CIUDAD Y TERRITORIO Estudios Territoriales, XXXVIII (148) 2006 353

La comarca como ente local para el desarrollo: el caso del País Vasco

Eugenio RUIZ URRESTARAZU & Rosario GALDÓS URRUTIA

Catedrático de Análisis Geográfico Regional & Profesora Titular de Análisis Geográfico Regional. Universidad del País Vasco

RESUMEN: Dentro de la cooperación supramunicipal este artículo se centra en el análisis de la comarca, considerada como ente político-jurídico, en el País Vasco, con la finalidad de valorar su contribución al de- sarrollo territorial. En primer lugar se revisan algunos enfoques teóricos sobre colaboración municipal. A con- tinuación se describe el hecho comarcal en España, su distribución territorial y las causas de la misma. En tercer lugar se detalla la situación en el País Vasco y el origen histórico de sus comarcas reconocidas. Por último se realiza un estudio de caso, la Cuadrilla de Laguardia-Rioja Alavesa, con una metodología idiográfica y cualitativa, basada en la documentación existente y en entrevistas con agentes comarcales. Los resulta- dos confirman que la comarca es un organismo que cumple una importante labor en el desarrollo territorial y que cuenta con potencialidades para un avance mayor en dicha función. DESCRIPTORES: Comarca. Cooperación. Desarrollo local. País Vasco.

1. INTRODUCCIÓN principalmente a la Comunidad Autónoma del País Vasco. La finalidad concreta consiste esde hace décadas la cooperación en describir las características, objetivos, municipal ha despertado el interés de organización, funciones y modos de gestión Dnumerosos investigadores que de la comarca para comprobar el papel que deseaban analizar las prácticas políticas ejerce en el desarrollo territorial. locales que sobrepasaban los límites Antes de pasar al estudio particular se administrativos de sus respectivos establece en el primer epígrafe un marco municipios con el fin de mejorar su gestión en teórico en el que se discuten los argumentos beneficio de los ciudadanos. Asimismo se han a favor y en contra de las diferentes encargado de elaborar diferentes entramados manifestaciones de la cooperación municipal teóricos que ayudaban a comprender esos y las bases teóricas en las que se asientan. El comportamientos y las ventajas e cuerpo central de la investigación adopta una inconvenientes de cada opción. Este artículo metodología escalar en la que se desciende se enmarca dentro de esa corriente de desde el ámbito territorial español hasta el pensamiento. Su objetivo se centra en el estudio de caso. En España el hecho comarcal análisis de una de esas formas de no ha tenido demasiada difusión excepto en cooperación: la comarca como ente local. Y el algunas Comunidades Autónomas (CC. AA.) ámbito territorial de estudio se circunscribe del norte peninsular. Una de ellas es el País

Recibido: 08.08.2005. Revisado: 28.12.2005. Este artículo ha sido realizado en el marco de un Proyecto de e-mail: [email protected]; [email protected] Investigación sobre Estrategias de cooperación y desarrollo sostenible en el País Vasco y Navarra, financiado por el Ministerio de Ciencia y Tecnología (referencia: BSO2002-04233- C10-04).

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Vasco donde la provincia de Álava ha 1.349 municipios a 521; Suecia (1950-1980) adoptado esta fórmula para su organización de 2.500 a 279; Dinamarca (1961-1974) de territorial. Esta división espacial coexiste con 1.387 a 275; la antigua República Federal otras delimitaciones comarcales, diseñadas Alemana pasa de 24.512 a 8.514 en 19 años para distintos fines, que son examinadas en (1959-1978). La transformación es el tercer epígrafe. A partir del cuarto, el asombrosa. Las repetidas razones que artículo se centra en las comarcas o aportaban los partidarios de la fusión de cuadrillas de la provincia alavesa. Se efectúa municipios las resume VOJNOVIC (1997) una síntesis de la evolución histórica de sus interés público favorable; mejora de la comarcas o cuadrillas puesto que el sustrato eficacia de los organismos locales; la unión histórico, junto con el socioeconómico y favorece la equidad; se simplifican las funcional, constituye uno de los cimientos estructuras administrativas locales; se que sostienen la permanencia de la comarca favorece el acceso del ciudadano a los y explica parte de las razones de su reciente servicios y a la burocracia; facilita la implantación. planificación regional; los nuevos recursos Para un análisis en profundidad del económicos y humanos refuerzan el significado de la comarca se ha seleccionado desarrollo económico y la competitividad; son un caso de estudio, la Cuadrilla de más visibles y por tanto más atractivos en un Laguardia-Rioja Alavesa. Desde esta entorno globalizado; evita competencias entre perspectiva idiográfica se adopta una pequeños municipios y las sustituye por metodología cualitativa de tipo inductivo. Las sinergias positivas. A todo ello se suma el fuentes de información provienen de dos vías supuesto hecho de que la anexión genera un complementarias. Por un lado se ha revisado sector municipal más eficaz que permite una la documentación pertinente del archivo de la disminución y un mejor reparto de la carga Cuadrilla (actas, memorias anuales, planes fiscal. Otros autores completan la anterior de actuación, planificación sectorial, lista añadiendo nuevas ventajas al proceso presupuestos) y por otro se han realizado (O’BRIEN, 1993; STEVENSON & GILBERT, 1999; entrevistas en profundidad con agentes VOJNOVIC & POEL, 2000). La justificación implicados en el desarrollo comarcal. El teórica de esta postura radica en la séptimo y último apartado concluye con una aplicación de la teoría de las economías de valoración final. escala. El postulado inicial afirma que se establece una relación inversa entre la producción de un bien y el coste medio de 2. DESARROLLO Y COOPERACIÓN producción de dicho bien. Dado que la MUNICIPAL: ENFOQUES TEÓRICOS representación gráfica del coste adopta una forma de curva en U, la anterior relación Existe una corriente teórica y de práctica inversa no es indefinida. Cuando la política y administrativa muy arraigada que producción alcanza un determinado umbral sostiene que los municipios de un tamaño la relación se invierte al aparecer las demográfico y funcional demasiado pequeño denominadas deseconomías de escala. Según resultan ineficientes y costosos a la hora de este razonamiento los servicios que presta un suministrar servicios a los ciudadanos. municipio pequeño resultan Carecen de presupuesto y medios técnicos y comparativamente caros ya que no humanos adecuados para poder afrontar la intervienen las economías de escala al demanda creciente de la ciudadanía. Por esta necesitarse una cantidad reducida de razón se ha pensado que la solución vendría servicios. En el extremo opuesto, en el caso por la colaboración, agrupamiento o, en el de una municipalidad excesivamente grande caso más extremo, la fusión de varias surgen deseconomías de escala bajo la forma entidades municipales. Durante los años de congestión burocrática, dificultad de 1960 y 70 se desató en Europa y acceso a las periferias, etc., de manera que Norteamérica una auténtica fiebre los costes de los servicios vuelven a anexionista: entre los años que median de encarecerse. Entre ambos estados tiene que 1960 a 1975 el Reino Unido pasó de contar haber unas posiciones intermedias en las que

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relación coste-servicios sea la más adecuada. producto o servicio considerado. Esto No todos están de acuerdo con las equivale a decir que no existe un tamaño anteriores consideraciones. Los detractores teórico óptimo de municipio, tal como se de las anexiones aseguran que carecen de aseguraba desde la teoría de las economías comprobación empírica y que cuando esta se de escala, sino tantos como servicios se ha llevado a cabo los resultados contradicen consideren. Por otro lado ante fusiones de en muchos casos las presuntas bondades de municipios desiguales tienden a mantenerse la fusión. A su vez también ofrecen una para el nuevo conjunto ampliado los niveles amplia gama de inconvenientes y efectos de calidad máxima preexistentes en los más perjudiciales. En primer lugar se defiende dotados con el consiguiente apremio fiscal que la mejor administración, la más accesible para los municipios pequeños. El presunto es la más cercana al ciudadano, circunstancia ahorro que supone la reducción de empleos que se enturbia en las públicos para evitar duplicaciones se macroadministraciones. En temas que compensa con creces con los mayores salarios precisan escalas de análisis y actuación más con los que debe ser remunerado un personal pequeñas que la municipal, como la más cualificado y especializado. El objetivo planificación económica y territorial o la de desarrollo económico y social puede gestión del desarrollo económico no es preciso conseguirse de mejor manera primando la recurrir a la fusión de municipios ya que competitividad entre municipios que existen otros procedimientos alternativos incentiva la eficiencia, la responsabilidad y la más satisfactorios entre los que se citan mejora de la gestión (BOYNE, 1966). Por su diversas formas de colaboración y acuerdos parte el ciudadano se ve beneficiado al poder supramunicipales o una organización elegir su residencia o la sede de sus administrativa coherente a varios niveles, actividades económicas en aquel municipio local, comarcal, provincial o regional. En la que le garantice una mayor calidad en la atracción de inversiones y actividades no sólo relación servicios-impuestos. Mayor influye la labor promocional de la efectividad en la aportación de servicios se administración local sino que se conjugan logra con la privatización de lo público. Un muchos otros factores ajenos al menos en ayuntamiento no tiene por qué suministrar parte a ella, como el acceso a suministros, a por sus propios medios un servicio, basta con los mercados, el coste y la calidad de vida o el que garantice su provisión. La gestión y medio ambiente. La destacada ventaja de la mantenimiento de los servicios por parte de reducción de costes derivada de la fusión grupos privados garantizaría un ahorro queda lejos de estar probada ya que estudios público a causa de su funcionamiento de caso demuestran precisamente lo empresarial y ellos mismos a la vez serían los contrario (SLACK, 2000; BISH, 2000). Otros primeros interesados en conseguir las insisten en que se debe profundizar en deseadas economías de escala, prestando por nuevas técnicas administrativas que ejemplo un mismo servicio a varios potencien la privatización de la gestión municipios de la comarca. pública y su funcionamiento empresarial (Mc Frente a esta tendencia neoliberal han DAVID, 2000; VOJNOVIC & POEL, 2000). surgido nuevos enfoques denominados Por otro lado la fusión de vuelve compleja regionalistas (ORFIELD, 1998; RUSK, 2003). cuando se amalgaman niveles y calidades de Frente a las hipótesis y valores ligados al servicios diferentes, lo que sucede en la unión public choice sus preocupaciones se centran de ámbitos urbanos y rurales (AFIP, 1995, en otros valores fundamentales como la VOJNOVIC, 2000). justicia, la equidad y la transparencia. La Su apoyatura científica se basa en la consecución de dichos valores no debe dejarse teoría de las economías de las elecciones en manos de las fuerzas y leyes del mercado políticas (public choice theory) (SANCTON, ya que se volverían inalcanzables, sino que se 2000). La relación entre el precio y la precisa un poder y una gestión pública que elaboración de un producto o el suministro de defienda y garantice los intereses de los más un servicio no es igual en todos los casos, necesitados y menos influyentes. De manera varía en función de los caracteres del empírica se ha demostrado que los

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reagrupamientos han jugado una baza http://www.intercommunalites.com/la_une/ind positiva frente a la segregación social y la ex_conv.htm). La denominada “ley falta de equidad. Sin embargo no pretenden Chévenement” de 1999 asienta las bases de la demostrar que las municipalidades cooperación intercomunal. Establece tres ampliadas sean más eficientes en sí mismas. categorías de agrupaciones en función de su Por tanto no son partidarios de las anexiones población y de la población del núcleo central más que como un medio más de conseguir los con competencias y requisitos fiscales objetivos antes enumerados entre un variado diferentes: comunidad urbana, comunidad de abanico de nuevas formas de colaboración aglomeración y comunidad de comunas. Si se intermunicipal basadas más en los valora este proceso cooperativo desde una partenariados que en las fusiones. Se puede perspectiva cuantitativa el éxito ha sido concluir que en el momento actual, al menos indudable. Más del 80% de las comunas de una forma general, es este el camino francesa, cerca de 30.000, pertenecen en 2005 preferido para la reforma de la gestión a alguna comunidad. Si la población media de pública, la colaboración flexible entre las comunas es de 1.614,7 habitantes, la de las municipios que ceden parte de su autonomía nuevas comunidades se eleva a unos 23.000. en beneficio de la agrupación. Aunque no se ha podido encontrar un estudio Aunque las modalidades de cooperación sistemático del resultado cualitativo de estas son muy variadas (mancomunidades, agrupaciones debido al poco tiempo consorcios, comarcas, agendas 21 locales, transcurrido, los científicos interesados en el planes de ordenación de desarrollo, áreas tema y los electos y técnicos municipales a los metropolitanas, cooperación transfronteriza, que se ha tenido acceso coinciden en afirmar programas e iniciativas europeas, etc.) que en ellas se dan cita circunstancias muy (ROMERO & FARINÓS, 2005), los Estados, o en dispares. Uno de los temas que suscitan su caso las regiones, establecen algunas mayor controversia alude al grado de figuras concretas en su ordenación de las legitimidad democrática de las instituciones entidades locales. En Francia por ejemplo, un intercomunales ya que, como se argumenta a país en el que sus 36.565 comunas agravan al menudo, políticos a los que a muchos de ellos máximo el problema y que por tanto ha no se han elegido directamente tienen gozado de una larga tradición de cooperación capacidad para aprobar la carga fiscal que supramunicipal (la creación del Syndicat deberá aportar el ciudadano o adoptar otras Intercommunal à Vocation Unique, decisiones públicas de incidencia en la vida equivalente a una mancomunidad española comunitaria. FONT & PARRADO (1994) razonan monofuncional, se remonta a 1890), se ha de modo parecido para el caso español al registrado en las dos últimas décadas una comparar la eficacia y la validez democrática sustancial transformación de los ámbitos de de mancomunidades y consorcios. Al parecer cooperación y de servicios al ciudadano. En algunas comunas, sobre todo de pequeño 1995 entra en vigor la “ley Pasqua” que tamaño, han accedido a formar una institucionaliza los Pays como un territorio comunidad con el objetivo implícito de mejorar sin validez administrativa suplementaria sus ingresos con la percepción de la Dotación capaz de llevar a cabo una acción global de Global de Funcionamiento que ofrece el desarrollo. Se trata sobre todo de un lugar de Estado para incentivar la cooperación expresión de una comunidad de intereses intercomunal, sin que compartan de manera económicos y sociales y de solidaridades decidida un propósito de actuación común. En recíprocas entre la ciudad y el espacio rural otro extremo se hallan otras agrupaciones que (LEURQUIN, 1997). El año 2005 la red de pays han desarrollado con éxito una planificación cubría gran parte de Francia, con un número conjunta en muy diversos ámbitos de interés de 344 entre reconocidos o en trámite de ciudadano (BRUT, 2000; PHELUT, 2002). En el aceptación. De media reúnen una población caso francés, que sin duda es aplicable a otros de 73.200 habitantes y agrupa cada uno 77 contextos territoriales, expertos en el tema comunas (información más detallada puede sintetizan las claves del éxito de la consultarse en la página web francesa de la cooperación intermunicipal en dos elementos: intercomunalidad: voluntad política expresa, apoyada en un

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sentir ciudadano favorable, y existencia de un gestión, pero existe una diferencia jurídica en plan consensuado de actuación y gestión su creación que las personaliza y que influye común (DYVRANDE, 1992). a la hora en que los municipios se decanten por una u otra opción. Las mancomunidades siempre tienen su origen en el deseo de 3. LAS COMARCAS EN ESPAÑA asociarse de los municipios que las forman, mientras que las comarcas pueden venir En España la Constitución de 1978 impuestas desde arriba por una decisión del reconoce en su artículo 141 la posibilidad de Gobierno Autónomo o, en el caso vasco, de la crear agrupaciones de municipios diferentes a Diputación Foral, aunque siempre posean la la provincia y autoriza a los Estatutos de capacidad de influir en el proceso de Autonomía establecer circunscripciones constitución e incluso pueden oponerse a su territoriales con validez jurídica. Aunque en aprobación, tal como se ha visto. Por ello los dicho texto no se mencionan los tipos o municipios tienden a preferir la flexibilidad características de tales agrupaciones, la Ley jurídica de la mancomunidad (GALDOS, 2005). 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases Y esta puede ser la razón de que la comarca de Régimen Local establece la tipología de las no haya tenido demasiada fortuna en la entidades locales. Además del municipio, la mayoría de las regiones españolas ya que sólo provincia o la isla en los archipiélagos, se en cuatro de ellas ha llegado a formalizarse consideran también entidades locales las esta figura. En algún otro caso, como el siguientes: las comarcas (u otras entidades gallego, se ha realizado un notable esfuerzo que agrupen varios municipios instituidas por por parte de la administración por organizar las Comunidades Autónomas), las áreas el territorio en comarcas y dotarlas de metropolitanas y las mancomunidades. Las diversas competencias, ya que dicha primeras pueden crearse a iniciativa de los organización se recoge como propia en su propios municipios interesados o por decisión Estatuto de Autonomía. Tras varios intentos de las CC. AA. de acuerdo con lo dispuesto en fallidos de comarcalización del territorio sus respectivos Estatutos. El Estatuto vasco gallego se pone en marcha en 1991 el Plan de reconoce la competencia de los órganos forales Desenvolvemento Comarcal de Galicia. Cinco para el establecimiento de demarcaciones años más tarde, en 1996, fue aprobada por el territoriales de ámbito supramunicipal. Sólo Parlamento gallego la Ley de Desarrollo ha ejercitado esta competencia la Diputación Comarcal que diseña las bases del modelo Foral de Álava sobre su propio territorio que se sigue en la actualidad. Al año histórico. En cualquier caso no podrá ser siguiente se aprobó de manera definitiva el instaurada una comarca si se oponen al menos Mapa Comarcal de Galicia. A partir de este las 2/5 partes de los municipios implicados y si momento la comarca debía servir como estos representan al menos la mitad del censo referencia territorial esencial para la electoral. La base territorial de la comarca reorganización de los servicios públicos de la descansa en municipios que comparten Xunta y para la aplicación de las actuaciones intereses comunes que necesiten una gestión sectoriales con incidencia territorial. El paso propia o requieran la prestación de servicios. siguiente, que no prosperó, fue la Asimismo las propias leyes de las CC. AA. presentación en 1999 de un proyecto de ley determinan su ámbito territorial, la que planteaba la conversión de las comarcas composición y funcionamiento de sus órganos en entidades con carácter político- de gobierno, así como sus competencias y administrativo, es decir su conversión en recursos económicos. Su implantación no entes locales. La oposición frenó esta supondrá pérdida de las competencias iniciativa por lo que las comarcas se han municipales reconocidas en la prestación de mantenido en Galicia como áreas servicios, ni podrá privarles de toda estratégicas para el desarrollo territorial en intervención en dichas competencias. sus múltiples facetas. Las CC. AA. en las que De hecho las comarcas y las se ha institucionalizado la comarca como ente mancomunidades poseen muchos caracteres local son Aragón, Cataluña, Castilla y León y comunes que las hacen equivalentes en su el País Vasco.

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FIG. 1. Comarcas en las CC. AA. españolas

Comunidad Núm. Núm. municipios Población media Superficie Autónoma de comarcas por comarca por comarca por comarca (km2) Aragón 33 21 36.398 1.431,57 Cataluña 41 23 154.713 787,63 Castilla-León 1 36 129.861 2.997,42 País Vasco 7 7 41.047 630,92 Total España 135 19 82.312 1.280,17

Fuente: RODRÍGUEZ & MENÉNDEZ & CADENAS (2005)

Las regiones que han adoptado la figura notable esfuerzo en la reorganización de comarca para todo o parte de su territorio territorial infraprovincial con la colaboración se circunscriben al norte de la Península o eficaz de las entidades locales preexistentes, más en concreto al nordeste, con la excepción municipios y mancomunidades de Castilla y León que por otro lado principalmente. De las 33 comarcas en las constituye un caso particular. En esta región que se ha divido el territorio aragonés 32 de castellana sólo se ha registrado una comarca ellas están constituidas y en funcionamiento. que corresponde al Bierzo leonés. Su Sólo la comarca de Zaragoza no ha terminado tradicional carácter diferenciado dentro de su de concretar su futuro. Para llenar de Comunidad Autónoma tanto desde un punto contenido la función de los entes comarcales de vista físico como económico y cultural ha se han establecido tres fases temporales de forjado un área territorial que corresponde a transferencia de competencias. Las 32 la perfección al concepto de comarca comarcas constituidas se encuentran en la geográfica, en su sentido más tradicional actualidad ejerciendo las competencias como unidad fisiográfica y de modos de vida y contenidas en el primer bloque, con distintos también en su acepción más reciente, niveles de asimilación que en gran parte se funcional. Esta carga geográfico-histórica ha explica por el desfase cronológico en la facilitado la decisión de conformar una asunción de las mismas y también por la entidad local propia. Las competencias experiencia previa de cooperación teóricas que tiene asignadas son las supramunicipal mancomunada. Dichas siguientes: ordenación del territorio y competencias incluyen acción social, cultura, urbanismo; sanidad; servicios sociales; patrimonio cultural, tradiciones populares, cultura y deporte; salubridad pública y medio deportes, juventud, promoción del turismo, ambiente; turismo y tradiciones populares; gestión de residuos urbanos, protección civil artesanía; agricultura, ganadería y montes; y extinción de incendios (DEPARTAMENTO DE minería; ferias y mercados comarcales; PRESIDENCIA Y RELACIONES INSTITUCIONALES energía y promoción industrial; y otras DEL GOBIERNO DE ARAGÓN, 2004). El objetivo competencias que puedan ser transferidas o inmediato consiste en consolidar las delegadas. En el País Vasco son siete las transferencias ya realizadas en este primer comarcas establecidas y, como se analizará bloque para poder pasar, siempre a petición con mayor detalle en los epígrafes siguientes, de las propias comarcas, a asumir el segundo se localizan en una de las tres provincias, en bloque competencial. En él se engloban Álava. Las dos comunidades restantes, materias de gran repercusión social y Aragón y Cataluña han optado por territorial como ordenación del territorio, comarcalizar todo su territorio. urbanismo, protección del medio ambiente o Desde la formulación de la Ley 10/1993, de transportes. También lo componen otras 4 de noviembre, de comarcalización de como artesanía, ferias, mercados comarcales Aragón y la Ley 8/1996, de 2 de diciembre, de y protección de los consumidores y usuarios. delimitación comarcal de Aragón, este El modelo funcional de las comarcas Gobierno Autónomo ha llevado a cabo un aragonesas es de carácter horizontal o

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simétrico ya que al final del proceso todas las determina las competencias que corresponden comarcas deberán ejercer el mismo número a las comarcas en materia de cooperación, de competencias. El impulso a esta nueva asesoramiento y coordinación con los organización administrativa se comprueba ayuntamientos. En concreto le incumbe con el incremento reciente del presupuesto prestar asistencia técnica, jurídica y para las entidades locales que se ha económica a los municipios, cooperar duplicado en los últimos cinco años. Este económicamente en la realización de obras, desarrollo financiero y de personal se ha servicios y otras actividades, garantizar de configurado de modo que no suponga un forma subsidiaria la prestación de los servicios incremento de los presupuestos públicos municipales obligatorios en aquellos regionales sino que se realice como un municipios que, a causa de su escasa trasvase desde las administraciones población, no están obligados a prestarlos, superiores a las comarcas, de modo que no se cooperar en el establecimiento de nuevos dupliquen funciones. En noviembre de 2002 servicios que se consideren necesarios para su se creó el Consejo de Cooperación Comarcal desarrollo territorial, establecer y coordinar con funciones consultivas y deliberantes, que las infraestructuras, servicios y actuaciones de no excluyen la posibilidad de adoptar ámbito supramunicipal. En general, el acuerdos, cuya finalidad estriba en facilitar Parlamento catalán podrá otorgarles las relaciones entre comarcas y Gobierno competencias sobre las siguientes materias: regional y entre las comarcas entre sí. ordenación del territorio y urbanismo, La tradición de la comarca en Cataluña sanidad, servicios sociales, cultura, deporte, tiene un largo recorrido. Aunque su trasfondo enseñanza, salubridad pública y medio histórico debe remontarse mucho más atrás, ambiente. Por último podrán ejercer otras en las conocidas como Bases de Manresa de competencias delegadas por la propia 1892 se establece en la base 5.a que la comarca Generalitat, la Diputación correspondiente o natural (sic) y el municipio son los por otros entes locales. Cada comarca tiene fundamentos de la división territorial de que elaborar un Programa de Actuación Cataluña. Bajo la inspiración del afamado cuatrienal en el que se recojan los servicios, geógrafo Pau Vila la Generalitat republicana actividades y obras que tienen que llevar a aprobaba en 1936 la división comarcal. Tras la cabo, la forma de gestionarlos, los mecanismos reinstauración de la democracia el Estatuto de coordinación con los municipios y la catalán de 1979 prevé que su territorio se comarcas limítrofes, así como la previsión de organizará en municipios y comarcas, si bien los recursos financieros. Por su parte la Ley es factible la creación por parte de la 2/1983, de 9 de marzo, establece las comarcas Generalitat de demarcaciones de montaña. Estas deben redactar sus propios supracomarcales. La división comarcal, Planes Comarcales en los que se especifica el establecida en la Ley 22/1987, de 16 de diagnóstico del territorio, el programa de diciembre, así como su organización se basa actuaciones y su marco financiero. En materia en dos criterios principales. Su ámbito de ordenación territorial las comarcas territorial deberá enmarcarse en aquellos representan un papel secundario ya que son espacios geográficos en que quedan los Planes Territoriales Parciales, como estructuradas las relaciones básicas de la desarrollos del Plan Territorial General de actividad económica y los municipios que Cataluña, aprobado en 1995, quienes abarque participarán de características establecen las principales opciones y sociales e históricas comunes. El segundo estrategias. Sin llegar a desplegar criterio exige que dichos ámbitos territoriales determinaciones o directrices sobre todos los tienen que ser adecuados para garantizar la temas sectoriales de alcance territorial, se ha eficacia, descentralización y participación en elegido la opción de que estos Planes la provisión de servicios públicos. Modificando Territoriales Parciales se simplifiquen y otra legislación anterior, el Decreto engloben tres ámbitos preferentes: “la Legislativo 4/2003, de 4 de noviembre, por el configuración del sistema de espacios abiertos que se aprueba el texto refundido de la Ley de (agrícolas, forestales y naturales), la definición organización comarcal de Cataluña, de la traza y las prestaciones de las

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infraestructuras (viarias y ferroviarias) y las CAJA LABORAL POPULAR, 1977; INGEBA, previsiones para el desarrollo de los 1980). En el caso alavés, cuyas diversas asentamientos (residenciales, productivos y divisiones comarcales muestran una gran terciarios)” (NEL.LO, 2005: 9-10). Las homogeneidad a lo largo del tiempo comarcas se encuentran insertas en los (CAÑAMERO, 1983), el EUSTAT incorpora sin ámbitos territoriales más amplios que abarcan reformas el patrón espacial que ya venía los Planes Territoriales. Estos Planes son utilizando la Diputación Foral de esa siete para el conjunto de Cataluña: Región provincia. La organización territorial del País Metropolitana de Barcelona, Cataluña Vasco, de forma más nítida en su vertiente Central, Gerona, Tierras de Lleida, Alto atlántica, se relaciona de manera apreciable Pirineo y Aran, Campo de Tarragona y con su medio físico. El relieve y las cuencas Tierras del Ebro. Por su parte el número de fluviales influyen en la localización de los comarcas se eleva a 41. Estas pueden ser el asentamientos y las áreas de actividad ámbito pertinente para elaborar Planes económica, así como en las rutas e Directores Territoriales como avance del Plan infraestructuras de comunicación que se Territorial en espacios más reducidos. adaptan a los corredores fluviales. Los También en alguna comarcas (Valle de Aran, núcleos urbanos de mayor rango jerárquico Cerdaña y Pallars Sobirà) se han redactado tiende a establecerse en el fondo de los valles Planes Directores Urbanísticos donde se principales, siguiendo en muchos casos la definen propuestas de mayor detalle que el herencia histórica medieval del período que permite la escala de los Planes fundacional de las villas, y generan en su Territoriales. entorno áreas de influencia sobre las zonas rurales aledañas creando polos de atracción que se escalonan a lo largo de los ríos y que 4. LAS COMARCAS EN LA COMUNIDAD modelan comarcas más o menos homogéneas AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO desde el punto de vista físico y funcional a la vez. La comarcalización estadística sigue este NOGUÉS &, SOLA & UGALDE (1999) esquema. En Gipuzkoa es claro que las recogen en un interesante trabajo hasta comarcas se organizan según una dirección 17 mapas comarcales para la C. A. del País norte-sur que es la que marcan las arterias Vasco diseñados por diversos autores y fluviales principales (Oria, Urola, Deba). organismos. Los criterios para su Adoptan una configuración redondeada que delimitación se agrupan en tres tipos: se localiza en los tramos alto, medio o bajo de homogeneidad físico-natural, histórica o los valles. En Bizkaia las cuencas más socioeconómica; criterios funcionales reducidas del norte también quedan apoyados en el ámbito de influencia de un superpuestas por comarcas como la de núcleo central; y en tercer lugar criterios de Markina-Ondarroa sobre el Lea-Artibai, la de sectorialidad aplicados por organismos Gernika-Bermeo en la cuenca del Oka o la de públicos para el desarrollo sobre el territorio Plentzia-Mungia en la del Butrón. Más al sur de sus actuaciones. En este trabajo nos las comarcas del Duranguesado y Gran limitamos a exponer las comarcalizaciones Bilbao se encajan en los cursos alto y bajo que mayor actualidad y uso tienen en el día respectivamente del valle del principal río de hoy, sin incluir otras más específicas de vizcaíno, el Ibaizabal, siguiendo en este caso carácter sectorial que también son utilizadas una orientación SE-NW. Las comarcas (sanitarias, judiciales, etc.). alavesas continúan una cierta tradición El Instituto Vasco de Estadística histórica que se examinará más adelante con (EUSTAT) asentó en los años 1980 un modelo mayor detalle pero también enlazan en su territorial basado en 20 comarcas, 7 en demarcación con criterios medioambientales Bizkaia, 7 en Gipuzkoa y 6 en Álava (Ver y socioeconómicos. Esta comarcalización se FIG. 2). Esta delimitación recoge en parte encuentra hoy plenamente asentada ya que otras propuestas en las que se introducen representa la base espacial de la información modificaciones en general de escasa estadística oficial y cualquier estudio, envergadura (AGUIRRE, 1974; AZAOLA, 1976; análisis o informe tiende a respetarlas.

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1. Valles Alaveses 2. Llanada Alavesa 3. Montaña Alavesa 4. Arratia-Nervión 5. Bajo Bidasoa 6. Gran Bilbao 7. Bajo Deba 8. Alto Deba 9. Donostia-San Sebastián 10. Duranguesado 11. Encartaciones 12. Rioja Alavesa 13. Gernika-Bermeo 14. Goierri 15. Estribaciones del Gorbea 16. Cantábrica Alavesa 17. Markina-Ondarroa 18. Plentzia-Mungia 19. Tolosa 20. Urola Costa

FIG. 2. Las comarcas estadísticas Fuente: EUSTAT.

Las Directrices de Ordenación del en las DOT que abogan por un equilibrio Territorio (DOT) (GOBIERNO VASCO, 1997) entre los subsistemas comarcales, son la crearon ex novo una demarcación territorial de herramienta espacial para mantener y carácter estratégico y finalista (Ver FIG. 3). potenciar la centralidad de la red de ciudades Dichas Directrices fueron redactadas en intermedias, para articular y valorizar las cumplimiento de las determinaciones de la áreas débiles, y para superar los estrechos Ley 4/1990 de Ordenación del Territorio del límites del planeamiento municipal de modo País Vasco. En esta ley se establecen los tres que sea factible la reorganización de las instrumentos por los que se ha de regir la áreas urbanas saturadas y deterioradas, así planificación territorial de la Comunidad como la localización adecuada de dotaciones y Autónoma: DOT, Planes Territoriales equipamientos. Su denominación de áreas Parciales (PTP) y Planes Territoriales funcionales pretende evitar el nombre de Sectoriales (PTS). Las DOT constituyen el comarcas para que no sean confundidas con marco general de referencia para el una comarcalización más y resaltar su desarrollo de los demás instrumentos. finalidad exclusiva que no es otra más que la En ellas se delimitan unas circunscripciones de ser una territorialización operativa territoriales, las áreas funcionales (AAFF), destinada a servir de base a la planificación que han de servir de base espacial para el del espacio, sin pretensión alguna de análisis, diagnóstico, normativa, actuaciones suplantar a otras demarcaciones existentes, y recomendaciones contenidos en los PTPs. ni adquirir algún tipo de entidad político- Dicho de otra manera, cada una de estas administrativa. Los criterios básicos de su divisiones territoriales de escala inferior a la delimitación se centran en la existencia de provincial contará con su propio plan de cierta homogeneidad geográfica y en el ordenación, su propio PTP. Además de este carácter funcional que depende de “pautas de primer objetivo operativo, las DOT atribuyen comportamiento y actividad de la población, a las AAFF otra serie de virtualidades. que determinan importantes relaciones de Encarnan el ámbito espacial adecuado para dependencia y complementariedad en el el desarrollo del modelo territorial propuesto espacio” (GOBIERNO VASCO, 1997: 301). No se

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1. Beasain/Zumárraga 2. Bilbao metropolitano 3. Donostia-San Sebastián 4. Durango 5. Eibar 6. Gernika/Markina 7. Laguardia/Rioja Alavesa 8. Llodio 9. Mondragón/Bergara 10. Tolosa 11. Álava Central 12. Zarautz/Azpeitia 13. Mungia 14. Balmaseda/Zalla 15. Igorre

FIG. 3. Las comarcas funcionales Fuente: Dirección de ordenación territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

desdeñan sin embargo otros componentes cada vez más intensas tampoco quedan adicionales más cualitativos y subjetivos espacialmente reflejadas. En sentido inverso como el sentimiento de pertenencia. La otras zonas vascas se polarizan hacia el metodología utilizada ha tenido como cuerpo exterior como la Rioja Alavesa atraída por la central la aplicación de modelos gravitatorios ciudad de Logroño. sobre el sistema vasco de asentamientos. Las modificaciones que representan las Entre las novedades que plantea esta AAFF respecto de las comarcas “oficiales”, las delimitación funcional está la de superar el elaboradas por el EUSTAT, varían según los sesgo provincialista de otras demarcaciones, territorios. El de Gipuzkoa es el que menos adoptar una escala territorial variable que variaciones experimenta. Esta continuidad es sobrepasa en determinados casos el marco de achacable a su subsistema urbano distribuido comarcas tradicionales y proporcionar una de manera bastante homogénea y equilibrada denominación que privilegia el nodo o nodos en el que las áreas funcionales en buena urbanos que polarizan su entorno. Sin medida se corresponden con comarcas más o embargo por su carácter autonómico no se ha menos tradicionales. Únicamente destaca la logrado sobrepasar los límites regionales fusión de las comarcas de San Sebastián y externos creándose áreas tensas en zonas Bajo Bidasoa en una sola área funcional, la fronterizas. En efecto existen área vecinas inclusión en el AF de Mondragón-Bergara del que están polarizadas hacia el interior del municipio alavés de Aramaio, ubicado en la País Vasco, como es el caso del oriente vertiente atlántica, en la cabecera de la cántabro o del nordeste de las montañas de cuenca del Deba, y el trasvase del municipio Burgos respecto del área metropolitana de de Legorreta al AF de Beasain-Zumarraga. Bilbao, del noroeste navarro que mira hacia Los cambios en Bizkaia son de mayor los polos urbanos de Irún-San Sebastián o de envergadura a causa del poder polarizador la dependencia funcional de la ciudad del área urbana bilbaína. En el Avance de las burgalesa de Miranda de Ebro respecto de DOT se preveía una AF del Bilbao Vitoria. Las relaciones transfronterizas a uno Metropolitano mucho más amplia que la de y otro lado de la frontera hispano-francesa la redacción final. Englobaba a las AAFF de

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Balmaseda-Zalla, Mungia e Igorre, quedando formas de cooperación como las estas relegadas a subáreas. El documento mancomunidades y consorcios. Las primeras definitivo las restituye como áreas han sido estudiadas por GALDOS (2005). En funcionales a todos los efectos. La única 1980 existían 6 mancomunidades en Bizkaia comarca vizcaína que se mantiene intacta es y Gipuzkoa, hoy día están registradas 31. El la de las Encartaciones. La comarca del Gran 81,5 de sus municipios están agrupados en Bilbao en su conversión en AF se amplía a alguna mancomunidad y un 37% pertenecen costa de la anexión de seis municipios de la a más de una. De ellas 18 ejecutan sólo un comarca vecina de Plentzia-Mungia (Urduliz, servicio y las restantes 13 son Sopelana, Barrika, Plentzia, Gorliz y Lemoiz) plurifuncionales. Por el contrario el territorio y de tres de la de Arratia-Nervión alavés ha formalizado en todo su ámbito la (Arrankudiaga, Ugao-Miravalles y Zeberio). comarca como procedimiento de organización Las dos comarcas de Gernika-Bermeo y territorial. Estas comarcas alavesas han Markina-Ondarroa se fusionan en una sola adoptado el tradicional nombre histórico de AF rebautizada como Gernika-Marquina. Cuadrillas. Otra prueba de la superación de los límites provinciales la tenemos en la comarca del Duranguesado que ve mermar su territorio 5. LAS CUADRILLAS ALAVESAS por la cesión a la vecina AF guipuzcoana de Eibar de los municipios de Mallabia y Ermua A fines de la Edad Media el territorio de y de los de Lemoa y Bedia a la de Igorre. Esta Álava se organizaba en Hermandades y última, a pesar de estas anexiones, pierde Cuadrillas. Las Hermandades agrupaban a extensión, ya que tres municipios citados varios concejos, aldeas, villas o lugares con el antes pasan al AF del Bilbao Metropolitano, fin de reprimir a los malhechores, mantener otros tres al AF alavesa de Llodio (Orozko, el orden público y defender la justicia. En el Arakaldo y Orduña) y dos a la también escudo de la provincia figura la siguiente alavesa del Álava Central (Otxandio y Ubide, leyenda: “En defensa de la justicia contra ambos ya en la vertiente mediterránea). malhechores”. Las Hermandades muestran Por último la alteración en Álava es de la solidaridad entre campesinos, artesanos y gran envergadura. Sus seis comarcas quedan pequeña nobleza, ya habitaran villas o reducidas a tres AAFF. Esta simplificación aldeas, frente a la presión señorial de los de circunscripciones obedece a razones ricos hombres alaveses. Se constituye como funcionales ya que su subsistema urbano uno de los instrumentos de mayor eficacia en desequilibrado por la macrocefalia relativa de la lucha antiseñorial (GONZÁLEZ & al., 2000). su capital, Vitoria, polariza hacia esta ciudad En su configuración territorial se podrían a todos los núcleos de las comarcas centrales asemejar a un antecedente de los actuales (Llanada, Estribaciones del Gorbea, Valles y términos municipales. En el siglo XV existían Montaña), mientras que las otras dos AAFF 54 hermandades. Las cuadrillas por su parte alavesas, la de Llodio al norte y la de la Rioja eran circunscripciones administrativas que Alavesa al sur, pivotan hacia Bilbao y se instauraron en principio con fines fiscales, Logroño respectivamente. aunque también participaban en la elección A pesar de los esfuerzos de de oficios de la Hermandad de Álava que era comarcalización realizados, la la suma del conjunto de las hermandades transformación de esas áreas territoriales, locales. Cada una de estas cuadrillas reunían bien sean oficiales o funcionales, en en su seno a un número heterogéneo de circunscripciones administrativas con hermandades locales. Además no formaban categoría de entes locales tal como recoge la áreas territoriales unidas sino que en muchos Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las casos estaban desmembradas en diferentes Bases de Régimen Local, sólo se ha llevado a lugares ya que su finalidad principal como se cabo en Álava. Las provincias litorales han ha dicho era reunir un número determinado preferido superar la incapacidad de muchos de pagadores que hiciesen frente de una de sus municipios para hacer frente a la manera territorialmente equilibrada a los demanda de servicios a través de otras tributos que estaban obligadas a satisfacer.

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Así por ejemplo, la Hermandad de aportación fiscal. Las presiones de la ciudad Aramayona, situada en el apéndice obligaron a adoptar en 1840 una solución septentrional del territorio alavés, se más imaginativa y dentro de la tradición integraba en la Cuadrilla de Laguardia, institucional foral. Se decide crear una nueva localidad ubicada al sur, en la Rioja Alavesa. cuadrilla, la de Añana, y que el territorio de Las cuadrillas originarias eran seis: Ayala, la de Vitoria pase a ser únicamente el de su Laguardia, Mendoza, Salvatierra, Vitoria y propio municipio. En este acuerdo Vitoria Zuya. Por su parte la organización político- consigue otras ventajas complementarias administrativa de la Provincia o Hermandad como la de tener un representante fijo en la de Álava se estructuraba en torno a las Junta Particular y otro también permanente siguientes instituciones: la Junta General, la en la Junta de Contadores quienes tenían por Junta Particular y el Diputado General. misión revisar las cuentas económicas (ORTIZ Esta estructura se mantiene hasta el fin DE ORRUÑO, 1983). Casi todo este entramado del período foral. Los junteros de la Junta foral, y con él las cuadrillas, desaparece con General eran elegidos por las hermandades y la abolición foral de 1876. se constituían como asamblea suprema. Ellos Aunque durante el franquismo avanzado eran también quienes elegían a los miembros hubo una cierta remembranza de carácter de la Junta Particular que se componía del folklórico de algunas instituciones históricas, Diputado General y seis vocales, uno por la instauración del régimen democrático cuadrilla. La Junta Particular cobraba actual abre la puerta a la recuperación real mucha importancia ya que entendía los de las mismas. Recuperación que incorpora asuntos durante los largos períodos en que la su profunda transformación para adaptarlas Junta General no se hallaba reunida que lo a los cauces representativos democráticos. hacía al menos dos veces al año, una en Sin embargo los intereses electorales de las Vitoria y otra en la provincia, en “tierras diferentes opciones políticas han repetido los esparsas”. Además recoge, estudia e informa antiguos pleitos entre la ciudad y la los memoriales que se presentaban a las provincia. Desde la instauración de las Juntas Generales y ordenaba los debates. Por Juntas Generales en 1978 se han sucedido tanto la importancia política de las cuadrillas tres tipos de circunscripciones electorales en no era en absoluto desdeñable. En este los que las cuadrillas han vuelto a ser sentido los pleitos y conflictos por el poder protagonistas. Su número sigue siendo siete entre la ciudad de Vitoria y los ámbitos pero se han modificado en profundidad sus rurales era un motivo recurrente. El peso ámbitos territoriales. En primer lugar demográfico de Vitoria, que era la que más desaparece la antigua Cuadrilla de Mendoza ingresaba en las arcas forales, estaba y se implanta la de Campezo, de modo que reconocido en su sobre representación en la las siete cuadrillas actuales son estas: elección del Diputado General. La máxima Añana, Ayala, Campezo, Laguardia, institución alavesa era elegida por seis votos, Salvatierra, Vitoria y Zuia. En segundo tres de los cuales los ostentaba la ciudad y los lugar, como se aprecia en la FIG. 4, sus otros tres el resto de la provincia. Además ámbitos espaciales forman una continuidad quien ostentaba el cargo debía ser vitoriano. territorial a diferencia de su tradicional En 1805, bajo el reinado de Carlos IV, las disgregación. En las primeras elecciones presiones de las élites rurales consiguen democráticas a Juntas Generales los junteros modificar el equilibrio de fuerzas. Sigue fueron elegidos por 18 hermandades, pero en siendo seis el número de votos habilitados las siguientes ya se instituyeron las para la elección del Diputado pero ahora se cuadrillas como circunscripciones electorales reparten de forma equitativa entre las seis a través de la Ley del Parlamento Vasco cuadrillas, además de cesar el requisito de 4/1983, de 7 de marzo, en la que se ser natural de Vitoria. Esta reforma, lejos de establecen las normas para dichas elecciones. apaciguar los antagonismos urbano-rurales, También propone la Ley un número máximo enervó a los vitorianos que se reconocían mal de 60 junteros o procuradores. El voto no era tratados ya que su representación política igualitario sino que se ponderaba en función estaba minusvalorada respecto de su de su procedencia urbana o rural con ventaja

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1. Añana 2. Ayala 3. Campezo-Montaña Alavesa 4. Laguardia-Rioja Alavesa 5. Salvatierra 6. Vitoria-Gasteiz 7. Zuia

FIG. 4. Las Cuadrillas Alavesas manifiesta para esta última. El motivo que se la Cuadrilla de Vitoria, la de Ayala y las esgrimía para esta cierta anomalía otras cinco restantes. En las actuales Juntas democrática era la discriminación positiva Vitoria está representada por 39 hacia los entes rurales con el fin de que procuradores, Ayala por 6 y las otras cinco pudiesen hacerse oír con mayor efectividad por 6 procuradores en total. De este modo la que la que representaba su peso demográfico. representación de la capital provincial ha De este modo los procuradores que pasado del 49% al 76,5%. Las Juntas eligen a correspondieron a Vitoria fueron 25 de un su vez el Diputado General el cual designa total de 51, es decir el 49% mientras que su los diputados que conforman el gobierno de la población superaba el 75% del total provincia. provincial. El reparto concreto por cuadrillas A la función electoral que hoy día cumplen fue el siguiente: Vitoria, 25 procuradores; las cuadrillas para los comicios provinciales Ayala, 13; Salvatierra, 4; Laguardia, 3; Zuia, se han sumado aquellas que se derivan de su Añana y Campezo, 2 cada una (UGARTE, conversión en entes locales comarcales de 2000). Esta normativa dura poco ya que acuerdo con la tipología establecida en la Ley cuatro años más tarde la Ley 1/1987, de 27 de Bases de Régimen Local. La mutación se de marzo, regula de nuevo las elecciones en inició en 1989 con la promulgación de la los tres territorios históricos vascos Norma Foral 63/1989, de 20 de noviembre, de imponiendo un número máximo de cuadrillas. La Norma institucionaliza la procuradores de 51. Por lo que se refiere a cuadrilla como figura jurídica con capacidad Álava los cambios son considerables ya que de promover y gestionar servicios generales se reformulan las circunscripciones en su ámbito y como cauce de expresión de electorales, manteniendo la base territorial los distintos intereses territoriales, así como de las cuadrillas, y se adopta el sistema instrumentos de relación con las Juntas proporcional a la población. Las nuevas Generales y la Diputación. También las circuncripciones, vigentes hoy día, son tres: cuadrillas representan un espacio idóneo

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para superar el estrecho marco municipal en central donde las modificaciones son la implantación de políticas generales o mayores debido a la distorsión que crea la sectoriales que precisan de áreas más Cuadrilla de Vitoria, de carácter amplias para su correcta aplicación. En el monomunicipal como es sabido. Por eso la citado documento foral se delimitan las Llanada queda desmembrada en cuatro cuadrillas y sus sedes. cuadrillas. Además de la de Vitoria, la de El actual mapa de las cuadrillas se Salvatierra ocupa el sector oriental, la de asemeja bastante al de las comarcas Zuia penetra en el municipio Arrazua- estadísticas, al punto que varias de ellas Ubarrundia y la de Añana abarca al de coinciden exactamente (Ver FIG. 4). Este es Iruña de Oca. La razón de las coincidencias el caso de la Cuadrilla de Ayala y la comarca estriba en que antes de la adopción de las Cantábrica Alavesa, Añana y Valles comarcas estadísticas alavesas por el Alaveses, Campezo y Montaña Alavesa y, EUSTAT la propia Diputación Foral de por último, Laguardia y Rioja Alavesa. Álava ya las había configurado en base a Prácticamente igual a la comarca de las criterios de homogeneidad geográfica. Las Estribaciones del Gorbea se mantiene la circunscripciones cuadrilleras difieren en Cuadrilla de Zuia, con la única diferencia de población y superficie, aunque las la anexión por esta última del municipio de principales diferencias se centran entre las Arrazua-Ubarrundia que pertenece a la que tienen un carácter más urbano (Vitoria Llanada Alavesa. Es en esta comarca y Ayala) y las rurales.

FIG. 5. Características de las Cuadrillas Alavesas

Número Población Superficie Número Cuadrilla Sede de municipios (2004) (km2) de núcleos Añana 10 7.150 701,0 Rivabellosa 109 Ayala 5 33.103 332,3 Respaldiza 45 Campezo 6 3.146 475,8 Sta. Cruz de Campezo 47 Laguardia 15 10.418 316,3 Laguardia 23 Salvatierra 8 10.137 395,0 Salvatierra 65 Vitoria 1 223.702 277,0 Vitoria 65 Zuia 6 8.249 493,9 Murgia 69

Fuente: Diputación Foral de Álava. INE (Población al 1 de enero de 2004).

Las cuadrillas reflejan los caracteres con las competencias de las cuadrillas. Estas principales de la estructura territorial se especifican en la Norma Foral del 89: alavesa: dos áreas urbanas, la más populosa de Vitoria, y la de Ayala, con los a) La emisión de informes en anteproyectos asentamientos destacados de Llodio y de Norma Foral redactados por la Amurrio; una extensa zona que puede ser Diputación, que afecten específicamente calificada como rural con muy escasos al interés de la Cuadrilla. núcleos de alguna importancia; en tercer b) Informar sobre cualquier otro asunto de lugar, la gran dispersión del hábitat en interés general para la Cuadrilla que sea pequeños núcleos. La proliferación de sometido a su consideración por la asentamientos incita a concluir que la Diputación Foral o las Juntas Generales. cooperación territorial es una necesidad c) Proponer a la Diputación planes y inexcusable, papel que ya cumplían en parte programas de actuación que sean los municipios y que ahora se complementa competencia de la Cuadrilla.

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d) Canalizar y ejercer en su caso aquellas 6. EL TERRITORIO DE LA RIOJA funciones asignadas a entes de carácter ALAVESA comarcal en el desarrollo y ejecución de políticas sectoriales de la Unión Europea, Para profundizar más en el conocimiento del Estado, Comunidad Autónoma y de la organización, gestión y resultados de Territorio Histórico. las cuadrillas alavesas se ha elegido el e) Promover y gestionar servicios de interés estudio en profundidad de una de ellas. La general de la Cuadrilla. elección de la Cuadrilla de Laguardia se debe f) Asumir competencias por delegación o a que reúne una serie de requisitos muy trasferencia de los Ayuntamientos, apropiados para su análisis. Su constitución Diputación y otras instituciones de como ente local viene precedida por una derecho público. mancomunidad que funcionaba g) Formular propuestas de obras del Plan anteriormente y que constituye el Foral de Obras y Servicios de la Cuadrilla antecedente directo de la posterior Cuadrilla. con carácter previo a la redacción por la De modo que es posible observar las Diputación del referido Plan. diferencias entre uno y otro medio de organización y su adecuación a los fines La institucionalización de las cuadrillas propuestos. Por otro lado esta comarca posee como entes locales promotores y gestionadores una fuerte personalidad dentro de la de servicios supuso la desaparición de provincia que la individualiza con precisión, mancomunidades que antes existían como la hecho que facilita su estudio particular. Mancomunidad Intermunicipal de Servicios La Rioja Alavesa es una pequeña comarca de la Rioja Alavesa o la Mancomunidad de la de 316,3 km2 situada en el apéndice meridional Llanada. Su infraestructura técnica y su de la provincia de Álava, formando un personal pasó a integrarse en las recién rectángulo cuyos lados mayores son la sierra creadas cuadrillas por lo que algunas de estas de Toloño-Cantabria-Joar al norte y el río iniciaron su gestión a partir de una Ebro al sur. Se encuentra por tanto inserta en experiencia acumulada. Aunque no todas el valle del Ebro y comparte con las otras contaron con una práctica previa de comarcas riojanas vecinas sistemas económicos colaboración intermunicipal los servicios que y socioculturales similares. La sierra que la suministran son parecidos en todas ellas, si se delimita por el norte y en cuyo carasol se exceptúa el área urbana de Vitoria que debido asienta la separa de las comarcas centrales a su condición de ciudad media tiene unos alavesas de mayor carácter subatlántico y niveles más especializados. Si bien existen submediterráneo. A pesar de formar parte de diferencias entre los servicios que cada la macroregión de la Depresión del Ebro cuadrilla ofrece, la mayoría coincide en un tiene unas características propias que le repertorio común: recogida de basuras, confieren una personalidad diferenciada, tal limpieza viaria, mantenimiento de caminos y como se avanzaba líneas arriba. Por un lado su electrificación rural; asesoría jurídica y medio natural y socio-económico es muy urbanística a los ayuntamientos; promoción diferente del de las comarcas septentrionales económica y empleo; servicio social de base, transerranas. Por otro su proceso histórico la animación sociocultural, mantenimiento de singulariza del resto de la Rioja. Durante la archivos y promoción turística. Algunas Edad Media formaba parte del territorio del incorporan otros servicios más específicos Reino de Navarra con el nombre de la como la de Ayala en la promoción de la Sonsierra de Navarra. Pero ya en 1486 normalización lingüística o la prevención y Laguardia y sus aldeas se incorporaron a la extinción de incendios que se ejerce bajo la Hermandad de Álava. Lo mismo hicieron más figura de un consorcio en el que participa la adelante otras villas de la antigua Sonsierra. propia Cuadrilla y la Diputación alavesa. Su adscripción político-administrativa al También llevan a cabo una labor de territorio foral alavés marca su trayectoria coordinación y apoyo a los ayuntamientos posterior y le distingue de forma neta de las para el proceso de implantación de la Agenda demás tierras riojanas que hoy día conforman Local 21. la C. A. de La Rioja.

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El murallón calcáreo de la sierra de valores de áreas urbanas del entorno. Estos Toloño-Cantabria (Palomares, 1.436 m) datos sociodemográficos y de ocupación ejerce un destacado papel de barrera alertan sobre la trascendencia de acometer bioclimática entre una zona de carácter más infraestructuras y actuaciones encaminadas atlántico de otra mediterránea a la vez que al desarrollo comarcal. protege a su vertiente sur de los vientos fríos La mayor parte del territorio se encuentra y húmedos de componente norte, dedicado a la agricultura, en concreto a la circunstancia que facilita de manera viticultura. Las explotaciones son en general beneficiosa el cultivo de la vid. Este cultivo es de pequeñas dimensiones (el tamaño medio no ampliamente mayoritario en la comarca, alcanza las 14 Ha) y de carácter familiar. Las hasta llegar a convertirse en muchos fincas se reparten en parcelas también municipios en monocultivo, sobre un relieve pequeñas de morfología irregular. Esta accidentado desde los glacis del piedemonte estructura se transforma en las explotaciones de la sierra hasta las llanuras de inundación de bodegas industriales y en las terrazas bajas del Ebro a través de sucesivos escalones más amplias donde las parcelas se agrandan y escindidos de norte a sur por los pequeños e su perímetro se regulariza. La uva se dedica irregulares cauces fluviales que excavan las la vinificación dentro de la DOC de La Rioja. blandas arcillas y dejan en resalte las El incremento que los precios de este areniscas oligocenas más resistentes. El apreciado vino experimentaron a partir de las clima de carácter mediterráneo del interior, décadas de 1970 y 1980 ha supuesto la ya que estamos lejos del mar y a una altitud revitalización económica de la comarca y ha relativamente elevada, entre los 600 y 400 asentado la fuerte dependencia de la sociedad m., también es otro factor favorable para su riojano-alavesa de este recurso. Por este vocación vitivinícola. motivo la base industrial principal pivota en Sus 10.418 habitantes (año 2004) se torno a las bodegas, familiares o de cosechero reparten en 23 núcleos de población y en 15 y grandes bodegas, y otras empresas municipios. Por lo tanto su densidad es baja, auxiliares de la vinicultura. El núcleo 32,9 hab/km2, y el volumen demográfico de industrial de Oyón, el más destacado de la sus municipios reducido. El mayor de ellos, comarca ya que se ha beneficiado de su Oyón, ronda los 2.500 habitantes y sólo otros cercanía física de la ciudad de Logroño, ofrece dos, Laguardia y Labastida, sobrepasan los una gama sectorial más amplia con industrias 1.000 habitantes. Ocho de ellos no alcanzan de artes gráficas, químicas, artículos de los 400 habitantes. Esta información menaje y alguna metálica. En los últimos años demográfica es de interés porque ayuda a el sector de los servicios se ha desarrollado de explicar la necesidad de colaboración manera considerable si se considera su bajo intermunicipal para asegurar un umbral nivel de partida. La actividad turística, que mínimo de demanda y oferta para tiene en la zona una tradición ya larga basada suministrar servicios a la población. Como en en las visitas de vascos de las provincias casi todas las comarcas rurales su estructura costeras, ha sido y sigue siendo el foco de y dinámica poblacional presentan problemas atracción de las inversiones más innovadoras. de envejecimiento, masculinidad más Los núcleos más especializados en turismo son acusada, niveles de formación más bajos, los de Laguardia y Labastida. aunque no alcanzan los preocupantes índices de otras comarcas rurales alavesas como la Montaña o los Valles. La dedicación 7. LA CUADRILLA DE LAGUARDIA- profesional de los activos refleja un retraso RIOJA ALAVESA evolutivo muy perceptible. Las actividades agrarias mantienen todavía a un elevado Ya se ha adelantado que antes de la número de ocupados, el 21,9% frente al 2,8% creación de la Cuadrilla venía funcionando la que representa a la media provincial, Mancomunidad de la Rioja Alavesa que se llegando a elevarse a más del 40% en seis estableció en 1984 para suministrar los municipios. Por su parte la industria y los siguientes servicios: asesoría urbanística servicios se encuentran muy por debajo de los proporcionada por un aparejador, asesoría

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jurídica y recaudación de tributos. Más número de empleados y un aumento del adelante fue ampliando la gama de servicios presupuesto. prestados: abastecimiento de aguas, recogida Los órganos rectores de la Cuadrilla son la de residuos sólidos urbanos y animación Junta de Cuadrilla y el Presidente. Los sociocultural. En el momento de su creación junteros que corresponden a cada participaron todos los ayuntamientos excepto ayuntamiento son designados entre sus el de Oyón que se incorporó al cabo de año y concejales por los propios partidos políticos medio. Esta Mancomunidad se mantuvo de acuerdo a su peso electoral. Estos durante siete años, al final de los cuales fue nombramientos tienen que ser ratificados en absorbida por la nueva Cuadrilla de los Plenos municipales. En alguna otra Laguardia-Rioja Alavesa que se constituyó el comarca alavesa se ha dado el caso de que el 4 de abril de 1990 y durante ese año convivió Pleno haya rechazado alguna designación, con la Mancomunidad. Es al año siguiente, pero es una situación infrecuente. A los 15 1991, cuando la Cuadrilla incorpora todos los municipios riojano-alaveses les corresponden servicios que prestaba la Mancomunidad y 26 junteros. Los junteros constituidos votan esta deja de existir. La desaparición de una y entre ellos para la elección de Presidente y la creación de otra no supone una ruptura Vicepresidente. Los dos junteros que reciban considerable ya que desde la perspectiva del más votos ocuparán respectivamente dichos ciudadano como beneficiario de servicios cargos. Respetando las determinaciones de la estos continúan de igual manera, al menos en Norma Foral cada cuadrilla redacta su propio su momento inicial, aunque sea otro el reglamento. Desde el momento de su organismo que los gestione. Sin embargo sí implantación en 1991 hasta hoy las que se han producido modificaciones tanto relaciones entre la Cuadrilla y los cualitativas como cuantitativas. La primera ayuntamientos que la integran han sufrido corresponde a la representación política que notorias transformaciones fruto de una se ha hecho más democrática, más ajustada a mayor politización de la vida municipal y de la realidad social, lo cual se traduce en una una polarización más acusada entre los mayor y mejor representación de los partidos políticos. Este proceso se hace más ayuntamientos. La normativa emanada de la visible en los ayuntamientos grandes donde Norma Foral establece el número de según sea el alcalde y sus ambiciones representantes o junteros que corresponde a políticas las relaciones con representantes de cada ayuntamiento de acuerdo con una otros partidos se vuelven más tensas. Se da baremación de carácter demográfico que el caso de algunos ayuntamientos que no abarca desde los municipios de menos de 500 utilizan ciertos servicios que ofrece la habitantes que eligen un juntero hasta los de Cuadrilla, asesoría jurídica o urbanística por más de 20.000 que aportan doce. En opinión ejemplo, por cuestiones partidistas. En los de responsables de la propia Cuadrilla el municipios de poca población este ambiente nuevo ente fue bien aceptado por los aparece amortiguado. ayuntamientos ya que se trataba de una La Junta puede constituir en su seno institución histórica y arraigada en el comisiones que se encarguen de estudiar y imaginario colectivo, aunque sin preparar asuntos para que sean sometidos a funcionalidad desde la abolición foral. decisión del Pleno de la Junta. En la de Tampoco fue recibida como una injerencia de Laguardia se han formado cuatro comisiones. la Diputación en los asuntos comarcales. A la de Obras, Servicios y Agricultura le Parecida opinión parece ser la de la corresponde programar las obras que se ciudadanía que consideró su creación como solicitarán al Plan Foral, así como otras un hecho positivo. Aunque el funcionamiento obras de infraestructura o de otro tipo; y la gestión de la Cuadrilla sigue siendo realizar estudios sobre la necesidad y similar a los de la Mancomunidad, las posibilidad de creación de nuevos servicios; modificaciones en este aspecto provienen de atender el servicio urbanístico, el servicio de la incorporación de nuevos servicios que han recogida de residuos sólidos urbanos y el de colaborado a su mayor presencia social y del mantenimiento de caminos. La Comisión de crecimiento orgánico de la misma con mayor Régimen Interno y Personal entiende del

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personal funcionario y laboral, convenios de modo que puede decirse que la Asociación colectivos, de la radio y la revista, así como nace en su seno. Se trata de un organismo de de otros medios de comunicación de la carácter privado del que forman parte una Cuadrilla. A la de Cultura le compete la variedad de agrupaciones diversas, Sindicato promoción cultural, los cursos de tiempo Empresarial Alavés (SEA), Asociación de libre, el control y seguimiento del trabajo del Bodegeros, otros sindicatos, centros docentes, Servicio de Animación Socio-Cultural, el etc., y la propia Cuadrilla, que juega un papel desarrollo turístico y la promoción del esencial en su constitución y desarrollo. Esta euskera. La de Hacienda está dedicada a la no es un miembro más sino el que más peso confección, seguimiento y control del tiene: el Presidente de la Cuadrilla también lo presupuesto, la financiación de la Cuadrilla, es de la Asociación y la gerencia la lleva el control de la rentabilidad de los servicios, asimismo la Cuadrilla. el control de las compras, pagos e ingresos, la ¿Cuáles son en concreto las competencias petición y gestión de subvenciones y la que ejerce y los servicios que presta? Al final aprobación de ordenanzas fiscales y precios. de cada ejercicio se elabora una detallada Los objetivos de toda esta organización es memoria anual de Actividades y Servicios la de prestar servicios a los ayuntamientos y que da cuenta de todo tipo de actividad a la propia población y hacer frente a temas realizada por la Cuadrilla organizadas por de interés que afecten a la comarca, como son capítulos sectoriales que permite un las cuestiones de educación, sanidad, seguimiento exhaustivo de sus realizaciones. infraestructuras de agua, gas o electricidad o En un anterior epígrafe ya se han enumerado la gestión de fondos europeos. La Cuadrilla las competencias que la Diputación Foral ejerce a la vez el papel de lugar de reunión, de otorga a las cuadrillas en el artículo 28 de la puesta a punto de temas, de discusión y Norma Foral. De ellas se ejercen las conformación de estrategias comunes de siguientes. Se elaboran planes anuales de actuación. Estrategias que serán elevadas a actuación, como los Planes de Cultura o los organismos competentes (Diputación y planes a más largo plazo como el de Gobierno Vasco). La Cuadrilla supera el Dinamización Turística. Respecto de su marco de suministradora de servicios función de canalizar el desarrollo de las delegados por las competencias municipales políticas sectoriales de otras para adentrarse en la formulación de administraciones superiores, la economista estrategias de desarrollo más amplias sobre de la Cuadrilla tramita y ejecuta los las que no tiene competencias pero que puede programas de desarrollo rural. Realiza hacerlas llegar y dejar oír su voz y sus propuestas al Plan Foral de Obras en propuestas en instancias provinciales o cuestiones como infraestructura de caminos, autonómicas. En este campo estratégico de Hospital comarcal o electrificación, entre temas de interés comarcal la Asociación de otras. Sin embargo por ahora no ha emitido Desarrollo de la Rioja Alavesa cumple una informes en anteproyectos de Norma Foral función estelar. Esta Asociación surge en redactados por la Diputación, si bien se está aplicación de la Ley de Desarrollo Rural trabajando para que las cuadrillas alavesas 10/1998 del Gobierno Vasco. En ella se participen en la confección de los determina que las Asociaciones de presupuestos de la administración provincial. Agricultura de Montaña hasta entonces En general tampoco informa de otros asuntos existentes pasasen a convertirse en de interés para que sean considerados por la Asociaciones de Desarrollo Rural y que todas Diputación o por las Juntas Generales, las comarcas vascas contasen con este tipo de aunque de forma puntual sí ha presentado asociación orientada hacia el desarrollo algún informe en el Fondo Foral de los Entes integral. De la misma manera todas ellas Locales Alaveses (FOFEL). deberán contar con un diagnóstico y un plan Los servicios que ofrece son estos: de desarrollo. Cuando se va a organizar la de la Rioja Alavesa, ya estaba en funcionamiento 1) Asesoría jurídica. Realiza informes la Cuadrilla por lo que se aprovecha la jurídicos sobre aspectos que planteen los infraestructura personal y técnica existente, ayuntamientos y presta el servicio de

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representación legal de los ayuntamientos encuentran hoy día descentralizados por en los pleitos y juicios en los que son comarcas. En la Rioja Alavesa los cubren requeridos. Este servicio lo ejecuta una tres asistentes sociales y un auxiliar de persona de plantilla que es el propio apoyo, todos ellos de plantilla, que Gerente de la Cuadrilla. reparten su labor en tres áreas 2) Asesoría técnico-urbanística. Informes territoriales en las que se ha dividido la sobre licencias de obras, infracciones comarca. Este personal gestiona las urbanísticas, control de obras y pequeños ayudas del departamento de Bienestar proyectos de obra para los propios Social de la Diputación. ayuntamientos; también aporta informes 5) Archivo comarcal. Cuenta con una para el mencionado Plan Foral de Obras y archivera de plantilla cuya labor inicial Servicios. Este servicio de la Cuadrilla lo consistió en ordenar y clasificar los llevan a cabo técnicos (dos arquitectos y archivos de los ayuntamientos. Con un aparejador) de dos gabinetes posterioridad su labor se centra en el diferentes con lo que tiene establecido un necesario mantenimiento diario de dichos convenio de colaboración. archivos, además del propio de la 3) Promoción económica. Se efectúa de Cuadrilla. manera conjunta con la Asociación de 6) Animación sociocultural. Las tareas de Desarrollo. Ambos entes se ocupan entre este campo son muy heterogéneas dentro otras cuestiones de organizar cursos de del objetivo compartido de dinamizar y formación profesional, gestionar las coordinar las actividades culturales de ayudas europeas para la creación de los ayuntamientos y asociaciones empresas, promocionar el empleo culturales y deportivas. Elabora una (programa Langai) o diseñar un plan programación anual. Por ejemplo en el estratégico del turismo en la Rioja programa diseñado para el año 2005 Alavesa. Este servicio cuenta con un puede seguirse la variada gama de técnico contratado por la Asociación de actividades previstas, organizadas según Desarrollo, el apoyo de la gerencia de la el grupo social de interés al que vayan Cuadrilla (un economista de plantilla) y dirigidas: colectivo de la tercera edad, de una consultoría. El Plan de Dinamización jóvenes, mujeres, escolares y actividades Turística de la Rioja Alavesa presentó en culturales, de formación, ocio y festivas octubre de 2004 su documento diagnóstico generales. en el que, tras analizar los recursos y 7) Radio y revista comarcal. Todos los días componentes turísticos y establecer los laborables, de lunes a viernes, se emite puntos fuertes y débiles, concluye que un programa comarcal de tres horas de existen pocos proyectos relacionados con duración dentro de un convenio con el esta actividad y ninguno de escala canal de FM de Radio Vitoria que es la comarcal, que la oportunidad básica se emisora que emite el resto de la centra en la Ruta del Vino con dos programación. Se edita una revista proyectos motores, la Ciudad del Vino de mensual, Berberana, que se distribuye a las Bodegas del Marqués del Riscal en todas las familias de la comarca. Ambos Elciego y los proyectos urbanísticos de medios de difusión están orientados a la Laguardia en torno a la ampliación de la información comarcal a través del oferta hotelera y la construcción de un tratamiento de temas de interés y campo de golf, pero que precisa entrevistas. Su influencia en la población diversificar su oferta con actividades como formadores de opinión y complementarias, deportivas, culturales, concienciación es perceptible. Este y la colaboración con otras comarcas trabajo lo llevan a cabo dos personas de riojanas y alavesas vecinas para la plantilla y otra contratada por Radio promoción y oferta conjunta de paquetes Vitoria. turísticos. 8) Recogida de basuras. En todos los 4) Servicio social de base. Estos servicios son ayuntamientos de la comarca se efectúa competencia de la Diputación pero se una recogida selectiva de basura orgánica

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y de envases. Un días a la semana se para el desarrollo comarcal. Se quiere dedica a la recogida de objetos implantar un Plan joven de dinamización voluminosos. Los residuos orgánicos se cultural con la colaboración del Gobierno trasladan al vertedero de Gardelegi y los Vasco. Otro caso de este tipo sería el de la envases a una planta de tratamiento recogida de basuras que funciona bien en radicada en Jundiz, ambas instalaciones relación con lo que tienen contratado, sobre localizadas en el espacio periurbano de todo si se compara con la situación anterior Vitoria. La distancia entre los puntos de en la que menudeaban los vertederos recogida y deposición encarece este incontrolados. Pero sería deseable ampliar el servicio que lo gestiona bajo contrato una servicio con mayor número de días de empresa privada. recogida. En tercer lugar otros servicios 9) Limpieza vial. Este servicio sólo se presentan para su correcto desarrollo ciertos presta a siete ayuntamientos y la problemas específicos. La asesoría jurídica contrata la lleva otra empresa privada. desempeña acertadamente su función pero 10) Mantenimiento de caminos rurales. una vez que ya ha surgido el problema. Los La Cuadrilla dispone para este fin ayuntamientos acuden a él cuando tienen de un tractor y contrata durante el delante algún conflicto. Sus resultados verano a una persona responsable mejorarían notablemente si adquiriera del trabajo. mayor carácter preventivo. La asesoría 11) Abastecimiento de aguas. Fue uno de los técnico-urbanística ha logrado superar la servicios que cumplía la Cuadrilla, anterior etapa de mayor descontrol, pero heredado de la anterior Mancomunidad. sigue siendo problemática por la presencia de Dado el carácter estratégico del agua en numerosos intereses mucha veces esta comarca, la Diputación Foral contrapuestos. quería asegurarse una participación Sería deseable que los ayuntamientos directa en su gestión. Como en la figura delegasen más competencias en la Cuadrilla, de Cuadrilla no encajaba esa que un número mayor de servicios se participación, se optó por segregar el gestionasen de forma mancomunada. Esto servicio de la Cuadrilla y crear un redundaría en una mayor rentabilidad de la Consorcio que es hoy día el órgano de Cuadrilla. Un tema de especial relevancia en gestión responsable y en el que el desarrollo territorial sostenible sobre el participa el ente foral. que la Cuadrilla no tiene ninguna competencia es el de la ordenación del El balance efectuado por personal de la territorio. No ha participado de manera propia Cuadrilla respecto de los servicios directa ni en la configuración ni en la prestados es en general positivo. Aunque elaboración del PTP de su comarca, principal todo se puede mejorar, algunos en particular instrumento de ordenación territorial a cumplen su cometido a entera satisfacción, escala intermedia. Su implicación se ha como el de promoción económica, el servicio limitado a la presentación de alegaciones en social de base, el archivo comarcal, la radio y el plazo correspondiente. Alegaciones que la revista, la limpieza vial y el fueron muy críticas con aspectos centrales mantenimiento de caminos rurales. Otros del Plan, como las infraestructuras, temas también funcionan muy bien dentro de las hídricos o limitaciones del crecimiento posibilidades con que cuentan, pero urbano en los municipios. Por último el nivel necesitarían una ampliación de sus de aceptación ciudadana en la prestación de prestaciones. Es el caso de la animación servicios se cree alto, aunque no se han sociocultural, sector en que queda mucho por realizado sondeos de opinión, actuación que hacer si se tiene en cuenta el bajo nivel sin duda mejoraría la autoevaluación del cultural y la falta de interés de gran parte de trabajo realizado y marcaría pautas de la sociedad. Se ha logrado una participación mejora e innovación. satisfactoria de la gente adulta, de los Además de los medios humanos ya mayores y de los niños, pero los jóvenes indicados y de un nuevo edificio exento en tienen poca presencia lo cual es muy negativo Laguardia como sede de la Cuadrilla ¿con

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qué apoyo financiero cuenta para hacer prevalecer una posición dúctil respecto de las frente a sus obligaciones? Los ingresos formas de cooperación, la denominada previstos en el presupuesto del año 2005 se colaboración flexible en la que se elige elevan a 1.760.020 €. La mayor parte de los aquella modalidad que mejor se adapte a mismos provienen de dinero público. En cada situación en función de los caracteres concreto el 89% del total lo ingresan la sociales, económicos, culturales, territoriales Diputación, los ayuntamientos comarcales y y de gobernanza locales. En estudios el Gobierno Vasco. La administración realizados por medio de análisis provincial, 40,5% del total, y los comparativos se ha demostrado que las ayuntamientos, 39,7%, representan la políticas de agrupamiento municipal delatan principal fuente de ingresos. La mayor parte configuraciones muy diferentes, como las que de lo que aporta la Diputación, el 64,6% que se llevan a cabo en España o Francia. El corresponde al 26,2% del total modelo francés está mucho más intervenido presupuestado, corre a cargo del FOFEL, el desde el Estado central y basado en un fondo foral para sufragar a los entes locales. impulso determinado a compartir ciertos Otra partida importante son las impuestos y tasas como instrumento clave de transferencias para mantener el servicio la colaboración (RUIZ URRESTARAZU, 2004). social de base transferido a la comarca desde La experiencia empírica demuestra que las el Departamento de Bienestar Social. Los claves del éxito de cualquier iniciativa demás ingresos provenientes de la radican en la existencia de una voluntad Diputación también son finalistas. Los política expresa, apoyada en una opinión ayuntamientos se hacen cargo de los gastos ciudadana favorable, y en la presencia de un de la recogida de basuras, que supone la plan consensuado de actuación y gestión partida principal, y participan en otros común. servicios como los socioculturales, limpieza De las figuras de cooperación municipal vial, archivos o servicio urbanístico. Son los reconocidas explícitamente en España en la propios ayuntamientos quienes recaudan las ley reguladora del régimen local las tasas de dichos servicios y las entregan a la mancomunidades y las comarcas presentan Cuadrilla que es la que contrata y paga a la una gran semejanza en sus objetivos, empresa contratada. El resto de los ingresos, organización y gestión. A pesar de esta 11%, procede de organismos diversos (EITB, similitud las primeras han tenido mucho más Caja Vital, INEM, Asociación de Desarrollo) éxito que las segundas. Sólo cuatro CC. AA. o de sus rentas patrimoniales. han adoptado la comarca como forma político-administrativa de organización territorial: Cataluña, Aragón, País Vasco y 8. VALORACIÓN FINAL Castilla-León. En Cataluña y Aragón es donde mayor desarrollo han tenido pues todo El tamaño demográfico, funcional y los su territorio se ha organizado de forma recursos de muchos ayuntamientos resulta comarcal. La preferencia generalizada por las insuficiente para hacer frente a la demanda mancomunidades se explica, al menos en de equipamientos y servicios que las parte, por la diferencia jurídica en su sociedades de los países desarrollados exigen creación. Estas siempre parten del consenso para sostener una calidad de vida que se entre municipios para asociarse ante considera irrenunciable. Para solventar esa necesidades compartidas. Por el contrario la deficiencia en muchos países se ha recurrido instauración de las comarcas viene a formas diversas de cooperación configurada desde arriba. Los gobiernos supramunicipal. Se han dado diferentes autónomos deciden o no su implantación. orientaciones teóricas para justificar las Aunque los ayuntamientos pueden oponerse diferentes opciones prácticas que van desde legalmente a su aprobación, a los municipios la fusión de municipios a la colaboración les atrae más la flexibilidad jurídica de la puntual y monofuncional, pasando por mancomunidad. Además el territorio variadas modalidades de asociación y comarcal exige unas particularidades partenariado. En el momento actual tiende a territoriales y socioeconómicas previas,

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cercanas a la concepción clásica de comarca Cuadrilla cara al desarrollo territorial se de la Geografía Regional, que no se exigen en dividen en tres clases. En primer lugar la la mancomunidad. Por esa razón su prestación de servicios. Aunque como se ha implantación es más lógica y mejor aceptada comprobado sus resultados son variables en en aquellas regiones en que la comarca ha función del servicio analizado, esta finalidad mantenido un sustrato social, histórico, y en constituye por sí sola un importante avance algunos casos político. Este es el caso del País en el desarrollo local a la vez que asienta Vasco donde sólo se han establecido en la bases infraestucturales para futuras provincia de Álava debido a que en este actuaciones. territorio las cuadrillas, base de las actuales Pero además de la prestación de servicios comarcas, han gozado de una larga la Cuadrilla desempeña otras dos funciones trayectoria histórica. no menos importantes. En primer lugar es El análisis detallado de la Cuadrilla de fundamental su papel de lugar de encuentro, Laguardia-Rioja Alavesa permite valorar de de discusión e intercambio, de diseño de manera positiva su actuación desde su estrategias de actuación sobre temas más creación en 1990. La comparación entre la generales que afectan al desarrollo integral Mancomunidad preexistente y la actual de la comarca. En este mismo sentido y en Cuadrilla desvela que, aunque haya habido segundo lugar las competencias de la una continuidad entre ambas, la instauración Cuadrilla le permiten asegurar su posición de la segunda ha permitido depurar su como organizadora e impulsora del desarrollo legitimidad democrática y ha propiciado una comarcal. Prueba de ello es la labor realizada notable ampliación de sus actuaciones y de de forma conjunta con la Asociación de los servicios prestados. Una cuestión Desarrollo en los programas y planes de sugestiva es la relación entre los cultura, turismo y desarrollo local que se han ayuntamientos y la Cuadrilla como ente relatado. Quedan por incorporar otros temas local. La politización creciente de los de enorme trascendencia para el futuro, al ayuntamientos, fenómeno que resulta más menos en teoría, en los que la Cuadrilla no patente en los municipios grandes, dificulta ha intervenido porque no se ha requerido su en algunos casos un funcionamiento más colaboración. Entre ellos el más destacado es eficiente y ágil de la Cuadrilla debido a su falta de participación en la elaboración del razones partidistas y enturbia las relaciones plan de ordenación territorial de su área internas. Los objetivos que cumple la funcional.

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LISTA DE ACRÓNIMOS

AAFF: Áreas Funcionales. EUSTAT: Instituto Vasco de Estadística. AF: Área Funcional. FM: Frecuencia Modulada. C. A.: Comunidad Autónoma. FOFEL: Fondo Foral de los Entes Locales Alaveses. CC. AA : Comunidades Autónomas. INEM: Instituto Nacional de Empleo. DOC: Denominación de Origen Calificada. PTP: Plan Territorial Parcial. DOT: Directrices de Ordenación Territorial. PTS: Plan Territorial Sectorial. EITB: Euskal Irrati Telebista/Radio Televisión Vasca. SEA: Sindicato Empresarial Alavés.

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