CORE Metadata, citation and similar papers at core.ac.uk Provided by NORA - Norwegian Open Research Archives Eierstyring av statlige aksjeselskaper - en prosessanalyse av distriktskontorsaken i NRK May Kristin Fønnebø Hovedoppgave Institutt for Statsvitenskap UNIVERSITETET I OSLO April 2007 III Forord Min faglige interesse for fristilling og konsekvenser av NPM-orientert modernisering av offentlig sektor gjorde det ”selvsagt” at oppgaven skulle ta for seg en variant av dette temaet. Min interesse ble fanget av den spesielle vedtektsmodellen for enkelte statsaksjeselskap, som gjennom §10 påla å ta særlige samfunnshensyn og understreket vide rammer for politisk styring. Det for meg overraskende faktum at de to første statsaksjeselskapene som ble delprivatisert hadde hatt denne paragrafen i vedtektene, inspirerte til å studere nærmere vilkårene for statlig eierstyring i et selskap som fortsatt hadde paragrafen. Hovedoppgaven har vært en inspirerende og frustrerende prosess på samme tid. Det har vært spesielt tungt på slutten å måtte kutte i ”babyen” min. Min veileder og rettleder Tom Christensen står i en særstilling av de som har støttet meg fram gjennom hovedoppgaven. Tusen takk for alle kritiske og oppmuntrende kommentarer, og for din tilgjengelighet. Du har vært uvurderlig gjennom hele prosessen! Det er mange andre som også fortjener takk for at jeg nå forhåpentligvis setter en foreløpig sluttstrek for studier på Blindern. Jeg er svært takknemlig for all imøtekommenhet jeg møtte om intervjuer hos informantene. Mine tidligere husvertfamilier i Krokusveien har betydd veldig mye for meg gjennom studietiden. Spesielt skal Ingrid ha takk for all ”studieveiledning” og omsorg. Lisbeth har aldri latt meg glemme hovedoppgaven. Takk for at du trodde på dette prosjektet, og minnet meg om det. Jeg håper at jeg nå har klart å bryte den dårlige ”track-recorden” til tidligere styreledere i SiO. SeeYou har gitt meg studiepermisjon. Uten den ville aldri oppgaven blitt ferdig, og arbeidsgiveren min har derfor en stor del av æren for dette prosjektet. Familien min har alltid vært der for meg. Mamma og pappa skal ha takk for at dere oppmuntret meg til å begynne på universitetet. Jeg er også privilegert over å ha så mange intelligente, omsorgsfulle og hjelpsomme venner. Spesielt må jeg trekke fram dere som har lest og kommentert oppgaven: Anne Cathrine, Beate, Karin, Elisabeth og Renate. Den varmeste takken går til Jens; støtten min, ”biveilederen” min og forsørgeren min gjennom disse siste månedene med intense studier. Du har hjulpet meg på så mange plan, og gledet meg på så mange plan. Jeg har vært frustrert for så mange ting underveis, men du har gjort meg lykkelig – hver eneste dag! Haslum april 2007, May Kristin Fønnebø V Innholdsfortegnelse 1. INNLEDNING_________________________________________________________ 1 1.1 PRESENTASJON AV OPPGAVENS TEMA ____________________________________ 1 1.2 OPPGAVENS PROBLEMSTILLING _________________________________________ 1 1.3 AVGRENSNING OG DEFINISJONER ________________________________________ 4 1.4 VALG AV CASE: NRK OG DISTRIKTSKONTORSAKEN__________________________ 5 1.5 EN INTRODUKSJON AV STATSAKSJESELSKAPET OG ”STATOILMODELLEN" _________ 5 1.6 TEORETISK TILNÆRMING ______________________________________________ 7 1.7 METODISK TILNÆRMING ______________________________________________ 8 1.8 VIDERE STRUKTUR I FRAMSTILLINGEN ____________________________________ 8 2. ANALYSEMODELL: TEORETISK OG METODISK RAMMEVERK _________ 9 2.1 TEORETISK UTGANGSPUNKT____________________________________________ 9 2.1.1 Hoved-, supplerende og konkurrerende teori __________________________ 9 2.1.2 Handling versus beslutning – legitimering av teoribruk_________________ 10 2.2 INSTRUMENTELL TEORI: LOGIC OF CONSEQUENCE __________________________ 11 2.2.1 Et instrumentelt perspektiv _______________________________________ 11 2.2.2 Hierarkisk variant ______________________________________________ 11 2.2.3 Forventninger til prosessen ut fra den hierarkiske varianten_____________ 14 2.2.4 Forhandlingsvariant ____________________________________________ 15 2.2.5 Forventninger til prosessen ut fra forhandlingsvarianten _______________ 18 2.3 INSTITUSJONELL TEORI_______________________________________________ 19 2.3.1 Et institusjonelt utgangspunkt _____________________________________ 19 2.3.2 Kulturperspektivet ______________________________________________ 20 2.3.3 Forventninger til prosessen ut fra det kulturperspektivet ________________ 22 2.3.4 Myteperspektivet _______________________________________________ 23 2.3.5 Forventninger til prosessen ut fra myteperspektivet____________________ 25 2.4 ANALYSENS STRUKTUR ______________________________________________ 26 2.4.1 Instrumentell og institusjonell analyse ______________________________ 26 2.5 METODISK UTGANGSPUNKT ___________________________________________ 27 2.5.1 Case-design og kvalitativ analyse__________________________________ 27 2.5.2 Datainnsamling ________________________________________________ 27 2.5.3 Generalisering på bakgrunn av en case _____________________________ 32 3. BAKGRUNN/HISTORIKK – OPPGAVENS KONTEKST___________________ 33 3.1 FRISTILLING VERSUS POLITISK STYRING__________________________________ 33 3.1.1 Historikk og motiver bak fristilling _________________________________ 33 3.1.2 Styringsproblematikk og NRKs organisasjonsformer___________________ 35 3.2 NORSK RIKSKRINGKASTING OG POTENSIALET FOR STYRING___________________ 37 3.2.1 Økonomisk styringspotensiale_____________________________________ 37 3.2.2 Formelt styringspotensiale for Storting og regjering ___________________ 38 3.2.3 Formelt styringspotensiale via generalforsamlingen ___________________ 40 3.2.4 Praktisk styringspotensiale _______________________________________ 42 4. BESLUTNINGSPROSESSEN I DISTRIKTSKONTORSAKEN ______________ 47 4.1 EN OPPSUMMERING AV BESLUTNINGSPROSESSEN___________________________ 47 4.2 DISTRIKTSKONTORENE OG DISTRIKTS- OG NYHETSDIVISJONEN ________________ 48 4.3 FORSPILL OG PARALLELLHISTORIE: SENDINGER I NORDLAND OG ØSTFOLD_______ 49 VI 4.4 FASE 1: FIRE KONTORER SLÅS SAMMEN TIL TO_____________________________ 51 4.4.1 Colbjørnsen-utredningen ________________________________________ 51 4.4.2 Persongalleri og økonomi ________________________________________ 51 4.4.3 Identitetsutvalget _______________________________________________ 52 4.4.4 NRKs interne ledelse tar initiativ til sammenslåinger __________________ 53 4.4.5 Ekstern motstand fra Stortinget, men ”hands-off” fra statsråden _________ 53 4.4.6 Første vedtak: NRK-styret vedtar at fire kontorer slås sammen___________ 54 4.5 FASE 2: UENIGHET OG UKLARHET ______________________________________ 54 4.5.1 Stortingets ønske om å behandle saken______________________________ 54 4.5.2 Statsrådens prinsipielle og praktiske syn ____________________________ 55 4.5.3 Stortingets prinsipielle og praktiske syn _____________________________ 56 4.5.4 NYDI-ledelsens omorganiseringsrapport ____________________________ 60 4.5.5 Høringsrunde hos distriktskontor og fagforeninger ____________________ 63 4.5.6 Kringkastingssjefens beslutningsunderlag til styret ____________________ 63 4.5.7 Uro og lobbysime: lokalpolitikere, folkeinitiativ, medieinitiativ __________ 64 4.5.8 Andre vedtak: NRK-styrets vedtar at syv kontorer slås sammen __________ 64 4.5.9 Aktiv motstand fra statsråden _____________________________________ 65 4.6 FASE 3: FORHANDLING OG REVERSERING_________________________________ 66 4.6.1 Mellom barken og veden: Statsrådens relasjon til Stortinget, NRK og offentligheten__________________________________________________________ 66 4.6.2 Forsinkelse og forsoning_________________________________________ 67 4.6.3 Økonomien styrkes _____________________________________________ 67 4.6.4 NRK evaluerer_________________________________________________ 68 4.6.5 Tredje vedtak: Retrett fra kringkastingssjef og NRK-styret? _____________ 68 4.6.6 Stortinget konfronterer statsråden med det tredje vedtaket ______________ 69 4.7 AKTØRENES SYN PÅ BESLUTNINGSPROSESSEN _____________________________ 70 4.7.1 Opphav og initiativ: aktører og virkelighetsforståelse __________________ 70 4.7.2 Argumentasjon for forslagene og vedtakene__________________________ 72 4.7.3 Intern prosess og kontaktflater ____________________________________ 74 4.7.4 Politisk sideblikk _______________________________________________ 76 4.7.5 Endelig styrevedtak _____________________________________________ 78 5. ANALYSE ___________________________________________________________ 80 5.1 ANALYSEN SOM SVAR PÅ PROBLEMSTILLINGEN ____________________________ 80 5.2 EN KORT BETRAKTNING OM DISTRIKTSSENDINGENE ________________________ 80 5.3 ET HIERARKISK SYN PÅ DISTRIKTSKONTORSAKEN __________________________ 81 5.3.1 Aktivisering: Stortinget __________________________________________ 81 5.3.2 Aktivisering: Statsråden _________________________________________ 83 5.3.3 Aktivisering: NRKs styre _________________________________________ 85 5.3.4 Aktivisering: NRKs administrative ledelse ___________________________ 86 5.3.5 Definering: Stortinget ___________________________________________ 88 5.3.6 Definering: Statsråden __________________________________________ 89 5.3.7 Definering: NRKs styre __________________________________________ 90 5.3.8 Definering: NRKs administrative ledelse ____________________________ 90 5.3.9 Oppsummering av den hierarkiske varianten _________________________ 91 5.4 DISTRIKTSKONTORSAKEN TOLKET SOM FORHANDLINGER ____________________ 93 5.4.1