UvA-DARE (Digital Academic Repository)

Innovatiepolitiek: Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010

Velzing, E.-J.

Publication date 2013

Link to publication

Citation for published version (APA): Velzing, E-J. (2013). Innovatiepolitiek: Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010. Eburon.

General rights It is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s), other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open content license (like Creative Commons).

Disclaimer/Complaints regulations If you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please let the Library know, stating your reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material inaccessible and/or remove it from the website. Please Ask the Library: https://uba.uva.nl/en/contact, or a letter to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam, The Netherlands. You will be contacted as soon as possible.

UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam (https://dare.uva.nl)

Download date:29 Sep 2021

1 Introductie

Een directeur-generaal van het ministerie van Economische Zaken bezoekt vertegenwoordigers van bedrijven. Het zijn toonaangevende namen. Voor vandaag is zijn opdracht het nieuwe innovatiebeleid van de minister uit te leggen. Hij meldt zich en voelt een lichte spanning. Zal de nieuwe insteek wel goed vallen? Sluit het aan bij hun wensen? Is de voorbereide presentatie overtuigend? Zelf heeft hij eerlijk gezegd nog gerede twijfels. Maar waar hij zich al die jaren hard voor maakte kan nu gaan lukken: een grotere afdeling met meer invloed. Eindelijk lijkt het er te gaan komen! Een felle tegenreactie van de grote namen uit het bedrijfsleven kan echter nog roet in het eten gooien. Ze kunnen de minister direct of via het parlement onder druk zetten en op andere gedachten brengen. Dan was al het werk voor niets en vervliegt de droom van de directeur-generaal.

Dit fictieve verhaal illustreert dat innovatiebeleid vanuit verschillende kanten wordt beïnvloed. Dat valt samen te vatten als innovatiepolitiek en dat is meer dan wat de EZ-minister in de Tweede Kamer presenteert. Enkel een analyse van de nota’s, maatregelen en evaluaties geeft daarom geen compleet beeld van de werkelijkheid. Voor een reconstructie van het innovatiebeleid moeten we daarnaast ook de rol van ambtenaren en andere belanghebbenden onderzoeken. Dat geeft inzicht in de overwegingen achter de beleidskeuzes. Het kan vragen beantwoorden als: Waarom gaat verreweg het meeste budget op aan fiscale regelingen? Waarom bouwt een minister niet voort op de ervaringen van een voorganger? Wat is de reden voor de overheersende aandacht voor Research & Development (R&D)? En, waarom krijgt niet-technische innovatie zo weinig aandacht? Dit geeft evenwel geen antwoord op de vraag in hoeverre innovatiepolitiek heeft geleid tot beleidsinstrumenten die het innovatievermogen van het Nederlandse bedrijfsleven daadwerkelijk positief hebben beïnvloed. Het beoordelen van de effectiviteit van beleid is immers niet zo eenvoudig, omdat er vaak geen zekerheid bestaat over het causale verband tussen maatregelen en de uiteindelijke realiteit. Met betrekking tot de relatie tussen innovatiebeleid en economische groei zijn als gevolg van de open economie veel andere factoren van invloed dan alles wat met het innovatiebeleid te maken heeft. Te denken valt aan de internationale conjunctuur of de kwaliteit van het onderwijs. Bestaande statistieken en de vele uitgevoerde beleidsevaluaties geven dan ook onvoldoende duidelijkheid over de resultaten van het innovatiebeleid.1

Ook al kunnen we geen definitieve uitspraken doen over de effectiviteit van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken (EZ), dan nog is het zinvol na te gaan hoeveel daar wel over te zeggen valt. Ik analyseer daarom zowel de nota’s en maatregelen die de verschillende EZ-ministers presenteerden als de invloed daarop van interne en externe belanghebbenden. Wat vonden zij ervan en welke lessen zijn daar mogelijk uit te trekken? Dat doe ik door verschillende invalshoeken te gebruiken. Op die manier wil ik achterhalen welke factoren en welke stakeholders een rol speelden bij het tot stand komen van het innovatiebeleid. Uiteindelijk is mijn doel hieruit

14 Innovatiepolitiek lessen te trekken en aanbevelingen te formuleren voor een meer effectieve vormgeving van het innovatiebeleid. De volgende vragen staan daarbij centraal: o Op welke manier kwam het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken in de periode 1976 tot en met 2010 tot stand? o Welke belanghebbenden speelden hierbij een rol? o Welke accentverschuivingen waren er te zien? o Wat valt te zeggen over de effectiviteit ervan?

Innovatie is een belangrijke voorwaarde voor de concurrentiekracht van bedrijven.2 Het bepaalt mede hun succes en voortbestaan. Dat het ministerie van EZ aandacht heeft voor innovatiebeleid is dan ook niet verwonderlijk. De term was evenwel niet altijd in zwang. Dat veranderde in de jaren ’70 van de 20e eeuw. Onder impuls van de economische stagnatie pikten beleidsmakers toen nieuwe ideeën op voor het versterken van de innovatie- en concurrentiekracht van bedrijven.3 Ik bestudeer daarom de periode vanaf 1976 tot en met 2010: het moment van de eerste nota waarin men inging op innovatiebeleid tot het moment dat het ministerie van EZ samenging met het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV).* In deze vijfendertig jaar waren er vijf verschillende premiers en twaalf verschillende ministers van EZ, zie tabel 1-1.

Tabel 1-1: kabinetten en EZ-ministers van 1973 tot en met 2010. kabinet minister van EZ periode

Den Uyl Ruud Lubbers (CDA) 1973-1977 Van Agt I Gijs van Aardenne (VVD) 1977-1981 Van Agt II Jan Terlouw (D’66) 1981-1982 Van Agt III Jan Terlouw (D’66) 1982 Lubbers I Gijs van Aardenne (VVD) 1982-1986 Lubbers II Rudolf de Korte (VVD) 1986-1989 Lubbers III Koos Andriessen (CDA) 1989-1994 Kok I Hans Wijers (D’66) 1994-1998 Kok II Annemarie Jorritsma (VVD) 1998-2002 Balkenende I Herman Heinsbroek (LPF) 2002 Hans Hoogervorst (VVD) 2002-2003 Balkenende II Laurens Jan Brinkhorst (D66) 2003-2006 Balkenende III Joop Wijn (CDA) 2006-2007 Balkenende IV Maria van der Hoeven (CDA) 2007-2010 Balkenende V Maria van der Hoeven (CDA) 2010

* Tijdens het eerste kabinet Rutte (2010-2012) was de naam van dit samengevoegde ministerie Economische Zaken, Landbouw & Innovatie. In het tweede kabinet Rutte veranderde dit weer in Economische Zaken.

Introductie 15

EZ probeerde in deze tijd op verschillende manieren innovatie te bevorderen. De nieuwe insteek zou, in tegenstelling tot het industriebeleid van de periode daarvoor, los van de economische conjunctuur moeten staan. Dat lukte in de praktijk evenwel maar beperkt. Het zwaartepunt van het innovatiebeleid lag op het stimuleren van technologische onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten (R&D) bij bedrijven. Die focus gaat terug tot eind jaren ’40, toen EZ een kredietschema ontwikkelde voor technologische ontwikkelingsprojecten en is nog altijd terug te zien in belastingverlagingen die R&D-projecten zouden moeten stimuleren. Hoewel bekend is dat er meer aspecten aan innovatie zitten, richtte het innovatiebeleid zich op een beperkt aantal ervan en was het lange tijd welhaast synoniem voor technologiebeleid. Dat veranderde enigszins in de jaren ’90. Toen kwam er meer aandacht voor niet-technische aspecten van innovatie. Een onderwerp dat vanaf het begin van de jaren ‘80 stapsgewijs steeds verder werd uitgewerkt was de relatie tussen bedrijven en universiteiten en publieke onderzoekscentra. Op welke manier konden deze instellingen en het bedrijfsleven elkaar versterken? Wat moest er gebeuren om kennisinstellingen meer marktgericht te maken? Een aanzienlijke verandering was ook dat EZ een aparte uitvoeringsorganisatie voor het innovatiebeleid opzette. Die groeide gaandeweg welhaast uit tot een zelfstandig departement. Daarnaast speelden op de achtergrond discussies over marktwerking, privatisering en de controleerbaarheid van het beleid.

In het vervolg van dit hoofdstuk zet ik eerst uiteen wat ik versta onder innovatie en innovatiebeleid. Daarna introduceer ik de vier perioden waarin ik de onderzochte vijfendertig jaar opdeel: Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983), Technologiebeleid (1984-1990), Kennis en samenwerking (1991-2002) en Terug naar specifiek beleid? (2003-2010). In hoofdstuk 2 ga ik in op de verschillende perspectieven die ik hanteerde om de ontwikkeling van het beleid en de factoren die daarbij een rol speelden goed te kunnen onderzoeken. Ik werd daarbij geïnspireerd door Allison en Zelikow die stelden dat: “Because simplifications are necessary, competing simplifications are essential”.4

1.1 Innovatie en innovatiebeleid Volgens de Van Dale is innovatie de “invoering van iets nieuws”. 5 Dat kan plaatsvinden in maatschappelijke, Innovatie publieke of private organisaties van welke grootte dan De introductie van iets nieuws met ook. In dit onderzoek focus ik op het bedrijfsleven, als doel dat het voor het bedrijf omdat het ministerie van Economische Zaken (EZ) toegevoegde waarde creëert. met het stimuleren van innovatie het concurrentie- vermogen van bedrijven probeert te versterken. Ik definieer innovatie daarom als de introductie van iets nieuws met als doel dat het voor het bedrijf toegevoegde waarde creëert.6 Met deze focus op bedrijven laat ik de maatschappelijke impact buiten beschouwing, waardoor ik onvoldoende recht doe aan de gehele omvang van het begrip. Er is discussie over de vraag of we van innovatie spreken als er sprake is van een succesvol nieuw product/dienst of dat het gaat om het proces dat tot doel heeft toegevoegde waarde te creëren. Verschillende innovatiewetenschappers hebben het namelijk pas over innovatie als een

16 Innovatiepolitiek nieuwe ontwikkeling ook met goed gevolg geëxploiteerd wordt. Tidd c.s. noemen in hun bekende werk Managing Innovation bijvoorbeeld auteurs die stellen dat er sprake moet zijn van een “widely used practice”.7 Auteurs als Borrás, Edquist, O’Sullivan en Dooley spreken in hun definitie pas van innovatie als een bedrijf ook toegevoegde waarde heeft weten te creëren.8 De OESO* geeft in het Oslo manual als definitie nieuwe of significant verbeterde producten, processen, organisatie- of marketingmethoden.9 De activiteiten die bedrijven ontplooien om te innoveren leveren echter niet altijd meer omzet of winst op. Initiatieven die wel tot doel hebben waarde toe te voegen, maar daarin mislukken, zijn eerder regel dan uitzondering. Innoveren is volgens onder andere Nelson, Winter, Rogers, Hermann Simon, Utterback en Tidd c.s. een onzeker proces, waardoor het vaak niet duidelijk is wanneer en voor welke partij er daadwerkelijk gesproken kan worden van succes.10 Om die reden omschrijven Dosi en Van de Ven c.s. innovatie in meer algemene bewoordingen als iets nieuws ontwikkelen of toepassen en Rogers als “an idea, practice, or object that is perceived as new by an individual or other unit of adoption”.11 Utterback, Nelson en Winter halen Schumpeter aan die innovatie bestempeld als “new ‘combinations’ of producers and means of production, which includes new products, new methods of production, opening up of new markets, utilization of new raw materials, or even the reorganization of a sector of the economy”. 12 Daarenboven is het nog wel eens de vraag of succes daadwerkelijk tot toegevoegde waarde heeft geleid. In de financiële sector waren bepaalde innovaties op de lange termijn bijvoorbeeld desastreus voor de economie; en er zijn voorbeelden van technologische ontwikkelingen (zoals DDT, Softenon of asbest) die achteraf negatieve gevolgen bleken te hebben voor mens en milieu. Beweging kan ook achteruitgang zijn. Daarom opteer ik voor de definitie van innovatie als de introductie van iets nieuws met als doel het creëren van toegevoegde waarde voor het bedrijf. Verschillende auteurs erkennen dat het bij innovatie gaat om een proces: een proces waarvan succes het doel, maar geen zekerheid is. Van de Ven c.s. stellen dat voor bedrijven die een vernieuwingstraject doorlopen objectieve evaluaties over het succes ervan niet beschikbaar zijn.13 Het is een iteratief proces waarbij geen objectieve externe beoordeling plaatsvindt. Daar ligt ook niet de prioriteit, omdat het proces zelf en het ondernemen alle aandacht opeisen. Toch zijn succesvolle ondernemingen volgens onder andere Michael Porter, James Utterback en Hermann Simon constant bezig met innovatie en gaan ze er systematisch mee om: ze maken er een routine van.14 Voor de meeste bedrijven is het van existentieel belang die routine steeds te verbeteren, omdat innovatie bepalend is voor hun concurrentiekracht.15 Om die reden proberen wetenschappers inzicht te geven in het innovatieproces en bedrijven zo de sleutel tot succes aan te reiken. Dat past ook bij mijn focus. Het innovatiebeleid beoogt namelijk niet om te tellen hoeveel er wordt geïnnoveerd, maar heeft tot doel bedrijven succesvoller te laten worden. Diverse auteurs onderzoeken de factoren die een rol spelen bij innovatie. Zo zet Rogers in Diffusion of innovations het belang van en de moeilijkheden bij het verspreiden van innovatie uiteen.16 Hij gaat uitgebreid in op relevante aspecten als communicatie, tijd en het sociale systeem van de gebruikers. Utterback bestudeert in Mastering the Dynamics of

* Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO).

Introductie 17

Innovation de verschillende manieren waarop bedrijven omgaan met innovatie.17 Dat gaat om de moeilijkheden die opdoemen bij nieuwe (technologische) doorbraken, maar ook om het belang van incrementele proces- en productinnovatie. Von Hippel deed toonaangevend onderzoek naar de rol van gebruikers bij innovaties. 18 Daaruit bleek dat in veel gevallen gebruikers een significante bijdrage leveren.

Naast een uiteenzetting over de factoren die van invloed kunnen zijn op innovatie moeten we de verschillende soorten innovatie onderscheiden. Daarmee wordt namelijk duidelijk op welke onderdelen beleid ter stimulering van innovatie zich zou kunnen richten. Het is hierbij evenwel belangrijk om te onderkennen dat met innovatiebeleid niet alle aspecten die een rol spelen in het innovatieproces ook direct kunnen worden beïnvloed. Veelal wordt een onderscheid gemaakt tussen product- en dienstinnovatie. De belangrijkste verandering in de afgelopen decennia met betrekking tot verschillende typen innovatie was dat innovatiewetenschappers benoemden dat innovatie om meer gaat dan alleen technologische ontwikkeling.19 Dat heeft er ook toe geleid dat de samenstellers van de Oslo Manual van de OESO er in de laatste editie van afstapten om primair over technologische innovatie te praten.20 Ik baseer me in deze studie op het onderscheid dat Jacobs en Snijders maken: (1) de relatieve mate van innovatie, (2) technische of niet-technische innovatie en (3) verschillende typen innovaties.21 Ten eerste varieert de omvang van innovaties. 22 Men spreekt bij relatief kleine verbeteringen van verschillende maten van incrementele innovatie.23 Zo zijn andere type lampen in een auto een minder grote verandering dan het toepassen van een nieuw materiaal in de carrosserie. Bovendien is de impact van een dergelijke verandering op de producent van een auto anders dan op de gebruiker of op de overheid die de snelwegen aanlegt. Over het algemeen valt te verwachten dat een kleinere verandering sneller kan worden ingevoerd dan een grotere. Rogers stelde vijf factoren vast die de mate van adoptie beïnvloeden: (1) het relatieve voordeel ten opzichte van andere opties; (2) de compatibiliteit met de bestaande waarden, ervaringen en behoeften van gebruikers; (3) de complexiteit van een innovatie; (4) de mate waarin er getest kan worden met een innovatie; en (5) de mate waarin de resultaten van een innovatie zichtbaar zijn voor anderen.24 Bij grote veranderingen wordt gesproken van radicale innovaties. De adoptie daarvan verloopt vaak traag. Utterback definieert radicale innovatie als een verandering die “veel van de bestaande vaardigheden, kennis, ontwerpen, productietechnieken, gebouwen en machines overbodig maakt”. 25 Voorbeelden daarvan zijn de ontwikkeling van typemachines naar persoonlijke computers en van gas- naar elektrische verlichting. Het tweede onderscheid is dat tussen technische en niet-technische innovatie.26 Technische innovaties zijn volgens W. Brian Arthur “alle apparaten en technische toepassingen die voor ons beschikbaar zijn”.27 Technische innovaties zijn over het algemeen goed meetbaar, in tegenstelling tot niet-technische innovaties, waarvan de waarde meer subjectief van aard is. Bij niet-technische innovatie gaat het om zaken als “een nieuw concept, een nieuwe vormgeving, een nieuwe wijze van presenteren [of] een nieuwe waardeconnectie”.28 Technische en niet-technische innovaties kunnen afzonderlijk van elkaar worden ontwikkeld. Bestaande producten kunnen bijvoorbeeld op een andere manier worden verkocht of een bedrijf kan zijn organisatiestructuur veranderen, zonder dat dit gevolgen heeft voor de producten en/of diensten die het levert. Vaak hangen

18 Innovatiepolitiek beide evenwel samen.29 Een andere organisatie van het productieproces vergt bijvoorbeeld tevens technische veranderingen en omgekeerd. Bij nieuwe technologieën is de uitdaging deze ook daadwerkelijk aan de man te brengen, er een waardeconnectie aan te geven. Ten derde zijn er verschillende typen innovaties te onderscheiden. Ik gebruik de volgende driedeling:30 o Product- of diensteninnovatie is de introductie van nieuwe of verbeterde producten of diensten. Deze innovaties kunnen dus meer of minder grote vernieuwing betekenen en kunnen zowel technisch als niet-technisch van aard zijn. o Procesinnovaties zorgen ervoor dat de productiviteit bij het samenstellen van producten en/of diensten verhoogd wordt. Dat kan gaan om technische veranderingen, maar ook om sociaal-organisatorische veranderingen, zoals andere manieren van het werkproces organiseren. o Transactie-innovatie gaat over nieuwe vormen van verkoop en vermarkting. Deze vernieuwingen veranderen in principe niets aan de producten/diensten en processen, maar kunnen het aantal transacties verhogen. Overheidsbeleid is vaak van invloed op de wettelijke mogelijkheden voor dit type innovaties.

In de innovatieliteratuur krijgt transactie-innovatie relatief weinig aandacht. Met betrekking tot de verschillende typen innovatie beperken bijvoorbeeld Tidd c.s. zich tot het verschil tussen product-/dienst- en procesinnovatie.31 In de herziene Oslo Manual van 2005 geeft de OESO ook aan dat product-/dienst- en procesinnovatie relatief bekende concepten zijn, maar dat innovatie in organisatie of marketing minder wordt besproken. In tegenstelling tot voorgaande edities waar de OESO vooral inging op technologische innovatie, behandelt ze deze laatste typen innovatie nu uitvoerig.32 Dat sluit aan bij de voorbeelden die Van de Ven c.s. en Porter geven: veranderingen in producten en diensten, maar ook nieuwe procedures, nieuw beleid, nieuwe organisatievormen, andere marketing en nieuwe manieren van distributie.33 Tabel 1-2 geeft een helder overzicht van de verschillende soorten innovatie: drie typen, de mate van innovatie en technische versus niet-technische innovatie. Een combinatie van al het genoemde is evenzeer mogelijk.

Tabel 1-2: de verschillende soorten innovatie (uit Jacobs & Snijders 2008: Tabel 1.1). transactie- product-/dienstinnovatie procesinnovatie innovatie

nieuw concept, totaal nieuwe incrementeel bestaand product producten ofax o zonne-energie o nieuwe o nieuwe garens o e-business o videogames o CAD-CAM technisch generatie o jet vliegtuig o automatisering in de o AIDS- o RFID-chip microchips o DVD aandelenbeurs geneesmiddel o pinautomaat o nieuw design o vouwfiets o matrixstructuur o leasing niet- o nieuwe mode o platte-doos- o eerste o nieuwe lesmethoden o uitzendkantoor technisch o nieuwe vorm meubels pretpark o hub & spoke o buzz marketing hypotheek o rollerblades (luchtvaart)

Introductie 19

Innovatiebeleid is vanuit dit brede perspectief het geheel van beleidsmaatregelen die één of meerdere Innovatiebeleid van deze aspecten van innovatie proberen te Het geheel van overheidsmaatregelen stimuleren. Dat sluit aan bij de definitie van die bij bedrijven activiteiten gericht op innovatiebeleid die Edquist, Lundvall en Borrás innovatie stimuleren. hanteren. 34 Zij beschouwen innovatiebeleid als overkoepelend beleid voor beleidsterreinen als wetenschapsbeleid en technologiebeleid. Zoals ik aangaf richt ik mij op bedrijven. Daarom definieer ik innovatiebeleid nauwer: het geheel van overheidsmaatregelen die bij bedrijven activiteiten gericht op innovatie stimuleren.

Ik beperk mij verder tot het nationale beleid gericht op het bedrijfsleven, omdat het EZ- innovatiebeleid vooral een landelijke focus heeft. Het regionale en internationale innovatiebeleid blijft daardoor in dit innovatiebeleid onderzoek grotendeels buiten beschouwing. industriebeleid Innovatiebeleid is evenwel niet onafhankelijk van deze en andere beleidsterreinen. In tegendeel, ook andere maatregelen kunnen innovatie beïnvloeden. Figuur 1-1: relatie tussen industrie- en innovatiebeleid Zo voerde het ministerie van EZ lange tijd industriebeleid. Het doel daarvan was om bedrijvigheid en arbeidsplaatsen te behouden of te creëren, maar ook om industriële vernieuwing te stimuleren en zo het Nederlandse concurrentievermogen te versterken (zie het kader hieronder). Innovatiebeleid is te zien als een onderdeel van dit industriebeleid, maar het heeft tegelijk een bredere focus en richt zich op meer dan alleen industriële bedrijven (zie figuur 1-1). Een ander voorbeeld van beleid dat van invloed is op innovatiebeleid is onderwijsbeleid. Dat gaat over het adequaat opleiden van toekomstig personeel en is daarom de basis om de ontwikkelingsmogelijkheden van de economie of van een bepaalde sector te vergroten. Florida wijst er op dat de kwaliteit en beschikbaarheid van personeel voor veel bedrijven belangrijke elementen zijn in hun besluitvorming over vestigingslocaties. 35 En zo zijn er nog meer voorbeelden, zoals wetenschapsbeleid, milieubeleid en energiebeleid.36 Het innovatiebeleid waar ik op focus staat dus niet op zichzelf, maar heeft raakvlakken met uiteenlopende beleidsterreinen. Dat is niet verrassend aangezien het doel van dit beleid is de economie te versterken, volgens W. Brian Arthur “een evoluerend en complex geheel, waarvan de structuren continu veranderen”.37 In een aantal gevallen is het onderscheid tussen verschillende soorten beleid niet duidelijk of wordt er niet consequent mee omgegaan. Die onduidelijkheid geldt met name voor innovatie- en technologiebeleid. Die twee termen werden in het verleden veel door elkaar gebruikt, waardoor innovatie vaak sterk geassocieerd is met technologie. Zoals uit de bespreking van verschillende soorten innovatie bleek, doet dit onvoldoende recht aan de term.

20 Innovatiepolitiek

Industriebeleid Het zwaartepunt lag bij het ministerie van EZ niet altijd op innovatiebeleid. Lange tijd richtte het ministerie zich vooral op wat Paul de Hen en Hans Wijers industriepolitiek noemen. Dit is aan de ene kant een breder begrip dan innovatiepolitiek, omdat het volgens De Hen, Federico en Foreman- Peck gaat over al het beleid ter bevordering van de groei en efficiëntie van de industrie.38 Aan de andere kant is het een meer beperkt beleidsterrein, omdat het beleid vooral op industriële bedrijven en niet op andere sectoren was gericht. De Klerk, Lutz, Knoester, Griffiths en Van Zanden wijzen erop dat het Nederlandse economische beleid na 1945 in sterke mate werd beïnvloed door de keynesiaanse visie die dicteerde dat een overheid macro-economisch beleid moest voeren. 39 Bij stagnerende economische groei hoefde enkel de vraag worden aangewakkerd, de rest zou de markt wel doen.40 Het gevolg was dat het industriebeleid in sterke mate voorwaardenscheppend was.41 In de loop van de jaren ’60 en ’70 kwam er volgens Atzema en Wever evenwel discussie over de vraag of er alleen een generiek beleid gevoerd moest worden of dat ook een specifiek beleid nodig was. 42 Met betrekking tot het innovatiebeleid probeerde EZ het beleid te verantwoorden met het marktfalen- en later het innovatiesysteemfalenparadigma (zie paragraaf 2.1.2).

Industriebeleid kwam in de praktijk vooral op de agenda wanneer het economisch klimaat tegenzat.43 Van Zanden wijst in dit verband op verregaande overheidsinmenging bij onder andere DSM, de scheepsbouw, DAF, Akzo en Hoogovens.44 De aandacht lag daarbij vooral op de creatie of het behoud van arbeidsplaatsen, maar zoals Van Gelder, De Jong, Wijers en Hagedoorn aangeven was er wel degelijk ook aandacht voor het stimuleren van industriële vernieuwing.45 De realiteit is kortom genuanceerder. Toch ging het in de jaren ’70 meestal niet om toekomstgerichte investeringen, maar om het behoud van bestaande, in moeilijkheden geraakte bedrijven (defensief beleid) of om het helpen aanpassen van bestaande bedrijven aan nieuwe ontwikkelingen (‘herstructureringsbeleid’). Wetenschappers als Abernathy, Kleinknecht, Anderson en Tushman laten echter zien dat daarbij een sterke focus lag op kosten, waardoor men vooral aandacht had voor procesinnovatie en dus eerder voor de efficiëntie van de bestaande bedrijvigheid, ten koste van product- en diensteninnovatie.46 Daardoor dreigden deze bedrijven juist verder ingekapseld te raken in de bestaande manier van werken, terwijl concurrenten doorgingen met innoveren, hetgeen niet de bedoeling kon zijn van herstructureringsbeleid. Een tweede groot verschil tussen industrie- en innovatiebeleid is dus dat het laatste expliciet vernieuwing tot doelstelling heeft, terwijl industriebeleid bedoeld of onbedoeld soms te veel gericht was op het behoud van het bestaande. De overgang van industrie- naar innovatiebeleid bespreek ik in hoofdstuk 3.

1.2 Vier perioden en drie perspectieven Het innovatiebeleid zoals ik dat hierboven definieerde evolueerde tussen 1976 en 2010 tot een steeds belangrijker terrein van het ministerie van EZ. In deze vijfendertig jaar groeide dan ook het daarmee verbonden budget. Ondanks de nodige overlap verschilde het discours in voldoende mate om in het onderzochte tijdsbestek de volgende vier perioden te onderscheiden:

Introductie 21

o Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983), o Technologiebeleid (1984-1990), o Kennis en samenwerking (1991-2002) en o Terug naar specifiek beleid? (2003-2010).

Om de rol van de betrokkenen in deze vier perioden te kunnen ontrafelen maak ik gebruik van verschillende invalshoeken. De praktijk is over het algemeen namelijk niet in één allesomvattend model te vatten. Vaak wordt dit opgelost door een vereenvoudigd analysekader te hanteren, waarmee het tot stand komen van beleid als een grotendeels rationeel proces wordt gepresenteerd. Met betrekking tot het Nederlandse onderzoeks-, industrie- en innovatiebeleid zien we dat terug bij onder andere Atzema en Wever, Van Zanden, Auke van Dijk c.s. en in onderzoeksrapporten van adviesraden.47 Deze studies boden weliswaar veel inzicht, maar het gevolg van hun aanpak is dat het proces voorafgaand aan het totstandkomen van nieuwe maatregelen of het veranderen van beleid grotendeels ondoorzichtig bleef. Met name de invloed van de afdelingen binnen het ministerie of van de externe belangenbehartigers bleven meestal buiten beeld. Daarentegen toont Adriaan Schout voor wat betreft het Europees beleid aan dat een anlayse op het niveau van de organisatie belangrijk is om te begrijpen wat de gevolgen hiervan waren voor het ministerie van EZ.48 Ook J.W.A. van Dijk, Hufen, Roobeek, De Bruijn, Noorderhaven en Schilder lieten in hun beschouwingen over (onderdelen van) het technologiebeleid van EZ zien dat het nuttig is om de rol van verschillende actoren in beeld te brengen.49 Dergelijke studies geven meer inzicht in het beleidsproces. Daarom analyseer ik in dit onderzoek naast de totstandkoming van het innovatiebeleid als rationeel proces tevens de rol van interne en externe stakeholders. Bij de keuze voor mijn aanpak liet ik mij inspireren door Allison en Zelikow die de Cuba- crisis van 1962 vanuit verschillende invalshoeken analyseerden. In het volgende hoofdstuk ga ik in op de drie perspectieven die ik hanteerde om het innovatiebeleid te onderzoeken. Ik bespreek voor elk van die benaderingen de achtergrond en de karakteristieken, waarna ik telkens het analysekader presenteer en de vragen die ik daarbij stel. De invalshoeken zijn: (1) het rationele- actorperspectief, (2) het organisatiegedragperspectief en (3) het politieke-actorperspectief. Daarbij moet worden onderkend dat de afzonderlijke perspectieven een simplificatie zijn van de werkelijkheid, waardoor er telkens een eenzijdig beeld ontstaat. De centrale aanname is dat de combinatie tot een meer evenwichtig beeld leidt dan met één van deze invalshoeken mogelijk zou zijn. In hoofdstuk 3 tot en met 6 presenteer ik vervolgens de analyse van het EZ-innovatiebeleid tussen 1976 en 2010, voor achtereenvolgens de vier genoemde perioden. Als gevolg van de drie invalshoeken val ik daarbij soms in herhaling, maar dat doe ik alleen om een ontwikkeling verder te verduidelijken. In de analyse beschrijf ik tevens de belangrijkste beleidsmaatregelen. Die behandel ik in het hoofdstuk over de periode waarin ze tot stand kwamen. De looptijd van de maatregelen is in veel gevallen langer, waardoor ik dan inga op een langere periode dan het hoofdstuk beslaat. Tot slot trek ik in hoofdstuk 7 op basis van de verschillende perspectieven mijn conclusies over het gehele tijdsbestek. Ik sluit af met beleidsaanbevelingen voor de huidige en toekomstige minister van Economische Zaken – of de bewindslieden die dan verantwoordelijk zijn voor innovatiebeleid.