NOU Norges offentlige utredninger 2005: 4 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus

Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 2. juli 2004. Avgitt til Nærings­ og handelsdepartementet 1. februar 2005.

Statens forvaltningstjeneste Informasjonsfor valtning Oslo 2005 ISSN 0333­2306 ISBN 82­583­0826­2 Lobo Media AS Til Nærings­ og handelsdepartementet

Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 2. juli 2004 for å drøfte sen­ trale utviklingstrekk for industrisektoren og viktige veivalg i den frem­ tidige næringspolitikken. Utvalget legger med dette frem sin innstilling.

Oslo, 1. februar 2005

Karl Glad leder

Olav Akselsen Hans Antonsen Hans Frode Asmyhr

Siri Bjerke Roar Flåthen Hilde Karlsen

Sigmund Kroslid Anne Irene Myhr Jan Tore Sanner

Henriette Westhrin

Wenche Stenberg sekretariatsleder Helga Birgitte Aasdalen Aarne Røvik Julie Wedege

Innhold

1 Utvalgets mandat, sammen­ 6.3.1 Omleggingen av det tidligere setning og arbeid ...... 7 industrikraftregimet...... 41 6.3.2 Spørsmålet om nye 2 Sammendrag og utvalgets industrikraftkontrakter ...... 42 vurderinger ...... 9 6.4 Industriell bruk av gass og gass­ infrastruktur...... 42 3 Hvorfor et industriutvalg? ...... 17 6.4.1 Gass og industrivirksomhet i 3.1 Innledning ...... 17 Norge og internasjonalt ...... 43 3.2 Globalisering og økt internasjonal 6.4.2 Gassinfrastruktur ...... 43 konkurranse...... 18 6.4.3 Industrielle gasskraftverk ...... 44 3.3 Hva er konkurranseutsatt sektor? ..... 19 6.5 Miljø og næringsvirksomhet...... 44 3.4 Hvorfor må vi ha industri, og hvor 6.5.1 Nasjonalt system for kvotehandel stor må den være? ...... 20 med klimagasser ...... 45 3.5 Generelle næringspolitiske 6.5.2 EUs kvotesystem...... 45 prinsipper ...... 21 6.6 Miljøteknologi som vekstområde ...... 46 3.6 Utdanning, forskning og 6.7 Utvalgets vurderinger...... 47 innovasjon ...... 23 6.8 Merknad fra medlemmet Westhrin 3.7 Næringspolitiske områder utenfor om energi og miljø ...... 50 mandatet...... 24 7 Infrastruktur...... 53 4 Forskning og utvikling ...... 26 7.1 Betydningen av en effektiv 4.1 Forskning og utvikling i Norge...... 26 infrastruktur...... 53 4.2 Strategisk og brukerstyrt 7.1.1 Transportbehovet i samfunnet...... 53 næringsrettet forskning ...... 27 7.1.2 Transportkostnader ...... 53 4.3 Mulig omprioritering ...... 27 7.1.3 Lokalisering ...... 54 4.4 Kvalitet...... 28 7.1.4 Leveringssikkerhet ...... 54 4.5 Samarbeid mellom næringsliv og 7.2 Prioriteringer for et effektivt forsknings­ og utviklingsinstitusjoner 29 transportsystem...... 54 4.6 Kommersialisering av forskning...... 29 7.2.1 Utviklingen i statlige bevilgninger 4.7 Utvalgets vurderinger ...... 30 til veg og jernbane...... 54 7.2.2 Stamvegnettet ...... 54 5 Arbeidskraft og kompetanse ...... 32 7.2.3 Bompenger ...... 55 5.1 Betydningen av arbeidskraft og 7.2.4 Offentlig–privat samarbeid (OPS) ..... 55 kompetanse for næringslivet...... 32 7.2.5 Konkurranse ...... 56 5.2 Mobilitet i arbeidsmarkedene...... 32 7.2.6 Overgang til sjø og bane...... 56 5.3 Kompetanseutvikling med utgangs­ 7.2.7 Kalkulasjonsrente...... 56 punkt i næringslivets behov ...... 33 7.3 Utvalgets vurderinger...... 56 5.3.1 Utdanningsnivå...... 34 5.3.2 Kvalitetsreformen...... 34 8 Skjerming og næringsstøtte ...... 59 5.3.3 Realfagskompetanse ...... 35 8.1 Om skjerming av næringer ...... 59 5.3.4 Entreprenørskap i utdanning ...... 36 8.2 Internasjonale rammevilkår og 5.3.5 Helhetlig kompetansepolitikk ...... 36 næringsstøtte ...... 60 5.4 Utvalgets vurderinger ...... 37 8.3 Utvikling i næringsstøtten...... 62 8.4 Sammenlikning med andre land...... 64 6 Energi og miljø...... 39 8.5 Utvalgets vurderinger...... 64 6.1 Energi og miljø som ramme­ betingelse for norsk industri ...... 39 9 Særskilte utfordringer for 6.2 Behov for sikker krafttilgang og et utvalgte næringer ...... 67 effektivt kraftmarked...... 39 9.1 Prosessindustrien...... 67 6.3 Nærmere om industriens 9.1.1 Utfordringer...... 67 krafttilgang ...... 41 9.2 Nærings­ og nytelsesmiddel­ 9.4.4 Utvalgets vurderinger ...... 74 industrien ...... 67 9.5 Forsvarsindustrien...... 75 9.2.1 Generelt om næringen ...... 67 9.5.1 Utfordringer ...... 76 9.2.2 Utfordringer...... 68 9.5.2 Utvalgets vurderinger ...... 76 9.2.3 Utvalgets vurderinger...... 70 9.3 Offshorerettet leverandørindustri ..... 71 10 Økonomiske og administrative 9.3.1 Utfordringer...... 71 konsekvenser ...... 78 9.3.2 Utvalgets vurderinger...... 72 9.4 Skipsbyggingsindustrien...... 73 Vedlegg 9.4.1 Verftsindustrien ...... 73 1 Utenrikshandel som andel av 9.4.2 Skipsutstyrsindustrien...... 74 produksjon...... 79 9.4.3 Utfordringer for skipsbyggings­ industrien ...... 74 NOU 2005: 4 7 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 1

Kapittel 1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

Regjeringen Bondevik II nedsatte ved kongelig dene. Videre pågår det for tiden et omfattende resolusjon av 2. juli 2004 et utvalg som skulle drøfte arbeid med utformingen av skattesystemet i sentrale utviklingstrekk for industrisektoren og etterkant av Skatteutvalgets innstilling (NOU viktige veivalg i den fremtidige næringspolitikken 2003: 9). Utvalget forutsettes derfor heller ikke med særlig vekt på betydningen for industrien. å fremme forslag til endringer på dette områ­ det. Utvalget skulle spesielt se på kompetansen i Holden II­utvalget pekte også på nærings­ arbeidsstyrken, nyskaping og innovasjon, energi, politiske områder av stor betydning for konkur­ infrastruktur og næringsstøtte. Utvalget ble gitt føl­ ranseevnen som det ikke lå innenfor utvalgets gende mandat: rammer å gå nærmere inn på, knyttet blant ”Norsk industri står i dag overfor betydelige annet til kompetansen i arbeidsstyrken, nyska­ utfordringer. Konkurransen i internasjonale ping og innovasjon, energi, infrastruktur og markeder blir stadig sterkere, og presset på pri­ næringsstøtte. sene stiller økende krav til kostnadseffektivitet På denne bakgrunn skal utvalget drøfte sen­ og innovasjon i den enkelte bedrift. Ikke bare i trale utviklingstrekk for industrisektoren og Norge, men også i mange andre sammenlign­ viktige veivalg i den fremtidige næringspolitik­ bare land, er det en tendens til at sysselsettin­ ken med særlig vekt på betydningen for indus­ gen i tradisjonelle industrinæringer synker og trien. Utvalget skal spesielt vurdere følgende at arbeidskraften i større grad sysselsettes i problemstillinger: mer kunnskapsintensiv og tjenesteytende virk­ – Arbeidskraften er vår viktigste ressurs, og

god tilgang på arbeidskraft er avgjørende somhet. Rammene for industripolitikken har for konkurranseevnen. Samtidig er det høy dermed endret seg. Utvalget bes beskrive og yrkesdeltakelse i Norge, noe som begren­ drøfte sentrale utviklingstrekk for industrisek­ ser muligheten for utvidelse av arbeidsstyr­ toren i Norge, sammenlignet med andre euro­ ken. Det er derfor viktig at en viderefører peiske land og evt. andre relevante konkurrent­ innsatsen for å øke produktiviteten i både land. offentlig og privat sektor. For å få til dette Store deler av norsk industri er fremdeles må arbeidstakerne ha høy og relevant kom­ basert på utnyttelse av våre rike energi­ og petanse og utdanningssystemet må i stor naturressurser og berøres derfor særskilt av grad være innrettet mot arbeidslivets be­ rammebetingelsene på disse områdene. Norsk hov. Utvalget bør vurdere hvordan dette kan sikres på best mulig måte. industri er også avhengig av et internasjonalt – Innovasjonsevnen er avgjørende for at virk­ handelsregime som sikrer gjensidig god mar­ somheter skal klare å omstille seg til lønn­ kedsadgang, blant annet som følge av høy grad som produksjon og at dagens næringsvirk­ av spesialisering og lite hjemmemarked. Det somhet evner å opprettholde sin verdiska­ konkurranseutsatte næringslivet i Norge har i ping når markedsforholdene endres. tillegg særskilte utfordringer som følge av den Nyskaping danner grunnlag for økonomisk høye kostnadsveksten over flere år. vekst. Det kan synes som om norsk fors­ Holden II­utvalget, som la frem sin innstil­ kning og næringsliv på mange områder ev­ ling i april 2003 (NOU 2003: 13), vurderte utfor­ ner å bringe frem ny teknologi og ideer som dringene for konkurranseutsatt sektor og har potensial i verdiskapingssammenheng, men i mindre grad klarer å utnytte dette lønnsdannelsen i årene fremover. I innstillin­ kommersielt. Dette kan medføre at virk­ gen pekes det på behovet for en bedring av kon­ somheter ikke makter å tiltrekke seg kapi­ kurranseevnen for å oppnå en balansert utvik­ tal. Utvalget bør drøfte mulige veivalg for å ling i norsk økonomi i tiden fremover. Stabilitet sikre innovasjonsevnen og vurdere hvorvidt i penge­ og finanspolitikken har stor betydning næringslivet står overfor rammebetingelser for mulighetene til å oppnå dette, og retnings­ som fremmer eller hindrer økt kommersia­ linjene for den økonomiske politikken bør der­ lisering av nye ideer og ny teknologi. for ligge fast. Det industripolitiske utvalget for­ – Betydningen av naturressurser for utviklin­ utsettes ikke å foreslå endringer på disse områ­ gen i norsk næringsv irksomhet er større enn i de fleste andre land. Deler av norsk in­ 8 NOU 2005: 4 Kapittel 1 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus

dustri bruker energi som viktig innsatsfak­ Senioringeniør Hilde Karlsen, Stavanger tor, slik at blant annet hensynet til samlet (Representant for industrien) energibruk og mulige alternative anvendel­ Ordfører Sigmund Kroslid, Flekkefjord ser av energien legger rammer for virksom­ heten. Utviklingen i retning av mer integrer­ (Kristelig Folkeparti) te energimarkeder på tvers av landegrenser Professorstipendiat Karen Helene Midelfart, kan således innebære betydelige utfordrin­ Oslo (Uavhengig ekspert) ger for den enkelte virksomhet. Utvalget Varaordfører Anne Irene Myhr, Steinkjer skal drøfte hvilke utfordringer og avveinin­ (Senterpartiet) ger en står overfor i norsk energipolitikk som følge av disse utviklingstrekkene. Førsteamanuensis Linda Or vedal, Aurland – Vekstkraftige regioner er avhengig av en (Uavhengig ekspert) godt utbygd infrastruktur. Mye tyder på at Stortingsrepresentant Jan Tore Sanner, Bærum tidligere prioriteringer har ført til at de de­ (Høyre) lene av transportsystemet som er av spesiell Nestleder Henriette Westhrin, Oslo betydning for næringsvirksomhet er for dårlig utviklet i og rundt de ulike regionsen­ (Sosialistisk Venstreparti) tre i landet (herunder Oslo­regionen). Ut­ valget skal vurdere prioriteringer knyttet til Karen Helene Midelfart og Linda Or vedal med­ infrastruktur for å gi en bedre bruk av sam­ delte i brev til Nærings­ og handelsministeren av 5. funnets ressurser og fremme vekstkraftige januar 2005 at de trakk seg fra utvalget. regioner. – Skjerming av næringer ved hjelp av toll, Sekretariatet har vært ledet av fungerende kvoter, tekniske handelshindre eller næ­ avdelingsdirektør Wenche Stenberg, Nærings­ og ringsstøtte kan føre til at ellers ulønnsom handelsdepartementet. Følgende har deltatt i næringsvirksomhet opprettholdes og at en­ sekretariatet: Seniorrådgiver Aarne Røvik, rådgi­ kelte typer næringsvirksomhet får fortrinn. ver Helga Birgitte Aasdalen (begge Finansdeparte­ Ved å redusere slik støtte vil det være mulig å frigjøre ressurser, redusere kostnadsvek­ mentet) og rådgiver Julie Wedege (Nærings­ og sten i norsk økonomi samt frigjøre offentli­ handelsdepartementet). I tillegg har man trukket ge midler til andre formål. Reduksjon av på ressurser i departementene. handelsmessige hindre for adgang til det Utvalget har avholdt 8 møter. Utvalget har invi­ norske markedet øker også mulighetene tert følgende personer til å møte utvalget: Forsker for å oppnå bedre markedsadgang for norsk eksportrettet virksomhet. Dette kan bedre Erling Holmøy (SSB), administrerende direktør lønnsomheten i norsk industri og produkti­ Jon Stephenson von Tetzchner (Opera Software), vitetsutviklingen i økonomien som helhet. direktør for innovasjon og brukerinitiert forskning Utvalget skal drøfte sentrale avveininger og Knut B. Haanæs (Norges forskningsråd), direktør vurdere mulighetene for å redusere skjer­ Dagfinn Brodtkorp (ABB), administrerende direk­ ming av denne typen. tør Eimund Nygaard (L yse Energi), administre­ Utvalget skal legge fram sin innstilling rende direktør Ole Enger (Elkem), konsernsjef innen utløpet av 2004.” Jan Ove Holmen (TINE), direktør Håkon Mageli Utvalgets frist for fremleggelse av innstilling (Orkla Foods) og konsernsjef Jan Erik Korssjøen ble i samråd med Nærings­ og handelsministeren (Kongsberg­gruppen). forlenget til 1. februar 2005. I tråd med mandatet bl e det opprettet en kon­ taktgruppe bestående av representanter for Akade­ Utvalget fikk følgende sammensetning: mikerne, Bedriftsforbundet, Finansnæringens Advokat Karl Glad, Oslo (Leder) Hovedorganisasjon, HSH, IKT­Norge, Kommune­ Stortingsrepresentant Olav Akselsen, Stord nes Sentralforbund, NAVO, Norges Rederifor­ (Arbeiderpartiet) bund, Utdanningsgruppe nes Hovedorganisasjon Selvstendig næringsdrivende Hans Antonsen, og YS. Det ble avholdt 2 møter mellom utvalgsle­ Grimstad (Venstre) der og kontaktgruppen. Sekretariatsleder Hans Frode Asmyhr, Sørum Utvalget har i tillegg foretatt en bred skriftlig (Fremskrittspartiet) høring av berørte næringslivsorganisasjoner, for­ Direktør Siri Bjerke, Oslo (NHO) bund og institusjoner. Utvalget har mottatt innspill Nestleder Roar Flåthen, Kongsberg (LO) fra mer enn 30 respondenter. NOU 2005: 4 9 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 2

Kapittel 2 Sammendrag og utvalgets vurderinger

I kapittel 3 redegjøres det for hvorfor det er behov norsk næringsliv fordi det reduserer bedriftenes for å se på rammebetingelsene til industrien. I kostnader knyttet til usikkerhet. denne sammenheng diskuteres hvilke utfordrin­ Selv om hovedregelen må være at enkeltbedrif­ ger og muligheter globaliseringen og den økende ter og næringer ikke forskjellsbehandles, mener internasjonale konkurransen medfører for norsk imidlertid utvalget at man i konkrete saker må industri og næringsliv generelt. være villig til å vurdere om Norge skal svare på til­ Det er vanskelig å finne gode kriterier for inn­ tak som benyttes i aktuelle konkurrentland. Der­ deling av økonomien etter en todeling mellom kon­ som man ønsker å iverksette enkelte selektive til­ kurranseutsatte og skjermede næringer. I kapitte­ tak må det klargjøres at samfunnet kan oppnå mer let søker man å identifisere konkurranseutsatte enn med en tilsvarende innsats gjennom generelle næringer ved å se på utenrikshandel, dvs. summen tiltak. Norge bør aktivt ta i bruk referansetesting av eksport og import, som andel av produksjon i med andre land som et næringspolitisk virkemid­ Norge for alle produktgrupper (handelsintensitet). del og benytte den kunnskapen man får gjennom Sammensetningen av produksjon etter handelsin­ dette til eventuelt å justere sin næringspolitikk. tensitet viser imidlertid ingen klar eller entydig Historisk har næringspolitikken ofte hatt for grense mellom konkurranseutsatt sektor og skjer­ mange ulike mål. Den globale konkurransen er så met sektor, men oppdelingen viser at industrien er krevende at hvis hensikten med en offentlig inn­ en viktig del av konkurranseutsatt sektor. For å sats er å skape grunnlag for konkurransedyktige følge utviklingen i og klarlegge utfordringer for bedrifter, må dette målet være det viktigste. Kon­ konkurranseutsatte næringer og bedrifter, og at kurransedyktige bedrifter vil i sin tur legge til rette denne kunnskapen blir tatt i bruk, foreslår utvalget for å oppnå andre samfunnsmål, bl.a. mål i dis­ at Norges forskningsråd vurderer nærmere hvor­ triktspolitikken. Industrien vil ofte velge distrikts­ dan forskningen om disse spørsmålene kan styr­ lokalisering for å være konkurransedyktig. kes og resultatene bedre formidles til myndighe­ Utvalgets medlemmer Antonsen, Myhr og ter, politiske miljøer og allmennheten. Westhrin påpeker også behovet for å ta hensyn til Utvalget peker på at industrien kan brukes som en bærekraftig samfunnsutvikling som tar vare på en målestokk på vår evne til konkurranseutsatt ver­ miljø og ressurser, samt at dette over tid kan inne­ diskaping. Det er likevel den totale verdiskaping i bære markedsmuligheter og bli et konkurranse­ konkurranseutsatt sektor som skal sikre handels­ fortrinn for norske bedrifter. balansen i årene framover, både industri og annen Utvalgets medlemmer Myhr og Westhrin påpeker konkurranseutsatt næringsvirksomhet. Utvalget viktigheten av å tilrettelegge for utvikling av peker også på at industrien gjennom bedriftenes næringslivet i hele landet, med nasjonale politiske lokalisering gir et betydelig bidrag til sysselsetting målsettinger om bosetting i alle deler av landet og i distrikts­Norge. bevaring av arbeidsplasser som en fortsatt del av Ut fra behovet for en konkurranseutsatt sektor næringspolitikken. som er tilstrekkelig stor til å sikre en balansert Utvalget mener det er viktig å legge til grunn økonomisk utvikling på lang sikt, mener utvalget at nasjonale strategier for næringsutvikling med næringsvirksomhet i Norge så langt det er mulig bevisst prioritering av offentlig innsats. Ved valg av og riktig skal ha konkurransevilkår på linje med virkemidler bør man prioritere områder hvor sat­ Vest­Europa for øvrig. singen (kompetanse og innovasjon) gir høy sam­ I drøftingen av generelle næringspolitiske prin­ funnsøkonomisk avkastning og bidrar til fornyelse sipper viser utvalget til at det overordnede målet av konkurranseutsatt næringsliv, uten at dette skal for næringspolitikken er å legge til rette for størst føre til at det ikke satses på nye områder. Utfordrin­ mulig verdiskaping i norsk økonomi. En politikk gen er å utvikle gode kriterier for hvor det offent­ basert på stabile og generelle rammevilkår gagner lige skal tilrettelegge og for valg av satsingsområ­ 10 NOU 2005: 4 Kapittel 2 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus der. For eksempel må hensynet til målrettethet Utvalgets medlem Westhrin mener det avgjø­ veies opp mot hensynet til å oppnå fornyelse. rende i forhold til størrelsen på offentlig sektor er Utvalgets medlemmer Antonsen, Kroslid, Sanner at konkurranseutsatt sektor har nok ressurser og og Westhrin vil på generelt grunnlag understreke at arbeidskraft til rådighet. Dette krever at summen Norge står overfor store utfordringer når det gjel­ av ressurser som anvendes til privat konsum og der verdiskaping som ikke kan møtes ved å legge offentlig sektor ikke blir for stor. En effektiv og til grunn en tradisjonell, sektororientert tilnær­ moderne offentlig sektor bidrar etter dette med­ ming til industripolitikken. Disse medlemmer leg­ lemmets mening til å styrke konkurranseevnen for ger til grunn at stadig større deler av norsk konkurranseutsatt sektor. næringsliv vil bli utsatt for internasjonal konkur­ Utvalget peker på at innovasjon er viktig for alle ranse, og at en stadig åpnere økonomi internasjo­ bedrifter som er utsatt for konkurranse enten nalt også gir nye muligheter for mange norske nasjonalt eller internasjonalt. Raskt skiftende bedrifter. En næringspolitikk for framtida bør der­ omgivelser krever at bedriftene er kreative og for i størst mulig grad rette seg mot alle bedrifter effektive. Innovasjon er på mange måter bedriftens som produserer varer og tjenester for markeder svar på ytre krav til omstilling. Den sterke globale med internasjonal konkurranse, også bedrifter og konkurransen med utflytting av virksomhet til land næringer som ennå ikke har sett dagens lys. Disse med lavere kostnader, har medført at norske medlemmer vil advare mot at en for snever, bran­ bedrifters satsing på kompetanseutvikling og inno­ sjevis tilnærming kan lede til at etablerte næringer vasjon er blitt stadig viktigere. får uforholdsmessig stor oppmerksomhet, mens Myndighetene bør arbeide for å legge til rette nye næringer på vei inn i sterkere konkurranse for å fjerne hindre for samhandling mellom ulike ikke får nyte godt av de rammevilkår og den tilret­ miljøer som kan øke bedrifters innovasjonsevne. telegging som en sterk generell nyskapingspoli­ En helhetlig innovasjonspolitikk må være sektoro­ tikk kunne ha gitt. vergripende og se den enkelte endring eller det Utvalgets flertall, medlemmene Glad, Akselsen, enkelte tiltak i en større sammenheng. Asmyhr, Bjerke, Flåthen, Karlsen, Kroslid og Myhr, Blant viktige elementer som påvirker innova­ er enig i at det er viktig at næringspolitikken for sjonsevnen og ­prosessen fremheves skatter og framtiden i størst mulig grad bør rette seg mot alle avgifter, tilgjengelig arbeidskraft med relevant bedrifter som produserer varer og tjenester for kompetanse, entrepenørskap , effektiv infrastruk­ markeder med internasjonal konkurranse, også tur, men spesielt viktig er forskning og utdanning. bedrifter og næringer som ennå ikke har sett En hovedutfordring er å skape ordninger som gjør dagens lys. Dette ligger til grunn for utvalgets inn­ det attraktivt for næringslivet å investere mer i FoU stilling. Utvalget har på bakgrunn av mandatet, og som evner å utløse betydelige private midler. En "Utvalget bes beskrive og drøfte sentrale utvi­ annen viktig utfordring er tilrettelegging for kom­ klingstrekk for industrisektoren i Norge, sammen­ petanseutvikling i næringslivet gjennom utdan­ lignet med andre europeiske land og eventuelt ning, forskning og etter­ og videreutdanning. andre relevante konkurrentland", samt mandatets Utvalget peker på at det bør være samsvar mel­ punkt om næringsstøtten, tatt opp enkelte nærin­ lom myndighetenes ambisjoner og de konkrete til­ ger og deres utfordringer. Dette innebærer ikke tak som iverksettes. Det trengs en offensiv satsing støtte til en tradisjonell, selektiv og sektororientert dersom Norge skal utvikle mer innovative og næringspolitikk. nyskapende næringsmiljøer. Gitt den betydelige andelen statlig eierskap i Viktige politikkområder, som for eksempel næringslivet er det viktig at staten som eieropptrer finans­ og pengepolitikk og skattepolitikk, har ikke profesjonelt og på en måte som øker verdien i sel­ vært behandlet av utvalget fordi det har ligget uten­ skapene. for utvalgets mandat. Likevel understreker utval­ Utvalgets flertall, medlemmene Glad, Antonsen, get betydningen en vellykket politikk på disse Asmyhr, Akselsen, Bjerke, Karlsen, Kroslid, Myhr og områdene har som en basis for den samlede Sanner, understreker viktigheten av at detføres en næringspolitikken politikk som gir større rom for privat verdiskaping. Utvalgets flertall, medlemmene Glad, Akselsen, Derfor må veksten i statsbudsjettets utgifter være Antonsen, Bjerke, Flåthen, Karlsen, Kroslid, Myhr, mindre enn veksten i bruttonasjonalproduktet for Sanner og Westhrin, vil sterkt understreke behovet Fastlands­Norge. Dette vil bidra til å dempe lønns­ for at regjering og Storting ikke legger opp til en presset og på den måten bedre konkurranseevnen mer ekspansiv finanspolitikk enn det handlingsre­ og trygge arbeidsplassene. gelen for bruk av oljeinntekter gir rom for. NOU 2005: 4 11 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 2

Utvalgets medlem Asmyhr er enig i at man ikke eller geografisk, ikke må prioriteres høyere skal ha en ufornuftig bruk av oljepenger, men er av enn hensynet til best mulig kvalitet. Dette skal den oppfatning at man må skille mellom oljepenger ikke utelukke at det stimuleres til og bygges benyttet til rent forbruk og oljepenger benyttet til opp sterke regionale forskningsmiljøer, forut­ fornuftlige og lønnsomme investeringer i infra­ satt at ambisjonene er på høyt nivå. Utvalget struktur som kan bedre landets konkurranseevne. støtter arbeidet med å etablere større, fremra­ Utvalgets medlemmer Flåthen og Westhrin gende forskningsmiljøer (SFF) med ambisjo­ mener at lav arbeidsløshet er et samfunnspolitisk ner om å være internasjonalt ledende. Videre gode, og ikke et problem, slik det etter disse med­ vurderer utvalget det som viktig å yte særlig lemmers vurdering blir fremstilt her. støtte til enkelte unge, lovende forskere (som Betydningen av forskning og utvikling for YFF) for å hindre sementering av de eksiste­ næringslivet behandles i kapittel 4. Det gis en grov rende miljøene og forhindre fremvekst av nye. oversikt over forskning og utvikling i Norge, både For å holde oppe kvaliteten i møte med krav om i næringslivet og totalt sett. Utvalget peker på at økt internasjonalisering og økt samarbeid kre­ selv om grunnforskning er viktig, bør det satses ves det kompetent faglig ledelse på universite­ ytterligere på næringsrettet forskning. Dette skyl­ tene som kan planlegge og koordinere virk­ des at den næringsrettede brukerstyrte forsknin­ somheten ut fra et langsiktig og strategisk per­ gen antas å gi de mest anvendbare resultater for spektiv. næringslivet. Satsingen bør innrettes slik at den gir – Utvalget mener at det største potensialet for å incentiver til økt innsats fra næringslivet. Videre øke kvaliteten og de anvendbare resultater av bør en økt prioritering av næringsrettet forskning norsk forskning ligger i å etablere et langt be­ kanaliseres til områder som har størst betydning dre samarbeid mellom universiteter, høyskoler for næringslivet. Utvalget legger videre vekt på å og institutter på institusjonssiden og kvalifiser­ øke kvaliteten på norske forskningsmiljøer. Kvali­ te norske bedriftsmiljøer. Utvalget har vektlagt tet på egen forskning er en forutsetning for å få til­ betydningen av økt samarbeid også fordi de gang til internasjonale arenaer hvor forskningsre­ mener dette vil gi økt kvalitet. Økt mobilitet sultater av høy kvalitet blir formidlet og diskutert. mellom institusjon og næringsliv vil kunne øke Både finansieringsmekanismer, økt samarbeid og samarbeidet mellom disse sektorene. Etter ut­ bedre forskningsledelse kan resultere i høyere valgets vurdering er det viktig å øke tilgangen kvalitet. Det blir også påpekt at det største potensi­ på forskere i næringslivet. alet for å øke de anvendbare resultater av norsk – Utvalgets medlem Westhrin vil presisere at sam­ forskning ligger i å etablere et langt bedre samar­ arbeidet mellom forskningsmiljø og næringsli­ beid mellom universiteter, høyskoler og institutter vet må stimuleres gjennom økte midler til bru­ og kvalifiserte norske bedriftsmiljøer. kerstyrt forskning og an dre stimuleringstiltak, Hovedtrekk i utvalgets vurderinger: uten at det går på bekostning av den frie grunn­ – Utvalget mener det bør være en ambisjon å øke forskningen. den offentlige forskningsinnsatsen ytterligere. – Utvalgets medlemmer Asmyhr og Karlsen mener For at offentlig finansiert forskning i større det er av avgjørende be tydning for norske be­ grad skal føre til næringsutvikling og innova­ drifter at både utdanning og forskning i de mest sjon, er det etter utvalgets vurdering nødvendig relevante teknologi­ og naturfag er av interna­ å satse mer på næringsrettet forskning. Utval­ sjonal toppkvalitet og at forskning innen realfag get mener at Norges forskningsråds bruker­ må økes. styrte forskningsfinansiering vil være et målret­ tet virkemiddel for å øke samfunnets avkast­ I kapittel 5 viser utvalget til at fleksibilitet i arbeids­ ning på de samlede forskningsfinansieringene. markedet og sammensetning av arbeidskraftens Utvalget mener at bevilgningene til disse pro­ kompetanse har stor betydning for næringslivet. grammene må økes. De anbefaler også en vide­ Humankapitalen står for størstedelen av Norges reutvikling av SkatteFUNN, en økt satsing på nasjonalformue, og dens anvendelse er avgjørende industrielle og offentlige forsknings­ og utvik­ for norsk verdiskaping. Norsk næringslivs interna­ lingskontrakter (IFU/OFU), samt på større sjonale konkurranseevne forutsetter at arbeids­ tema/bransjeprogrammer. kraften er kostnadsmessig konkurransedyktig og – Kvaliteten på norsk forskning må økes. Finan­ innehar etterspurt kompetanse. Evnen til å ta i sieringssystemet bør innrettes slik at man vekt­ bruk kunnskap og kompetanse, og kombinere den legger forskernes tidligere resultater i større på nye måter, er viktig for omstillingsevnen i alle grad. Det betyr at spredningshensyn, tematisk typer virksomheter. Arbeidskraftens faglige og 12 NOU 2005: 4 Kapittel 2 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus geografiske mobilitet er viktig for norsk økonomis ger både i forhold til leveringssikkerhet og priser. omstillingsevne. I 1997 skiftet ca. 11 pst. av alle nor­ I tillegg kommer utfordringene knyttet til bortfallet ske arbeidstakere i gjennomsnitt jobb. Dette er en av kraftkontraktene på myndighetsbaserte vilkår. noe lavere andel enn i andre sammenlignbare land. Mulige tiltak for å bedre kraftbalansen drøftes. I For å sikre at næringslivets kompetansebehov den forbindelse fremstår gass som det mest aktu­ blir ivaretatt, er det viktig med samspill mellom elle alternativet for betydelig kraftutbygging, men næringsliv og utdannin gsinstitusjoner på alle over tid kan summen av tiltak som vannkraft, vind­ nivåer, for eksempel gjennom partnerskapsordnin­ kraft, bioenergi, enøk mv. også utgjøre betydelige ger og satsing på lærlingeplasser. volumer. Selv om det norske utdanningsnivået er høyt, Utvalget drøfter industriell bruk av gass og gas­ har Norge ikke noen internasjonal lederposisjon sinfrastruktur, herunder tilgangen av gass som innenfor natur vitenskap og teknologi. Dette er innsatsfaktor for industrien generelt. Den økte uheldig, sett i forhold til at en rekke næringer som lønnsomheten av en rørledning fra Kårstø til Gren­ er i ferd med å vokse frem i Norge baserer seg på land, gitt at det lokaliseres gasskraft på Østlandet i høy kompetanse innenfor naturvitenskap og tek­ perioden 2010 til 2015, blir også behandlet. nologi. Den sviktende rekrutteringen innenfor Når det gjelder miljø og næringsvirksomhet realfagene går også i motsatt retning av det økende drøftes viktigheten av gode internasjonale avtaler behovet for realfaglig kompetanse som oppstår for å løse grenseoverskridende problemer. Fordi dersom forskningsinnsatsen på området skal økes. de norske kostnadene ved en ytterligere reduksjon Hovedtrekk i utvalgets vurderinger: av utslipp er større enn i mange andre industriland, – Det bør fortsatt legges til rette for fleksibilitet i mener utvalget at Norge må bli fullverdig medlem arbeidsmarkedene slik at nødvendig omstilling i EUs kvotehandel, inklusive de prosjektbaserte kan finne sted. mekanismene i Kyoto­avtalen. Miljøteknologi kan – Norsk regelverk må ikke forhindre at bedrifter også bli et vekstområde for norsk industri. og institusjoner kan hente nødvendig uten­ Hovedtrekkene i utvalgets vurderinger: landsk ekspertise til Norge. – Energiforsyningen må styrkes gjennom flere – Sterk internasjonal konkurranse fordrer høy tiltak enn det regjeringen har lagt opp til, og kvalitet på alle nivåer i utdanningssystemet. kraft­ og energiressursene må utnyttes mer ef­ – Kompetanseutviklingen på alle utdanningsnivå­ fektivt. er i samfunnet må være i tråd med næringsli­ – Økt norsk kraftproduksjon bør følges av utbyg­ vets behov. ging av økt kraftoverføringskapasitet til og fra – Etter­ og videreutdanningen må styrkes i sam­ utlandet. arbeid med næringslivet. Kompetanserefor­ – Industrien bidrar til tørrårssikring. En energi­ mens intensjon om en fortløpende faglig oppda­ opsjonsordning bør etableres. tering og videreutvikling av norske arbeidsta­ – Mulighetene for nye industrikraftkontrakter og kere må følges opp med nødvendige ressurser. overgangsløsninger må vurderes. – Økt studiepoengsproduksjon som følge av kva­ – Gasskraft kan sikre tilgangen på elektrisitet. litetsreformen må ikke gå på bekostning av kva­ Samtidig må det satses videre på forskning og liteten på kandidatene. utvikling innenfor gasskraft med CO2­hånd­ – Innføringen av et nasjonalt kvalitetssystem for tering. Utvalget mener derfor at staten må bi­ skole og fagopplæring må akselereres. dra til konkret utprøving av teknologi i industri­ – Realfagsutdanningen i Norge må styrkes, blant ell skala for rensing av CO 2­utslipp fra gass­ annet anbefales regjeringen å vurdere ytterli­ kraftverk. gere incentiver for å øke antallet og kvaliteten – Utvalgets flertall, medlemmene Glad, Akselsen, på realfagskandidater og realfagslærere. Asmyhr, Bjerke, Flåthen, Karlsen, Myhr og San­ ner, er åpne for at det ti ldeles konsesjoner til I kapittel 6 understrekes betydningen energires­ nye gasskraftprosjekter innenfor rammen av sursene har for norsk verdiskaping. Utvalget drøf­ Norges internasjonale klimaforpliktelser. ter videre industriens behov for sikker krafttilgang – Utvalgets medlemmer Antonsen og Kroslid me­ og et effektivt kraftmarked. Det fremheves hvor­ ner at det meste nå ligger til rette for CO2­hånd­ dan prosessindustrien har effektivisert sitt kraft­ tering fra gasskraftverk. Som en naturlig kon­ forbruk gjennom de senere tiårene, men hvor tje­ sekvens av Norges internasjonale klimaforplik­ nestesektoren og private husholdninger har økt telser, bør derfor nye konsesjoner stille krav sitt forbruk betraktelig, samtidig som produksjons­ om at gasskraftverk bygges med CO 2 ­håndte­ veksten har stagnert. Dette skaper nye utfordrin­ ring fra starten av. NOU 2005: 4 13 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 2

– Innsatsen for ytterligere effektivisering av ener­ I kapittel 7 behandler utvalg et spørsmål knyttet til gibruken bør styrkes. infrastruktur, avgrenset til transport. I et land med – Dersom nye analyser viser at slike prosjekter en befolkningstetthet og et areal som Norge har kan forventes å være samfunnsøkonomisk både industrien og samfunnet for øvrig viktige lønnsomme, mener utvalgets flertall, medlem­ transportbehov. Det påpekes at infrastrukturen mene Glad, Akselsen, Antonsen, Asmyhr, Bjerke, har stor betydning for industrien. Det gis en over­ Flåthen, Karlsen, Kroslid, Myhr og Sanner, at sikt over hva som påvirker transportkostnadene i staten må bidra økonomisk til infrastruktur for næringslivet og pekes på at de norske transport­ å fremme innenlands gassbruk. kostnadene er høyere enn ellers i Europa. Trans­ – Utvalgets medlemmer Akselsen og Flåthen vil på­ portkostnadene betyr for øvrig mye for lokalise­ peke at særnorske krav til kalkulasjonsrente og ring av bedrifter. økonomisk levetid ikke må være til hinder for Veginvesteringene i Norge har stagnert de utvikling av slike prosjekter. senere tiårene, mens investeringene til jernbane – Energiloven bør evalueres med utgangspunkt i har hatt jevn realvekst. Av miljøhensyn er det utfordringene knyttet til å skape incentiver til ønskelig å få mer av godstransporten over på jern­ tilstrekkelige invester inger i ny kraftproduk­ bane og sjøtransport. Det krever imidlertid en del sjon og nødvendig overføringskapasitet og an­ tilrettelegging før bedriftene selv mener det er nen gassinfrastruktur. hensiktmessig å øke bruken av de to sistnevnte. – Energiforvaltningen bør gjennomgås, og ut­ Slik det er i dag oppfatter bedriftene selv i begren­ valget vil foreslå at det blir gjennomført en set grad jernbane som et reelt alternativ til vegtran­ offentlig utredning med sikte på å klargjøre sport. Betydningen av å opprettholde konkurranse grunnlaget for og muligheter knyttet til å innenfor transportsektoren påpekes. Kalkulasjons­ etablere en mer samordnet energiforvalt­ rentens betydning for hvilke prosjekter som blir ning. ansett som lønnsomme tas også opp. – Klima­ og miljøvirkemidlene i Norge bør være Hovedtrekk i utvalgets vurderinger: mest mulig i tråd med resten av Europa. Norge – Utvalgets flertall, medl emmene Glad, Akselsen, må dessuten utnytte de muligheter en har til å Antonsen, Asmyhr, Bjerke, Flåthen, Karlsen, påvirke internasjonalt regelverk i forhold til Kroslid, Myhr og Sanner, mener vegsektoren norsk industris forutsetninger. bør prioriteres høyere innenfor samferdsels­ – Utvalgets flertall, medl emmene Glad, Akselsen, sektoren. Antonsen, Asmyhr, Bjer ke, Flåthen, Karlsen, – Utvalgets medlemmer Ak selsen og Flåthen vil Kroslid, Myhr og Sanner, mener at dersom ikke presisere at det må satses på jernbane der det Norge lykkes i å etablere en bilateral avtale ligger best til rette for det, både mht. kollektiv­ med EU, bør Norge vurdere å implementere trafikk og transport for næringslivet. kvotehandelsdirektivet i EØS­avtalen. – Utvalgets medlemmer Antonsen og Westhrin ser – Utvalgets flertall, medl emmene Glad, Akselsen, positivt på innføring av ulike former for vegpri­ Antonsen, Asmyhr, Bjer ke, Flåthen, Karlsen, sing i pressområdene, som ble hjemlet i vegtra­ Myhr og Sanner , mener at Norge i det minste fikkloven i 2002. må forplikte seg til å integrere kvotedirektivet i – Utvalgets medlem Westhrin ønsker også en an­ EØS­avtalen fra 2008, for å unngå forskjells­ nen prioritering av forholdet veg/jernbane enn behandling og større usikkerhet for norsk indu­ utvalget for øvrig. stri. – Stamvegnettet må prioriteres innenfor vegsek­ – Utvalgets medlem Kroslid mener det er viktig toren. at klimavirkemidlene fra 2008 utformes slik at – Distriktshensyn bør ikke føre til nedpriorite­ industriens rammebetingelser i størst mulig ring av mer lønnsomme prosjekter i regionsen­ grad blir konkurransedyktig i forhold til Euro­ trene. pa. – Utvalgets flertall, medl emmene Glad, Akselsen, – Deltagelsen fra industrien i kvotehandelen bør Antonsen, Bjerke, Flåthen, Karlsen, Kroslid, være på linje med EU. Myhr, Sanner og Westhrin mener bompenger – Miljøteknologi bør utvikles til satsingsområde i kun bør være et suppleme nt til offentlig finan­ nye EU­medlemsland, blant annet ved at det siering. vurderes tiltak som gjør at norsk industri kan – Utvalgets medlem Asmyhr mener at dagens dra nytte av EØS­finansieringsmidlene. bompengeordninger må avvikles og at nye pla­ – Utvalgets medlem Westhrin har en særmerknad ner om å innføre bompenger eller andre former til kapittel 6 og vurderingene som sådan. for vegprising ikke må bli innført. 14 NOU 2005: 4 Kapittel 2 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus

– Offentlig­privat samarbeid (OPS) bør vurderes Som bakgrunn for utvalgets vurderinger tas i hvert tilfelle, og brukes der man kan vise til kostnadene i form av konkurransevridninger og sannsynlige effektivitetsgevinster. skattefinansieringskostnader opp. Videre tilkjen­ – Det bør legges til rette for økt andel godstran­ negis de vanligste begrunnelsene for støtte, som sport på sjø og bane. markedssvikt, for eksempel i form av eksterne – Det er viktig å sikre virksom konkurranse effekter eller asymmetrisk informasjon og forde­ innen transporttjenester. lingshensyn. – Nivået på kalkulasjonsrenten må revurderes. Hovedtrekk i utvalgets vurderinger: – Utvalgets flertall, medlemmene Akselsen, I kapittel 8 behandles skjerming og næring­ Flåthen, Karlsen, Kroslid, Myhr og Westhrin, støtte. Det gis en oversikt over ulike typer skjer­ mener bruken av næringsstøtte må vurderes lø­ ming og en omtaler bakgrunnen for at enkelte pende, bl.a. i forhold til hva andre land gjør. sektorer er mer skjermet enn andre. Utviklingen Derfor er det ikke mulig å si hvor det samlede de siste tiårene tilsier at en bør være varsom med støttenivået bør ligge i årene framover. Det vik­ å utpeke bestemte næringer som varig skjer­ tige er innretningen av støtten, ikke det samle­ mede. Videre omtales internasjonale rammevil­ de nivået. kår og næringsstøtte, herunder de forskjellige – Utvalgets medlemmer Glad, Antonsen, Asmyhr, typer støtte; budsjettstøtte, skatteutgifter, skjer­ Bjerke og Sanner mener at det samlede støtteni­ mingsstøtte og andre former for begunstigelser vået fortsatt bør reduseres, og at frigjorte mid­ gjennom regulering. Det gis en oversikt over for­ ler heller bør brukes til å styrke de generelle delingen av støtten og hvordan denne har utvi­ rammevilkårene for næringslivet. Bedre gene­ klet seg over tid. Her fremkommer det at bud­ relle rammevilkår vil legge til rette for økt ver­ sjettstøtten er nedadgående, mens det de senere diskaping og nyskaping i hele næringslivet. år er blitt flere særordninger på skatte­ og – Sammensetningen av næringsstøtten bør vris avgiftsområdet. Jordbruket mottar om lag 70 pst. mer mot tiltak som har til hensikt å utvikle næ­ av budsjettstøtten, selv om støtten har gått ned ringslivets konkurransekraft i internasjonale også her. Skipsbygging og sjøfart mottar også markeder. Et eksempel på dette er forsknings­ budsjettstøtte. støtte som retter seg mot prosjekter i nærings­ Differensiert arbeidsgiveravgift var ett av de livets regi. mest omfattende norske distriktspolitiske virke­ – Utvalgets medlemmer Myhr og Westhrin vil påpe­ midlene. Blant de nyere skatteutgiftsordningene ke at mye av næringsstøtten i Norge har en dis­ er SkatteFUNN blitt en betydelig tilskuddsord­ triktspolitisk begrunnelse i likhet med begrun­ ning, målt i provenytap. Blant næringene pekersjø­ nelsen for næringsstøtte i en rekke andre land. fart og landbruk seg ut som mottakere av støtte i Det vil også i årene framover være behov for å form av skatteutgifter. sette inn spesielle tiltak med distriktspolitisk Jordbruket har skjermingsstøtte gjennom toll­ begrunnelse. beskyttelsen, mens deler av prosessindustrien har – I den grad næringsstøtten brukes for å oppnå kraftleveranser på myndighetsbestemte vilkår. distriktspolitiske mål, mener utvalget det er I sammenligninger med andre land fremkom­ viktig å velge støtteformer som retter seg mest mer det at vi har ett av de høyeste støttenivåene i mulig direkte mot de politiske målene og er OECD­området på landbruk. Med hensyn til bud­ minst mulig konkurransevridende. Det er vik­ sjettstøtte, viser det seg at budsjettstøtten til indus­ tig at målene for de enkelte tiltakene presise­ tri og privat tjenesteyting i Norge er om lag på EU­ res, og at tiltakene jevnlig evalueres for å sikre nivå. at målene oppnås til lavest muligekostnader for Det er et omfattende internasjonalt regelverk samfunnet. som regulerer landenes bruk av næringsstøtte. – Utvalget vil peke på at offentlig sektor har stor EØS­avtalen og Verdens handelsorganisasjon betydning for næringslivets konkurranseevne. (WTO) er de som har mest inngripen i norsk Effektivisering og kvalitetsheving i offentlig næringsstøtte. Avtaler under WTO har potensielt sektor krever tiltak på mange områder. En store konsekvenser for så vel landbruk (nedbyg­ grunnleggende forutsetning er en hensikts­ ging av støtte) som for fiskeri (nedbygging av han­ messig forvaltningsstruktur og oppgaveforde­ delshindre på utenlandske markeder). EØS­avta­ ling mellom forvaltningsnivåene. Organisa­ len har medført endringer både i miljøstøtte, sjons­ og kompetanseutvikling vil være sentralt arbeidsgiveravgift, støtte til skipsbygging og sjø­ i mange offentlige virksomheter. I tillegg til at fart. det fortsatt kan gjøres mye for å videreutvikle NOU 2005: 4 15 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 2

offentlig sektor ved hjelp av effektiviseringstil­ nologi er utbredt, at industrielle gjenkjøpsavtaler tak, organisasjonsutvikling og kompetanseut­ blir praktisert av de fleste land, samt at det er poli­ vikling, vil det i noen sammenhenger være ak­ tisk usikkerhet rundt fremtidige anskaffelser. tuelt med mer vidtrekkende tiltak. Det kan bl.a. Hovedtrekk i utvalgets vurderinger: utvikles finansieringssystemer for offentlige – Regjeringen bør arbeide for en ny WTO­avtale virksomheter som belønner økt produksjon og som balanserer Norges interesser knyttet til kvaliteten av tjenestene. landbruk og marin sektor. – Utvalgets medlemmer Akselsen, Flåthen og – Utvalgets flertall, medlemmene Glad, Akselsen, Westhrin mener at omstilling i offentlig sektor Antonsen, Asmyhr, Bjerke, Flåthen, Karlsen, må skje i nært samarbeid med de ansatte og de Kroslid og Sanner, mener det må utvikles et ansattes organisasjoner. Effektivisering må mer effektivt jordbruk som kan levere råvarer innebære en bedre bruk av arbeidskraftens til industrien på mer konkurransedyktige vil­ kompetanse, og ikke hardere arbeidspress for kår. Videre, selv om utfallet av WTO­forhand­ de ansatte. lingene er uklart, bør myndighetene også av – Utvalgets medlemmer Glad, Antonsen, Asmyhr, hensyn til næringsmiddelindustrien, allerede Bjerke og Sanner mener slike tiltak også kan nå begynne tilpasningen av jordbrukspolitik­ omfatte fristilling av virksomheter og ulike for­ ken til endrede internasjonale rammebetingel­ mer for konkurransestimulerende tiltak (kon­ ser. kurranseeksponering). – Utvalgets medlemmer Myhr og Westhrin me­ ner at jordbrukspolitikken må utvikles innen­ I kapittel 9 kommenteres nærmere sentrale utfor­ for rammene av et effektivt tollvern som ser dringer for utvalgte næringer. Næringene som hele verdikjeden i sammenheng, og det gjen­ omtales er prosessindustrien, næringsmiddelin­ sidige avhengighetsforholdet mellom jord­ dustrien, offshorerettet leverandørindustri, skips­ bruket og en lønnsom norsk næringsmiddel­ byggingsindustrien og forsvarsindustrien. industri. Prosessindustriens utfordringer er først og – Tollreduksjoner for ferdigvarer og råvarer må fremst knyttet til behovet for en forutsigbar og ses i sammenheng og så langt det er mulig skje langsiktig konkurransedyktig pris på kraft, samt parallelt. utformingen av klimavirkemidler i Norge relativt – Utvalgets flertall, medl emmene Glad, Akselsen, til tilsvarende virkemidler i Europa. Antonsen, Asmyhr, Bjerke, Flåthen, Karlsen, Den landbruksbaserte næringsmiddelindustri­ Kroslid, Sanner og Westhrin, mener at markeds­ ens utfordringer er først og fremst knyttet opp til ordningene i jordbruket og konkurranseforhol­ det høye prisnivået på norskeråvarer samtidig som dene i næringsmiddelindustrien bør gjennom­ det er press på tollvernet. Den fiskeribaserte gås, med likebehandling og bedre rolleforde­ næringsmiddelindustrien har et annet sett utfor­ ling som formål. dringer. De har problemer med markedsadgan­ – Utvalgets medlem Myhr mener det er ingen ting gen, først og fremst inn til EU. i dagens markedsordning som tilsier at det er Den offshorerettede leverandørindustriens konkurransevridning mellom markedsaktøre­ utfordringer knytter seg først og fremst til det høye ne, og viser til at markedsordningen nettopp norske kostnadsnivået og mangelen på nye, store har vært gjenstand for en grundig gjennom­ funn som er klare til utbygging. Videre knytter det gang, blant annet med den hensikt å oppnå like seg spenning til om industrien greier å endre pro­ vilkår i industrimarkedet. duksjonsmønsteret i takt med det endrede etter­ – Utvalgets flertall, medl emmene Glad, Akselsen, spørselsmønsteret i retn ing bort fra bunnfaste Antonsen, Asmyhr, Bjerke, Flåthen, Karlsen, installasjoner og flyttbare innretninger. En stor del Kroslid, Myhr og Sanner, ber Regjeringen så av den nye veksten i den norske leverandørindus­ langt det er mulig gjennom konsesjonsrunder trien må komme ved hjelp av internasjonalisering. og ved tilleggstildelinger å legge til rette for til­ Skipsbyggingsindustriens utfordringer ligger deling av leteareal av stor interesse for oljesel­ først og fremst i økt internasjonal konkurranse. En skapene og en mest mulig effektiv utforskning stor del av verdens skipsproduksjon er overtatt av av norsk sokkel. land som Japan, Korea og Kina, som har til dels – Utvalgets medlem Westhrin mener at oljeinves­ langt billigere arbeidskraft enn oss. teringer må dreies på en slik måte at man i Forsvarsindustriens utfordringer kan blant størst mulig grad utnytter ressursene i allerede annet henføres til at antallet kunder er meget lite, åpnede felt og områder, framfor å åpne nye og at kontroll av eksport og overføring av sensitiv tek­ sårbare områder. 16 NOU 2005: 4 Kapittel 2 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus

– Rammebetingelsene for offshorerettet leveran­ og er som global vekstnæring en kilde til vekst dørindustri og skipsindustri bør tilpasses i tråd for så vel de tradisjonelt tilknyttede industri­ med deres endrede konkurransesituasjon. bransjene som kompetansebasert tjeneste­ – Regjeringen må legge til rette for økt interna­ yting. sjonalisering av norsk offshorerettet leveran­ – Utvikling av ny teknol ogi i forsvarsindustrien dørindustri. kan gi ”spin­off­effekter” av stor betydning også – Myndighetene bør vurdere en hensiktsmessig for annen, sivil industri. bruk av utviklings­ og opplæringsmidler i peri­ – Utvalget mener at Forsvaret fortsatt må sterkt oder med liten aktivitet på sokkelen. vektlegge gjenkjøp ved inngåelse av større kon­ – Verftsindustrien og skipsutstyrsindustrien er trakter for materiellanskaffelser. en viktig del av den maritime klyngen i Norge. – Norsk forsvarsindustri må gis anledning til fort­ – Fremtiden til skipsbyggingsindustrien er av­ satt deltakelse i flernasjonale utviklingsprosjek­ hengig av evnen til å videreutvikle og nyttiggjø­ ter. re seg høy kompetanse, samt evnen til å satse – Deltagelse i utviklingsprosjekter gir Forsvaret riktig. muligheter for å tilpasse materiell for egne be­ – Rammebetingelsene for skipsbyggingsindus­ hov, og en kompetent forsvarsindustri er av trien må være mest muli g forutsigbare og til­ stor betydning for Forsvarets langsiktige evne passes utfordringene. Byggelånsgarantiordnin­ til å opptre som en profesjonell kjøper. gen som ble vedtatt av Stortinget høsten 2004 – Norsk forsvarsindustri er avhengig av at For­ må opprettholdes, og man må eventuelt vurde­ svaret fortsatt plasserer krevende utviklings­ re innretningen på denne. kontrakter i denne industrien slik at ledende – Utvalgets medlem Asmyhr mener rederinærin­ kompetanse kan videreutvikles. gen er kjernen i den maritime næringsklyngen NOU 2005: 4 17 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 3

Kapittel 3 Hvorfor et industriutvalg?

3.1 Innledning samlet sett like gode vilkår for verdiskaping som våre konkurrentland. Ved å legge til rette for høy verdiskaping også i Rammebetingelsene for næringsvirksomhet framtiden setter vi oss i stand til å kunne løse de kunne tidligere i større grad besluttes av nasjonale velferdsmessige utfordringene Norge står overfor. myndigheter. I dag er denne muligheten mer Næringsvirksomhet er gjennom sysselsetting, pro­ begrenset ved at internasjonale avtaler påvirker duksjon og handel grunnlaget for samfunnets vel­ mange næringspolitiske områder. Internasjonalt ferd. Det er for en stor del skatter og avgifter fra regelverk, tilgjengeligheten på informasjon og næringslivet, direkte og indirekte via beskatning rask teknologiutvikling gir nye forutsetninger for av eiere og ansatte, som finansierer skoler, eldre­ nasjonal politikk. Det er enklere for bedriftene å omsorg og andre samfunnsgoder. Videre er det sammenligne alternative lokaliseringsland, og risi­ bedriftenes eksportinntekter som gir valutainntek­ koen ved å investere i utlandet er blitt mindre. Dår­ ter, og der ved muliggjør importen av varene vi ligere rammebetingelser kan derfor ha større trenger og ikke kan lage selv. negative konsekvenser for samfunnet enn tidli­ Verdiskapingen kan øke ved at landene produ­ gere. I andre kvartal 2004 passerte importen av tra­ serer det de er relativt sett best til. Hva et land rela­ disjonelle varer en samlet markedsandel på 50 pst. tivt sett er best til å produsere vil endre seg over Vi importerer altså nå mer av slike varer enn det vi tid. Siden markedsforholdene og næringslivets selv produserer for hjemmemarkedet. 1 På lenger rammebetingelser endres kontinuerlig vil det være sikt kan Norge oppleve et redusert skattegrunnlag ytterst få næringer, om overhodet noen, hvor og tap av viktig kompetanse. Dette stiller nye krav bedriftene over tid kan være sikre på å beholde god til utformingen av næringspolitikken. lønnsomhet uten omstillinger. Omstillingen må Industri er ikke av større verdi for samfunnet skje ved at ressurser overføres fra mindre lønn­ enn annen virksomhet som er internasjonalt kon­ somme til mer lønnsomme anvendelser og bruks­ kurranseutsatt. All konkurranseutsatt virksomhet formål i økonomien. I den enkelte bedrift foregår er viktig og nødvendig for åskape verdier som skal omstillingen ved at produksjon effektiviseres og betale for landets import eller begrense importbe­ organiseres bedre, samt ved at nye produkter eller hovet. Konkurranseutsatt virksomhet er mangear­ bedre varianter av eksisterende produkter utvi­ tet og sammensatt. Også industrien er konkurran­ kles. I den enkelte næring foregår omstilling ved at seutsatt i varierende grad – fra bransje til bransje, de minst konkurransedyktige bedriftene erstattes fra bedrift til bedrift, og innen samme bedrift fra av bedrifter med større konkurranseevne, og på produkt til produkt. Industrivirksomhet er heller nasjonalt nivå ved at næringsstrukturen endres. ikke klart avgrenset mot tjenesteyting. Norge har gjennom de siste tiårene bygget opp Industrien utgjør en betydelig del av konkur­ en velferd nesten uten sidestykke i verden. Vår til­ ranseutsatt virksomhet. Mange av utfordringene gang på og evne til å utnytte naturressurser er vik­ for norsk næringsliv møter industrien ofte i større tig i denne sammenhengen. Høy yrkesdeltakelse, grad og tidligere enn andre næringer: Den er i stor spesielt for kvinner, og et godt utbygd utdannings­ grad utsatt for internasjonal konkurranse og den system har også vært avgjørende. Verdiskaping er avhengig av arbeidskraft med høy kompetanse har vært et grunnlag for utvikling av velferd, og og evne til å utvikle og utnytte ny kunnskap. Utval­ velferden har igjen bidratt til økt verdiskaping. Nå get mener en næringspolitikk som legger til rette for blir det viktig å sikre at denne velferden kan vide­ industriutvikling i stor grad vil komme hele det nor­ reføres til de kommende generasjoner. Dette lar ske næringslivet til gode. seg kun gjøre hvis vi klarer å sikre næringslivet 1 Statistisk sentralbyrå. Økonomiske analyser 6/2004. 18 NOU 2005: 4 Kapittel 3 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus

3.2 Globalisering og økt internasjonal og forskningsresultater samt økt evne til innova­ konkurranse sjon og nyskaping. På den andre siden kan det medføre tap av hovedkontor i Norge. Norsk næringsliv møter i likhet med andre utvi­ Både utenlandske direkteinvesteringer i klede økonomier økende internasjonal konkur­ Norge og norske direkteinvesteringer i utlandet ranse. En mer integrert verden bidrar til at konkur­ har økt kraftig de siste ti årene. Norske uten­ ransen hjemme og ute øker i omfang og intensitet. landsinvesteringers andel av norsk BNP er tredo­ Den økonomiske og politiske utviklingen, her­ blet siste tiåret og de er nesten fordoblet når det under utbredelsen av internasjonale handelsavta­ gjelder utlendingers inve steringer i næringsvirk­ ler, gjør det enklere for bedriftene å flytte sin pro­ somhet i Norge. Tallene for samlede direkteinves­ duksjon mellom land. Konkurransen mellom land teringer inn i Norge og samlede direkteinvesterin­ om lokaliseringen av be driftene blir sterkere. ger ut viser at Norge i større grad er opprinnelses­ Dette skyldes blant annet framveksten av store glo­ land enn vertsland for utenlandske direkteinveste­ bale konsern som utvikler sin evne til å flytte dit ringer. investeringene kaster mest av seg. En større del av Spesialisering med utsetting av deler av virk­ næringslivet blir utsatt for internasjonal konkur­ somheten medfører lavere sysselsetting i indus­ ranse samtidig med at nye markeder gjøres tilgjen­ trien. Dette har alvorlige konsekvenser for lokal­ gelig for norsk næringsliv. samfunn som mister arbeidsplasser og hjørne­ Flere bedrifter etablerer og omlokaliserer seg steinsbedrifter. Den langsiktige utviklingen viser på tvers av landegrensene. Dette skyldes blant stadig fallende sysselsetting i industrien, både i annet store forskjeller i lønnskostnader mellom Norge og ellers i Vest­Europa. Fall i sysselsetting vestlige industriland og bl.a. mange asiatiske og er ikke nødvendigvis et uttr ykk for at bedriftene østeuropeiske land. Flere land i disse regionene taper i konkurransen. Den store nedgangen i sys­ har stor tilgang på velk valifiserte industriarbei­ selsettingen i norsk industri i årene fra 2001 til dere. I tillegg har risikoen ved å investere i disse 2003 var likevel også en indikasjon på sviktende regionene blitt mindre enn tidligere. Flere bedrif­ konkurranseevne i industrien. ter i vestlige industriland flytter produksjon til lav­ Med ny teknologi og effektivisering er produk­ kostland samtidig som de beholder en del arbeids­ sjonen og eksporten i mange tilfeller opprettholdt plasser i ”hjemlandet” som krever høyere kompe­ på tross av nedgang i sysselsetting. Produktivitets­ tanse. De nye eksportlandene produserer ikke vekst bidrar til å styrke bedriftenes konkurranse­ bare billige arbeidsintensive produkter, men driver evne, noe som igjen gir grunnlag for økt norsk ver­ også avansert industriproduksjon. Den internasjo­ diskaping. At virksomhet legges ned eller flyttes til nale reorganiseringen utfordrer stadig flere nærin­ andre land vil ha negative konsekvenser for de som ger og arbeidsgrupper. På verdensbasis er tjenes­ rammes, men medfører ikke nødvendigvis at kon­ tesektorenes andel av totale investeringsstrømmer kurranseutsatt verdiskaping i Norge faller. Det er firedoblet fra 1990 til 2002. Tjenesteleverandører i ikke grunn til å tro at utsetting samlet sett har mange land setter ut deler av driften til utviklings­ negative effekter på hjemlandets økonomi så lenge land og middelinntektsland. Land som for eksem­ man klarer å opprettholde tilnærmet full sysselset­ pel India og Kina fremstår som attraktive tilbydere ting. innen tjenestenæringer som programmering, Globalisering fører til sterkere konkurranse, regnskap, markedsundersø kelser eller enkelte men gir også økte muligheter. Verdensmarkedet forskningsområder. Både industrialiserte lands og blir tilgjengelig i økende grad, og globaliseringen utviklingslands inn­ og utstrømmer av investerin­ skaper vekst i markedet. Ved å møte konkurransen ger i tjenestesektorene har økt betydelig. Det er både i bedriftene og i samfunnets tilrettelegging, derfor rimelig å anta at stadig flere norske nærin­ får norske bedrifter adgang til de voksende marke­ ger vil møte økt konkurranse og at denne vil der. For samfunnet kan det være et problem at økt komme både fra utviklede land og fra utviklings­ internasjonal konkurranse fra de nye lavkostlan­ land. dene i første omgang gir utflytting av produksjon Mange norske bedrifter deltar i reorganisering (”outsourcing”). Men flere markedstilbydere av av virksomhet på tvers av landegrensene. For de varer fra andre land gir også billigere import av fleste bedrifter går veien til global tilstedeværelse innsatsvarer til norske bedrifter. Da skapes mulig­ gjennom deltakelse i en utenlandsk bedriftsstruk­ het for fortsatt lønnsom produksjon, nye arbeids­ tur. Å delta i en større utenlandsk bedriftsstruktur plasser og høyere verdiskaping. En vellykket kan bidra til at de norske bedriftene får økt kunn­ omstilling fører til at tapet av arbeidsplasser skap om internasjonalisering, tilgang til prosesser hjemme blir begrenset. Dersom bedriftene lykkes NOU 2005: 4 19 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 3 med sin internasjonalisering kan dette gi økt sys­ selsetting også i Norge. Produksjon fordelt etter handelsintensitet 1,0 1,0

3.3 Hva er konkurranseutsatt sektor? 0,8 0,8 Konkurranseutsatte næringer deltar i et interna­ sjonalt bytte av varer og tjenester, og selger sine 0,6 0,6 produkter i konkurranse med produsenter i andre land. Skjermede næringer produserer varer og tje­ 0,4 1970 0,4 nester som verken importeres eller eksporteres. 2002 Bedrifter både i konkurranseutsatt sektor og skjer­ 0,2 0,2 met sektor møter konkurranse i markedene. For­ skjellen mellom sektorene ligger i hvilke mulighe­ ter bedriftene har til å tilpasse seg særnorske end­ 0,0 0,0 ringer i kostnadsforhold eller produktivitets­ 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 utvikling, f.eks. i lønnskostnader eller kompetanse­ Utenrikshandel/produksjon nivå. I skjermet sektor kan bedriftene i stor grad velte økte kostnader over i prisene, mens bedrifter Figur 3.1 Utenrikshandel som andel av norsk i konkurranseutsatt sektor ofte må ta prisen som produksjon (handelsintensitet) gitt på verdensmarkedet. Det innebærer at et økt Kilde: Statistisk sentralbyrå og Nærings­ og handelsdeparte­ mentet kostnadsnivå (eller svak produktivitetsutvikling) gir seg mer direkte og langt raskere utslag på pro­ duksjon og sysselsetting i konkurranseutsatt sek­ handel. Figur 3.1 viser hvordan norsk produksjon i tor enn det som er tilfelle i skjermet sektor. Utvik­ 1970 og 2002 (den stående aksen) fordeler seg lingen i konkurranseutsatt sektor kan derfor tas etter produkter med ulik handelsintensitet. De som en indikator på om norsk økonomi har en veide produksjonsandelene er rangert etter han­ utvikling som kan opprettholdes på lang sikt. I så delsintensitet, slik at den delen av produksjonen måte er det avgjørende å identifisere omfang og som er uten handel vises langs den stående aksen avgrensning av konkurranseutsatt sektor. nederst til venstre i figuren (dvs. med handelsin­ I praksis er det imidlertid vanskelig å finne tensitet lik null). Deretter følger produkter med gode kriterier for inndeling av økonomien etter en større handelsintensitet oppover og ut til høyre i todeling mellom konkurranseutsatte og skjermede figuren. Figuren illustrerer at om lag 40 pst. av pro­ næringer. Mange bedrifter produserer flere varer duksjonen var i produkter som ikke ble handlet eller tjenester, noen som er internasjonalt konkur­ internasjonalt i begge årene. For den resterende ranseutsatt og andre som ikke er det. Mange om lag 60 pst. av produksjonen er det en gradvis næringer består både av bedrifter som er utsatt for overgang fra produkter med et lite innslag av uten­ internasjonal konkurranse, og bedrifter som ikke rikshandel til produkter som nesten bare eksporte­ er det. Eksportnæringene og de næringene som res eller importeres, eventuelt en kombinasjon av har en betydelig importkonkurranse kan identifi­ både høy eksport og høy import. Sammensetnin­ seres relativt enkelt. Det vanskelige er å avgjøre gen av produksjonen etter handelsintensitet viser om en næring som er dominerende i hjemmemar­ ingen klar eller entydig grense mellom konkurran­ kedet, har en slik markedsposisjon fordi den er seutsatt og skjermet sektor. skjermet eller fordi den har god konkurranseevne. Selv om sammensetningen av total produksjon Stor produksjon for hjemmemarkedet kan skyldes etter handelsintensitet er lite endret fra 1970 til ulike forhold som hindrer konkurranse fra utlan­ 2002 (som vises ved at kurvene i stor grad er over­ det, men kan også skyldes at næringen har lykkes lappende), har det skjedd relativt store endringer i konkurransen overfor potensielle importører. for de enkelte produktgrupper, jf. vedlegg 1. Indus­ En mulig framgangsmåte for å forsøke å identi­ trivarenes andel av total produksjon er betydelig fisere konkurranseutsatte næringer er å se på uten­ redusert, mens olje og gass har kommet til som en rikshandel, dvs. summen av eksport og import, ny, stor eksportsektor. Vareproduksjonen er gene­ som andel av produksjon i Norge for alle produkt­ relt blitt enda mer handelsintensiv,men det er også grupper (handelsintensitet). Ikke alle former for noen varegrupper med lavere handelsintensitet i utenrikshandel framkommer ved denne målingen. 2002 enn 1970 (jordbruksprodukter og skip). Der­ Spesielt gjelder det feriereiser i utlandet og grense­ imot har det vært liten endring i hvilke produkter 20 NOU 2005: 4 Kapittel 3 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus som handles internasjonalt. Det aller meste av og bedrifter mindre, men heller øker behovet for offentlig og privat tjenes teproduksjon er fortsatt i studier og utredninger på dette området. Det er liten grad direkte berørt av internasjonal handel. viktig med forskning som følger utviklingen i og klar­ De internasjonale handelsproduktene er fortsatt i legger utfordringer for konkurranseutsatte næringer hovedsak råvarer som olje, gass og fisk, industriva­ og bedrifter – og at denne kunnskapen blir tatt i rer og sjøfartstjenester. Industri og råvareproduk­ bruk. I særlig grad er det behov for å utvikle et sta­ sjon til sammen dekker dermed en hoveddel av tistikkgrunnlag som synliggjør hvordan konkur­ konkurranseutsatt sektor både i 1970 og 2002. ranseutsatt sektor utvikler seg i forhold til andre Industri og råvareproduksjon vil likevel også land. Utvalget foreslår at Norges forskningsråd omfatte noen næringer som fortsatt har relativt vurderer nærmere hvordan forskingen om disse liten grad av handel (jordbruk med tilknyttet fored­ spørsmålene kan styrkes og resultatene bedre for­ ling, leverandørindustri til petroleumsvirksomhet, midles til myndigheter, politiske miljøer og all­ grafisk industri og kraftproduksjon). mennheten. Produksjon basert på naturressurser (ressurs­ baserte næringer) er internasjonalt konkurranse­ utsatt, men ikke i samme grad som industrien 3.4 Hvorfor må vi ha industri, og hvor utsatt for konkurranse om lokaliseringssted. Uttak stor må den være? av naturressurser (råolje, naturgass, mineraler, skog og fisk) eller direkte anvendelse av en natur­ Utvalget mener at utviklingen i industrien kan bru­ ressurs som produksjonsfaktor (havareal til fiske­ kes som en målestokk på vår evne til konkurranseut­ oppdrett, vannfall for kraftproduksjon) må finne satt verdiskaping. Det er likevel den totale verdiska­ sted der naturressursene ligger. Tilgang til en ping i konkurranseutsatt sektor som skal sikre naturressurs er likevel ingen garanti forat det vide­ handelsbalansen i årene framover, både industriog reføres og etableres næringsvirksomhet. Selv om annen konkurranseutsatt næringsvirksomhet. ressursens kvalitet er en sentral lokaliseringsfak­ Holden II­utvalget, som la fram sin innstilling i tor, vil også markedsadgang, lønnsnivå og andre april 2003, foretok en grundig analyse av Norges kostnadsforhold påvirke omfanget av virksomhe­ framtidige behov for verdiskaping i konkurranse­ ten i Norge. De ressursbaserte næringene står der­ utsatte næringer, jf. NOU 2003: 13. Utvalget vil for overfor mange av de samme utfordringenesom henvise til nevnte innstilling og slutter seg til Hol­ industrien. Utvalget er oppmerksom på at ressurs­ den II­utvalgets påpeking av hvor nødvendig det er baserte næringer utgjør en stor del av den konkur­ for våre fremtidige generasjoners velferd at Norge ranseutsatte verdiskapingen. opprettholder konkurranseutsatt sektor i perioden Ressursgrunnlaget setter imidlertid grenser med store olje­ og gassinntekter. for videre vekst i flere av disse næringene – selv Utvalget vil også peke på at industrien gjennom om det også er ressursbaserte næringer med bety­ bedriftenes lokalisering gir et betydelig bidrag til delig vekstpotensial i Norge, f.eks. den marine sysselsetting i distrikts­Norge. næringen. Utvalget mener derfor at den langsik­ Utvalget mener at det er like viktig for Norge tige utfordringen knyttet til konkurranseutsatt ver­ som for andre land i Vest­Europa å legge forhol­ diskaping ikke alene kan baseres på videre vekst i dene til rette for konkurranseutsatt sektor. Over­ de ressursbaserte næringene. Med utgangspunkt i forbruk av oljeformuen kan finansielt sett midlerti­ det næringsgrunnlag vi kjenner i dag vil derfor dig erstatte nedbygging av konkurranseutsatt sek­ industrien være sentral for å skape vekst i den kon­ tor, men å overlate til fremtidige generasjoner å kurranseutsatte verdiskapingen. gjenoppbygge konkurranseutsatt sektor vil være Fram til begynnelsen av 1990­årene skilte Sta­ uansvarlig. Med økende konkurranse internasjo­ tistisk sentralbyrå mellom utkonkurrerende, hjem­ nalt og redusert industriell kompetanse i Norge, vil mekonkurrerende og skjermede næringer i nasjo­ det være vanskelig å reetablere konkurransedyk­ nalregnskapet. Grunnlaget for inndelingen var tige bedrifter en gang i fremtiden. etter hvert blitt svakere, og ved innføringen av nytt Når utvalget legger så stor vekt på å øke verdi­ nasjonalregnskap fra 1995 gikk Statistisk sentral­ skapingen i konkurranseutsatt sektor, betyr ikke byrå bort fra å bruke denne. I dag er det vanskelig det at sektoren skal bevares i sin nåværende form. å begrunne en inndeling som definerer bestemte Konkurransedyktighet krever kontinuerlige næringer innenfor eller utenfor konkurranseutsatt omstillinger, både i bedriftene og samfunnet for sektor. Utvalget vil imidle rtid påpeke at fravær av øvrig. Det vi vet i dag gir ikke grunnlag for å fastslå en klar avgrensning ikke gjør betydningen av å hvilke bransjer og bedrifter, varer eller tjenester følge utviklingen i konkurranseutsatte næringer som vil utgjøre konkurranseutsatt sektor 20–50 år NOU 2005: 4 21 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 3 inn i framtiden. Men vi må regne med at den glo­ makroøkonomisk stabilitet, internasjonal økonomi bale konkurransen hele tiden vil være meget kre­ og handelspolitikk, og entreprenørskap samtnabo­ vende, og den vil berøre stadig større områder i politiske næringsområder som utdannings­ og samfunnet. Den kompetanse vi må ta vare på i så forskningspolitikk. Utvalget ønsker å peke på at stort omfang som mulig, er kompetansen til å kon­ næringspolitikken er spredt på mange ulike poli­ kurrere internasjonalt, kompetanse til å omstille tikkområder, hvilket gjør arbeidet med å utforme og forske, til å innovere, til å produsere, til å mar­ en helhetlig næringspolitikk krevende. Av den kedsføre mv. grunn mener utvalget det er avgjørende at nærings­ Utvalget mener at Norge bør utforme nærings­ messige konsekvenser i større grad må vurderes og politikken ut fra behovet for en konkurranseutsatt tillegges vekt ved utforming av politikk på alle områ­ sektor som er tilstrekkelig stor til å sikre en balan­ der som påvirker næringslivet. sert økonomisk utvikling på lang sikt. Det innebæ­ Et land kan opprettholde et lønnsomt nærings­ rer at næringsvirksomhet i Norge så langt det er liv og endog bedre sin konkurranseevne selv om mulig og riktig skal ha konkurransevilkår på linje enkeltbedrifter og enkeltnæringer opplever tilba­ med Vest­Europa for øvrig . På dette grunnlag har kegang. For å øke verdiskapingen når markedsfor­ utvalget gjennomgått en del viktige elementer i en holdene, teknologi og makroøkonomiske ramme­ god næringspolitikk og dertil vurdert situasjonen betingelser endres, er det nødvendig med evne til for en del utvalgte bransjer med henblikk på spesi­ omstilling. Innovasjon og omstillingsevne i bedrif­ elle bransjerettede tiltak. ter, institusjoner og samfunnet i det hele, vil være Utvalget vil også fremheve industriens betyd­ en av de viktige konkurranseparametrene for ning for det norske samfunn i en bredere sammen­ bedrifter og land som skallykkes i den globale kon­ heng enn dens direkte bidrag til landets inntekter. kurransen. Et sentralt næringspolitisk prinsipp er Gjennom bl.a. bedriftenes konkurranse i markedet derfor å føre en politikk som fremmer effektiv settes det norske samfunnets kompetanse på bruk av samfunnets ressurser og som fremmer prøve. Det er vanskelig å forestille seg at vi kan innovasjonstakten og om stillingsevnen. Dette til­ opprettholde samme kvalitet i utdanning og fors­ sier at det viktigste er å sikre stabile og generelle kning dersom ikke resultatene blir testet ut i en rammevilkår som reduserer næringslivets kostna­ rekke forskjellige industribedrifter. De krav til kva­ der knyttet til usikkerhet og gjør det enklere å utvi­ litet, produktivitet og in novasjon som bedriftene kle rasjonelle planer for langsiktige investeringer. møter i markedene, forpla nter seg til andre deler Den rene kompensasjon for kostnadsulemper er et av samfunnet og er med på å sikre effektiv bruk av lite fremtidsrettet virkemiddel. ressursene. Derfor er det nødvendig å sette offen­ Myndighetene bør som hovedregel unngå å for­ sive mål i næringspolitikken og ha en ambisjon om skjellsbehandle enkeltbedrifter og næringer . Vi har at Norge skal være et av verdens mest nyskapende mange eksempler på at selektive støtteordninger land der bedrifter og mennesker med pågangs­ har utsatt nødvendige omstillinger. Utvalget mener mot og skaperevne har gode muligheter til å utvi­ imidlertid at man i konkrete saker må være villig til kle lønnsom virksomhet. å vurdere om Norge skal svare på tiltak som benyt­ tes i aktuelle konkurrentland. Dersom man ønsker å iverksette enkelte selektive tiltak må det klargjø­ 3.5 Generelle næringspolitiske res at samfunnet kan oppnå mer enn med en tilsva­ prinsipper rende innsats gjennom generelle tiltak. Norge bør aktivt ta i bruk referansetesting med andre land Det overordnede målet for næringspolitikken er å som et næringspolitisk virkemiddel, og benytte legge til rette for størst mulig verdiskaping i norsk den kunnskapen man får gjennom dette til eventu­ økonomi. Med størst mulig verdiskaping menes elt å justere sin næringspolitikk. det at man skal få mest mulig ut av de ressursene Det finnes tilfeller hvor tiltak overfor enkeltnæ­ som er tilgjengelig i økonomien. ringer kan begrunnes. Dersom EU har ordninger Nærings­ og handelsdepartementet har ansvar av selektiv karakter som kun er midlertidige, vil for en helhetlig næringsp olitikk, herunder å påse dette kunne ha betydning for hvordan næringspo­ at konsekvensene for næringsvirksomhet av ulike litikken i Norge bør innrettes og for tidspunktet tiltak og reformer blir utredet, og legge til rette for når en ønsker å endre rammebetingelsene. For verdiskaping og innovasjon i norsk næringsliv. eksempel vil det at Norge avvikler en særordning Næringspolitikken utformes og utøves av mange før EU kunne for verre konkurransesituasjonen departementer og gjennom mange fagområder. midlertidig for en gitt næring i Norge. Dette kan Dette gjelder næringspolitiske hovedområder som medføre at bedrifter i Norge legges ned til tross for 22 NOU 2005: 4 Kapittel 3 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus at de ville ha vært konkurransedyktige når EU foss øke mulighetene for å skape innovasjon og avvikler sine ordninger. Hensynet til forutsigbar­ utvikling. Dette må balanseres opp mot at nærings­ het kan videre tilsi at myndighetene i en slik situa­ politikken skal bidra til utvikling av hele næringsli­ sjon bør være avventende , ettersom hyppige end­ vet. Virkemidler må også rettes inn mot mer risiko­ ringer i rammebetingelsene i seg selv er uheldig. I fylte nyetableringer basert på ny teknologi og nye utformingen av næringspolitikken må disse hensy­ ideer. nene veies opp mot de negative effektene av å gi Utvalget mener det er viktig å legge til grunn enkeltnæringer gunstigere rammevilkår enn nasjonale strategier for næringsutvikling med andre. bevisst prioritering av offentlig innsats. Virkemid­ Det er et mål for offentlig innsats i næringspoli­ ler i næringspolitikken bør være målrettede. Det tikken å utvikle et konkurransedyktig norsk vil alltid være ressursbegrensninger i innsatsen. næringsliv. Historisk har næringspolitikken ofte Da bør vi prioritere områder hvor satsingen (kom­ hatt for mange ulike mål. Den globale konkurran­ petanse og innovasjon) gir høy samfunnsøkono­ sen er så krevende athvis hensikten med en offent­ misk avkastning og bidrar til fornyelse av konkur­ lig innsats er å skape grunnlag for konkurranse­ ranseutsatt næringsliv, uten at dette skal føre til at dyktige bedrifter, må dette målet være det viktig­ det ikke satses på nye områder. Utfordringen er å ste. Konkurransedyktige bedrifter vil i sin tur utvikle gode kriterier for hvor det offentlige skal til­ legge til rette for å oppnå andre samfunnsmål, bl.a. rettelegge, og for valg av satsingsområder. For mål i distriktspolitikken. Industrien vil ofte velge eksempel må hensynet til målrettethet veies opp distriktslokalisering for å være konkurransedyk­ mot hensynet til å oppnå fornyelse. tig. Dersom andre land velger å tilrettelegge sær­ Utvalgets medlemmer Antonsen, Myhr og vilkår for enkelte bransjer, og Norge ikke kan eller Westhrin vil videre påpeke at det i tillegg til målet vil møte slike vilkår, må det forventes at de berørte som nevnt i foregående avsnitt, er behov for å ta bedriftene i Norge må omstille seg eller i noen til­ hensyn til en bærekraftig samfunnsutvikling som feller få problemer eller flytte ut. Et eksempel på tar vare på miljø og ressurser. Økt miljøbevissthet dette er diskusjonen om spesielle skatteregler for og strengere internasjonale krav til reduksjon av norske rederier. Her må det negative ved å gi en miljøbelastende utslipp og atferd skaper også nye bransje særlige skattelettelser vurderes opp mot markeder for miljøvennlig teknologi og produkter. verdien av å beholde disse bedriftene i Norge, og i På denne måten kan det å ta hensyn til miljøet over den avveiningen må også rederienes betydning tid bli et konkurransefortrinn for norske bedrifter, som del av norsk maritim næring være med. noe vi allerede har mange eksempler på. Disse Utvalgets medlemmer Antonsen, Kroslid, Sanner medlemmene mener på denne bakgrunn at Norge og Westhrin vil på generelt grunnlag understreke at skal være en foregangsnasjon innenfor bærekraf­ Norge står overfor store utfordringer når det gjel­ tig industri, og mener myndighetene må ha miljø­ der verdiskaping som ikke kan møtes ved å legge vennlige prosesser, produkter og miljøteknologi til grunn en tradisjonell, sektororientert tilnær­ som et satsingsområde i utviklingen av et konkur­ ming til industripolitikken. Disse medlemmer leg­ ransedyktig næringsliv. ger til grunn at stadig større deler av norsk Utvalgets medlemmer Myhr og Westhrin vil like­ næringsliv vil bli utsatt for internasjonal konkur­ vel påpeke viktigheten av at det legges til rette for ranse, og at en stadig åpnere økonomi internasjo­ å utvikle næringslivet i hele landet. Derfor må nalt også gir nye muligheter for mange norske nasjonale politiske målsettinger om bosetting i alle bedrifter. En næringspolitikk for framtiden bør der­ deler av landet og bevaring av arbeidsplasser fort­ for i størst mulig grad rette seg mot alle bedrifter satt være en del av næringspolitikken og den som produserer varer og tjenester for markeder offentlige innsatsen for å skape grunnlag for kon­ med internasjonal konkurranse, også bedrifter og kurransedyktige bedrifter. næringer som ennå ikke har sett dagens lys. Disse Mye av vellykket innovasjon og nyutvikling medlemmer vil advare mot at en for snever, bran­ skjer i allerede etablerte bedrifter. Forskning og sjevis tilnærming kan lede til at etablerte næringer innovasjon lykkes best i samarbeid med bransjer får uforholdsmessig stor oppmerksomhet, mens og bedrifter som allerede har vist at de er konkur­ nye næringer på vei inn i sterkere konkurranse ransedyktige og bidrar til verdiskapingen. Såkalte ikke får nyte godt av de rammevilkår og den tilret­ næringsklynger eller geografiske klynger er en telegging som en sterk generell nyskapingspoli­ indikasjon på at offentlig satsing kan ha økt mulig­ tikk kunne ha gitt. het for å lykkes. Eksempelvis kan innovasjonssen­ Utvalgets flertall, medlemmene Glad, Akselsen, tre i store næringsparker som Kongsberg og Rau­ Asmyhr, Bjerke, Flåthen, Ka rlsen, Kroslid og Myhr, NOU 2005: 4 23 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 3 er enig i at det er viktig at næringspolitikken for 3.6 Utdanning, forskning og framtiden i størst mulig grad bør rette seg mot alle innovasjon bedrifter som produserer varer og tjenester for markeder med internasjonal konkurranse, også Innovasjon er viktig for alle bedrifter som er utsatt bedrifter og næringer som ennå ikke har sett for konkurranse enten nasjonalt eller internasjo­ dagens lys. Dette ligger til grunn for utvalgets inn­ nalt. Raskt skiftende omgivelser krever at bedrif­ stilling. Utvalget har på bakgrunn av mandatet, tene er kreative og ef fektive. Innovasjon er på ”Utvalget bes beskrive og drøfte sentrale utvi­ mange måter bedriftens svar på ytre krav til omstil­ klingstrekk for industrisektoren i Norge, sammen­ ling. Den sterke globale konkurransen med utflyt­ lignet med andre europeiske land og eventuelt ting av virksomhet til land med lavere kostnader, andre relevante konkurrentland”, samt mandatets har medført at norske bedrifters satsing på kompe­ punkt om næringsstøtten, tatt opp enkelte nærin­ tanseutvikling og innovasjon er blitt stadig vikti­ ger og deres utfordringer. Dette innebærer ikke gere. støtte til en tradisjonell, selektiv og sektororientert Et fellestrekk ved innovasjonsprosesser er at næringspolitikk. de gjerne skjer i samspill mellom en rekke ulike Norge har et betydelig statlig eierskap i aktører der både samarbeid og konkurranse virker næringslivet, bl.a. i selskaper som er basert på stimulerende. Innovasjon krever ofte en tverrfag­ utnyttelse av naturressurser. Derfor er det viktig at lig tilnærming. Aktørene kan være kunder, leve­ staten som eier opptrer profesjonelt og på en måte randører, konkurrenter, finansinstitusjoner, kunn­ som øker verdien i selskapene. Utvalget viser for skapsinstitusjoner, konsulenter og myndigheter. I øvrig til at organisering og forvalting av eierskapet nettverk mellom disse aktørene kan det utvikles ble drøftet i NOU 2004: 7 Statens forretningsmes­ relasjoner, felles referanser, reduserte transak­ sige eierskap. sjonskostnader og ikke minst kan de lære av hver­ Utvalgets flertall, medlemmene Glad, Antonsen, andres ulike kunnskaper og tilnærminger. Geogra­ Asmyhr, Bjerke, Karlsen, Kroslid, Myhr og Sanner, fisk nærhet mellom aktørene antas å øke disse vil understreke viktigheten av at det føres en poli­ effektene. Kontakt med relevante nasjonale og tikk som gir større rom for privat verdiskaping. internasjonale miljøer anses å være viktig for tilfør­ Derfor må veksten i statsbudsjettets utgifter være selen av ny kunnskap. En forutsetning for økt inn­ mindre enn veksten i bruttonasjonalproduktet for ovasjon er godt samspill og kunnskapsflyt mellom Fastlands­Norge. Dette vil bidra til å dempe pres­ de viktige aktørene i in novasjonssystemet. Myn­ set i økonomien og på den måten bedre konkurran­ dighetene bør arbeide for å legge til rette for å seevnen og trygge arbeidsplassene. fjerne hindre for samhandling mellom ulike mil­ Utvalgets medlem Westhrin mener det er galt å jøer som kan øke bedrifters innovasjonsevne. framstille det som om en stor offentlig sektor er et Innovasjon som et næringspolitisk hensyn må hinder for et framtidsrettet næringsliv. Det avgjø­ ivaretas i utformingen av andre viktige politikkom­ rende er at konkurranseutsatt sektor har nok res­ råder. Mange politikkområder må sees i sammen­ surser og arbeidskraft til rådighet. Dette krever at heng for å gi en effektiv innovasjonspolitikk. En summen av ressurser som anvendes til privat kon­ helhetlig innovasjonspolitikk må derfor være sek­ sum og offentlig sektor ikke blir for stor. En effek­ torovergripende og se den enkelte endring eller tiv og moderne offentlig sektor bidrar etter dette det enkelte tiltak i en større sammenheng. medlemmets mening til å styrke konkurranseev­ Generelle rammebetingelser for næringslivet, nen for konkurranseutsatt sektor. En undersø­ som for eksempel skatter og avgifter, påvirker inn­ kelse fra World Economic Forum plasserer Norge ovasjonsevnen. Tilgang på mennesker som har som verdens sjette me st konkurransedyktige relevant kunnskap av høy kvalitet er tilsvarende land.2 Samtidig er offentlige utgifter som andel av viktig for innovasjonsprosessen. Entreprenør­ BNP om lag 44 pst. (av BNP for Fastlands­Norge skapspolitikk som bidrar til oppstart av nye virk­ om lag 57 pst.). Dette bekrefter at sammenhen­ somheter er en viktig del av innovasjonspolitikken. gene mellom økonomisk utvikling og offentlig Effektiv infrastruktur er en forutsetning for innova­ sektors andel av økonomien er mer kompliserte sjon, og for at det skal etableres nye virksomheter enn det ofte påstås. er tilgang på kapital en viktig forutsetning. Flere faktorer påvirker innovasjonsprosessen, men forskning og utdanning er en særlig sentral drivkraft. Forskning skaper kompetanse og legger grunnlag for utvikling av produkter, tjenester og 2 Global Competitiveness Report 2004–2005. prosesser med høyt kunnskapsinnhold. Sterke, 24 NOU 2005: 4 Kapittel 3 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus nasjonale kompetansemiljøer kan dermed bidra til å omsette forskningsresultater til kommersiell for­ å sikre fremtidig konkur ranseposisjon. Fors­ retningsvirksomhet. Innovasjon Norge tilbyr pro­ kningspolitikkens bidrag til å styrke Norges kon­ dukter og tjenester som skal bidra til å utvikle dis­ kurranseevne er derfor svært viktig. En hoved­ triktene, øke innovasjonen i næringslivet over hele utfordring er å skape ordninger som gjør det landet og profilere norsk næringsliv og Norge som attraktivt for næringslivet å investere mer i FoU, og reisemål. SIVA er etablert som den nasjonale aktø­ som evner å utløse betydelige private midler. ren for utvikling av et innovasjonsnettverk over For den enkelte bedrift er det nødvendig å ha hele landet. Argentum er en kommersiell statlig kompetanse på en rekke områder. Ansvaret og for valter, som skal bidra til å sikre tilgangen på drivkraften i enhver innovasjonsprosess ligger hos internasjonal risikokapital gjennom sine investe­ enkeltpersoner og bedrifter. Offentlige myndighe­ ringer. Regjering og Storting har nylig behandlet ter har likevel et ansvar for å tilrettelegge for verdi­ SIVAs framtidige virksomh et, jf. St.meld. nr. 46 skaping og innovasjon. En av de viktigste utfordrin­ (2003–2004) og Innst. S. nr. 30 (2004–2005). De gene i dagens næringspolitikk er tilrettelegging for siste årene er det også bygd ut et landsdekkende kompetanseutvikling i næringslivet. Det skjer gjen­ nett av forsknings­ og teknologiparker. Disse, som nom utdanningssystemet fra grunnskole til univer­ gjerne er knyttet opp til universiteter oghøgskoler, sitet. Det skjer gjennom forskning ved universite­ spiller en sentral rolle for å kommersialisere ideer ter, høyskoler og institutter. Og det skjer gjennom fra forskningsvirksomhet og veilede nye bedrifter samfunnets tilrettelegging for etter­ og videreut­ gjennom etableringsfasen. Utvalget ser det som danning av bedriftenes ansatte. viktig at virkemiddelapparatet får rammevilkår EUs næringspolitikk de siste 10–15 årene har i som premierer kvalitet og som gjør det mulig å økende grad lagt vekt på åutvikle bedriftenes kom­ arbeide langsiktig. petanse. Finland fremheves ofte som et eksempel Utvalget vil peke på at det generelt bør være på vellykket næringsutvikling gjennom samspill samsvar mellom myndighetenes ambisjoner og de mellom bedrifter og universiteter/høyskoler. Kon­ konkrete tiltak som iver ksettes. Det trengs en kurransepolitikken i EU/EØS kritiseres av enkelte offensiv satsing dersom Norge skal utvikle mer for å ha fjernet en del virkemidler i næringspolitik­ innovative og nyskapende næringsmiljøer. ken i den hensikt å hindre konkurransevridning. På området kompetanse, inklusiv forskning og inn­ ovasjon, oppfordres imidlertid medlemslandene til 3.7 Næringspolitiske områder utenfor å satse også på direkte finansieringsbidrag for å gi mandatet bedriftene incentiver til økt satsing på FoU. Forklaringen på denne politikken er at det er Utvalget er i mandatet bedt om å behandle en del bred enighet om at høy kompetanse, forskning og viktige områder av næringspolitikken, generelle innovasjon i næringslivet gir høy samfunnsøkono­ satsinger og mer bransjespesifikke tiltak. Andre misk avkastning. Selv om forskning og utvikling vesentlige områder av næ ringspolitikken er ikke også bringer avkastning for bedrifter, fremstår sat­ inkludert i mandatet, bl.a. fordi områdene nylighar singen for dem som risikofylt. For samfunnet er vært behandlet i andre utvalg. Utvalget vil imidler­ det ønskelig at satsingen i den enkelte bedrift lig­ tid understreke betydningen av en vellykket poli­ ger høyere enn det mange bedrifter finner forsvar­ tikk på disse områdene som nødvendig basis for lig. Slike betraktninger har ført til at det både i USA hele næringspolitikken. og EU satses stadig mer på forskning, og at dette Særlig gjelder dette Holden II­utvalgets påpe­ ikke minst gjelder næri ngsrettet anvendt fors­ king av at lønnsveksten må komme mer på linje kning. Utvalget vil peke på at for norsk næringsut­ med utviklingen hos handelspartnerne for å opp­ vikling er det avgjørende at Norge satser minst like rettholde nødvendig nivå på norsk industri og mye, like målrettet og like effektivt på å legge til annen konkurranseutsatt virksomhet. Dette forut­ rette for utvikling av kompetanse, forskning og inn­ setter et fornuftig opplegg for lønnsdannelsen som ovasjon i næringslivet som våre konkurrentland. delvis kan påvirkes av arbeidslivets parter. Utval­ Det bedriftsrettede virkemiddelapparatet er get vil i den forbindelse understreke at lønnsdan­ viktig for innovasjon i næ ringslivet. Divisjon for nelsen også er en funksjon av situasjonen på innovasjon i Norges forskningsråd er en sentral arbeidsmarkedet og den generelle økonomiske operativ og strategisk aktør på innovasjonsfeltet, politikk. Utfordringen for den økonomiske politikk både overfor næringslivet og offentlig sektor. Inn­ er både å unngå særnorsk høy lønnsvekst og for ovasjonsdivisjonen har virkemidler som stimulerer høy kronekurs. Begge deler skaper utfordringer til å utvikle innovasjonskapasitet, og bidrar også til for norske bedrifter, men konsekvensene avhen­ NOU 2005: 4 25 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 3 ger av bransjens eller bedriftens konkurransesitu­ Dette medlem er enig i at man ikke skal ha en ufor­ asjon og arbeidsintensitet. Imidlertid kan også for­ nuftig bruk av oljepenger, men er av den oppfat­ ventninger om økt rente pga. økte offentlige utgif­ ning at man må skille mellom oljepenger benyttet ter gi kronestyrking raskt. Det store tapet av indus­ til rent forbruk og oljepenger benyttet til fornuftige triarbeidsplasser fra 1999 er delvis en konsekvens og lønnsomme investerin ger i infrastruktur som av sterk virkning på kronekursen av renteøknin­ kan bedre landets konkurranseevne. Handlingsre­ gene i 2000 og 2002, og delvis manglende stramhet gelen begrenser det finanspolitiske handlingsrom­ i finanspolitikken årene før, som gav for høy lønns­ met sterkt. En av handlingsregelens viktigste svak­ vekst i flere lønnsoppgjør. heter er at den ikke forholder seg til hvor, når eller Retningslinjene for budsjettpolitikken (hand­ hvordan oljeinntektene brukes og at den ikke skil­ lingsregelen), som et bredt flertall i Stortinget slut­ ler mellom oljepenger brukt til skatte­ og avgiftslet­ tet seg til våren 2001, skal sørge for en jevn og for­ telser, offentlige realinvesteringer og offentlig for­ svarlig innfasing av oljeinntektene til et nivå som er bruk. Handlingsregelen har heller ikke vært over­ opprettholdbart på lang sikt. Samtidig skal penge­ holdt noen gang siden den ble innført. politikken sikte mot stabilitet i den norske kronens Holden II­utvalget peker videre på at partene i verdi, nasjonalt og i forhold til våre handelspart­ arbeidslivet har et ansvar for lønnsoppgjørene og nere. Det operative målet for pengepolitikken er at det bør bygges videre på de koordinerende lav og stabil inflasjon. Retningslinjene åpner for at mekanismene som allerede eksisterer i lønnsdan­ budsjettpolitikken kan brukes til å stimulere pro­ nelsen. Den norske frontfagsmodellen har tradi­ duksjon og sysselsetting i perioder med høy ledig­ sjon for å bidra til at resten av arbeidslivet tar hen­ het, og holde igjen i budsjettpolitikken i perioder syn til situasjonen for det konkurranseutsatte med høy kapasitetsutnyttelse og presstendenser i næringsliv. Utvalget vil oppfordre partene i økonomien. Utvalget vil understreke finanspolitik­ arbeidslivet til å utvikle frontfagsmodellen slik at kens ansvar for utviklingen i norsk økonomi. Der­ mest mulig av den konkurranseutsatte industrien som det legges for store byrder på pengepolitik­ fortsatt forhandler først, og på en måte som fastleg­ ken, kan det føre til sterkere valutasvingninger og ger rammen for lønnsoppgjøret på en troverdig nedbygging av konkurranseutsatt næringsliv. måte. Dette ville skape større tyngde og respekt Utvalgets flertall, medl emmene Glad, Akselsen, for frontfagenes rett til å sette rammer. Antonsen, Bjerke, Flåthen, Karlsen, Kroslid, Myhr, Utvalgets medlemmer Flåthen og Westhrin Sanner og Westhrin, mener at for å unngå en sær­ mener lav arbeidsløshet er et samfunnspolitisk norsk høy kostnadsvekst som følge av press i øko­ gode, og ikke et problem, slik det etter disse med­ nomien, må regjering og Storting føre en stabil lemmers vurdering blir framstilt her. Disse medlem­ økonomisk politikk med begrenset bruk av petro­ mer vil framheve at arbeidskraften er vårt sam­ leumsinntektene slik handlingsregelen legger opp funns viktigste ressurs. Den representerer 80 pst. til. Utfordringen for regjering og Storting er stor. av landets formue, og er grunnlaget for velferd, Dette skyldes bl.a. at det kan ta flere år med over­ identitet, utvikling og fo rdeling. Arbeid er for de forbruk av petroleumsinntekter før resultatet viser fleste selve nøkkelen til et meningsfylt liv. Det å ha seg som store tap av arbeidsplasser i konkurranse­ et arbeid er derfor viktig for den enkelte av oss, utsatt industri. Overforbruket kan først føre til sær­ men også for å skape gode samfunn. Disse medlem­ norsk kostnadsvekst, som dempes med høy rente, mer vil i denne sammenhengen framheve betyd­ som så fører til høy kronekurs – hvoretter konse­ ningen av inntektspolitisk samarbeid for å unngå at kvensene viser seg i industrien, gjerne i sammen­ full sysselsetting bidrar til for høy lønnsvekst. Det treff med internasjonale nedgangskonjunkturer. er et stort ansvar for partene i arbeidslivet og for Flertallet i utvalget vil derfor sterkt understreke inntektspolitikken generelt at et stramt arbeids­ behovet for at regjering og Storting ikke legger marked med lav arbeidsledighet skal kunne kom­ opp til en mer ekspansiv politikk enn det hand­ bineres med en lønnsutvikling som ivaretar hensy­ lingsregelen for bruk av oljeinntekter gir rom for. net til konkurranseutsatt næringsliv. Utvalgets medlem Asmyhr er av den oppfatning Skatter og avgifter er også viktige rammebetin­ at handlingsregelen hindrer at bruk av offentlige gelser for næringslivet som ligger utenfor utval­ midler til riktige og fornuftige investeringer, for gets mandat. Utvalget viser i den forbindelse til eksempel innen samferdsel, blir gjennomført, selv Skatteutvalgets forslag til endringer i skattesyste­ om manglende bevilgninger blant annet til sam­ met, jf. NOU 2003: 9, regjeringens forslag til skatte­ ferdsel bidrar til å svekke industriens og nærings­ reform og behandlingen i Stortinget, jf. St.meld. nr. livets konkurranseevne i forhold til andre land. 29 (2003–2004) og Innst. S. nr. 232 (2003–2004). 26 NOU 2005: 4 Kapittel 4 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus

Kapittel 4 Forskning og utvikling

Det er bred konsensus om at den samfunnsøkono­ lene. En stor andel av de resterende offentlige mid­ miske avkastningen av forskning er høy. Man kan lene tildeles videre instituttsektoren i form av videre anta at den samfunnsøkonomiske avkast­ grunnbevilginger, oppdragsforskning eller som ningen er høyere enn den privatøkonomiske. programmidler via Norges forskningsråd. Om lag Forskning og utvikling (FoU) er en viktig kilde 7 pst. av de offentlige midlene benyttes til å utføre til innovasjon og langsiktig vekst. FoU i bedriftene FoU i næringslivet. bidrar til å forbedre eksisterende produkter og pro­ Norske bedrifter investerer samlet sett mindre sesser, og gir opphav til nye produkter, forretnings­ i forskning og utvikling enn bedrifter i våre nabo­ områder og bedrifter. Eg en FoU­aktivitet styrker land. Dette kan til en viss grad forklares ved den dessuten bedriftenes komp etanse og evne til å norske næringsstrukturen som i stor grad er råva­ absorbere og ta i bruk forskning og utvikling som rebasert. FoU­innsatsen er tradisjonelt lav innen skjer utenfor bedriften. råvarebaserte næringer, også i internasjonal sam­ Regjeringen vil legge frem en ny forsknings­ menheng. Norge har videre få FoU­tunge indus­ melding i løpet av våren 2005 og de fleste problem­ trier som for eksempel forsvars­, bil­ og flyindustri. stillinger som tas opp i dette kapitlet vil etter all Samtidig domineres norsk næringsliv av mange sannsynlighet bli diskutert grundig i denne. små og mellomstore bedrifter med mindre ressur­ Forskning har åpenbart flere formål enn ser til FoU. En sammenligning av FoU­investerin­ næringsutvikling. Utvalget vil begrense seg til å ger viser at norske bedrifter ikke skiller seg spesi­ peke på en del sider av forskningspolitikken som elt negativt ut i forhold til utenlandske bedrifter i er av særlig betydning for næringslivet. samme næring. Foreløpige tall viser at næringslivet satset 13,4 mrd. kroner på forskning i 2003, noe som var en 4.1 Forskning og utvikling i Norge betydelig økning fra 1999. Næringslivet bruker for­ holdsvis lite midler til grunnforskning. Bare 3 pst. Stortinget vedtok i 2000 et mål om å trappe opp den av kostnadene ble benyttet til slik forskning i 2001, norske forskningsinnsatsen til minst gjennomsnitt­ mens 27 pst. ble benyttet til anvendt forskning. lig OECD­nivå innen 2005. Fra 1999 til 2004 har de Mesteparten av kostnadene, dvs. om lag 70 pst., offentlige bevilgningene til FoU over statsbudsjet­ ble med andre ord benyttet til utviklingsarbeid. tet økt med 4,4 mrd. kroner, noe som innebærer en Hovedparten av FoU­virksomheten som utføres i årlig realvekst på om lag 4 ½ pst. I tillegg er det fra næringslivets regi er egenfinansiert.1 2002 gitt betydelige skattefradrag for bedriftenes I tillegg til at offentlige myndigheter og privat FoU­kostnader. Til tross for denne økningen har næringsliv finansierer FoU, kommer en liten, men ikke avstanden til OECD­gjennomsnittet minket raskt voksende finansieringsstrøm fra utlandet. I særlig. Dette skyldes for en stor del økningen i olje­ 2001 finansierte utlandet, herunder gjennom EUs prisen som har ført til et høyere nominelt BNP for rammeprogram, FoU for 1,8 mrd. kroner i Norge. Norge, og i mindre grad at BNP­andelen har økt i Finansiering fra utlandet har økt med neste 7 pst. i andre OECD­land. De offentlige utgiftene til FoU gjennomsnitt pr. år siden 1991, og er for ventet å ligger imidlertid omtrent på OECD­gjennomsnit­ øke ytterligere ettersom EUs forskningssamarbeid tet. Dersom regjeringens gjeldende målsetting styrkes. skal nås, er det med andre ord en hovedutfordring å øke forskningsinnsatsen i næringslivet. Noe under halvparten av de offentlige FoU­ 1 I 2001 ble litt under 78 pst. av kostnadene finansiert på midlene går direkte til universitets­ og høyskole­ denne måten. Resten av FoU­kostnadene fi nansieres av sektoren. Dersom det i tillegg tas høyde for de mid­ utenlandsk kapital, ekstern privat norsk finansiering og offentlig finansiering. Offentlig finansiering stod for litt ler som går via Norges forskningsråd, mottar under 7 pst. av næringslivets samlede FoU­kostnader i denne sektoren samlet 56 pst. av de offentlige mid­ 2001. NOU 2005: 4 27 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 4

Utvalget registrerer at norsk forskningsinnsats kanaliseres inn i grunnforskning og langsiktig stra­ har økt betydelig de senere år. Utvalget mener like­ tegisk forskning. Imidlertid må forskning som skal vel at det må være enambisjon å øke den offentlige bidra til verdiskaping i øk onomisk forstand lede til innsatsen ytterligere. anvendbare resultater. For at offentlig finansiert forskning i større grad skal føre til næringsutvikling og innovasjon, er det etter utvalgets vurdering helt 4.2 Strategisk og brukerstyrt nærings­ nødvendig at det i årene fremover satses mer på rettet forskning næringsrettet forskning. Utvalget mener at Norges forskningsråds brukerstyrte programmer vil være Grunnleggende og langsiktig strategisk forskning målrettede virkemidler for å øke samfunnets avkast­ bidrar til innovasjon på flere måter. Det skjer ning på de samlede forskningsfinansieringene. Sat­ direkte ved at forskningsresultater og ideer kom­ singen bør innrettes slik at den gir incentiver til økt mersialiseres, og indirekte gjennom næringslivets innsats fra næringslivet. Videre bør en økt priorite­ rekruttering av kandidater og forskere, oppdrags­ ring av næringsrettet forskning kanaliseres til områ­ forskning, kunnskapsformidling og kompetanseut­ der som har størst betydning for næringslivet. vikling i samarbeid med næringslivet. Grunnforsk­ Den delen av de brukerstyrte næringsrettede ning vil bedre vår evne til både å hente inn rele­ midlene som går til tema/bransjeprogrammer må vante resultater fra utenlandske forskningsmiljøer konsentreres i større programmer for å redusere og til å satse på nye, mer næringsrettede forsk­ administrative kostnader og for å øke trykket ningsområder. Grunnforskning er sentralt i en innenfor områder hvor Norge har spesielle for­ liten åpen økonomi som vil bygge opp absorbe­ trinn. Av de åpne, direkte virkemidlene ser særlig ringsevne. de industrielle og offentli ge forsknings­ og utvi­ Strategisk næringsrettet forskning har som for­ klingskontraktene (IFU/OFU) ut til å ha en stor mål å bidra til oppbygging av kompetanse og effekt for industrien. investeringer i utstyr, dvs. innsats av mer langsik­ Den forholdsvis nye ordningen med skattefra­ tig, grunnleggende og tverrfaglig karakter som drag for FoU­prosjekter, SkatteFUNN, er et sen­ bidrar til å utvikle en kunnskapsbase som kan iva­ tralt virkemiddel for stimuleringen av forskning og reta behovene til eksisterende og fremtidig utvikling i norsk næringsliv. Ordningen retter seg næringsliv. Det er videre et mål å stimulere til FoU­ mot bredden av norsk næringsliv og supplerer de samarbeid mellom bedrifter, mellom bedrifter og mer spissede virkemidle ne i Norges forsknings­ FoU­miljøer og til økt internasjonalt forsknings­ råd. SkatteFUNN­ordningen er et viktig virkemid­ samarbeid. Innenfor strategisk forskning er virke­ del for norsk næringsliv. midlene strategiske nettverksprogrammer (SIP), Utvalget mener at ordningen er godt egnet for strategiske universitetsprogrammer (SUP) og spe­ å gi bedriftene et incitament til å øke sin satsing på sielle satsinger (eksempe lvis mikroteknologi og kompetanseheving og innovasjon. Rapportene Simulasenteret). Strategisk næringsrettet forsk­ som viser at svært mange bedrifter har økt sin sat­ ning finansierer også et stort antall doktorgrader sing på forskning og utvikling som følge av Skatte­ og postdoktorer. Sammenlignet med 2002 var det FUNN, er alene så viktig at ordningen synes vel­ en økning i antall doktorgrader på nærmere 10 pst. lykket. Etter at den pågående evalueringen av Skat­ til 2003. Antallet postdoktorer viste også en økning. teFUNN er gjennomført bør den videre ordningen Dette indikerer at man har lyktes å målrette kom­ vurderes. petanseoppbyggingen gjennom strategiske univer­ sitets­ og instituttprogrammer. Næringsrettet brukerstyrt forskning har som 4.3 Mulig omprioritering formål å oppmuntre bedrifter med mindre FoU­ erfaring til å bygge opp nødvendig FoU­kompe­ De siste 30 årene har det vært en relativt stor for­ tanse. Brukerstyrt forskning er mer markedsnær andring når det gjelder fagprofilen på den forsknin­ enn de langsiktige aktivitetene i den strategiske gen som bedrives i institutt­ og universitets­ og forskningen. I 2003 deltok totalt 918 norske bedrif­ høyskolesektoren. Mens realfagene matematikk, ter i ulike FoU­programmer innenfor Forsknings­ naturvitenskap, teknologi og landbruksfag i 1970 rådets brukerstyrte programmer. Den bruker­ sto for 70 pst. av forskningsaktiviteten, var andelen styrte forskningen utløser betydelig innsats fra i 2001 nede i 54 pst. I samme periode harsamfunns­ næringslivet selv. vitenskaplig forskning fått en langt større plass, fra Den norske forskningsinnsatsen bør økes. Det 9 pst. i 1970 til 20 pst. i 2001. Svakest utvikling har er mange gode grunner for at en slik økt innsats teknologifagene hatt. 28 NOU 2005: 4 Kapittel 4 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus

Mange land bruker en relativt høyere andel av gjennom sistnevnte del av forskningskomponen­ forskningsinnsatsen på teknologi­ og naturfaglig ten. Utvalget har ellers med interesse registrert forskning enn det Norge gjør. Selv om forskning i Norges forskningsråds forslag om å etablere flere samfunnsfag og humanitære fag også er av betyd­ Sentre for forskningsbasert innovasjon (SFI). ning for næringslivet, er det av avgjørende betyd­ Dersom norske bedrifter skal hevde seg i den ning for norske bedrifter at både utdanning og globale konkurransen må norske forskningsmil­ forskning i de mest relevante teknologi­ og natur­ jøer være internasjonalt ledende. Det betyr at fag er av internasjonal topp kvalitet. spredningshensyn, tematisk eller geografisk, ikke må prioriteres høyere enn hensynet til best mulig kvalitet. Utvalget støtter derfor det pågåendearbei­ 4.4 Kvalitet det med å bygge opp større, fremragende forsk­ ningsmiljøer i Norge med klare ambisjoner om å Kvalitet på egen forskning er en forutsetning for å være internasjonalt ledende. få tilgang til internasjonale arenaer hvor forsk­ En slik prioritering skal ikke utelukke at det sti­ ningsresultater av høy kvalitet blir formidlet og dis­ muleres til og bygges opp sterke regionale forsk­ kutert. Det forhold at 99 pst. av all ny kunnskap og ningsmiljøer, så lenge ambisjonene er på høyt teknologi utvikles utenfor Norges grenser tilsier at internasjonalt nivå. Utvalge t vil vise til at de nye dette er viktig. I årene fremover blir viktig å øke bestemmelsene som åpner for at høgskoler skal kvaliteten på bredden av norsk forskning og særlig kunne utvikle seg til universitet for en del bygger innenfor de fagområder som av strategiske grun­ på forskning som tar utgangspunkt i sterke regio­ ner er viktige for norsk næringsliv. nale fortrinn. Arbeidet med å utvikle den kvalitet Internasjonale evalueringer viser at det finnes som kreves for å bli godkjent som universitet, vil flere, fremragende norske fagmiljøer,2 men at kva­ kunne utløse regional samhandling og finansiering liteten ellers er noe varierende. Norge har et for­ som ellers ikke ville vært tilgjengelig, verken regi­ holdsvis høyt antall forskere sett i forhold til antall onalt eller nasjonalt. Dette vil også kunne skape et innbyggere, men norske forskere blir i mindre tettere samarbeid mellom bedrifter og akademia. grad sitert internasjonalt enn forskere i våre nabo­ Samarbeidet for å få til etablering av Universitetet i land.3 Norske forskningsmiljøer har like fullt så Stavanger og Agder Universitet er eksempler i så langt hatt god uttelling innenfor EUs 6. rammepro­ måte. Generelt bør det være mulig for nye forsk­ gram, og da særlig inne n miljø, klima, energi, ningsmiljøer å utfordre eksisterende, så lenge kva­ transport, IKT, næringsmiddelforskning og sam­ litet er kriteriet. funnsvitenskap. Videre er det viktig me d en særlig støtte til Det er i den sammenheng viktig at finansierin­ enkelte unge, lovende forskere, idet en finansie­ gen av forskningsinstitusjo nene gir institusjonene ringsmodell som prioriteter allerede sterke miljøer incentiver til å heve kvaliteten. Et sentralt budskap kan sementere de eksisterende miljøene og forhin­ i den forrige forskningsmeldingen var at kvalitet dre fremvekst av nye. skulle fremmes og belønnes. To av virkemidlene Som det også ble påpekt i den forrige forsk­ som ble tatt i bruk var etablering av såkalte Sentre ningsmeldingen vil det viktigste kvalitetssikrings­ for fremragende forskning (SFF) og etablering av tiltaket innenfor universiteter og høyskoler være å en ordning der yngre, talentfulle forskere innenfor videreutvikle de faglige ledelsesfunksjonene på ulike fagområder gis ramme vilkår som skal gjøre alle nivåer. Senere har flere fagevalueringer ytterli­ det mulig for dem å nå internasjonal toppklasse gere understreket at norske universiteter og høy­ (YFF). Videre ble det fra og med 2002 innført en ny skoler mangler faglig fokus og at det er et klart finansieringsmodell for universiteter og høyskoler behov for kompetent faglig ledelse som kan plan­ med mer resultatbaserte tildelinger. Bevilgningen legge og koordinere virksomheten ut fra et lang­ til institusjonene ble delt inn i en basiskomponent, siktig og strategisk perspektiv. en under visningskomponent og en forsknings­ Etter hvert som forskning i økende grad krever komponent. Forskningskomponenten er igjen delt at forskere med spisskompetanse på flere forskjel­ inn i en strategisk og en resultatbasert del. Så langt lige områder samarbeider i store organiserte pro­ er relativt få midler kanalisert til institusjonene sjekter, blir forskningsledelse en viktig forutset­ ning for å skape resultater. Tradisjonelt har norske 2 Informatikk, kjemi, matematikk, geofag og deler av biofag universiteter lagt liten vekt på ledelse, og det er og medisin er fagområder der Norge har gode miljøer. 3 Det har vært en positiv utviklin g i antall siteringer fra slut­ etter utvalgets mening nødvendig for det ansvar­ ten av 1990­årene. lige departement å følge opp arbeidet med å effek­ NOU 2005: 4 29 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 4 tivisere styrings­ og ledelsesstrukturen ved univer­ næringslivet vil kunne få nytte av økt samarbeid siteter og høyskoler. mellom forskningsinstitusjon og bedrift. For at forskningen virkelig skal være nyttig for Aktuelle tiltak for å bedre samarbeidet mellom norsk næringsliv bør den på enkelte områder være bedrifter og forskningsins titusjoner kan være sti­ internasjonalt ledende. Norske bedrifter søker i mulering av nettverk, utviklingskoalisjoner, mobili­ økende omfang å finne samarbeidspartnere hos tet og kunnskapsutveks ling mellom bedrifter, universiteter og institutter internasjonalt. Formålet støtte til organisasjonsutvikling, bedre integrasjon er først og fremst å velge de mest kvalifiserte mil­ av verdikjeder, samt tiltak som bygger opp under jøer for det området bedriften arbeider på. Dette konsept og merkevarebygging og utvikling av medfører at også universiteter og institutter i andre immaterielle ressurser. Norge utsettes for økende internasjonal konkur­ Økt mobilitet mellom bedrift og institusjon vil ranse om sin oppdragsforskning. videre kunne øke samarbeidet mellom disse sekto­ Utvalget ønsker å understreke at for utviklin­ rene. Den relativt sterke sammenhengen mellom gen av et norsklokalisert næringsliv er det meget tidligere ansettelsesforhold i næringslivet og viktig at norske forskningsinstitusjoner utvikler og senere forskningssamarbeid med næringslivet omstiller seg for å holde en høy kvalitet. Selv om bekrefter sistnevnte. Mobiliteten mellom akade­ norske bedrifter i utgangspunktet velger de best mia og næringsliv er forholdsvis lav i Norge sam­ kvalifiserte samarbeidspartnere uten binding til menlignet med de andre nordiske landene. Etter norske universiteter, vil fraværet av et utstrakt utvalgets vurdering er det viktig å øke tilgangen på samarbeid som gir seg utslag i forskning av høy forskere i næringslivet. Dette krever imidlertid at kvalitet svekke kompetansen i Norge generelt og i næringslivet samtidig styrker sin evne til å ta i bruk norske bedrifter spesielt. forskere og deres kompetanse. Den norske instituttsektoren er stor sammen­ lignet med andre land, noe som har sin bakgrunn 4.5 Samarbeid mellom næringsliv og i at den ble bygget opp for å kompensere for norsk forsknings­ og utviklingsinstitu­ næringsstruktur med mange små og mellomstore sjoner bedrifter med mindre muligheter til å drive egen forskning. En undersøkel se gjennomført i 2002 Utvalget mener at det største potensialet for å øke blant bedrifter i Norge bekrefter at forskningsin­ anvendbarheten av norsk forskning ligger i å eta­ stituttene spiller en betydelig rolle med hensyn til blere et langt bedre samarbeid mellom universite­ bedriftenes FoU og ny skapingsvirksomhet. ter, høyskoler og institutter på institusjonssiden og Undersøkelsen viser at instituttenes bidrag ikke kvalifiserte norske bedr iftsmiljøer. I ovennevnte bare begrenser seg til de tjenester og den fors­ forskningsinstitusjoner finnes miljøer som både kningsinnsikten som er direkte forbundet med de har tid og ressurser til å drive forskning. For å prosjektene de utfører på oppdrag for bedrifter. fremme forskning, utvikling og innovasjon i Det viser seg i tillegg at forskningsinstituttene er næringslivet er samspill mellom disse institusjo­ en viktig kilde til kompetanseheving og kvalitets­ nene og næringslivet avgjørende. ikring i bedriftene og et ”sted å gå” for å få tilgang Økt samarbeid mellom disse aktørene vil bl.a. til forskningsresultater og medlemskap i faglige bidra til flere og mer relevante forskningsprosjek­ kompetansenettverk. ter, raskere absorbering av forskningsresultater i Utvalget mener instituttsektoren kan spille en næringslivet og en bedre utnyttelse av forsknings­ viktig rolle for å bidra til et økt samspill mellom basert kunnskap. Mens universiteter, høyskoler og akademia og næringslivet. Imidlertid er insti­ forskningsinstitutter spille r en viktig rolle for tuttsektoren også sammensatt og utfører til en viss forskning, utviking og bruk av ny kunnskap, spiller grad overlappende arbeid. Å samle infrastruktur til næringslivet en viktig rolle som samarbeidspart­ forskning i større forskningsgrupper og sentre kan ner og krevende kunde overfor forskningsmiljø­ redusere dette problemet og bidra til å utvikle ene. Sistnevnte rolle krever at næringslivet har forskningsmiljø med tyngde, store nettverk og økt opparbeidet seg god kjennskap til kompetansen og investeringskraft. mulighetene som finnes i forskningsinstitusjo­ nene. De større bedriftene som selv har avanserte FoU­miljøer har best forutsetninger for å utnytte 4.6 Kommersialisering av forskning forskningssamarbeidet med institusjonene. Disse bedriftene driver sitt innovasjonsarbeid i samar­ Erfaringsmessig er det bare et fåtall av nye og beid både med kunder og underleverandører. Hele patenterte ideer som utvikler seg til kommersielle 30 NOU 2005: 4 Kapittel 4 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus suksesser. For å realisere forskningsbaserte inno­ Økt offentlig innsats, særlig på næringsrettet bruker­ vasjoner er det en særlig utfordring å sikre nødven­ styrt forskning. dig kommersialiseringsko mpetanse og markeds­ Utvalget registrerer at norsk forskningsinnsats har orientering. Kommersialisering forutsetter en hen­ økt betydelig de senere år. Utvalget mener likevel siktmessig arbeidsdeling mellom private og at det må være en ambisjon å øke den offentlige offentlige interesser. Et av de viktigste bidragene innsatsen ytterligere. Utvalget anbefaler fortsatt til at den samlede FoU­innsatsen gir seg utslag i fokus på grunnforskning. For at offentlig finansiert økt anvendbarhet og kommersialisering, vil være forskning i større grad skal føre til næringsutvik­ mer og bedre samarbeid mellom bedrifter og fors­ ling og innovasjon, er det imidlertid etter utvalgets kningsinstitusjoner. vurdering nødvendig å satse mer på næringsrettet Å dyrke frem anvendbare forskningsresultater forskning. Utvalget mener at Norges forsknings­ krever kunnskap og forståelse for den prosess råds brukerstyrte programmer vil være målrettede som fører fra nye ideer, ny kunnskap og ny tekno­ virkemidler for å øke samfunnets avkastning av logi til bedriftsutviklin g og salgbare produkter. den samlede forskningsfinansieringen. Utvalget Stortinget vedtok i 2002 regjeringens forslag til mener at bevilgningene til disse programmene må endringer i universitets­ og høyskoleloven og økes. Utvalget anbefaler også en videreutvikling av arbeidstakeroppfinnelsesloven. Endringene inne­ SkatteFUNN, en økt satsing på IFU/OFU­ordnin­ bar at universitetene og høyskolene fra og med gene og på større tema/bransjeprogrammer. Når 2003 fikk et større ansvar for anvendelsen av egne utvalget legger så stor vekt på å øke den offentlige forskningsresultater i næringslivet og kommersia­ finansieringen av den næ ringsrettede forsknings­ lisering av patenterbare oppfinnelser fra institusjo­ støtten er dette både for å legge til rette for vesent­ nens ansatte. lig mer samarbeid mellom bedrift og FoU­institu­ Utvalget støtter de lovendringer og de initiativ sjon og for å utløse større FoU­innsats der Skatte­ som er tatt for å gi universiteter og høyskoler FUNN betyr lite. Den økte finansieringen må større ansvar for anvendelsen av sine forskningsre­ følges opp med andre former for tilrettelegging for sultater, og at universitetene i forlengelsen av dette samarbeid og nettverk, som næringsparker og for har opprettet såkalte ”Technology Transfer Offi­ eksempel planlagte SFIer. ces” (TTOer). Selv om dette muligens ikke vil føre til inntekter av betydning for universitetene, kan det bidra til sterkere engasjement knyttet til Økt kvalitet på norsk forskning. anvendbarheten av forskningsresultatene og for­ Utvalget mener det er svært viktig for norsk midling av ny kunnskap til næringslivet. Utvalget næringsliv at kvaliteten på forskningen økes. Kva­ anbefaler i den forbindelse økt satsing på program­ litet på egen forskning er en forutsetning for å få met FORNY. tilgang til internasjonale arenaer hvor forsknings­ Det er de siste årene bygget ut et landsdek­ resultater av høy kvalitet blir formidlet og disku­ kende nett av forsknings­ og teknologiparker. tert. Parkene, som gjerne er knyttet opp til univer­ Dersom norske bedrifter skal hevde seg i den siteter og høgskoler, spiller en sentral rolle for globale konkurransen må norske forskningsmil­ å kommersialisere ideer fra forskningsvirksom­ jøer være internasjonalt ledende. Finansierings­ het og veilede nye bedrifter gjennom etable­ systemet bør innrettes slik at man vektlegger for­ ringsfasen. Utvalget ser de t som viktig at slike skernes tidligere resultater i større grad. Det betyr institusjoner får rammevilkår som premierer at spredningshensyn, tematisk eller geografisk, kvalitet og som gjør det mulig å arbeide lang­ ikke må prioriteres høyere enn hensynet til best siktig. mulig kvalitet. Utvalget støtter derfor det pågå­ ende arbeidet med å bygge opp større, fremra­ gende forskningsmiljøer (SFF) i Norge med klare 4.7 Utvalgets vurderinger ambisjoner om å være internasjonalt ledende. Dette skal ikke utelukke at det stimuleres til og Avkastningen av forskning og utvikling er høy og bygges opp sterke regionale forskningsmiljøer,for­ man kan anta at den samfunnsøkonomiske avkast­ utsatt at ambisjonene er på høyt nivå. Generelt bør ningen er vesentlig høyere enn den privatøkono­ det være mulig for nye forskningsmiljøer å utfor­ miske. Det bør være et mål for offentlig myndighe­ dre eksisterende, så lenge kvalitet er kriteriet. ter å øke omfanget og kvaliteten av norsk forsk­ Videre er det viktig med en særlig støtte til enkelte ning, samt å sikre at den utvikler resultater som er unge, lovende forskere, idet en finansieringsmo­ anvendbare for næringslivet. dell som prioriteter allerede sterke miljøer kan NOU 2005: 4 31 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 4 sementere de eksisterende miljøene og forhindre ningsresultater, og at universitetene i forlengelsen fremvekst av nye. av dette har opprettet såkalte ”Technology Trans­ På grunn av større prosjekter, økt behov for fer Offices” (TTOer). Utvalget anbefaler i den for­ koordinering av ulik spisskompetanse og interna­ bindelse økt satsing på programmet FORNY. sjonalisering blir forskningsledelse en viktig forut­ Utvalgets medlem Westhrin vil påpeke at mange setning for å skape resultater. Målet om økt kvalitet offentlige forskningsinstitusjoner opplever et krever en kompetent faglig ledelse på universite­ økende kommersialiserin gspress, i form av krav tene som kan planlegge og koordinere virksomhe­ om oppdragsforsking og øk t bruk av resultatba­ ten ut fra et langsiktig og strategisk perspektiv. serte evalueringer. Dette medlem ønsker å styrke offentlig grunnforsknings­ og utdanningsbudsjet­ ter for å gå mot en slik utvikling. Samarbeidet mel­ Mer samarbeid mellom institusjon og bedrift. lom forskningsmiljø og næringslivet må stimuleres Utvalget mener at det største potensialet for å øke gjennom økte midler til brukerstyrt forskning og kvalitet og anvendbare resultater av norsk fors­ andre stimuleringstiltak, uten at det går på bekost­ kning ligger i å etablere et langt bedre samarbeid ning av den frie grunnforskningen. mellom universiteter, høyskoler og institutter på Utvalgets medlemmer Asmyhr og Karlsen mener institusjonssiden og kvalifiserte norske bedrifts­ at det er av avgjørende betydning for norske bedrif­ miljøer. Utvalget har vektlagt betydningen av økt ter at både utdanning og forskning i de mest rele­ samarbeid også fordi de mener dette vil gi økt kva­ vante teknologi­ og naturfag er av internasjonal litet. Økt mobilitet mellom institusjon og nærings­ toppkvalitet. Derfor er økt satsing på forskning liv vil kunne øke samarbeidet mellom disse sekto­ innen realfag er et av de viktigste bidragene for å få rene, og etter utvalgets vurdering er det viktig å en konkurransedyktig industri i Norge fremover. øke tilgangen på forskere i næringslivet. Videre må man sikre økt mobilitet og samspill mel­ Mer og bedre samarbeid vil være et viktig lom bedrifter og institusjoner. Rekruttering av for­ bidrag til at FoU­innsatsen gir seg utslag i økt kom­ skere kan sikres ved forskerskoler, holdningsska­ mersialisering. Utvalget støtter de lovendringer og pende arbeid, bedre lønns ­ og personalpolitikk, initiativ som er tatt for å gi universiteter og høysko­ rekruttering av utenlandske forskere og egen sat­ ler større ansvar for anvendelsen av sine forsk­ sing innenfor realfag. 32 NOU 2005: 4 Kapittel 5 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus

Kapittel 5 Arbeidskraft og kompetanse

Utvalget har valgt å fokusere på behovet for kom­ og videreutvikling av arbeidstakernes kompe­ petanse og fleksibilitet i arbeidsmarkedene. Bak­ tanse. grunnen for dette er at norsk næringsliv, som ope­ Norske bedrifter forholder seg til et høyt kost­ rerer i globale markeder i hurtig endring, har nads­ og lønnsnivå, og for å bevare konkurranse­ behov for å tilpasse virksomheten strukturelt og kraften må det høye lønnsnivået gjenspeiles i høy kompetansemessig for å sikre langsiktig konkur­ produktivitet. Kompetanse bidrar positivt til omstil­ ranseevne. lingsevnen i økonomien, arbeidskraftens produkti­ vitet og verdiskapingen i økonomien. Dette under­ støttes av ny, empirisk forskning hvor det i OECD­ 5.1 Betydningen av arbeidskraft og land identifiseres en tydelig kobling mellom inves­ kompetanse for næringslivet teringer i humankapital målt som nivået på lese­ og skrivekyndighet på den ene siden og vekst og Humankapitalen står for størstedelen av Norges arbeidskraftsproduktivitet på den andre siden. 1 nasjonalformue, og dens anvendelse er avgjørende Arbeidskraftens kompetanse får således konse­ for norsk verdiskaping. Norge har høy yrkesdelta­ kvenser for produktivitetsutviklingen i både skjer­ kelse og relativt lav arbeidsledighet sammenlignet met og konkurranseutsatt sektor. med andre land. Selv om arbeidsledigheten er på vei ned, er den fortsatt på et høyt nivå i norsk sam­ menheng. 5.2 Mobilitet i arbeidsmarkedene Norsk næringslivs internasjonale konkurranse­ evne er avhengig av at arbeidskraften er kostnads­ Sterkere konkurranse for norsk næringsliv nasjo­ messig konkurransedyktig og innehar etterspurt nalt og internasjonalt kan gi seg utslag i behov for kompetanse. Som følge av globaliseringen er også økt omstillingstakt i næri ngslivet. Nye bedrifter arbeidsmarkedene i økende grad blitt internasjo­ som krever nyrekruttering vil oppstå. Bedrifter i nale. Bedrifter kan rekruttere medarbeidere fra vekst vil etterspørre ny arbeidskraft. Eksisterende andre land dersom dette er lønnsomt ut ifra kost­ bedrifter kan bli tvunget til å legge om driften, ned­ nads­ og kompetansemessige vurderinger. Dette bemanne eller legge ned sin virksomhet. For den skjer imidlertid i et relativt begrenset omfang i enkelte arbeidstaker kan dette bety hyppigere dag. I en global økonomi med økende grad av inter­ jobbskift enn tidligere. Arbeidskraftens faglige og nasjonale vare­, tjeneste­ og kapitalmarkeder gjør geografiske mobilitet er avgjørende både for norsk den sterke konkurransen det nødvendig med flek­ økonomis og bedriftenes omstillingsevne. sibilitet i anvendelsen av arbeidsstyrken for hurtig Etter­ og videreutdanning av arbeidstakere å kunne imøtekomme endringer i etterspørselen. med ikke etterspurt eller foreldet kompetanse er Rask kunnskaps­ og teknologiutvikling og viktig for å stimulerer til høyere avkastning av økende internasjonal konkurranse bidrar til økt arbeidskraften og dermed økt konkurranseevne. omstillingstakt i næringslivet. For den enkelte Det er viktig å legge til rette for at norske arbeidstaker kan dette bety at nye kvalifikasjons­ arbeidstakere kan utnytte sin kompetanse gjen­ krav og skifte av jobb blir vanligere. For bedriftene nom arbeid i utlandet. Arbeidstakere som kommer vil kunnskap og kompetanse bli en stadig viktigere tilbake til Norge etter arbeid i utlandet bringer ny innsatsfaktor for nyskaping, konkurranseevne og kompetanse tilbake til norsk næringsliv og norske verdiskaping. Evne til å ta kunnskap og kompe­ institusjoner. Videre er det viktig at norske bedrif­ tanse i bruk og kombinere den på nye måter er i dag avgjørende i enhver omstillings­ og fornyelses­ 1 prosess i alle typer virksomheter. Et sentralt ele­ Serge Coulombe, Jean­Francois Tremblay, and Sylvie Mar­ chand (2004): “International Adult Literacy Survey. Literacy ment i å aktivt imøtekomme endrede krav fra omgi­ scores, human capital and gr owth across fourteen OECD velsene er å arbeide med kontinuerlig oppdatering countries.” Statistics Canada – Catalogue no. 98­552, no.11. NOU 2005: 4 33 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 5 ter som har behov for spesiell kompetanse fra Tallene kan tyde på at omstilling fra konkurran­ utlandet har anledning til å hente kompetansen til seutsatt sektor til skjermet sektor tidligere i liten Norge. Dagens regelverk åpner i all hovedsak for grad har skjedd som følge av at ledige arbeidsta­ dette. Allikevel oppstår det fra tid til annen proble­ kere i konkurranseutsatt sektor finner seg nye job­ mer ved ansettelse eller en gasjement av spesialis­ ber i skjermet sektor. Holden II­utvalget presiserer ter fra utlandet fordi regelverkets begrensninger at dersom dette er tilfellet også i framtiden, vil en ikke alltid er tilpasset arbeidsgivers/arbeidstakers nedbygging av konkurranseutsatt sektor kunne behov. føre til en økning i ledigheten. På den annen side Tall for arbeidskraftstrømmer gir blant annet viser utvalget til at det var alternative sysselset­ indikasjoner på antallet arbeidstakere som skifter tingsmuligheter innen industrien i den aktuelle jobb i løpet av et år. I 1997 skiftet 11 pst. av alle perioden. I tillegg fant det sted en sterk vekst i ansatte i gjennomsnitt jobb. 2 Ifølge Statistisk sen­ arbeidsstyrken, slik at skjermet sektors behov for tralbyrå er tallene for Norge noe lavere enn anslag mer arbeidskraft i stor grad ble dekket gjennom til­ for de årlige arbeidskraftstrømmene i andre sam­ strømming av nykommere på arbeidsmarkedet. menlignbare land. Videre påpekes det av Holden II­utvalget at færre Store arbeidskraftstrømmer har både fordeler alternative sysselsetting smuligheter i industrien og ulemper. Når arbeidstagere skifter arbeids­ og begrenset vekstpotensial i arbeidsstyrken vil plass, medfører det spredning av kunnskap og trekke i retning av at overgangen av ledig arbeids­ kompetanse i arbeidsmarkedet, økte muligheter kraft i konkurranseutsatt sektor til skjermet sektor for bedriftene til å tilpasse antall ansatte til virk­ vil bli større i tiden framover enn hva den har vært somhetenes behov, og økt sannsynlighet for å få tidligere. koblet «riktig» arbeidstaker med «riktig» virksom­ het. Store arbeidskraftstrømmer kan også medføre usikkerhet for bedriftene knyttet til lønnsomheten 5.3 Kompetanseutvikling med av å lære opp ansatte, reduserte muligheter for utgangspunkt i næringslivets langtidsplanlegging, mindre insentiver til rela­ behov sjonsbygging og samarbeid, samt større kostnader knyttet til ansettelser og jobbskifter. Norsk næringsliv etterspør arbeidskraft med ulike Holden II­utvalget viser til undersøkelser av kvalifikasjoner og på ulike utdanningsnivåer. Førre og Salvanes (2001) der en finner at brutto Næringslivets konkurranseevne avhenger av at jobbreallokering i norsk industri i årene 1987 til behovet for kvalifisert arbeidskraft i størst mulig 1994 var på 26,4 pst. 3 Bruttojobbskapingen var på grad samsvarer med det utdanningsinstitusjonene 12 pst., mens brutto jobbreduksjonen var på 14,3 uteksaminerer. Behovet for kvalifisert arbeidskraft pst. Med en gjennomsnittlig industrisysselsetting kan dekkes gjennom tilbud av arbeidskraft nasjo­ på 280 000 personer i denne perioden, innebærer nalt og internasjonalt. Kunnskap og kompetanse dette at det i denne perioden årlig ble lagt ned 40 gir tr ygghet og evne til å mestre utfordringer og 000 arbeidsplasser, mens det ble opprettet 34 000 omstillinger i et samfunn hvor endringer skjer ras­ arbeidsplasser. kere enn tidligere. Derfor har utdanningssystemet Videre vises det til Huttunen, Møen og Salva­ som målsetting å motivere mennesker til å skaffe nes (2002) som har foretatt en studie av omstilling seg ny kunnskap og kompetanse livet gjennom. I innenfor produksjonen av metaller og verksteds­ denne utviklingen blir myndighetenes arbeid med produkter i perioden 1987 – 95. Ifølge denne stu­ å sikre høy kvalitet i utdanningssystemet viktig. dien var 69 pst. av arbeidstakerne som mistet arbei­ Utdanningen skal blant annet gi individene den det på grunn av nedleggelse tilbake i arbeid i løpet kunnskap og kompetanse de trenger for å tre inn i av ett år. Hele 55 pst. av arbeidstakerne fikk nytt et arbeids­ og yrkesliv i en stadig mer globalisert arbeid i samme sektor, mens 12 pst. fikk ny stilling verden. I dag står vitenskap og teknologi sentralt i i en annen del av industrien. 20 pst. gikk over i pri­ konkurransen mellom land og arbeidet med å vat tjenesteytende sektor. Dette tallet inkluderer styrke realfagskompetansen er derfor viktig. også service­ og funksjonærarbeidere i industrien. Språkkunnskaper er et område som har økende Kun 4 pst. gikk over til offentlig tjenesteyting. betydning for samarbeid og handel på tvers av lan­ degrenser. Videre er det satt fokus på utdannin­ gens rolle i forhold til å styrke individets evne til å 2 St.meld. nr. 19 (2003­2004) utnytte muligheter i næringslivet og samfunnslivet 3 NOU 2003:13 Konkurranseevne, lønnsdannelse og krone­ kurs for øvrig, for derigjennom å legge grunnlaget for 34 NOU 2005: 4 Kapittel 5 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus fremtidig økonomisk vekst og verdiskaping i ser på andelen av befolkningen som har fullført Norge. høyere utdanning. De fleste former for utdanning bidrar til å I Norge har i underkant av 30 pst. av de mellom styrke enkeltindividers og grupper av individers 25 og 64 år fullført en utdanning på dette nivået, og evne til omstilling, om ikke annet som følge av at sett i forhold til de nordiske landene er nivået klart utdanning innebærer at en lærer å tilegne seg, og høyere i Norge. til en viss grad også videreformidle, ny kunnskap. Som det fremgår av figur 5.2 er det imidlertid Forskning som viser at sysselsatte med høyere store forskjeller i utdanningsnivået blant de syssel­ utdanning har mindre sannsynlighet for å bli satte i ulike næringer. Det høyeste utdanningsni­ ledige enn de med bare grunnskole, underbygger vået finnes innenfor offentlig forvaltning og tjenes­ dette.4 tesektoren hvor andelen som har fullført høyere Samspill mellom næringsliv og utdanningsinsti­ utdanning ligger omkring 40 pst. tusjoner på alle nivåer er av stor betydning for å Innenfor tradisjonell industri finner vi det høy­ sikre utdanning av kandidater med kompetanse este utdanningsnivået blant sysselsatte i teknologi­ som næringslivet etterspør. Partnerskap mellom og prosessindustrien. Her er andelen som har full­ bedrifter og utdanningsinstitusjoner kan bidra til ført høyere utdanning på 17­18 pst. Utdanningsni­ økt forståelse hos elever og studenter av hva slags vået innenfor bergverk og næringsmiddelindustri kompetanse som etterspørres og hva ulike utdan­ er klart lavere, og andelen ligger her om lag på 8 ningsløp og yrker innebærer av spennende utfor­ pst. Imidlertid er det relativt stor andel av de sys­ dringer. Videre gir slike partnerskap mulighet for selsatte innenfor industrien som har fullført videre­ utplassering av elever og studenter i bedrifter. gående opplæring, herunder fagopplæring. Innenfor fagutdanningen er det viktig med et funk­ sjonelt samarbeid mellom skole og bedrift for å sikre tilgjengelighet av et tilstrekkelig antall lærlin­ 5.3.2 Kvalitetsreformen geplasser. Kvalitetsreformen er nå i hovedsak gjennomført ved både statlige og private høyere utdanningsin­ stitusjoner. Mange av elementene i reformen inne­ 5.3.1 Utdanningsnivå bærer implementering av målsettinger som er ned­ Utdanningsnivået i Norge er høyt, og figur 5.1 viser felt i den felleseuropeiske Bologa­prosessen. at Norge ligger på topp sammen med USA når en Reformen har medført innføring av en ny gradsstruktur (bachelor/m aster/phd) med visse 4 Torp, H. (2004). Vil mer utdanning gi høyere yrkesaktivitet unntak innenfor bl.a. medisin og psykologi. Karak­ og mindre arbeidsløshet? Søkelys på arbeidsmarkedet 1/ terskalaen er endret (A­F). Det er etablert et eget 2004.

70

60

50

40 Videregående 30 opplæring

20 Høyere utdanning 10

0

USA Italia

Polen Irland Korea Sveits Japan Island Hellas Belgia

Norge Spania Sverige Finland Ungarn Canada Portugal Australia Tyskland Danmark Frankrike Nederland Luxemburg Storbritannia New Zealand

Figur 5.1 Andelen av befolkningen mellom 25 og 64 år som har oppnådd videregående opplæring eller høyere utdanning. 2002. Kilde: Organisation for Economic Co­operation and Development (OECD) NOU 2005: 4 35 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 5

90,0 80,0 70,0 Videregående 60,0 opplæring 50,0 40,0 Høyere utdanning 30,0 20,0 10,0 0,0

Bergverk

Prosessindustri Næringsmiddel Bygg­ og anlegg Teknologiindustri Jordb, skogb og fisk Transport og komm. Kraft og vannforsyning Utv av råolje og naturg Finansiell tjenesteyting Vareh, hotell og restaurant Forr tjenesteyting, eiendomsdr Off. forv og annen tjenesteyting Figur 5.2 Sysselsatte mellom 16 og 74 år etter utdanningsnivå og næring. 2003. Kilde: Statistisk sentralbyrå nasjonalt kvalitetssikringssystem gjennom Nasjo­ sikre at det skjer en parallell utvikling i statlig og nalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT). privat sektor. Videre er det nå mulig for utdanningsinstitusjoner Kvalitetsreformen er nå under evaluering og å søke NOKUT om å endre institusjonskategori, jf. denne skal være avsluttet innen utgangen av 2006. Høgskolen i Stavanger som ble universitet fra 1. Det for ventes at en sluttrapport kommer i 2007. januar 2005. Alle universiteter og høyskoler, både private og statlige, har fått større frih et til selv å opprette og 5.3.3 Realfagskompetanse legge ned studietilbud. De statlige universitetene I et globalisert næringsliv står vitenskap og tekno­ og høyskolene har fått større organisatoriske og logi sentralt for utvikling og forbedring av konkur­ økonomiske fullmakter. De bestemmer nå selv sin ranseevnen. Realfagskompetanse er på denne interne organisering i fakulteter/institutter mv. måten viktig for utvikling av norsk industri. En Universitetene får midlene fra staten tildelt som et rekke næringer som baserer seg på høy kunnskap tilskudd i motsetning til tidligere hvor inntekter og og kompetanse i tekniske og natur vitenskapelige utgifter var spesifiserte poster i statsbudsjettet. fag er i ferd med å vokse fram i Norge. Det som Dette innebærer at universitetene nå har fått et kjennetenger disse næringene er at kunnskapsni­ betydelig større handlingsrom i disponeringen av vået både i produksjonsprosessene og produktene grunnbevilgningen fra staten. er svært høyt, og gir derfor en høy mer verdi. Det er innført en ny finansieringsmodell for Fremveksten av nye næringer er et resultat av både statlige og private institusjoner. Modellen er industriell utvikling og innovasjon i etablerte delvis resultatbasert bl.a. ved at det samlede antall næringer. Over en lengre periode har vi imidlertid avlagte studiepoeng får en prosentvis betydning sett en utvikling hvor bedrifter melder om vansker for de årlige tildelingene. med å rekruttere innenfor dette fagfeltet. Videre er det foreslått en felles lov for statlige Selv om nordmenn generelt har et høyt utdan­ og private institusjoner til erstatning for dagens to ningsnivå har ikke Norge noen internasjonal leder­ lover. Forslaget (Ot.prp. nr. 79 (2003­2004)) er nå posisjon innenfor naturvitenskap og teknologi. til behandling i Stortinget og vil ventelig bli Sammenlignet med mange andre land er det langt behandlet ferdig i løpet av februar 2005. Forslaget færre elever i norsk videregående skole som vel­ innebærer at private høyskoler underlegges de ger realfag som fordypning, spesielt i grunnleg­ samme regler som de statlige. I dette ligger det en gende fag som fysikk og matematikk. I 2000 tok i anerkjennelse av de private institusjonene som underkant av 17 pst. av norske uteksaminerte stu­ likeverdige faglige institusjoner. Forslaget innebæ­ denter på høyere utdanning eksamen i matema­ rer videre at man i større grad enn tidligere kan tikk, naturvitenskapelige og teknologiske fag. regulere høyere utdanning som ”ett område”, og Dette er blant de laveste andelene i Europa og klart 36 NOU 2005: 4 Kapittel 5 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus lavere enn de andre nordiske landene. Innenfor de kunne bli en aktiv deltaker i nærmiljøet og samfun­ europeiske landene har Irland høyest andel med34 net for øvrig. pst., mens Sverige (31 pst.), Finland (28 pst.) og Regjeringen la 10. mai 2004 frem sin nasjonale Storbritannia (28 pst.) også er blant landene i strategi for entreprenørskap i utdanningen – Se Europa med høyest andel uteksaminerte innenfor mulighetene og gjør noe med dem. Regjeringens disse fagretningene.5 visjon er at det norske utdanningssystemet skal bli Videre er det sviktende rekruttering til studier blant de beste i verden når det gjelder opplæring i i realfag innen lærerutdanning, ingeniørutdanning entreprenørskap. Strategiplanen er et ledd i oppføl­ og fagstudier. Målet om å øke næringslivets fors­ gingen av Regjeringens plan for en helhetlig inno­ kningsinnsats innebærer også et økt behov for vasjonspolitikk (”Fra idé til verdi”) hvor Regjerin­ realfaglig kompetanse da forskningen i industrien gens visjon er at Norge skal bli et av de mest nyska­ i stor grad er rettet mot realfaglige områder. pende landene i verden. Strategien omfatter hele Med bakgrunn i realfagenes betydning for utdanningsløpet fra barneskole til universitet og samfunnsutviklingen, bl.a. på det økonomiske høyskole, inkludert lærerutdanningen, og forut­ området, og på grunnlag av merkbar svikt i rekrut­ setter et nært samarbeid mellom skole og sam­ teringen til mange studier i realfag har regjeringen funns­ og næringsliv. lansert strategien ”Realfag, naturligvis. Strategi for styrking av realfagene 2002­2007”. Strategien skal være en dynamisk plan som skal oppdateres hvert 5.3.5 Helhetlig kompetansepolitikk år og inneholder statusbeskrivelser og forslag til Utvalget er gjort kjent med det arbeid som pågår i en rekke tiltak. Strategiens overordnede mål er: Utdannings­ og forskningsdepartementet som har – styrke kompetansen i realfag hos elever og læ­ til hensikt å legge til rette for en mer helhetlig kom­ rere, hos ledere og arbeidstakere i arbeidslivet petansepolitikk i Norge. og hos allmennheten Perspektivet i prosjektet er tverrdepartemen­ – bedre motivasjonen hos elever og lærere når talt, siden innovasjon, kompetanse og kompetanse­ det gjelder realfag i utdanningen og å øke re­ utvikling, spesielt i arbeidslivet, påvirkes av en krutteringen til utdanning i realfag rekke ulike politikkområder; blant annet nærings­ – få frem nytteverdien av realfagene for videre ut­ politikk, arbeidsmarkedspolitikk og regionalpoli­ vikling av vårt velferdssamfunn og skape mer tikk, i tillegg til utdannings­ og forskningspolitikk. positive holdninger til realfag blant allmenn­ Prosjektet legger stor vekt på å øke samhand­ heten lingen mellom alle de politikkområder som har betydning for kompetanseutviklingen og mellom myndigheter og arbeidsliv. 5.3.4 Entreprenørskap i utdanning Prosjektet fokuserer blant annet på behovet for Det er dagens elever og studenter som skal skape videreutvikling av utdanningen på alle nivå gjen­ framtidens arbeidsplasser og sikre videreføring og nom styrket samhandling med arbeidslivet. Dette utvikling av velferd og velstand. Gjennom å styrke er en erkjennelse av at den kompetansen som individets evne til å utnytte muligheter i næringsli­ utgjør grunnlaget for samhandlings­ og kunde­ vet og samfunnslivet for øvrig legges grunnlaget drevne innovasjoner vanskelig kan tilegnes kun på for fremtidig økonomisk vekst og verdiskaping i skolebenken. For å styrke elevenes og studente­ Norge. En bevisst satsing på entreprenørskap i nes evne til å tilegne seg kunnskap som er relevant utdanning vil kunne bidra til utviklingen av en for industrien, og for å øke deres evne til å anvende nyskapende kultur i Norge. Dette er en kultur som den kunnskapen de tilegner seg gjennom utdan­ fremmer nytenkning og innovasjon samt evne og ningen, legges det vekt på at kontakten mellom vilje til å ta initiativ og risiko. Entreprenørskaps­ utdanningssystemet og arbeidslivet må styrkes opplæringen vil kunne stimulere holdninger og gjennom hele utdanningsløpet. adferd som fremmer kreativitet og nyskaping hos Videre fremheves behovet for videreutvikling barn og unge. Dette er egenskaper som ikke bare av måten bedriftene jobber med kompetanseutvik­ kan komme til anvendelse ved bedriftsetablerin­ ling, gjennom mobilitet og praksisbaserte opplegg ger, men som også er viktig for at den enkelte skal og bedre samhandling med utdanningssystemet. Erfaringene med Kompetansereformen peker i retning av at mye av kompetanseutviklingen bør 5 ”The Common European Objectives in Education and Trai­ foregå i virksomhetene, fordi dette gir større ning: Indicators and Benchmarks in the Lisbon Strategy. A Norwegian perspective 2005.” Report 2004, Utdannings­ og utbytte for virksomhetene og økt motivasjon hos forskningsdepartementet den enkelte. NOU 2005: 4 37 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 5

5.4 Utvalgets vurderinger Sterk internasjonal konkurranse fordrer høy kvalitet på kompetansen. Det bør fortsatt legges til rette for fleksibilitet i Utvalget vil påpeke at norske bedrifter er helt arbeidsmarkedene. avhengig av høy kvalitet på kompetansen for å Utvalget ser det som viktig at det er tilstrekkelig kunne hevde seg i sterk internasjonal konkur­ fleksibilitet i arbeidsmarkedene til at kompetent ranse. Dette fordrer fokus på kvalitet på alle nivåer arbeidskraft sysselsettes der hvor behovet og i utdanningssystemet. avkastningen er størst. Det norske arbeidsmarke­ det er på mange måter fleksibelt. Man har sett at i perioder med høy etterspørsel etter arbeidskraft Kompetanseutviklingen i samfunnet må være i tråd øker arbeidstilbudet og i perioder med lavere med næringslivets behov. etterspørsel trekker mange seg ut av arbeidslivet, Utvalget viser til at det er store forskjeller i utdan­ for eksempel for å ta utdanning. Det er imidlertid ningsnivå i ulike bransjer. På denne bakgrunn viktig å unngå at arbeidskraft låses inne i bedrifter mener utvalget det er viktig for norsk næringslivs og næringer som ikke er konkurransedyktige i et konkurranseevne at det legges til rette for kompe­ internasjonalt marked. Dette innebærer at det vil tanseutvikling på alle utdanningsnivåer i tråd med være nødvendig med omstilling av bedrifter som næringslivets behov. Dette innebærer økt fokus på ikke er internasjonalt konkurransedyktige. Regje­ utdanning av kandidater innenfor de fagområder ringen må gjennom regelverket legge til rette for som næringslivet etterspør. Videre er det viktig at fleksibilitet i arbeidsmarkedene slik at nødvendig kompetansen er av høy kvalitet slik at den kan omstilling kan finne sted. Blant annet vil det i peri­ bidra til bedring av bedriftenes konkurranseevne. oder med høy arbeidsledighet være behov for en Skolens relevans for bedriftene bør økes gjen­ aktiv arbeidsmarkedspolitikk med fokus på å nom styrking av partnerskapsarbeidet. Utvalget bidra til rask kompetanseheving blant arbeidsle­ foreslår at studenter på alle nivåer bør utplasseres dige for å lette omstillingsprosessene i arbeids­ i bedrifter. Mer spesifikt foreslår utvalget at det markedet. I tillegg vil det være viktig å fokusere på innføres en ordning der teknologer og ingeniører arbeidslivets og partenes evne til å mestre utfor­ fra industrien som praktiserer matematikk og dringene som følger av den globaliserte verdens fysikk i sin jobbsituasjon, kan bidra i opplæringen. krav til fleksibilitet. Vide re bør det være et nært Utvalget foreslår også at det bør innføres en obliga­ samarbeid mellom partene i arbeidslivet i forbin­ torisk ordning i utdanningsinstitusjonene med et delse med omstillingsprosesser for å hindre nega­ visst antall bedriftsbesø k hvert år. For utdanning tive effekter av omstillingene i form av utstøting av kvalifiserte fagarbeidere er det helt nødvendig fra arbeidslivet. at tilstrekkelig antall lærlingeplasser gjøres tilgjen­ gelig for kandidatene. Utvalget ser behovet for å styrke individets Norsk regelverk må ikke forhindre at bedrifter og evne til å utnytte muligheter i næringslivet og sam­ institusjoner kan hente nødvendig utenlandsk funnslivet for øvrig, og dermed legge grunnlaget ekspertise til Norge. for fremtidig økonomisk vekst og verdiskaping i Utvalget er kjent med at dagens regelverk i all Norge. En bevisst satsing på entreprenørskap vil hovedsak åpner for at norske bedrifter og institu­ bidra til utviklingen av en nyskapende kultur. sjoner kan hente utenlandske spesialister til Utvalget støtter derfor Regjeringens strategi for Norge. Imidlertid kommer det fra tid til annen entreprenørskap i utdanningen, som ble fremlagt frem eksempler på enkelt saker hvor innvilgelse våren 2004. av arbeids­ og oppholdstillatelse vanskeliggjøres fordi regelverket ikke i tilstrekkelig grad er tilpas­ set arbeidsgivers/arbeidstakers behov. Utvalget Etter­ og videreutdanningen må styrkes i samarbeid ønsker å peke på at norsk næringsliv og norske med næringslivet. institusjoner har behov for tilgang på relevant Etter­ og videreutdanning av arbeidstakere med kompetanse med sikte på nasjonal kompetanse­ ikke etterspurt eller foreldet kompetanse er et vir­ heving og teknologiutvikling for å kunne hevde kemiddel for å legge til rette for et mer fleksibelt seg i sterk internasjonal konkurranse. Følgelig arbeidsmarked. Utvalget foreslår at etter­ og vide­ mener utvalget at dagens regelverk må tilpasses reutdanningen må styrkes/videreutvikles i samar­ slik at det ikke forhindrer norsk tilgang på spesia­ beid med næringslivet. Kompetansereformens lister. intensjon om en fortløpende faglig oppdatering og 38 NOU 2005: 4 Kapittel 5 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus videreutvikling av norske arbeidstakere må følges den lave rekrutteringen til tekniske videregående opp med nødvendige ressurser. og høyere utdanningsretninger i dag, fremstår dette som et svært viktig forbedringsområde. Økt studiepoengsproduksjon som følge av kvalitetsreformen må ikke gå på bekostning av Realfagsutdanningen i Norge må styrkes. kvaliteten på kandidatene. Utvalget ser behov for at realfagsutdanningen i Utvalget er positive til hovedprinsippene i kva li­ Norge styrkes og støtter det pågående arbeidet på tetsreformen og dens målsetning om å øke bakgrunn av regjeringens strategi ”Realfag, natur­ kandidatenes studieprogresjon, men vil fremholde ligvis. Strategi for styrking av realfagene 2002­ betydningen av at dette ikke må gå på bekostning 2007”. Utvalget ser at det er behov for utdanning av av kvaliteten på kandidatene. Siden man med flere realfagskandidater og realfagslærere i årene kvalitetsreformen har innført et finansieringssys­ fremover samt økning av kvaliteten på disse. Utval­ tem som prioriterer studiepoengprogresjon, så get anbefaler at regjeringen vurderer etablering av blir den rollen kvalitetssikringsorganet NOKUT ytterligere incentiver, for eksempel i form av har avgjørende for å sikre at kvaliteten på kandida­ poeng, for å øke antallet og kvaliteten på realfags­ tene ikke går ned. Som følge av behovet for økt kandidater og realfagslærere. Videre bør antall for­ vektlegging av realfag i Norge vil utvalget peke på skerstillinger økes, ikke minst med sikte på å øke at det er viktig at det i finansieringssystemet er forskningsinnsatsen innenfor matematisk­viten­ incentivordninger som oppmuntrer høyere utdan­ skapelige fag. ningsinstitusjoner til å op prette ingeniørstudie­ Utvalget mener det er viktighet med en helhet­ plasser. lig satsning på realfag allerede i grunnskolen for å gjøre elevene mer motiverte for realfag og for de muligheter disse fagene gir for fremtidig yrkes­ Arbeidet for økt kvalitet i skole og fagopplæring må valg. Prosjekter som ”Teknologi i skolen” i regi av akselereres. RENATE må videreutvikles og tilføres ytterligere Utvalget mener arbeidet for økt kvalitet må aksele­ ressurser. Utvalget ser også at en relativt liten reres slik at norske elevers ferdigheter kommer andel av elevene i den videregående skolen velger opp på et internasjonalt nivå. Det er en forutset­ fordypning i realfag. Dette skyldes i hovedsak de ning for å sikre og videreutvikle kvaliteten i norsk store valgmulighetene i den videregående skole. videregående og høyere utdanning at vi har en For å bøte på dette foreslår utvalget at bevilgnin­ grunnskoleopplæring som sikrer et høyt og jevnt gene til forkurs som gir flere elever studiekompe­ nivå på basiskompetansene (lese, skrive, regne, tanse til ingeniørutdanning, bør økes slik at flere digital kompetanse). I dag har nær 20 pst. av de blir kvalifisert for den. unge så dårlige lese­ og skriveferdigheter at de kan Videre foreslår utvalget å innføre en støtteord­ komme til å møte problemer i videre utdanning og ning for bedrifter som i samarbeid med universitet arbeidsliv.6 Når vi ser dette i sammenheng med og høgskoler ønsker å oppgradere arbeidstaker­ nes kompetanse innen realfag på en bredere og 6 PISA 2003 mer permanent basis. NOU 2005: 4 39 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 6

Kapittel 6 Energi og miljø

6.1 Energi og miljø som rammebetin­ kraftintensiv industri og treforedling for om lag 38 gelse for norsk industri pst. (vel 39 TWh). For denne industrien har en sik­ ker kraftforsyning til konkurransedyktige priser Utnyttelse av energiressurser har hatt avgjørende avgjørende betydning. Det samlede forbruket er betydning for utviklingen av norsk næringsliv. En redusert fra om lag 112 TWh i 2001, men i 2004 har stor del av verdiskapingen i industrien er knyttet til det igjen vært vekst i kraftforbruket. evnen til å skape virksomhet basert på rike energi­ Over tid er rammene for kraftforsyningen i ressurser. Betydningen av energi og andre natur­ Norge, både til industrien og generelt, vesentlig ressurser i verdiskapingen er høyere enn for de endret. Overgang til markedsbasert omsetning fleste andre land det er naturlig å sammenligne oss av kraft har ført til en effektivisering av kraftin­ med. dustrien og en bedre utny ttelse av ressursene i Petroleumsressursene på norsk sokkel er sektoren. Energiloven av 1990 la til rette for kon­ grunnlaget for oljeindustrien og vannkraften for kurranse innen kraftproduksjon og omsetning. den norske kraftindustrien. Energi er også innsats­ Kraftmarkedet har gjennomgått store endringer faktor i annen næringsvirksomhet, og har en sær­ i tiden etter dette. Kraf t har i langt større grad lig betydning i energiintensiv virksomhet, som i enn tidligere blitt en vare som omsettes på linje hovedsak er produksjon av metaller, karbider, med andre varer og tjenester. Kraftutvekslingen gjødsel, petrokjemi og treforedling. I tillegg er det i det nordiske kraftmarkedet har lagt grunnlag en betydelig leverandørindustri knyttet til petrole­ for en mer effektiv utnyttelse av de samlede res­ umsvirksomheten og kraftindustrien. For alle sursene. Gjennom kabelforbindelser til Europa næringer basert på energiressurser vil offentlige knyttes det norske og nordiske kraftmarkedet reguleringer og rammevilkår på energiområdet nærmere sammen med kraftsystemene på konti­ være av stor betydning, enten disse berører virk­ nentet. somheten direkte eller indirekte. Endringer i reguleringer og vekst i forbruket Miljø er en viktig rammebetingelse for produk­ har bidratt til at det ikke lenger er noen overkapa­ sjonen i store deler av industrien. Det gjelder først sitet innen kraftproduksjon i Norge i forhold til og fremst for bedrifter der selve virksomheten har innenlandsk forbruk. Dette er i stor grad også til­ ulike miljømessige konsekvenser. Miljøregulerin­ felle for overføringsnettet. Investeringene i ny pro­ ger, nasjonale og internasjonale, er viktige for alle duksjonskapasitet har bli tt kraftig redusert gjen­ de naturressursbaserte næringene. For noen virk­ nom 1990­årene på grunn av forventninger om lave somheter, også bedrifter som har andre hovedpro­ priser. En annen grunn er usikkerhet om offentlige dukter, kan produkter og tjenester som bidrar til rammevilkår i forbindelse med utbygginger av ny løsning av miljøproblemer være en del av forret­ produksjonskapasitet for elektrisitet, bl.a. begrun­ ningsgrunnlaget. net i miljøhensyn. I det følgende gjennomgås sentrale energi­ og Forbruket av elektrisitet har økt med nesten 50 miljøspørsmål for industrien. pst. siden 1980, som tilsvarer noe over 1 TWh pr. år i gjennomsnitt. Husholdninger og tjenesteytende sektor har stått for det aller meste av forbruksvek­ 6.2 Behov for sikker krafttilgang og et sten. Kraftintensiv industri og treforedling har hatt effektivt kraftmarked en mer moderat total forbruksvekst i denne perio­ den. Økt produksjon har skjedd på basis av mindre Den samlede kraftforsyning ssituasjonen er viktig energiforbruk pr. produsert enhet. Veksten i det for hele industrien, men av særskilt betydning for samlede forbruket av elektrisitet, og lave investe­ prosessindustrien som omfatter næringer med ringer i ny produksjonskapasitet, har ført til en høyt kraftforbruk. Samlet nettoforbruk av elektrisi­ strammere kraftbalanse i Norge og i Norden for tet i Norge var knapt 103 TWh i 2003. Av dette stod øvrig. 40 NOU 2005: 4 Kapittel 6 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus

Overføringskapasiteten mellom Norge og gjorde rasjonering. Den kraftintensive industrien andre land har blitt utvidet de siste årene. Maksi­ peker imidlertid på at si tuasjonen viste stor usik­ mal overføringskapasitet anslås å ha økt med 5 kerhet om kraftleveranser, systemsikkerhet og de TWh siden begynnelsen av 1990­årene. Samtidig framtidige kraftprisene i Norge. Hvis ikke kraftpri­ er imidlertid bruken av overføringskapasitet til sene kan opprettholdes på et nivå der bedriftene import økt i år med normal nedbør. Relativt sett er fortsatt er konkurransedyktige, globalt sett, vil tilgjengelig importkapasitet i år med svikt i vann­ grunnlaget for investeringer og vekst i denne kraftproduksjonen dermed redusert. Krafthande­ delen av industrien svekkes. len i Norden og Nord­Europa vil i økende grad For kraftintensiv industri og treforedling utgjør være viktig for utviklin gen i det norske energi­ kraftkostnadene en vesentlig del av de samlede markedet. Prisutviklingen på energi i Nord­Europa produksjonskostnadene. Pr isutviklingen på kraft vil i større grad enn tidligere påvirke norske ener­ og markedet for langsiktige kraftavtaler henger gipriser og vil dermed være en sentral faktor i vur­ nøye sammen med den totale forsyningssituasjo­ deringen av den fremtidige norske energi­ og kraft­ nen som er beskrevet ovenfor. Et grunnleggende balansen. Statnett og det nederlandske selskapet utviklingstrekk er at Norge og Norden ikke lenger TenneT har besluttet å bygge kabel mellom Norge er områder med overkapasitet i kraftforsyningen. og Nederland som vil stå ferdig ved årsskiftet Et markedsbasert system for kraftomsetning har 2007/2008. Prosjektet vil bidra til å knytte det nor­ ført til utjevning av kraftprisene. For kraftbrukere diske markedet tettere opp mot det europeiske. som tidligere har hatt gunstige kontrakter, kan Finland, Sverige og Norge har i dag negativ dette bety økte priser. Et tidligere konkurransefor­ kraftbalanse i år med normal, gjennomsnittlig ned­ trinn er i ferd med å svekkes. bør. En strammere kraftbalanse i Norden fører til I St.meld. nr. 18 (2003­2004) legger regjeringen større sårbarhet enn tidligere for perioder med fram en strategi for en mer robust kraftforsyning svikt i nedbøren og i tilsiget til vannmagasinene. som også skal redusere sårbarheten for nedbørs­ Dette ble synliggjort vinteren 2002/2003, da til­ svikt. Regjeringen fremmer også tiltak for å bedre sigssvikt i Norge og Sverige førte til at strømpri­ håndteringen av svært anstrengte kraftsituasjoner. sene i en periode ble svært høye, og det en stund Tiltakene er blant annet rettet mot opprusting og var usikkerhet om det ville være nok vann i maga­ modernisering av eksisterende vannkraftanlegg, sinene til å komme gjennom vårknipa uten rasjone­ tilrettelegging for små kraftverk blant annet gjen­ ring. Konsekvensene av et tørrår vil være særlig nom skatteincentiver, strategi for utbygging av alvorlige i Norge på grunn av vår store avhengig­ vannbåren varme, støtte til miljøvennlig omlegging het av vannkraft. Det ble også understreket av av energibruk og energiproduksjon gjennom regjeringen i stortingsmel dingen om forsynings­ Enova, etablering av et pliktig sertifikatmarked for sikkerheten for strøm mv., jf. St.meld. nr. 18 (2003– el­produksjon og satsing på gasskraft med CO 2­ 2004). håndtering. Utviklingen de siste årene har også skapt bedre I dag fremstår gass som det mest aktuelle alter­ forutsetninger for utbygging av ny kraft. For første nativet for betydelig kraftutbygging, men over tid gang siden begynnelsen av 1990­årene vil i 2005 kan summen av øvrige tiltak (vannkraft, vindkraft, utbyggingen av ny kraft kunne øke mer enn for­ bioenergi, enøk mv.) også utgjøre betydelige volu­ bruksveksten. Det er også flere prosjekter under mer i forhold til kraftbalansen. En bred introduk­ planlegging enn på lenge. Prosjektene omfatter sjon av gass som energikilde vil redusere sårbarhe­ både vannkraft, vindkraft og gasskraft. Om pla­ ten i kraftforsyningen. Utbygging av gasskraft vil nene blir realisert vil være avhengig av økonomien bl.a. avhenge av prisutviklingen i gass­ og kraft­ i prosjektene og politiske rammebetingelser for markedet og politiske rammebetingelser. Mulighe­ slik utbygging. ter for industrien til å bygge ut egen gasskraft eller Utviklingen innebærer utfordringer for indus­ kraftvarmeproduksjon basert på gass kan gi nye trien, i første rekke den kraftintensive industrien. muligheter både for å bedre krafttilgangen og for å Utfordringene er knyttet både til leverings­ og sikre forsyningen av både kraft og varme til kapasitetsbetingelser og til kraftkostnadene. enkelte anlegg. I gjennomganger av erfaringene fra den Over tid vil det være mulig å ta i bruk nye for­ anstrengte kraftsituasjonen vinteren 2002/2003, mer for energiproduksjon og realisere et større bl.a. i St.meld. nr. 18 (2003–2004), pekes det på at enøk­potensial. I denne sammenheng er en lang­ et velfungerende nordisk kraftmarked bidro til at siktig satsing på bioenergi knyttet til økt tilretteleg­ Norge kom gjennom denne perioden med høye ging for vannbåren varme viktig. Dette krever ikke priser uten svikt i kraftforsyningen som nødvendig­ minst endringer i plan­ og bygningsloven for å NOU 2005: 4 41 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 6 sikre de lokale myndighetene en hjemmel til at det industribedrifter eier egne vannkraftverk, men en legges til rette for vannbåren varme der dette er stor del av disse er underlagt reglene om hjemfall. rasjonelt i forbindelse med nybygg og rehabilite­ Imidlertid hjemfaller ingen av industriens egne ring av eldre bygg. På denne måten kan Norge kraftverk før 2020. I tilleg g disponerer industrien over tid sikre en fornuftig overgang fra el­kraft til om lag 4 TWh/år gjennom avtaler fra 1960­årene oppvarming av boliger med mer vannbåren varme om foregrepet hjemfall. Denne delen av industrien basert på bioenergi. I et mer langsiktig perspektiv har et samlet forbruk på om lag 36–42 TWh/år kan tilrettelegging for vannbåren varme basert på avhengig av konjunktursituasjon og kraftpris. De bioenergi ha et stort potensial for frigjøring av myndighetsbestemte avtalene dekker i 2005 rundt elektrisitet til industrielle formål. Videre bør Enova 35 pst. av forbruket i en situasjon med full kapasi­ gjennom sine virkemidler bidra til at enøk­potensi­ tetsutnyttelse. alet i bygg og i industrien realiseres på en for sam­ Industrikonsesjonsloven forskjellsbehandler funnet fornuftig måte. Utvikling av en norsk­ private og offentlige eiere i kraftverk. Private kraft­ svensk pliktig sertifikatordning for fornybar verk (dvs. kraftverk med privat eierandel over ⅓) energi vil også være viktig. Dette sammen med en kan overtas vederlagsfritt av staten når konsesjons­ naturtilpasset realisering av mini­, mikro­ og små­ tiden på 60 år utløper, såkalt hjemfall. Når industri­ kraftverk, samt bygging av vindmølleparker som ens kraftverk har hjemfalt har det blitt etablert kan dekke lokal etterspørsel eller knyttes opp til ulike ordninger for at industrien skal kunne eksisterende overføringsnett, vil bidra til å dempe beholde kraftverkene. Noen av disse har blitt over­ stramheten i kraftmarkedet. ført til en andre konsesjonsperiode på 50 år, men Økt energieffektivitet i industrien er et bidrag andre har blitt overført til statens eie gjennom fore­ til å bedre forsyningssituasjonen. Over tid har grepne hjemfall. Ordningen med hjemfallhar redu­ energieffektiviteten i industrien økt sterkt. Det er sert mulighetene for industrien til å eie egne kraft­ likevel betydelig potensial for ytterlige effektivise­ verk og erver ve eierandeler over en tredel i kom­ ring av industriens energibruk. PIL gjennomførte i munale kraftverk. Et offentlig utvalg har gjennom­ 2002 en analyse av potensialet for mer miljøeffektiv gått ordningen med hjemfall og levert en innstil­ energibruk og produksjon i norsk prosessindustri. ling med forslag til endringer, jf. NOU 2004:26 Det ble identifisert 130 tiltak som teknisk vil gjøre Hjemfall. Utredningen er nå på høring, og ordnin­ det mulig å redusere årlig energibruk med 5,3 gen med hjemfall vil senere bli behandlet av regje­ TWh. Om lag 47 pst. av dette potensialet ble antatt ring og Storting. å være bedriftsøkonomisk lønnsomt å realisere. 6.3.1 Omleggingen av det tidligere industri­

6.3 Nærmere om industriens kraft­ kraftregimet tilgang Avtalene på myndighetsbestemte vilkår løper i hovedsak ut i perioden 2004–2011. Fra og med Investeringene i kraftintensiv industri og trefored­ 2012 vil Statkrafts forpliktelser på myndighetsbe­ ling er svært langsiktige (20–40 år) og krever stor stemte vilkår utgjøre om lag 2,3 TWh/år. Dette grad av forutsigbarhet knyttet til krafttilgang. I for­ omfatter én mindre kraftkontrakt, mens hovedde­ bindelse med større investeringer ved anleggene len av dette er tre leieavtaler som ble vedtatt av ønsker bedriftene å inngå langsiktige kraftavtaler Stortinget i forbindelse med den seneste omleggin­ eller bygge ut egne kraftverk. Uten muligheten til gen av det tidligere industrikraftregimet i 1999/og å sikre krafttilgangen gjennom langsiktige avtaler 2000. eller egen utbygging vil kraftintensiv industri og Det er stor variasjon på prisene og volumene i treforedling vanskelig kunne utvikles videre i dagens myndighetsbestemte kraftavtaler. Prisene Norge. varierer fra rundt 5 øre/kWh til i overkant av 20 En betydelig, men avtagende, del av krafttilgan­ øre/kWh. Gjennomsnittsprisen på alle avtalene er gen til kraftintensiv industri og treforedling kom­ på 12 øre/kWh. Kraftkontraktene med de laveste mer i dag fra kraftkontrakter med Statkraft på myn­ prisene vil løpe ut i perioden 2005 til 2008. Etter dighetsbestemte vilkår. I dag utgjør denne krafttil­ utløpet av disse vil gjennomsnittsprisen på kon­ gangen om lag 16 TWh/år, men kraftkontrakter på traktene ligge på 17 øre/kWh. om lag 2 TWh utløper i 2005. Industribedriftene Den seneste omleggingen av det myndighets­ har inngått en rekke kommersielle kraftavtaler de bestemte industrikraftr egimet skjedde gjennom siste åtte årene, og disse vil stå for en økende del St.prp. nr. 52 (1998–1999) og St.prp. nr. 78 (1999– av industriens krafttilgang i årene framover. Noen 2000). I alt ble 18 bedrifter tilbudt nye kontrakter. 42 NOU 2005: 4 Kapittel 6 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus

Avtalene skulle erstatte den eksisterende myndig­ ket heller ikke åpner for å eventuelt forlenge eksis­ hetsbestemte krafttilgange n. Det ble forutsatt at terende myndighetsbestemte kraftavtaler som tilbudet om nye avtaler var en overgangsordning, utfases. og at bedriftene i økende grad måtte sikre sitt kraft­ Det fremholdes også at en eventuell ny ordning behov på markedsbaserte vilkår. De avtalene som på myndighetsbaserte vilkår vil underkastes en ble tilbudt skulle bare dekke en viss prosentandel meget grundig behandling av EFTAs over våk­ av total krafttilgang og volumene skulle trappes ningsorgan ESA, noe som vi l ta tid og skape usik­ gradvis ned. Kun én bedrift (Eramet) valgte å kerhet blant berørte bedrifter. inngå ny kraftkontrakt på myndighetsbestemte vil­ Denne delen av budsjettproposisjonen er kår. I samme periode ble det inngått flere kontrak­ underlagt særskilt behandling og skal behandles ter på kommersielle vilkår mellom kraftselskaper våren 2005. Stortinget har derfor ikke formelt for­ og industribedrifter. holdt seg til regjeringens vurderinger av mulig­ EØS­avtalens statsstøtteregler la vesentlige hetsområdet for kraft til industrien innenfor EØS­ rammer for endringen av det tidligere industri­ regelverket. kraftregimet og vilkårene i nye kontrakter. Mer Prosessindustriens Landsforening (PIL) har overordnede hensyn i forbindelse med omleggin­ lagt frem en skisse til en ordning hvor industrien gen var den generelle liberaliseringen av all kraft­ bidrar til forsyningssikkerhet gjennom en opsjons­ omsetning og fremvekst av et marked, også utover ordning. Den grunnleggende ideen er at indus­ Norge, som gir bedrifter nye muligheter for kraft­ trien skal levere en garantert tørrårssikring gjen­ tilgang på markedsvilkår. Denne omleggingen har nom et marked for energiopsjonsavtaler organi­ vært fulgt opp av industribedriftene, og allerede sert av den systemansvarlige. Dette er en mar­ har den kraftintensive industrien og treforedling kedsbasert, kostnadseffe ktiv løsning som indus­ en større del av krafttilgangen fra kommersielle trien i kraft av sin forbruksprofil (volum og avtaler og egenprodusert kraft enn fra de myndig­ brukstid) kan tilby for å redusere faren for rasjone­ hetsbestemte avtalene. ring. Eventuelle energiopsjoner kan gi en fortje­ nestemulighet for industrien. Regjeringen vur­ derte i ovennevnte gjennomgang PILs skisse som 6.3.2 Spørsmålet om nye industrikraftkon­ et konstruktivt innspill som må vurderes nær­ trakter mere. Statnett har fått i oppdrag å utrede denne Etter hvert som de gamle industrikraftkontraktene løsningen nærmere i nær dialog med PIL, NVE og på myndighetsbestemte vilkår løper ut, er det markedsaktørene. sannsynlig at gjennomsnitts prisen på krafttilgan­ gen vil øke betydelig. For bedrifter som ikke sikrer seg ny krafttilgang vil situasjonen etter hver bli kri­ 6.4 Industriell bruk av gass og gass­ tisk når kontraktene nærmer seg tiden for utløpet. infrastruktur Utfordringen er særlig stor for de bedriftene som har de laveste prisene i de gjeldende myndighets­ Olje­ og gassnæringen (oljeselskapene, leveran­ baserte kontraktene. Bedriftenes økonomiske situ­ dørindustrien og forsknings­ og utdanningsinstitu­ asjon er avhengig av en rekke forhold, men for de sjonene med tilknytning ti l petroleumsindustrien) kraftintensive bedriftene veier kraftkostnadene har stor samfunnsøkonomisk betydning for Norge. svært tungt. Olje­ og gassvirksomheten er Norges største Etter anmodningsvedtak i Stortinget har regje­ næring målt i verdiskaping og eksport. Petrole­ ringen utredet spørsmålet om en ny generasjon umssektoren sto for 19 pst. av bruttonasjonalpro­ kraftkontrakter for krafti ntensiv industri. Gjen­ duktet og for 46 pst. av norsk eksport i 2003. Natur­ nomgangen er presentert i Olje­ og energideparte­ gass utgjør en stadig større andel av petroleumsek­ mentets budsjettproposisjon for 2005, jf. St.prp. nr. sporten og av den samlede norske eksporten. 1 (2004–2005). Det er vurdert om det ut fra EØS­ Norge er den nest største eksportøren av gass til regelverket er mulig å gi industrien rimeligere Europa og den tredje største eksportøren på ver­ kraft ved å legge inn særskilte krav til bedriftene i densbasis. kontraktene. Konklusjonen er at det innenfor EØS­ Gass anvendes i hovedsak til energiformål, regelverket ikke er mulig for staten å gi industrien enten direkte eller i kraftproduksjon. Markedet for kraftkontrakter med vilkår under markedsvilkår gass som råstoff i industrien er lite i forhold til ved å innta krav til energieffektivisering eller forsy­ energimarkedet. Anvendelsen av gass i Norge, til ningssikkerhet i kontraktene. Olje­ og energide­ industrivirksomhet, kraftproduksjon og på annen partementets vurdering er også at EØS­regelver­ måte, er liten i europeisk målestokk. Det skyldes et NOU 2005: 4 43 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 6 manglende marked og begrenset infrastruktur for anvendelser. Grenrørene kan være relativ korte og anvendelse innenlands. kostnadene blir derfor moderate. Utviklingen innen prosess­ og gassforedlings­ industrien internasjonalt er i dag preget av to 6.4.1 Gass og industrivirksomhet i Norge og hovedfaktorer for å sikre konkurransedyktighet: internasjonalt anleggskapasitet (kombinert med kompetanse og Tilgang på naturgass gir grunnlag for økt verdis­ teknologiutvikling) og råstofftilgang. Teknologiut­ kaping i norsk industri. Naturgass kan anvendes viklingen gjør nye anlegg mer energieffektive og som energibærer i deler av industrien og som mindre vedlikeholdskrevende. Derfor vil nye store råvare i enkelte typer industriproduksjon. anlegg kunne utkonkurrere gamle, nedskrevne, Naturgass kan også være grunnlag for utvikling men mindre anlegg. Som eksempel kan nevnes at av miljøvennlig teknologi, produkter og tjenes­ nye etylencrackere nå har dobbelt så stor kapasitet ter. som for ti år siden. Den største crackeren i drift i I Norge er det en omfattende forskning knyttet dag har en årskapasitet på vel 1,2 mill. tonn etylen. til naturgass. Mye av aktiviteten er knyttet til utvik­ Det er mer enn det dobbelte av kapasiteten hos ling av teknologi som kan ende opp i ulike produk­ Noretyl (Rafnes). Det samme gjelder for meta­ ter og tjenester og som kan skape grunnlag for nolanlegg som for få år siden hadde en øvre kapa­ næringer som produserer og markedsfører selve sitet på 2000 til 2500 t/dag. Nå bygges anlegg på teknologien. 5000 t/dag, og anlegg på 7500 t/dag er i designfa­ Ved de tre eksisterende ilandføringsstedene for sen. Tilsvarende gjelder for ammoniakkanlegg. gass, Kårstø, Kollsnes og Tjeldbergodden, er for­ Slike anlegg bygges også ut i områder med lave holdene lagt til rette for gassbasert industri. Her vil råstoffkostnader, såkalt ”stranded gas areas”. Det transportkostnadene for gass være lave. Utviklin­ har gjort nye anlegg meget konkurransedyktige gen på Melkøya knyttet til Snøhvitutbyggingen og og har ført til nedleggelse av eldre anlegg i områ­ på Aukra knyttet til Ormen Lange­utbyggingen vil der med alternativ gassanvendelse, som Europa, også legge til rette for slik industri. Japan og til dels i USA. Tilførsel av våtgass med skip var grunnlag for Ved gassbasert petrokjemisk industri har infra­ etablering av store deler av industrien i Grenland i strukturen, også utover den som særskilt er knyt­ 60­ og 70­årene. Råvaren var den gangen fullt ut tet til gassforsyning, stor betydning. Større indus­ konkurransedyktig med det øvrige Vest­Europa. I trianlegg vil være avhengig av blant annet godt løpet av 80­ og 90­årene har enorme gassprosjekter utbygd veinett, vann­ og elektrisitetsforsyning og i Nordsjøen blitt realisert på grunnlag av utbyg­ kaianlegg. ging av infrastruktur til de europeiske markedene. I dag, 30 år senere, er dermed kombinasjonen av gasstype og transportløsning (våtgass med skip) 6.4.2 Gassinfrastruktur ikke lenger like konkurransedyktig. Våtgass er Industriell anvendelse av gass utenfor ilandførings­ nødvendig basis for noen produkter, på andre stedene avhenger av infrastruktur for transport og områder kan våtgass erstattes av tørrgass. Våtgass distribusjon av gassen. Samtidig er industriell kan hentes ut fra etan i tørrgassen (kombirør). anvendelse av naturgass ofte en av forutsetningene Videreføring av den gassbaserte industrien i Gren­ for å få lønnsomhet i utbyggingen av infrastruktur. land over noe tid er avhengig av gasstilgang gjen­ Naturgass kan transporteres på ulike måter. nom rør til konkurransedyktige priser. En rørløs­ Rørtransport er den mest utbredte transportfor­ ning kan bidra til dette og også gi grunnlag for ny men, men er avhengig av store volumer. Alterna­ og utvidet gassbasert virksomhet. Rør til sør­øst­ tivt kan man transporte re gassen i komprimert landet med landfall i Gren land, vil først og fremst form (CNG) eller nedkjølt og flytende (LNG). bidra til utvikling av industrien i Grenland, men I Gassmeldingen er det en vurdering av kostna­ ved å legge grenrør til Agder og Østfold vil det der og finansiering av transportløsninger for også kunne skapes industrielle muligheter i disse innenlands bruk av gass, jf. St.meld. nr. 47 (2003– områdene. 2004). Gassrør er aktuelle for fremføring av gass I 2001 fikk Industrikraft Midt­Norge anleggs­ fra Kollsnes til Mongstad, fra Tjeldbergodden til konsesjon og utslippskonsesjon for å bygge et Skogn (rørledning inn Trondheimsfjorden) og fra kraftvarmeverk i Skogn. Kapasiteten blir etter pla­ Kårstø til Grenland. I meldingen framheves det at nen 800 MW, og et rør fra Tjeldbergodden skal for­ Grenland har det største potensialet for å øke bru­ syne kraftverket med gass. Det er stor interesse for ken av gass på kort sikt. For rørledning til Skogn å ta i bruk naturgass i Trøndelag også til andre gir meldingen ingen informasjon om kostnader og 44 NOU 2005: 4 Kapittel 6 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus lønnsomhet, men angir at man vil komme tilbake Industrielle gasskraftverk vil gi industribedrif­ til dette ved beslutning om utbygging av gasskraft­ tene en ny mulighet til å sikre seg langsiktig kraft­ verk i Skogn og utbygging av grenrør for annen tilgang på forutsigbare vilkår. Avhenging av gass­ utnyttelse av gass i Trøndelag. Ifølge Gassmeldin­ prisen kan en slik bruk av norsk gass forbedre gen vil et gassrør til Grenland, basert på dagens eller opprettholde norske industribedrifters kon­ gassbruk og uten videre utbygging av gasskraft­ kurranseposisjon, f.eks. ved integrering av kraft­ verk eller annen økt gassbruk, ikke være sam­ varmeverk basert på gass i industriutbygging der funnsøkonomisk lønnsomt med kalkulasjonsrente varmeenergien også utnyttes. Flere aktuelle pro­ på 8 pst. og økonomisk levetid 20 år. sjekter med slike løsninger er lansert (Skogn, Disse beregningene er imidlertid svært avhen­ Mongstad, Tjeldbergodden mv.). gig av de gassvolumer som transporteres og forut­ Fordelen ved egne gasskraftverk er blant annet setninger om avskastningskrav. Beregninger fra at bedriften får lavere kostnader til kraftoverføring, industrien i Grenland 1 legger til grunn at fremfø­ og at varmeenergi kan utnyttes. En annen fordel ring av gass i rør og lokalisering av gasskraft på med industrielle gasskraftprosjekter er at vir­ østlandet i perioden 2010 til 2015 vil gi et marked kningsgraden kan bli høy (pga. varmeutnyttelsen). for større mengder gass enn det som er anslått i Høy energieffektivitet gir isolert sett en miljømes­ Gassmeldingen. Disse beregningene indikerer, i sig gevinst. Hvis gassen utnyttes nær gasskilden, motsetning til konklusjonen i Gassmeldingen, at et vil også en industriell bruk av gassen i Norge gassrør til Grenland vil være samfunnsøkonomisk kunne ha et kostnadsfortrinn sammenlignet med lønnsomt.2 andre europeiske lokaliseringer. Det er også gjort beregninger av lønnsomheten ved å opprette to LNG­ruter, en sørlig (herunder Østfold, Oslo, Vestfold, Grenland og Kristiansand) 6.5 Miljø og næringsvirksomhet og en nordlig (herunder Trondheim, Fosen, Rana, Mosjøen, Nar vik). Konklusjonen i Gassmeldingen Politikk for en bærekraftig utvikling er å for valte er at en slik infrastruktur kan bygges ut etter hvert de menneskeskapte ressursene og natur­ og miljø­ som markedet vokser, gitt at oppstartvolumene har ressursene slik at kommende generasjoner skal ha en viss minstestørrelse. Gassmeldingen argumen­ et minst like godt grunnlag for fremtidig velferd terer for at gassrør vil kunne bli mer aktuelt i som vi har. De største miljøtruslene verden står enkelte områder når markedet er etablert. Det er overfor i dag er klimaforandringer, reduksjon i det stilt spørsmål ved om dette er realistisk. LNG har biologiske mangfoldet på jorda og spredning av høye kostnader, og vil derfor verken gjøre gass­ miljøgifter. For å nå en målsetting om bærekraftig kraft eller gassbasert industri konkurransedyktig. utvikling må miljøpolitikken, handelspolitikken og Konkurrerende prosjekter i Europa vil ha trans­ næringspolitikken sees i sammenheng. portkostnad i rør som er på bare en tredjedel av Ulike deler av næringslivet opplever miljø som frakt av LNG på båt. Man vil derfor ikke kunne nå en rammebetingelse, et forretningsgrunnlag og en tilstrekkelige volumer for å få lønnsomhet i en rør­ innsatsfaktor. En god nærings­ og miljøpolitikk vil løsning gjennom en skrittvis LNG­utbygging. Det søke å minimere de miljømessige konsekvensene betyr ikke at LNG­ eller CNG­fraktet gass ikke kan av den globale produksjons­ og forbruksvekst, realiseres til mindre kunder. samtidig med at hensynet til langsiktig verdiska­ ping ivaretas. For leverandører av miljøteknologi og tjenester som bidrar til å løse miljøproblemer vil 6.4.3 Industrielle gasskraftverk strenge miljøkrav være en kilde til nyskaping, ver­ Industrielle gasskraftverk er kjennetegnet ved at diskaping og forretningsmuligheter. Særlig for de de ligger integrert i et industriområde. Dermed vil internasjonalt konkurranseutsatte deler av det ikke være behov for å overføre kraften gjen­ næringslivet vil strenge nasjonale miljøkrav kunne nom sentralnettet. svekke bedriftenes konkurranseevne. Det globale miljøet blir ikke forbedret ved at norske bedrifter underlegges særnorske miljøkrav hvis det fører til 1 Notat til St.meld. nr. 47 (2003–2004). ”Myndigheter og at produksjonen overtas av land med lavere mil­ industri i samarbeid om utnyttelse av gass på sørøstlandet” fra PIL og bedriftene Yara Int, Skagerak Energi, GassTEK, jøstandarder. Det er viktig for både miljø og Hydro Polymers og Borealis. næringsvirksomhet at det ti lstrebes felles løsnin­ 2 Notat til St.meld. nr. 47 (2003 – 2004). ”Myndigheter og ger for de globale problemene. Strenge krav til industri i samarbeid om utnyttelse av gass på sørøstlandet” fra PIL og bedriftene Yara Int, Skagerak Energi, GassTEK, miljø vil da ikke virke vekstdempende, men stimu­ Hydro Polymers, Borealis. lere til nyskaping og innovasjon. Det er derfor vik­ NOU 2005: 4 45 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 6 tig å søke gode, internasjonale avtaler for å løse avtale framfor kvoteplikt for en del av industrien, grenseoverskridende miljøproblemer. noe som er en endring i forhold til forslaget i Kli­ I Europa er EU den viktigste aktøren når det mameldingen og tilleggsmeldingen, er først og gjelder å utvikle miljø­ og arbeidsmiljøregelverk fremst gjort for å tilpasse det nasjonale kvotesyste­ som er av betydning for å oppfylle internasjonale met til EUs kvotedirektiv som trer i kraft fra forpliktelser. EU utvikler i den forbindelse omfat­ samme tidspunkt. tende regelverk som er av betydning for næringsli­ Hovedelementene i lovvedtaket er følgende: vets internasjonale konku rransesituasjon. I bety­ – Kvotesystemet skal i første omgang omfatte ut­ delig grad er den politiske beslutningsprosess slipp av CO 2 som ikke har CO 2­avgift og som knyttet til hovedprinsipper i rammepregede direk­ ville fått kvoteplikt i henhold til EUs kvotedirek­ tiver, mens omfang og detaljkrav settes i vedlegg tiv. som er gjenstand for ”tilpasning til teknologisk – Kvotene skal tildeles vederlagsfritt til bedrifte­ utvikling” gjennom ekspertkomiteer. Norge har, ne basert på historiske utslipp. som EØS­medlem, rett til å delta i disse komiteene – Forurensingsloven skal gjelde for utslipp av som obser vatør med forslagsrett. Dette gir tilgang CO2 som omfattes av kvoteloven. Dette inne­ til en omfattende ekspertise og et vitenskaplig bærer bl.a. at kvotepliktige også i framtiden må grunnlag for reguleringer. Dette er en stor gevinst ha utslippstillatelse etter forurensningsloven ved EØS­avtalen, som det er mulig å utnytte offen­ for å kunne slippe ut CO2. sivt fra norsk side. Strategien må være å spisse den – Flere vesentlige spørsmål er ikke avklart i lov­ norske ressursinnsatsen, ha klare mandater og forslaget og skal bestemmes i forskrifter. Dette avstemte posisjoner der så vel hensyn til helse og gjelder for eksempel størrelsen på de samlede miljø som konkurranseevne er tatt med i forkant. antallet kvoter pr. år. Utformingen av miljøpol itiske rammevilkår og konkrete tiltak er viktig for næringslivet og Formålet med et system for kvotehandel med kli­ næringslivets konkurransekraft. Virkemidler magasser og avtalen med prosessindustrien er å innenfor klimapolitikken er spesielt viktige for den begrense utslippene på en kostnadseffektiv måte. kraftintensive industrien og bruk av gass. Innenfor Kvotesystemet vil bidra til at Norge overholder klimapolitikken er etableringen av et system for sine utslippsforpliktelser under Kyoto­protokollen. kvotehandel med klimagasser fra 1. januar 2005 i Samtidig har det vært viktig at virkemidlene utfor­ Norge og i Europa for øvrig et viktig startpunkt for mes slik at virksomheter som er lønnsomme med ny virkemiddelbruk. en internasjonal kvotepris i Kyoto­perioden ikke nedlegges på grunn av særlig høye klimakostna­ der før 2008. Norge har som vannkraftnasjon, og 6.5.1 Nasjonalt system for kvotehandel med som en stor produsent og eksportør av energi, klimagasser andre utfordringer enn de fleste EU­land. Våre I forbindelse med behandlingen av Klimameldin­ kostnader ved ytterligere reduksjon i utslippene er gen og tilleggsmeldingen om klima sluttet stor­ større enn i de fleste andre industriland. For Norge tingsflertallet seg til regjeringens forslag om å eta­ er det derfor av stor betydning å ha tilgang til et blere et kvotesystem for klimagasser i Norge for internasjonalt kvotesystem inklusiv de prosjektba­ perioden 2005–2007, jf. St. meld. nr. 54 (2000–2001) serte mekanismene i Kyoto­avtalen. Det kan gi og St.meld. nr. 15 (2001–2002). Flertallet sluttet grunnlag for en kostnadseffektiv oppfyllelse av mil­ seg også til forslag om at det opprettes et bredt jømålene globalt og nasjonalt. kvotesystem med internasjonal kvotehandel for Kyoto­protokollens fo rpliktelsesperiode 2008– 2012. 6.5.2 EUs kvotesystem Stortinget har nå vedtatt lov om kvoteplikt og Det såkalte kvotedirektivet er vedtatt av EU, og handel med kvoter for utslipp av klimagasser (kli­ trådte i kraft 25. oktober 2004. Kvotesystemet skal makvoteloven). Loven in nfører kvoteregulering ved oppstarten omfatte utslipp av CO2 fra nærmere som et nytt virkemiddel i miljøpolitikken fra og angitte kilder. Kvotesystemet skal i utgangspunkt med 1. januar 2005. Formålet med loven er å være et obligatorisk system både for landene og for begrense utslippene av klimagasser på en kost­ bedriftene. Direktivet åpner imidlertid for at Kom­ nadseffektiv måte. Ved siden av loven har Miljø­ misjonen kan tillate nasj onale tilpasninger med verndepartementet også inngått en avtale med pro­ hensyn til kvotesystemets omfang. sessindustrien om å begrense de totale utslippene Systemet som EUs kvotedirektiv legger opp til, av alle klimagasser innen utløpet av 2007. Bruk av skiller seg fra systemet som er beskrevet i tilleggs­ 46 NOU 2005: 4 Kapittel 6 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus meldingen, særlig når det gjelder omfang med hen­ utslipp og atferd skaper nye muligheter og marke­ syn til kilder og gasser. Regjeringen har lagt opp til der for miljøvennlig teknologi og produkter, som at det norske kvotesystemet skal knyttes opp mot norske kompetansemiljøer innen blant annet olje EUs kvotesystem, og har tatt initiativ til forhandlin­ og gass, kraftforsyning og prosessindustri bør ha ger med Europakommisjonen om en bilateral de beste forutsetninger for å utnytte. avtale om gjensidig godkjenning av kvoter. Norge Innkjøp i både privat og offentlig sektor er en har pr. januar 2005 ikke nådd frem til en avtale med viktig faktor både for innovasjon og markedsutvik­ EU om tilknytning til EUs kvotesystem. Et alterna­ ling. Mange private bedrifter har lang erfaring her, tiv kan være at kvotedirektivet blir del av EØS­avta­ og i mange industrier er dette godt innarbeidet. len. ”Take­back” forpliktelser, slik som i bilindustrien, I EUs kvotedirektiv er en rekke sektorer, som påvirker hele verdikjeden både hos underleveran­ transportsektoren og en stor del av prosessindus­ dører og helt frem til bilene demonteres eller frag­ trien, holdt utenfor. Dette betyr at direktivforslaget menteres. Gjenvinning av avfall til nye produkter anvendt i Norge ville omfatte om lag 30 pst. av de eller som energi er et vo ksende marked nasjonalt samlede klimagassutslippene. Avgrensningen til og internasjonalt. utslipp som ikke er belagt med CO 2­avgift medfø­ I byggenæringen er store deler av markedet rer at det norske kvotesystemet vil omfatte om lag dominert av offentlige innkjøp. Det offentliges vilje 10 pst. av de samlede norske utslippene. Forskjel­ og evne til å ta hensyn til livsløpskostnaderved inn­ len skyldes i hovedsak at petroleumsvirksomheten kjøp og bestilling vil ha svært stor betydning for på sokkelen betaler CO 2­avgift, og dermed faller hvilke produkter som leveres og utvikles både når utenfor det norske kvotesystemet. det gjelder miljøhensyn og energibruk. Siden Regjering og Storting har lagt vekt på at det byggsektoren står for om lag 50 pst. av kraftforbru­ skal etableres et bredt kvotesystem med interna­ ket i Norge, er mer effektiv energibruk av stor vik­ sjonal kvotehandel for Kyoto­protokollens første tighet. På byggsektoren er kompetanse hos innkjø­ forpliktelsesperiode 2008–2012. Særlig på områder pere og i hele bestillerkjeden kanskje den viktigste der veksten i utslippene har vært stor siden 1990, faktor for bedre praksis. Det vil gi en profesjonali­ for eksempel petroleumsvirksomheten, er det vik­ sering av for valtning og drift. Utvalget mener det å tig med en virkemiddelbruk som gjør det mulig å sette miljøkrav og krav til bærekraft bør være inte­ kunne oppfylle Norges Kyoto­forpliktelser. Tidligst grert del av avtalene både mellom det offentlige og i 2006 ventes en avklaring av hvilket omfang EUs de som skal for valte eiendommene på langsiktige kvotesystem vil ha for perioden 2008 til 2012. kontrakter. EU satser tungt på energi og miljø gjennom forskningsprogrammer, miljøteknologi, pro­ 6.6 Miljøteknologi som vekstområde duktinnovasjon og nye reguleringer. EU­utvidel­ sen er et eksempel på at regelverk fra EU­området Grønn forskning og innovasjon er avgjørende for å vil omfatte nye land, og innebærer dessuten at få til en bærekraftig utvikling. En nasjonal strategi betydelige midler stilles til disposisjon for å opp­ for ”grønne” innovasjoner og økt anvendelse og fylle nye og bedre standarder og miljøkrav. kommersialisering av miljøforskning kan ta Norge skal for sin del bidra med over 10 mrd. utgangspunkt i Regjeringens handlingsplan for kroner til de nye medlemslandene i EU de kom­ bærekraftig utvikling (NA21) og Regjeringens plan mende fem årene. Miljø og bærekraftig utvikling for en helhetlig innovasjonspolitikk. En direkte og er et prioritert område for mottagerlandene. Norsk offensiv politikkbeskrivelse på disse områdene er i næringsliv kan spille en betydelig rolle i de omstil­ dag mangelfull. Bedre samordning og en tydeli­ lingsprosesser som de nye medlemslandene nå er gere nasjonal satsing for bærekraftig nyskaping er inne i. Norsk næringsliv kan sammen med myndig­ nødvendig. Forskning på miljø og bærekraftig heter og andre aktører bidra til en bærekraftig utvikling bør ses i sammenheng med innovasjon nærings­ og regionalutvikling i de nye medlems­ og kommersialisering av miljøeffektive løsninger. landene. Her kan norsk kompetanse innen tekno­ Med Norges sterke avhengighet av olje og gass logi og ledelses­ og miljøsystemer spille en viktig er dette et område som peker seg ut også i miljø­ rolle. Norge er sterkt underrepresentert økono­ teknologisammenheng. Oppsamling, rensing og misk og handelsmessig i disse landene. For å bruk av CO2, for eksempel i forbindelse med gass­ utnytte de eksportmulighetene disse avtalene gir, kraft, er et sannsynlig vekstområde i fremtiden. er det avgjørende med et godt samarbeid mellom Det samme vil annen fornybar energi være. Økt myndigheter, organisasjoner, bedrifter og forsk­ miljøbevissthet og redu ksjon av miljøbelastende ningsmiljøer. Det er viktig at finansieringsmidlene NOU 2005: 4 47 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 6 kan benyttes også av norsk næringsliv. Generelt gangen kan styrkes og hvordan kraft­ og energires­ bør myndighetene legge til rette for økt norsk virk­ sursene kan utnyttes mer effektivt. Utvalget støtter somhet i og eksport til de nye medlemslandene. regjeringen i at Norge systematisk og over tid må anvende en rekke virkemidler for å ta i bruk nye former for energiproduks jon, og for å sikre en 6.7 Utvalgets vurderinger effektiv innsats for å realisere det enøk­potensialet som til enhver tid fremstår som realiserbart. Etter Utvalget mener rammevilkårene på områdene utvalgets vurdering vil det være behov for tiltak ut energi og miljø har stor betydning for norsk indus­ over dette. tri. Energi er grunnlag for en betydelig del av ver­ Uavhengig av kilden til økt norsk kraftproduk­ diskapingen i norsk industri i dag. Det er et godt sjon, bør dette følges av utbygging av økt kraftover­ grunnlag for videre vekst i den energibaserte ver­ føringskapasitet til og fra utlandet. Dette vil bidra diskapingen i norsk industri, men det er viktige til å sikre en mest mulig kostnadseffektiv og miljø­ utfordringer som må møtes i forhold til videreut­ vennlig energiutnyttelse i et stadig større felles vikling av dette potensialet. energimarked. Det vises i den sammenheng til at Utvalget vil samtidig vise til at miljøutfordrin­ Statnett er pålagt å investere i økt overføringskapa­ gene krever at myndighetene og næringslivet sitet etter samfunnsøkonomiske kriterier. arbeider aktivt for at energiressursene utnyttes effektivt og miljøbelastningene reduseres. Utval­ get legger til grunn at Norge skal – og må – over­ Industrien bidrar til tørrårssikring. En energiopsjons­ holde internasjonale miljøforpliktelser. ordning bør etableres. I et industripolitisk perspektiv er det sentralt at Kraftintensiv industri bidrar gjennom muligheter dette ikke bare ses som en begrensning. Effektiv for et fleksibelt kraftforbruk til sikring av kraftfor­ energiutnyttelse er som regel både god miljøpoli­ syningen i anstrengte situasjoner. Dette bidrar til å tikk og næringspolitikk. I tillegg skaper en global motvirke vannkraftsystemets svake sider. Med et utvikling med økt miljøbevissthet og krav til reduk­ strammere kraftmarked er dette blitt viktigere, sjon av miljøbelastende utslipp og atferdnye mulig­ fordi svært anstrengte kraftsituasjoner da vil inn­ heter og markeder for miljøvennlig teknologi, som treffe oftere og kunne gi mer alvorlige utslag. norske kompetansemiljøer bør ha de beste forut­ Norsk prosessindustri har presentert en skisse til setninger for å utnytte. en ordning som innebærer at industrien skal levere en garantert tørrårssikring gjennom et mar­ ked for energiopsjonsavtaler organisert av den sys­ Energiforsyningen må styrkes. temansvarlige (Statnett). En slik ordning vil inne­ En sikker krafttilgang er viktig for industrien gene­ bære at kraftintensive bedrifter kan bidra til tørr­ relt og kraftintensiv industri særskilt. Dette er en årssikring på en kostnadseffektiv måte. Utvalget forutsetning for videre investeringer i kraftintensiv støtter det arbeid som er igangsatt for ågjennomgå virksomhet. Utvalget mener et overordnet hensyn rammene for etablering av en opsjonsordning. ved utforming av energipolitikken må være å sikre en effektiv og miljøvennlig energiforsyning som gir gode rammebetingelser for norsk næringsliv. Mulighetene for nye industrikraftkontrakter og En generelt strammere forsyningssituasjon har overgangsløsninger må vurderes. bidratt til økt sårbarhet i den norske kraftforsynin­ Noen bedrifter i den kraftintensive industrien vil gen, som er basert på vannkraft. Svekket forsy­ møte særlige utfordringer når industrikraftkon­ ningssikkerhet bidrar til uforutsigbarhet for traktene på myndighetsbestemte vilkår løper ut. mange bedrifter. For kraftintensive bedrifter som Dette gjelder særlig bedrifter som etter omleggin­ ikke har inngått nye avtaler om langsiktige kraftle­ gen av det gamle industrikraftregimet ikke har sik­ veranser, skaper utviklingen usikkerhet om framti­ ret seg ny, langsiktig krafttilgang på kommersielle dig virksomhet og videre investeringer. vilkår. For disse bedriftene vil ikke en eventuell eta­ Utvalget mener kraftforsyningen i Norge må blering av en energiopsjonsordning være tilstrek­ styrkes gjennom flere tiltak. I St.meld. nr. 18 (2003­ kelig for å møte kostnadsutfordringene når 2004) presenterer regjeringen tiltak for en mer industrikraftkontraktene løper ut. Regjeringen har robust kraftforsyning som også reduserer sårbar­ på grunnlag av anmodningsvedtak i Stortinget gitt heten for nedbørssvikt. Utvalget mener det er vik­ en vurdering av spørsmålet om en ny generasjons tig å ha et helhetlig fokus på energiforsyningen. kraftkontrakter for kraftintensiv industri. Regjerin­ Dette innebærer et fokus på både hvordan krafttil­ gen legger vekt på at det innenfor EØS­regelverket 48 NOU 2005: 4 Kapittel 6 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus ikke er mulig å gi industrien kraftkontrakter med Teknologiske løsninger som sikrer miljøet mot vilkår under markedsvilkår ved å innta krav til utslipp av klimagasser ved forbrenning av fossilt energieffektivisering eller forsyningssikkerhet. materiale, kan bli en handelsvare som også i Norge Stortinget har ennå ikke formelt forholdt seg til kan gi grunnlag for ny verdiskaping basert på den mulighetsområdet for kraft til industrien innenfor industrielle kompetanse som allerede finnes i nor­ EØS­regelverket. Stortinget har i tillegg bedt ske selskap. Regjeringen om å finne overgangsløsninger for Utvalget legger til grunn at de fossile energikil­ kraftleveranser til Rana­industrien innenfor EØS­ der vil dominere det globale energimarkedet i det avtalens virkeområde. Industrikraftkontraktene i århundret vi er inne i, og faktisk øke i omfang de Rana løper ut våren 2005. Utvalget støtter det arbei­ neste ti årene. Overgangen fra en kilde til en annen det som skjer for å avklare mulighetsområdet vil redusere utslippet noe, men det vil likevel være innenfor EØS­regelverket, både i forhold til en nødvendig med introduksjon av teknologi som eventuell ny generasjon kraftkontrakter, over­ håndterer CO 2­utslippene på en miljømessig for­ gangsløsninger eller en ny energiopsjonsordning. svarlig måte, for på den måten å bidra til å realisere mål om reduserte globale utslipp av klimagasser. Det er viktig at det sa mtidig satses videre på Gasskraft kan sikre tilgangen på elektrisitet. forskning og utvikling innenfor gasskraft med

Gasskraft er det mest aktu elle bidraget til å sikre CO2­håndtering. Teknologi for utskilling og hånd­ tilgangen på elektrisitet og en stabil kraftforsyning tering av CO2 er tilgjengelig, men er ikke lønnsom i årene som kommer. Utvalget legger til grunn at i anvendelse i dag. Utvalget mener derfor at staten utbygging av gasskraft må skje i samsvarmed Nor­ må bidra til konkret utprøving av teknologi i indus­ ges internasjonale klimaforpliktelser. triell skala for rensing av CO2­utslipp fra gasskraft­ Det i dag er gitt tre konsesjoner for gasskraft­ verk. Frigjort CO 2 vil under gitte forutsetninger verk på fastlandet i Norge. Gasskraftverk er inklu­ kunne brukes for å øke oljeutvinningen på norsk dert i det norske kvotesystemet. Det åpner for at sokkel. I den forbindelse bør offentlige virkemidler norske gasskraftverk skal kunne delta i handel for å stimulere til etablering av nødvendig infra­ med klimakvoter i tråd med EUs kvotehandelsdi­ struktur og systemer for bruk av CO 2 for økt olje­ rektiv og således behandles likt med tilsvarende utvinning også vurderes. energiproduksjon ellers i EØS­området. Om Utvalgets flertall, medlemmene Glad, Akselsen, eierne av de gitte konsesjoner ønsker å ta i bruk Asmyhr, Bjerke, Flåthen, Karlsen, Myhr og Sanner, teknologi for CO 2­håndtering vil være knyttet opp er åpne for at det tildeles konsesjoner til nye gass­ til markedsmessige vurderinger, herunder i hvil­ kraftprosjekter innenfor rammen av Norges inter­ ken grad staten bidrar til å gjøre de nødvendige til­ nasjonale klimaforpliktelser. leggsinvesteringer bedriftsøkonomisk lønn­ Med en statlig innsats som beskrevet ovenfor, somme. Samtlige gitte konsesjoner forutsetter at mener utvalgets medlemmer Antonsen og Kroslid at det legges til rette for senere CO 2­håndtering. det meste nå ligger til rette for CO2­håndtering fra Både av hensyn til miljø og en framtidsrettet indus­ gasskraftverk. Som en naturlig følge av Norges tri er det i samfunnets interesse å stimulere til at internasjonale klimaforpliktelser, bør derfor nye det skjer på et tidligst mulig tidspunkt. konsesjoner stille krav omat gasskraftverk bygges

I forbindelse med Stortingets behandling av St. med CO2­håndtering fra starten av. meld. nr. 18 (2003­2004) ble nødvendigheten av økt satsing på CO2­håndtering med sikte på å nytte Innsatsen for ytterligere effektivisering av energi­ CO2 som trykkstøtte i oljeutvinning, understreket. Utvalget ser det som naturlig at myndighetene ut bruken bør styrkes. fra dette legger bedre til rette for bruk av tekno­ Over tid er energieffektiviteten i norsk industri logi som bidrar til miljøforsvarlig fangst og oppbe­ vesentlig styrket. Gjennom det siste ti­året er ener­ varing av CO2. Sammen med energiindustrien selv gibruk i de fleste industrinæringer bedret. Utval­ bør staten finne fram til prosjekter som sikrer at get mener det fortsatt er et betydelig potensial i Norge er i fremste rekke for å realisere gasskraft­ norsk industri og i byggsektoren for mer effektiv verk med en teknologi som sterkt begrenser energibruk. Det er viktig at bedriftene sammen utslippene av klimagasser. I den sammenheng med det offentlige, energirettede virkemiddelappa­ mener utvalget at staten bør medvirke til at man ratet (Enova) løpende vurderer tiltak for å realisere sikrer verdikjeden fra CO2 fanges på produksjons­ dette potensialet. I den grad avskrivningsreglene stedet til den leveres som f.eks. trykkstøtte på et for tekniske anlegg i bygg motvirker energiøkono­ oljefelt. misering bør de endres. NOU 2005: 4 49 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 6

Staten må bidra økonomisk til infrastruktur for å ger, med utgangspunkt i markedsvurderinger. fremme innenlands gassbruk. Utvalget mener det er utfordringer knyttet til å Utvalget mener det er et godt grunnlag for økt sikre tilstrekkelige investeringer i ny kraftproduk­ anvendelse av naturgass i norsk industri. Indus­ sjon og videre dimensjonering av hovednettet i et trien kan bruke gass direkte som energikilde eller fritt kraftmarked. Energiloven har utvilsomt bidratt som råstoff til petrokjemisk produksjon. Mulighe­ til mer effektiv bruk av energiressursene, men det tene for økt anvendelse av gass henger nært er grunn til å stille spørsmål om det er tilstrekkelige sammen med infrastrukturen for gassforsyningen. incentiver til investeringer i kapasitet for kraftpro­ God infrastruktur for naturgass vil sikre næringsut­ duksjon og i overføringsnett. Det er behov for økt vikling og arbeidsplasser i etablert og ny industri. kraftproduksjon i Norge. Det er også behov for å Distribusjon av store volumer naturgass krever styrke overføringsnettet i Norge og i forhold til etablering av rørledninger. De mest aktuelle pro­ utlandet. Det er også stort behov for å se utvikling sjektene for statlig deltagelse de nærmeste årene av infrastruktur for gassrør i sammenheng med er rørledninger fra Kårstø til Grenland, fra Kolls­ investeringer i hovednettet fremover mot 2020. nes til Mongstad og fra Tjeldbergodden til Skogn. Utvalget vil vise til at et flertall på Stortinget ved Disse rørledningene er viktige for å bevare og utvi­ behandlingen av St.meld. nr. 18 (2003­2004) om kle den petrokjemiske industrien i Grenland/sør­ forsyningssikkerheten for strøm mv. ba Regjerin­ østlandet, for å sikre kraftvarmeproduksjon på gen foreta en grundig gjennomgang av energilo­ Mongstad og for å skaffe gass til den planlagte ven, spesielt når det gjelder oppdekningsplikten og industriutviklingen i Trøndelag. Distribusjon av forsyningssikkerheten, og komme tilbake til Stor­ naturgass som LNG og CNG pr. båt/bil er egnet tinget med eventuelle forslag til endringer. Utval­ for mindre volumer. get vil støtte at det gjennomføres en evaluering av Det er viktig med statlig deltakelse i finansier­ energiloven og andre rammebetingelser med ing av infrastruktur for naturgass for å legge til utgangspunkt i utfordringene knyttet til å skape rette for økt gassbruk i norsk industri. Utvalget best mulige incentiver til investeringer i ny kraft­ viser til at representanter for industrien i Grenland produksjon, overføringskapasitet for strøm og gas­ og Prosessindustriens Landsforening har lagt fram sinfrastruktur og for å sikre et effektivt kraftmar­ en omfattende argumentasjon for at transport av ked i Norge og Norden. gass i rør til Grenland vil ha en langt større anven­ delse og bedre lønnsomhet enn det regjeringen har lagt til grunn for sine vurderinger. Energiforvaltningen bør gjennomgås. Dersom nye analyser vi ser at slike prosjekter Norges vassdrags­ og energidirektorat (NVE) har kan forventes å være samfunnsøkonomisk lønn­ i dag ansvar for å sikre en helhetlig forvaltning av somme, mener utvalgets flertall, medlemmene Glad, vassdragene, fremme en effektiv kraftomsetning Akselsen, Antonsen, Asmyhr, Bjerke, Flåthen, Karl­ og kostnadseffektive energisystemer og bidra til sen, Kroslid, Myhr og Sanner, at staten direkte eller en effektiv energibruk. Oljedirektoratet (OD) har gjennom sitt eierskap i statlige foretak bør bidra for valtningsansvar knyttet til undersøkelser etter økonomisk til å få realisert prosjekter med langsik­ og utnyttelse av petroleumsforekomstene. For tige perspektiver. Det må imidlertid være en betin­ ytterligere å styrke grunnlaget for verdiskaping gelse at næringslivet de ltar i konseptutvikling og basert på våre samlede energiressurser, bør det finansiering. Gassrør kan også avlaste eller øke vurderes om det kan være gevinster knyttet til å se leveringssikkerheten i kraftforsyningssystemet disse områdene mer i sammenheng. Spørsmålet er uten ny utbygging av hovednettet for elektrisitet. ikke minst aktuelt knyttet til for valtning og utnyt­ Utvalgets medlemmer Akselsen og Flåthen vil telse av gassressursene. Et samarbeid på dette, og påpeke at særnorske krav til kalkulasjonsrente og eventuelle andre områder, vil innebære omstillin­ økonomisk levetid ikke må være til hinder for ger av slik art at spørsmålet må utredes grundig. utvikling av slike prosjekter. Utvalget vil foreslå at det blir gjennomført en offentlig utredning med sikte på å klargjøre grunn­ laget for og muligheter kn yttet til en mer samord­ net energiforvaltning. Energiloven bør evalueres. Energiloven av 1990 har bidratt til betydelige end­ ringer i kraftmarkedet og i mange tilfeller en mer Norge i internasjonal miljøpolitikk. effektiv bruk av kraftressursene. Investeringer i ny Valg av virkemidler innenfor klima­ og miljøpoli­ kraftproduksjon skjer, innenfor et sett av regulerin­ tikken er svært viktig for store deler av industrien. 50 NOU 2005: 4 Kapittel 6 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus

Forutsigbare og konku rransedyktige rammevil­ mevilkår på dette område kan være en faktor når kår er nødvendig. Av den grunn viser industrien til fremtidige investeringer skal vurderes. Et konsern betydningen av at klima­ og miljøvirkemidlene i som Norsk Skog har for eksempel virksomhet i Norge er mest mulig i tråd med resten av Europa. både Norge og EU. I tillegg vil inkludering av Norge må dessuten utnytte de muligheter EØS­ denne industrien bidra til et større og mer velfun­ avtalen gir til å påvirke utformingen av virkemid­ gerende marked for kvoter. Det er derfor viktig at lene i forhold til norsk industris forutsetninger. bl.a. treforedlingsindustrien tas inn i kvotehande­ Samtidig er det viktig for industrien at Norge len så snart som praktisk mulig. bidrar til å etablere like internasjonale regulerin­ Stortinget har vedtatt en avgrensning av kvote­ ger på prioriterte områder i miljøpolitikken, gjen­ systemet som holder virksomhet med CO 2­avgift nom for eksempel klimakonvensjonen og videre utenfor kvotehandel til 2007. Treforedlingsindus­ gjennomføring av Kyoto­protokollen, for å unngå trien og sildemelindustrien betaler for eksempel at Europa svekker sin internasjonale konkurranse­ CO2­avgift i dag, og er dermed ikke omfattet av evne. kvoteloven. Tilsvarende bedrifter i EU er imidler­ tid omfattet av EUs kvotehandelsdirektiv. Dette EUs kvotehandelsdirektiv bør implementeres i betyr at slike bedrifter i Norge får andre rammebe­ EØS­lovgivningen. tingelser enn tilsvarende bedrifter i EU. Utvalget mener det vil være ønskelig med en Stortinget har vedtatt klim akvoteloven, jf. Ot.prp. deltagelse i kvotehandelen slik at norske landba­ nr. 13 (2004–2005). Utvalget ser kvotehandel som serte, avgiftsbelagte sektorer som faller inn under en gunstig og kostnadseffektiv måte å gjennom­ EUs kvotehandelsdirektiv også fases inn i det nor­ føre norske klimaforplik telser. Regjeringen har ske kvotesystemet. bedt om forhandlinger med Europakommisjonen om en bilateral avtale om gjensidig godkjenning av kvoter frem til 2007, fremfor å implementere EUs Miljøteknologi som satsingsområde i nye EU­ direktiv gjennom EØS­avtalen. Pr. januar 2005 er medlemsland. det ikke avklart om Norge vil lykkes med å for­ Norge skal bidra med 2 mrd. kroner pr. år til de nye handle frem en bilateral avtale som kan tre i kraft EØS­landene. Midlene er mottagerstyrt og gir ikke innen rimelig tid. norsk næringsliv eller industri preferanser. Mid­ Utvalgets flertall, medlemmene Glad, Akselsen, lene representerer en meget spennende strategisk Antonsen, Asmyhr, Bjerke, Flåthen, Karlsen, Kros­ mulighet til å synliggjøre og initiere samarbeid lid, Myhr og Sanner, mener at dersom ikke Norge mellom de nye EU­landene og norsk industri. lykkes i å etablere en bilateral avtale med EU, bør Dette krever etablering av ulike nettverk og samar­ Norge vurdere å implementere kvotehandelsdirek­ beidsfora, som er både tidsmessig og ressursmes­ tivet i EØS­avtalen. Det vil gi trygghet for at norsk sig krevende. Risikoen og kostnadsnivået for å industri sikres likebehandling og forutsigbarhet på komme i inngrep med midlene er derfor høyt. linje med industrien i EU­landene. Utvalget mener man må vurdere tiltak som gjør at Utvalgets flertall, medlemmene Glad, Akselsen, norsk industri kan dra nytte av de bevilgede mid­ Antonsen, Asmyhr, Bjerke, Flåthen, Karlsen, Myhr lene. og Sanner, mener at Norge i det minste må for­ plikte seg til å integrere kvotedirektivet i EØS­avta­ len fra 2008, for å unngå forskjellsbehandling og større usikkerhet for norsk industri. 6.8 Merknad fra medlemmet Westhrin Utvalgets medlem Kroslid mener det er viktig at om energi og miljø klimavirkemidlene fra 2008 utformes slik at indus­ Utvalgets medlem Westhrin tilslutter seg utvalgets triens rammebetingelser i størst mulig grad blir vurderinger rundt bærekraft i avsnitt 6.5 og mener konkurransedyktig i forhold til Europa. dette også bør ligge til grunn for norsk energipoli­ tikk. Deltakelsen fra industrien i kvotehandelen bør være Dette medlem mener Norge bør være en pådri­ på linje med EU. ver i å finne løsninger som kombinerer miljø og For prosessindustrien er det viktig at den norske arbeidsplasser. Fokus må ligge på tydelige miljø­ klimareguleringen harmoniseres med EUs regule­ krav, samtidig som miljøvennlig teknologi utvikles ring, bransje for bransje. Når for eksempel trefor­ til å bli mer konkurransedyktig. En slik teknologi­ edlingsindustrien i EU har kvoteplikt, må også nor­ utvikling krever at staten bidrar med forsknings­ ske treforedling få anledning til å delta. Ulike ram­ og utviklingsmidler og at rammebetingelser og NOU 2005: 4 51 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 6 infrastruktur planlegges og etableres med det for legg til arbeidsplasser knyttet til energi­ og tekno­ øye. logiproduksjon for det norske markedet, åpner sat­ Den viktigste målsettingen er at klimautslip­ sing på gassteknologi med CO 2­fjerning også for pene i Norge skal ned. I en plan for reduserte eksport av teknologi, og vil slik være en forutset­ utslipp inngår at Norges internasjonale utslippsfor­ ning og en drivkraft på veien fra råvareprodusent pliktelser må innfris, at Norge må jobbe internasjo­ til energileverandør og teknologieksportør. nalt for avtaler om ytterligere reduksjoner og at Satsingen på CO 2­fjerning vil også være avgjø­ hoveddelen av den norske Kyoto­forpliktelsen rende i kampen mot klimaendringer. Satsing på skjer ved tiltak i Norge. Dette vil bidra til å utvikle gass med CO 2­fjerning vil etter dette medlems mer miljøvennlig teknologi for å redusere utslipp, mening kunne gi næringsutvikling og samtidig noe klimagasskvotekjøp i utlandet ikke i samme være avgjørende i miljøsammenheng. Fossilgass grad vil føre til. brukt til konvensjonelle forurensende formål vil i Norge bør derfor satse på miljøvennlig tekno­ liten eller ingen grad bidra til verken miljø eller logi for å skape nye arbe idsplasser og eksportver­ næringsutvikling. dier innen industri­ og energisektoren. I kjernen av en slik satsing må det væreen effektivisering gjen­ Infrastruktur for gass nom en massiv satsing på ENØK og nye fornybare Framføring av gass til industrien med gassrør som energikilder som reduserer klimagassutslipp og medfører eller betinger økt direkte bruk av natur­ frigjør elkraft til industriproduksjon og elspesifikke gass bør etter dette medlems mening ikke etable­ formål. res. Direkte bruk av gass er relativt nytt i Norge og Med klimamålene for øye er det realistisk at vi medfører klimagassutslipp. Til nå har vi brukt innen 2010 kan få en bedret kraftbalanse og et bety­ elektrisitet til oppvarming, og har en infrastruktur delig antall lønnsomme arbeidsplasser ved å: tilpasset dette. Ny infrastruktur som gassrør med – utløse halve energieffektiviseringspotensialet. tilhørende distribusjonsnett og/ eller pumpestasjo­ – stoppe veksten i elektrisitetsforbruket ved å ut­ ner er en dyr og langvarig investering som vil vikle og bruke løsninger som gir mindre bruk binde Norge i lang tid fremover. For at staten skal av el til oppvarming og bygge og produsere gå inn i større gassrørprosjekter, må det stilles energieffektivt. krav om CO ­håndtering fra gasskraftverk og/eller – satse på ny fornybar elektrisitetsproduksjon. 2 industri i enden av røret, og retur­rør med CO2 for deponering eller mer oljeproduksjon. Dette må Norge kan på denne måten bli en stor netto ekspor­ kombineres med at gass ilegges CO ­avgift, noe tør av grønn kraft og miljøteknologi. Det krever 2 som vil føre til ytterligere incentiver for fangst og blant annet en statlig garantiordning for å få fart i deponering av CO . Gjennom dette vil man unngå byggingen av miljøvennlig og fleksibel fjernvarme 2 at statlig finansiert gassinfrastruktur bidrar til økte og innføring av grønne energisertifikater. En infra­ utslipp av klimagasser. struktursatsing må i første rekke være orientert Etter dette medlems mening må positive miljø­ mot fornybare energikilder; som piper for rent­ messige konsekvenser og samfunnsøkonomiske brennende ovner og vannbåren varme i tillegg til perspektiver dokumenteres og finansiell risiko og forbedringer av dagens elnett. langsiktighet, verdiskaping og industriutvikling utredes i et langsiktig bærekraftsperspektiv ved

Gass og CO2­håndtering valg av infrastruktur og eventuell statlig delta­ Dette medlem mener klima­ og energipolitikken må gelse. sette som premiss for gasspolitikken at den ikke må stimulere til økte utslipp; den må ikke hindre Om kvoter og gasskraftverk en omlegging til en miljøvennlig energipolitikk. Norge er gjennom Kyoto­protokollen forpliktet til å Industriell bruk av naturgass som råstoff bør sik­ vise demonstrerbar framgang innen 2005. Kvote­ res gode rammebetingelser. systemet kan representere en demonstrerbar De samlede norske FoU­ aktivitetene på gass­ framgang under forutsetning av at det er omfat­ kraft med CO2­håndtering har i løpet av få år nådd tende og ambisiøst. et betydelig omfang og omfatter en rekke teknolo­ Kvotesystemet skal bidra til at Norge overhol­ gier og forskningsområder. I internasjonal sam­ der sine utslippsforpliktelser under Kyoto­proto­ menheng setter dette Norge i en særstilling og gir kollen. Dette innebærer at de årlige klimagassut­ samtidig et godt utgangspunkt for teknologiutvik­ slippene i perioden 2008­2012 i gjennomsnitt ikke ling med et sterkt innslag av norske aktører. I til­ er mer enn 1 pst. høyere enn i 1990. Norske utslipp 52 NOU 2005: 4 Kapittel 6 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus er nå nær 10 pst. høyere enn i 1990, og det fore­ Dette innebærer etter dette medlems mening en slåtte kvotesystemet vil kun redusere de totale reell svekkelse av forurensningsloven som miljø­ utslippene med så lite som rundt 1 million tonn i politisk virkemiddel, og er bakgrunnen for at dette løpet av hele perioden 2005 til 2007. medlemmet ønsker å holde eventuelle gasskraft­ Å gi gasskraftverk vederlagsfrie kvoter er etter verk utenfor klimakvoteloven og kvoteplikt. dette medlems mening å redusere integriteten av Dette medlem mener det både av hensyn til systemet på samme måte som det vil være å gi ut miljø og en framtidsrettet industri, er en forutset­ nye kvoter ved en utvidelse av en bedrifts virksom­ ning for eventuelle gasskraftverk at de bygges med het. Dette medlem går derfor inn for at gasskraft­ en teknologi for CO 2­håndtering som må iverkset­ verk holdes utenfor kvotesystemet og ilegges CO2­ tes parallelt med oppstart og med stor rensegrad. avgift på nivå tilsvarende gasskraftverkene off­ Slike gasskraftverk kan føre til store netto miljøge­ shore. vinster, for eksempel i forbindelse med elektrifise­ En av hensiktene med det tidlige kvotesyste­ ring av sokkelen. Dette er en teknologi som finnes, met var å gi viktige erfaringer med kvotehandel før brukes flere steder i ve rden, og som sådan er å Kyoto­perioden 2008 til 2012. Bedrifter som ikke er betrakte som Best Tilgjengelig Teknologi, BAT. inkludert i det tidlige kvotesystemet vil ikke inn­ hente denne erfaringen, noe som vil kunne være problematisk dersom bedriften får kvoteplikt etter Brenselcelleteknologi og bruk av hydrogen 2008. Dette medlem vil også påpeke at brenselcelletekno­ Dette medlem er opptatt av at vi ikke innfører et logien og bruk av hydrogen som energibærer er i virkemiddel for å bedre miljøet som innebærer en stor utvikling, og kan i fremtiden bli viktig. En for­ svekkelse av et annet. Forurensningsloven er et utsetning for miljøgevinst er at hydrogenet produ­ sentralt virkemiddel for å redusere miljøproble­ seres på en miljøvennlig måte. Satsingen på hydro­ mene, og det er derfor viktig for dette medlem at gen må gå parallelt med satsingen på utvikling av loven ikke svekkes. Gjennom innføring av et nasjo­ teknologi for håndtering av klimagasser. Derfor må nalt kvotesystem er det klart at forurensningslo­ innovasjonsselskapet som skal opprettes i Gren­ ven ikke kan regulere størrelsen på utslipp fra land også ha hydrogen som et av sine satsingsom­ enkeltaktører med kvoteplikt. Den totale mengden råder i tillegg til miljøvennlig gassteknologi. Videre utslipp fra kvotepliktig sektor vil bestå av mengden må det satses på en utbygging av et nett med fyl­ kvoter staten utsteder til de kvotepliktige aktørene, lestasjoner for hydrogenbiler i Norge, i første aktørenes nettokjøp eller ­salg av kvoter internasjo­ omgang fra Oslo til Stavanger. Staten må etter dette nalt og kvoter fra prosjekter under Den grønne medlems mening støtte dette prosjektet, inkludert utviklingsmekanismen. støtte til innkjøp av hydrogendrevne kjøretøy. NOU 2005: 4 53 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 7

Kapittel 7 Infrastruktur

Utvalget har valgt å avgrense arbeidet til infra­ og Kristiansand­regionen med 33 pst. I absolutte strukturspørsmål knyttet til transport. Utvalget har tall har veksten vært sterkest i Oslo­regionen. valgt å fokusere på samfunnets behov for effektiv Den nasjonale reisevaneundersøkelsen for transport både i form av vare­ og persontransport. 2001 viste at vi bruker like mye tid på å reise som før, men at vi reiser over lengre distanser.3 Den viser også at det har vært sterkest vekst i trafikken 7.1 Betydningen av en effektiv infra­ rundt de store byene. struktur

Det er store kostnader forbundet med vare­ og per­ 7.1.2 Transportkostnader sontransport, og størrelsen på kostnadene avhen­ En studie av logistikkostnader blant bedrifter ger i høy grad av standarden på transportinfra­ utført av Transportbrukernes Fellesorganisasjon strukturen. For store deler av eksportrettet (TF) i 2003 viser at logistikkostnadene utgjør 9,1 næringsliv utgjør store avstander til viktige marke­ pst. av omsetningen. 4 Utgifter til transport utgjør der et naturgitt konkurransehandikap. Transport­ den største andelen av logistikkostnadene (ca. ⅔). systemet påvirker også det generelle kostnadsni­ Utgiftene til transport som del av de totale vået for øvrige deler av næringsliv og samfunn. På logistikkostnadene for næringslivet er betydelig den andre siden har Norge en topografi og et høyere for bedrifter i Norge enn ellers i Europa. bosettingsmønster som gjør det krevende og kost­ Ikke bare transportlengden påvirker transport­ bart å bygge ut all infrastruktur, for eksempel bred­ kostnadene, men også standarden på infrastruktu­ bånd, veg­ og jernbanenett. Utbygging og drift av ren og avgifter på transport. For næringslivet er infrastruktur er regulert og i hovedsak finansiert dieselavgiften den enkelte avgiften som har størst av det offentlige. Myndighetene fastsetter en betydning for transportutg iftene. Etter en reduk­ rekke avgifter i tilknytning til transport. Politiske sjon av dieselavgiften i 2001, ligger nivået nærmere prioriteringer på dette området påvirker derfor vil­ de fleste av våre naboland. Etter 2001 har imidler­ kårene for næringsvirksomhet direkte. tid bompengeavgifter økt betydelig. For andre deler av næringslivet medfører også høye havneav­ gifter en kostnadsbelastning. 7.1.1 Transportbehovet i samfunnet Norsk godstransport, både innenriks og uten­ Handel er en av de viktigste drivkreftene for trans­ riks, domineres av vegtransport og tranport til portbehovet. I hele etterkrigstiden har omfanget sjøs. Omtrent like mye av godstransporten, målt i av handel vokst langt sterkere enn økonomien som tonnkilomeneter, går til sjøs som på veg (48 pst. og helhet. For Norge betyr handelen med landene i 46 pst.). Innen persontransporten er bilen det Europa mest. Målt i volum blir det aller meste av dominerende transportmiddelet, med en markeds­ eksporten fraktet sjøvegen, mens målt i verdi går andel på 80 pst. av persontransportarbeidet. 5 omtrent halvparten på veg.1 Næringslivets kostnader påvirkes ikke bare av de Utviklingen i befolkningsmengde og befolk­ direkte kjørekostnader ved vare­ og godstransport. ningssammensetning innenfor et område vil Kostnadene ved persontransport har stor betyd­ påvirke transportbehovet. Alle de seks største stor­ ning for det generelle kostnadsnivået. Her inngår byregionene i Norge har hatt en befolkningsvekst som er sterkere enn landsgjennomsnittet.2 Relativt 3 Den nasjonale reisevaneundersøkelsen 2001 utført av Transportøkonomisk institutt (TØI). sett har veksten vært sterkest i Stavanger­regionen 4 Industriens logistikk – en studie av logistikkostnader og med 50 pst., fulgt av Tromsø­regionen med 48 pst. ressursbruk i norsk industri. Spørreundersøkelse gjennom­ ført av Transportbrukernes Fe llesorganisasjon i samarbeid med NHO, svar fra 585 bedrifter. 1 TØI rapport 480/2000 5 St.meld. nr. 24 (2003­2004) Na sjonal transportplan 2006­ 2 St.meld. nr. 31 (2002­2003) 2015 54 NOU 2005: 4 Kapittel 7 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus både tid og kjørekostnader ved reiser for den egne jernbane står til sammen for om lag ni tideler av arbeidskraften, samt kostnader for en rekke tjenes­ totalen på samferdselsbudsjettet. Av dette utgjør ter som indirekte overføres også til den konkur­ veg om lag dobbelt så mye som jernbane. Tall fra ranseutsatte delen av næringslivet. Blant annet Finansdepartementet viser at det har vært en ned­ foretas det et stort antall transporter i forbindelse gang i samferdselsbudsjettet i store deler av tiårs­ med ser viceoppdrag og håndverkertjenester for perioden 1994­2003.7 For perioden samlet sett var næringslivet. Dersom en kan øke trafikkflyten på det en gjennomsnittlig årlig negativ realvekst på 2 vegene vil en kunne utløse betydelige kostnadsre­ pst. I første halvdel av perioden var den gjennom­ duksjoner for næringslivet. snittlige årlig realveksten ­5 pst. I andre halvdel av perioden var samferdselsbudsjettets størrelse i hovedsak uforandret. 7.1.3 Lokalisering Når man ser på utviklingen siden begynnelsen Infrastruktur er en viktig bestemmende faktor for av 1980­årene og frem til i dag så er det tre hoved­ lokalisering av næringsvirksomhet. Globaliserin­ trekk som gjør seg gjeldene. gen gjør at bedriftenes valgmuligheter for lokalise­ 1. Totale bevilgningene til vegformål utenom ring er blitt større. Dette gjenspeiles særlig i inves­ bompenger har, med unntak av en topp i begyn­ teringsadferden til større norske industribedrifter, nelsen av 1990­årene som følge av at det da ble der veksten de senere årene i all hovedsak har ført en motkonjunkturpolitikk, ligget nesten skjedd utenlands. I en undersøkelse fra TF 2003 flatt målt i faste priser. Nivået i 2000 og 2001var oppgav 55 pst. av bedriftene at transportkostnader på linje med nivået 1983 og 1984. Siden 2001 har betydning for lokalisering av produksjon, 20 har det vært en svak økning. pst. oppgav at det ikke hadde noen betydning. 45 2. Penger innkrevd ved bomavgifter har siden pst. av industribedriftene oppgav at de ville valgt slutten av 1980­årene utgjort en betydelig andel samme lokaliseringssted for produksjonen dersom av midlene som blir stilt til disposisjon for de fikk velge på nytt.6 veginvesteringer, og denne andelen har vært klart økende de siste tre årene. Det har vært en tendens til at bompengebidraget har økt i peri­

7.1.4 Leveringssikkerhet oder med nedgang i statlig finansiering.8 Tettere integrasjon av vareproduksjon mellom 3. Det har vært en jevn realvekst i bevilgningene bedrifter er blitt mer vanlig. Det betyr mer kompli­ til både drift/vedlikehold og investeringer i sert vareflyt, og at bedriftenes avhengighet av jernbanesektoren. I tillegg kom en kraftig sats­ sikre leveranser til enhver tid er blitt større. Man­ ning på utbygging av Gardermobanen i slutten glende leveringsevne i ett ledd i kjeden vil ofte av 1990­årene. kunne føre til tap. Bedrifter med integrert produk­ sjon vil ønske langsiktige og stabile relasjoner. I valget av partnere vil evnen til å levere til rett tid og 7.2.2 Stamvegnettet sted være viktige forutsetninger. Økt bruk av Både for næringslivet og samfunnet for øvrig er ordreproduksjon og ”just­in­time­leveranser” har vegtransport den viktigste transportformen. Det også medført at lagerføringen i bedriftene er blitt fremgikk av høringen av Nasjonal transportplan redusert, og en større del av lagret til en hver tid er (NTP) fra næringslivsorganisasjonene at nærings­ ”rullende”. livet og industrien gjennomgående ønsker seg bedre veger som førsteprioritet.9 Vegtrafikken har økt betraktelig de senere årene. Utviklingen i bil­ 7.2 Prioriteringer for et effektivt trafikken i perioden 1994­2001 viser en gjennom­ transportsystem snittlig årlig vekst på 2,6 pst. Når det gjelder gods­ og varetransport har vegtransport siden 1980 økt i 7.2.1 Utviklingen i statlige bevilgninger til relativ betydning. veg og jernbane Transportinfrastruktur blir i hovedsak finansiert gjennom offentlige bevilgninger. Hovedandelen 7 St.prp. nr. 1 (2003­2004) statsbudsjettet medregnet folke­ trygden, kap. 9. finansieres over samferdselsbudsjettet. Veger og 8 ECON rapport 66/02 Planrammer, bevilgninger og trafikk­ utvikling i veg­ og jernbanetransport 6 Transportkostnader, konkurranseevne og lokalisering av 9 Samferdselskomiteen avholdt 06.05.2004 en åpen høring av industriproduksjon. Rapport fra TF juli 2003 basert på spør­ NTP (2006­2015) med representanter fra næringslivsorga­ reundersøkelse blant bedrifter. nisasjoner. NOU 2005: 4 55 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 7

Tabell 7.1 Oversikt over standarden på norske stamveger og øvrige riksveger Standardklasse Stamveger Øvrige riksveger Fullgod standard 5 pst. 27 pst. Brukbar standard 39 pst. 29 pst. Ikke brukbar standard 56 pst. 44 pst.

I NTP legges det til grunn trafikkprognoser Statens vegvesen fremhevet til arbeidet med som viser en årlig vekst i trafikken i perioden 2001­ Nasjonal transportplan 2006­2015 at det også er 2006 på 1,2 pst. og for perioden 2012­2020 på 0,9 betydelig etterslep i vedlikeholdsinvesteringene. pst. Statens vegvesen har påpekt at disse trafikk­ Det ble anslått til 11,3 mrd. kroner med omtrent prognosene er lave, også sett i forhold til tilsva­ halvparten fordelt på vedlikehold av vegkropp og rende prognoser i våre naboland.10 vegdekke. Stamvegnettet er en del av riksvegnettet, som utgjør ca. ⅓ av lengden på det totale vegnettet i Norge. Øvrige veger er kommunale og fylkeskom­ 7.2.3 Bompenger munale. Riksvegene og særlig stamvegene håndte­ Det finnes bompengefinansierte vegprosjekter i rer likevel en overveiende del av trafikkmengden de fleste deler av landet. Mange av disse er bru­ og betyr klart mest for lange transporter. Stamveg­ eller tunnelprosjekter, ofte i sammenheng med nettet fungerer som transportkorridorer mellom avløsning av ferjesamband. De største inntektene regioner og mellom Norge og utlandet og er derfor kommer likevel fra bomringene i de største byene viktig både for næringslivet i distriktene og i regi­ (Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og onsentra. Tromsø). Beløpene fra bompengeavgifter som Trafikkutfordringene i regionsentre, særlig stilles til disposisjon for investeringer i riksveger rundt Oslo, ligger for stor del i å øke framkomme­ har økt de siste årene. Fra 2330 mill. kroner i 2003 ligheten. Flaskehalser i sentrale strøk og spesielt til 2570 mill. kroner i 2004. 12 I 2005 foreslås det Oslo­regionen påvirker negativt også transporten 3060 mill. kroner i bompengefinansiering. I pla­ til andre deler av landet. Infrastrukturinvesterin­ nene til NTP legges det op p til en betydelig grad ger er en faktor som kan stimulere til regional av bompengefinansiering av investeringene i utvikling. Forbedret stamvegnett kan bidra til å stamvegene (ca.⅓ av totalfinansieringen, dvs. 11 utjevne press i arbeidsmarkedet og boligmarkedet 330 mill. kroner). Bompe ngeprosjekter blir ofte på regional basis ved at tidsavstander kortes ned. lettere godkjent av Stortinge t. Det kan føre til at Framkommeligheten i og rundt regionsentrene prosjekter som ville vært høyere prioritert der­ bør imidlertid også økes gjennom bedring av kol­ som man la en samfunnsøkonomisk vurdering til lektivtransporten. Mind re persontransport med grunn, blir utsatt til fo rdel for bompengefinansi­ personbiler vil øke framkommeligheten for erte prosjekter med lavere samfunnsøkonomisk næringslivet. lønnsomhet. De aller fleste riksveger som er bygd de siste En ulempe ved bompenger er at innkreving 30­40 årene ble utformet i henhold til gjeldende ofte er kostbart. Kostnadseffektivitet i innkreving vegnormaler da vegene ble planlagt. Selv om mye vil avhenge av både trafikktetthet og system for er bygd ut eller forbedret, så har en del av vegnet­ innkreving. Argumentet for å bruke bompengefi­ tet ligget mer eller mindre urørt i mer enn 40 år nansiering er først og fremst at det gir en mulighet bortsett fra legging av nytt dekke og enkelte min­ i til å realisere eller framskynde vegprosjekter som dre utbedringstiltak. 11 I forbindelse med NTP ellers ikke ville blitt realisert. 2006­2015 har Statens vegvesen foretatt en klassifi­ sering og kartlegging av standarden på stamveg­ nettet og det øvrige riksvegnettet som vist i tabell 7.2.4 Offentlig–privat samarbeid (OPS) 7.1. Det fremgår at bare 5 pst. av stamvegene kan Det prøves i dag ut en OPS­modell for tre nye veg­ sies å ha en fullgod standard. prosjekter. OPS­modellen innebærer at et privat selskap får ansvar for å prosjektere, bygge og finansiere, samt drive og vedlikeholde et vegan­

10 Vedlegg 7 til Forslag til Nasjonal transportplan 2006­2015. legg for en lengre fastsatt tidsperiode. I prosjek­ 11 SINTEF rapport ”Er det lønnsomt å bruke mer midler til vegformål” Mars 2004. 12 St.prp. nr.1 (2004­2005) for Samferdselsdepartement 56 NOU 2005: 4 Kapittel 7 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus tene er det lagt opp til at OPS­selskapet får en årlig 7.2.7 Kalkulasjonsrente godtgjøring fra det tidspunktet vegen er åpen for Valg av nivå på kalkulasjonsrenten og økonomisk trafikk. levetid spiller en stor rolle for beregningen av lønn­ OPS kan i prinsippet betraktes som en form for somhet ved langsiktige investeringer i infrastruk­ ”out­sourcing”. Finansieringdelen medfører at tur. Dette henger sammen med at i et gitt prosjekt offentlig betaling forskyves fra investerings­ til vil kostnadene typisk komme tidlig i prosjektets driftsperioden. Det er ikke grunn til å tro at det blir levetid, mens inntektene fordeles over et lengre rimeligere enn statlig egenfinansiering. OPS åpner tidspenn. En høy kalkulasjonsrente betyr at den likevel for effektiviseringsgevinster i den grad pri­ beregnede nåverdien av fremtid årlig avkastning vate aktører er bedre til å utføreoppgavene enn det blir lavere. offentlige. Kalkulasjonsrenten som brukes i beregnin­ gene av lønnsomhet ved langsiktige investeringer i infrastruktur, består av en risikofri rente og et risi­ 7.2.5 Konkurranse kotillegg. Førstnevnte fastsettes av Finansdeparte­ For å sikre en effektiv produksjon av samferdsels­ mentet og er i dag 3,5 pst. tjenester er det viktig at det er konkurranse mel­ Samferdselsdepartementet fastsetter risikotil­ lom aktørene i transportbransjen. Innenfor luftfar­ legget, som er ulik for de ulike samferdselssekto­ ten har man sett betydelige prisreduksjoner på rene. Lavest risikotillegg er fastsatt for investerin­ innenlandske ruter som følge av skjerpet konkur­ ger i trikk/t­bane (1,5 pst.), deretter jernbane (3,5 ranse. For å opprettholde en tilstrekkelig konkur­ pst.), veg (4,5 pst.), sjø (5,5 pst.) og luftfart (6,5 ranse har det vist seg nødvendig å ha mer enn én pst.). I Nasjonal transportplan anslås på basis av de stor aktør. Også når det gjelder containertransport fastsatte kalkulasjonsrentene at veginvesteringene og stykkgods, hvor det er noen storeaktører, er det for perioden 2006­2015 vil gi en netto negativ nytte viktig at konkurransen i markedet ikke undergra­ på 1,5 mrd. kroner, mens jernbaneinvesteringene i ves ved for høy eierkonsentrasjon og markedsdo­ samme periode anslås å få en positiv netto nytte på minans. 4,6 mrd. kroner. På denne bakgrunn og med hen­ visninger til at nivåer er langt lavere i mange sam­ menlignbare land, er det reist kritikk mot fastset­ 7.2.6 Overgang til sjø og bane telsen av kalkulasjonsrenten. Det gjelder både dif­ Lange avstander og høyt kostnadsnivå gjør at nor­ ferensieringen av risikotilleggene mellom investe­ ske vareeiere må legge stor vekt på å velge gods­ ringer i veg og jernbane og nivået på risikotilleg­ fremføring etter kriteriene ”rett tid, rett kvalitet og gene. Det er også blitt påpekt at den risikofrie rett pris”. Vegtransport har siden 1980 økt sin rela­ renten bør justeres ned av Finansdepartementet, 13 tive andel av godstransporten med 15 pst. Under­ fordi det har vært en langvarig nedgang i realren­ søkelser har vist at bedriftene selv i begrenset grad ten. Samferdselsdepartementet har tatt initiativ til oppfatter jernbane som et reelt alternativ til veg­ en ekstern utredning i 2005 som skal revurdere 14 transport. Av miljø­ og trafikksikkerhetshensyn risikotilleggene. Det vil skje parallelt med at og med utgangspunkt i politisk definerte mål kan Finansdepartementet vil foreta en revidering av det være ønskelig å få en større andel av gods­ retningslinjene for fastsetting av kalkulasjons­ strømmene over til jernbane og sjøtransport. Imid­ rente. lertid vil starten og slutten av den totale transpor­ ten nesten alltid foregå på veg. Dette fordrer effek­ tive overgangsløsninger mellom de ulike transportformene for at sjø­ og jernbane transport 7.3 Utvalgets vurderinger skal være et konkurransedyktig alternativ. For å bidra til en videre effektivisering av godstrafikken Et effektivt transportsystem er viktig for næringsliv påpekes det i NTP at det er nødvendig å legge til og industri. rette for en konsentrasjon av godsstrømmene til Utvalget mener at bevilgninger til samferdselssek­ knutepunkter. toren bør ha høy prioritet. Som et minimum må pla­ nene i NTP følges opp med nødvendige bevilgnin­ ger i de årlige budsjettbehandlingene og vedlike­ holdsetterslepet tas igjen. Norge har et naturgitt 13 Statistisk sentralbyrå 14 Transportbrukernes Fellesorganisasjon undersøkelse handikap på grunn av avstander og topografi. Det ”Transportens betydning slik bedriftene ser det” 2001. fordrer høyere investeringer i transportinfrastruk­ NOU 2005: 4 57 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 7 tur i Norge enn i mange andre land for å oppnå en tra. Det er i dag mange flaskehalser på stamvegene tilfredstillende standard. Et effektivt transportsys­ i sentrale strøk, noe som også rammer næringsli­ tem er viktig for å begrense transportkostnadene. vet i distriktene ved at varene kommer senere Svak infrastruktur kan føre til at Norge som lokali­ frem. Flaskehalser, spesielt i Oslo­regionen, påvir­ seringsalternativ for næringsvirksomhet svekkes. ker også transporten til andre deler av landet nega­ Politikken må ta sikte på å styrke infrastrukturen tivt fordi stamvegnettet der benyttes som trans­ som et ledd i en offensiv næringspolitikk for å ta portkorridor. Framkommeligheten i og rundt regi­ hele landet i bruk. onsentrene bør imidlertid også økes ved å bedre kollektivtransporten. Mindre persontransport med personbiler vil øke framkommeligheten for Vegsektoren bør prioriteres høyere innenfor næringslivet. Den lave standarden på stamvegene i samferdselssektoren. distriktene rammer industrien fordi en rekke sen­ Utvalgets flertall, medlemmene Glad, Akselsen, trale industribedrifter er lokalisert i distriktsområ­ Antonsen, Asmyhr, Bjerke, Flåthen, Karlsen, Kros­ der. Utvalget mener derfor de statlige investerin­ lid, Myhr og Sanner, vil påpeke at vegtransport er gene i stamveier må prioriteres. Utvalget vil også den viktigste transportformen både for næringsli­ peke på nødvendigheten av å sørge for tilfredstil­ vet og samfunnet for øvrig. Vegtrafikken har økt lende vegløsninger i distriktene hvor store deler av betraktelig de senere årene. Det har ikke vært norsk industri er lokalisert. fulgt opp med tilstrekkelige forbedringer i vegnett og vegstandard. Det er lite som taler for at betyd­ ningen av vegtransport vil bli mindre i fremtiden. Distriktshensyn bør ikke føre til nedprioritering av Geografiske forhold gjør at andre transportformer mer lønnsomme prosjekter i regionsentrene. ofte ikke utgjør et reelt alternativ. Regionsentrene har hatt sterk befolkningsvekst de Utvalgets medlemmer Akselsen og Flåthen vil siste 20 årene. Regionsentrene er motoren i den presisere at det må satses på jernbane der det lig­ økonomiske veksten og de områder av landet der ger best til rette for det, både mht. kollektivtrafikk det er størst problemer med fremkommelighet. og transport for næringslivet. Økt befolkningstetthet i regionsentrene stiller nye Utvalgets medlemmer An tonsen og Westhrin krav til infrastrukturen i området, ikke minst når mener det er viktig å bygge et vegnett med god det gjelder innfartsårer. Det er generelt viktig at standard, men vil samtidig påpeke at det er ikke fordelingen av bevilgninger følger utviklingen i mulig å bygge seg ut av en utvikling med stadig behov og at de mest lønnsomme prosjektene prio­ høyere vegtrafikk. Nødvendig næringstransport riteres. forsinkes i dag av stor privatbiltrafikk i de store byene. Land som Tyskland og Sveits har innført veiskatt, og Sverige har vedtatt å innføre trengsels­ Bompenger bør kun være et supplement til offentlig avgift. Vegprising kan i tillegg til satsing på kollek­ finansiering. tivtrafikk være et egnet virkemiddel for å øke fram­ Utvalgets flertall, medl emmene Glad, Akselsen, kommeligheten for næringstransport i og gjennom Antonsen, Bjerke, Flåthen, Karlsen, Kroslid, Myhr, de største byene. På den bakgrunn ser disse med­ Sanner og Westhrin, mener at bompengefinan­ lemmer positivt på innføring av ulike former for siering er et nødvendig supplement til offentlige vegprising i pressområdene, som ble hjemlet i veg­ bevilgninger på bakgrunn av behovet i vegsekto­ trafikkloven i 2002. ren for både utbygging og standardforbedringer. Utvalgets medlem Westhrin mener på samme Offentlige myndigheter skal likevel ha hovedan­ bakgrunn, og med bakgrunn i Norges internasjo­ svaret for finansiering av veger i alle deler av lan­ nale og nasjonale miljøforpliktelser, at det i sentrale det. Bruk av bompenger bør heller ikke føre til at strøk må prioriteres jernbane foran firefelts motor­ prosjekter som på et samfunnsøkonomisk grunn­ vei og i stedet satses på økt veibygging i regioner lag ville vært høyere prioritert blir utsatt til fordel der jernbanen ikke er et alternativ. for bompengefinansierte prosjekter med lavere samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Det er viktig at innkreving av bompenger gjøres på en kostnads­ Stamvegnettet må prioriteres innenfor vegsektoren. effektiv måte. Stamvegnettet har en avgjørende betydning for Utvalgets medlem Asmyhr viser til beskrivelsen effektiv transport mellom regioner og mellom av tilstanden på det norske vegnettet under kapittel Norge og utlandet. Stamvegnettet er svært viktig 7.2.2. Standarden på norske veger er svært dårlige både for næringslivet i distriktene og i regionssen­ og svært mange vegstrekninger, både i distriktene 58 NOU 2005: 4 Kapittel 7 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus og i sentrale strøk, har behov for utvidelser. De sport i hver ende av sjø­ eller jernbanetransport, representanter for industrien som har uttalt seg til må forholdene legges til rette for effektive over­ utvalgets arbeid gjennom høringsprosessen har gangsløsninger mellom ulike transportformer. nesten samtlige pekt på behovet for økte investe­ Utvalget støtter utvikling av transportløsninger ringer i vegnettet. Etterslepet på vedlikehold er med tilhørende teknologi som kan styrke intermo­ også betydelig. Det er av den grunn et stort behov dale transportformer som kombinerer sjø, bane og for at staten avsetter betydelig større beløp til ved­ vei på en effektiv og miljøvennlig måte. Målet er å likehold og investeringer i vegnettet gjennom de oppnå produktivitetsøkninger og reduserte tidsav­ regelmessige revisjonene av Nasjonal Transport­ hengige kostnader gjennom økt samordning, felles plan og i de årlige statsbudsjetter. Å innføre ordnin­ standard for lastebærere, felles IKT­systemer, økt ger med bompenger eller andre former for vegpri­ konkurranse mellom havner og transportører og sing medfører kun at de kostnader som burde andre tiltak. Utvalget mener at det er viktig å legge være et statlig ansvar blir påført næringslivet og forholdene bedre til rette for en mer effektiv hav­ enkeltborgere. Næringslivet og enkeltborgere inn­ nedrift og havnestruktur. Utvalget støtter at det betaler årlig i overkant av 40 mrd. kroner pr. år, foretas en gjennomgang av avgifter, gebyrer og herunder 3 mrd. kroner i bompenger, til staten i driftskonsepter for nors ke havner med sikte på avgifter på bruk av bil. Dersom staten ønsker å effektivisering og styrking av sjøtransportens kon­ bedre norsk næringslivs konkurranseevne må sta­ kurranseevne. Utvalget ser det som viktig å få til et ten ta det fulle finansieringsansvaret for vegnettet bedre samarbeid mellom offentlige havner og og avvikle alle former for bompenger eller vegpri­ industrihavner ­ og mellom industrien, logistik­ sing. I den svært gode finansielle situasjon som knæringen og myndighetene. den norske stat nå befinner seg i vil det være en god samfunnsmessig investering å utbygge veg­ nettet. Ved å gjøre dette vil også næringslivets kost­ Det er viktig å sikre virksom konkurranse innen nader bli redusert. Dette medlem er derfor av den transporttjenester. oppfatning at dagens bompengeordninger må avvi­ Utvalget mener at konkurranseutsetting av sam­ kles og at nye planer om å innføre bompenger eller ferdselstjenester kan bidra til et mer effektivt andre former for vegprising ikke må bli innført. transporttilbud. Konkurranseutsetting bør skje på grunnlag av en helhetsvurdering. Utvalget mener også at det er viktig at konkurransen i delmarke­ OPS bør vurderes i hver tilfelle. der innenfor lufttransport og godstransport ikke Utvalget mener at bruk av OPS bør baseres på vur­ svekkes på grunn av dominerende enkeltaktører. deringer i hvert enkelt tilfelle. På et generelt grunnlag er privat finansiering ikke et relevant argument for bruk av OPS. OPS bør brukes der Nivået på kalkulasjonsrenten må revurderes. man kan vise til sannsynlige effektivitetsgevinster. Utvalget stiller spørsmålstegn ved om de kalkula­ Ordningen bør i slike tilfeller også kunne vurderes sjonsrenter som i dag benyttes i lønnsomhetsbe­ innefor andre sektorer. regninger av offentlige in vesteringsprosjekter lig­ ger på et riktig nivå. Dette gjelder både nivået på den risikofrie renten og risikotilleggene. Spesielt Det bør legges til rette for økt andel godstransport synes det som om risikotilleggene fastsatt av Sam­ på sjø og bane. ferdselsdepartementet reflekterer en for høy antatt Av flere grunner er det ønskelig at transportører risiko. En for høy kalkulasjonsrente kan føre til at velger sjø eller bane fremfor veg. Dette må gjøres for få prosjekter realiseres. Utvalget ser derfor ved å legge forholdene bedre til rette for sjø­ og positivt på at Samferdselsdepartementet har tatt banetransport. Tiltak må ikke medføre at vegtran­ initiativ til en ekstern utredning i 2005 som skal sport blir mer kostbart, noe som vil ramme den revurdere risikotilleggene. Utvalget ser også posi­ store gruppen som ikke har noe godt alternativ til tivt på at Finansdepartementet parallelt vil foreta vegtransport. Utvalget mener på denne bakgrunn en revidering av retningslinjene for fastsetting av at det vil være nødvendig å forbedre tilførselen til kalkulasjonsrenten. I den sammenheng bør det tas havner og transportterminaler. Fordi omlastinger hensyn til hvilken kalkulasjonsrente som brukes i øker kostnadene og fordi det som oftest er biltran­ våre naboland. NOU 2005: 4 59 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 8

Kapittel 8 Skjerming og næringsstøtte

8.1 Om skjerming av næringer systemoperatøren skjermet som monopolområder. Telekommunikasjon er et annet eksempel på en Den langsiktige vekstevnen i økonomien avhenger nettverksnæring som i stor grad er blitt internasjo­ av at ressursene brukes mest mulig effektivt og nalt konkurranseutsatt. Resterende eneretter i over tid en gradvis overføring av ressurser til mer telemarkedet ble avviklet i 1998. Selv om det nød­ produktiv virksomhet. Dersom en næring ikke har vendigvis må være virksomhet i Norge knyttet til økonomisk evne til å betale for sin ressursbruk på selve telenettet, servicefunksjoner mv., muliggjør linje med andre næringer, vil en overføring av res­ satellittkommunikasjon og fiberoptiske nett pro­ surser fra denne næringen til andre næringer nor­ duksjon av tjenester nesten hvor som helst i ver­ malt gi høyere samlet verdiskaping. Skjerming fra den. konkurranse og næringsstøtte som hindrer omstil­ Transportkostnader utgjør også et naturlig ling, vil derfor generelt bidra til å svekke vekstev­ handelshinder, som kan forklare at det forekom­ nen i økonomien. mer prisforskjeller for samme produkt mellom Nedbygging av politiske handelshindringer og ulike markeder. Den teknologiske og markeds­ den teknologiske utviklingen har bidratt til at sta­ messige utviklingen har over lang tid gått i retning dig flere næringer er internasjonalt konkurranse­ av reduserte transportkostnader, og i dag er det utsatte. På lang sikt er det sannsynlig at enda flere svært få varer hvor transportkostnader er et avgjø­ næringer enn i dag vil møte internasjonal konkur­ rende handelshinder. ranse, men det er ikke mulig å si med sikkerhet Et viktigere handelshinder i dag er produk­ hvilke næringer dette gjelder og i hvor stor grad. sjon som er knyttet nært til konsumet, og i den En del næringer vil trolig fortsatt ha fordel av en forstand stedbunden. Bygge­ og anleggsvirk­ viss skjerming i lang tid framover. Utviklingen vi somhet må for en stor del foregå på stedet der har sett de siste tiårene tilsier imidlertid at en bør bygget eller anlegget oppføres. Rengjøring, være varsom med å utpeke bestemte næringer reparasjon og vedlikehold på bygg og fastmon­ som varig skjermede. tert utstyr må nødvendigvis skje i Norge. Hotell­ Skjerming av en næring i forhold til utenlandsk og restaurantvirksomhet, varehandel og en del konkurranse kan i hovedsak skyldes fire forhold: annen tjenesteproduksjon skjer i direkte kontakt – Fast infrastruktur med forbrukeren. Selv om deler av produksjonen – Transportkostnader krever lokal tilstedeværelse, er også disse nærin­ – Produksjon knyttet direkte til konsum gene i større eller mindre grad utsatt for uten­ – Politisk skjerming landsk konkurranse. Bygg og anlegg kan delvis prefabrikkeres i utlandet og importeres i deler Næringer basert på en fast infrastruktur vil til en eller hele moduler. Kons umentene kan reise til viss grad være naturlig skjermet. For eksempel et utlandet for å feriere, gjøre innkjøp eller få utført kraftnett som forsyner norske forbrukere må nød­ en personlig tjeneste. Grensehandel og repara­ vendigvis ligge i Norge. Det samme gjelder også sjon av transportmidler i utlandet er eksempler andre nettverksnæringer som telekommunika­ som viser dette. sjon, post, vannforsyning og avløp, jernbane og fly­ Noen næringer er skjermet for internasjonal plasser. Produksjon som anvender eller på andre konkurranse gjennom politiske virkemidler. Jord­ måter er tilknyttet et nettverk, trenger imidlertid bruket og tilknyttet foredlingsindustri er i betyde­ ikke være skjermet. Et eksempel på dette er kraft­ lig grad skjermet gjennom subsidier og tollbeskyt­ markedet. Energiloven av 1990 åpnet for konkur­ telse. ranse mellom kraftprodusenter i Norge, og utvik­ En stor del av tjenesteproduksjonen er fortsatt lingen av et nordisk kraftmarked har åpnet for kon­ skjermet ved at den utføres av staten og kommu­ kurranse mellom kraftprodusenter i de nordiske nene, f.eks. offentlige trygdeordninger, utdan­ landene. I dag er bare selve nettvirksomheten og ning og helse­ og sosialtjenester. Mange av de 60 NOU 2005: 4 Kapittel 8 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus offentlige tjenestene er avhenging av en fast infra­ 8.2 Internasjonale rammevilkår og struktur (f.eks. skoler og sykehus) og nært knyt­ næringsstøtte tet til konsumet, og vil derfor i hovedsak bli pro­ dusert i Norge uavhengig av om det skjer i offent­ Næringsstøtte er offentlige tiltak som gir enbedrift lig eller privat regi. Men antagelig foreligger det eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske også muligheter for produksjon fra utlandet som i fordeler. Tiltak som omfatter hele næringslivet fal­ dag ikke utnyttes fullt ut pga. fravær av konkur­ ler utenfor definisjonen av næringsstøtte, f.eks. vil ranse. Mulige eksempel kan være elektronisk en generell reduksjon i selskaps­ og kapitalbeskat­ behandling av trygde­ og pensjonsutbetalinger, ningen ikke regnes som næringsstøtte. Men der­ kjøp av helsetjenester og utdanningstjenester mv. som bedrifter som f.eks. er definert i en bestemt i utlandet. Offentlig tjenesteproduksjon kan også næring, er lokalisert i et geografisk område eller utnytte informasjon fra utlandet, f.eks. gjennom benytter bestemte innsatsfaktorer har gunstige sammenlignende undersøkelser av kvalitet og myndighetsbestemte vilk år, regnes dette som resultater. næringsstøtte. Offentlig sektor står for om lag 27 pst. av totale Det er mange former for offentlige tiltak og timeverk. Effektivitet og kvalitet i offentlig sektor reguleringer som kan innebære næringsstøtte. har derfor stor betydning for næringslivets kon­ Støtteformer som er eller har vært viktige, er bl.a. kurranseevne, bl.a. gjennom følgende sammen­ følgende: henger: – Tilskudd eller offentlige lån og garantier som er – Offentlig tjenesteproduksjon er en viktig inn­ gunstigere enn markedsvilkår, og lavere av­ satsfaktor for næringslivet både direkte og indi­ kastningskrav til statlig forretningsvirksomhet rekte gjennom bl.a. arbeidsstyrkens kompetan­ (budsjettstøtte). se og helse. – Skattefritak eller reduser te skattesatser (skat­ – Offentlig og privat sektor konkurrerer i stor teutgifter). grad om de samme produksjonsressursene, – Kvoter eller toll på innførsel, tekniske handels­ bl.a. arbeidskraft med tilsvarende utdanning. hindre mv. (skjermingsstøtte). Økt ressursbruk i offentlig sektor kan bidra til – Offentlig regulering av avtaleforhold som gir økt knapphet på arbeidskraft og andre ressur­ enkelte bedrifter gunstige betingelser, f.eks. ser som påvirker kostnadsnivået også i privat kraftleveranser på myndighetsbestemte vilkår. sektor. I internasjonale avtaler le gges det økende vekt på Effektivisering og kvalitetsheving i offentlig sek­ å regulere landenes bruk av næringsstøtte. EØS­ tor krever tiltak på mange områder. En grunnleg­ avtalen, WTO­avtalen om subsidier og utjevnings­ gende forutsetning er en hensiktsmessig forvalt­ avgifter og avtalen om landbruk i WTO får stadig ningsstruktur og oppgavefordeling mellom for­ større betydning for omfanget og utformingen av valtningsnivåene. Organisasjons­ og kompe­ næringsstøtten. Utforming av en ny avtale for land­ tanseutvikling vil være sentralt i mange offentlige bruket står sentralt i den pågående forhandlings­ virksomheter. Arbeidskraft er den klart viktigste runden i WTO. innsatsfaktoren ved produksjon av de fleste All støtte utenom jordbruk og fiskeri skal som offentlige tjenester, og det stilles stadig større hovedregel følge EØS­avtalens statsstøtteregel­ krav til de ansattes kompetanse. Det er også vik­ verk og være godkjent av EFTAs over våkningsor­ tig at offentlige virksomheter framstår som gan ESA. EØS­avtalen har bestemmelser som attraktive arbeidsplasser, slik at de kan tiltrekke begrenser konkurransevridende offentlig støtte seg kvalifisert arbeidskraft. Effektivisering må med hensyn til hvilke tiltak som kan motta støtte, innebære en bedre bruk av arbeidskraftens kom­ og støttenivået i hvert prosjekt. ESA vedtar og revi­ petanse, og ikke hardere arbeidspress for de derer retningslinjer på støtteområdet fortløpende. ansatte. Disse retningslinjene er parallelle med retningslin­ I tillegg til at det fortsatt kan gjøres mye for å jene fra Europakommisjonen. Hovedformålet med videreutvikle offentlig sektor ved hjelp av effektivi­ støttereglene er å sikre at næringslivet stilles over­ seringstiltak, organisasjonsutvikling og kompetan­ for forutsigbare konkurranse­ og rammevilkår i seutvikling, vil det i noen sammenhenger være hele EØS­området. En annet formål er å unngå aktuelt med mer vidtrekkende tiltak. Det kan bl.a. kappløp mellom EØS­statene om å etablere særfor­ utvikles finansieringssystemer for offentlige virk­ deler for enkeltnæringer. somheter som belønner økt produksjon og kvalite­ I hovedtrekk tillater retn ingslinjene støtte til å ten av tjenestene. fremme utviklingen i visse områder (regional­ NOU 2005: 4 61 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 8 støtte), små og mellomstore bedrifter, FoU og mil­ Den midlertidige forordningen har blitt forlenget jøtiltak. Støtten må som hovedregel rette seg mot til 31. mars 2005 eller til en enighet med Korea er investeringer eller prosjekter, mens driftsstøtte oppnådd. generelt ikke tillates. Støtte til å dekke transport­ Nye retningslinjer for støtte til henholdsvis kostnader tillates likevel i tynt befolkede områder. skipsbygging og sjøfartsnæringen ble vedtatt av ESA vedtok i mai 2001 nye retningslinjer for ESA i mars 2004. For skipsbygging er de nye miljøstøtte, som omfatter også eksisterende unn­ reglene mer lik de generelle statsstøttereglene for tak fra miljøavgifter. I en formell undersøkelse av næringsvirksomhet som ikke er underlagt egne den norske el­avgiften, CO 2­avgiften og SO 2­avgif­ sektorregelverk. Retningslinjene åpner ikke for ten, konkluderte ESA med at el­avgiftsfritaket i til­ løpende kontraktstøtte eller annen driftsstøtte til takssonen for Finnmark og Nord­Troms og for skipbyggingsindustrien, uten at det setter tilside industrien utgjorde ulovlig støtte og skal betales til­ den midlertidige tilleggsforordningen så lenge den bake fra 6. februar 2003, da avgjørelsen om formell er gjeldende. Krav om notifikasjon av enkelttilde­ undersøkelse ble publisert, til 31. desember 2003. linger til skipsbyggingsindustrien under allerede Regjeringen bragte denne saken inn for EFTA­ godkjente ordninger er imidlertid fjernet. Videre domstolen 1. september 2004. ESA har godkjent el­ er det innført et svakere krav til innovasjonsgrad avgiften slik den er utformet fra 1. juli 2004, med en enn for FoU­prosjekter i det generelle regelverket lav sats for industrien (0,45 øre/kWh) og fritak for for støtte til FoU. Anledningen til regional investe­ energiintensive prosesser. ringsstøtte er fortsatt begrenset for skipsbyggings­ Den geografisk differensierte arbeidsgiverav­ industrien. Etter de nye retningslinjer for støtte til giften ble lagt om fra 1. januar 2004 som følge av sjøfartsnæringen er dette den eneste næringen krav fra ESA. Ordningen ble vurdert etter gjel­ hvor omfattende støtte til løpende drift fortsatt er dende EØS regelverk. Kommisjonen forbereder nå tillatt i EØS­området. nye retningslinjer for tillatt regional statsstøtte. I sum gir EØS­avtalens statsstøtteregelverk Norske myndigheter deltar aktivt i denne proses­ myndighetene betydelige muligheter for bruk av sen bl.a. med sikte på å oppnå større rom for en næringsstøtte. Det er imidlertid ikke slik at regel­ generell ordning med regionalt differensiert verket definerer et maksimalt tillatt omfang av arbeidsgiveravgift. Kommisjonen legger opp til å støtten. Grensene innenfor det gjeldende regelver­ vedta de nye retningslinjene i løpet av 2005, og at ket definerer først og fremst støtteprosent som de vil tre i kraft 1. januar 2007. I foreløpige doku­ andel av støtteberettigede kostnader med hensyn menter har Kommisjonen foreslått at det i visse til ulike formål, dvs. støtteintensiteter. Det er hel­ tynt befolkede områder skal kunne tillates andre ler ikke slik at det ut fra hensyn til en effektiv res­ former for driftsstøtte enn transportstøtte for å sursbruk i det enkelte land er ønskelig å utnytte motvirke nedgang i befolkningen. Norge har spilt alle juridiske åpninger for å gi støtte. Statsstøttere­ inn et forslag til avgrensning av disse områdene gelverket i EU og EØS omfatter i dag 28 land med som er på linje med det Sverige og Finland har lagt svært ulik næringsstruktur og utviklingsnivå. Det til grunn i sine høringsdokumenter, og som vil gjeldende regionalregelverk fastsetter ulike mak­ kunne omfatte de fire nordligste fylkene i Norge. simale støttesatser for regioner og land etter indi­ Det er imidlertid fortsatt en lang prosess før det katorer knyttet til arbeid sløshet, bruttonasjonal­ blir avklart om den indirekte åpningen for differen­ produkt pr. innbygger og befolkningstetthet. Til­ siert arbeidsgiveravgift i Kommisjonens disku­ latt støtteintensitet vil derfor avhenge av lokalise­ sjonsdokument, vil bli vedtatt. ring mellom ulike land og regioner innenfor land. En midlertidig tilleggsforordning for støtte til En nærmere vurdering av norske ordninger for skipsbygging ble vedtatt av Ministerrådet i EU og regionalstøtte i forhold til de juridiske grensene EØS­komiteen i 2002. Vedtaket kom som følge av innenfor EØS­avtalens statsstøtteregelverk er gitt at EU og Korea i lang tid har diskutert spørsmål i NOU 2004: 15 Regional statsstøtte og EØS­ knyttet til subsidier og dumping i skipsbyggingsin­ reglane. dustrien uten å komme til noen enighet. I oktober Innovasjon Norge og Norges forskningsråd har 2002 anla Kommisjonen sak mot Korea i WTO. utviklet et omfattende be driftsrettet virkemiddel­ Samtidig åpnet Kommisjonen, med hjemmel i den apparat. De forskjellige ordningene er forhånds­ ovennevnte tilleggsforordningen, for at medlems­ godkjent av ESA. Innenfor disse ordningene fore­ landene kunne innføre en kontraktsrelatert støtte ligger det i noen grad muligheter for høyere støtte­ på maksimum 6 pst. for containerskip, produkt­ og satser, avhengig av formål og geografisk beliggen­ kjemikalietankskip fram til 31. mars 2004. Siden het på foretakene som søker om støtte. Skatte­ har også LNG­skip blitt inkludert i forordningen. FUNN er et annet eksempel på en støtteordning 62 NOU 2005: 4 Kapittel 8 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus som er utviklet innenfor statsstøtteregelverket i samlet og fordelt på hovednæringer. Budsjettstøt­ EØS­avtalen. Her har myndighetene valgt maksi­ ten som er beregnet, omfatter tilskudd, lån eller mal tillatt fradragssats for større foretak (18 pst. av garantier gitt på gunstige vilkår, og lavere avkast­ prosjektkostnaden), mens fradraget på 20 pst. for ning på statlig aksjekapital. Utbetalingene fra støt­ små og mellomstore foretak er noe lavere enn det teordninger som i utgangspunktet er tilgjengelige maksimalt tillatte. Bruken av SkatteFUNN har like­ for bedrifter i flere næringer, er så langt som mulig vel overgått det som var lagt til grunn da ordningen fordelt etter mottakernæring. Innenfor den sam­ ble vedtatt. Særlig fra små og mellomstore foretak lede støtten til industri og privat tjenesteyting, er har det vært stor tilgang av FoU­prosjekter med det oppgitt hvor mye som går til næringsspesifikk skattefradrag. støtte for skipsbygging og sjøfart. Disse nærin­ I EØS­området er nedbyggingen av ikke­toll­ gene vil i tillegg i noen grad benytte generelle støt­ messige handelshindre kommet langt. En rapport teordninger. Næringsstøtte gjennom fordelaktige fra Europakommisjonen i 2002 avdekket imidlertid skatte­ og avgiftsregler for enkelte deler av at det gjenstår vesentlige hindre for handel med næringslivet er ikke tatt med i tabellen, men drøf­ tjenester innenfor EU. Kommisjonen la i januar tes nedenfor. 2004 fram et direktivforslag om tjenester. Målet er I løpet av perioden 1995–2003 er den budsjett­ å skape et effektivt indre marked for tjenester. messige næringsstøtten redusert med om lag 25 Direktivforslaget er EØS­relevant. pst. i faste priser. Målt som andel av bruttonasjonal­ produktet har budsjettstøtten falt fra 2,0 pst. i 1995 til 1,1 pst. i 2003. Budsjettstøtten på 17,6 mrd. kro­ 8.3 Utvikling i næringsstøtten ner i 2003 utgjorde 2,5 pst. av totale utgifter over statsbudsjettet. En stor del av næringsstøtten har sin bakgrunn i Det er store forskjeller i hvor stor grad de ulike politiske vedtak fra 1970­årene, bl.a. inntektsmålet næringene har tilgang til støtteordningene. Land­ for jordbruket. Omfanget av budsjettstøtten var på bruk mottar om lag 70 pst. av den samlede bud­ sitt høyeste i 1980­årene, og har deretter blitt grad­ sjettstøtten. I løpet av de ti siste årene er realver­ vis redusert. De siste årene har det imidlertid blitt dien av støtten redusert også til landbruket, men i etablert flere støtteordninger gjennom særordnin­ mindre grad enn for den samlede støtten til ger i skatte­ og avgiftssystemet. næringslivet for øvrig. Det meste av den budsjett­ En samlet beregning av næringsstøtte finansi­ messige støtten til landbr uket gis over jordbruks­ ert over budsjettets utgift sside presenteres årlig i avtalen, som forhandles mellom staten og jord­ nasjonalbudsjettet. Tabell 8.1 viser budsjettstøtten bruksorganisasjonene for ett år av gangen.

Tabell 8.1 Statlig budsjettmessig næringsstøtte fordelt etter næring 1995–2004. Nettokostnader1. Mrd. 2003­kroner2 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 20043 Landbruk ...... 15,5 15,3 14,9 14,8 14,5 14,6 13,0 13,2 12,2 11,7 Fiske og havbruk ...... 0,5 0,3 0,4 0,4 0,4 0,5 0,4 0,3 0,3 0,2 Industri, og privat tjenesteyting .. 6,3 6,3 5,7 5,5 5,3 5,1 4,3 4,7 4,3 4,1 Herav4: Skipsbygging ...... 1,5 1,5 1,0 1,6 2,0 1,6 0,7 1,2 0,8 0,1 Sjøfart ...... 0,5 0,4 0,5 0,5 0,4 0,3 0,3 0,3 0,7 1,0 Ikke næringsfordelt5 ...... 1,2 1,0 1,0 0,8 0,8 1,0 0,9 0,6 0,8 0,7 Totalt ...... 23,4 22,9 21,9 21,4 20,9 21,1 18,6 18,8 17,6 16,8

1 Nettokostnader beregnes som differansen mellom de årlige utgifts­ og inntektsstrømmene under en ordning. Utgifter er bl.a. utbetaling av tilskudd, tapsavskrivning på lån, innlånskostnader på utestående lån, konstaterte tap på garantier og manglende avkastning på aksjer. Inntekter er bl.a. renteinntekter og garantipremie/provisjon. 2 Deflatert med prisindeksen for BNP for Fastlands­Norge. 3 Anslag. For støttetiltak hvor poster i statsbudsjettet er benyttet, er tilleggsbevilgningene i 2004 inkludert. For landbruk er det jus­ tert for endringer som ble vedtatt under jordbruksoppgjøret for 2004. 4 Sektorstøtte, dvs. ekskl. næringens bruk av generelle ordninger. 5 Omfatter bl.a. tilrettelegging for regional næringsutvikling, utbetalt støtte fra Innovasjon Norge som ikke er registrert på næring, og enkelte arbeidsmarkedstiltak. Kilde: Finansdepartementet NOU 2005: 4 63 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 8

Ved siden av jordbruket mottar skipsbygging teutgifter presenteres hvert år i nasjonalbudsjettet. og sjøfart driftsstøtte. Verftene har mottatt kon­ Skatteutgiften er anslått som differansen i forhold trakttilskudd for bygging av skip for kontrakter til en beskatning i henhold til det alminnelige inngått fram til utløpet av 2000. Utbetalingene fra regelverket for næringsvirksomhet. denne ordningen, som fant sted når fartøyene leve­ Regionalt differensiert arbeidsgiveravgift har res, ble avsluttet i 2004. En ny, mer begrenset støt­ vært det mest omfattende avde næringsrettede vir­ teordning for deler av skipsbyggingsindustrien ble kemidlene innenfor distriktspolitikken. Finansde­ imidlertid innført i 2003 med hjemmel i EØS­avta­ partementet anslår skatteutgiften som retter seg lens midlertidige tilleggsregelverk for skipsbyg­ mot næringsvirksomhet til om lag 4,6 mrd. kroner gingsindustrien, jf. nærmere omtale under avsnitt i 2004. Det er imidlertid fra 2004 innført et nytt 8.2. En ordning med tilskudd til fergerederiene i regelverk som innebærer at differensieringen bare utenriksfart som er registrert i Norsk Ordinært videreføres innenfor den EØS­hjemlede fribeløps­ Skipsregister (NOR), trådte i kraft fra 1. juli 2002. grensen4, men med en gradvis opptrapping i de Fergerederiene får refundert inntektsskatt, tryg­ sonene som får størst avgiftsøkning (sone 3 og 4). deavgift og arbeidsgiveravgift på lønn til mannskap Nullsatsen for arbeidsgiveravgift i Finnmark og innenfor ordningen. 1 Ordningen ble utvidet til å Nord­Troms blir likevel opprettholdt, og de diffe­ gjelde også offshorefartøyer i NOR­registeret fra 1. rensierte satsene blir også videreført for de deler juli 2003. I tillegg gis det refusjon for øvrige fartøy­ av fiskeri­ og landbrukssektoren som faller utenfor grupper2 med utbetaling på 9,3 eller 12 pst. av refu­ EØS­avtalen. Det er vedtatt at de økte avgiftsinn­ sjonsberettiget lønn. tektene som følge av opptrappingen som helhet vil Fiskeristøtten ble for en stor del avviklet i første bli tilbakeført til distri ktene gjennom kompensa­ halvdel av 1990­årene. Over budsjettets utgiftsside sjonstiltak over statsbudsjettets utgiftsside. mottar fiskerinæringen nå mer støtte fra generelle Skattefradrag for næringslivets FoU­prosjekter ordninger enn fra ordninger målrettet mot nærin­ (SkatteFUNN) ble innført i 2002 for små og mel­ gen. Hovedavtalen for fiskeriene (fiskeriavtalen) lomstore bedrifter, og utvidet i 2003 til å omfatte opphørte fra 1. januar 2005. alle bedrifter uansett størrelse. SkatteFUNN fun­ Støtte som retter seg mot generelle formål og gerer som en tilskuddsordning, ved at eventuell ikke er forbeholdt bestemte næringer, utgjør en fradragsverdi utover skyldig skatt betales ut til relativt liten del av den samlede budsjettstøtten. De bedriften ved skatteoppgjø ret. For 2004 er samlet mest omfattende områdene for slik horisontal støtte støtte gjennom ordningen anslått til om lag 1,8 er regionalutvikling og FoU, som utgjorde hen­ mrd. kroner. Bruken av SkatteFUNN har medført holdsvis om lag 1,6 mrd. kroner og om lag 0,5 mrd. at den direkte forskningsstøtten til bedriftene nå er kroner i 2003.3 Næringsstøtten til FoU omfatter sta­ vesentlig større i form av skatteutgifter enn i form tens bidrag bare i prosjekter der næringslivet er en av ordinære tilskudd. direkte kontraktspartner. Staten finansierer langt Sjøfart er den næringen som mottar mest støtte mer næringsrettet FoU enn det som inngår i støtte­ i form av lavere beskatning enn annet næringsliv. tallene. I tillegg kommer grunnbevilgninger og Av størst omfang er den særskilte rederiskatteord­ strategiske satsinger som retter seg mot nærings­ ningen, som i 2004 innebar en skatteutgift på knapt rettet forskning ved institutter, universiteter og 1,3 mrd. kroner ifølge Finansdepartementets høyskoler. Dessuten bidrar skattefradrag til å anslag. finansiere en del av bedriftenes FoU­prosjekter, Landbruket har de siste årene også blitt en noe som omtales nedenfor. betydelig mottaker av støtte gjennom redusert En betydelig del av næringsstøtten er knyttet til beskatning. Fra 2000 er det innført inntektsfradrag særskilte skatte­ og avgiftsregler for enkelte deler ved beskatning av næringsinntekt fra jord og hage­ av næringslivet. En samlet oversikt over slike skat­ bruk. Den samlede skatteutgiften knyttet til sær­ skilte ordninger for landbruket i 2004 er anslått til om lag 1,2 mrd. kroner. 1 Stortinget har vedtatt at nettolønnsordningen for ferger i utenriksfart i NOR­registeret avvikles når det gjelder passa­ Næringsstøtten kan også gis i form av ordnin­ sjerbesetningen fra 1. januar 2006. ger som verken kommer fram på statsbudsjettets 2 Brønnfartøyer, lasteskip og frak tefartøyer i NOR, samt las­ utgiftsside eller kan regnes som skatteutgifter. Slik teskip, spesialskip i petroleum og andre fartøyer i NIS. 3 Tallet for regionalstøtte inkl uderer tiltaksa rbeid for regio­ støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkur­ nal næringsutvikling. En mer presis avgrensning til ranse, konsesjonsregler som begrenser etablerin­ bedriftsrettet støtte er vanskelig slik støtteordingene er organisert på regionalområdet. Mer skjønnsmessig kan den direkte bedriftsrettede regionalstøtten anslås til om lag 4 For ett foretak over tre etterfølgende år, til sammen om lag 1 mrd. kroner i 2003. 800 000 kroner. 64 NOU 2005: 4 Kapittel 8 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus ger innenfor en næring, eller annen regulering EUR 71 mrd. til EUR 49 mrd. Skatteutgifter er som gir fordeler til særskilte virksomheter. inkludert i disse tallene, og utgjorde om lag 27 pst. Skjermingsstøtten omfa tter først og fremst av den samlede støtten i perioden 2000–2002. Målt jordbruket og store deler av den jordbruksbaserte som andel av bruttonasjonalproduktet er den sam­ næringsmiddelindustrien, mens andre næringer lede næringsstøtten redusert fra 1,0 pst. i 1995 til har ingen eller en svært lav tollbeskyttelse. Tollsat­ 0,6 pst. i 2002. Det siste året var 73 pst. av støtten sene er til dels meget høye for jordbruksvarer som rettet mot horisontale formål. produseres i Norge, mens det er lav eller ingen toll Utviklingen av næringsstøtten i EU er i sam­ for jordbruksvarer som ikke produseres her i lan­ svar med de politiske målene. EU har uttalte mål det. Den samlede næringsstøtten til jordbruket, om å redusere næringsstøtten som andel av brutto­ inklusiv skjermingsstøtte i forhold til verdensmar­ nasjonalproduktet og endre innholdet i retning av kedspriser, er beregnet til om lag 21 mrd. kroner i horisontale formål. Denne politikken er i hovedsak 2003. Nesten all import av industriprodukter til forankret i Lisboa­erklæringen fra 2000 og Stock­ Norge er nå tollfri. Klær og enkelte andre ferdig­ holm­erklæringen fra 2001. sydde tekstiler har imidlertid fortsatt en viss tollbe­ Støtte gjennom EUs felles ordninger er som skyttelse. nevnt ikke omfattet av Kommisjonens rapporte­ ring. For å sammenlikne med de norske beregnin­ gene kan en ta utgangspunkt i EU­landenes bud­ 8.4 Sammenlikning med andre land sjettstøtte utenom landbruk, fiskeri og transport, som i perioden 2000–2002 utgjorde i gjennomsnitt Internasjonale sammenlikninger av næringsstøtte om lag EUR 26 mrd. pr. år eller 0,3 pst. av bruttona­ lages bl.a. av Europakommisjonen og for jordbru­ sjonalproduktet. Dette omfatter det aller meste av ket av OECD. Det foreligger et relativt godt grunn­ budsjettstøtten til industri og privat tjenesteyting i lag for sammenlikning av jordbruksstøtten med EU­15. De norske beregningene viser for samme andre land. For den samlede næringsstøtten avvi­ periode at budsjettstøtte utenom landbruk og fis­ ker rapporteringen i EU så vidt mye fra de norske keri tilsvarte om lag 0,3 pst. av bruttonasjonalpro­ beregningene at det er vanskelig å gjøre sammen­ duktet. Selv om det er visse forskjeller i metodikk likninger. Det skyldes både forskjeller i metodikk og utvalg i beregningene, gir denne sammenliknin­ og utvalg, og at Kommisjonen utelater støtte gjen­ gen en indikasjon på at den budsjettmessige støt­ nom EUs felles ordninger i sin rapportering. Det ten i Norge er om lag på nivå med EU­landene over­ aller meste av jordbruksstøtten og en stor del av for industri og privat tjenesteyting. regionalstøtten i EU kanaliseres gjennom felles ordninger, og denne støtten framkommer ikke i tal­ lene som er basert på nasjonal næringsstøtte. 8.5 Utvalgets vurderinger OECD beregner årlig den samlede jordbruks­ støtten i medlemslandene. Beregningene viser at Næringsstøtte kan i mange tilfeller medføre kon­ støttenivået til jordbruket i Norge er et av de høy­ kurransevridninger. Samtidig er det realøkono­ este blant OECD­landene. For 2003 er den samlede miske kostnader knyttet til å finansiere nærings­ støtten til jordbruket i Norge anslått til 72 pst. av støtten. Næringsstøtte er ikke et egnet virkemiddel produksjonsverdien. Dette er mer enn dobbelt så i forhold til generelle kostnadsproblemer i konkur­ høyt som OECD­gjennomsnittet på 32 pst. Bare ranseutsatt virksomhet, og i slike situasjoner må Sveits hadde en noe høyere støtteandel enn Norge. en vurdere andre tiltak gjennom finans­ og penge­ I EU utgjorde støtten 37 pst. av produksjonsver­ politikken, inntektspolitikken mv. Utgangspunktet dien i jordbruket dette året. Et problem ved slike for å vurdere næringsstøtte må være at støtten kan sammenligninger er at OECDs beregninger bare begrunnes særskilt, og at det kan oppnås gevinster delvis inkluderer skatteutgifter. for samfunnet som overstiger de negative virknin­ Europakommisjonen rapporterer hvert år om gene av næringsstøtten. bruken av næringsstøtte i EU­landene.5 De 15 tidli­ Det er i hovedtrekk to forskjellige hensyn som gere medlemslandene (EU­15) har siden midtenav kan begrunne ulike former for næringsstøtte: Mar­ 1990­årene redusert det totale støttenivået og lagt kedssvikt eller fordelingshensyn. Fordelingshensyn om støtten mot horisontale formål. Fra 1995 til vil være begrunnet i et politisk ønske om en annen 2002 er den nasjonale støtten i EU­15 redusert fra inntekstfordeling enn den som følger av markeds­ løsningen, f.eks. mellom ulike deler av landet. Mar­ 5 Siste rapport om EU­15 fra Eu ropakommisjonen er ”State kedssvikt foreligger når aktørene hver for seg Aid Scoreboard – spring 2004 update”, COM(2004)256 mangler incentiver til å foreta de produksjons­ eller NOU 2005: 4 65 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 8 investeringsbeslutninger som samlet gir en mest ulønnsom til markedsbaserte vilkår, og til å utsette mulig effektiv bruk av ressursene. eller hindre omstillinger som vil være nødvendig I noen sammenhenger vil en aktivitet i en med en redusert skjerming av næringen. En rela­ bedrift føre til positive resultater for andre aktører tivt liten del av støtten er knyttet til tiltak som har som bedriften ikke tar fullt ut hensyn til i sine til hensikt å motvirke markedssvikt, som f.eks. å beslutninger, såkalte positive eksterne virkninger. stimulere til økt FoU i næringslivet. Utvalget Bruk av næringsstøtte kan begrunnes dersom mener at næringsstøtten i større grad bør rettes myndighetene har god informasjon om de grunn­ inn mot tiltak som har til hensikt å utvikle nærings­ leggende årsakene til denne typen virkninger. livets konkurransekraft i internasjonale markeder. Støtte til forsknings­ og utviklingsarbeid (FoU) har Et eksempel på dette er forskningsstøtte som ret­ en slik begrunnelse. ter seg mot prosjekter i næringslivets regi. Mangel på informasjon kan i noen sammenhen­ Utvalgets medlemmer Myhr og Westhrin vil ger føre til svikt i markedet for ekstern tilgang på påpeke at mye av næringsstøtten i Norge har en kapital. I kapitalmarkedet vil ofte en ekstern inves­ distriktspolitisk begrunnelse i likhet med begrun­ tor eller långiver ha mindre informasjon om nelsen for næringsstøtte i en rekke andre land. bedriftsinterne lønnsomhetsforhold enn ledelsen i Selv om en del av næringsstøtten bør vris mot tiltak bedriften. Investorer og långivere vil i så fall kunne som har til hensikt å utvikle næringslivets konkur­ stille høyere krav til avkastning eller renter, eller ransekraft mer generelt, så vil det også i årene være tilbakeholdne med i det hele tatt å bidra med framover være behov for å sette inn spesielle tiltak egenkapital eller lånefinansiering. Det kan føre til med distriktspolitisk begrunnelse. at prosjekter som faktisk ville ha vært lønnsomme, ikke realiseres. Informasjonsproblemet er trolig størst for nyetablerere og for små bedrifter, som Næringsstøtte som er distriktspolitisk begrunnet, ofte i liten grad kan tilby tilstrekkelig pantsikker­ bør rettes mest mulig direkte mot de politiske het for sine prosjekter. målene og være minst mulig konkurransevridende. Næringsstøtten i Norge er fortsatt høy når en Distriktspolitiske mål vil fortsatt være viktige. Der­ ser de ulike støtteformene i sammenheng, både for er det grunn til å vurdere om det er mulig å nå som andel av statens samlede utgifter og i forhold de distriktspolitiske målene i større grad med bruk til støttenivået i andre land. Det medfører konkur­ av andre virkemidler som i mindre grad griper inn ransevridning og en belastning for det øvrige i ressursbruken i økonomien. I den grad nærings­ næringsliv økonomisk og handelspolitisk. støtten likevel brukes for å oppnå distriktspolitiske Utvalgets flertall, me dlemmene Akselsen, mål, mener utvalget det er viktig å velge støttefor­ Flåthen, Karlsen, Kroslid, Myhr og Westhrin, mener mer som retter seg mest mulig direkte mot de poli­ at bruken av næringsstøtte må vurderes løpende, tiske målene og er minst mulig konkurransevri­ bl.a. i forhold til hva andre land gjør. Derfor er det dende. ikke mulig å si hvor det samlede støttenivået bør ligge i årene framover. Det viktige er innretningen av støtten, ikke det samlede nivået. Målene for de enkelte tiltakene bør presiseres, og Utvalgets medlemmer Glad, Antonsen, Asmyhr, tiltakene jevnlig evalueres for å sikre at målene Bjerke og Sanner mener at det samlede støttenivået oppnås til lavest mulige kostnader for samfunnet. fortsatt bør reduseres, og at frigjorte midler heller Deler av næringsstøtten kan bidra negativt til den bør brukes til å styrke rammevilkårene for samlede verdiskapingen ved at ressurser bindes næringslivet generelt og nyskaping spesielt. Det opp i mindre lønnsomme anvendelser, og ulike vil legge til rette for økt verdiskaping og nyskaping støttetiltak kan i større eller mindre grad være et i hele næringslivet. alternativ til andre virkemidler. Andre deler av næringsstøtten kan bidra til økt verdiskaping, f.eks. støtte som utløser samfunnsøkonomisk Sammensetningen av næringsstøtten bør vris mer lønnsomme forskningsprosjekter eller bidrar til mot tiltak som har til hensikt å utvikle næringslivets nyetableringer og omstillinger. Utvalget mener konkurransekraft i internasjonale markeder. det er viktig at målene for de enkelte tiltakene pre­ Det aller meste av støtten er næringsspesifikk eller siseres, og at tiltakene jevnlig evalueres for å sikre har en distriktspolitisk begrunnelse. Slik støtte at målene oppnås til lavest mulige kostnader for bidrar til videreføring av virksomhet som ville være samfunnet. 66 NOU 2005: 4 Kapittel 8 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus

Offentlig sektor bør effektiviseres, og kvaliteten på rekkende tiltak. Det kan bl .a. utvikles finansie­ de offentlige tjenestene bør bli bedre. ringssystemer for offentlige virksomheter som Utvalget vil peke på at offentlig sektor har stor belønner økt produksjon og kvaliteten av tjenes­ betydning for næringslivets konkurranseevne. tene. Effektivisering og kvalitetsheving i offentlig sek­ Utvalgets medlemmer Akselsen, Flåthen og tor krever tiltak på mange områder. En grunnleg­ Westhrin mener at omstilling i offentlig sektor må gende forutsetning er en hensiktsmessig forvalt­ skje i nært samarbeid med de ansatte og de ansat­ ningsstruktur og oppgavefordeling mellom for­ tes organisasjoner. Effektivisering må innebæreen valtningsnivåene. Organisasjons­ og bedre bruk av arbeidskraftens kompetanse, og kompetanseutvikling vil være sentralt i mange ikke hardere arbeidspress for de ansatte. offentlige virksomheter. I tillegg til at det fortsatt Utvalgets medlemmer Glad, Antonsen, Asmyhr, kan gjøres mye for å vide reutvikle offentlig sek­ Bjerke og Sanner mener slike tiltak også kan tor ved hjelp av effektiv iseringstiltak, organisa­ omfatte fristilling av virksomheter og ulike former sjonsutvikling og kompetan seutvikling, vil det i for konkurransestimulerende tiltak (konkurranse­ noen sammenhenger være aktuelt med mer vidt­ eksponering). NOU 2005: 4 67 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 9

Kapittel 9 Særskilte utfordringer for utvalgte næringer

I dette kapittelet kommenteres nærmere sentrale langsiktig konkurransedyktig pris på kraft. I det utfordringer for utvalgte industrinæringer. Bak­ felles nordiske kraftmarkedet er det et økende grunnen for å diskutere disse næringene spesielt er kraftunderskudd. En realisering av gasskraftverk i at de står overfor særskilt e utfordringer knyttet til Norge vil medføre en forbedret krafttilgang i Nor­ næringspolitiske rammevilkår. Samtidig står disse den. I perioden 2004­2011 vil brorparten av kraft­ næringene ovenfor de samme utfordringene knyt­ kontraktene mellom prosessindustrien og Stat­ tet til globalisering og økt internasjonal konkur­ kraft på myndighetsbestem te vilkår bli faset ut. ranse som andre deler av norsk industri. Et sentralt Dette forventes å ha store konsekvenser for deler spørsmål blir da hvordan offentlige myndigheter av prosessindustrien. Videre har etableringen av kan bidra til å styrke denne delen av norsk nærings­ klimavirkemidler i Norge stor betydning for pro­ livs internasjonale konkurranseevne. De næringer sessindustrien og dens evne til å konkurrere på som omtales er prosessindustrien, næringsmiddel­ mest mulig like vilkår som resten av Europa. Det industrien, offshorerettet leverandørindustri, skips­ vises til kapittel 6 for ytterligere beskrivelse av pro­ byggingsindustrien og forsvarsindustrien. sessindustriens utfordringer.

9.1 Prosessindustrien 9.2 Nærings­ og nytelsesmiddel­ Prosessindustrien sysselsatte i 2004 om lag 20 pst. industrien av landets industrisysselsatte og stod for rundt 30 pst. av industriens verdiskaping. 1 Prosessindustri­ 9.2.1 Generelt om næringen ens særskilte utfordringer knytter seg i hovedsak Produksjon av nærings­ og nytelsesmidler er en av til dens kraftintensive natur. Sentrale bransjer er de største industrinæringene, og står for om lag 20 metallindustrien, oljeraffinering, kjemisk og mine­ pst. av sysselsettingen og verdiskapingen i indus­ ralsk industri, kjemiske råvarer og treforedling. trien. Næringen kan deles i tre hoveddeler etter Industribedriftene innen prosessindustrien har råstoff og produkter: Jordbruksbasert nærings­ stor betydning for sysselsetting og verdiskaping i middelindustri, fiskefordelingsindustri (marin de områdene hvor bedriftene er lokalisert, og i næringsmiddelindustri) og drikkevare­ og mange fylker er disse bedriftene blant de største tobakksindustri. I 2002 var det om lag 35 000 sys­ private arbeidsgivere. Det pågår i dag en konsen­ selsatte i den jordbruksbaserte industrien, om lag trasjon i industrien mot færre og større produk­ 12 000 i fiskeforedlingsindustrien og knapt 6 000 i sjonssteder. drikke­ og tobakksvareindustrien. Bedriftene innenfor prosessindustrien står for Et fellestrekk er at produksjonen gjennomgå­ om lag halvparten av all eksport fra Fastlands­ ende er relativt arbeidsintensiv, til tross for at Norge. I 2004 eksporterte prosessbedriftene for bedriftene i stor grad har tatt i bruk markedets over 122 mrd. kroner.2 Dette var en eksportøkning mest moderne teknologi. For øvrig kan det være på nærmere 17 mrd. kroner fra 2003 og ligger 10 store forskjeller mellom de ulike delene av nærin­ mrd. kroner over rekordåret 2000. gen. Jordbruksbasert næringsmiddelindustri pro­ duserer nesten bare for hjemmemarkedet og deler av næringen er skjermet fra utenlandsk konkur­ 9.1.1 Utfordringer ranse gjennom bl.a. tollvern. Eierstrukturen er til Prosessindustrien står overfor betydelige utfor­ dels konsentrert, med dominerende samvirkesel­ dringer knyttet til behovet for en forutsigbar og skaper i de fleste av markedene. Andre deler av den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien 1 Prosessindustriens Landsforening (PIL) har et tollvern som bare skal kompensere for råva­ 2 PIL reprisforskjellen (RÅK­varer), og møter betydelig 68 NOU 2005: 4 Kapittel 9 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus

Tabell 9.1 Det norske importverne for næringsmidler, hovedtrekk Høy toll Moderat toll (RÅK­varer)1 Lav/ingen toll Kjøtt Bakervarer og mel Fisk og sjømat Fjørfe Pizza og pai Øl og mineralvann Meieriprodukter Syltetøy Tropiske produkter Korn Sauser Sukker Potetprodukter Sjokolade Grønnsaksprodukter Iskrem Ferdigretter > 20 pst. kjøtt Ferdigretter < 20 pst. kjøtt

1 Varer innenfor ordningen med råvarepriskompensasjon (RÅK). Kilde: Orkla Foods AS konkurranse fra utlandet. I denne delen av nærin­ 9.2.2 Utfordringer gen er eierstrukturen spredt, og det er et betydelig Utfordringene framover er på mange områder for­ innslag av selskaper med produksjon i flere land. skjellige for den jordbruksbaserte og den fiskeri­ Fiskeforedlingsindustrien er internasjonalt kon­ baserte delen av næringsmiddelindustrien, men kurranseutsatt og ekspor trettet, men møter han­ det er også likheter og felles utfordringer. Et felles­ delshindre i viktige markeder. Eierstrukturen er trekk er at mange av utfordringene knytter seg til spredt, og i relativt liten grad integrert med råvare­ reguleringer som er utformet for å beskytte pri­ produksjonen eller salgsleddet. Drikkevare­ og mærleddet i næringen. Internasjonale avtaler er i tobakksindustrien har hatt en solid konkurranse­ stor grad bestemmende for rammebetingelsene, posisjon i hjemmemarkedet for mange produkter, først og fremst avtalene innenfor Verdens handels­ men møter økende importkonkurranse. Næringen organisasjon (WTO) og EØS­samarbeidet. Utfor­ opplever et høyt avgiftsnivå på drikkevarer og ming av en ny avtale for landbruket står sentralt i tobakk som en økende utfordring, bl.a. fra grense­ den pågående forhandlingsrunden i WTO. Mar­ handel. kedsadgang for industrivarer, herunder fisk, er et Produksjon av ulike næringsmidler har svært annet viktig forhandlingstema. forskjellig grad av tollvern, jf. tabell 9.1. Bearbei­ Næringsmiddelindustrien i de aller fleste land dede jordbruksvarer med lav foredlingsgrad, f.eks. er i hovedsak basert på nasjonale råvarer. Tollver­ kjøttprodukter og ost, ha r høye tollsatser på linje net på primærproduktene medfører at den jord­ med primærproduktene. Mer foredlede jordbruks­ bruksbaserte næringsmiddelindustrien i stor grad baserte matvarer, f.eks. pi zza, iskrem og syltetøy, er avhengig av å benytte norskproduserte råvarer, har mer moderat tollbesky ttelse, mens det er lav og betaler mer for råvarene enn bedrifter i andre eller ingen toll på drikke­ og tobakksvarer og sjø­ land. Med sikte på å kompensere industrien for mat. På flere områder med mer moderat eller lav kostnadsulempen dette innebærer, er det etablert toll er det internasjonal konkurranse i det norske en rekke reguleringer og støtteordninger, bl.a. markedet. importvern også på bearbeidede produkter, råva­ Konkurranseloven gjelder ikke fullt ut for pro­ repriskompensasjon (RÅK), eksportstøtte, prisut­ duksjon og omsetning av næringsmidler. For å jevning i meierisektoren mv. gjennomføre landbruks­ og fiskeripolitikken er det WTOs hovedråd vedtok 1. august 2004 ramme­ gjort unntak fra bestemmelsene i konkurranselo­ verket for de videre forhandlingene. Rammeavta­ ven § 10 om konkurransebegrensende avtaler mel­ len legger opp til betydelig reduksjon i handelsvri­ lom foretak og § 11 om utnyttelse av dominerende dende støtte til landbruket, fjerning av eksportsub­ stilling. Konkurransetilsynet har likevel grepet inn sidier og vesentlig forbedret markedsadgang for eller satt vilkår overfor enkelte fusjoner i nærings­ landbruksvarer. Høye støttenivåer skal reduseres 3 middelindustrien, bl.a. i kornsektoren og meieri­ mest. Det er grunn til å anta at en ny WTO­avtale 4 sektoren , og konkurransebegrensende atferd vil gi føringer for en omlegging av landbrukspoli­ som lojalitetsrabatter. tikken som vil kreve aktive tilpasninger i jordbru­ ket og den jordbruksbaserte næringsmiddelindus­ 3 Konkurransetilsynet forbød i 2003 Felleskjøpet Øst Vest BA trien. Hvor omfattende konsekvensene kan bli er å kjøpe matmelprodusenten Norgesmøllene DA. det ikke mulig å ta stilling til før den endelige avta­ 4 Konkurransetilsynet satte omfa ttende vilkår for fusjonen i len er på plass, men hovedretningen i utviklingen 2002 mellom TINE Norske Meierier BA og de ti TINE­mei­ eriene. synes klar. NOU 2005: 4 69 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 9

Landbrukspolitikken er ikke en del av EØS­ Meierisektoren er underlagt et særskilt regule­ avtalen med unntak for avtalens protokoll 3 og ringssystem med utjevningsavgifter og ­subsidier artikkel 19. Protokoll 3 omhandler handel med som varierer med ulike anvendelser av melken og bearbeidede landbruksvarer som bakerivarer, ulike markeder. Typisk betaler norske forbrukere pizza, supper mv., mens artikkel 19 omfatter utvik­ av konsummelk og ost en høyere pris som anven­ ling av handel med basis landbruksvarer som mei­ des til å subsidiere eksport og innenlandsk salg av erivarer, kjøtt, frukt og grønnsaker. Norge og EU smør og melkepulver. I dette systemet utjevnes har nylig inngått avtaler på disse to områdene. også forskjeller i inntransport­ og distribusjons­ Avtalene innebærer at det er gitt gjensidige tollet­ kostnader mellom meierier, samt variasjoner i telser og tollkvoter utover WTO­avtalen, noe som i mulighetene til å utnytte stordriftsfordeler. Det har en viss grad legger til rette for økt handel med vært et politisk ønske om å legge til rette for flere landbruksvarer innenfor EØS­området. En økende aktører, og noen nye selskaper har også etablert andel av ferdigvarene vil dermed ikke lenger være seg innen meierisektoren. En markedsstruktur skjermet. med flere selskaper avhenger av konkurransenøy­ Reguleringene i jordbruket er utformet for å nå trale rammevilkår. Fort satt har ett selskap en målene i landbrukspolitikken, herunder sikre sta­ svært dominerende stilling i alle deler av meieri­ bile priser og nå ulike distriktspolitiske mål knyttet markedet. til fordeling og lokalisering av produksjonen. I mar­ Utviklingen i dagligvaremarkedet har de siste kedene for kjøtt, egg, fjørfe og korn er samvirkene årene vært preget av økende markedskonsentra­ tillagt et særskilt ansvar for markedsregulering sjon, strammere kjedekonsepter og framgang for ved å balansere tilbud og etterspørsel med f.eks. lavprisbutikkene. De store kjedene ønsker ofte lagrings­ og eksporttiltak. De store samvirkefore­ bare én eller to merkevarer i tillegg til egen merke­ takene i jordbrukssektoren er alle vertikalt inte­ vare. Det innebærer at nisjeprodukter og små pro­ grerte selskaper som opererer i flere ledd i verdi­ dusenter ofte har vanskelig for å slippe til i daglig­ kjeden fra kjøp og innsamling av jordbruksproduk­ varehyllene, noe som kan være et hinder for nyska­ ter fra primærprodusenten, og fram til markedsfø­ ping og økt mangfold i næringsmiddelindustrien. ring og salg av ferdigvarer til sluttbrukerne. Sam­ For produksjon av sjømat har Norge naturgitte virkene har ofte betydelige markedsandeler og en fortrinn, som nærhet til store havområder og rike dominerende stilling i alle ledd i produksjonskje­ fiskeressurser. I tillegg er kysten egnet for akva­ den, samtidig som de også er tillagt rollen som kultur, som fram til i dag har vært oppdrett av sær­ markedsregulator. Det har ikke vært organisato­ lig laks og ørret. Sjømatmarkedet er en del av et risk eller regnskapsmessig skille mellom samvir­ internasjonalt matvaremarked. Utvikling av tekno­ kenes råvarehåndtering og egen videreforedling. I logi og transportløsninger sammen med eksport forbindelse med innføringen av en ny markedsord­ av råstoff til foredling i lavkostland, har for en del ning for melk fra 1. januar 2004 har TINE innført et produkter redusert betydningen av de tradisjo­ administrativt og regnskapsmessig skille mellom nelle konkurransefordelene knyttet til råstoffnær­ råvarehåndtering (TINE Råvare) og viderefored­ het og råstofftilgang. I tillegg hindres norsk ling. Det kan likevel stilles spørsmål ved om aktø­ eksport for mange bearbeidede fiskevarer av toll, rene på foredlingsleddet har like konkurransevil­ ikke minst i det viktige EU­markedet. kår. Fiskerinæringen eksporterer over 90 pst. av Bestemmelsene om markedsordningene er gitt produksjonen. God markedsadgang er en nødven­ i et omfattende lov­ og forskriftsverk fastsatt av dig forutsetning for utvikling av næringen. Mar­ Stortinget og landbruksmyndighetene. Statens kedsadgangen for norsk sjømateksport begrenses Landbruksforvaltning har ansvar for å påse at gjel­ i dag av både tollmessige og ikke­tollmessige for­ dende bestemmelser og avtaler etterleves, og slik hold, særlig på veterinær­ og sanitærområdet. Det sikre at samvirkeforetakene gjennomfører sine har vært et mål fra Norges side at den pågående markedsreguleringsoppgaver konkurransenøy­ forhandlingsrunden i WTO skal føre til betydelige tralt i forhold til konkurrerende industri. En bety­ forbedringer i betingelsene for handelen med sjø­ delig del av virkemidlene i markedsreguleringen mat. er finansiert med omsetningsavgift som innbetales EU er i dag og vil i overskuelig framtid være det av alle bønder i forhold til produksjon. Det overord­ viktigste markedet for norsk sjømat. Med hensyn nede ansvaret for disse midlene er lagt til Omset­ til markedsadgang er det et vedvarende problem at ningsrådet, som er et partssammensatt organ der fiskerisektoren ikke omfattes av EØS­avtalens kon­ samvirkene og jordbruksorganisasjonene er i fler­ kurranseregelverk, og dermed kan bli møtt med tall. subsidie­ og dumpinganklager og toll. Det er usik­ 70 NOU 2005: 4 Kapittel 9 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus kert om tollfrihet og frihet fra antidumping på det dustrien og fiskeforedlingsindustrien. Utgangs­ europeiske nærmarkedet kan oppnås uten ved EU­ punktet for de to delene av næringen er svært for­ medlemskap eller ved reell forbedring av EØS­ skjellig. Mens den jordbruksbaserte industrien er avtalen. beskyttet gjennom tollvern, råvarepriskompensa­ Reguleringen av fiskerinæringen er for en stor sjon mv., er marin sektor i dag en tilnærmet subsi­ del utviklet ut fra hensyn til fangstleddet og dis­ diefri og internasjonalt konkurransedyktig næring. triktspolitiske hensyn. Enkelte deler av regelver­ Markedsadgang vil være viktig for videre utvikling ket påvirker også foredlingsindustrien, særlig del­ av den marine næringsmiddelindustrien. Utvalget takerloven og råfiskloven. Noen bestemmelser er mener derfor at norske myndigheter i de videre også ment å sikre landanleggene, bl.a. begrensing forhandlingene bør ivareta både de offensive og av ombordproduksjon og leveringsplikt for enkelte defensive interessene, slik regjeringen har lagt opp fartøy. til. Deltakerloven regulerer etablering og eierfor­ Utvalgets flertall, medlemmene Glad, Akselsen, hold i fiskerinæringen. Bare personer som oppfyller Antonsen, Asmyhr, Bjerke, Flåthen, Karlsen, Kroslid krav til å være aktive fiskere, kan få ervervstillatelse. og Sanner, mener det må utvikles et mer effektivt Selskaper må være eid mer enn 50 pst. av personer jordbruk som kan levere råvarer til industrien på som oppfyller kravene. Fi skerimyndighetene har mer konkurransedyktige vilkår. Utfallet av WTO­ imidlertid innvilget flere unntak som gir industrisel­ forhandlingene er usikkert. Det er ikke mulig å for­ skaper mulighet til å eie fiskefartøy. Spørsmål om utsi konsekvensene, fordi forslagene ennå ikke er eierskapsbegrensninger ble vurdert av Eierskapsut­ tallfestet. Retningen er likevel klar, og vi må for­ valget, jf. NOU 2002: 13 Eierskap til fiskefartøy. vente at en endelig avtale vil få reell og betydelig Råfiskloven, som ble vedtatt i 1938, var i effekt på norsk jordbruk og tilhørende nærings­ utgangspunktet ment å motvirke sviktende lønn­ middelproduksjon. Utvalgets flertall mener at somhet i fangstleddet. Loven gir fiskernes salgsor­ myndighetene også av hensyn til næringsmiddelin­ ganisasjoner enerett til å omsette eller utføre dustrien, allerede nå bør begynne tilpasningen av råfisk. I medhold av råfiskloven er fiskesalgslagene jordbrukspolitikken til endrede internasjonale gitt adgang til å fastsette minstepriser, regulere fis­ rammebetingelser. Jordbrukspolitikken bør i ket og dirigere fangster når avtakssituasjonen til­ større grad fremme mer effektiv produksjon som sier det. Minsteprisfastse ttelsen foretas etter for­ kan levere råvarer til industrien på mer konkurran­ handlinger mellom salgslagene og kjøpernes orga­ sedyktige vilkår. En helhetlig verdikjedetenkning nisasjon, og skal i utgangspunktet være markeds­ bør ligge til grunn for reguleringer og tiltak. Dette basert. Ved uenighet har salgslagene rett til å ensi­ er en forutsetning for at industriselskapene skal dig fastsette minsteprisen. Omsetning og utførsel kunne ha grunnlag for ålegge sine investeringer til av oppdrettsfisk er imid lertid ikke omfattet av Norge. råfiskloven. Utvalgets medlemmer Myhr og Westhrin vil En arbeidsgruppe nedsatt av fiskeriministeren, påpeke at volumbasert norsk råvare er en grunn­ og som var ledet av Leiv Grønnevet, har nylig lagt leggende forutsetning for en lønnsom norsk fram forslag til endringer i de offentlige rammebetin­ næringsmiddelindustri. Samtidig er jordbruket gelsene og en del andre tiltak som kan gi grunnlag helt avhengig av stabil avsetning til norsk industri. for bedringer i fiskeindustriens lønnsomhet, konkur­ For å ivareta både dette avhengighetsforholdet og ransekraft og verdiskaping.5 Utvalget har derfor ikke de landbrukspolitiske fordelingshensynene, er det vurdert konkrete forslag når det gjelder den fiskeri­ nødvendig med et effektivt tollvern som ser hele baserte delen av næringsmiddelindustrien. verdikjeden i sammenheng. Disse medlemmene mener at jordbrukspolitikken må utvikles innenfor rammene som dette setter. 9.2.3 Utvalgets vurderinger Regjeringen bør arbeide for en ny WTO­avtale som balanserer Norges interesser knyttet til landbruk og Tollreduksjoner for ferdigvarer og råvarer må ses i marin sektor. sammenheng og så langt det er mulig skje parallelt. Utformingen av en ny WTO­avtale vil være viktig Utvalget mener det bør det være grunnlag for å både for den jordbruksbaserte næringsmiddelin­ videreføre og utvikle en omfattende jordbruksba­ sert næringsmiddelindustri i Norge, men over­ gangsfasen med endringer i rammebetingelser 5 ”Økt verdiskaping i fiskeindustrien”. Rapport og anbefalin­ både på ferdigvare­ og råvaresiden vil være avgjø­ ger fra arbeidsgruppe oppnevnt av Fiskeriministeren. 15. juni 2004. rende for denne industrien. I den grad markedene NOU 2005: 4 71 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 9 for bearbeidede næringsmid ler er eller blir åpnet fordelt på alle landets fylker og 135 av landets 434 for internasjonal konkurranse, vil foredlingsbedrif­ kommuner. ter i Norge være avhengig av råvarepriser på nivå med konkurrentlandene, i første rekke et EU­nivå. I forhold til næringsmiddelindustrien vil utvalget 9.3.1 Utfordringer påpeke betydningen av at myndighetene sikrer en Utfordringene for offshorerettet leverandørindus­ forutsigbar endring av rammebetingelsene slik at tri fremover knytter seg først og fremst til det høye norsk industri får tid til tilpasning til et mer åpent norske kostnadsnivået og mangelen på nye store marked. funn som er klare for utbygging. Store forskjeller i lønnskostnader for industriarbeidere mellom nor­ ske verksteder og deres konkurrenter innenfor Uavhengig av omfanget av skjermingsstøtten for EØS­området har medført at norske verksteder for jordbruket, bør det være et mål å utvikle en mest en del fabrikasjonsoppdrag de siste årene har hatt mulig effektiv og mangfoldig næringsmiddel­ problemer med å møte konkurransen fra land med industri. relativt lave industriarbeiderlønninger. Sterk norsk Omsetning og foredling av mange jordbrukspro­ valuta, høy rente og et dyrt lønnsoppgjør bidro til å dukter, bl.a. i meierisektoren, er preget av mangel­ for verre situasjonen ytterligere i 2001­2002. Denne full konkurranse. Utvalgets flertall, medlemmene situasjonen har imidlertid bedret seg de siste to Glad, Akselsen, Antonsen, Asmyhr, Bjerke, Flåthen, årene. Videre kan offentlig støtte i flere konkur­ Karlsen, Kroslid, Sa nner og Westhrin, mener at rentland ha bidratt til å øke konkurranseforskjel­ markedsordningene i jordbruket og konkurranse­ lene ytterligere. forholdene i næringsmiddelindustrien bør gjen­ På grunn av norsk offshorerettet leverandørin­ nomgås. Formålet med en slik gjennomgang bør dustris hjemmemarkedsorientering følger opp­ være å oppnå større grad av likebehandling mel­ dragsmengden i stor grad av investeringsnivået på lom markedsaktørene og klare roller for organene norsk sokkel. Årlige investeringer i 2004 er anslått med ansvar for markedsregulering. til rundt 70 mrd. kroner, mens investeringene i Utvalgets medlem Myhr mener det er ingen ting 2005 forventes å øke til nærmere 80 mrd. kroner. 8 i dagens markedsordning som tilsier at det er kon­ De største investeringene er knyttet til Snøhvit og kurransevridning mellom markedsaktørene, og Ormen Lange. I 2006 for ventes investeringene å viser til at markedsordningen nettopp har vært bli redusert til rundt 60 mrd. kroner. Etter dette gjenstand for en grundig gjennomgang, blant forventes investeringene å bli vesentlig redusert annet med den hensikt å oppnå like vilkår i indus­ ned mot et nivå på rundt 30 mrd. kroner årlig fra trimarkedet. 2009 til 2015. Usikkerheten i investeringsansla­ Samtidig må næringsmiddelprodusentene få gene blir imidlertid større jo lenger fram i tid man tilgang til dagligvaremarkedet på like vilkår. Nyeta­ ser. Basert på historiske kunnskaper er det natur­ blerte bedrifter og nisjeprodusenter står for mye lig å forvente at de faktiske investeringene i årene av nyskapingen og mangfoldet i sektoren, men kan fra 2009 til 2015 kan bli vesentlig høyere enn hva ha problemer med å slippe til med sine produkter. disse anslagene synes å tilsi. Utvalget mener derfor at konkurranseforholdene På grunn av få nye store utbyggingsprosjekter bør gjennomgås også i dagligvaremarkedet. de kommende årene, synes det imidlertid å bli en vesentlig reduksjon i investeringene når Snøhvit og Ormen Lange nærmer seg ferdigstillelse, det vil 9.3 Offshorerettet leverandørindustri si etter 2006. Aktuelle fu nn for utbygging er av en mindre størrelsesorden enn Snøhvit og Ormen I Norge finnes det i dag en leverandørindustri med Lange. Blant disse er Alvheim og Norne­satelitter et stort antall leverandørselskaper som kan levere nylig godkjent for utbygging. Investeringsansla­ varer og tjenester innenfor de fleste ledd i verdikje­ gene reflekterer at norsk sokkel er i ferd med å gå den, både innen letevirksomhet, utbygging, pro­ over fra en oppbyggingsfase til en driftsfase. duksjon og nedstengning. I 2003 var det totalt 76 For de offshorerettede verkstedene viser prog­ 600 personer sysselsatt i petroleumsvirksomhe­ noser for beleggsituasjonen de kommende to ten.6 Av disse arbeidet om lag 43 800 i leverandør­ årene i all hovedsak en nedadgående trend. De industrien.7 De ansatte i leverandørindustrien er fleste verkstedene vil ha lite aktivitet på egne verk­ steder fra senvåren 2005. Aktivitet på de tre landan­ 6 Aetat 7 BI Senter for verdiskaping 8 Olje­ og energidepartementet 72 NOU 2005: 4 Kapittel 9 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus leggene til Ormen Lange, Snøhvit og Kårstø vil på dypt vann. Den forventede nedgangen i etter­ imidlertid sysselsette en del av verkstedenes spørselen etter flyttbare innretninger og bunnfaste ansatte frem mot ferdigstillelsen av anleggene. 9 installasjoner forventes å ha vesentlige konsekven­ Fra 2006 synes det å bli mer utfordrende å skaffe ser for de offshorerettede verkstedene. Verkste­ nye fabrikasjonsoppdrag på norsk sokkel. dene har imidlertid en sterk posisjon innenfor I tillegg til investeringer er det betydelig aktivi­ modifikasjonsmarkedet og satser på dette segmen­ tet i markedet for drift og vedlikehold. Dette mar­ tet. kedet forventes de nærmeste 10 årene å ligge på I likhet med de norske oljeselskapene er om lag 30­35 mrd. kroner. 10 Totalt utgjør investe­ mange norske selskaper innen leverandørindus­ ringene og markedet for drift og vedlikehold et trien, herunder deler av verkstedindustrien, alle­ totalmarked for leverandørindustrien på rundt 100 rede godt etablert internasjonalt. Andre er i ferd mrd. kroner årlig i 2004 og 2005. Det er rimelig å med å etablere seg. Utsiktene til et lavere investe­ anta at det totale nivået deretter vil bli redusert ringsnivå på norsk sokkel i tiden fremover har som følge av forventede reduksjoner i investerin­ bidratt til at industrien i økende grad har rettet opp­ gene. merksomheten mot internasjonale markedsmulig­ Leteaktiviteten på norsk sokkel har betydning heter. På sikt vil internasjonal virksomhet være for antall utbyggingsoppdrag. Færre funn vil på avgjørende for å opprettholde et sterkt petroleums­ sikt føre til færre utbyggingsoppdrag. De siste miljø i Norge. årene har antall letebrønner på norsk sokkel ligget Et mangfold av oljeselskaper på norsk sokkel mellom 20 og 25. I 2003 ble totalt 23 letebrønner bidrar til utvikling av effektive utvinnings­ og avsluttet eller midlertidig forlatt. Det ble påbegynt utbyggingsløsning. Utenlandske oljeselskaper 17 letebrønner i 2004, mens antallet letebrønner i bringer med seg ulik kompetanse og teknologi til 2005 for ventes å bli betraktelig høyere. norsk sokkel. For leverandørindustrien utgjør Den teknologiske utviklingen har medført end­ hjemmemarkedet et demonstrasjonslaboratorium ringer i etterspørselen et ter utbyggingsløsninger. for norsk teknologi og et viktig springbrett for Dette innebærer at sammensetningen av investe­ internasjonalisering. I mange deler av verden god­ ringene på norsk sokkel vil endres i årene fram­ tas kun utstyr og systemløsninger som har vært i over, noe som har stor betydning for størrelsen på bruk, såkalt ”proven technology”. Derfor har og typen av oppdrag til offshorerettede verksteder. norsk sokkel vært, og vil være, av uvurderlig Det for ventes en sterk nedgang i andelen av inves­ betydning for leverandørindustrien. teringer i flyttbare innretninger og bunnfaste Økende grad av spesialisering og arbeidsde­ installasjoner.11 Andelen av investeringer i modifi­ ling er et av de viktigste trekkene ved globaliserin­ kasjoner forventes å øke vesentlig. Det for ventes gen. Konsekvensen er at verken nasjoner eller også en andelsmessig økning i investeringene i enkeltselskaper kan være ledende på alle områder. rørledninger, landanlegg og boring. Andelen av Det kan følgelig ikke fo r ventes at norsk petrole­ investeringer i under vannsinstallasjoner forventes umsindustri skal kunne opprettholde sin konkur­ å være uendret. ransekraft i alle ledd av verdikjeden. Norsk leverandørindustris konkurranseevne er spesielt stor innenfor ingeniør­ og kunnskapsba­ serte tjenester, herunder prosjektledelse og gjen­ 9.3.2 Utvalgets vurderinger nomføring av store, komplekse prosjekter (totalle­ Regjeringen må legge til rette for økt leteaktivitet på veranser). På grunn av at leverandørindustriens norsk sokkel. konkurranseevne jevnt over er sterkere ved total­ Utvalgets flertall, medlemmene Glad, Akselsen, løsninger (EPC­kontrakter) enn ved fabrikasjons­ Antonsen, Asmyhr, Bjerke, Flåthen, Karlsen, Kros­ kontrakter, vil konkurransedyktigheten til norske lid, Myhr og Sanner, vil peke på at norske offshore­ leverandører avhengige av hva slags kontraktsty­ rettet leverandørindustri, herunder spesielt verk­ per som benyttes i det enkelte prosjekt. Norsk stedsindustrien, står overfor en situasjon med leverandørindustri er ledende innen utvikling og betydelig lavere etterspørsel etter utbyggingopp­ implementering av høyteknologiske løsninger. drag fra 2006 når Ormen Lange og Snøhvit er fer­ Dette gjelder for eksempel innenfor flytende pro­ dig utbygget. Det har i den senere tid vært et rela­ duksjon og under vannsløsninger for operasjoner tivt lavt nivå på letevirksomheten på norsk sokkel og det har vært gjort få store nye funn, hvilket igjen 9 Teknologibedriftenes Landsforening (TBL) innebærer få nye utbyggingsoppdrag på kort sikt. 10 Olje­ og energidepartementet Utvalget ser det som positivt at leteaktiviteten på 11 Oljedirektoratet NOU 2005: 4 73 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 9 norsk sokkel for ventes å øke i 2005. Utvalget ber med liten aktivitet, slik at verkstedene og arbeids­ Regjeringen så langt det er mulig gjennom konse­ kraften kan videreutvikle sin kompetanse. sjonsrunder og ved tilleggstildelinger å legge til rette for tildeling av leteareal av stor interesse for oljeselskapene og en mest mulig effektiv utfors­ 9.4 Skipsbyggingsindustrien kning av norsk sokkel. Utvalgets medlem Westhrin støtter ikke utval­ 9.4.1 Verftsindustrien gets flertall på dette punktet og har følgende merk­ Verftsindustrien i Norge består av noen få større nad: Olje­ og gassutvinning er en dominerende verft og en rekke mindre produksjons­, repara­ aktivitet i Norge. I dag ønsker oljeselskaper å åpne sjons­ og utrustningsverft. På grunn av lønnskost­ sårbare felter for boring, som Barentshavet og nadsnivået har norske verft ikke på mange år vært Lofoten, samtidig som utvinningsgraden i eksiste­ konkurransedyktige når det gjelder bygging av rende felter er lav. Dette medlem mener oljeinveste­ store, standardiserte skip. Industrien har istedet ringer må dreies på en slik måte at man i størst satset på bygging av spesialskip12, produkt­ og kje­ mulig grad utnytter ressursene i allerede åpnede mikalitankere, fiskebåter og ferger­/passasjerbå­ felt og områder, framfor å åpne nye og sårbare ter. Skipsbygging er viktig for mange lokalsamfunn områder. Dette medlem mener det bør føres en kon­ langs norskekysten, og i mange tilfeller utgjør sesjonspolitikk og støtte teknologiutvikling som skipsverftene sentrale hjørnesteinsbedrifter. bidrar til en slik utvikling. Det må etter dette med­ Skipsbyggingsindustrien i Norge har vært lems syn være et ufravikelig mål å balansere under konstant nedbemanning siden midten av 70­ næringsinteressene knyttet til fiskeri, havbruk og årene og denne utviklingen har fortsatt med full petroleumsvirksomhet innenfor rammen av en styrke de siste årene. Antallet sysselsatte i verftsin­ bærekraftig utvikling. dustrien i dag er om lag 4000, hvorav rundt halv­ parten er sysselsatt med nybygging. Mot slutten av 13 Rammebetingelsene må være forutsigbare og 1990­årene var sysselsetningen om lag 7000. kontinuerlig tilpasses utfordringene. Antallet ansatte i bedriftene er blitt tilpasset et Rammebetingelsene for ak tivitet på norsk sokkel lavere produksjonsnivå, men nedgangen skyldes må være mest mulig forutsigbare. Skatteregime og også at verftene organiserer seg på en ny måte ­belastning og virkemiddelapparat må imidlertid med økt fokus på kjernekompetanse og ”outsour­ kontinuerlig tilpasses endrede betingelser og res­ cing”. Situasjonen for verftene har bedret seg bety­ surstilgang på sokkelen, slik at det oppnås en best delig i løpet av 2004. I 2004 har ordreinngangen vært anslagsvis 11,9 mrd. kroner, hvilket er nær mulig samfunnsøkonomisk tilpasning. Dersom det 14 er samfunnsøkonomisk lønnsomt, bør det gis ytter­ full ordrekapasitet. Ordreinngangen i 2001, 2002 ligere skatteincentiver fra myndighetene for å og 2003 lå på henholdsvis 3,5mrd. kroner, 3,6 mrd. sikre økt verdiskaping og god ressursfor valtning. kroner og 2,5 mrd. kroner. Fallet etter 2000 skyld­ tes blant annet bortfallet av den ordinære kon­ traktsrelaterte verftsstøtten, samt svikt i marke­ Regjeringen må legge til rette for økt internasjonali­ dene for offshore­ og fiskefartøyer, som er de vik­ sering av norsk offshorerettet leverandørindustri. tigste markedene for norske verft. Etterspørselen Utvalget støtter det arbeid som gjøres i regi av olje­ etter tradisjonelle fraktefartøyer var i den samme selskaper, leverandørindustri og myndigheter perioden rekordhøy, men uten at norske verft i gjennom INTSOK for å internasjonalisere norsk særlig grad har greid å vinne kontrakter innenfor petroleumsvirksomhet. Den for ventede nedgan­ dette segmentet. gen i investeringsnivået på norsk sokkel vil måtte Den høye internasjonale konkurransen i skips­ kompenseres med økt eksport og utenlandsaktivi­ byggingsindustrien har ført til både nedlegging av teter dersom omsetninge n i norsk offshorerettet lite lønnsomme verft og konsolidering av mange leverandørindustri skal kunne opprettholdes over gjenlevende. Prognoser viser at etterspørselsvek­ tid. sten de siste årene, som kom sent til Norge, er for­ bigående, og at de strukturelle problemene med overkapasitet vil vedvare på sikt. Dette skyldes Bruk av utviklings­ og opplæringsmidler. Siden utbyggingsaktiviteten på norsk sokkel varie­ 12 Roroskip, seismiske fartøyer, supplybåter o.a. 13 Nærings­ og handelsdepartementets ordre­ og sysselset­ rer bør myndighetene vurdere en hensiktsmessig tingsstatistikk bruk av utviklings­ og opplæringsmidler i perioden 14 TBL pr. 1. nov. 2004 74 NOU 2005: 4 Kapittel 9 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus hovedsakelig videre ekspansjon av produksjon i maritimt miljø av rederier, meglere, maritime kon­ Kina. sulenter, utstyrsleverandører og verft vært viktig Verftsindustrien inngår som del av en maritim for innovasjon­ og omstillingsevnen. I løpet av de næringsklynge lokalisert langs kysten av Norge. senere år er flere norske utstyrleverandørfirmaer Industrien i denne internasjonalt konkurransedyk­ kjøpt opp av utenlandske interesser, dessuten har tig klyngen produserer spesialskip med høyt kom­ viktige finansinstitusjoner for norsk maritim petanseinnhold. Flere av virksomhetene i klyngen næring fått utenlandsk eierskap. Norske rederier er hjørnesteinsbedrifter med stor betydning for og flere norske verft har imidlertid også kjøpt opp lokalsamfunn i distriktene. utenlandske selskaper innenfor sin bransje. Innen­ for reparasjonsvirksomhet betjener verftene en relativt stor lokal flåte og har et fortrinn på grunn 9.4.2 Skipsutstyrsindustrien av markedsnærhet. En felles hovedutfordring for Skipsutstyrsindustrien i Norge er større enn skipsbyggingsindustrien er det norske lønnskost­ verftsindustrien. Utstyrsindustrien i Norge omfat­ nadsnivået, som er vesentlig høyere enn i andre ter utvikling, produksjon, salg og service av et skipsbyggingsnasjoner. Innføring av en ny bygge­ bredt spekter produkter og den har en global mar­ lånsgarantiordning, som er vedtatt i år, vil bidra til kedsandel på ca. 7 pst. 15 Norske leverandører er å lette problemene knyttet til finansiering av kost­ blant de teknologisk ledende aktørene på områder bare, spesialiserte skip under byggeperioden. innen blant annet sikkerhet og miljø. I 2003 Videre har større svingninger i dollarkursen stor omsatte norsk skipsutstyri ndustri for totalt ca. 29 betydning for lønnsomheten, fordi mye av hande­ mrd. kroner og sysselsatte ca. 17 500.16 Det såkalte len innenfor næringen foregår i dollar. ettermarkedet, som utgjøres av oppdrag i løpet av skipenes driftsperiode, te ller mest for utstyrs­ og tjenesteleverandører. Så mye som ⅔av totale leve­ 9.4.4 Utvalgets vurderinger tidskostnader for utstyret kan falle innenfor drifts­ Verftsindustrien og skipsutstyrsindustrien er en perioden, som vanligvis er 25­30 år. viktig del av den maritime klyngen i Norge. Den norske utstyrsindustrien eksporterer ca. Norge har gjennom en lang tradisjon etablert en 67 pst. av sin produksjon. Europa var lenge det vik­ allsidig maritim industri med høy kompetanse. tigste enkeltmarkedet. En del bedrifter har nå eta­ Konkurranse fra lavkostland har gjort og gjør blert egen produksjon og salgsrepresentasjon i omstilling nødvendig. Samspillet mellom de ulike Asia, og stadig flere bedrifter synes å vurdere delene av industrien betyr mye for evnen til å lyk­ dette. I og med at stadig mer av verdens tonnasje kes med dette. bygges i Asia, er det viktig med tilstedeværelse i regionen. Fremtiden til skipsbyggingsindustrien er avhengig av evnen til å videreutvikle og nyttiggjøre seg høy 9.4.3 Utfordringer for skipsbyggings­ kompetanse, samt evnen til å satse riktig. industrien Skipsbyggingsindustrien må satse innenfor seg­ Bruk av subsidier og andre konkurransevridende menter i markedet som krever spesiell kompe­ ordninger har vært utbredt i den internasjonale tanse. Økt forskningsinnsats kan bidra til å opprett­ skipsbyggingsindustrien helt siden andre verdens­ holde konkurranseevnen over tid. krig. Det har bidratt til å gjøre konkurransesitua­ sjonen meget vanskelig for hele bransjen. Konkur­ ransen fra land i Asia har også økt sterkt, hovedsa­ Myndighetene spiller en rolle for å legge til rette for kelig fra Japan, Korea og Kina. Arbeidskraften til en bedre konkurransesituasjon. verftene i disse landene er til dels langt billigere. Rammebetingelsene for skipsbyggingsindustrien En stor del av verdens skipsproduksjon er overtatt må være mest mulig forutsigbare og tilpasses av verft i disse landene, som har bygget opp en utfordringene. Byggelånsgarantiordningen som levedyktig verftsindustri med store og moderne ble vedtatt av Stortinget høsten 2004 må opprett­ verft. Dette har ført til en kraftig utvidelse av kapa­ holdes og innretningen på denne bør vurderes. siteten på verdensbasis. I Norge har et sammensatt Generelt bør tiltak for norsk skipsbyggingsindustri ses i sammenheng med hvordan EU innretter sine 15 TBL virkemidler for samme industri. 16 Disse tallene inkluderer de norske bedriftenes datterselska­ per i utlandet. Hvor stor an del som skyldes virksomhet i Utvalgets medlem Asmyhr viser til beskrivelsen Norge er usikkert. av den norske verftsindustrien under avsnitt 9.4. NOU 2005: 4 75 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 9

Det er lang tradisjon fo r at næringspolitikken for­ pågående omstillingen av Forsvaret vil frigjøre holder seg til bransjer, mens klyngebegrepet er en enda større ressurser til investeringer i nytt og nyere metode for å forstå hvordan nærstående moderne materiell. næringsmiljøer utvikler seg, på tvers av tradisjonell For eksporten spiller industrielle gjenkjøpsav­ forståelse av næringer og yrker. Bortsett fra olje­ taler en nøkkelrolle. Kombinasjonen av høye utvi­ sektoren regnes den maritime klyngen som Nor­ klingskostnader og nisjeproduksjon, gjør at for­ ges største næringsklynge med en andel av verdi­ svarsindustrien er helt avhengig av tilgang til skapingen mellom 6 og 9 pst. avhengig av den kon­ større markeder. De nordiske landene og NATO­ krete avgrensingen av klyngen. Dette perspektivet landene er de største mottakerne av forsvarsmate­ illustrerer omstillingen i økonomien i form av tje­ riell fra Norge. I 2003 eksportert Norge forsvars­ nesteproduksjonens økte betydning. Den mari­ materiell for ca. 3 mrd. kroner. 20 Av dette mottok time klyngen sysselsetter om lag 80 000 nordmenn NATO­landene 76 pst. av eksporten av A­materiell i tillegg til 50 000 utenlandske sjøfolk. Av de 80 000 (våpen og ammunisjon) og 66 prosent av ekspor­ norske sysselsatte er om lag 50 000 knyttet til ulik ten av B­materiell (annet militært materiell). maritim industri. Selve skip sfarten står for om lag Slutten på den kalde krigen og nedskjæringene halvparten av verdiskapingen i den maritime klyn­ på forsvarsbudsjettene i 90­årene, særlig i Europa, gen. Utviklingen av de tradisjonelle industribran­ har bidratt til strukturelle endringer og en konsoli­ sjene i den maritime klyngen er nært knyttet til dering av forsvarsindustrien. I USA har det skjedd skipsfartens stilling. Rederinæringen er kjernen i en konsentrasjon i fem meget store aktører. 21 klyngen og er som global vekstnæring en kilde til Denne utviklingen har også skjedd i Europa, men vekst for så vel de tradisjonelt tilknyttede industri­ har ikke kommet like langt. Det offentlig eierska­ bransjene som kompetansebasert tjenesteyting. pet, som tidligere var meget betydelig, er redusert i europeiske land, og er i dag sterkt til stede bare i Frankrike og Spania. Denne utviklingen har også 9.5 Forsvarsindustrien berørt forsvarsindustrien i Norge, hvor vi har fått et mer internasjonalt eierskap (blant annet gjen­ Norsk forsvarsindustri kjennetegnes ved at den nom Thales og Ericsson). Trenden er mer standar­ produserer for nisjemarkeder og at den i liten grad disering av materiell og anskaffelser som i økende produserer komplette våpensystemer. Unntaket er grad gjennomføres i samarbeid med andre land. sjømålsmissiler (Kongsberg – Penguin). Norsk Denne utviklingen vil trolig medføre ytterligere forsvarsindustri består av noen få større produsen­ restrukturering av forsvarsindustrien i Europa. ter og mange små underleverandører. Mange I etterkrigstiden skapte forsvarsbasert fors­ bedrifter innehar høy teknologikompetanse på kning viktige teknologiske gjennombrudd som sine områder.17 Forsvarsindustrien lar seg vanske­ fikk stor betydning innenfor resten av økonomien, lig klart avgrense. Dette skyldes at teknologien blant annen ved utviklingen av halvledere og atom­ som inngår i forsvarssystem er også blir benyttet i kraft. Erfaringer fra kriger de senere årene har ført sivil industri. Forsvarsrelatert omsetting for bedrif­ til forsterket fokus på betydningen av avansert tek­ ter i Norge utgjør årlig ca. 7 mrd. kroner, og utgjør nologi. Ifølge Stockholm International Peace Rese­ vel halvparten av totalomsetningen for disse bedrif­ arch Institute (SIPRI) har det i ledende land skjedd tene. Det er over 4000 ansatte i forsvarsrelatert et skifte med økt satsing på grunnforskning, produksjon. Industrien har hatt en positiv utvikling anvendt forskning og eksperimentell forskning i både i omsetting og antall ansatte det siste tiåret.18 motsetning til tradisjonell satsing på forskning og Forsvaret er den viktigste enkeltkunden for utvikling av definerte våpenplattformer. 22 Denne norsk forsvarsindustri, men også en betydelig del utviklingen kan føre til at forsvarsindustriens av produksjonen blir eksportert. Forsvaret bruker betydning som teknologisk spydspiss igjen vil øke. årlig ca. 7,5 mrd. kroner til investeringer, hvorav Et annet trekk er at skillelinjene mellom både mili­ noe under halvparten går til norsk industri. 19 Den tær sikkerhet og intern sikkerhet, og mellom nasjonal sikkerhet og internasjonal sikkerhet, er 17 Hovedsakelig missilteknologi, ammunisjon, simulatortek­ blitt mindre klar. Ifølge SIPRI ser man at forsvars­ nologi, komposittløsninger, kommunikasjonsteknologi, industrien følger denne utviklingen ved å gå inn i maritim sektor og IT software. 18 Tall fra Norske forsvarsleveranser (NFL), som organiserer hoveddelen av norsk forsvarsindustri. 20 Utenriksdepartementets eksportstatistikk 19 I 2004 ble det avsatt ca 7,4 mrd. kroner til materiellinveste­ 21 Boeing, Lockheed Martin, Raytheon, General Dynamics og ringer av et totalbudsjett på 29, 2 mrd. kroner, jmf. saldert Northrop Grumman. budsjett for 2004. 22 SIPRI Yearbook 2004 76 NOU 2005: 4 Kapittel 9 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus nye spektra av sikkerhetsprodukter som ligger i en å importere forsvarsmateriell fra et land der lan­ gråsone mellom den militæreog den kommersielle dets eget forsvaret ikke har valgt å anskaffe det. sektor. I de politiserte markedene har avtaler om industrielt gjenkjøp spilt en sentral rolle for eksport av norsk forsvarsmateriell. Norge, i likhet 9.5.1 Utfordringer med nesten alle andre land, har et regelverk som Forsvarsindustrien har særlige vilkår som resulte­ skal sikre kontrakter til nasjonal industri ved kjøp rer i utbredt proteksjonisme. Markedene kan av utenlandskprodusert forsvarsmateriell. 23 Gjen­ karakteriseres som politis erte. Større nasjonale kjøpsavtaler kan også bidra til å åpne utenlandske markeder er i stor grad lukket for utenlandske markeder for leveranser utover det som er knyttet aktører av hensyn til egne forsvarsindustrielle til konkrete anskaffelser fra det norske forsvaret.24 interesser. Direkte eller indirekte subsidiering er Det er en målsetning at slike avtaler bidrar til eta­ også vanlig. Grunnen er dels at opprettholdelse av blering av langsiktig samarbeid mellom norsk og egen forsvarsindustri anses som en forlengelse av utenlandsk industri. Det er pekt ut spesielle sat­ det militære forsvaret, dels at forsvarsindustrien singsområder med vekt på teknologiområder der anses som teknologisk avansert og med positive industrien i Norge har høy kompetanse. eksterne effekter også for sivil industri. Videre er Land med stor produksjon av forsvarsmateriell større anskaffelser ofte resultat av politiske for­ argumenter for friere konkurranse og handel. EU handlingsprosesser. Etterspørselen etter forsvars­ arbeider med endringer i konkurranseregelverket materiell bestemmes av forsvarsbevilgninger. Det som kan gi mer åpne markeder i Europa på sikt. betyr blant annet at konjunkturene i forsvarsindus­ Mer åpenhet i markedene er i utgangspunktet trien ikke følger utviklingen i industrien generelt. positivt, fordi det kan gi større muligheter for Forsvarsindustriens spesielle vilkår lar seg opp­ ekspansjon utover små nasjonale markeder. Små summere som følger: produsenter, med færre ressurser til å følge med i – Antallet kunder er meget lite, og i hvert land den teknologisk utviklingen og til å drive markeds­ som regel bare en. føring, kan imidlertid komme under press fra – Produktene, som ofte er kompliserte og sam­ større produsenter. For land med mindre indus­ mensatte, gir verdi / effekt utelukkende i sam­ trier er derfor tett sa marbeid med andre lands virke med annet materiell. Dette stiller krav til industrier nødvendig. Foreløpig er det likevel ikke nasjonalt og internasjonalt samarbeid både til grunnlag for å si at det har skjedd endringer som Forsvaret og til forsvarsindustrien. har gjort markedene mindre proteksjonistiske – Industrien blir regnet som sentral for forsvars­ eller at gjenkjøpsavtaler har avtatt i betydning. evnen. – Kontroll av eksport og overføring av sensitiv teknologi er utbredt. 9.5.2 Utvalgets vurderinger – Industrielle gjenkjøpsavtaler blir praktisert av Utvalget legger til grunn at Forsvarets behov må de fleste land. være styrende for Forsvarets investeringer. Selv – Politisk usikkerhet rundt fremtidige anskaffel­ om Forsvaret skal være en god og krevende ser. kunde, vil samarbeid med industrien være viktig. – Rene forsvarsmateriella nskaffelser er unntatt Spesielt er det viktig at Forsvaret er tydelig på hva fra EUs generelle konkurransebestemmelser. som er deres behov, slik at industrien har mulighet – Industrien anses av mange land å være en tek­ til å tilpasse seg dette. Det er avgjørende at Forsva­ nologisk spydspiss med ”spin­off­effekter” til ret får kvalitetsmessig og tidsmessig riktig utstyr annen sivil industri. samtidig som kompetanse innenfor teknologiske satsningsområder utvikles. Myndigheter i ulike land er ikke bare involvert i Forsvarets anskaffelser vil i stadig økende kjøp, men også salg av forsvarsmateriell. Dette grad bli gjennomført i samarbeid med andre land. skjer dels gjennom direkte kontakt mellom myn­ Denne utviklingen medfør er ytterligere restruk­ dighetene og landenes forsvar, dels ved promote­ turering og spesialisering av forsvarsindustrien i ring av egen industri, eksempelvis gjennom delta­ Europa. For mindre land som Norge vil en realis­ gelse på internasjonale materiellutstillinger og tisk, næringspolitisk ambi sjon være å opprett­ demonstrasjoner av utstyr. Forsvarsindustrien har holde spisskompetanse innenfor nisjeområder i nytte av sitt eget lands forsvar som referanse­ kunde. Det har signaleffekt overfor potensielle 23 Forsvarsdepartementet utenlandske kjøpere, ettersom få land vil overveie 24 Forsvarsdepartementet NOU 2005: 4 77 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Kapittel 9 forsvarsindustrien i tett samarbeid med andre måte som i en totalvurdering gir god avkastning i lands industrier. I framtiden må derfor potensialet form av økt norsk forsvarsevne. som ligger i samarbeidet mellom våre viktigste allierte utnyttes fullt ut . Utvalget mener dette til­ Norsk forsvarsindustri må gis anledning til fortsatt sier en mer langsiktig og overordnet tilnærming deltakelse i flernasjonale utviklingsprosjekter. til internasjonalt industrisamarbeid og gjenkjøp. Utvikling av nye forsvarssystemer, særlig i Europa, Økt bruk av forskningssamarbeid, flernasjonale er i økende grad del av samarbeid mellom flere ordninger samt bruk av leie/lease fremfor direkte land. Utvalget mener det er viktig at norsk industri nasjonale kjøp kan på lengre sikt gjøre tradisjo­ ikke blir satt på sidelinjen i slike flernasjonale utvi­ nelt gjenkjøp mindre utslagsgivende for indus­ klingsprosjekter. Slik deltagelse er med på å gi nor­ trien enn i dag. Utvalget mener dette også vil inne­ ske forskningsmiljøer tilgang til andre lands spiss­ bære nye muligheter for forsvarsindustrien i teknologi. Utvalget mener at dersom Norge skal Norge, forutsatt at den viser konkurranseevne og opprettholde en konkurransedyktig forsvarsindus­ at den kontinuerlig videreutvikler sin kompetanse tri, må det fortsatt legges til rette for at kompetan­ og evner å posisjonere seg, bl.a. gjennom å bygge sen i denne industrien videreutvikles. strategiske allianser med internasjonale samar­ beidspartnere. Utvalget vil fremheve forsvarsindustriens sær­ Forsvarsindustrien er viktig for Forsvaret. lige rolle i å være teknologisk spydspiss i Norge. Utvalget viser til at deltagelse i utviklingsprosjek­ Utvikling av ny teknologi kan gi ”spin­off­effekter” ter gir muligheter for å tilpasse materiell for egne av stor betydning også for annen sivil industri. behov. Videre mener utvalget at en kompetent for­ Utvalget legger vekt på at Norge har en strate­ svarsindustri er av stor betydning for Forsvarets gisk interesse i å bidra til utvikling av nytt forsvars­ langsiktige evne til å opptre som en profesjonell materiell innenfor så vel en europeisk som en bre­ kjøper. Opprettholdelse av en egen forsvarsindus­ dere internasjonal ramme. Dette ikke minst av tri kan også sees som en forlengelse av det mili­ hensyn til Forsvarets operative behov, herunder tære forsvaret med betydning for beredskap, vedli­ evnen til å kunne operere effektivt sammen med kehold og leveringssikkerhet. Utvalget erkjenner allierte og for å kunne utvikle og vedlikeholde nød­ at det i enkelte saker kan være ulike interesser og vendig kompetanse, men også ut i fra kravet til prioriteringer i industrien og i Forsvaret, og under­ kostnadseffektivitet, for å kunne påvirke utviklin­ streker at Forsvarets behov må ligge til grunn for gen i det internasjonale materiellsamarbeidet og av eventuell deltagelse fra Forsvaret i enhver utvi­ hensyn til egen forsvarsindustri. Utvalget under­ klingsaktivitet og anskaffelser. streker betydningen av at Norge deltar i det inter­ nasjonale materiellsamarbeidet, både innenfor en bilateral og en multilateral ramme. Bruk av nasjonale utviklingskontrakter. Utvalget understreker betydningen av at myndig­ hetene og industrien i fellesskap videreutvikler Praktisering av gjenkjøp er av avgjørende betydning samarbeidsrelasjoner til gjensidig nytte innenfor for industrien. identifiserte forsvarstek nologiske satsingsområ­ Utvalget mener at gjenkjøp eller andre former for der. Der Forsvaret har definerte materiellbehov industrielt samarbeid fortsatt må sterkt vektlegges utenfor det dagens tilgjengelige teknologi gir, ved inngåelse av større kontrakter for materiellan­ anser utvalget det naturlig at man trekker veksler skaffelser. Så lenge andre land ikke praktiserer en på den kompetanse som finnes i norsk forsvarsin­ mer åpen anskaffelsespolitikk, er gjenkjøpsavtaler dustri og undersøker mulighetene for tidlig samar­ helt nødvendig for norsk forsvarsindustri. Det vik­ beid. Norsk forsvarsindustri er avhengig av at For­ tigste målet for bruk av gjenkjøp bør være å svaret fortsatt plasserer krevende utviklingskon­ fremme kompetanse­ og markedsutviklingen for trakter i denne industrien slik at ledende norsk forsvarsindustri. Gjenkjøp bør brukes på en kompetanse kan videreutvikles. 78 NOU 2005: 4 Kapittel 10 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus

Kapittel 10 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalgets hovedoppgave har vært å drøfte sentrale som skal fremme innenlands gassbruk. Utvalget utviklingstrekk for industrisektoren og viktige vei­ har ikke tatt stilling til omfanget av denne støtten, valg i den fremtidige næringspolitikken med sær­ men legger til grunn at eventuelle beslutninger om lig vekt på betydningen for industrien. Utvalget utbygging vil være basert på at prosjektene for ven­ skulle spesielt se på problemstillinger knyttet til tes å være samfunnsøkonomisk lønnsomme. kompetansen i arbeidsstyrken, nyskaping og inno­ Videre er et flertall i utvalget åpne for at det til­ vasjon, energi, infrastruktur og næringsstøtte, jf. deles konsesjoner for gasskraftverk innenfor ram­ mandatet som er gjengitt i kapittel 1. Innenfor den men av Norges internasjo nale klimaforpliktelser. tidsrammen og de ressursene som utvalget har Hvilke økonomiske konsekvenser dette får, er hatt til disposisjon, har det ikke vært mulig å avhengig av om og når slike konsesjoner realise­ utrede konkrete tiltak eller regelendringer, og hel­ res, eventuelt om de utnyttes fullt ut. Tilgang på ny ler ikke å frambringe kvantitative anslag for økono­ kraft i det norske markedet vil bidra til videreføring miske og administrative konsekvenser. For øvrig og utvikling av industriell virksomhet. er tiltakene som utvalget foreslår allerede for en I tillegg er det usikkerhet knyttet til de miljø­ stor del til vurdering eller utredning hos berørte messige effektene. Dersom en ikke får gjort noe myndigheter og selskaper. Det ville derfor heller med CO 2­utslippene, vil dette kunne medføre et ikke ha vært hensiktsmessig å anvende større problem i forhold til de utslippsreduksjoner Norge utredningsressurser innenfor dette utvalget. er forpliktet til gjennom internasjonale avtaler. Sta­ Utvalgets vurderinger i kapitlene 4 og 5 er av to tens bidrag til utprøving av teknologi i industriell typer. Den ene er tiltak som gjelder anvendelse av skala for rensing av CO 2­utslipp forutsetter økte regelverk, utvikling av samarbeid mv., både i bevilgninger. arbeidsmarkedene og forsknings­ og innovasjons­ Forslaget om mer effektiv utnyttelse av kraft­ systemet. Slike tiltak bør i stor grad kunne gjen­ og energiressursene har positive effekter ikke nomføres innenfor gjeldende budsjettrammer. Til­ bare for industrien, men også for andre sektorer og tak for å fremme fleksibilitet i arbeidsmarkedet miljøet. kan medvirke til et mer velfungerende arbeidsmar­ For å utrede en eventuell etablering av en sam­ ked, noe som vil bidra til økt verdiskaping og sys­ let energifor valtning, v il det måtte gjennomføres selsetting over tid. en større utredning, som vil kreve nødvendige Den andre typen tiltak fordrer økte bevilgnin­ bevilgninger fra de berørte myndigheter. ger over statsbudsjettet. Forslaget om å øke bevilg­ I kapittel 7 foreslår utvalget omprioriteringer ningene til næringsrettet forskning uten å redu­ innenfor samferdselssektoren. Siden disse ikke er sere tilsvarende på grunnforskningsområdet, vil tallfestede, er det ikke mulig å si noe sikkert om de kreve økte offentlige utgifter. Forslaget om at kom­ økonomiske og administrative konsekvensene. petansereformens intensjon om en fortløpende En bedre innretning av næringsstøtten, som faglig oppdatering og videreutvikling av norske foreslått i kapittel 8, vil bidra til økt verdiskaping og arbeidstakere må følges opp med nødvendige res­ sysselsetting. Det kan innebære redusert støtte­ surser, vil også belaste offentlige budsjetter. Økt nivå for noen næringer og bedrifter som har fordel satsing på næringsrettet FoU vil over tid betale seg av gode ordninger i dag, noe som eventuelt vil ha tilbake gjennom nye og bedre produkter som gir negative økonomiske konsekvenser på kort sikt grunnlag for et konkurransedyktig næringsliv. for bedrifter og lokalsamfunn som rammes. I kapittel 6 foreslår et flertall i utvalget at staten må gi økonomisk støtte t il infrastrukturprosjekter NOU 2005: 4 79 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus Vedlegg 1

Vedlegg 1

Utenrikshandel som andel av produksjon

En mulig framgangsmåte for å forsøke å identifi­ for alle produktgrupper i tabell 1.1. Tabellen viser sere konkurranseutsatte næringer er å se på uten­ også rangering av produktgruppene fra høy til lav rikshandel, dvs. summen av eksport og import, handelsintensitet, og produktenes andel av total som andel av produksjon i Norge for alle produkt­ norsk produksjon i de to årene. Ikke alle former for grupper. Denne andelen kan betegnes som han­ utenrikshandel framkommer ved denne målingen. delsintensitet. Statistisk sentralbyrå har beregnet Spesielt gjelder det feriereiser i utlandet og grense­ handelsintensiteter for 1970 og 2002, som er vist handel.

Tabell 1.1 Utenrikshandel med ulike produktgrupper, 1970 og 2002 1970 2002 Andel av Rang etter Handels­ Andel av Rang etter Handels­ produksjon1 intensitet intensitet2 produksjon1 intensitet intensitet2 Transportmidler 0,006 1 2,183 0,004 1 4,743 Tekstil og lær 0,016 5 1,149 0,002 2 4,061 Maskiner og utstyr 0,036 4 1,217 0,025 3 1,825 Metaller 0,036 2 1,538 0,015 4 1,580 Kjemiske og mineralske produkter 0,046 7 0,957 0,035 5 1,282 Møbler og andre industrivarer 0,011 12 0,401 0,005 6 1,193 Bergverk 0,007 6 0,987 0,003 7 0,940 Olje og gass 0,000 : : 0,116 8 0,923 Sjøfart 0,090 8 0,904 0,038 9 0,771 Fisk og fiskeprodukter 0,024 10 0,513 0,018 10 0,740 Skip og båter 0,024 3 1,302 0,009 11 0,727 Skogprodukter 0,051 11 0,454 0,015 12 0,721 Metallvarer 0,015 9 0,546 0,008 13 0,688 Drikkevarer og tobakk 0,005 15 0,220 0,003 14 0,376 Rørtransport 0,000 : : 0,009 15 0,333 Oljeplattformer og moduler 0,000 : : 0,009 16 0,262 Forretningsmessig tjenesteyting 0,019 13 0,250 0,078 17 0,241 Jordbruksprodukter 0,087 14 0,230 0,041 18 0,189 Forlag og grafisk produksjon 0,016 18 0,072 0,014 19 0,121 Bank og forsikring 0,020 21 0,036 0,029 20 0,117 Land­ og lufttransport 0,042 17 0,100 0,052 21 0,101 Elektrisitet mv. 0,018 22 0,022 0,017 22 0,093 Post og telekommunikasjon 0,013 19 0,058 0,029 23 0,064 Kulturelle tjenester 0,011 23 0,019 0,016 24 0,056 Utleievirksomhet 0,004 16 0,119 0,010 25 0,040 Varehandel 0,122 20 0,040 0,088 26 0,023 Personlig tjenesteyting 0,008 26 0,000 0,011 27 0,018 Hotell og restaurant 0,014 26 0,000 0,017 28 0,010 Bygg og anlegg 0,083 26 0,000 0,064 29 0,006 80 NOU 2005: 4 Vedlegg 1 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus

Tabell 1.1 Utenrikshandel med ulike produktgrupper, 1970 og 2002 1970 2002 Andel av Rang etter Handels­ Andel av Rang etter Handels­ produksjon1 intensitet intensitet2 produksjon1 intensitet intensitet2 Eiendomsomsetning 0,060 25 0,001 0,068 30 0,003 Off. under visning, helse og sosial 0,114 24 0,003 0,146 31 0,001 Kloakk og renovasjon 0,002 26 0,000 0,006 32 0,000

1 Ekskl. diverse oppsamlingsprodukter. 2 Utenrikshandel (summen av importverdi og eksportverdi) som andel av norsk produksjon av produktgruppen. Kilde: Statistisk sentralbyrå