UvA-DARE (Digital Academic Repository) Innovatiepolitiek: Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010 Velzing, E.-J. Publication date 2013 Link to publication Citation for published version (APA): Velzing, E-J. (2013). Innovatiepolitiek: Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010. Eburon. General rights It is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s), other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open content license (like Creative Commons). Disclaimer/Complaints regulations If you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please let the Library know, stating your reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material inaccessible and/or remove it from the website. Please Ask the Library: https://uba.uva.nl/en/contact, or a letter to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam, The Netherlands. You will be contacted as soon as possible. UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam (https://dare.uva.nl) Download date:29 Sep 2021 1 Introductie Een directeur-generaal van het ministerie van Economische Zaken bezoekt vertegenwoordigers van bedrijven. Het zijn toonaangevende namen. Voor vandaag is zijn opdracht het nieuwe innovatiebeleid van de minister uit te leggen. Hij meldt zich en voelt een lichte spanning. Zal de nieuwe insteek wel goed vallen? Sluit het aan bij hun wensen? Is de voorbereide presentatie overtuigend? Zelf heeft hij eerlijk gezegd nog gerede twijfels. Maar waar hij zich al die jaren hard voor maakte kan nu gaan lukken: een grotere afdeling met meer invloed. Eindelijk lijkt het er te gaan komen! Een felle tegenreactie van de grote namen uit het bedrijfsleven kan echter nog roet in het eten gooien. Ze kunnen de minister direct of via het parlement onder druk zetten en op andere gedachten brengen. Dan was al het werk voor niets en vervliegt de droom van de directeur-generaal. Dit fictieve verhaal illustreert dat innovatiebeleid vanuit verschillende kanten wordt beïnvloed. Dat valt samen te vatten als innovatiepolitiek en dat is meer dan wat de EZ-minister in de Tweede Kamer presenteert. Enkel een analyse van de nota’s, maatregelen en evaluaties geeft daarom geen compleet beeld van de werkelijkheid. Voor een reconstructie van het innovatiebeleid moeten we daarnaast ook de rol van ambtenaren en andere belanghebbenden onderzoeken. Dat geeft inzicht in de overwegingen achter de beleidskeuzes. Het kan vragen beantwoorden als: Waarom gaat verreweg het meeste budget op aan fiscale regelingen? Waarom bouwt een minister niet voort op de ervaringen van een voorganger? Wat is de reden voor de overheersende aandacht voor Research & Development (R&D)? En, waarom krijgt niet-technische innovatie zo weinig aandacht? Dit geeft evenwel geen antwoord op de vraag in hoeverre innovatiepolitiek heeft geleid tot beleidsinstrumenten die het innovatievermogen van het Nederlandse bedrijfsleven daadwerkelijk positief hebben beïnvloed. Het beoordelen van de effectiviteit van beleid is immers niet zo eenvoudig, omdat er vaak geen zekerheid bestaat over het causale verband tussen maatregelen en de uiteindelijke realiteit. Met betrekking tot de relatie tussen innovatiebeleid en economische groei zijn als gevolg van de open economie veel andere factoren van invloed dan alles wat met het innovatiebeleid te maken heeft. Te denken valt aan de internationale conjunctuur of de kwaliteit van het onderwijs. Bestaande statistieken en de vele uitgevoerde beleidsevaluaties geven dan ook onvoldoende duidelijkheid over de resultaten van het innovatiebeleid.1 Ook al kunnen we geen definitieve uitspraken doen over de effectiviteit van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken (EZ), dan nog is het zinvol na te gaan hoeveel daar wel over te zeggen valt. Ik analyseer daarom zowel de nota’s en maatregelen die de verschillende EZ-ministers presenteerden als de invloed daarop van interne en externe belanghebbenden. Wat vonden zij ervan en welke lessen zijn daar mogelijk uit te trekken? Dat doe ik door verschillende invalshoeken te gebruiken. Op die manier wil ik achterhalen welke factoren en welke stakeholders een rol speelden bij het tot stand komen van het innovatiebeleid. Uiteindelijk is mijn doel hieruit 14 Innovatiepolitiek lessen te trekken en aanbevelingen te formuleren voor een meer effectieve vormgeving van het innovatiebeleid. De volgende vragen staan daarbij centraal: o Op welke manier kwam het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken in de periode 1976 tot en met 2010 tot stand? o Welke belanghebbenden speelden hierbij een rol? o Welke accentverschuivingen waren er te zien? o Wat valt te zeggen over de effectiviteit ervan? Innovatie is een belangrijke voorwaarde voor de concurrentiekracht van bedrijven.2 Het bepaalt mede hun succes en voortbestaan. Dat het ministerie van EZ aandacht heeft voor innovatiebeleid is dan ook niet verwonderlijk. De term was evenwel niet altijd in zwang. Dat veranderde in de jaren ’70 van de 20e eeuw. Onder impuls van de economische stagnatie pikten beleidsmakers toen nieuwe ideeën op voor het versterken van de innovatie- en concurrentiekracht van bedrijven.3 Ik bestudeer daarom de periode vanaf 1976 tot en met 2010: het moment van de eerste nota waarin men inging op innovatiebeleid tot het moment dat het ministerie van EZ samenging met het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV).* In deze vijfendertig jaar waren er vijf verschillende premiers en twaalf verschillende ministers van EZ, zie tabel 1-1. Tabel 1-1: kabinetten en EZ-ministers van 1973 tot en met 2010. kabinet minister van EZ periode Den Uyl Ruud Lubbers (CDA) 1973-1977 Van Agt I Gijs van Aardenne (VVD) 1977-1981 Van Agt II Jan Terlouw (D’66) 1981-1982 Van Agt III Jan Terlouw (D’66) 1982 Lubbers I Gijs van Aardenne (VVD) 1982-1986 Lubbers II Rudolf de Korte (VVD) 1986-1989 Lubbers III Koos Andriessen (CDA) 1989-1994 Kok I Hans Wijers (D’66) 1994-1998 Kok II Annemarie Jorritsma (VVD) 1998-2002 Balkenende I Herman Heinsbroek (LPF) 2002 Hans Hoogervorst (VVD) 2002-2003 Balkenende II Laurens Jan Brinkhorst (D66) 2003-2006 Balkenende III Joop Wijn (CDA) 2006-2007 Balkenende IV Maria van der Hoeven (CDA) 2007-2010 Balkenende V Maria van der Hoeven (CDA) 2010 * Tijdens het eerste kabinet Rutte (2010-2012) was de naam van dit samengevoegde ministerie Economische Zaken, Landbouw & Innovatie. In het tweede kabinet Rutte veranderde dit weer in Economische Zaken. Introductie 15 EZ probeerde in deze tijd op verschillende manieren innovatie te bevorderen. De nieuwe insteek zou, in tegenstelling tot het industriebeleid van de periode daarvoor, los van de economische conjunctuur moeten staan. Dat lukte in de praktijk evenwel maar beperkt. Het zwaartepunt van het innovatiebeleid lag op het stimuleren van technologische onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten (R&D) bij bedrijven. Die focus gaat terug tot eind jaren ’40, toen EZ een kredietschema ontwikkelde voor technologische ontwikkelingsprojecten en is nog altijd terug te zien in belastingverlagingen die R&D-projecten zouden moeten stimuleren. Hoewel bekend is dat er meer aspecten aan innovatie zitten, richtte het innovatiebeleid zich op een beperkt aantal ervan en was het lange tijd welhaast synoniem voor technologiebeleid. Dat veranderde enigszins in de jaren ’90. Toen kwam er meer aandacht voor niet-technische aspecten van innovatie. Een onderwerp dat vanaf het begin van de jaren ‘80 stapsgewijs steeds verder werd uitgewerkt was de relatie tussen bedrijven en universiteiten en publieke onderzoekscentra. Op welke manier konden deze instellingen en het bedrijfsleven elkaar versterken? Wat moest er gebeuren om kennisinstellingen meer marktgericht te maken? Een aanzienlijke verandering was ook dat EZ een aparte uitvoeringsorganisatie voor het innovatiebeleid opzette. Die groeide gaandeweg welhaast uit tot een zelfstandig departement. Daarnaast speelden op de achtergrond discussies over marktwerking, privatisering en de controleerbaarheid van het beleid. In het vervolg van dit hoofdstuk zet ik eerst uiteen wat ik versta onder innovatie en innovatiebeleid. Daarna introduceer ik de vier perioden waarin ik de onderzochte vijfendertig jaar opdeel: Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983), Technologiebeleid (1984-1990), Kennis en samenwerking (1991-2002) en Terug naar specifiek beleid? (2003-2010). In hoofdstuk 2 ga ik in op de verschillende perspectieven die ik hanteerde om de ontwikkeling van het beleid en de factoren die daarbij een rol speelden goed te kunnen onderzoeken. Ik werd daarbij geïnspireerd door Allison en Zelikow die stelden dat: “Because simplifications are necessary, competing simplifications are essential”.4 1.1 Innovatie en innovatiebeleid Volgens de Van Dale is innovatie de “invoering van iets nieuws”. 5 Dat kan plaatsvinden in maatschappelijke, Innovatie publieke of private organisaties van welke grootte dan De introductie van iets nieuws met ook. In dit onderzoek focus ik op het bedrijfsleven, als doel dat het voor het bedrijf omdat het ministerie van Economische Zaken (EZ) toegevoegde waarde creëert. met het stimuleren van innovatie het concurrentie- vermogen van bedrijven probeert te versterken. Ik definieer innovatie daarom