisa diperhentikan adalah mencabut peraturan Pemerin- I Sumatera karena keputusan BMN atau musyawa- tahan Nagari di Daerah Tk. Gu- rah gabungan Wali Nagari karena ja- Barat yang ditetapkan dengan SK Sumatera Barat tang- bataimya menjadi Ketua BMN; bila ter- bernur KDH. Tk. I 02/Desa/GSB-Prt/ jadi kemandegan dalam pengambilan gal 30 Mei 1963 No. keputusan, maka Wali Nagari dalam 1963. Selanjutnya, persyaratan bagi anggota kapasitasnya sebagai Ketua BMN dapat seorang Kepala Nagari dan Kali ini mereka mengcimbil keputusan sendiri. DPRN juga diganti. harus berjiwa Proklamasi 17 Agustus Adanya dominasi Wali atau Kepala 1945 dan Pancasilais, tidak terlibat Nagari dalam Pemerintahan Nagari dan langsung ataupun tidak langsung da- dalam pengambilan keputusan pada lam Peristiwa G30S/PKI dan tidak per- berbagai perundingan adalah cermin- nah menjadi anggota PKI atau orgaru- an dari jiwa zaman dan latar belakang sasi-organisasi massa yang bernaung budaya masa itu. Seperti diketahui, sedi bawahnya. Satu lagi persyaratan jak Dekrit Presiden 5 Juli 1959, sistem yang pada masa-masa sebelumnya ti- politik Indonesia bergerak ke arah De- dak pernah dimunculkan adalah calon mokrasi Terpimpin. Pola "terpimpin" ini Kepala Nagari harus mempunyai pro- juga diimplementasikan di hampir se- gram /rencana tentang pembangunan mua tingkatan pemerintahan, termasuk Nagari, sedangkan anggota DPRN di- Nagari. Instruksi Pemerintah Pusat dan kurangi dari 10 wakil kelompok masya- Daerah (provinsi dan kabupaten) terha- rakat menjadi wakil-wakil "urang nan 21 dap kehidupan Nagari kemudian dapat Ampek Jinih" saja. juga dilihat dari makin- banyaknya tokoh-tokoh Nagari yang mendukung ke- EPILOG bijakan pemerintah daerah yang sejak mundurnya Kaharudin semakin con- Kehadiran penguasa dan pemerin- ketika peristi- dong ke kiri. Akibatnya, tahan militer serta dominarmya penga- Na- wa G30S,/PKI usai, banyak Kepala ruh pemerintah pusat memberi dampak PKI. gari yang dipecat karena terlibat yang besar bagi Sumatera Barat. Pem- juga ti- Tidak itu saja, anggota BMN bentukan dan pelaksanaan pemerintah- dak sedikit yang terlibat. an sipil daerah menjadi tergantung

Ketika Orde Lama runtuh, maka Pe- SK Gubernur KDH Provir\si Sumatera Barat Nagari sekali lagi diusik. merintahan No. 015/GSB/1968 tentang Peraturan tentang Pada tahun 1968 Pemerintahan Nagari Pokok-pokok Pemerintahan Nagari dalam Daerah kembali direorganisir. Ciri utama pena- Provirwi Sumatera Barat. 532 ANALISIS CSIS, Tahiin XXXII/2003, No. 4

pada dua unsur ini. Pengangkatan atau Itu mengalami perubahan pemberhentian yang cukup pejabat-pejabat sipil dae- besar dibandingkan dengan dua rah sangat ditentukan deka- oleh mereka. Si- de sebelumnya. Warga Sumatera kap represif dan Barat militeristik tersebut mulai meninggalkan membuat partai-partai yang warga Sumatera Barat mela- berbasiskan agama (Islam). kukan penyesuaian yang Kecuali luar biasa. munculnya Parmusi Pola-pola yang bisa dikata- yang diperkenalkan oleh pi- kan sebagai "reinkarnasi" Masyumi, hak militer dan pemerintah pusat serta maka "Islam" lairmya penyesuaian (terutama Perti) yang dilakukan oleh dae- mengalami degradasi yang cukup rah itu akhirnya be- melahirkan sebuah sar. Hilangnya pengaruh Perti antara Sumatera Barat yang "baru". Sebuah lain disebabkan oleh keterlibatan Sumatera Barat bebe- yang hampir bertolak rapa pemimpin terasnya dalam peme- belakang dengan Sumatera Barat sebe- rintahan kiri daerah atau lum PRRI. kegiatan-kegiatan lain yang mengarah kepada pemberontakan Wajah PKI tahun 1965. "baru" Sumatera Barat itu terlihat seusai G30S/PKI. Sejak saat itu Apa yang dialami parpol "Islam" kehadiran militer dalam sangat jajaran peme- berbeda dengan Golongan Kar- rintahan daerah semakin "diterima". ya. Ja- "Partai" pendatang baru ini men- batan Bupati semakin banyak dulang yang di- sukses yang luar biasa. Di sam- isi oleh pihak militer. Sebagian di an- ping adanya trauma masyarakat pada taranya adalah Moh. Noor Bakapak (Bu- PRRI, strategi yang dijalankan Guber- pati Pesisir Selatan), Mahyuddin Alga- nur Harun Zain dalam memulihkan mar (Bupati Tanah Datar), J.B. Adam "harga diri" warga daerah yang kece- (Bupati Padang Pariaman), Jamaris Yu- wa setelah PRRI, dan didukung oleh nus (Bupati Sawahlunto/Sijunjung), aparat (terutama tentara) mengantar- Burhanuddin Putih (Bupati Limapuluh kan Golkar menjadi pemuncak dalam Kota), M. Nur Syafei (Bupati Pemilu 1971.^^ Agam) dan Golkar memperoleh se- masih banyak lagi. Bahkan sejak ta- banyak 762.241 suara atau 63,19 per- hun 1978 posisi Gubernur sen juga didu- dari total pemilih di provinsi ini. duki pihak militer, yakni Brigjen. Azwar Anas. Di samping posisi Bupati, 22 pihak Faktor lain yang mendukung kemenang- militer dan an polisi juga menduduki po- Golkar adalah kekecewaan masyarakat di masa lalu terhadap sisi strategis, yakni sebagai ketua da- partai-partai politik, strategi yang dijalankan Golkar dalam menca- lam lembaga legislatif tingkat provin- ri pendukung seperti menggunakan pende- si dan kabupaten serta kota (Pandoe, katan Islami (mendekati ulama, memberikan 2001: 169-170). bantuan pada ulama-ulama tarekat, dan "su- ra u-surau"), mendekati kaum penghulu dan tokoh adat, mendekati kaum muda serta Perubahan drastis lainnya terlihat mengadakan kampanye dengan mendatangkan ketika Pemilu 1971 dilaksanakan. Peta penyanyi-penyanyi Minang terkenal. Untuk politik diskusi lebih mendalam mengenai kemenang- Sumatera Barat pada tahun se- an Golkar pada Pemilu 1971 ini dapat dilihat kitar pemilu pertama di era Orde Baru dalam Syafrizal (1997). PENGUASA MILTTER DAN PEMERINTAHAN DAERAH 533

sebelumnya. Dan setelah sepuluh tahun Perolehan suara ini jauh melampaui menjadi Gubernur, Azwar Anas menye- target yang hanya 33 persen. Sukses rahkan tugas dan melanjutkannya kepa- Golkar kembali terulang pada Pemilu da saya, yang juga setidak-tidaknya bo- 1977 di mana Golkar meraih 951.279 leh dikatakan salah seorang yang telah dipersiapkan untuk memangku jabatan (66,55 persen) suara, Pemilu 1982 di " mana Golkar memperoleh 953.345 tersebut (60,33 persen), Pemilu 1987 Golkar me- Pada bagian lain dari catatannya rebut 1.514.463 atau 87,811 persen pe- itu Durin juga mengatakan bahwa se- milih, dan tahim 1992 Golkar memper- sungguhnya ia sendiri telah membina oleh 82,18 persen suara atau 1.792.155 dan menyiapkan calon penggantinya, pemilih. Sukses yang luar biasa terse- yaitu Syahrul Ujud (Yusra dan Cha- but diduga mempunyai hubungan de- niago, 1997: 220). Sandiwara pemilihan ngan berubahnya orang Sumatera Ba- Kepala Daerah juga terlihat dari ada- rat menjadi salah satu pendukung "fa- nya "calon utama" atau "calon imggul- natik" Golkar. an" (calon yang telah dipersiapkan dan direstui pihak atasan serta orang Perubahan lain terlihat dari pola pe- yang telah disepakati dalam konsulta- milihan kepala daerah. Azas "musya- si antara pimpinan DPRD dengan pe- dan mufakat" yang diperkenal- warah jabat yang berwenang) dan "calon pusat betul-betul "dikan pemerintah pendamping" (calon yang diambil dari oleh warga Sumatera Barat. Di hayati" pejabat pemerintah daerah). Dengan dominannya peran militer, samping cara pencalonan dan pemilihein seper- pemilihan Kepala Daerah sejak tahun ti ini, maka "calon unggulan" sudah da- juga banyak tergantung pada 1970-an pat dipastikan mendapat suara ter- pihak "atas" atau pusat. Pro- kemauan banyak. Untuk mengurangi aroma san- sendiri sebetulnya ses pemilihan itu diwaranya, maka "calon pendamping" sebuah sandiwara, sebab Kepa- hanya juga diberi suara yang juga sudah yang akan diangkat sebe- la Daerah diatur sebelumnya. Biasanya suara ba- adalah tokoh yang telah dires- tulnya gi para "penggembira" ini berkisar an- (dikirim) oleh pusat atau dengan tui tara dua sampai lima (tergantung ke- kata lain para pengganti pejabat yang mundur sebetulnya telah dipersiapkan Durin menyebut dalam catatannya, "ca- terlebih dulu. lon pendamping" untuk pemilihan Gubernur biasanya Sekretaris DPRD, Kepala BP-7, In- lain terlihat dari adanya Perubahan spektur Wilayah, Kepala Dinas Tingkat I, sa- pola "kaderisasi" pengganti pejabat yang lah satu Asisten Sekwilda Tingkat I atau sa- mundur. Seperti dikatakan oleh lah seorang pimpinan/ dosen perguruan ting- akan setempat. "Calon pendamping" dalam pe- dalam catatannya gi Hasan Basri Durin milihan Bupati atau Walikota diambil dari (Yusra dan Chaniago, 1997: 187): Sekretaris DPRD Tingkat II, salah seorang Ca- mat, Kepala Dinas, Kepala Bagian Pemerin- " Harun Zain yang menjadi Guber- tahan, atau Inspektur Wilayah Kabupaten/ nur di awal Orde Baru digantikan oleh Kotamadya. Selanjutnya lihat Yusra dan Cha- Azwar Anas yang telah dipersiapkan niago (1997: 192-193). 534 ANALISIS CSIS, Talum XXXII/2003, No. 4 sepakatan DPRD, namun hampir tidak Adipura pernah "calon untuk penilaian pendamping" ini tidak kebersihan kota, Wahana Tata memperoleh suara, barangkali Nugraha untuk pe- untuk ti- nilaian dak menprangi Ketertiban Lalu Lintas "wibawa" atau "main" dan se- bagamya juga mereka). pernah diterima oleh daerah ini. Para pejabat daerah ber- Demikianlah cara dan proses pemi- lomba-lomba untuk merebut lihan penghar- Kepala Daerah di Sumatera gaan mi, sebab Barat penghargaan tersebut pada masa Orde Baru. adalah Walaupun ada sebuah credit point yang beberapa sangat pengeciialian, namun penge- tinggi nilainya. Akibatnya, bila saat pe- cualian itu terasa sangat langka. Kebi- nilaian akan dilaksanakan, maka jakan-kebijakan mun- lain juga terjadi dalam cul gerakan untuk menyambut konteks datang- yang demikian. Penuh nya para penilai rekaya- Uu. Dengan bekerja sa (dan kolusi, korupsi dan nepotisme). sama dengan pihak TNI, Akibat bermacam- pola seperti ini, maka macam orientasi gotong-royong yang sifatnya pejabat juga lebih banyak pada peme- paksaan dilaksanakan. Bahkan nuhan bagi ang- keinginan pihak atasan. gota masyarakat Para yang tidak ikut dike- pejabat akan berusaha nakan keras untuk me- denda atau hukuman yang nyesuaikan ka- dirinya dan dang-kadang sangat program serta memberatkan. Akhir- rencana kerja atau pembangunan nya berbagai gerakan dae- pembangunan le- rahnya mengikut apa bih ditujukan yang digariskan imtuk meraih pengharga- dan atas. Pihak an dan atasan pun juga me- partisipasi warga masyarakat nilai keberhasilan pejabat juga karena bawahannya adanya "paksaan" dari dengan ukuran yang ia buat. apar?.t pemermtahan dan keamanan. Sebuah contoh fenomenal adalah pe- Pola kerja dan program nilaian pembangunan kerja seper- daerah selama ti di atas akhirnya membuat satu pemimpin Pelita. Bagi daerah yang dianggap dan warga Sumatera Barat menjadi berhasil membangun pe- daerahnya memimpin dan warga yang lebihi menunggu daerah lain, maka kepada garisan dae- dari atas; hampir tidak rah itu mempu- —tentu Kepala Daerahnya nyai ide ju- dan kebijakan sendiri. Kalau- ga— diberi penghargaan yang dinama- pun ada beberapa kebijakan kan dan pro- Prasamya Purna Karya Nugraha. gram Su- yang dibuat, umumnya berhu- matera Barat pernah mendapat peng- bungan dengan kemauan hargaan atau dise- ini. Tidak itu saja, beberapa =^aikan dengan pihak p5§gt serta ber- penghargaan lain, seperti penghargaan orientasi untuk mendapatkan penghargaan. Akibatnya, ketika 24 zaman beru- Pola bah pemilihan sandiwara masa Orba —misalnya ketika era reformasi mi pernah juga "kebobolan" ketika ada "ca- masih hangat dan murni— lon pendamping" tidak se- yang justru memenangkan orang pun pemihhan. Kasus warga Sumatera Barat yang langka itu teqadi di Provin- si Riau, yaitu terpakai oleh saat Imam Munandar dikalah- Abdurrahman Wahid se- kan oleh Ismail Suko. Selanjutnya lihat Yusra bagai anggota kabinetnya. dan Chaniago Sebab era (1997: 193). reformasi yang masih murni itu mem- PENGUASA MILITER DAN PEMERINTAHAN DAERAH 535

In- butuhkan orang yang relatif berkomit- kalah yang disusun dalam rangka ternational Workshop on Indonesia in men terhadap masyarakat, punya ini- Transition, Kampus UI, Jakarta, 24-27 siatif dan jaiih dari KKN. Agustus.

Ternyata harapan itu nampaknya Daerah Su- . n.d. Sejarah Pemerintahan masih jauh dari kenyataan di Suma- matera Barat (akan terbit). tera Barat akhir-akhir ini. KKN bukan- Chaniago, Hasril dan Khairul jasmi. 1998. nya makin berkurang malahan sema- Brigcfdir Jenderal Polisi Kaharuddin Dufuk kin menjadi-jadi. Dijadikannya anggo- Rangkayo Basa: Gubernur di Tengah Pergo- ta DPRD Sumatera Barat sebagai ter- lakan (Jakarta: Sinar Harapan). sangka korupsi, dugaan penyimpangan Djapen Sumatera Barat. 1958. Sumatera Barat dari APBD beberapa Kabupaten, dite- Menulis Halaman -Baru: Pelantikan Pedjabat ngarainya politik uang dalam pemilib- Gubernur Sumatera Barat Kaharoeddin Gelar an Bupati, Walikota serta kericuhan da- Datoek Rangkajo Basa. lam pengar\gkatan calon pegawai da- Genap Satu Tahun . 1959. Peringatan lam seleksi pengangkatan pegawai tii\g- Pembebasan Sumatera Barat oleh APRI. kat kabupaten dan kota adalah sebagian contoh kecil dari masih akrabnya Leirissa, R.Z. 1991. PRRI-Permesta: Strategi Tanpa Komunis Qa- Sumatera Barat dengan KKN. Dari fe- Membangun Indonesia karta: Grafiti). nomena ini semua, memang tepatlah bila dikatakan Sumatera Barat memang Pandoe, H. Marthias Dusky. 2001. Memoar telah berubah. Dan salah satu penye- Seorang Wartawan: A Nan Takana (Apa yang Teringat) Jakarta: Penerbit Kompas). bab perubahan itu, langsung atau tidak langsung, adalah pemerintahan militer Syafrizal. 1997. "Pemilihan Umum 1971 di serta sentralisasi yang diperkenalkan Sumatera Barat: Studi tentang Kemenang- Program di Sumatera Barat pasca PRRI. an Golongan Karya" Tesis S-2, Pasca Sarjana UI.

KEPUSTAKAAN Yusra, Abrar dan Hasril Chaniago. 1997. Catatan Seorang Pamong: Hasan Basri Du- and the rin, Gubernur Kepala Daerah Tingkat I Su- Asnan, Gusti. 2003. "Political Parties Barat 1987-1997 Qakarta: Yayasan Freezing of a Provincial Representative matera Ma- Obor Indonesia). Council: Central Sumatra in 1950s", PARA PENULIS

3 GustiAsnan. Seaf Pengajar Jurusan Sejarah pada Fakultas Sastra Universitas Andalas, Padang.

I M.Djadijono. Staf Penelid pada Departemen Politik dan Perubahan Sosial, CSIS, Jakarta.

Mari Pangestu. AnggotaDewanDirektoCSIS,StafPeneliHpadaDepartemenEkonomtCSISJakarea.

Nicholas A.Rahallus. ^^^-^^^onoml Sr^eigr''"'''"'"" Universitas Kristen Satyawacana,

Poltak Partogi Nainggolan. Staf Peneliti pada Pusat Pengkajian dan Pelayanan Informasi (P3I), DPR-RI, Jakarta.

Tubagus Feridhanusetyawan. Staf Peneliti pada Departemen Ekonomi, CSISJakarta. BUDI DAN NALAR 70 Tahun Harry Tjan Silalahi

Soesastro, Kristiadi, W/gg^ Penyunting; Hadi J. Arief

m Dii^^^ii^^^ oleh: Centre for Strategic and NAI^^R V International Studies (CSIS), Jakarta.

Harry Tjan Silalahi mempunyai perhatian luas mengenai berbagai persoalan masyarakat dan kenegaraan. la dikenal sebagai seorang politikus oleh sejawat perjuangan di gelanggang politik pada tahun 1960-an hingga permulaan Orde Baru. Pada masa Orde Baru dia bukan lagi pemain politik tetapi pada dasarnya menjadi seorang pengamat politik yang sering dimintai pendapat oleh mereka yang berada di panggung politik, apa pun latar belakang mereka. ba- Buku ini memuat lebih dari 70 tulisan, yang terdiri dari 3 gian. Bagian Pertama dan Kedua mengulas pribadi, wawasan dan perjuangan Harry Tjan Silalahi dalam belantika perpolitikan dan kemasyarakatan, ditulis oleh individu-indiyidu yang me- ngenalnya dengan latar belakang yang berbeda. Banyak kesaksian yang menarik dan kejadian-kejadian yang melatarbelakangi potongan-potongan sejarah yang patut kita ketahui. Bagian Ketiga menampilkan 36 kajian aneka masalah nasional dan internasional unjukan rasa hormat dewasa ini. Buku ini diterbitkan sebagai seorang pendiri- dan terima J<;asih lembaga CSIS^pada salah nya, Harry Tjan Silalahi, yang menginjak usia ke-70.

979-8026-84-5, Rp 100.000,00 2004. Cet.ke-1, xiv + 730 him.; 25 cm, ISBN Ongkos kirim 15%, Luar Jawa minimum Rp 25.000,00

Centre for Strategic and International Studies Jakarta 10160, Tel 386-5532, Fax 380-9641, 384-7517 Jalan Tanah Abang III/23-27, E-mail: [email protected] TENGARA ORDE BARU Kisah Hany Tjan Silalahi

Penulis: J.B. Soedarmanta

Sdisl.iniMnln Penerbit: PT Toko Gunung Agung Tbk, TENGARA Jakarta ORDE BARU Dalam masa Orde Baru di bawah kepemimpinan Soeharto, ada sejumlah tanda-tanda, Kisah Harry Tjan Silalahi 19H dan peristiwa yang mewarnai kehidupan masyarakat hingga kini. Meski era Orde Baru telah berlalu namun orde itu telah membentuk banyak paradoks yang perlu dikaji. "Tentang Orde Baru ini memang saya turut mengalami dan menyertai," kata Harry Tjan Silalahi, yang terlahir sebagai orang Indonesia, dan yang karena ketokohannya, mengungkap banyak hal yang patut diamati karena telah menjadi bagian dari sejarah bangsa ini.

Buku ini tidak sekadar merupakan potongan-potongan kisah namun lebih mengungkapkan buah pemikiran dan gagasan yang selama ini diperjuangkan oleh Harry Tjan Silalahi, dei.gan latar belakang budaya tempat ia hidup. Buku iru terdiri dari bab 15 yang oleh penulis dikelompokkan dalam 9 tema: asal-usul, lingkup pergaulan, formasi pendidikan pribadi, kesadaran akan historisitas, pengalaman ber- budaya, pandangan kema.syarakatan, religi dan keyakinan hidup, dunia kerja, dan visi ke masa depan,

Tiga bab yang mengungkap kesadaran akan historisitas, yaitu bab "Bung Karno Tokoh Kharismatis", "Tragedi Gestapu", dan "Soeharto Sang Jenderal Besar" mengandung banyak hal yang sekarang menjadi percakapan ulang di masyarakat. Ber- bagai ulasan peristiwa diungkap dalam bab "Tengara Orde Baru", antara lain tentang Konsensus Nasional, Penataan Bidang Ekonomi, Kunjungan Paus Paulus VI, Massa Mgngambang dan AsajJTunggal, Kasj4s Kartika dan Pertamina,_Masalah NKK, dan Pemerintahan yang Rasional. Pandangan kemasyarakatan, religi dan pengalaman budaya yang banyak mengandung nilai-nilai kemanusiaan terdapat dalam bab "Pembauran", "Orang Beragama dalam Negara", dan "Wayang itu Bayang- bayang". Dua bab terakhir, yaitu "Masa Depan Reformasi" dan "Awal Rekonsiliasi?" merupakan pilihan yang patut dipertimbangkan di tengah-tengah banyaknya kesim- pangsiuran di masyarakat saat ini.

2004. Cet.ke-1, 316 him.; 21 cm, ISBN 979-3398-03-5, soft cover, Rp 100.000,00