Oppfølging Av Tilskudd Til Kollektivtrafikken

SØRSØR---TRØNDELAGTRØNDELAG FYLKESKOMMUNE FYLKESREVISJONEN

Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken

Forvaltningsrevisjonsrapport 2001 / 2002

Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken i ______

Innholdsfortegnelse

0 SAMMENDRAG 1 INNLEDNING ...... 1 1.1 BAKGRUNN...... 1 2 MÅLSTRUKTUR...... 2 2.1 FORMÅL ...... 2 2.2 PROBLEMSTILLINGER...... 2 3 DATAINNSAMLING OG METODE...... 3 3.1 PROSJEKTGJENNOMFØRINGEN ...... 3 3.2 VURDERINGSKRITERIER...... 3 3.3 AVGRENSING ...... 3 4 FYLKESKOMMUNENS MÅLSETTINGER MED KOLLEKTIVTRAFIKKEN ...... 4 4.1 FYLKESPLAN 2000 – 2003, ”LIVSKVALITET I EN ENDRINGSTID”...... 4 4.2 VEDTATT ØKONOMIPLAN FOR 2001 - 2004...... 4 4.3 POLITISKE MÅLSETTINGER I FYLKESKOMMUNEN...... 5 5 FYLKESKOMMUNES ROLLE SOM TILSKUDDSYTER TIL KOLLEKTIVTRAFIKKEN .....6 5.1 MODELLER FOR TILSKUDD TIL KOLLEKTIVTJENESTER...... 6 5.2 HVEM MOTTAR TILSKUDD FRA FYLKESKOMMUNEN FOR DRIFT AV RUTETJENESTER?...... 8 5.3 PROSESSEN RUNDT INNGÅELSE AV NY 4-ÅRSAVTALE OM DRIFT AV LOKALE BILRUTER ...... 9 5.4 PROSESSEN RUNDT NY 6-ÅRIG AVTALE OM DRIFTEN AV KYSTEKSPRESSEN ...... 14 6 FYLKESKOMMUNENS OPPFØLGING AV KOLLEKTIVTRAFIKKEN...... 16 6.1 ORGANISERING AV SAMFERDSELSSEKTOREN I FYLKESKOMMUNEN...... 16 6.2 AKTØRENE I RUTEBILNÆRINGEN I SØR-TRØNDELAG ...... 17 6.3 ER FYLKESKOMMUNENS REPRESENTANTER HABILE?...... 18 6.4 HAR FYLKESKOMMUNEN TILSTREKKELIG INNSYN I RUTEDRIFTEN I FYLKET? ...... 18 6.5 HVORDAN FØLGER FYLKESKOMMUNEN OPP DRIFTEN I RUTEBILTRAFIKKEN? ...... 20 6.6 OPPFØLGINGEN AV AVTALEN MED KYSTEKSPRESSEN...... 21 7 FYLKESREVISJONENS VURDERINGER...... 22 7.1 FYLKESKOMMUNENS ANSVAR OG MÅLSETTINGER FOR KOLLEKTIVTRAFIKKEN ...... 22 7.2 FYLKESKOMMUNENS ROLLE SOM TILSKUDDSYTER TIL KOLLEKTIVTRAFIKKEN ...... 22 7.3 FYLKESKOMMUNENS OPPFØLGING AV KOLLEKTIVTRAFIKKEN ...... 25 8 INNKOMNE HØRINGSUTTALELSER ...... 27 8.1 HØRINGSINSTANSER ...... 27 8.2 SAMMENDRAG AV HØRINGSUTTALELSENE...... 28 8.3 HØRINGSUTTALELSENES KONSEKVENSER FOR PROSJEKTRAPPORTEN ...... 28 9 FYLKESREVISJONENS KONKLUSJONER OG FORSLAG TIL TILTAK...... 29 9.1 FYLKESKOMMUNENS MÅLSETTINGER MED KOLLEKTIVTRAFIKKEN ...... 29 9.2 FYLKESKOMMUNENS ROLLE SOM TILSKUDDSYTER TIL KOLLEKTIVTRAFIKKEN ...... 29 9.3 FYLKESKOMMUNENS MULIGHETER FOR Å IVARETA ANSVARET FOR KOLLEKTIVTRAFIKKEN...... 30 9.4 FORSLAG TIL TILTAK...... 31

VEDLEGG

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken ii ______

0 Sammendrag

Fylkesrevisjonen har sommeren og høsten 2001 gjennomført et forvaltningsrevisjonsprosjekt der temaet er fylkeskommunens tilskudd til kollektivtrafikk. For å vurdere hvordan oppgavene i forhold til kollektivtrafikken ivaretas, har fylkesrevisjonen kartlagt fylkeskommunens målsettinger med kollektivtrafikken, hvordan rollen som tilskuddsyter følges opp og om fylkeskommunen har forutsetninger for å ivareta lovpålagte og vedtatte oppgaver for kollektivtrafikken i fylket.

Fylkesrevisjonens faktabeskrivelse og vurderinger bygger på gjennomgang av tilgjengelige dokumenter, vedtak og økonomisk informasjon internt i fylkeskommunen. Det er innhentet materiale fra eksterne aktører, i hovedsak ruteselskapene i regionen. Videre er det gjennom- ført møter og intervjuer med rutenæringen, samt folkevalgte og administrativt ansatte i fylkeskommunen. Arbeidet er avgrenset til kollektivtrafikk med rutebil og til driften av Kystekspressen.

Kollektivtrafikken har fått en noe perifer plassering i fylkeskommunens plan- og mål- dokumenter, og det er heller ikke satt av tilstrekkelige økonomiske ressurser for å følge opp de vedtatte målsettingene. Fylkeskommunen søker å ivareta sine pålagte og vedtatte oppgaver innenfor kollektivtrafikken gjennom å yte tilskudd til ruteselskaper for drift av kollektivtjenester i fylket. Tilskuddet baseres på detaljerte avtaler som beskriver avtalt tjenestetilbud, kvalitet og økonomiske forutsetninger.

Forhandlingene mellom rutebilselskapene og fylkeskommunen har vist seg å være kompliserte og å trekke ut i tid. Årsaken er sterke interessemotsetninger siden avtalene har stor økonomisk betydning for partene. I kompliserte forhandlinger med ruteselskapene har hovedutvalg NSK og samferdselsadministrasjonen i fylkeskommunen vanskeligheter med å følge en enhetlig forhandlingsstrategi utad. De kan etter fylkesrevisjonens oppfatning ha nytte av bedre samkjøring, men samtidig en mer tydelig arbeidsdeling.

Rutenæringen i fylket preges av strukturendringer gjennom stadige konsolideringer på eiersiden. Dette gjør at balansen mellom fylkeskommunen som tilskuddsyter til kollektivtrafikken og ruteselskapene som tilbyder forrykkes. Dette kan føre til at fylkeskommunen i fremtiden må ta aktive grep for å gjenvinne forhandlingsstyrke.

I rutenæringen har fylkeskommunen god tillit. Folkevalgte og administrasjon oppfattes å være kompetente og habile i forhold til sine oppgaver. Fylkeskommunen har gjennom egne undersøkelser og tilbakerapportering fra selskapene sørget for god oppfølging av at kollektivtilbudet blir som forutsatt. Et problem er imidlertid at fylkeskommunen ikke får innsyn i selskapenes økonomiske anliggender, til tross for at dette er både avtalefestet og forskrifts- festet i medhold av Samferdselsloven.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 1 ______

1 Innledning

1.1 Bakgrunn

I henhold til Kommunelovens bestemmelser (§ 60, nr. 7) skal fylkesrevisjonen kontrollere at den økonomiske forvaltningen i fylkeskommunen foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater.

Kollektivtrafikken har i mange år vært et uttalt satsingsområde i det offentlige Norge. Senest i nasjonal transportplan 2002 – 2011 som ble godkjent i Statsråd 29. september 2000, blir kollektivtrafikken trukket frem som et prioritert område. Mer bruk av kollektive transportmidler har positive effekter både ved mindre press på eksisterende infrastruktur i press- områder og mindre forurensing ved at bruken av privatbil reduseres.

Fylkeskommunen overtok administrasjonen av kollektivtransporten fra staten tidlig i 1980- årene. I henhold til Samferdselsloven er fylkeskommunen løyve- og takstmyndighet og har ansvaret for å yte tilskudd til drift av lokale rutesamband som fylkeskommunene ønsker å opprette eller opprettholde innenfor vedkommende fylke. Staten yter årlige rammetilskudd til fylkeskommunene som delvis skal dekke utgiftene til drift av kollektivtrafikken. Fylkes- kommunens rolle som utvikler av regional kollektivtrafikk er klart nedfelt i lovverket, men man har etter hvert fått stor frihet i hvordan ordningene kan administreres.

Samferdselsavdelingen i fylkeskommunen hadde i 2000 en ramme på ca. 210 millioner kroner til samferdselsformål, eksklusive fylkesveier. Siden fylkeskommunen yter betydelige tilskudd til kollektivtrafikken er det viktig for fylkeskommunen å skaffe sikkerhet for at midlene brukes på en mest mulig effektiv og målrettet måte.

Som revisor for virksomhetene i Sør-Trøndelag fylkeskommune skal fylkesrevisjonen, foruten å se etter at regnskapsføringen er i orden, se til at det er etablert en betryggende intern administrativ kontroll og se etter at fylkeskommunens midler forvaltes på en målrettet og ressurseffektiv måte i henhold til vedtatte målsettinger.

Fylkesrevisjonen har i dette prosjektet sett nærmere på fylkeskommunens rolle som tilskuddsyter til kollektivtrafikk og hvordan fylkeskommunen søker å ivareta de nasjonale og sine egne målsettinger i forhold til utviklingen av kollektivtilbudet i fylket.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 2 ______

2 Målstruktur

2.1 Formål Formålet med forvaltningsrevisjonsprosjektet “Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken” kan uttrykkes slik:

Formålet med forvaltningsrevisjonsprosjektet er å bidra til at Sør-Trøndelag fylkeskommune på best mulig måte kan bruke tilskuddene til kollektivtransporten som et virkemiddel for å etablere et hensiktsmessig og attraktivt kollektivtilbud, og som ivaretar vedtatte regionalpolitiske målsettinger.

2.2 Problemstillinger Med bakgrunn i formålet har fylkesrevisjonen formulert følgende problemstillinger *):

A. Fylkeskommunens målsettinger med kollektivtrafikken?

1. Hvilke mål har fylkeskommunen med lokal og regional kollektivtrafikk?

B. Fylkeskommunens rolle som tilskuddsyter til kollektivtrafikken

1. Hvordan kan rutetjenester anskaffes? 2. Hvilke aktører får tilskudd fra fylkeskommunen for drift av rutetjenester? 3. Hvordan har prosessen rundt ny 4-årig avtale om drift av lokale bilruter vært? 4. Hvordan har prosessen rundt ny 6-årig avtale om drift av Kystekspressen vært?

C. Fylkeskommunens forutsetninger for å ivareta sitt ansvar for kollektivtrafikken?

1. Hvordan er arbeidet med kollektivtrafikken organisert i fylkeskommunen? 2. Hvordan er markedet for samferdselstjenester i Sør-Trøndelag? 3. Har fylkeskommunens tilstrekkelig tillit som tilskuddsyter til kollektivtrafikk? 4. Har fylkeskommunen nok informasjon for å nå målene for kollektivtrafikken? 5. Hvordan følger fylkeskommunen opp sine tilskudd til kollektivtrafikken?

*) Problemstillingene er omgruppert og noe endret i forhold til beskrivelsen i foranalysen for prosjektet, som ble behandlet i kontrollutvalget den 25. april 2001 (sak KU-45/2001).

Fylkesrevisjonen ønsker i dette prosjektet både å se på fylkeskommunens ansvar og målsettinger med kollektivtrafikken i fylket og se på forutsetningene fylkeskommunen har for å ivareta sin rolle som forvaltningsorgan og myndighetsutøver i forhold til kollektivtrafikk. Videre ønsker vi å se nærmere på prosessen knyttet til inngåelsen av to langsiktige avtaler om drift av kollektivtrafikk med rutebil og drift av Kystekspressen.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 3 ______

3 Datainnsamling og metode

3.1 Prosjektgjennomføringen Fylkesrevisjonen har i dette forvaltningsrevisjonsprosjektet sett nærmere på fylkeskommunens rolle som forvaltningsorgan og myndighetsutøver i forhold til å utvikle kollektivtrafikken. Oppmerksomheten er rettet mot lovmessige krav i samferdselsloven og vedtatte målsettinger for kollektivtrafikken både nasjonalt og internt i fylkeskommunen. Forvaltnings- revisjonsprosjektet er gjennomført fra sommeren og frem til jul 2001. Til grunn for våre faktabeskrivelser, vurderinger, konklusjoner og anbefalinger legger vi følgende:

• Gjennomgang av fylkeskommunens pålagte oppgaver, målsettinger og politiske føringer for kollektivtrafikk i samferdselslovgivningen, nasjonale og fylkeskommunale føringer og vedtak. • Gjennomgang av tidligere, løpende og inngåtte avtaler vedrørende drift av kollektivtrafikk. • Gjennomgang av dokumenter og beregninger hos samferdselsavdelingen i fylkeskommunen. • Gjennomgang av regnskapsmateriale i fylkeskommunen. • Gjennomgang av rutebilstatistikk og annen tilgjengelig informasjon fra selskapene*). • Gjennomgang av offisielle regnskaper og årsberetninger fra selskapene*). • Gjennomgang av styreverv og arbeidsforhold for ansatte og politikere i fylkeskommunen. • Gjennomgang av eierstruktur i rutenæringen i Sør-Trøndelag. • Deltakelse som observatør i møter mellom fylkeskommunen og rutebilnæringen. • Formelle forespørsler i brev til rutebilnæringen. • Formelle og uformelle møter og telefonsamtaler med administrativt ansatte, politikere og representanter fra rutebilnæringen vedrørende fylkeskommunens rolle som tilskuddsyter, takst- og konsesjonsmyndighet og forhandlingene om 4-årsavtalen med rutebilselskapene.

*) Selskaper som har mottatt tilskudd til rutedrift fra Sør-Trøndelag fylkeskommune i 2000.

3.2 Vurderingskriterier Fylkesrevisjonen har basert vurderingene på de funn som fremgår av faktabeskrivelsen i kapittel 5, 6 og 7 og holdt dette opp i mot kriterier som vi har hentet fra følgende kilder: • Lov om samferdsel av 04.06.1976 med tilhørende forskrifter. • Forvaltningsloven av 10.02.1967. • Nasjonal Transportplan. • Fylkesplan 2000 – 2003 (2011) for Sør-Trøndelag. • Politiske vedtak fra hovedutvalg NSK, fylkesutvalget og fylkestinget vedrørende kollektivtrafikk, se for øvrig omtale i kapittel 5.

En del av rapporten er beskrivende, mens fylkesrevisjonen har gjort egne vurderinger i andre deler av undersøkelsene. Kildene og begrunnelsene for vurderingene er beskrevet løpende i rapporten.

3.3 Avgrensing Fylkesrevisjonen har i dette prosjektet i hovedsak konsentrert seg om fylkeskommunens mål- settinger og arbeid knyttet til rutebiltrafikken og driften av Kystekspressen. Vi har sett bort i fra øvrige samferdselsoppgaver som fylkeskommunen har, som ferjedrift, administrering av drosjeløyver eller øvrige tilretteleggings- eller utviklingstiltak for kollektivtrafikken. Fylkes- revisjonen har heller ikke vurdert de enkelte rutetilbud.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 4 ______

4 Fylkeskommunens målsettinger med kollektivtrafikken

Fylkeskommunen har flere målsettinger som direkte eller indirekte kan knyttes til kollektivtrafikken. Disse målene er uttalt i ulike dokumenter og i forskjellige politiske saker knyttet til kollektivtrafikk. Vi gjengir her målsettinger som kan relateres til kollektivtrafikk i en del av fylkeskommunens sentrale plandokumenter.

4.1 Fylkesplan 2000 – 2003, ”Livskvalitet i en endringstid”1

Fylkesplanen er hjemlet i Kommuneloven og Plan- og bygningsloven. Den skal legges til grunn for fylkeskommunal virksomhet og være retningsgivende for kommunal og statlig planlegging i fylket. Fylkesplanen er ment å være det samlende strategidokumentet og et veivalgsdokument som gir grunnlag for mer detaljerte sektorprogrammer og planer.

Utviklingen av kollektivtrafikken i regionen har ikke fått noen sentral plass i fylkesplanen, men målsettingene er likevel utvetydige. I del 5.6 ”Helhetlige og ressursvennlige transportsystemer” gjengir vi to relevante satsingsområder for kollektivtrafikken:

• Fremme mer miljøvennlig transport og legge til rette for mindre biltrafikk i de største by- og tettstedsområdene. • Legge til rette for bosetting og næringsliv i distriktene.

Videre sies det i kommentarene følgende: ”Det er en hovedutfordring å utnytte potensialet for økt kollektivtrafikk i byer og tettsteder, samt i transportkorridorene mellom disse”. Selv om fylkesplanen er et overordnet dokument gir dette klare føringer for at fylkeskommunen skal spille en aktiv rolle i forhold til å utvikle kollektivtrafikken i fylket.

4.2 Vedtatt økonomiplan for 2001 - 2004

Ansvaret for samferdsel i fylkeskommunen ligger til Divisjon næring, samferdsel og kultur (NSK). I økonomiplanen har divisjon NSK gjengitt en visjon for sin virksomhet om at Sør- Trøndelag skal være et godt fylke å bo i både sosialt, kulturelt og arbeidsmessig, med en balansert by- og distriktsutvikling og en bærekraftig miljø- og ressursforvaltning.

1 Livskvalitet i en endringstid – Fylkesplan 2001-03 (2011) for Sør-Trøndelag. Vedtatt av fylkestinget juni 2000. ______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 5 ______

I virksomhetsmål 2 som i første rekke omfatter samferdsel, heter det som følger:

“Divisjon næring, samferdsel og kultur skal legge forholdene til rette for utviklingen av et samferdselssystem som fremmer bosetting og aktivitet i fylket, og et samfunnsøkonomisk, miljøvennlig og behovs- og markedstilpasset transporttilbud.”

Fylkeskommunen har både på politisk og administrativt nivå målsettinger om å utvikle kollektivtransporten i regionen og å gjøre kollektive transportmidler til et reelt alternativ til privatbilen. Dette springer ut fra både miljømessige og samfunnsøkonomiske målsettinger, særlig for å frigjøre kapasitet innen eksisterende infrastruktur.

4.3 Politiske målsettinger i fylkeskommunen

Det er fattet en rekke vedtak i de siste årene som mer indirekte synliggjør en politisk vilje til å utvikle kollektivtilbudet i fylket. Vi nøyer oss likevel med å begrense oss til å gjengi en del av vedtaket fra FT-sak 35/2000, den delen som har overordnede og prinsipielle aspekter ved seg:

Fylkestinget vil i forbindelse med sine kjøp av kollektivtransporttjenester fra 01.01.01 legge stor vekt på at kollektivtrafikken må utvikles til å bli hovedelementet i transportsystemet i byområdet. Det må legges til grunn at kollektivtilbudet også i distriktet skal gi et godt tilbud til alle og knytte regionene i fylket sammen. Kollektivtilbudet skal medvirke til god samfunnsøkonomi og være effektiv med god standard.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 6 ______

5 Fylkeskommunes rolle som tilskuddsyter til kollektivtrafikken

5.1 Modeller for tilskudd til kollektivtjenester Innledningsvis vil vi kommentere ulike modeller for kjøp av, og tilskudd til, kollektivtjenester siden dagens avtaler i stor grad bygger på en videreutvikling av tidligere avtaleregimer.

5.1.1 Saldering av forrige års regnskap Tilskuddet fra det offentlige fastsettes etterskuddsvis på grunnlag av rutebilselskapets regnskap, med andre ord et slags salderingsprinsipp. Før fylkeskommunene overtok ansvaret for lokal regional kollektivtrafikk ble statens tilskudd til kollektivtrafikken gjerne fastsatt etter dette prinsippet.

5.1.2 Forhandlede avtaler Tilskuddet fastsettes ut fra selskapenes budsjettering av inntekter og kostnader. Kostnadene beregnes vanligvis ut fra foregående års regnskap, mens inntektene beregnes ut fra historiske tall samt en forventet utvikling i markedet. Forhandlede kontrakter var utbredt på 1980-tallet og avløste ordningen med tilskudd fastsatt på bakgrunn av regnskap. Fordelen med forhandlede kontrakter var at disse skapte større forutsigbarhet for selskapene og fylkeskommunene, men fylkeskommunene fikk et avhengighetsforhold til selskapene som leverandør av underlagsdata.

5.1.3 Normtallsbaserte avtaler Kostnadsforutsetningene i avtalene blir her fastsatt ut fra normerte kostnader i bransjen korrigert for geografiske og markedsmessige forskjeller. Normtallsmodellene oppdateres gjennom regelmessig innhenting av kostnadsdata i bransjen. Man legger gjerne inn effektivitetskrav i normtallsmodellene ved å gå ut fra et kostnadsnivå under middels. Normtallsverdier blir også i dag benyttet direkte i avtaleforhandlinger eller som underlag for å vurdere fremlagte tall. Normtallene gir selskapene gode sammenligningsgrunnlag og fylkeskommunen et nøytralt korrektiv for å vurdere tallmaterialet som selskapene fremlegger i forhandlingene.

5.1.4 Effektiviseringsavtaler Effektiviseringsavtalene ble først og fremst aktuelle etter at fylkeskommunene fikk anledning til å legge ut kollektivtrafikk på anbud. Som motytelse for å unngå konkurranseutsetting, forpliktet selskapene seg til en viss effektivisering i driften. Effektiviseringen skulle tilsvare reduksjonene i fylkeskommunens rammetilskudd ut fra statens forventninger om reduksjon i tilskuddsbehovet som følge av innføring av anbud. Sør-Trøndelag fylkeskommune har praktisert effektiviseringsavtaler i tidsrommet 1995 til og med 2000. Effektiviseringskravene i de siste årene har vært 1 %, 1 %, og 1,5 % (perioden 1998 – 2000).

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 7 ______

5.1.5 Resultatavhengige tilskuddsavtaler / incitamentsavtaler Tankegangen for denne typen avtaler er at det offentlige tilskuddet deles i to. I bunnen ligger et grunntilskudd som fastsettes ut fra produksjon målt i for eksempel rutekilometer og vogntimer i rute og ut fra når på døgnet kjøringen foregår. I tillegg kommer en resultatavhengig del som tildeles selskapene når produksjonen øker som følge av trafikkøkning. Formålet er å stimulere til økt ruteproduksjon og dermed økt bruk av kollektivtrafikk. Avtaleformen er mest aktuell i tettbygde strøk der potensialet for trafikkøkning er størst.

5.1.6 Kvalitetsavtaler Etter et sterkt fokus på kostnadene gjennom mange år ble utfordringen for kollektivtransporten å utvikle et tilbud som gjør det attraktiv for flest mulig mennesker å reise kollektivt. Dette betyr å gjøre kollektivtilbudet til et foretrukket fremkomstmiddel fremfor bruk av privatbil. Kvalitetsavtalene setter fokus på kollektivtilbudet ut fra den vinklingen at jo bedre tilbudet er både rutemessig og i forhold til selve reiseopplevelsen, jo flere vil benytte tilbudet.

5.1.7 Avtale på grunnlag av anbud Anbud gjennomføres ved at flere aktuelle tilbydere får mulighet til å skaffe seg løyve for en angitt ruteproduksjon. Med bakgrunn i en anbudsinnbydelse med kravspesifikasjoner for utøvelsen av rutetrafikken og forretningsmessige og juridiske relasjoner mellom utøver og oppdragsgiver utarbeider selskapene tilbud. Fylkeskommunen tildeler løyvet til selskapet som ut fra fylkeskommunens kravspesifikasjoner gir det beste tilbudet. Anbudsavtaler kan utformes på flere forskjellige måter og kan deles i to hovedtyper:

• Bruttokontrakter som innebærer at fylkeskommunen påtar seg ansvaret for inntektene, inkludert billettmaskiner, ruteplanlegging og markedsføring. Selskapenes oppgave er således å produsere et bestemt antall rutekilometer med en gitt kapasitet ut fra fastsatte rutetabeller. • Nettokontrakter utformes på en slik måte at selskapene får større ansvar og risiko for å skaffe inntektene i driften.

Da Stortinget vedtok å åpne for anbud i kollektivtrafikken med virkning fra 1994, ble det samtidig vedtatt overgangsbestemmelser: Selskap som får redusert rutekjøringen med mer enn 20 % på et år eller 50 % i løpet av 5 år som følge av at deler at kollektivtrafikken legges ut på anbud, skal ha rett til å kreve at oppdragsgiveren innløser driftsmidlene som har vært benyttet i rutedriften. Dersom halvparten av kapasiteten til løyvehaverens faste anlegg benyttes i rutetrafikken, kan også anleggene kreves innløst. Disse overgangsbestemmelsene ble gjort gjeldende for 8 år og opphører 15.04.2002. Bestemmelsene kan ha lagt en demper på bruken av anbud i Norge.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 8 ______

5.1.8 Dagens og fremtidens avtaleregimer Dagens avtaler inneholder elementer fra flere avtaleformer. Etter at det fant sted en betydelig kostnadseffektivisering i rutebilnæringen siste halvdel av 1980-årene og på 1990-tallet, har fokus i de senere årene blitt satt på passasjervekst. Dermed har incitamentsavtaler med rutetilpasning og kvalitetsmålsettinger blitt mer aktuelt.

Fremover er det grunn til å forvente større grad av konkurranse mellom aktørene for eksempel ved bruk av anbud. Det offentliges frihetsgrader for anbudsutsetting øker når overgangsbestemmelsene med hensyn til innløsning opphører i 2002. Næringen forbereder seg til dette ved alliansebygging og konsolideringer på eiersiden samtidig som kostnadsperspektivet stadig holdes under oppsyn.

5.2 Hvem mottar tilskudd fra fylkeskommunen for drift av rutetjenester?

Fylkeskommunen yter tilskudd til drift av lokale ruter til en rekke selskaper. Fordelt på type ruter kan følgende oversikt settes opp for 2001:

Type rute Selskap Beløp

Fylkesvegferje Fosen Trafikklag 7.150.000 Fosenlinjen 5.865.000

Båt Fosen Trafikklag 14.500.000 Kystekspressen 7.750.000 Fæmund 440.000

Trikk Gråkallbanen 1.750.000

Ruteinformasjon / sentralstasjon Trafikanten Midt-Norge 3.500.000

Rutebil / buss Gauldal Billag 11.314.000 HOB-Buss 15.505.000 Hølonda Auto 4.286.000 Nettbuss 12.052.000 Trondheim Trafikkselskap 23.547.000 Trønderbilene 26.812.000 Nerskogruta 730.000

SUM 135.201.000

I tillegg yter fylkeskommunen tilskudd til skoleskyss og transport for funksjonshemmede for til sammen ca. 65 millioner kroner. Fylkeskommunen må således forholde seg til en rekke aktører og til flere kontrakter. Utfordringen er å skape et helhetlig tilbud til innbyggerne i alle deler av fylket og samtidig legge til rette for vekst i kollektivtrafikken.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 9 ______

5.3 Prosessen rundt inngåelse av ny 4-årsavtale om drift av lokale bilruter

5.3.1 Tilbakeblikk i utviklingen av tilskudd til rutebildrift Ansvaret for lokal og regional rutetrafikk ble overført til fylkeskommunene fra staten i første del av 1980-tallet. Staten hadde etablert en ordning der man fastsatte tilskuddene ved saldering av rutebilselskapenes regnskaper, jf. pkt. 6.1.1. Fylkeskommunen gikk deretter over til forhandlede avtaler om godtgjørelse til selskapene. Etter hvert ble forhandlingene i større grad både direkte og indirekte basert på normtall. For perioden 1995 – 1997 ble effektiviseringsavtaler innført, og disse ble forlenget til perioden 1998 til og med 2000.

Dersom man ser på kostnadsutviklingen i selskapene, viser beregninger fra Transport- økonomisk institutt (TØI)2 at trafikkselskapene i byområdene gjennomførte betydelige kostnadseffektiviseringer sist på 1980-tallet og først på 1990-tallet. Selv om anbud etter hvert ble en mulig kontraktsform, viser TØI til at effektiviseringen i næringen i første rekke skyldes tilskuddskutt på grunn av en vanskelig økonomisk situasjon i fylkeskommunene.

Etter hvert som effektiviseringspotensialet i selskapene ble mer marginalt, har nedgang i de fylkeskommunale tilskuddene ført til at produksjonskostnadene ble overført til passasjerene i form av takstøkninger. I distriktene er imidlertid mulighetene for å velte kostnader over på passasjerene begrenset siden trafikkgrunnlaget er mindre. Derfor har tilskuddene til kollektivtrafikk i distriktene i større grad blitt opprettholdt, mens kollektivtrafikken i byområdene som for eksempel Trondheim drives med minimale tilskudd.

5.3.2 Fylkestingets forutsetninger Fylkesrådmannen v/samferdselsavdelingen utredet våren 2000 prinsippene for nye avtaler med rutebilnæringen etter at den gjeldende effektiviseringsavtalen løp ut i 2000. I sin saks- forberedelse innstilte fylkesrådmannen på en 1-årig avtale med effektiviseringskrav og med en resultatavhengig del (incitamentsavtale). Den resultatavhengige finansieringen forutsattes brukt til bedring av kollektivtilbudet i selskapenes respektive ruteområder.

Rutebilnæringen var imidlertid svært kritisk til det man anså som en ny effektiviseringsavtale og fremholdt at målsettingene for bedringen i kollektivtilbudet ville oppnås ved langsiktige avtaler som ga større incitamenter til økning i passasjertallet, og at kostnadsfokuset ble tonet ned. Gjennom den politiske behandlingen som fulgte ble næringens råd i stor grad tatt til følge. Vedtaket ved den avsluttende fylkestingsbehandlingen ble at fylkeskommunen skulle søke å inngå en 4-årig avtale etter ”prinsippet om kvalitetsavtaler” for all kollektivtrafikk med bilruter med virkning fra 01.01.2001. Fylkestinget la i sitt vedtak vekt på følgende momenter:

2 Markedseffektiv kollektivtransport? En analyse av utviklingen i Oslo, Bergen, Trondheim, Kristiansand og Tromsø (TØI-rapport 428/1999). ______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 10 ______

• Kollektivtrafikken utvikles til å bli et hovedelement i transportsystemet i byområdet. • Kollektivtilbudet i distriktet skal gi et godt tilbud til alle og knytte regionene i fylket sammen. • Stimulere til produktutvikling og at selskapene har risiko for kostnader og inntekter. • Kostnadseffektivisering skal gå tilbake til selskapene og til styrking av kollektivtilbudet. • Prinsippet om at kvalitetsavtaler legges til grunn for oppretting av avtaler for all kollektivtrafikk med bilruter i Sør-Trøndelag.

Fylkestinget forutsatte at samferdselsadministrasjonen og rutebilnæringen forhandlet frem 4- årsavtaler med bakgrunn i det vedtaket som var fattet. Ut fra utsagn som fylkesrevisjonen har fått fra selskapene var grunnlaget for forhandlingene ikke det beste. Dette kan begrunnes som følger:

• Rutebilnæringen og fylkeskommunen hadde ulik oppfatning av hva som lå i kvalitetsavtaler og klarte ikke å skape en felles forståelse for dette forut for forhandlingene. • Avtalene om fylkeskommunens tilskudd til rutebildriften i 2000 var ennå ikke inngått. Disse avtalene ble ikke undertegnet før i 2001 (etter avtaleperiodens utgang).

5.3.3 Forhandlinger mellom samferdselsadministrasjonen og rutebilselskapene Forhandlingene om en 4-årig avtale mellom samferdselsavdelingen og selskapene startet høsten 2000. Fra fylkeskommunens side ble det lagt opp til at selskapene måtte betale en ”inngangsbillett” for å drive uten konkurranse i de respektive ruteområdene i 4 år. Denne inngangsbilletten ble konkretisert til et krav om 5 % vekst i passasjerinntektene og 5 % reduksjon i kostnadene i 4-års perioden.

Verdien av denne inngangsbilletten ble av fylkesrådmannen stipulert til 33 millioner kroner,3 som skulle brukes til å holde takstene uendret og/eller til å bidra til et bedre kollektivtilbud innenfor dagens tilskuddsnivå. Fylkesrådmannen anså dette for å være rimelige krav og fremholdt at fylkeskommunen må sette krav overfor leverandørene siden forutsetningene ikke testes i markedet gjennom konkurranse.

Rutebilnæringen på sin side fremholdt at potensialet for kostnadseffektivisering var tatt ut og aksepterte ikke kravene om ytterligere effektivisering. Videre ønsket selskapene å disponere all inntektsvekst og å bruke dette til å utvikle kollektivtilbudet.

5.3.4 Forhandlinger på rådmannsnivå og styrenivå i TL Forhandlingene førte ikke til enighet, og fylkesrådmannen la saken frem for hovedutvalg NSK den 19.12.2000. Fylkesrådmannen innstilte på at rutebilselskapene tilbys avtale i henhold til kravene som ble skissert fra fylkeskommunens side, alternativt ettårige avtaler i 2001 og 2002 med krav til effektivisering og inntektsvekst. Hovedutvalget vedtok å videreføre forhandlingene, men nå på rådmannsnivå og styrenivå i Transportbedriftenes Landsforening (TL).

3 Hovedutvalg NSK, sak 179/2000. ______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 11 ______

Forhandlingene ble vinteren 2001 ført på direktørnivå i Divisjon næring, samferdsel og kultur. Fylkeskommunen modererte sine krav noe i denne perioden. Kravet til kostnadseffektivisering ble halvert til 2,5 % i avtaleperioden. Kravet til inntektsvekst ble i utgangspunktet opprettholdt med 5 %, men det ble tatt inn i avtaleutkastet at det samlede kravet til inntektsvekst og kostnadseffektivisering minimum skulle utgjøre 5 % av avtalt kostnadsnivå.

TL avviste fortsatt kravene til kostnadseffektivisering, men kunne legge til grunn en årlig passasjervekst i ordinære ruter på 1 %, forutsatt at konkurransesituasjonen i forhold til personbil ikke ble forverret. Økningen i passasjerinntekter skulle beholdes av selskapene i sin helhet mot at de også tok hånd om kostnadene som ville følge av passasjerveksten.

Partene var også uenige om oppgjørsformen for grunnskoleskyss og videregående skoleskyss der selskapene ønsket fakturering mens fylkeskommunen ønsket at dette i større grad skulle inngå som en del av tilskuddsordningen og utbetales i tilknytning til de øvrige tilskuddene.

Forhandlingene ble avsluttet 20. mars 2001 uten enighet, og partene undertegnet en uenighetsprotokoll datert 5. april 2001. Avtaleutkastet med blant annet uenighetsprotokollen ble lagt frem for ny behandling i hovedutvalget den 24.04.2001. Hovedutvalget avviste fylkesrådmannens innstilling om å tilby selskapene det foreliggende avtaleutkastet, men vedtok at ferdigforhandlet avtale skulle legges frem for behandling i møte den 22. mai 2001.

5.3.5 Hovedutvalgets behandling i møte den 22. mai 2001 Hovedutvalget behandlet utkastet til 4-årsavtale som sak 82/2001 og sluttet seg til fylkesrådmannens innstilling om å tilby rutebilselskapene avtaleutkastet slik det ble presentert i aprilmøtet. Frist for aksept av avtalen ble satt til 15. juni, og alternativet ville i så fall være 1-årsavtaler. De økonomiske realitetene ved henholdsvis 1-årig og 4-årig avtale ble som følger, (Jf. HN-sak 82/2001):

Selskap Tilbud v/ 4-årig Tilbud v/ 1-årig avtale *) avtale *)

Gauldal Billag 9.668.000 9.984.000 HOB-Buss 12.392.000 13.142.000 Hølonda Auto 3.432.000 3.706.000 Nettbuss 16.090.000 **) Trondheim Trafikkselskap 1.161.000 8.930.000 Trønderbilene 23.238.000 22.743.000

SUM 65.981.000 *) I tilbudet inngår ikke dieselavgiftskompensasjon. (Vil totalt utgjøre ca. 25 – 30 mill kroner). **)Nettbuss Trøndelag hadde gitt signaler på at selskapet ville akseptere utkastet til 4-årsavtale.

Foruten krav om kostnadseffektivisering, forutsatte tilbudet at minstetaksten på 20 kr for voksne og 10 kr for barn og honnør ble holdt uendret.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 12 ______

Med unntak av Nettbuss Trøndelag fant en samlet rutenæring å ikke kunne akseptere vilkå- rene for en 4-årsavtale. TL ga etter møtet den 22. mai klart uttrykk for at en 4-års avtale med disse forutsetningene var ødeleggende for næringen og at selskapene ville bli nødt til å drive med tap. Selskapene var særlig kritisk til at ”inngangsbilletten” i avtalen skulle tas ut tidlig, og det ble hevdet at selskapene verken hadde likviditet eller økonomisk bæreevne til å gå inn på en slik avtale. Næringen argumenterte for at en slik avtale også var i strid med selskapenes og fylkeskommunens målsettinger om å utvikle kollektivtrafikken i fylket. Fylkesrevisjonen har med bakgrunn i gjennomførte møter og intervjuer grunn til å tro at presset på sentrale beslutningstakere i denne perioden var sterkt.

Fra fylkesrådmannens side holdt man imidlertid fast på avtaleforutsetningene slik de var fremlagt og mente kravene var rimelige sett ut fra hensynet til fritak fra konkurranse og generelle forventninger om inntekts- og kostnadsutvikling. Fylkesrådmannen pekte blant annet på sammenslåinger og restrukturering i næringen, investeringer i fremkommelighets- tiltak, innføring av nytt billetteringssystem samt at et av selskapene godtok avtalen.

En del politikere i hovedutvalget vurderte situasjonen som kritisk. På den ene siden sto administrasjonen som nå hadde fått gjennomslag i hovedutvalget for sin innstilling, på den annen side sto en vesentlig del av rutebilnæringen som ga uttrykk for at avtaleutkastet ikke ga grunnlag for en økonomisk forsvarlig drift. Partene hadde hver sin virkelighetsoppfatning, og politikerne kom på en måte midt i mellom og skulle ta beslutningene. I tillegg var fylkeskommunens regnskap for 1. tertial kjent og viste at fylkeskommunens økonomiske problemer var sterkt økende. Sentrale politikere fryktet at rutebilnæringen ville fremme saken for en voldgiftsrett. Dersom selskapene fikk medhold, ville avtalen bli enda dyrere for fylkeskommunen enn et mulig kompromiss med selskapene ville tilsi. Dette ville gjøre den økonomiske situasjonen for fylkeskommunen enda vanskeligere.

5.3.6 Ekstraordinært møte i hovedutvalg NSK 05.06.2001 I tilknytning til godkjenning av protokollen fra møtet den 22.05.2001 la lederen for hovedutvalget frem forslag om å behandle sak 82/2001 på nytt. Samtidig ble det fremlagt et forslag til nye avtaleforutsetninger på de punktene som det var uenighet med rutenæringen om. De øko- nomiske realitetene i avtalen var nå et krav om en årlig inntektsvekst på 1 % med fordeling 90 % - 10 % mellom busselskapene og fylkeskommunen. Kravet til årlig kostnadseffektivisering ble på 0,75 % med unntak for Trondheim Trafikkselskap. Videre fikk rutebilnæringen gjennomslag for oppgjørsordningene for skoleskyss. Denne løsningen ville innebære en snarlig takstøkning for å få fullfinansiert avtalen. Takstøkningen inkluderte også manglende inndekning av prisstigning som fylkeskommunen i utgangspunktet håpet å dekke inn ved effektiviseringskrav.

Av sakspapirene som ble sendt ut før møtet den 5. juni, går det ikke frem at det ville bli fremmet forslag om at vedtaket fra sak 82/2001 skulle oppheves og at saken skulle behandles på nytt. Før møtet var det kontakt mellom lederen i hovedutvalget og divisjonsdirektør NSK som sekretariatsansvarlig for hovedutvalget. Lederen gjorde oppmerksom på at han vurderte å ta opp saken på nytt i forbindelse med behandling av protokollen fra forrige møte. I den forbindelse ble prosessuelle spørsmål drøftet. Samferdselsavdelingen var, forut for møtet, ikke kjent med at saken ville bli tatt opp til ny behandling den 5. juni.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 13 ______

5.3.7 Hovedutvalgets møte den 25. juni 2001 – Fastsetting av tilskuddsnivå I møte den 25. juni 2001 fremmer fylkesrådmannen forslag til størrelsen på fylkeskommunens tilskudd til rutedrift i 2001. I henhold til HN-sak 104/2001 er tilskuddsnivået fastsatt ut fra vilkårene i den 4-årige kvalitetsavtalen slik den nå foreligger. I sin saksutredning sier fylkesrådmannen blant annet følgende:

”Finansiering av de endrede rammevilkårene: For å finansiere de endrede vilkårene i 4-årsavtalen har det vært nødvendig å gjennomføre en takstøkning på 10 % for alle bussreiser f.o.m. 1. juli. Takstene for trikk og lokaltog vil øke på samme måte. Dessverre vil en slik takstøkning innebære trafikkbortfall som reduserer merinntektene av takstøkningen. Trafikkbortfallet som forutsettes i Trondheim er på 2,3 %.”

Takstøkningen er på denne måten en finansiering av lempingen av kravene som stilles til ruteselskapene i forhold til inntektsvekst og kostnadseffektivisering. Med bakgrunn i priselastisitetsforutsetninger så fylkesrådmannen en klar fare i at merinntektene som fulgte av takstøkningen ville forsvinne på grunn av trafikkbortfall. I ettertid kan det se ut til at markedets reaksjoner har blitt mindre enn fryktet. Enkelte av ruteselskapene antyder at dette kan skyldes at takstøkningen og moms på tjenester (momsreformen) ble innført samme dag (01.07.2001) og at markedet tolket dette i sammenheng.

Selskapene aksepterte utkastet til 4-årsavtale, og i møtet den 25.06.2001 ble følgende tilskudd fra fylkeskommunens side vedtatt, (jf. HN-sak 104/2001):

Selskap Beløp *)

Gauldal Billag 11.314.000 HOB-Buss 15.505.000 Hølonda Auto 4.286.000 Nettbuss 12.052.000 Trondheim Trafikkselskap 23.547.000 Trønderbilene 26.812.000

SUM 93.516.000 *) Tilbud inkludert dieselavgiftskompensasjon.

Som det fremgår av fylkesrådmannens saksutredning, forutsatte vedtaket en takstøkning for alle bussreiser med 10 % fra og med 1. juli.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 14 ______

5.4 Prosessen rundt ny 6-årig avtale om driften av Kystekspressen

Foruten driften i rutebilnæringen har fylkesrevisjonen sett nærmere på driften av Kystekspressen og den politiske behandlingen ved inngåelse av ny 6-årsavtale med Partrederiet Kystekspressen ANS.

5.4.1 Kystekspressen Kystekspressen trafikkerer strekningen Trondheim – Kristiansund og drives av Partrederiet Kystekspressen ANS som eies av Fosen Trafikklag ASA (51 %) og Møre og Romsdal fylkes- båtar AS (49 %). Trafikken utføres med følgende fartøyer: M/S Lauparen, M/S Agdenes og M/S Ternen (i helgene). Reisetiden mellom Trondheim og Kristiansund er ca. 3,5 time.

I 2000 ytet Sør-Trøndelag fylkeskommune 7,5 millioner kroner i tilskudd til Kystekspressen og Møre og Romsdal fylkeskommune ytet et tilsvarende beløp. Tidligere bidro Sør-Trøndelag med 58 % av tilskuddet, men fra 1999 ble tilskuddet fordelt likt mellom de to fylkeskommunene.

Det er ikke inngått effektiviseringsavtaler med Kystekspressen på samme måte som i bussdriften, men det er stilt effektiviseringskrav i driften.

5.4.2 Politisk behandling Fylkestinget vedtok den 31.08.99 i sak FT-36/99 konkurranseutsetting av hurtigbåtdriften i Sør-Trøndelag, inkludert Kystekspressen. I forhold til Kystekspressen viste det seg senere at en rekke kompliserende faktorer kom til:

1. Som for øvrig rutedrift ble spørsmålet om anbud knyttet til risikoen for at selskapene kunne kreve innløsning av materiell. Dersom Partrederiet Kystekspressen ANS mistet anbudet for strekningen Trondheim – Kristiansund, kunne dette medføre innløsningsplikt for minimum materiellet i partrederiet. Det kunne også reises spørsmål ved det øvrige båtmateriellet i Fosen Trafikklag ASA siden Kystekspressen utgjør mer enn 20 % av båtaktiviteten i konsernet.

2. Sleipnerulykken den 26. november 1999 førte til innføring av nye sikkerhetskrav i båt- driften med virkning fra 1. april 2002, noe som ville føre til at eksisterende materiell måtte oppgraderes. Trolig måtte fylkeskommunen her ha bidratt med økonomiske ressurser.

3. Videre var spørsmålet om overgang til ferjedrift i øyrekken kommet opp, noe som krevde forhandlinger med Fosen Trafikklag og Kystekspressen. Fra Møre og Romsdal sin side var man kritisk til at ferjedriften i øyrekken ble blandet sammen med Kystekspressen og i et brev fra samferdselssjefen i Møre og Romsdal fylkeskommune datert 5. desember 2000 ble det blant annet sagt følgende:

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 15 ______

” Dette er ei samanblanding av saker, der anbodsutlysing av Kystekspressen blir brukt som ”pressmiddel” for å oppnå eit akseptabelt resultat for ferjesamband ein annan stad.

Samferdselsutvalet i Møre og Romsdal anmoder Sør- Trøndelag fylkeskommune om å gjennomføre Samferdselsdepartementet si delegering om anbudsutlysing snarast.”

Sør-Trøndelag fylkeskommune har hatt en utfordring i at Kystekspressen sees i sammenheng med, og delvis kobles opp i mot, rutedriften i Øyrekken og sambandet Trondheim – Vanvikan. På denne måten trekkes også Nord-Trøndelag fylkeskommune inn i forhandlingene.

Partrederiet Kystekspressen ANS ga fylkeskommunen tilbud om å sette to nye og større båter inn i driften av Kystekspressen. Båtene som ble presentert vil innebære kortere reisetid og økt komfort i dårlig vær. Fosen Trafikklag argumenterte med at Kystekspressen tar en stor investeringsrisiko ved å anskaffe to nye båter uten økning av tilskuddsrammene. Videre ble det pekt på at de nye kravene i sikkerhetsforskriftene vil fordyre dagens løsninger dersom fylkeskommunen forkaster tilbudet om nye båter. Fylkeskommunen valgte etter hvert å gå bort fra å sette Kystekspressen ut på anbud.

Fylkestinget vedtok i sak 52/2001 rammene for avtalen med Kystekspressen, med forutsetning om investering i to nye båter, et årlig tilskuddsbeløp på 15,5 millioner kroner og at avtalt tilskudd kan reforhandles dersom konsumprisindeksen stiger med mer enn 1,5 %.

5.4.3 Ny avtale vedrørende kystekspressen i perioden 2002 - 2007 Avtalen som ble undertegnet med virkning fra 2002 viser et avtalt tilskudd på 15,9 millioner kroner og med regulering av avtalt tilskudd dersom konsumprisindeksen overstiger 1,5 %. På forespørsel har fylkesrevisjonen fått begrunnet økningen fra 15,5 millioner til 15,9 millioner kroner med prisstigning og noen mindre endringer i avtaleforutsetningene.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 16 ______

6 Fylkeskommunens oppfølging av kollektivtrafikken

6.1 Organisering av samferdselssektoren i fylkeskommunen

Samferdelsoppgavene i fylkeskommunen ivaretas på administrativt nivå av en egen samferdselsavdeling som inngår i Divisjon næring, samferdsel og kultur (NSK). Samferdselssjefen er underlagt divisjonsdirektøren for NSK som er direkte underordnet fylkesrådmannen som øverste administrative leder i fylkeskommunen.

På politisk nivå ivaretar Hovedutvalg for næring, samferdsel og kultur den politiske styringen av samferdselsektoren som består av 11 medlemmer. Større eller prinsipielle saker viderebehandles i fylkesutvalget og fylkestinget.

Skjematisk kan fylkeskommunens organer når det gjelder samferdsel, skisseres som følger:

Fylkestinget Politisk nivå

Fylkesutvalg

Hovedutvalg NSK

Fylkesrådmann Administrativt nivå

Div.dir. NSK

Samf.sjef / avd.

For å unngå lange beslutningslinjer er hovedutvalg NSK delegert myndighet i de fleste saker som er opp til politisk behandling. Modellen fordrer imidlertid at de ulike aktørene er bevisst på sine roller i systemet. Det administrative nivået må ta rent faglige hensyn, mens politisk skjønn og vurderinger gjøres av de politiske beslutningstakerne. Ellers er det selvsagt viktig at fylkeskommunen fremstår som troverdig utad overfor befolkningen og rutebilnæringen.

Oppfatninger av fylkeskommunens forvaltning av samferdselsoppgaver Fylkesrevisjonen har gjennom dette prosjektet fått tilbakemeldinger på at rutebilnæringen er fornøyd med fylkeskommunen som forvalter av tilskuddsordningene for kollektivtrafikken.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 17 ______

Man ser også klare fordeler med et politisk nivå som kan utøve skjønn i tilfeller der rent faglige og økonomiske hensyn ikke kan tillegges vekt alene.

Næringen er imidlertid ikke så fornøyd med den totale forvaltningen av kollektivtrafikken i landet. Årsaken er først og fremst at ansvaret for forhold som vedrører kollektivtrafikken, er fordelt på flere forvaltningsorganer og –nivåer. Som eksempler trekkes det frem at

• Statens vegvesen har ansvaret for infrastrukturtiltak som blant annet veiene. • Fylkeskommunen står for forvaltning og kjøp av kollektivtrafikken. • Kommunene sørger for øvrig tilrettelegging som f.eks holdeplasser.

Selskapene ønsker imidlertid å forholde seg til én aktør som er ryddig og forutsigbar og bidrar til langsiktighet i avtalene med rutebilselskapene. Ruteselskapene forholder seg i første rekke til kontraktene og avtalene som inngås, og dermed er det mindre interessant hvilken aktør som er forhandlingsmotparten. Rutebilnæringen fremholder videre at samfunnet som helhet er tjent med at styringen av kollektivtilbudet ligger hos et organ som tar nødvendig hensyn til vedtatte samfunnsmessige målsettinger, og at dette kan være et argument for å ha en politisk styring, men på et helhetlig nivå.

6.2 Aktørene i rutebilnæringen i Sør-Trøndelag

I Sør-Trøndelag har vi i den siste tiden vært vitne til flere oppkjøp eller sammenslåinger i rutebilnæringen. Blant annet kan man i denne sammenhengen nevne sammenslåingen av Hemne og Orkladal Billag og Trondheim Trafikkselskap til Team Trafikk AS som skjedde med virkning fra 01.07.2001. Fra før hadde Trondheim Trafikkselskap en dominerende aksjepost i Hølonda Auto AS.

I de siste årene har Torghatten Trafikkselskap kjøpt seg opp til en dominerende eierposisjon i Fosen Trafikklag som igjen har kjøpt 66 % av aksjene i Trønderbilene i Nord-Trøndelag. Bussdriften i Fosen Trafikklag ASA og Trønderbilene er nå slått sammen og administreres av Trønderbilene AS. Videre har Gauldal Billag kjøpt 66 % av aksjene i Nord-Østerdal Billag AS. Alle disse transaksjonene betegnes som strategiske og langsiktige for å gjøre selskapene mer kostnadseffektive og robuste i en fremtidig driftssituasjon.

Fylkesrevisjonen har i prosjektarbeidet mottatt signaler både fra politisk og administrativt nivå der man er bekymret for at konsolideringen i rutenæringen fører til at fylkeskommunen mister forhandlingsstyrke i forhold til selskapene. Det blir også antydet at anbudsutsetting etter hvert kan være den eneste måten å få testet prisen på tjenestene i markedet. Men anbud krever at det er et velfungerende marked, noe som etter hvert krever at aktører utenfor regionen må gi tilbud på rutedrift i regionen for å oppnå tilstrekkelig konkurranse. I vedlegg 1 ligger en skjematisk oversikt over aktørene med eierstruktur, datterselskaper og eierandeler i tilknyttede selskaper.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 18 ______

6.3 Er fylkeskommunens representanter habile?

Fylkeskommunen forvalter relativt store midler innenfor samferdsel. For å ha nødvendig tillit hos aktørene som er involvert i prosessen og i forhold til publikum for øvrig, kan det ikke reises tvil ved habiliteten hos de personene som behandler disse sakene. Regelverket knyttet til uavhengighet finnes i Forvaltningslovens kapittel 2 ”Om ugildhet”. I tillegg har fylkeskommunen interne retningslinjer som omhandler dette.

Fylkesrevisjonen har i møtene med ruteselskapene, ansatte og politikere stilt spørsmål om hvordan man oppfatter at fylkeskommunens representanter ivaretar sin habilitet. Videre har fylkesrevisjonen på selvstendig grunnlag gjort en undersøkelse av nåværende og tidligere arbeidsforhold hos ansatte som arbeider med samferdselsspørsmål, og politikere i hovedutvalg NSK. Fylkesrevisjonen har dessuten skaffet seg oversikt over hvem som sitter i styrene i de ulike rutebilselskapene. Disse opplysningene er sammenholdt med saksbehandlingen i fylkeskommunen i de siste to årene. Fylkesrevisjonen har ikke avdekket forhold som indikerer brudd på inhabilitetsbestemmelsene i forvaltningsloven.

Fylkesrevisjonen oppfatter at divisjon NSK er bevisst på habilitetsspørsmål og har et ryddig forhold til dette. Når det gjelder de politiske beslutningstakerene, er det tilknytning til enkelte rutebilselskap hos enkelte av medlemmene gjennom nåværende eller tidligere styreverv. De personene dette gjelder, oppfattes imidlertid å ha et profesjonelt forhold til dette, enten gjennom at man melder seg inhabil eller opplyser om sin tilknytning ved behandlingen av saker som vedrører disse selskapene.

6.4 Har fylkeskommunen tilstrekkelig innsyn i rutedriften i fylket?

Forholdet mellom fylkeskommunen som bestiller og busselskapene som leverandører av rutetjenester krever åpenhet mellom partene.

Fylkeskommunen får ikke uten videre tilgang til detaljinformasjon knyttet til inntekter eller enkelte utgiftsposter på detaljnivå i selskapene og er således avhengig av å stole på riktig- heten av de tallene som legges frem fra selskapene. Selskapene gir uttrykk for ønske om å verne økonomisk informasjon og er redd at slik informasjon kan bli offentlig kjent dersom fylkeskommunen får slikt innsyn. De tilbyr imidlertid at selskapenes revisor kan bekrefte informasjon som fylkeskommunen ber om.

I rapporten ”Samferdselsadministrasjonen i Sør-Trøndelag: Innkjøpsstrategi i kollektivtransporten” som er utarbeidet av Asplan Viak våren 2000, blir fylkeskommunens problemer med å utøve sin innsynsrett omtalt slik:

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 19 ______

”Fylkeskommunens tilgang til data for rutetrafikken har vært betydelig svakere enn ønskelig. Dette skyldes dels manglende, strukturert informasjon i selskapene, men også motvilje fra selskapenes side mot å utlevere data, særlig om inntekter og trafikk”. 4

Fylkesrevisjonen anser fylkeskommunens innsynsrett for å være udiskutabel og viser i den sammenhengen til:

1. Samferdselslovgivningen5 6, Forskrift om persontransport…pkt 16:

”Løyvehaveren skal gi de økonomiske og statistiske opplysninger Samferdsels- departementet eller fylkeskommunen bestemmer og på den måten disse fastsetter.”

2. Utkast til 4-årsavtale mellom fylkeskommunen og selskapene pkt. 1.2:

”STFK skal til eget bruk ha tilgang til de opplysningene fra BS som er nødvendige for vurdering og kontroll av det offentlige kjøp.” (BS = Busselskapene).

I egenskap av å være tilsynsorgan for samferdselsvirksomheten i fylkeskommunen rettet fylkesrevisjonen en henvendelse til rutebilselskapene som mottar tilskudd fra fylkeskommunen, der det ble bedt om tilgang til detaljert økonomisk informasjon. Medlems- bedriftene i TL konfererte seg imellom og ga i svarbrevene uttrykk for at selskapene kunne møte opp hos fylkesrevisjonen med den etterspurte informasjonen eller at fylkesrevisjonen fikk seg forelagt denne informasjonen hos selskapene. Selskapene ønsket imidlertid ikke å levere dokumentene fra seg.

Fylkesrevisjonen har gjennom stikkprøver forsøkt å følge opp svarene i brevene for å få tilgang til etterspurt informasjon, men har ikke lyktes med dette. Selskapene har ikke vært direkte avvisende, men vegrer seg mot å gi utenforstående tilgang til informasjon av forretningsmessig art som vedrører driften. Nettbuss ønsker å avklare fylkesrevisjonens innsynsmuligheter på konsernnivå, mens de øvrige selskapene som er tilsluttet TL, ønsker å gjøre en ny og samlet vurdering av innsynsretten. Fylkesrevisjonen har i denne omgangen ikke gått videre for å skaffe seg innsyn hos ruteselskapene, noe som heller ikke var en målsetting for prosjektarbeidet.

4 Asplan Viak, april 2000: Innkjøpsstrategi i kollektivtransporten. Rapport 2000-022. 5 Lov om Samferdsel av 04.06.1976. 6 Forskrift om persontransport i rute innenlands med motorvogn eller fartøy” av 08.12.1986 nr 2170 pkt 16. ______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 20 ______

6.5 Hvordan følger fylkeskommunen opp driften i rutebiltrafikken?

6.5.1 Økonomi og produksjonstall Når driften er i gang, må det kartlegges om løyvehaveren oppfyller avtalens forutsetninger om produksjon, og om rutetilbudet samsvarer med behovet hos de reisende. Videre må det vurderes om inntektene og kostnadene ved driften samsvarer med de forutsetningene som avtalen bygger på.

Fylkeskommunen innhenter årlig revisorattestert rutebilstatistikk fra selskapene med innfor- masjon om regnskapstall, antall ansatte, materiell og produksjonsdata. Rutebilstatistikken er relativt detaljert og gir fylkeskommunen en indikator på driften og aktiviteten i selskapene. Staten krever også tilbakerapportering av dataene som gis i rutebilstatistikken. Et problem er at rutebilstatistikken ikke er endelig før årsregnskapet i selskapene er ferdig, gjerne et godt stykke ut på våren det påfølgende år. Dermed blir dataene noe gamle.

Den 4-årige kvalitetsavtalen overlater ansvaret og risikoen for kostnads- og inntektsutvikling til rutebilselskapene i større grad enn hva som har vært tilfelle i tidligere avtaler. I dette ligger samtidig et incitament for kostnadseffektiviseringer og inntektsøkninger ut over avtaleforutsetningene siden dette kommer selskapene til gode.

6.5.2 Kvalitetsmålsettinger 4-årsavtalen mellom fylkeskommunen og busselskapene har betegnelsen ”kvalitetsavtale”. I forhold til tidligere avtaler er definisjonen og oppfølgingen av kvalitetsmålsettingene i større grad overlatt til selskapene. Årsaken til dette oppgis å være at kvalitet defineres ulikt i ulike geografiske områder og at det må være rom for lokale tilpasninger. Slike forskjeller opptrer gjerne mellom lengre kjøring i distriktene og kortere turer i tettbygde strøk.

Avtalen krever at det skal gjennomføres minst halvårlige undersøkelser av kundetilfredshet som skal presenteres for fylkeskommunen i regelmessige samarbeidsmøter. Det stilles også krav om at vognparkens gjennomsnittsalder ikke skal øke i avtaleperioden. Når det gjelder tjenestene eller ruteproduksjonen, krever avtalen at busselskapene foran hvert driftsår utarbeider planer for ruteproduksjonen som viser rutetilbudet på den enkelte rutetrasé med antall avganger, vognkilometer og vogntimer fordelt på undertransportører og egne vogner.

Fylkeskommunen og det enkelte busselskap skal ha tertialvise drøftingsmøter med tanke på å oppnå forbedringer i kollektivtilbudet gjennom bedre tilrettelegging, utvikle samarbeidet mellom selskapene og fylkeskommunen og ev forhandle om endringer i tilskuddsnivået. Videre legges det opp til halvårlige fellesmøter mellom rutebilnæringen og fylkeskommunen for å legge grunnlaget for et godt samarbeid om resultatoppnåelsen.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 21 ______

6.5.3 Undersøkelser i regi av fylkeskommunen Fylkeskommunen har tidligere etter eget initiativ fått utarbeidet undersøkelser som kartlegger publikums forhold til kollektivtilbudet. Siste gang var i 2000 da Norsk Gallup fikk i oppdrag å utarbeide en undersøkelse med tittelen ”Kjennskap, bruk og holdning til kollektivtilbudet”. I 2001 ble det ikke gjennomført egne undersøkelser i regi av fylkeskommunen, da man avventet resultatene fra en landsdekkende reisevaneundersøkelse.

For øvrig planlegger samferdselsavdelingen nye undersøkelser i tilknytning til evalueringen av 4-årsavtalen etter 2. avtaleår som på mange måter vil være den endelige vurderingen av om avtalen har vært vellykket i forhold til fylkestingets målsettinger i sak FT-35/2000.

6.6 Oppfølgingen av avtalen med Kystekspressen

Avtalen med Kystekspressen er mindre detaljert enn 4-årsavtalen med busselskapene, blant annet for rapportering til fylkeskommunen og gjennomføring av brukerundersøkelser. Dette begrunnes i første rekke med at Partrederiet Kystekspressen ANS har store egeninntekter og tar en betydelig markedsmessig risiko. Selskapet må sikre en stabil og økende passasjervekst og er således avhengig av å ha et attraktivt tilbud hos sine reisende. Kystekspressen har for øvrig et godt system for passasjerstatistikk som får ut informasjon om antall pr. strekning, billettyper etc. Fylkeskommunen får på forespørsel tilgang til denne informasjonen.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 22 ______

7 Fylkesrevisjonens vurderinger

7.1 Fylkeskommunens ansvar og målsettinger for kollektivtrafikken

Fylkeskommunens ansvar og forpliktelser i forhold til kollektivtrafikken går klart frem av samferdselsloven. Når det gjelder fylkeskommunens målsettinger i forhold til kollektivtrafikken, er disse overordnede og generelle. Etter fylkesrevisjonens oppfatning har disse målsettingene fått en noe perifer plass i forhold til fylkesplanen og i det øvrige planverket i fylkeskommunen. Det er først på vedtaksnivå eller når man går inn i fagavdelingene at kollektivtrafikken vies oppmerksomhet. Da er imidlertid målene ambisiøse og lite konkrete.

Med bakgrunn i uttalte målsettinger og fattede vedtak om kollektivtrafikken synes ikke satsingen på kollektivtransporten å være god nok. Den vanskelige økonomiske situasjonen i fylkeskommunen gir også lite rom for økt satsing på samferdselsektoren.

7.2 Fylkeskommunens rolle som tilskuddsyter til kollektivtrafikken

7.2.1 Fylkeskommunens tilskudd til kollektivtjenester Sør-Trøndelag fylkeskommune er en viktig aktør i å sikre innbyggerne i Sør-Trøndelag et kollektivtilbud som tilfredsstiller vedtatte målsettinger. I dette ligger en videreutvikling av tilbudet i tettbygde strøk og å opprettholde et tilfredsstillende tilbud i mer grisgrendte områ- der. Fylkeskommunens oppgave er å legge til rette for et rutetilbud som gir mest mulig nytte for befolkningen og foreta prioriteringer av tilbudet sett i forhold til geografi og passasjer- grunnlag. Videre må fylkeskommunen følge opp at løyvehaverne følger de avtalene som er inngått.

Fylkeskommunen må være en sterk forhandlingspart for å få et best mulig tilbud ut av knappe ressurser. Samtidig har fylkeskommunen ansvar for næringsutvikling i fylket og må således sikre aktørene i markedet like vilkår innenfor en ramme som gjør at selskapene kan opprettholde og videreutvikle driften. Å finne den optimale tilpasningen mellom tilskuddsnivå og krav til produksjon er en utfordring.

7.2.2 Inngåelse av 4-årsavtalen mellom fylkeskommunen og rutebilselskapene Prosessen med inngåelse av 4-årsavtalen mellom fylkeskommunen og rutebilselskapene har vært lang og komplisert. Generelt har det vært et problem i fylkeskommunen at avtalene med rutebilselskapene ikke er inngått før langt ute i avtaleperioden. Dette toppet seg i 2000 da avtalen for året ikke ble underskrevet før i 2001. Dette er ikke tilfredsstillende og bør unngås.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 23 ______

Arbeidet med inngåelse av 4-årsavtalen mellom fylkeskommunen og rutebilselskapene er preget av sterke interesser og delvis motsetninger mellom næringen og fylkeskommunen. De overordnede målsettingene om å utvikle et best mulig kollektivtilbud i fylket er felles, men det er uenighet om virkemidlene. Allerede før forhandlingene startet, var disse motsetningene til stede blant annet ved at partene ikke ble enige om hva som skulle legges inn i begrepet kvalitetsavtaler.

Videre kan det se ut som om sonderingene i den innledende fasen av forhandlingene har vært mangelfulle. Spriket mellom partene var meget stort, og man kom heller ikke frem til enighet. Rutebilselskapene har gitt uttrykk for at samferdselsavdelingen ikke har vært spesielt i møte- kommende i denne fasen og stiller spørsmål om man har tatt fylkestingets vedtak i sak 35/2000 i tilstrekkelig grad inn over seg.

Dersom man holder den vedtatte 4-årsavtalen opp i mot fylkeskommunens utgangspunkt for forhandlingene, er forskjellen i de økonomiske forutsetningene betydelig, mens de øvrige avtaleforutsetningene stort sett preges av overensstemmelse mellom partene. Forskjellen mellom fylkeskommunens krav på 5 % kostnadseffektivisering og 5 % inntektsvekst ved avtaleperiodens begynnelse og forhandlingsresultatet med en årlig inntektsvekst på 1 % og årlig kostnadseffektivisering på 0,75 %, er betydelig målt i penger. Kravene fra fylkeskommunens side ble i løpet av vinteren 2000 betydelig redusert uten at det resulterte i at man kom vesentlig nærmere noen løsning.

Det kan reises spørsmål ved om fylkeskommunen gikk for hardt ut eller om man har gitt for mye i ettertid. Sett ut fra forutsetningene i fylkestingsvedtaket i sak FT-35/2000 satte administrasjonen trolig harde krav. Fra administrativ side ble det oppfattet som et klart politisk signal at man ønsket å holde takstene uendret, noe som hadde betydning for valg av forhandlingsstrategi. Hovedutvalg NSK hadde forhandlingene opp til behandling før jul i 2000. Det ble da ikke stilt spørsmål ved fylkeskommunens forhandlingsstrategi.

Fylkesrevisjonen oppfatter at hovedutvalg NSK forholdt seg ryddig til forhandlingene om 4-årsavtalen helt frem til situasjonen tilspisset seg i slutten av mai 2001. Utvalget sørget gjennom sin behandling av saken både i desember 2000 og april 2001 for at forhandlingene holdt frem, i håp om at prosessen kunne ende opp i en akseptabel løsning for alle partene.

Men fra et enstemmig hovedutvalg vedtok å tilby selskapene en avtale i tråd med fylkesrådmannens innstilling den 22. mai 2001, finner fylkesrevisjonen grunn til å stille spørsmål ved utvalgets rolle i prosessen. Fylkesrevisjonen finner også grunn til å reise spørsmål ved hvorfor hovedutvalgets inngripen skjedde før selskapenes frist til å svare på tilbudet om 4-årsavtale gikk ut. Selv om hovedutvalget på denne måten kunne få på plass en avtale tidsnok til å foreta en takstøkning med virkning fra 1 juli, er fylkesrevisjonen likevel kritisk til vendingen som saken tok. Selskapene unngikk å ta stilling til fylkeskommunens tilbud. Samtidig gikk fylkeskommunen over fra å være premissleverandør i forhandlingene, til å måtte til å gå inn i nye forhandlinger der selskapenes krav i stor grad ble imøtekommet.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 24 ______

Administrasjonen og rutebilnæringens manglende vilje til finne en løsning skapte over tid en svært fastlåst situasjon. Hovedutvalget burde trolig ha grepet inn tidligere i prosessen for eventuelt å ha korrigert fylkeskommunens strategi i forhandlingene. I motsatt fall burde utvalget ha gitt administrasjonen mer ryggdekning også i den siste fasen. En konsekvens av situasjonen som oppsto kan være at fylkeskommunen er blitt svekket i forhold til fremtidige forhandlinger. Hovedutvalget bør, etter fylkesrevisjonens vurderinger, ved en senere anledning i større grad legge til rette for en saksbehandling som også på sikt vil ivareta fylkeskommunens interesser som samferdselsmyndighet på en optimal måte.

7.2.3 Inngåelse av avtalen om drift av Kystekspressen Avtalen om drift av Kystekspressen viser at samferdselsspørsmål kan være vanskelige å behandle og at de stiller store krav både til samferdselsavdelingen som sakkyndig og til hovedutvalget som skal ta beslutninger ut fra faglige anbefalinger og nødvendig politisk skjønn. Kystekspressen blir mer eller mindre sett i sammenheng med hurtigbåtdriften Trondheim – Vanvikan og en eventuell ferjedrift i øyrekka. Dermed blandes også Nord- Trøndelag fylkeskommune inn i forhandlingene.

Fylkesrevisjonen har gått igjennom den nye 6-årsavtalen mellom Partrederiet Kystekspressen ANS og fylkeskommunen og sammenholdt den med forutsetningene i fylkestingets vedtak. Ut fra forutsetningene har avtalen blitt 400.000 kroner dyrere pr. år enn hva som går frem av fylkestingsvedtaket og avtalen åpner for automatisk reforhandling ved prisstigning over 1,5 % mens man i fylkestinget sa ”kan” reforhandles ved prisstigning på 1,5 %. Merkostnaden forklares med enkelte avtalemessige endringer mens nyanseforskjellen i reguleringsklausulen for prisstigningen trolig har liten reell betydning.

Fylkesrevisjonen ser prinsippielle betenkeligheter ved at man i endelig avtale går ut over spesifikke rammer som er vedtatt i fylkestinget, men ut fra fylkestingets intensjoner med vedtaket vil fylkesrevisjonen likevel ikke forfølge spørsmålet. Fylkeskommunen kan imidlertid ha et handikap i slike forhandlinger ved at man som offentlig forhandlings- myndighet i større grad må spille med åpne kort i forhold til rammer og forhandlingsstrategi enn hva en privateid motpart behøver.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 25 ______

7.3 Fylkeskommunens oppfølging av kollektivtrafikken

7.3.1 Fylkeskommunens organisering av samferdselssektoren Den interne organiseringen av samferdselsadministrasjonen i fylkeskommunen som en del av divisjon NSK, ser ut til å fungere greit i forhold til ivaretakelsen av oppgavene. Ved at divisjonsdirektøren selv er sekretær i hovedutvalget kan imidlertid avstanden mellom politiske beslutningstakere og samferdselsavdelingen bli stor. Et symptom på dette kan ha kommet til uttrykk i prosessen rundt inngåelse av 4-årsavtalen der kommunikasjonen mellom hovedutvalget og samferdselsavdelingen ser ut til å være mangelfull. Divisjonsdirektøren som blir bindeledd mellom hovedutvalg og samferdselssjef, har et ansvar for at de interne kommunikasjonslinjene fungerer tilfredsstillende.

7.3.2 Aktørene i rutenæringen i Sør-Trøndelag I forhandlinger med rutenæringen har fylkeskommunen i utgangspunktet relativt sterke kort på hånden i og med at man er gitt både løyvemyndighet og takstmyndighet og at man ved siden av passasjerene er eneste kjøper av rutetjenester hos selskapene. Så lenge man har reell konkurranse i markedet og næringen er splittet i tilstrekkelig mange aktører har fylkeskommunen gode muligheter til å få gjennomslag for vedtatte mål for kollektivtrafikken.

Utviklingen i de senere årene har imidlertid gått i retning av flere sammenslåinger og sterkere konsolidering i næringen. I regionen ser man i dag blokkdannelser i næringen med Fosen Trafikklag og Trønderbilene med Torghatten Trafikkselskap som en dominerende eier på den ene siden. På den andre siden står Team Trafikk der tidligere TT, HOB og Hølonda Auto inngår. Disse to konstellasjonene har således en sterk posisjon i kollektivtrafikken fra Møre til Nordland fylke. I tillegg ser man at Fosen Trafikklag og Team til sammen har en dominerende eierandel i Norgesbuss som er en stor aktør på Sør- og Østlandet. Nettbuss Trøndelag er en del av et landsdekkende konsern, og vi ser at Gauldal Billag har dominerende innflytelse i Nord-Østerdal billag.

Siden det er flere aktører på markedet er det konkurranse, men aktørene er sterke, noe som gir fylkeskommunen som forhandlingsmotpart en utfordring. Problemer i forhold til balansen i markedet vil oppstå dersom man får ytterligere sammenslåinger i næringen. Fremover vil det derfor knyttes spenning til om flere større aksjeposter i selskapene skifter eier.

Fylkeskommunen har i dag en utfordring i å klare å ha tilstrekkelig forhandlingsstyrke i markedet for kollektivtransport, og dersom denne balansen forrykkes enda mer i fylkeskommunens disfavør må man ta aktive grep for å gjenopprette balansen. Alternativet kan være å søke sammen med flere fylkeskommuner for å danne en sterkere allianse på kjøper- siden og/eller gå over til en sterkere konkurranseutsetting i et marked der flere aktører kan delta.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 26 ______

7.3.3 Tilliten til fylkeskommunen som forvalter av kollektivtjenester Fylkesrevisjonen har inntrykk av at fylkeskommunens representanter har et ryddig forhold til sin egen rolle og habilitet. Det vil alltid være et skjæringspunkt mellom krav til kunnskap om sakene og krav til uavhengighet ut over lovmessige krav som for eksempel habilitetsreglene i forvaltningsloven. Selv om en del ansatte og politikere har bakgrunn fra kollektivnæringen, ser dette ikke ut til å svekke tilliten til saksbehandlingen. Tilbakemeldingene til fylkesrevisjonen tyder heller på det motsatte ved at aktørene kan vise til god kunnskap om problemstillingene som reises og næringen som sådan. Fylkesrevisjonen oppfatter tilbakemeldingene som betryggende.

7.3.4 Fylkeskommunens oppfølging av kollektivtrafikken Fylkeskommunen har i 4-årsavtalen med busselskapene forbeholdt seg muligheter for god oppfølging av kvalitetsavtalen. Dette gjelder både krav om at selskapene selv foretar målinger av kundetilfredshet, og at selskapene rapporterer økonomiske data og kundetilfredshets- målinger til fylkeskommunen i tertialvise møter. I tillegg foretar fylkeskommunen på selvstendig basis målinger i markedet av brukertilfredshet med rutetilbud, kvalitet og service.

I avtalen med Partrederiet Kystekspressen ANS har fylkeskommunen forbeholdt seg færre muligheter for oppfølging. Dette begrunnes først og fremst med Kystekspressens avhengighet av høye passasjertall for å kunne drive forbindelsen med overskudd.

Et problem i forhold til fylkeskommunens oppfølging er vanskeligheter med å utøve innsyn i selskapenes økonomiske anliggender. Denne retten er formelt til stede gjennom samferdselslovgivningen og i avtalene som inngås, men reelt sett har fylkeskommunen problemer med å håndtere denne innsynsretten pr. i dag. Relasjonene mellom fylkeskommunen og ruteselskapene må bygge på tillit og dersom fylkeskommunen ikke har mulighet til selv å verifisere de opplysningene som legges frem, kan dette føre til en mistenkeliggjøring. Fylkeskommunen må imidlertid være oppmerksom på selskapenes behov for å holde sensitiv økonomisk informasjon konfidensiell.

På prinsipielt grunnlag vil fylkesrevisjonen hevde at så lenge fylkeskommunen baserer sine tilskudd til rutedrift på forhandlinger med én leverandør for hvert definerte ruteområde, må fylkeskommunen ha ubegrenset rett til innsyn i driftsmessige og økonomiske virkninger av avtalen hos løyvehaveren. Fylkesrevisjonen vil anbefale at fylkeskommunen aktivt følger opp sin innsynsrett i ruteselskapene. Videre vil fylkesrevisjonen vurdere å gjøre bruk av innsynsretten dersom dette skulle være nødvendig ut fra kontrollhensyn i fylkeskommunen.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 27 ______

8 Innkomne høringsuttalelser

8.1 Høringsinstanser

Fylkesrevisjonen sendte den 18.12.2001 utkast av rapporten “Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken” til høring til de aktørene som fylkesrevisjonen har hatt direkte kontakt med i prosjektet eller som vies direkte omtale i prosjektrapporten. Følgende aktører fikk rapporten til uttalelse:

• leder i hovedutvalg NSK • nestleder i hovedutvalg NSK • tidligere medlem i hovedutvalg NSK, nåværende leder for hovedutvalg utdanning • fylkesrådmannen • divisjonsdirektør NSK • samferdselssjef • Transportbedriftenes Landsforening, avdeling Trøndelag • Gauldal Billag AS • Nettbuss Trøndelag • Team Trafikk AS • Trønderbilene AS • Fosen Trafikklag ASA

I høringsutkastet til rapport var sammendrag, konklusjoner og forslag til tiltak utelatt. Høringsfrist ble satt til mandag 21. januar 2002.

Fylkesrevisjonen har mottatt høringsuttalelser fra Divisjon næring, samferdsel og kultur i Sør- Trøndelag fylkeskommune v/divisjonsdirektøren og Transportbedriftenes Landsforening avdeling Trøndelag. Vi gjengir sammendrag av høringsuttalelsene i det følgende. Hørings- uttalelsene er dessuten gjengitt i sin helhet som vedlegg 2 og 3.

I tillegg har fylkesrevisjonen mottatt muntlige innspill til prosjektrapporten. Disse innspillene har ikke status som høringsuttalelser og har således blitt tillagt mindre vekt.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 28 ______

8.2 Sammendrag av høringsuttalelsene

8.2.1 Sammendrag av høringsuttalelse fra divisjon NSK v/divisjonsdirektøren Divisjonsdirektøren bekrefter at rapportens faktabeskrivelse i det vesentligste er i tråd med egen oppfatning. I høringsutkastets kapittel 6.3.4 gjøres det oppmerksom på bruk av feil årstall. Videre presiseres beskrivelsen av kontakten mellom leder for hovedutvalg NSK og divisjonsdirektøren forut for det ekstraordinære møtet i hovedutvalget den 5. juni 2001.

I tilknytning til forhandlingene om 4-årsavtalen med rutebilselskapene bemerker divisjons- direktøren til fylkesrevisjonens vurderinger at fylkeskommunen reduserte sine krav betydelig uten at dette førte til at man kom vesentlig nærmere noen løsning. Hovedutvalget valgte å lempe på fylkeskommunens krav den 5. juni for å kunne gjennomføre en takstøkning fra og med 1. juli 2001. Divisjonsdirektøren kommenterer videre sitt ansvar for å sikre gode kommunikasjonslinjer mellom hovedutvalg og administrasjon.

Avslutningsvis foreslår divisjonsdirektøren å døpe om navnet på rapporten fra ”Oppfølging av tilskudd til …..” til ”Oppfølging av kjøp av kollektivtjenester”. Bakgrunnen er at man ønsker å bevege seg bort i fra tilskuddsbegrepet.

8.2.2 Høringsuttalelse fra TL-Trøndelag v/formannen TL-Trøndelag har i sin høringsuttalelse kommentert to forhold i rapporten. Det ene gjelder kapittel 8.2.2 med beskrivelser av fylkeskommunens økonomiske krav i forhandlingene om 4- årsavtalen og det endelige forhandlingsresultatet. TL ønsker at det går klarere frem at fylkeskommunens krav på 5 % kostnadseffektivisering og 5 % inntektsvekst var et engangskrav ved avtaleperiodens begynnelse, mens resultatet av forhandlingene er en årlig kostnadseffektivisering på 0,75 % og 1 % inntektsvekst i hele avtaleperioden.

TL viser også til den skjematiske oppstillingen av eiersituasjonen i en del av ruteselskapene som opererer i Sør-Trøndelag (vedlegg 1) og opplyser om endringer i 2001.

8.3 Høringsuttalelsenes konsekvenser for prosjektrapporten Fylkesrevisjonen har korrigert faktabeskrivelsen for feil eller uklarheter som høringsuttalel- sene har vist til. I vurderingskapittelet har fylkesrevisjonen foretatt enkelte utdypinger og presiseringer for å sikre at rapporten gir en mest mulig korrekt forståelse av de problemstillingene som drøftes. Rapportens konklusjoner er basert på en helhetsvurdering av problemstillingene satt opp i mot faktabeskrivelse, vurderinger og innkomne høringsuttalelser.

Hvor vidt fylkeskommunens støtte til lokal rutedrift skal defineres som ”kjøp” eller ”tilskudd” kan være gjenstand for diskusjon. Begrepsbruken vil avhenge av type rutetjeneste og hvilke forutsetninger som stilles for støtte fra fylkeskommunen. Fylkesrevisjonen har valgt å holde seg til tilskuddsbegrepet siden dette er innarbeidet og dekkende for alle typer støtte som hittil har vært ytet av fylkeskommunen til kollektivtrafikk i fylket.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 29 ______

9 Fylkesrevisjonens konklusjoner og forslag til tiltak

Med utgangspunkt i prosjektets definerte formål og målsettinger, gjennomførte undersøkelser, foretatte vurderinger og innkomne høringsuttalelser vil fylkesrevisjonen komme med følgende konklusjoner:

9.1 Fylkeskommunens målsettinger med kollektivtrafikken

Ifølge samferdselsloven har fylkeskommunene ansvar for å sørge for et tilfredsstillende kollektivtilbud i fylkene. I Sør-Trøndelag fylkeskommune har målsettingene med kollektivtrafikken fått en noe perifer plass i sentrale plandokumenter. Det ser heller ikke ut til at satsingen på kollektivtrafikken er i tråd med uttalte målsettinger og fattede politiske vedtak. Manglende satsing på kollektivtrafikken må imidlertid sees i sammenheng med en vanskelig økonomisk situasjon i fylkeskommunen.

9.2 Fylkeskommunens rolle som tilskuddsyter til kollektivtrafikken

Fylkeskommunen brukte i 2001 ca. 200 millioner kroner for å støtte driften av lokale ruter, skoleskyss og transport for funksjonshemmede. Disse midlene er nødvendige for å opprettholde et minimumstilbud i grisgrendte strøk og for å videreutvikle kollektivtilbudet i mer befolkningstette områder i fylket.

Tilskuddsnivået fastsettes på grunnlag av avtaler mellom fylkeskommunen og det enkelte ruteselskap. Avtalene har endret karakter fra rene tilskuddsavtaler, til effektiviseringsavtaler og etter hvert avtaler som i større grad setter fokus på kvalitet og passasjervekst.

Det har vært et generelt problem i fylkeskommunen at avtalene med rutebilselskapene om tilskudd til lokal rutedrift ikke har vært inngått før langt ute i avtaleperioden, eller i verste fall etter avtaleperiodens utløp. Prosessen med inngåelse av 4-årsavtalen mellom fylkeskommunen og rutebilselskapene tok også lang tid. Årsaken var sterke interessemotsetninger mellom fylkeskommunen og busselskapene. Utgangspunktet for forhandlingene ble svekket ved at det var ulik forståelse mellom fylkeskommunen og rutebilselskapene av hva fylkestinget la i begrepet kvalitetsavtale. Videre har administrasjonen og hovedutvalget ikke vært tilstrekkelig samkjørt underveis i forhandlingsprosessen.

I forhold til de økonomiske forutsetningene i avtalen, er det betydelig sprik mellom fylkeskommunens utgangspunkt og den endelige avtalen. Noe som blant annet førte til takstøkning på 10 % for alle bussreiser fra og med 1. juli 2001. Avtalen gir imidlertid selskapene incitament til å fremme kollektivtilbudet og bidra til en økning i passasjergrunnlaget. Dette vil forhåpentligvis føre til en bedring i kollektivtilbudet og til flere passasjerer, noe som er i tråd med fylkeskommunens målsettinger for kollektivtrafikken.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 30 ______

Når det gjelder inngåelse av avtalen om driften av Kystekspressen, ble denne prosessen mer komplisert ved at sambandet blir sett i sammenheng med en eventuell ferjedrift i øyrekka og hurtigbåtsambandet Trondheim – Vanvikan. Med mindre unntak ble imidlertid avtalen inngått i henhold til fylkestingets forutsetninger.

Fylkeskommunens utfordring innenfor samferdselssektoren er å fordele knappe midler på en slik måte at man i sum sørger for best mulig tilbud til innbyggerne i fylket ut fra de politiske prioriteringene som gjøres. Totalt sett ivaretar fylkeskommunen sin rolle som tilskuddsyter til kollektivtrafikken på en tilfredsstillende måte, men har en utfordring ved kompliserte forhandlinger om inngåelse av større og langsiktige avtaler. Sett i forhold til forhandlingene om den 4-årige kvalitetsavtalen med rutebilselskapene kan det stilles spørsmål ved om fylkeskommunens forhandlingsstrategi var tilstrekkelig gjennomarbeidet på forhånd. Særlig bør rollene mellom politisk og administrativt nivå gjennomgås slik at fylkeskommunen til en hver tid opptrer på en enhetlig måte utad.

9.3 Fylkeskommunens muligheter for å ivareta ansvaret for kollektivtrafikken

Fylkeskommunen har i utgangspunktet gode forutsetninger for å ivareta sitt ansvar for kollektivtrafikken i fylket. Organisatorisk er det noe avstand mellom samferdselsavdelingen og hovedutvalg for næring, samferdsel og kultur, noe som kan skape mangelfull kommunikasjon mellom politiske beslutningstakere og administrasjon. Dette forsøkes motvirket ved at avdelingssjefene er tilstede på hovedutvalgsmøtene og at saksbehandlerne er til stede når de får ”sine” saker behandlet.

Innenfor samferdsel har fylkeskommunen god tillit blant eksterne aktører som fylkeskommunen forholder seg til. Fylkeskommunen anses for å ha godt kompetente medarbeidere som har et ryddig forhold til ruteselskapene. Forholdet til egen habilitet blant saksbehandlere og politikere ser ut til å behandles på en profesjonell måte.

Fylkeskommunen har gjennom de avtalene som er inngått med ruteselskapene, i utgangspunktet gode muligheter for å følge opp at kollektivtrafikktilbudet gis i henhold til inngåtte avtaler og i tråd med politiske vedtak. Oppfølgingen kompliseres imidlertid ved at fylkeskommunen har problemer med å utøve retten til innsyn i selskapenes økonomiske anliggender. Når det er usikkerhet eller uenighet knyttet til innrapporterte data fra ruteselskapene, bør fylkeskommunen benytte sin innsynsrett.

En stadig sterkere alliansebygging og konsolidering på eiersiden i rutebilnæringen fører til at fylkeskommunen mister forhandlingsstyrke i markedet for kollektivtransport. Dersom utviklingen fortsetter, må fylkeskommunen ta aktive grep for å gjenvinne nødvendig styrke i disse forhandlingene. Dette kan for eksempel gjøres ved å inngå allianser med andre fylkeskommuner eller ved å bruke konkurranse som et virkemiddel for å få en mest mulig reell prisdannelse i markedet. Sistnevnte alternativ forutsetter imidlertid et marked som fungerer med flere uavhengige aktører, dessuten må fylkeskommunen sikre aktørene like konkurransevilkår.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 31 ______

9.4 Forslag til tiltak

Med bakgrunn i de funn og konklusjoner som er beskrevet i prosjektrapporten vil fylkesrevisjonen formulere følgende forslag til tiltak:

1. I kompliserte forhandlinger med eksterne aktører bør fylkeskommunen utarbeide en klar forhandlingsstrategi med en tydelig arbeidsdeling mellom politisk og administrativt nivå.

2. Når det er usikkerhet eller uenighet knyttet til innrapporterte data fra ruteselskapene, bør fylkeskommunen benytte sin innsynsrett.

3. Fylkeskommunen bør vurdere tiltak for å opprettholde sin forhandlingsstyrke i forhold til en stadig mer samordnet rutenæring.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002 Oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikken Side 32 ______

Vedlegg

Vedlegg 1: Oversikt over eiersituasjonen i ruteselskaper som har tilknytning til rutedrift i Sør-Trøndelag .

Vedlegg 2: Høringsuttalelse til rapporten i brev av 14.01.2002 fra divisjon næring, samferdsel og kultur v/ divisjonsdirektør.

Vedlegg 3: Høringsuttalelse til rapporten i e-post av 21.01.2002 fra Transportbedriftenes Landsforening avdeling Trøndelag, v/ formann.

______Fylkesrevisjonen i Sør-Trøndelag Januar 2002

SØR-TRØNDELAG FYLKESKOMMUNE Divisjon næring, samferdsel og kultur

Fylkesrevisjonen her

DERES REF VÅR REF bes oppgitt ved henvendelse hit DATO 200101932-3 2002/00293-2 KAB 16.01.02

FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKTET "OPPFØLGING AV TILSKUDD TIL KOLLEKTIVTRAFIKKEN" - HØRINGSUTKAST TIL PROSJEKTRAPPORT

Det vises til brev av 18.12.01.

I det alt vesentlige er rapportens historieoppfatning i samsvar med min. Jeg har imidlertid noen merknader; I kap 6.3.4 er der en inkurie, forhandlingene ble ført på direktørnivå vinteren 2001, ikke 2000.

Til kap 6.3.6 (HN-møte 05.06.01) 2. avsnitt, 2. setning, mener jeg følgende formulering vil være mer dekkende for de faktiske forhold: ”Før møtet var det kontakt mellom HN-leder og divisjonsdirektør NSK som sekretariatsansvarlig for hovedutvalget. Leder gjorde oppmerksom på at han vurderte å ta opp saka på nytt i forbindelse med behandling av protokollen fra forrige møte, - og prosessuelle spørsmål ble drøftet i den forbindelse. Ut fra sakens karakter var det ikke naturlig å informere samferdselsavdelingen om dette.”

Til kap 8.2.2 4. avsnitt vil jeg bemerke at kravene fra fylkeskommunens side i løpet av forhandlingene vinteren 2001 ble betydelig redusert, jfr 6.3.4 2. avsnitt, uten at det resulterte i at man kom vesentlig nærmere en løsning. Når det gjelder tidspunktet for hovedutvalgets inngrep (05.06.01) spilte nok den reelle mulighet for å gjennomføre en takstøkning fra 1. juli en rolle.

Til kap 8.3.1 vil jeg understreke at divisjonsdirektøren er sekretariatsansvarlig for hovedutvalg NSK, men jeg skriver ikke protokollen selv. Her som for alt annet divisjonen arbeider med, er det divisjonsdirektøren som har ansvaret. Problemer som måtte oppstå underveis har selvsagt direktøren både ansvar for og plikt til å gripe inn overfor. De interne kommunikasjonslinjene mellom hovedutvalg og administrasjon er dermed også direktørens ansvar. Som en del av denne kommunikasjon er til vanlig avdelingssjefene til stede på hovedutvalgsmøtene, og saksbehandlerne møter når de får ”sine” saker behandlet.

Postadresse: Besøksadresse: Telefon: Telefaks: Bankkonto: Postuttak 7004 Trondheim Erling Skakkesgt. 14 73 86 60 00 73 86 64 10 8601.05.09930

Hensikten med dette er både at hovedutvalget skal få tilgang til et best mulig oppdatert og eksakt beslutningsgrunnlag samtidig som de enkelte medarbeidere oppdateres om hva som vektlegges innen sitt fagfelt blant hovedutvalgets medlemmer.

Til slutt, i tråd med fylkestingets målformuleringer, bør kanskje rapporten omdøpes til ”Oppfølging av kjøp av kollektivtrafikktjenester” i stedet for at det i tittelen fokuseres på tilskudd, som er et begrep som vi forsøker å bevege oss bort fra.

Med hilsen

Magnar Rønstad divisjonsdirektør