UvA-DARE (Digital Academic Repository)

Innovatiepolitiek: Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010

Velzing, E.-J.

Publication date 2013

Link to publication

Citation for published version (APA): Velzing, E-J. (2013). Innovatiepolitiek: Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010. Eburon.

General rights It is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s), other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open content license (like Creative Commons).

Disclaimer/Complaints regulations If you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please let the Library know, stating your reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material inaccessible and/or remove it from the website. Please Ask the Library: https://uba.uva.nl/en/contact, or a letter to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam, The Netherlands. You will be contacted as soon as possible.

UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam (https://dare.uva.nl)

Download date:29 Sep 2021

4 Technologiebeleid (1984-1990)

Inleiding Het ministerie van Economische Zaken (EZ) stond in het begin van de jaren ’80 voor een moeilijke opgave. De conjunctuur was niet bepaald florissant en EZ werd geacht de problemen omtrent economische stagnatie en hoge werkloosheid op te lossen. Achteraf gezien betekende in politiek opzicht het aantreden van Lubbers (CDA) als minister-president het begin van een stabielere periode dan in de kabinetten ervoor. Lubbers slaagde erin om vanaf 1982 voor drie termijnen van in totaal twaalf jaar als premier aan te blijven. Halverwege de jaren ‘80 bleek voorts de ergste crisis achter de rug te zijn: de economische groei trok aan en het werkloosheidspercentage daalde.1 Het leidende thema van het eerste kabinet Lubbers was de crisis te boven te komen. Het ministerie van EZ moest daartoe het bedrijfsleven een impuls geven en innovatiebeleid gaan ontwikkelen. In hoofdstuk 3 zagen we dat deze omslag pas plaatsvond na het RSV-debacle, dat het falen van het defensieve industriebeleid had aangetoond. Dit beleid mocht niet meer worden voortgezet, met als gevolg dat ook de manier van werken op het ministerie van EZ onder druk kwam te staan. De aandacht voor het onderwerp nam daarnaast af, omdat de industrie voor wat betreft de werkgelegenheid een minder belangrijke positie innam dan in de jaren ‘70. In 1973 werkte nog 28,0 procent van de beroepsbevolking in deze sector, in 1987 was dit percentage geslonken tot 18,8 procent.2

Het (neo)liberale denken bepaalde in deze periode het discours. 3 De voorvechters hiervan bepleitten een kleinere rol van de overheid.4 Dat leidde er ten eerste toe dat het budget van verschillende departementen onder druk kwam te staan. Het in de hand houden van de overheidsuitgaven was al langere tijd een belangrijk thema, maar bleek in de praktijk moeilijk te realiseren. Ten tweede werden overheidsdiensten op afstand gezet en overheidsbedrijven geprivatiseerd, met als bekendste voorbeeld de PTT.* In de loop der jaren gebeurde dit met meer organisaties, zoals energiebedrijven en de spoorwegen. Een andere ontwikkeling die in het (neo)liberale discours paste was dat de Europese Gemeenschap verdere stappen zette om een Europese interne markt te creëren.5 De Europese

* Het Staatsbedrijf der Posterijen, Telegrafie en Telefonie (PTT) ging vanaf 1989 verder onder de naam KPN en bestond uit PTT Telecom en PTT Post. In 1998 splitste het bedrijf en ging de eerste verder als KPN. Het onderdeel PTT Post was al eerder gefuseerd met TNT en ging eerst nog verder onder de naam PTT Post, maar heette vanaf 2002 TNT Post Groep (TPG) en later TNT. In 2011 werd TNT opgesplitst in TNT Express en Post NL.

76 Innovatiepolitiek

Akte van 1987 gaf daaraan een belangrijke impuls en vormde de basis voor het Verdrag van Maastricht van 1992.6 Het idee was toen dat dit proces hiermee zou zijn afgerond. In de praktijk vergde het creëren van een gemeenschappelijke markt evenwel nog de nodige inspanningen en duurt het nog altijd voort.

In dit hoofdstuk ga ik in op wat er bij EZ veranderde om nu met meer offensief, toekomstgericht beleid het Nederlandse bedrijfsleven te stimuleren. In één woord is voor deze periode het innovatiebeleid samen te vatten als technologiebeleid. De drie verschillende perspectieven geven meer inzicht in de rol van de stakeholders.

4.1 Rationele-actorperspectief In paragraaf 3.1 besprak ik de nota’s en adviesrapporten waarin EZ in de periode 1976 tot en met 1983 de noodzaak van een offensief industriebeleid beargumenteerde. We zagen evenwel dat de daadwerkelijke omslag er pas kwam nadat de parlementaire enquêtecommissie RSV in 1983 met haar onderzoek was begonnen. Tijdens dit onderzoek reageerde EZ-minister Van Aardenne (VVD) op de kritische conclusies van de parlementaire subcommissie Steunverlening individuele bedrijven, die reeds dateerden van eind 1979.7 In een Kamerbrief van september 1983 stelde Van Aardenne twee belangrijke veranderingen voor: (1) het stopzetten van defensieve steunmaatregelen en (2) een andere uitvoering van het beleid.

Met betrekking tot het eerste voorstel zegde de minister toe dat hij met steuninstrumenten grote terughoudendheid zou betrachten.8 In de rijksbegroting voor 1983 voegde hij de daad bij het woord: hij beëindigde de regeling Steun aan individuele bedrijven.9 In 1983 gaf EZ nog bijna 750 miljoen euro (prijzen van 2012) uit aan defensieve steun, twee jaar later waren deze uitgaven teruggebracht tot ongeveer 170 miljoen euro (zie figuur 3-6 in paragraaf 3.2). Na 1986 werd vooral nog steun gegeven aan de scheepsbouw. Er was een EG-richtlijn die steunverlening aan specifiek deze sector mogelijk maakte, 10 waardoor in de scheepsbouw een soort van internationale steunwedloop op gang kwam. De middelen voor het defensieve industriebeleid werden overgeheveld naar het innovatiebeleid.11 In de jaren ‘80 werd daarbij voortdurend verwezen naar het belang van nieuwe technologische ontwikkelingen voor de economie.12 Deze periode staat dan ook in het teken van technologiebeleid.13 Volgens tweevoudig EZ-minister Koos Andriessen (CDA)* was dat één van de grootste veranderingen die hij 25 jaar later in zijn tweede ambtsperiode zag.14 Annemieke Roobeek liet zien dat veel landen in die tijd inzetten op het stimuleren van de zelfde technologieën: micro-elektronica, biotechnologie en informatietechnologie. Er was dan ook sprake van een internationale technologiebeleidwedloop.15

* Koos Andriessen was minister van Economische Zaken van juli 1963 tot april 1965 tijdens het kabinet Marijnen, en van november 1989 tot augustus 1994 tijdens het kabinet Lubbers III.

Technologiebeleid (1984-1990) 77

Figuur 4-1 geeft een overzicht van de belangrijkste documenten en maatregelen Technologiebeleid van het technologiebeleid uit deze periode. “Het overheidsbeleid gericht op voorwaarden en In paragraaf 4.1.1 bespreek ik de opkomst stimulansen voor het ontwikkelen en toepassen van het technologiebeleid. In de nota Naar van moderne vindingen en technieken, ten einde een op de marktsector gericht technologiebeleid het concurrentievermogen van het bedrijfsleven definieerde de commissie Zegveld dit beleid te verbeteren.” als “[h]et overheidsbeleid gericht op voorwaarden en stimulansen voor het ontwikkelen en toepassen van moderne vindingen en technieken, ten einde het concurrentievermogen van het bedrijfsleven te verbeteren”.16 In de periode daarna publiceerde EZ niet minder dan zeven Beleidsoverzichten Technologiebeleid. De commissie Dekker presenteerde in 1987 het advies Wissel tussen kennis en markt en in 1990 het vervolg daarop: Kennis is kracht. In paragraaf 4.1.2 behandel ik de maatregelen. Die waren vooral gericht op het versterken van technologische onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten bij bedrijven. Het ging om maatregelen die voor alle bedrijven toegankelijk waren (generiek innovatiebeleid) en om specifiek innovatiebeleid dat in het verlengde van het aandachtsgebiedenbeleid van de commissie Wagner werd ontwikkeld.

Figuur 4-1: EZ-innovatiebeleid in beleidsnota’s, adviezen en maatregelen (1984-1990).*

* ROAG = regeling Research op Aandachtsgebieden; PBTS = Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering.

78 Innovatiepolitiek

Vervolgens behandel ik in paragraaf 4.1.3 hoe ook het aandachtsgebiedenbeleid in de loop van de jaren ’80 steeds algemener werd. In eerste instantie was het aandachtsgebiedenbeleid gericht op bewezen sterke bedrijfssectoren. In de praktijk kwam deze aanpak evenwel slechts beperkt van de grond.17 Allengs evolueerde het bedrijfsgerichte aandachtsgebiedenbeleid tot beleid gericht op generieke ‘veelbelovende’ technologiegebieden. Het beleid werd zodoende meer een picking winners-aanpak waarmee EZ inzette op sectoren die men graag zou zien floreren, dan een backing winners-aanpak: het ondersteunen van bewezen sterke sectoren. De tweede verandering die minister Van Aardenne in zijn Kamerbrief van september 1983 voorstelde was om de uitvoering van het industriebeleid te hervormen. Dit was net als de omslag van defensief naar offensief beleid in lijn met de aanbevelingen van de WRR uit 1980 en de commissie Wagner uit 1981 (zie paragraaf 3.1).18 Tijdens de twee CDA/VVD-kabinetten onder leiding van premier Lubbers wilden de EZ-ministers de volgende drie veranderingen bewerkstelligen: (1) vermindering van het aantal regelingen, (2) verhoging van de controleerbaarheid en (3) de creatie van een nieuwe organisatie voor advisering over en uivoering van het innovatiebeleid.19 In paragraaf 4.1.4 ga ik hier op in.

4.1.1 Steeds meer technologiebeleid Op basis van het regeerakkoord van Lubbers I werd in 1982 de verantwoordelijkheid voor het bedrijfsgerichte innovatiebeleid verplaatst van het ministerie van Onderwijs & Wetenschappen (O&W) naar het ministerie van EZ. Van Aardenne werd zodoende de eerste projectminister voor het technologiebeleid. Vanaf april 1983 kreeg hij hiervoor de beschikking over een aparte afdeling: de directie Algemeen Technologiebeleid (ATB).20 Deze was er verantwoordelijk voor dat het beleid meer marktgericht werd 21 en moest de aanbevelingen van de commissie Zegveld (zie verder) implementeren, het Interdepartementaal Overleg Technologiebeleid (IOT) coördineren en internationale innovatieprogramma’s uitvoeren.22 Net als de directie Algemene Economische Politiek (AEP) was ATB een stafdirectie die direct onder de secretaris-generaal viel – een functie die Frans Rutten23 nog altijd bekleedde.* Aanvankelijk ontwikkelde het technologiebeleid zich langzaam. Volgens de voortgangscommissie Wagner lag dit aan de moeizame samenwerking tussen de coalitiepartners van de kabinetten Van Agt II (CDA, PvdA en D’66) en III (CDA en D’66). Met betrekking tot het innovatiebeleid was een belangrijk wapenfeit dat toenmalig minister Jan Terlouw in de zomer van 1982 de projectgroep Technologiebeleid instelde (de commissie Zegveld).24 De volgende minister van EZ (Gijs van Aardenne) stuurde begin 1984 de nota van de commissie Zegveld, getiteld Naar een op de marktsector gericht technologiebeleid, naar de Kamer. Deze nota had drie uitgangspunten.25 Ten eerste werd het technologiebeleid gezien als een onderdeel van en in samenhang met het economische beleid. Vandaar ook dat de commissie Zegveld nauwe contacten onderhield met de vervolgcommissie Wagner.26 Ten tweede legde men

* Op 1 januari 1993 werd de directie ATB een directie van het toen opgerichte DG Economische Structuur (zie hoofdstuk 5).

Technologiebeleid (1984-1990) 79 de verantwoordelijkheid voor technologiebeleid (en innovatie) primair bij het bedrijfsleven. De rol van de overheid moest vooral “stimulerend, mobiliserend en voorwaardenscheppend” blijven. 27 Hierbij paste Van Aardennes opmerking dat de Nederlandse ondernemerscultuur minder risicomijdend moest worden. 28 Ten derde had het technologiebeleid volgens de werkgroep betrekking op veel aspecten van het innovatieproces. Dit vormde voor EZ in de jaren ’80 de legitimering om naast macro-economisch beleid gericht innovatie- of technologiebeleid te ontwikkelen en uit te voeren. Innovatie werd gezien als een complexe materie, waarbij actoren uit zowel de marktsector, de technisch-wetenschappelijke infrastructuur als de overheid een rol speelden. Zoals we zagen in paragraaf 3.2.1 stelden auteurs als Nelson, Winter, Freeman en Pavitt dat innovatie een onzeker proces is, waarop de selectieomgeving van grote invloed is. Omdat sectoren van elkaar verschillen moet de overheid volgens de auteurs het beleid afstemmen op de kenmerken van een sector. Deze evolutionaire benadering lag aan de basis van het innovatiebeleid (zie kader).

De evolutionaire benadering als legitimatie voor het innovatiebeleid Het economisch beleid is traditioneel gericht op het verbeteren van de macro-economische voorwaarden. Daarnaast beïnvloedde het neoklassieke marktfalenparadigma in toenemende mate het beleid. Zoals ik in paragraaf 2.1.2 en 3.1.2. besprak geeft de neoklassieke economie de overheid slechts een beperkt aantal argumenten in handen om innovatiebeleid te voeren. Een alternatieve economische stroming die meer handvatten bood was de evolutionaire benadering. Volgens evolutionaire economen bestaan er geen perfecte markten, wat het marktfalenparadigma onvoldoende bruikbaar maakt voor innovatiebeleid (zie paragraaf 2.1.2).29 Nelson en Winter pasten in 1982 de evolutionaire economische theorie toe op innovatie in hun boek An evolutionary theory of economic change.30 Dit werd in 1988 aangevuld met een bundel onder redactie van Dosi c.s. waaraan een grote groep vooraanstaande wetenschappers een bijdrage leverden: Technical change and economic theory. 31 Evolutionaire economen proberen economische processen te begrijpen door technologische, economische en institutionele ontwikkelingen en de relatie daartussen te analyseren. 32 Men maakt daarbij op traditioneel darwinistische wijze een onderscheid tussen (1) het ontwikkelen van innovaties (variatie), (2) de selectie van innovaties die passen in hun omgeving en (3) de replicatie van mogelijke nieuwe ‘soorten’.33 De ‘ecosystemen’ waarin deze selectie plaatsvindt zijn in de praktijk continu aan verandering onderhevig (co-evolutie), waardoor onze interpretatie ervan ook mee moet ontwikkelen. Zo kan het doorslaggevend selectiecriterium op een bepaald moment de prijs zijn, maar op een ander moment de prestatie (op het punt van duurzaamheid bijvoorbeeld) of enig willekeurig kenmerk (bijvoorbeeld een mode). Overheden kunnen bovendien de selectiecriteria beïnvloeden in een sociaal wenselijke richting. In die zin beïnvloedt de politiek de ‘markt’ zoals ik in dit onderzoek al een aantal keren heb vastgesteld.

Het uitgangspunt is dus dat op basis van inzicht in het ‘ecosysteem’ en de daarbij geldende ‘fitness’- criteria kan worden begrepen hoe en waarom de economische structuur verandert.34 Daarbij zijn er grote verschillen tussen economische systemen (waaronder ook deelsectoren en niches). Om die reden kan beleid om innovatie te stimuleren volgens Nelson en Winter geen standaardaanpak zijn: ”rather, the style of analysis is to try to identify policies that should be avoided and others that appear more promising, and to focus attention on the latter”.35 Evolutionaire economen pleiten daarom voor gericht

80 Innovatiepolitiek

innovatiebeleid dat zich toespitst op de karakteristieken van een technologie en/of van sectoren. Daarvoor is het van belang de mogelijke rol van zowel de overheid als van bedrijven te begrijpen en na te gaan hoe ze elkaar kunnen versterken. In tegenstelling tot neoklassieke gaan evolutionaire economen dus niet uit van gemiddelden (inzichten die voor alle actoren gelden), maar proberen ze inzicht te krijgen in verschillen tussen bedrijven en sectoren. Het gaat er volgens hen om te begrijpen hoe de omgeving bedrijven beïnvloedt en omgekeerd (dit denken vormde de basis voor het innovatiesysteemconcept, zie het kader in paragraaf 5.1.1). Bovendien wijzen David, Wright, Von Tunzelmann en Mazzucato erop dat overheden een doorslaggevende rol speelden bij de ontwikkeling van zowat alle belangrijke enabling technologies zoals de elektrische motor, ICT, het internet en nanotechnologie.36 Weliswaar is deze vaststelling in principe in te passen in een neoklassieke marktfalenbenadering; in de praktijk is de teneur van neoklassieke economen evenwel dat de overheid niet over de kennis beschikt om dit soort ontwikkelingen succesvol in gang te zetten.

Binnen de economische wetenschappen en ook binnen het ministerie van EZ vertegenwoordigde de evolutionaire benadering een minderheidsstroming, maar voor de ontwikkeling van het innovatiebeleid was deze wel degelijk van invloed. Zo lagen deze inzichten aan de basis van het Zeslandenprogramma dat in de jaren ’70 ontstond en vormden ze het uitgangspunt van de Innovatienota uit 1979 (zie paragraaf 3.1.2).

Na de aanzet van de commissie Zegveld verankerde vanaf 1984 het Interdepartementaal Overleg Technologiebeleid (IOT) met vertegenwoordigers uit niet minder dan twaalf ministeries het technologiebeleid door jaarlijkse een rapport over het onderwerp te presenteren. 37 In totaal publiceerde het IOT van september 1984 tot en met september 1990 zevenmaal een Beleidsoverzicht Technologie (BOT), met daarin telkens een uitgebreide inventarisatie van het gevoerde technologiebeleid van alle departementen. De leidende gedachte was dat verschillende beleidsgebieden relevant waren en dat daarom samenwerking en coördinatie tussen ministeries was vereist. In de Beleidsoverzichten Technologiebeleid was onder andere aandacht voor de publieke kennisinfrastructuur (TNO en de andere Grote Technologische Instituten voor toegepast onderzoek) en de verspreiding van de daar ontwikkelde kennis, de rol van het onderwijs, het innovatiegericht overheidsinkoopbeleid en het ‘technologisch aspectenonderzoek’ (zie verder). In september 1986 stelde Van Aardennes opvolger Rudolf de Korte de commissie Dekker in. Die moest adviseren over de verdere uitbouw van het technologiebeleid. In april 1987 presenteerde deze haar rapport Wissel tussen kennis en markt, 38 dat het kabinet in grote lijnen onderschreef.39 Naast technologische vernieuwing in de marktsector (zie paragraaf 4.1.2) werden organisatorische inbedding van het technologiebeleid binnen het ministerie van EZ en advisering van bedrijven belangrijke onderwerpen (zie paragraaf 4.1.4).

4.1.2 Maatregelen van het technologiebeleid: generiek versus specifiek De meeste maatregelen bleven gericht op generieke dan wel specifieke stimulering van R&D. Ook bleef EZ ondersteund door Zegveld c.s. benadrukken dat onderzoek en onderwijs beter moesten aansluiten bij de behoefte van het bedrijfsleven. 40 Hiertoe waren al eerder de

Technologiebeleid (1984-1990) 81

Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s ingesteld (zie paragraaf 3.1). Daarnaast kwamen er steeds meer Europese onderzoeksprogramma’s waarin naast onderzoeksinstellingen ook bedrijven participeerden.*

Van andere beleidsonderwerpen benadrukte EZ wel het belang, maar ze kwamen meestal slechts beperkt van de grond. Zo onderkenden Zegveld c.s. dat zowel “technologisch-organisatorische” als “sociaal-organisatorische” aspecten (tegenwoordig bekend als ‘sociale innovatie’) een voorwaarde zijn voor een groter innovatiepotentieel en een succesvol innovatieproces. 41 De commissie Zegveld stelde voor dat intermediaire organisaties als TNO en de Rijksnijverheidsdienst bedrijven beter moesten gaan informeren over het belang en de mogelijkheden van deze aspecten. Ook EZ benadrukte geregeld het belang van het onderwerp, tot structureel beleid leidde dit evenwel niet. Een andere maatregel die niet echt van de grond kwam was technologische ontwikkeling te stimuleren via het overheidsinkoopbeleid. In 1988 was hiervoor slechts 4,5 miljoen euro (lopende prijzen) gereserveerd,42 terwijl de rijksoverheid in totaal voor bijna 6,3 miljard euro (lopende prijzen) goederen en diensten inkocht.43 Op basis van de Innovatienota werd de minister van EZ al vanaf 1980 verantwoordelijk voor de coördinatie van overheidsinkopen en was de Interdepartementale Coördinatiecommissie Overheidsaanschaffingsbeleid (ICO) ingesteld.44 Het onderwerp kreeg steeds aandacht, maar er kwamen niet meer middelen voor beschikbaar.45 In 1990 bevestigde de Raad van Advies voor het Wetenschapsbeleid (RAWB) nog het belang hiervan, 46 maar het zelfde jaar kondigde EZ-minister Andriessen aan vanwege gebrek aan effectiviteit de ICO op te heffen.47 In 1997 pakte minister Wijers met de Clusterbrief dit onderwerp wel weer op.48 Er kwam opnieuw een interdepartementale werkgroep en net als tien jaar eerder werd op de begroting van EZ 4,5 miljoen euro (lopende prijzen) gereserveerd voor innovatieve aanbestedingsprojecten.49 Voorlichting over technologische ontwikkelingen was een derde aspect dat weinig aandacht kreeg. Er startten evenwel een aantal initiatieven. Een belangrijke ontwikkeling op dit thema Technologie & Samenleving was het onderzoek naar de maatschappelijke gevolgen van de opkomst van micro-elektronica onder leiding van G.W. Rathenau. In haar rapport van 1980 adviseerde deze commissie Rathenau een grondige analyse van de voor- en nadelen van nieuwe ontwikkelingen, iets dat bekend is te komen staan als technology assessment dan wel ‘technologisch aspectenonderzoek’.50 Om hierin te voorzien werd in 1986 de Nederlandse Organisatie voor Technologisch Aspectenonderzoek (NOTA) in het leven geroepen,51 in 1994 omgedoopt tot het Rathenau Instituut. Daarnaast bestonden er door de overheid ondersteunde initiatieven, zoals de stichting voor Publieksvoorlichting over Wetenschap en Techniek (PWT) en de Stichting Toekomstbeeld der Techniek (STT).52 Vanaf 1997 fuseerden de PWT en de Wetenschap- en Techniekweek in de stichting WeTeN, maar deze werd per 1 januari 2004 opgeheven.

* Belangrijke initiatieven in Europees verband waren de European Strategic Program for Information Technology (ESPRIT), de European Research Coordination Agency (EUREKA) en het Joint European Submicron Sillicon Initiative (JESSI).

82 Innovatiepolitiek

Ondanks de aandacht voor de hierboven besproken aspecten, kwam het budget van het innovatiebeleid ook in de tweede helft van de jaren ’80 voornamelijk ten goede aan het stimuleren en mede financieren van R&D-activiteiten. De EZ-uitgaven aan innovatiebeleid stegen (in prijzen van 2012) van ruim 400 miljoen euro in 1983 tot ruim 800 miljoen euro in 1988. Ter vergelijking: inclusief de bijdrage aan wetenschappelijk onderzoek begrootte de Nederlandse overheid in 1988 in totaal ongeveer 3,3 miljard euro (prijzen van 2012) voor R&D, tegenover de 4,2 miljard euro (in prijzen van 2012) die ondernemingen hieraan besteedden. 53 Figuur 4-2 laat zien hoe het budget werd verdeeld over generieke en specifieke instrumenten, die beide waren gericht op het stimuleren van innovatieactiviteiten bij bedrijven. In de figuur is te zien dat de meeste middelen ten goede kwamen aan generiek innovatiebeleid, maar dat daarnaast een belangrijk deel van de uitgaven aan gerichte instrumenten werd besteed (specifiek beleid). Dat er ook specifiek innovatiebeleid was, lag in lijn met het advies van de commissie Zegveld die net als de auteurs van de Innovatienota stelde dat verschillende sectoren een verschillende aanpak vereisen, omdat ze andere karakteristieken hebben.54 Dit sloot in zekere zin aan bij de aandachtsgebiedenaanpak die de commissie Wagner had voorgesteld. Dit beleid had EZ uitgewerkt in de regeling Research Op Aandachtsgebieden (ROAG-regeling). Het verschil was evenwel dat de commissie Zegveld sprak over technologische aandachtsgebieden die meer algemeen van aard waren. Om hierbij aan te sluiten werd de ROAG-regeling omgevormd tot de Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (PBTS). In paragraaf 4.1.3 ga ik hier verder op in.

€ 600

Generiek innovatiebeleid € 500

Specifiek innovatiebeleid € 400

€ 300

€ 200

€ 100 Bedrag in miljoen (gerekend naar 2012) (gerekend naar Bedrag in miljoen

€0

Figuur 4-2: generiek versus specifiek innovatiebeleid (1983-1993).*

* Eigen berekeningen op basis van begrotingen van het ministerie van Economische Zaken. Generieke beleidsmaatregelen zijn: TOK en INSTIR. Specifieke beleidsmaatregelen zijn: stimulering van

Technologiebeleid (1984-1990) 83

Net als in de voorafgaande periode bleef het Technisch Ontwikkelingskrediet (TOK) een belangrijke generieke maatregel (zie paragraaf 3.1). Daarnaast voerde EZ beleid om het Midden- en Kleinbedrijf (MKB) aan te zetten tot meer R&D-investeringen. Daartoe voerde de minister vanaf oktober 1984 de Innovatiestimuleringsregeling (INSTIR) in (zie kader). Aan het eind van de jaren ‘80 ging ongeveer vijfentwintig procent van het budget ter bevordering van het Doelstelling INSTIR innovatievermogen van bedrijven naar de R&D stimuleren bij Nederlandse bedrijven, INSTIR. De INSTIR subsidieerde de met name het MKB. loonkosten van R&D-werk in het bedrijfsleven en is te zien als de voorloper van de Wet Legitimatie Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (1) De maatschappelijke opbrengsten van R&D zijn hoger dan de private. (2) Het MKB (WBSO), die vanaf 1994 de belangrijkste investeert relatief weinig in R&D. innovatiebeleidsmaatregel van EZ werd (zie hoofdstuk 5).

De Innovatiestimuleringsregeling (1984-1991) Op 1 oktober 1984 voerde EZ de Innovatiestimuleringsregeling (INSTIR) in, die al vijf jaar eerder in de Innovatienota was gepresenteerd. 55 De INSTIR paste in een internationale trend: verschillende landen implementeerden maatregelen ter stimulering van technologische ontwikkeling bij bedrjiven. Er bestond bijvoorbeeld een vergelijkbare regeling in Duitsland.56 De INSTIR kende twee perioden. Van 1984 tot 1989 liep de INSTIR 1984. Na de nodige aanpassingen werd deze in de herfst van 1989 opgevolgd door de INSITR 1989, die twee jaar later werd beëindigd. Het doel van de maatregel was: R&D stimuleren bij het MKB.57 De uitvoering van de INSTIR kwam onder verantwoordelijkheid van de Dienst Investeringsrekening (DIR). EZ had deze in Zwolle gevestigde dienst in het midden van de jaren ‘70 opgericht om de Wet op de Investeringsrekening (WIR) uit te voeren.58 Op basis van die ervaring werd de DIR geacht in staat te zijn om ook de INSTIR uit te voeren. In de praktijk bleek het uitvoeren van een subsidieregeling echter meer werk te zijn dan het uitvoeren van de fiscale WIR.59 Het personeelsbestand van de DIR steeg dan ook van 45 fte in 1984 naar 92 fte in 1989.

Met de INSTIR subsidieerde EZ bij bedrijven de loonkosten van personeel dat R&D verrichtte. Voor uitbestede R&D subsidieerde EZ 80 procent van de loonkosten (er werd vanuit gegaan dat 20 procent materiaalkosten waren). De INSTIR moest na afloop van het verrichte R&D-werk aangevraagd worden, maar wel binnen zes maanden na de halfjaarlijkse INSTIR-subsidieperiode waarin het R&D-project viel. Een bedrijf kon dus elk half jaar een nieuw verzoek indienen bij de DIR.

speerpuntenactiviteiten, Bevordering van hoogwaardige industrie en dienstverlening, ROAG-regeling en PBTS.

84 Innovatiepolitiek

Een bijzonder aspect van de INSTIR was dat het niet per bedrijf werd uitgekeerd, maar per ‘inrichting’. De bepaling dat de subsidie per ‘inrichting’ en niet per bedrijf werd verstrekt, maakte dat in tegenstelling tot de doelstelling de maatregel juist eenvoudig toegankelijk werd voor grote bedrijven.60 Een groter bedrijf met verschillende vestigingen, gebouwen of zelfs werkkamers kon als gevolg van het feit dat de subsidie per ‘inrichting’ werd verstrekt meerdere keren gebruik maken van de regeling. Een belangrijk deel van de subsidie kwam daardoor ten goede aan grote bedrijven,61 waardoor het gemiddelde subsidiebedrag dat werd uitgekeerd aanzienlijk steeg.62 Wel was er een controle ingebouwd om juist kleinere ‘inrichtingen’ meer te stimuleren, er was een tweeschijvensysteem: voor loonkosten tot 136 duizend euro kreeg een ‘inrichting’ 40 procent subsidie, voor loonkosten van 136 duizend tot 1,1 miljoen euro kreeg een ‘inrichting’ 15 procent subsidie.63 EZ hoopte daarmee het MKB beter te bereiken, maar een groot bedrijf kon zoals gezegd ook goed meerdere kleine ‘inrichtingen’ hebben. Alhoewel het idee was dat dit tweeschijvensysteem voordelig was voor het MKB, gold het dus voor alle bedrijven. Wat evenmin in het voordeel van echt kleinere bedrijven werkte was een ondergrens voor de eerste 100 uren, die door de INSTIR niet werden vergoed.64 Per oktober 1987 werd deze norm verlaagd naar 50 uur. Overigens werd de zorg over de 100-uren grens niet algemeen gedeeld. Anderen zagen bijvoorbeeld een betere verklaring voor het achterblijvende gebruik van het MKB in de onbekendheid van de maatregel.65

De INSTIR 1984 liep in totaal tien halfjaarlijkse perioden, tot eind september 1989.66 EZ gaf in deze periode in lopende prijzen ruim 680 miljoen euro uit aan de regeling, verdeeld over meer dan 26.000 goedgekeurde aanvragen.67 Het gebruik van de maatregel werd onderzocht, maar de beoordelaars van het TNO-instituut Studiecentrum voor Technologie en Beleid (TNO-STB) gaven aan dat op basis van een dergelijke evaluatie geen conclusies over de effectiviteit konden worden getrokken.68 In 1989 continueerde EZ de INSTIR omdat ze goed gebruikt werd en omdat de argumenten die aan de basis lagen van de INSTIR nog altijd golden: (1) technologische vernieuwing bleef belangrijk, (2) Nederlandse bedrijven investeerden te weinig in R&D, (3) subsidiemaatregelen werden gezien als matching van vergelijkbaar beleid in andere landen en (4) de Nederlandse R&D-loonkosten waren relatief hoog.69

€ 200

€ 150

€ 100

€ 50

€0 Bedrag in miljoen (in prijzen) lopende 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Figuur 4-3: INSTIR-uitgaven.70

Technologiebeleid (1984-1990) 85

Figuur 4-3 laat de uitgaven van EZ aan de INSTIR zien. Aan het eind van de eerste tien halfjaarlijkse perioden was de INSTIR zo populair dat de uitgaven uit de hand liepen.71 De oorzaak hiervan was dat het beschikbare budget niet beperkt was, met als gevolg dat de uitvoeringsorganisatie DIR ondanks de budgetoverschrijdingen correcte aanvragen uit moest blijven betalen.72 Om dit en de aanspraak die grote bedrijven op de regeling maakten te voorkomen werd de INSTIR 1989 middels een aantal aanpassingen meer toegespitst op het MKB en op die manier meer ‘in bedwang gehouden’:73 o De INSTIR werd niet meer per ‘inrichting’, maar per fiscale eenheid verschaft. o De tweede schijf werd geschrapt. o Het maximum bedrag en het subsidiepercentage van de eerste schijf werden verlaagd. o De uitvoering door de DIR werd vereenvoudigd.

In hoeverre de INSTIR 1989 ook tot gebruik van alleen kleinere bedrijven leidde is onduidelijk, omdat een evaluatie over deze periode ontbreekt. De bedoeling was dat de INSTIR 1989 zou doorlopen tot april 1994, waarna op basis van een evaluatie opnieuw een besluit zou worden genomen.74 Minister Andriessen eindigde de regeling per oktober 1991 evenwel abrupt. Blijkbaar was een evaluatie nu niet meer gewenst. De voornaamste reden voor afschaffing was dat EZ daarmee kon voldoen aan de opgelegde bezuinigingsopdracht.75 De INSTIR was een subsidie en beëindigen ervan zodoende een relatief snelle en eenvoudige manier om te bezuinigen.

4.1.3 Van specifieke naar generieke aandachtsgebieden Het specifieke innovatiebeleid is in de jaren ‘80 verschoven van beleid gericht op kansrijke bedrijfssectoren naar een programmatische aanpak gericht op algemene technologiegebieden. In 1981 adviseerde de commissie Wagner om beleid te ontwikkelen dat was gericht op perspectiefvolle aandachtsgebieden. In het vervolg van haar werkzaamheden werden op basis van twee uitgebreide onderzoeken veertien hoofdaandachtsgebieden en 65 activiteitenvelden vastgesteld, zie bijlagen hoofdstuk 3.76 Op basis van die activiteitenvelden moesten voor het beleid op productieniveau kansrijke activiteiten worden geïdentificeerd. Hiertoe werden de Stimulering van speerpuntenactiviteiten en Bevordering van hoogwaardige industrie en dienstverlening* omgevormd tot de regeling Research Op Aandachtsgebieden (ROAG-regeling, zie kader).77 Deze aanpak, die was gericht op specifieke sectoren, werd in de loop van de jaren ’80 vervangen door beleid dat zich richtte op technologiegebieden. De eerste stap was dat de commissie Zegveld in haar nota niet alleen over bedrijfsgerichte maar ook over technologische aandachtsgebieden sprak. Gezien de samenspraak van de commissie Zegveld met de commissie Wagner is het niet verwonderlijk dat de tweede in haar laatste Verslag van werkzaamheden beaamde dat technologische aandachtgebieden een bijzondere categorie vormden.78 In het kader van deze

* Deze waren ingesteld in navolging van de Economische structuurnota van 1976.

86 Innovatiepolitiek technologische aandachtsgebieden bleef, net als in de vorige periode, de aandacht vooral uitgaan naar het stimuleren van R&D.79

In de rapporten van het Interdepartementaal Overleg Technologiebeleid (IOT) verbreedde de definitie van technologiegebieden vanaf 1984 verder en evolueerde het specifieke sectorgerichte beleid tot “uitvoering en beleidsvoornemens ten aanzien van de aandachtgebieden waarin technologische vernieuwing centraal staat”.80 Het IOT inventariseerde de bestaande instrumenten die de betrokken departementen uitvoerden. De maatregelen in dat overzicht waren niet nieuw. Het ging bijvoorbeeld om de Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s, het Informaticastimuleringsplan, onderzoek en ontwikkeling op energiegebied en onderzoeks- en voorlichtingsactiviteiten. Minister De Korte zette na zijn aantreden de focus op algemene technologiegebieden verder door. In de Memorie van Toelichting op de begroting van EZ voor 1987 stelde de minister: “Op grond van de ervaringen in de afgelopen jaren en gegeven de beperkte omvang van de budgettaire middelen zal vanaf 1987 meer een concentratie plaatsvinden op een beperkter aantal aandachtsgebieden. Het simultaan (willen) bereiken van te veel gebieden geeft een te grote versnippering.” 81 De Korte zette hiermee ‘definitief’ een streep door de specifieke aandachtsgebieden van Wagner c.s. Vanaf 1987 sprak het IOT in de Beleidsoverzichten Technologie dan ook over zogenaamde ‘nationale technologieprogramma’s’. EZ had daarvoor de Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering ontwikkeld (PBTS, zie kader). De minister koos in eerste instantie voor vier technologiegebieden: materiaaltechnologie, biotechnologie, medische technologie (tot 1990) en informatietechnologie. Vanaf 1990 werd hieraan een programma voor milieutechnologie toegevoegd. Het ging volgens De Korte bij deze technologiegebieden om verschillende beleidsaspecten: “bedrijfsgerichte stimulering, innovatiegerichte onderzoekstimulering, gerichte acquisitie buitenlandse bedrijven, scholingsacties, voorlichting, versterking onderzoeksinstituten met gerichte bijdragen, concentratie/ zwaarte- puntvorming kennisinfrastructuur, normalisatie/ Doelstelling PBTS certificatie, bevorderen deelname aan inter- Bedrijven meer laten investeren in onderzoek nationale programma’s”. 82 Dit was ook in lijn en ontwikkeling (R&D) op veelbelovende met het advies dat de commissie Dekker in 1987 technologieën en het rendement van deze gaf: “het probleem is in Nederland niet zozeer investeringen vergroten. de beschikbaarheid van technologische kennis, maar juist het benutten van deze kennis in het Legitimatie traject naar rendabele producten”. 83 In de De maatschappelijke opbrengsten van R&D zijn hoger dan de private. praktijk lag de nadruk evenwel op het stimuleren van R&D.

Aandachtsgebiedenbeleid: ROAG (1984-1987) en PBTS (1987-1996) Reeds vanaf 1978 financierde EZ op specifieke terreinen technologische ontwikkelings- en investeringsprojecten bij individuele bedrijven. 84 Dit gebeurde met de beleidsinstrumenten

Technologiebeleid (1984-1990) 87

Stimulering van speerpuntenactiviteiten en Bevordering van hoogwaardige industrie en dienstverlening. Op basis van het advies van de commissie Wagner richtte EZ dit beleid vanaf 1984 op de bewezen sterktes van de Nederlandse industrie.85 De regeling kreeg de naam Research Op Aandachtsgebieden (ROAG-regeling) 86 en was gericht op het ondersteunen van risicovolle onderzoeksprojecten bij bedrijven.87 De ROAG-regeling werd nooit officieel gepubliceerd.88 EZ maakte voor de uitvoering gebruik van interne documenten, die waren gebaseerd op de contracten die bij voorgaande maatregelen waren gesloten.89 Omdat er geen officiële regeling bestond, hadden ambtenaren veel vrijheid om de contracten met (groepen) bedrijven naar eigen inzicht in te vullen.90 Gezien de niet-officiële status van de ROAG-regeling is het ook niet verwonderlijk dat er geen evaluaties voorhanden zijn. Op basis van de begrotingsstaten van EZ en een inventarisatie en reconstructie van de maatregel91 is evenwel een goede indicatie te geven van de uitgaven, zie Figuur 4-4. Na 1987 startten geen nieuwe projecten meer. Er was echter sprake van oude verplichtingen, waardoor in de daarop volgende jaren een substantieel deel van het budget voor de post specifieke bedrijfsgerichte technologiestimulering (waar de PBTS onder viel) naar ROAG-projecten bleef gaan. In totaal gaf EZ met de ROAG-regeling van 1984 tot en met 1987 in lopende prijzen ruim 270 miljoen euro uit. In dit bedrag zijn latere verplichtingen (na 1987) in het kader van de ROAG- regeling niet meegenomen, omdat daarvan geen overzicht bestaat. Grosso modo ging dit geld vooral naar vier gebieden: veredelingschemie, medische apparatuur, informatietechnologie (waaronder micro-elektronica) en biotechnologie.92 Een inventarisatie van alle EZ-uitgaven per aandachtsgebied laat een vergelijkbaar beeld zien, veredelingschemie en informatietechnologie springen er dan nog sterker uit.93

€ 140 47 Aantal projecten 50 45 € 120 Toegekend subsidiebedrag 36 40 € 100 35 Aantal projecten

28 30 € 80 25 € 60 20

€ 40 12 15 10 € 20 5 Bedrag in miljoen (lopende prijzen) €0 0 1984 1985 1986 1987

Figuur 4-4: gebruik en besteding van de ROAG-regeling

In 1987 werd de ROAG-regeling feitelijk vervangen door de Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (PBTS), die vanaf maart van dat jaar van start ging en liep tot en met 1996.94 Het doel van deze maatregel was om “bedrijven meer te laten investeren in onderzoek en ontwikkeling en het rendement van deze investeringen te vergroten”.95 In het kader van de PBTS stelde EZ jaarlijks nationale technologieprogramma’s voor. In de praktijk bleven deze programma’s lange tijd dezelfde: materialen, biotechnologie, informatietechnologie en vanaf 1990 milieu. Voor

88 Innovatiepolitiek

korte tijd (1988-1990) hoorde ook medische technologie erbij. In 1994 ging het PBTS-programma informatietechnologie over in de Informatietechnologieregeling (IT-regeling). De PBTS was ontworpen door het DG Industrie en de nieuw opgerichte organisatie StiPT voerde het uit (zie paragraaf 4.1.4). Dit was in lijn met de scheiding van beleidsvorming en beleidsuitvoering die de commissie Dekker in 1987 had geadviseerd. De belangrijkste verschillen tussen de ROAG-regeling en de PBTS lagen niet zo zeer in de aard van de projecten, maar in de manier waarop aanvragen werden behandeld en geselecteerd. Drie verschillen springen er uit:96 o De aanvraagprocedure. De ROAG kon – zolang er budget was – het hele jaar door aangevraagd worden. De aanvraagprocedure voor de PBTS was daarentegen formeler. Eén of twee keer per jaar maakte een externe commissie een selectie van de projectvoorstellen. Er was ook geen sprake meer van een initiërend informeel contact tussen een bedrijf en EZ. o De selectieprocedure. In de ROAG werden projecten individueel beoordeeld aan de hand van criteria, die de ambtenaren gemakkelijk konden aanpassen. Bij de PBTS werden vergelijkbare criteria gehanteerd, maar stonden ze vast en werden de verschillende voorstellen tegelijkertijd beoordeeld. De beste projectvoorstellen kregen vervolgens een subsidie. o De rol van experts. Voor zowel de ROAG als de PBTS maakte EZ gebruik van experts om projectvoorstellen te beoordelen. Bij de ROAG-regeling werd per project gezocht naar experts, die vervolgens in veel gevallen bij de projecten betrokken bleven. Bij de PBTS werd de rol van experts geïnstitutionaliseerd in een externe adviescommissie.

Bedrijven konden voor de PBTS subsidie aanvragen voor haalbaarheids-, onderzoeks- of demonstratieprojecten die onder één van de nationale technologieprogramma’s vielen. 97 De maximale subsidie bedroeg eerst 45 procent, maar werd in 1988 verlaagd tot 37,5 procent van de projectkosten. De reden hiervoor was dat naast de PBTS ook andere subsidies konden worden aangevraagd voor eenzelfde project. 98 De overheid wilde op die manier haar relatieve bijdrage beperken. Vanaf 1994 werden er enkel nog subsidies uitgekeerd voor onderzoeksprojecten.99 Voor haalbaarheidsprojecten kon in prijzen van toen maximaal aanspraak gemaakt worden op 113 duizend euro en voor demonstratieprojecten op 226 duizend euro (telkens bij samenwerkingsprojecten het dubbele). Als het ging om een onderzoeksproject bedroeg de maximale subsidie dat werd toegekend 20 procent van het beschikbare budget van het desbetreffende technologieprogramma. Vanaf 1994 kregen projectvoorstellen een hogere waardering als er sprake was van samenwerking met kennisinstellingen, concurrerende bedrijven, afnemers of toeleveranciers.100 Voor de IT-regeling was samenwerking zelfs verplicht. Het doel hiervan was om samenwerking tussen ondernemers onderling en tussen ondernemers en de kennisinfrastructuur te bevorderen. Deze nieuwe vereiste leidde voor de PBTS evenwel tot weinig toename in het aantal samenwerkingsverbanden.101 Uit een nadere analyse in de vorm van een enquête onder deelnemende bedrijven kwam naar voren dat de informele samenwerking wél beduidend hoger was.102 StiPT voerde de PBTS uit en EZ had hiervoor een tenderprocedure bedacht. Bedrijven konden gedurende een beperkte periode aanvragen indienen, waarna eerst werd gekeken of de projectvoorstellen voldeden aan de voorwaarden van de regeling. De projecten werden vervolgens inhoudelijk beoordeeld door een externe commissie en gerangschikt op basis van de criteria: technische innovativiteit, economisch perspectief en het bevorderen van de samenwerking tussen ondernemers onderling en tussen ondernemers en kennisinstituten.103 Het PBTS-budget werd op basis van deze rangschikking verdeeld, totdat het geld op was.

Technologiebeleid (1984-1990) 89

Gebruik en evaluatie In totaal werd met de PBTS van 1987 tot en met 1996 in lopende prijzen bijna 500 miljoen euro uitgegeven. Figuur 4-5 laat zien hoe dit bedrag over de technologiegebieden werd verdeeld. De helft van het budget kwam ten goede aan bedrijven met meer dan 500 werknemers, terwijl deze groep slechts ongeveer 30 procent van de aanvragen had ingediend.104 Bedrijven met minder dan 100 werknemers kregen daarentegen minder subsidie dan naar rato van hun aanvragen was te verwachten.105 Er is overigens een aanzienlijk verschil tussen de technologiegebieden. Zo zorgden grote bedrijven in het milieutechnologie- en het informatietechnologieprogramma voor ongeveer 15 procent van de aanvragen, waar dat aandeel bij het biotechnologie- en het materiaaltechnologieprogramma 40 à 50 procent was. 106 Welk deel van deze aanvragen werd toegekend is niet duidelijk.

€ 60

€ 50 Medische technologie (tot en met 1989) Informatietechnologie (vanaf 1994 IT-regeling) € 40 Materiaaltechnologie Biotechnologie € 30 Milieutechnologie (vanaf 1990) Totaal

€ 20 Bedrag in miljoen (lopende prijzen) € 10

€0 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Figuur 4-5: PBTS-uitgaven van EZ, totaal en per technologieprogramma.107

De bestedingen in het kader van de PBTS werden bijgehouden door StiPT (dat vanaf 1992 opging in Senter, zie hoofdstuk 5). Er waren twee typen evaluaties: (1) interne evaluaties en (2) evaluaties uitgevoerd door een extern bureau. De interne evaluaties zijn vooral een weergave van het aantal aanvragen en de toegekende subsidies. Deze evaluaties gingen dieper in op de technologieprogramma’s en gaven zo meer gedetailleerd inzicht in de resultaten. Deze rapporten zijn echter alleen voor het jaar 1997 beschikbaar, waardoor niet duidelijk is wat er binnen de technologieprogramma’s veranderde. De externe evaluaties beschouwen een maatregel over een periode van ongeveer vier jaar, maar gaan niet in op individuele technologieprogramma’s. Deze evaluaties steunen vooral op de resultaten van enquêtes bij deelnemende en niet-deelnemende bedrijven. De evaluaties geven geen inzicht in het rendement van de investeringen. Volgens een interne meta-evaluatie van Senter was op zeker moment het aantal technisch geslaagde projecten 54 procent, was 17 procent gedeeltelijk geslaagd en 29 procent mislukt.108 Dat een project al of niet technisch geslaagd is zegt evenwel niets over de bijdrage aan het concurrentievermogen van een bedrijf.

90 Innovatiepolitiek

Daardoor blijft onduidelijk of de doelstelling om het rendement van R&D-investeringen te vergroten werd bereikt. Voor wat betreft externe evaluaties kon voor de PBTS alleen de evaluatie over de periode 1993- 1996 van Bureau Bartels worden achterhaald. Deze stelde vast dat de PBTS tot meer onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten bij bedrijven heeft geleid.109 In hoeverre projecten zonder subsidie niet zouden zijn doorgegaan is evenwel lastig te zeggen. Uit de enquêteresultaten van de PBTS-evaluatie blijkt wel dat deelnemende bedrijven in de helft van de gevallen zonder subsidie hun project niet zouden hebben gestart. Toch bleek dat van de afgewezen projecten bijna negentig procent gewoon doorging.110 Zou alleen het indienen van een projectvoorstel voldoende zijn geweest om een project ook zonder subsidie te starten? Of werden er projecten ingediend die toch al op stapel lagen?

In tabel 4-1 staat een vergelijking van de aandachtsgebieden die de vervolgcommissie Wagner had geïdentificeerd met de gebieden die in de jaren ‘80 in de jaarlijkse Beleidsoverzichten Technologie stonden (zie de bijlagen van hoofdstuk 4 voor een specificatie van de tabel). In de loop der jaren werden de aandachtsgebieden steeds breder gedefinieerd. Het bleef specifiek beleid, maar nu gericht op algemene technologiegebieden, waaronder een groot aantal bedrijfssectoren vielen. De overige Wagner-gebieden werden nog wel genoemd als ze pasten binnen de activiteiten van de voor die gebieden verantwoordelijke departementen of onderzoeksinstellingen, maar de aandacht ervoor werd steeds minder. De nadruk lag op de ‘nationale technologieprogramma’s’ van de PBTS.111 In de zijlijn werden initiatieven van andere ministeries (zoals Verkeer & Waterstaat en Landbouw & Visserij) benoemd. Na de exercitie van de vervolgcommissie Wagner in 1983 werd geen uitgebreide analyse meer gemaakt van het relatieve belang van verschillende gebieden en hun toekomstmogelijkheden. De Beleidsoverzichten Technologie beperkten zich tot een overzicht per technologiebeleid. Een samenhangend beleid werd niet ontwikkeld. Het Interdepartementaal Overleg Technologiebeleid (IOT) betekende in de praktijk dus nauwelijks dat de verschillende departementen hun beleid onderling afstemden en gezamenlijk beleid ontwikkelden.

Tabel 4-1: van aandachtsgebieden van Wagner naar algemene technologieprogramma’s.

Vervolgcommissie Wagner Beleidsoverzicht Technologie Beleidsoverzicht Technologie 1983 1984-1985 1987-1988 Transito (inclusief vervoer en Verkeer en Vervoer Verkeer en Vervoer transport) (geen programma of gebied) (terrein van staatszorg) Agrarische en Biotechnologie Biotechnologie Voedingsmiddelenindustrie (aandachtsgebied) (technologiegebied) o IOP en ROAG o IOP en PBTS

Landbouw en Visserij Landbouw en Visserij (geen programma of gebied) (terrein van staatszorg) o Ministerie van L&V o Ministerie van L&V

Technologiebeleid (1984-1990) 91

... vervolg tabel 4-1 ...

Vervolgcommissie Wagner Beleidsoverzicht Technologie Beleidsoverzicht Technologie 1983 1984-1985 1987-1988 (Water)bouw, infrastructuur en Energietechnologie Energietechnologie energie (aandachtsgebied) (terrein van staatszorg) o ECN en o ECN en onderzoeksprogramma’s onderzoeksprogramma’s Bouw Bouw (geen programma of gebied) (terrein van staatszorg) o IOP o IOP Waterstaat (terrein van staatszorg) o Ministerie van V&W Offshore Offshore Maritiem en marien (geen programma of gebied) (terrein van staatszorg) o Ministerie van V&W en o Ministerie van V&W en kleine dieptestudies programma’s Veredelingschemie - Materiaaltechnologie (technologiegebied) o PBTS en IOP Veredelingschemie Veredelingschemie (aandachtsgebied) (geen programma of gebied) o IOP en ROAG o IOP’s Kantoorsystemen - - Telecommunicatie en media Informatietechnologie Informatietechnologie (aandachtsgebied) (technologiegebied) o Informaticastimuleringsplan o Informaticastimuleringsplan, en ROAG PBTS en IOP Transportmiddelen (naar Verkeer en Vervoer) (naar Verkeer en Vervoer) Medische technologie Medische technologie Medische technologie (aandachtsgebied) (technologiegebied) o IOP o IOP en PBTS Productiebesturingssystemen Productievernieuwing - (aandachtsgebied) (Consumenten)electronica Micro-elektronica Micro-elektronica (aandachtsgebied) (technologiegebied) o ROAG o Informaticastimuleringsplan en PBTS Milieu Milieutechnologie Milieu (aandachtsgebied) (terrein van staatszorg) o Onderzoeksprogramma’s van o Onderzoeksprogramma’s van VROM en EZ VROM en EZ Defensie-uitrusting Defensie Defensie (geen programma of gebied) (geen programma of gebied) o Ministerie van Defensie o Ministerie van Defensie en innovatiegerichte overheidsinkopen - Ruimtevaart Ruimtevaart (aandachtsgebied) (aandachtsgebied) o Ondersteuning (inter)nationale o Ondersteuning (inter)nationale instituten instituten

92 Innovatiepolitiek

4.1.4 Uitvoering en advisering Naast dat EZ inzette op technologiebeleid veranderde er ook het nodige in de organisatie van het beleid. Dat ging om minder regelingen en betere controleerbaarheid. Allereerst werd het aantal regelingen beperkt.112 Het argument daarvoor was dat het grote aantal regelingen de mix van innovatiebeleidsinstrumenten onoverzichtelijk maakte. Bovendien zouden bij verschillende regelingen de baten niet opwegen tegen de uitvoeringskosten. De vervolgcommissie Wagner toonde zich tevreden met de actie van minister Van Aardenne om diverse regelingen af te schaffen of om te buigen. 113 Voor een belangrijk deel (met name MKB-ondersteuning en exportondersteuning) betekende dit dat verantwoordelijkheden werden overgeheveld naar diensten als de Rijksnijverheidsdienst en de Economische Voorlichtingsdienst. Ten tweede werd in april 1988 de Kaderwet verstrekking financiële middelen EZ ingediend.114 Toenmalig minister De Korte (VVD) stelde deze wet naar aanleiding van het debat over de RSV-enquête voor. De Kaderwet diende “ter vergroting van de rechtszekerheid en ter vergroting van de mogelijkheid tot openbare controle en budgettaire beheersing”.115 Controle op het ontstaan van nieuwe regelingen was nu wettelijk geregeld, waardoor het budget en de looptijd van beleidsmaatregelen beter beheersbaar waren. In het verlengde van de Kaderwet paste ook meer aandacht voor evaluatie,116 wat ook is te zien in het toenemend aantal evaluatiestudies die in opdracht van EZ of zijn uitvoergingsorganisatie werden uitgevoerd.

Naast advies over technologische vernieuwing in de marktsector vroeg minister De Korte de commissie Dekker om advies over de organisatie van het technologiebeleid. 117 Dekker c.s. adviseerden beleidsuitvoering en beleidsvorming te scheiden en één ‘agentschap’ op te richten, als koepel over afzonderlijke werkmaatschappijen. Hiermee zou EZ tegemoetkomen aan twee aanbevelingen. Ten eerste was het een antwoord op kritiek van de OESO betreffende de versnippering aan instituties en geldstromen in het Nederlandse technologiebeleid.118 Ten tweede werd op die manier meer flexibiliteit ingebouwd, zodat het beleid wanneer nodig kon verschuiven van het ene naar het andere aandachtsgebied.119 Het agentschap kwam er nog niet. De gewenste samenhang en flexibiliteit tussen uitvoeringsinstellingen van de verschillende departementen en directoraten-generaal liet nog op zich wachten. Wel werden drie andere belangrijke organisatorische veranderingen gerealiseerd: 1. De oprichting van de uitvoeringsorganisatie StiPT – de voorloper van het ‘agentschap’. 2. De oprichting van regionale Innovatiecentra. 3. De oprichting van de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT).

StiPT Reeds aan het eind van de jaren ‘70 adviseerde de parlementaire subcommissie Steunverlening individuele bedrijven om het maken en uitvoeren van beleid te scheiden.120 Toch duurde het tot mei 1988 voordat uitvoeringstaken van het EZ-technologiebeleid werden overgedragen aan de uitvoeringsorganisatie StiPT (Stimulering Programma’s Technologie).121 Hiertoe had Rudolf de Korte eerst als Kamerlid een motie ingediend122 en vervolgens als EZ-minister de leden van de

Technologiebeleid (1984-1990) 93 commissie Dekker benoemd, die hem dit adviseerden. StiPT kreeg als taak het specifieke en generieke technologiebeleid uit te voeren en internationale programma’s te promoten en te coördineren.123 StiPT werd verantwoordelijk voor de uitvoering van specifieke programma’s zoals IOP’s en PBTS. Die uitvoering bestond uit het assisteren van externe adviescommissies en de administratie. Voorstellen werden bijvoorbeeld eerst door StiPT-medewerkers beoordeeld, waarna ze naar de externe adviseurs gingen. Belangrijk was dat de regelingen zogenaamde Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s) werden, wettelijke uitvoeringsbesluiten. Dat laatste gold ook voor het generieke deel van het beleid. Voor wat betreft het generieke deel werd StiPT verantwoordelijk voor de uitvoering van het Technisch Ontwikkelingskrediet (TOK, zie paragraaf 3.1). Deze taak had bijna veertig jaar bij EZ gelegen. Het andere belangrijke generieke instrument – de INSTIR (paragraaf 4.1.2) – bleef de Dienst Investeringsrekening (DIR) uitvoeren. Een aantal jaar later werd deze dienst samengevoegd met StiPT tot het uitvoeringsagentschap Senter (zie paragraaf 5.1). Ook werd het Nederlandse secretariaat van het Europese programma EUREKA bij StiPT ondergebracht. EUREKA was in 1985 tot stand gekomen na een ministersconferentie in Parijs en de overeenkomst ervoor werd enkele maanden later door achttien landen ondertekend.124 Het doel was om door middel van samenwerking tussen kennisinstellingen en het bedrijfsleven technische ontwikkeling bij bedrijven te stimuleren. De verantwoordelijkheid van voor Nederland belangrijke EUREKA-projecten als JESSI en HDTV lag nu dus bij StiPT.125 Met name Philips en ASML waren nauw betrokken bij deze projecten. Naast het EUREKA-secretariaat functioneerde sinds 1983 het bureau EG-Liaison (EGL). EGL adviseerde bedrijven die wilden deelnemen aan technologieprogramma’s van de Europese Gemeenschap.126

Innovatiecentra De beleidsinstrumenten die StiPT uitvoerde hadden vooral tot doel onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten te stimuleren. De commissie Dekker onderstreepte daarnaast het belang van kennisoverdracht naar bedrijven en stelde voor om daartoe adviescentra op te richten.127 Op basis van een vergelijkende studie bij verschillende landen, adviseerde de commissie Dekker om deze adviescentra ‘dicht bij’ bedrijven te plaatsen en daarom regionaal te organiseren. Centrale coördinatie bleef hierbij van belang, omdat veel kennis bij centraal georganiseerde kennisinstellingen vandaan kwam. De Rijksnijverheidsdienst werd hiertoe omgevormd tot het Innovatiecentra-Netwerkorgaan.128 In 1988 opende het eerste Innovatiecentrum en een jaar later waren alle achttien Innovatiecentra operationeel.129 Deze Innovatiecentra werden meestal geplaatst bij de Kamers van Koophandel. In eerste instantie werden de medewerkers van de Rijksnijverheidsdienst gedetacheerd bij de Innovatiecentra, waarna ze bij voltooiing van de nieuwe organisatie daar in dienst traden.130 Uit een evaluatie131 uit 1993 kwam naar voren dat bij de geënquêteerde bedrijven de naamsbekendheid van de Innovatiecentra in de eerste jaren toenam tot meer dan de helft. Het bereik nam evenwel niet toe. Bedrijven kwamen wel terug voor advies. Over het geheel

94 Innovatiepolitiek beoordeelden de evaluatoren het resultaat als goed: de helft van de adviezen werd gebruikt en een derde droeg bij aan het doorvoeren van een technologische vernieuwing.

Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid De commissie Dekker stelde ook voor advies over technologie organisatorisch in te bedden.132 Advies over technologiebeleid zou bovendien samen moeten worden gevoegd met advies over wetenschapsbeleid – dat vanaf 1966 in de vorm van de Raad van Advies voor het Wetenschapsbeleid (RAWB) was geïnstitutionaliseerd. Totdat de nieuwe organisatie bij wet kon worden ingesteld, riep De Korte een tijdelijke Vervolgcommissie Technologiebeleid (VCT) in het leven onder leiding van Wisse Dekker.133 Eind 1990 stelde EZ-minister Andriessen vervolgens de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT) bij wet in. De VCT en de RAWB gingen hierin op. De AWT kwam vanaf dat moment met vele adviezen. In het volgende hoofdstuk is te zien dat extern advies op deze manier een voorname rol bleef spelen in het innovatiebeleid.

4.2 Organisatiegedragperspectief In paragraaf 3.2 karakteriseerde ik het ministerie van Economische Zaken (EZ) als een organisatie waar de verschillende directoraten-generaal (DG’s) in sterke mate afzonderlijk van elkaar functioneerden. Deze situatie veranderde niet in de loop van de jaren ‘80.134 EZ was nog steeds te typeren als een divisionalised firm,135 waar elke afdeling zijn eigen cultuur en manier van werken had. Dat de uitvoering daarnaast kenmerken had van een (machine)bureaucratie, bleek uit de manier waarop het overleg was gestructureerd: “De secretaris-generaal en de directeuren- generaal vergaderen elke maandagochtend (SG/DG-overleg). Vervolgens vergaderen de directeuren-generaal met hun directeuren (stafoverleggen). In de middag overleggen die directeuren weer met hun afdelingsleiders”.136 Toch waren er in deze periode een aantal majeure organisatorische veranderingen. De belangrijkste was de scheiding van beleidsvorming en -uitvoering die leidde tot het oprichten van de uitvoeringsorganisatie StiPT. In paragraaf 4.2.3 ga ik in op de organisatorische gevolgen hiervan. Verder werd in 1986 het DG Prijzen Ordening en Regionaal beleid (POR)* ontbonden. De inflatie was gedaald, waardoor prijsbeleid niet meer nodig werd geacht.137 Regionaal beleid kwam net als voor 1973 weer onder de verantwoordelijkheid van het DG Industrie, dat nu DG Industrie & Regionaal Beleid ging heten.† Daarnaast veranderde de naam van het DG Handel, Ambachten en Diensten (HAD) in Diensten, Midden- en Kleinbedrijf en Ordening (DMO), dat dus het ordeningsdeel van het DG POR voor zijn rekening ging nemen.

Zoals uit de analyse in paragraaf 4.1 naar voren kwam kreeg in de loop van de jaren '80 technologiebeleid in zowel adviezen, beleidsnota's als in de budgetverdeling de overhand. De

* Het DG POR was in 1973 opgericht, omdat prijsbeleid door de opkomende inflatie actueel werd. † In het vervolg blijf ik hiernaar met verwijzen met DG Industrie.

Technologiebeleid (1984-1990) 95 minister van EZ werd vanaf 1981 verantwoordelijk voor de coördinatie van dit beleid, waardoor het DG Wetenschapsbeleid van het ministerie van Onderwijs & Wetenschappen (O&W) geen rol meer speelde bij het bedrijfsgerichte innovatiebeleid. In paragraaf 4.2.1 beschrijf ik hoe dit de verhoudingen tussen EZ en O&W beïnvloedde. Daarnaast betekende de nieuwe focus dat ook binnen EZ de bestaande manier van werken moest veranderen. 138 Het belang van de directies Algemeen Technologiebeleid (ATB) en Research & Ontwikkeling die verantwoordelijk waren voor respectievelijk het technologie- en aandachtsgebiedenbeleid nam toe, terwijl de invloed en het budget van op sectoren en regio’s gerichte directies afnam. Tegelijk beïnvloedde de opkomst van het technologiebeleid in deze periode de verhouding tussen de algemene leiding van EZ en het DG Industrie.139 Het nieuwe technologiebeleid, dat voor een groot deel bestond uit generieke regelingen, paste beter in het straatje van de secretaris-generaal dan van de industrieambtenaren die nog altijd waren gericht op industriële sectoren. In paragraaf 4.2.2 ga ik in op de manier waarop, als gevolg van de omslag van defensief industriebeleid naar offensief technologiebeleid, de verhoudingen binnen EZ veranderden.

4.2.1 De start van het technologiebeleid: DG Wetenschapsbeleid In het tweede kabinet Van Agt werd geen speciale minister voor wetenschapsbeleid meer benoemd. De rol van coördinerend minister voor het wetenschapbeleid ging naar de minister van O&W (Jos van Kemenade). De minister van EZ (Jan Terlouw) ging het technologiebeleid coördineren, een taak die in 1983 organisatorisch werd geëffectueerd in de directie ATB. Het gevolg van deze veranderingen was dat EZ meer en O&W op dit terrein minder verantwoordelijkheden en taken kreeg. Een verandering die vooral zijn weerslag had op het DG Wetenschapsbeleid van het ministerie van O&W. In paragraaf 3.2 gaf ik reeds aan dat de verhouding tussen de ministeries van EZ en O&W vaak moeizaam was. Er was een duidelijke verdeling tussen de taken van beide departementen: O&W focuste op het belang van de wetenschap en EZ op dat van het bedrijfsleven. In de praktijk betekende het afschaffen van de minister voor Wetenschapsbeleid dat beide departementen nog meer vanuit verschillende uitgangspunten gingen werken.140 Een illustratie hiervan zijn de verschillende visies van enerzijds de Raad van Advies voor het Wetenschapsbeleid (RAWB), dat onder O&W viel, en anderzijds de commissie Dekker, waarvan EZ het secretariaat voerde.141 De RAWB focuste in die tijd op de kwaliteit van wetenschappelijk onderzoek en hield zich niet bezig met bedrijven, terwijl de commissie Dekker juist was ingesteld om te adviseren over een betere bijdrage van onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten aan de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven. Het belangrijkste gevolg van de verschuiving van de coördinatietaken was dat EZ verantwoordelijk werd voor de uitvoering van de Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s (IOP’s). 142 Voor veel ambtenaren van het DG Wetenschapsbeleid en hun directeur-generaal betekende dit een gevoelig verlies.143 De IOP’s waren de manier om de wetenschappelijke wereld en het bedrijfsleven samen te laten werken. Zonder deze maatregel verloor het DG Wetenschapsbeleid het contact met het bedrijfsleven. EZ nam nu de leiding over voor wat betreft

96 Innovatiepolitiek het innovatiebeleid – destijds zowat synoniem voor technologiebeleid. Het ‘gevecht’ tussen beide departementen leidde zodoende tot minder relevantie van de wetenschap voor het bedrijfsleven.

De extra zeggenschap over technologie-/innovatiebeleid kwam voor EZ gelegen. De afschaffing van het industriebeleid betekende namelijk dat het departement in financiële termen een minder belangrijke positie dreigde te krijgen. Bovendien raakte EZ een belangrijke missie kwijt: bedrijven overeind houden ten behoeve van werkgelegenheid. Het relatieve belang van EZ nam kortom zowel qua budget als in aanzien af. 144 Dit zijn potentieel redenen om naar een nieuw bestaansrecht te zoeken en zodoende het imago te vermijden van een ministerie zonder veel 'gewicht'.

4.2.2 De uitbouw van het technologiebeleid: ATB en DG Industrie Binnen de EZ-organisatie kwam er meer aandacht voor technologiebeleidsmaatregelen. Technologiebeleid werd gezien als de manier om offensief beleid te gaan voeren en zodoende af te komen van het imagoprobleem waarmee het ministerie als gevolg van de RSV-enquête worstelde. De nieuwe directie Algemeen Technologiebeleid (ATB) werd verantwoordelijk voor het ontwikkelen van dit beleid, waardoor het belang van deze directie binnen EZ toenam. De nieuwe insteek die de directie ATB voorstond vormde evenwel een ‘bedreiging’ voor de bestaande manier van werken van het DG Industrie.145 Dat DG kreeg namelijk minder budget en zijn sectorspecifieke kennis werd steeds minder gewaardeerd. Het instellen van de directie ATB betekende dat de adviezen van advies- en onderzoekscommissies over innovatiebeleid (zie paragraaf 3.1) nu ook effect hadden op de organisatie. Voor EZ was het gevolg van deze ontwikkelingen dat er op drie vlakken inspanning vereist was om de veranderingen te beheersen: (1) het naar buiten verantwoorden van het toenemende belang van technologiebeleid, (2) omgaan met de interne verhoudingen die onder druk kwamen te staan (ATB versus DG Industrie) en (3) onenigheid over het uitvoeren van het aandachtsgebiedenbeleid dat de commissie Wagner in 1981 had voorgesteld.

De eerste inspanning betrof dus het zoeken van een legitimatie voor het nieuwe beleid. De vraag van EZ aan de OESO om het Nederlandse wetenschaps- en technologiebeleid door te lichten146 kan worden gezien als een voorbeeld hiervan. Een studie op basis van evolutionaire wetenschappelijke inzichten over innovatie paste bij de ombuigingen die EZ voorstond en kon worden gebruikt als verantwoording (zie kader paragraaf 4.1.1). Een andere manier om het beleid te verantwoorden was via de adviescommissie die minister De Korte in 1986 in het leven riep. Deze commissie Dekker moest adviseren over het technologiebeleid (zie paragraaf 4.1.1). 147 Haar werkwijze was vergelijkbaar met die van de commissie Wagner in de vorige periode (zie paragraaf 3.2). Ook deze keer waren zowel de secretaris-generaal (Frans Rutten) als de directeur-generaal Industrie (Harry Leliveld) er bij betrokken. De commissie Dekker kwam niet met schokkende nieuwe aanbevelingen; ze bevestigde vooral eerdere adviezen (zoals uit de Innovatienota en van de commissie Zegveld) en reeds aangenomen Kamermoties. Een aantal van die moties waren bovendien in de tijd dat hij

Technologiebeleid (1984-1990) 97 nog Kamerlid was ingediend door de minister zelf (zie paragraaf 4.1.4 en 4.3.3).148 EZ had blijkbaar een zware commissie nodig als steun in de rug om (1) het specifieke innovatiebeleid in plaats van op sectorale aandachtgebieden te richten op meer generieke technologiegebieden en (2) organisatorische veranderingen door te voeren.149 Ook voor de interne verantwoording leek een externe commissie goed bruikbaar.

De tweede inspanning was gericht op EZ zelf. ATB kreeg zoals gezegd invloed op de beleidsvorming, waarmee ze een deel van de verantwoordelijkheid van het DG Industrie inpikte. Hierdoor ontstond een tegenstelling tussen de ‘oude’ industrieambtenaren, die vast wilden houden aan de bestaande hiërarchie en de nieuwe directie ATB, een relatief kleine club mensen, die speciaal waren aangetrokken voor het technologiebeleid. ATB had als taak plannen te maken die de relevante DG's uit moesten voeren.150 De nieuwe directie had daarbij een andere visie dan de industrieambtenaren. Ze was voorstander van meer generiek beleid.151 Deze aanpak paste ook beter bij de visie van secretaris-generaal Rutten, die vooral wilde sturen op goede macro- economische verhoudingen. 152 Het DG Industrie bleef echter gestructureerd naar sectoren, waardoor de industriële bedrijfstakken verankerd bleven in de bestaande bureaucratie.153 Na de parlementaire enquête RSV kwam deze manier van werken evenwel onder druk te staan. Voor ATB was deze situatie relatief gemakkelijk, omdat ze iets mocht opbouwen, waar andere afdelingen moesten inleveren. 154 De verplaatsing van verantwoordelijkheid en budget en de verschillende uitgangspunten daarbij verklaren voor een belangrijk deel de frictie tussen beide afdelingen en de trage implementatie van het technologiebeleid. Bij dergelijke grote veranderingen waren sturing en visie van bovenaf uitermate belangrijk. De bestaande manier van werken had dan wel veel invloed, maar uiteindelijk deed men wat van hogerhand werd besloten. Alhoewel de verhouding tussen de directie ATB en het DG Industrie stroef was, bleek er dan ook geen sprake van overmatig veel spanning.155 Wat daarbij hielp was dat de directeur Research & Ontwikkeling van het DG Industrie, directeur van de directie ATB werd. Hierdoor was een zekere mate van afstemming ingebed. Toch waren er binnen het DG Industrie juist weer spanningen tussen de afdeling Research & Ontwikkeling en de sectorale afdelingen.156 In ieder geval kende de directeur van ATB de situatie goed.

De derde uitdaging betrof het aandachtsgebiedenbeleid. De eerste stap daarin was de implementatie van de ROAG-regeling in het begin van de jaren ‘80.157 Hiervoor kwam er in de zomer van 1983 binnen de directie Research & Ontwikkeling van het DG Industrie een speciale afdeling aandachtsgebiedenbeleid. 158 Deze afdeling moest het beleid coördineren en de aandachtsgebieden structureren binnen bepaalde technologische thema’s. De andere directies van het DG Industrie coördineerden elk hun eigen aandachtsgebiedenbeleid, verbonden met de sectoren die zij vertegenwoordigden. 159 Er bestonden tussen deze afdelingen geen duidelijke afspraken over de precieze verdeling van de taken, waardoor er geregeld onenigheid was tussen de verschillende sectordirecties en de afdeling Research & Ontwikkeling. De gebrekkige samenwerking en beperkte inhoudelijke afstemming leidde ertoe dat het beleid veelal pas achteraf naar de aandachtsgebieden werd ingedeeld. Daarnaast bestond er op het vlak van energie een speciaal DG dat in sterke mate afzonderlijk functioneerde160 en daardoor los

98 Innovatiepolitiek stond van de beslommeringen over het technologiebeleid. Verder werden er nog altijd onderzoeksinstituten gesteund op de terreinen Lucht & Ruimtevaart en Maritiem. Deze werden in het verlengde van de adviezen van de commissies Dekker en Zegveld overigens geacht meer marktgericht te worden, maar de toepassing daarvan liet EZ aan die instituten zelf over. Er kan worden geconcludeerd dat de bestaande instituten goed in staat waren om hun belangen te verdedigen en zo zeggenschap te houden over het beleid op de aandachtsgebieden die zij vertegenwoordigden. Het interdepartementale overleg liet eenzelfde beeld zien. Daar was sprake van afstemming, maar men werkte volgens verschillende inzichten. 161 De Beleidsoverzichten Technologie van het Interdepartementaal Overleg Technologiebeleid (IOT) waren op deze manier vooral rapporten waarin een interdepartementaal overzicht stond van het technologiebeleid. Op lager niveau werd nauwelijks samengewerkt. Zoals hiervoor beschreven werden aandachtgebieden gaandeweg steeds algemener van aard. Daarmee richtte EZ zich steeds minder op bedrijfssectoren ten voordele van algemene technologiegebieden.

4.2.3 Meer controle op het beleid Om in de toekomst uitwassen als met het RSV-concern te voorkomen, probeerde EZ de controle op de uitvoering van beleidsmaatregelen anders te organiseren. Minister De Korte vroeg om die reden ook hierover advies aan de commissie Dekker. Dit leidde tot twee belangrijke veranderingen: (1) de scheiding van beleidsvorming en -uitvoering en (2) juridisering van en controle op het beleid. Ondanks eerdere adviezen was de commissie Dekker blijkbaar nodig om deze veranderingen te rechtvaardigen.

Voor EZ was het niet totaal nieuw dat de uitvoering van het beleid buiten het ministerie werd geplaatst. Al enige tijd bestonden er uitvoeringsorganisaties voor energiebeleid 162 en de Innovatiestimuleringsregeling (INSTIR).163 Bij andere beleidsmaatregelen vielen beleidsvorming en -uitvoering nog altijd onder de directe verantwoordelijkheid van EZ zelf. De instelling van de uitvoeringsorganisatie StiPT in 1988 veranderde deze situatie grondig (zie paragraaf 4.1.4). De uitvoering van het innovatiebeleid viel vanaf dan buiten het ministerie, om zo de beleidsuitvoering onafhankelijk te maken van het maken van beleid. Het leidende argument hierbij was dat er vanuit de politiek geen directe invloed meer mocht zijn op de uitvoering, om oneigenlijk gebruik en situaties als in het industriebeleid van de jaren ‘70 te voorkomen.164 Een voorbeeld was dat StiPT op basis van formele procedures de PBTS moest uitvoeren, waar EZ voorheen bij de ROAG veel vrijheid had. Grofweg kwam er als gevolg van deze scheiding enerzijds een groep beleidsvormingsambtenaren die gefocust was op politiek-bestuurlijke legitimatie en anderzijds een groep beleidsuitvoeringsambtenaren met als taak er voor te zorgen dat bedrijven onder gelijke voorwaarden in aanmerking kwamen voor de beleidsmaatregelen.165 In principe was er sprake van overleg wanneer nieuw beleid werd ontworpen, 166 maar in het verdere proces was dat niet automatisch het geval en verliep de samenwerking moeizaam.167 Bij de INSTIR gebeurde de uitvoering bijvoorbeeld in Zwolle, wat niet ten goede kwam aan de samenwerking.168 Bovendien

Technologiebeleid (1984-1990) 99 ontwikkelt een nieuwe organisatie haar eigen cultuur en manier van werken, waardoor er meer en soms tegengestelde belangen ontstaan. Afschaffen van maatregelen betekende van nu af aan een bedreiging voor een uitvoeringsorganisatie, maar niet voor beleidsvormers. In het volgende hoofdstuk (paragraaf 5.2) ga ik verder op de relatie tussen EZ en de uitvoeringsorganisaties.

Het tweede gevolg van de oprichting van StiPT was dat er meer aandacht kwam voor de controleerbaarheid van de uitvoering waardoor het uitvoeren meer juridisch van aard werd.169 De focus lag zo meer op een ‘goede’ en ’juiste’ uitvoering van beleidsmaatregelen dan op contact met bedrijven. StiPT had dan ook sterke kenmerken van een machinebureaucratie. Een uitvoeringsorganisatie heeft immers baat bij robuuste standaard werkoperaties, omdat ze is ingericht om nauwkeurig de uitgaven bij te houden, zorgvuldig uit te betalen, daarop controle uit te oefenen, de integriteit te bewaken en daarover te rapporteren, en dat telkens opnieuw.170 De toenemende drang naar controle uitte zich in de jaren ‘80 overigens niet in meer aandacht voor evaluatie.171 Dat was (nog) geen standaard onderdeel van het beleidsproces, wat ook blijkt uit de beperkte beschikbaarheid van evaluatierapporten uit die tijd. In de jaren ’90 en 2000 kreeg het onderwerp beleidsevaluatie gaandeweg meer aandacht (zie de paragrafen 6.1 en 6.2). Er bestond in dit decennium wel een interne monitoringscommissie, maar die had in de praktijk weinig invloed en was sterk afhankelijk van de uitvoerders van de regelingen.172 Arendsen en Korsten geven in een studie over het technologisch innovatiebeleid vijf factoren voor de beperkte aandacht voor evaluatie:173 1. “De algemene doelstellingen achter allerlei regelingen zijn vaag, wat niet uitnodigt tot een analyse van de doelbereiking en effectiviteit.” 2. “Bij Economische Zaken werkzame, dominerende economen waren (toen) minder vertrouwd met evaluatieonderzoek en gaven er ook minder prioriteit aan.” 3. “Voor beslissingen over het starten, stoppen of bijstellen van een programma werd vaak sterk naar het buitenland gekeken.” 4. “De mening van departementsambtenaren dat over een aantal beleidsprogramma’s al voldoende informatie voorhanden was.” 5. “De opvatting van ambtenaren dat de onderzoekscondities voor evaluatie ontbraken.”

4.3 Politieke-actorperspectief In de voorgaande paragrafen kwam naar voren dat het innovatiebeleid van EZ steeds minder focuste op individuele bedrijven en sectoren en meer op algemene technologiegebieden. Hier beschouw ik in hoeverre het politieke-actorperspectief dit beeld nuanceert en hoe het politieke krachtenveld zich in de periode 1984 tot en met 1990 ontwikkelde. Ik onderscheid drie voorname externe stakeholders: bedrijven (paragraaf 4.1.3 en 4.3.2), de Tweede Kamer (paragraaf 4.3.3); en kennisinstellingen (paragraaf 4.3.4). In paragraaf 3.3 gaf ik aan dat werknemersorganisaties slechts een beperkte rol speelden bij het EZ-innovatiebeleid.

100 Innovatiepolitiek

4.3.1 MKB bleef ondergeschikt Dat bedrijven de doelgroep bleven van een ministerie voor de economie veranderde vanzelfsprekend niet. In haar nota Naar een op de marktsector gericht technologiebeleid wees de commissie Zegveld expliciet op de verantwoordelijkheid van bedrijven zelf en op het belang om het bedrijfsleven bij het beleid te betrekken.174 De verwachting is dan ook reëel dat bedrijven en werkgeversorganisaties (zoals VNO, NCW en FME) een goede ingang bleven houden bij het ministerie van Economische Zaken (EZ). In paragraaf 4.3.2 bespreek ik de manier waarop het grootbedrijf probeerde zijn voordelen te behouden. Ik ga nu eerst in op het midden- en kleinbedrijf.

In de nota’s en beleidsmaatregelen uit deze tijd kwam langzamerhand meer aandacht voor de positie van het MKB. 175 EZ benadrukte daarin de bijdrage die deze groep kon leveren aan innovatie en economische groei.176 Dat was een andere houding dan in de jaren ’70 en het begin van de jaren ’80, toen EZ voor wat betreft het MKB defensief beleid voerde en de aandacht daarom vooral uitging naar het werkgelegenheidsbelang van deze grote groep. De verklaring voor de toenemende aandacht voor deze groep kan niet worden gevonden in succesvolle contacten (de lobby) van MKB’ers met beleidsambtenaren van EZ. Het waren namelijk nog altijd de grotere bedrijven en werkgeversorganisaties (met name VNO en NCW) die een goede ingang hadden bij EZ-ambtenaren. 177 Een boek ter ere van uittredend secretaris- generaal Frans Rutten illustreert de geringe aandacht voor kleinere bedrijven.178 Naast bijdragen van ambtenaren en bewindslieden bevatte deze bundel wel artikelen of interviews van vertegenwoordigers van het grootbedrijf, maar niet uit het MKB. Dit paste in het verlengde van de nieuwjaarsartikelen die Rutten in de jaren ‘80 schreef. MKB- en ondernemerschapsbeleid kregen daarin geen aandacht. 179 Ook in de adviescommissies, zoals Wagner, Dekker en de vervolgcommissie Dekker, was het MKB niet vertegenwoordigd. Voor wat betreft het industrie- en technologiebeleid kan dus worden gesteld dat de lobby vanuit het MKB zo goed als ontbrak.180 De belangenbehartiging was versnipperd, waardoor deze snel ondersneeuwde ten opzichte van grote lobbyorganisaties. Een uitzondering was de relatie tot het DG Handel, Ambachten en Diensten – vanaf 1986 het DG Diensten, Midden- en Kleinbedrijf en Ordening (DMO). Dit DG speelde met betrekking tot het innovatiebeleid echter een ondergeschikte rol. Kenmerkend voor het MKB-beleid van dit DG was de verwevenheid van beleidsmakers met brancheorganisaties en belangenvertegenwoordigers. 181 Brancheorganisaties voerden bijvoorbeeld beleidsmaatregelen uit op het vlak van educatie en de Koninklijke Nederlandse Ondernemersvereniging (KNOV) en de Nederlandse Christelijk Ondernemersvereniging (NCOV) waren nauw betrokken bij voorlichting en advisering. Het is goed voor te stellen dat nieuwkomers werden benadeeld door dit veeleer beschermende dan innovatiegerichte beleid. Deze verwevenheid ondersteunde namelijk bestaande kartels. Volgens professor H.W. de Jong was Nederland in de tijd het kartelparadijs. In 1989 telde hij alleen al ongeveer 300 geregistreerde kartels.182 Volgens de OESO waren er in 1992 zelfs meer dan 750.183

Technologiebeleid (1984-1990) 101

Het was vooral de invloed vanuit de wetenschap en politiek die er voor zorgde dat het MKB meer aandacht kreeg. Die leek vooral te zijn ingegeven door de constatering dat het MKB een belangrijk deel van het binnenlands product en de werkgelegenheid voor zijn rekening nam,184 maar voor wat betreft R&D-investeringen achterbleef185 en ook in het algemeen moeite zou hebben met het innovatieproces.186 Op basis van dergelijke argumenten kreeg de positie van kleinere bedrijven aandacht in de Tweede Kamer. Voor de minister was dat vaak een reden het MKB specifiek te benoemen.187 Een impuls voor onderzoek naar het onderwerp kwam uit de OESO. In de jaren ’80 werd daar een werkgroep opgericht die zich bezighield met innovatie in het MKB. Daarnaast kreeg technologiebeleid en met name technologiebeleid gericht op het MKB in de verschillende discussies steeds meer aandacht.188 In de jaren ‘80 en ‘90 werd het nodige onderzoek gedaan naar deze groep van bedrijven en hun problemen in het innovatieproces.189 Uit beleidsmaatregelen zoals de INSTIR zouden we kunnen afleiden dat voor EZ een voornaam beleidsonderwerp was dat het MKB er moeite mee had te investeren in technologische vernieuwing. Deze constatering zagen we ook al in de Innovatienota en werd door de commissie Zegveld herbevestigd. In een periode waarin het belang van technologie veelvuldig werd benadrukt, was de conclusie dat innovatie vooral daar moest worden gestimuleerd niet verwonderlijk. Andere aspecten dan het stimuleren van technologisch R&D hadden dan ook maar een beperkt aandeel in het totale budget. Bovendien werd het MKB-beleid niet altijd concreet uitgewerkt en maakte EZ veelal geen onderscheid tussen de verschillende soorten bedrijven. Het is daardoor de vraag in hoeverre de beleidsinstrumenten aansloten bij de problematiek van deze diverse groep. Zo kwam de INSTIR aanvankelijk feitelijk meer ten goede aan het grootbedrijf.

4.3.2 Grote bedrijven hielden de overhand Vooral grote bedrijven hadden contact met EZ. Een belangrijke reden hiervoor is dat een groot bedrijf voor de overheid individueel herkenbaar en aanspreekbaar is.190 Bovendien zijn grotere bedrijven – zoals naar voren kwam in paragraaf 3.3 – in staat mensen en geld vrij te maken om met een ministerie ‘mee te denken’. Hetzelfde geldt overigens voor Kamerleden, ook die hadden meer oog voor de toonaangevende (industriële) bedrijven.191 Bedrijven en werkgeversorganisaties probeerden positief in beeld te blijven door werkbezoeken en stages te organiseren voor leden van de Tweede Kamer.

Voor wat betreft het industrieel onderzoek speelden in Nederland de investeringen van multinationals een grote rol. De grootste vijf bedrijven waren in de tweede helft van de jaren ‘80 volgens de toen bestaande statistieken verantwoordelijk voor 70 procent van de R&D- investeringen van het bedrijfsleven.192 Gezien dit grote aandeel van investeringen in onderzoek en ontwikkeling (R&D) vonden grote bedrijven dat ze recht hadden op een substantieel deel van de overheidsondersteuning. 193 Ook wezen vertegenwoordigers van het grootbedrijf vaak op het belang van grote bedrijven in de economische structuur. Daarentegen beargumenteerde de OESO dat R&D-activiteiten van multinationals vanwege hun internationale focus juist minder

102 Innovatiepolitiek impact hebben op de nationale economie.194 Een drietal duidelijke voorbeelden laten zien dat de grote multinationals met hun argumenten en op basis van goede contacten met EZ het nodige los wisten te krijgen: o Research op Aandachtsgebieden. Vanaf 1984 tot 1987 stond de post Research op Aandachtsgebieden (ROAG-regeling) op de begroting van EZ.195 Reeds voordat deze maatregel was uitgewerkt, werden aanzienlijke bedragen toegezegd aan bedrijven zoals Akzo, DSM, Gist-Brocades, Unilever, Dow Chemicals en Philips.196 De aanspraak die dergelijke bedrijven op de regeling maakten liep op tot wel 80 procent.197 De ROAG- regeling werd nooit officieel uitgewerkt, waardoor EZ veel ruimte had om het budget naar eigen inzicht toe te wijzen.198 Om in aanmerking te komen voor de regeling moesten bedrijven (goede) contacten hebben met het ministerie. Dat was vooral voorbehouden aan grote bedrijven, wat ook blijkt uit de speciale afspraken die EZ met multinationale ondernemingen maakte.199 o Innovatiestimuleringsregeling. De INSTIR werd voorgesteld in de Innovatienota van 1979 en later uitgewerkt door EZ en goedgekeurd door de Europese Commissie. Desondanks bleef ze jaren ‘op de plank liggen’. EZ zou namelijk hebben gewild dat de werkgeversorganisatie VNO toestemming gaf voor de regeling, maar die zag de meerwaarde er niet van in, omdat de voorgestelde regeling uitsluitend was bestemd voor kleine en middelgrote bedrijven.200 Met name Philips zou hier een belangrijke stem in hebben gehad.201 Grote bedrijven benadrukten hun belangrijke positie in sectoren202 en vonden dat ze relatief te weinig subsidie ontvingen voor hun R&D-investeringen.203 Om dat te beargumenteren werd een tabel rondgestuurd waarin R&D-investering en ontvangen subsidies daarvoor werden vergeleken tussen grote en kleinere bedrijven.204 Daaruit bleek dat grotere bedrijven in verhouding tot hun bijdrage weinig subsidie ontvingen. Dit argument hield geen rekening met de vraag of een subsidie voor multinationals wel nodig was. Een maatregel als de INSTIR was er namelijk niet voor bedoeld om bedrijven die reeds investeerden in R&D een meevaller te geven, maar het doel was om meer bedrijven hierin te laten investeren, met name kleinere en middelgrote ondernemingen. De druk van de grote bedrijven leidde er evenwel toe dat de subsidie niet per bedrijf, maar per ‘inrichting’ verstrekt ging worden (zie paragraaf 4.1.2). Grote bedrijven – met meerdere afdelingen, gebouwen of zelfs werkkamers – konden daardoor ook gebruik maken van de INSTIR, en met ‘succes’: niet minder dan 44 procent van de INSTIR kwam zodoende bij grote bedrijven (>500 medewerkers) terecht!205 o Philips-convenant. Het derde voorbeeld is de afspraak tussen EZ en Philips over een jaarlijkse bijdrage aan de onderzoeks- en ontwikkelingskosten voor dat bedrijf. Van 1987 tot en met 2006 werd onder verwijzing naar de internationale concurrentie een convenant gesloten over de bijdrage van EZ aan de ‘strategische projecten’ van Philips.206 Het ging in deze Philips-kaderafspraak al snel om 45 miljoen euro (100 miljoen gulden) per jaar, een bedrag dat op basis van mondeling overleg kon worden besteed.207 De afspraak was dat Philips in ruil voor het convenant geen gebruik zou maken van andere maatregelen, met uitzondering van internationaal beleid (EUREKA en Europese Kaderprogramma’s) en de latere Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO). De overweging was daarbij

Technologiebeleid (1984-1990) 103

dat Philips zo geen onevenredig beslag zou leggen op die andere innovatieregelingen. Verdere tegenprestaties werden niet gevraagd.

Op basis van deze voorbeelden valt te concluderen dat grote bedrijven hun bijzondere positie bij EZ goed wisten te verzilveren. Binnen het innovatiebeleid kwam het MKB er nauwelijks aan te pas. Er werden wel beleidsinstrumenten voor ontwikkeld, maar grote bedrijven wurmden zich er tussen, terwijl ze tegelijkertijd andere afspraken maakten.

4.3.3 De Tweede Kamer In paragraaf 3.3 zagen we dat de Tweede Kamer invloed had op de Innovatienota en de RSV- enquête. Deze waren ook in de tweede helft van de jaren ’80 nog van invloed op het industrie- en innovatiebeleid. Met name over de conclusie van de RSV-enquête werd in de Kamer uitvoerig gedebatteerd.208 De veranderingen die na de RSV-enquête werden ingezet, waren voor een groot deel al in 1979 uitgewerkt door de parlementaire subcommissie Steunverlening individuele bedrijven.209 In het parlement werd dus al langere tijd op veranderingen aangedrongen die evenwel pas na het RSV-debacle werden doorgevoerd. Als gevolg van de RSV-enquête moest EZ het defensieve steunbeleid definitief stopzetten en de beleidsuitvoering loskoppelen van de beleidsmakers. De vraag blijft of zonder een dergelijk geval dezelfde veranderingen zouden zijn doorgevoerd. Met het RSV-voorbeeld kon de minister van EZ in de persoon van Gijs van Aardenne onder druk worden gezet. In de nieuwe regering verving Rudolf de Korte minister Van Aardenne. Hij was toen bijna tien jaar Kamerlid geweest, enkel afgewisseld door een kort ministerschap van Binnenlandse Zaken.* Met name zijn Kamerlidmaatschap lijkt van belang te zijn geweest, omdat hij als woordvoerder in het RSV-debat het initiatief nam voor een aantal veranderingen bij EZ. Hij verzocht met VVD-collega Wiebinga de regering het defensief stimuleringsbeleid om te zetten in een offensief stimuleringsbeleid en de “uitvoering van offensieve steunregelingen op afstand van de overheid” te plaatsen.210 Verder kwam er met het instrument Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (PBTS) onder De Korte een verdere veralgemening van het aandachtsgebiedenbeleid. Dit paste bij zijn voorkeur voor meer generieke maatregelen211 en lag eveneens in het verlengde van de VVD-doctrine.212

Over het algemeen bleef de aandacht van Kamerleden gericht op duidelijke onderwerpen die bij de achterban tot de verbeelding konden spreken. Er was daarbij tussen de verschillende Kamerfracties sprake van een grote mate van overeenstemming. Zo bestond er bij verschillende politieke partijen draagvlak voor technologiebeleid, omdat het de internationale concurrentiepositie zou verbeteren en werd gezien als matching ten opzichte van subsidies van andere, concurrerende landen.213 In debatten over de overheidsfinanciering met betrekking tot

* Aan het eind van het eerste kabinet Lubbers verving Rudolf de Korte de overleden minister van Binnenlandse Zaken, Koos Rietkerk. Hij bekleedde deze functie van 12 maart 1986 tot 14 juli 1986, toen hij minister van EZ werd.

104 Innovatiepolitiek innovatiegerichte activiteiten kwam vooral de vraag naar voren hoeveel geld er in R&D werd gestopt. Daarnaast ging het voor wat betreft nieuwe technologieën over onderwerpen waar ethisch mogelijk een gevoelige kant aan zat, bijvoorbeeld recombinant DNA (wat mag je met de mens doen?) en micro-elektronica (in hoeverre zal de werkgelegenheid bedreigd worden?). 214 De aandacht vanuit de Kamer voor de gevolgen van technologische ontwikkeling was terug te zien in de oprichting van de Nederlandse Organisatie voor Technologisch Aspectenonderzoek (NOTA, vanaf 1994 Rathenau Instituut) en het subsidiëren van voorlichtingsactiviteiten (zie paragraaf 4.1.2). Middels activiteiten onder deze noemer probeerden de ministeries van EZ en O&W burgers te informeren over en te interesseren voor wetenschap en techniek. Deze onderwerpen stonden evenwel niet in het middelpunt van de belangstelling.

4.3.4 Kennisinstellingen In de Innovatienota van 1979 kwam de rol van TNO en de Grote Technologische Instituten (GTI’s)* al kritisch ter sprake. Voor deze organisaties was het zaak om niet (of zo min mogelijk) gekort te worden op hun budget. Dat belang deelden ze met het ministerie van O&W, dat meer geïnteresseerd was in de onderzoekskant van innovatiebeleid. De invloed van deze publieke onderzoeksinstellingen was terug te zien in het beleid. De helft van het budget betrof investeringen in onderzoek, terwijl de vraagkant van innovatie weinig aandacht kreeg. (Zie figuur 3-3, paragraaf 3.1.) De gebrekkige marktgerichtheid van publieke kennisinstellingen bleef dan ook een probleem. In de vorige periode bleek al dat TNO en de vijf grote technologische instituten (GTI’s) goed in staat waren hun belangen te verdedigen. Uit een OESO-rapport uit 1987 over het Nederlandse wetenschaps- en technologiebeleid kwam verder naar voren dat innovatiebeleidsmaatregelen in de praktijk nog altijd eerder onderzoeks- dan vraaggedreven waren.215 Ook in de kabinetsreactie op dit rapport focuste de regering op de R&D- en onderzoeksinfrastructuur.216 De aandacht voor technologie paste goed binnen de internationale trend (zie paragraaf 4.1). 217 Verder bestond er een EZ- onderzoeksprogramma Beleidsstudies Technologie en Economie.218 Dat leidde van 1988 tot en met 1995 tot een reeks publicaties over technologiebeleid.

De veranderingen gingen in de praktijk dus moeizaam en veel instituten probeerden vooral hun budget en zeggenschap te behouden.219 Gezien de rol van publieke kennisinstellingen bij deze maatregelen valt te concluderen dat zij ondanks de voorgestelde beleidsverandering zowel hun positie als hun manier van werken wisten te behouden. Ze zetten zich in tegenstelling tot de beleidswensen niet extra in voor de marktsector. Dit valt ook af te leiden uit de aanhoudende

* De GTI’s waren: het Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN), het Waterloopkundig Laboratorium (WL), het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (NLR), het Nederlands Scheepsbouwkundig Proefstation (NSP), het Nederlands Maritiem Instituut (NMI) (in 1980 gingen het NSP en het NMI op in het Maritiem Research Instituut Nederland (MARIN)) en het Laboratorium voor Grondmechanica (LGM) (deze naam werd later veranderd in GeoDelft en werd vervolgens in 2008 samen met WL Deltares).

Technologiebeleid (1984-1990) 105 kritiek op de gebrekkige aansluiting van kennisinstellingen (TNO, de GTI’s en universiteiten) op toepassingsmogelijkheden. Beleidsnota’s uit het begin van de jaren ‘90 bleven dan ook een betere aansluiting van publieke kennisinstellingen op de marktsector bepleiten.220 Een belangrijke oorzaak voor de sterke positie van universiteiten, de GTI’s en TNO is dat ze grote, onafhankelijke actoren waren (en nog altijd zijn). Deze kennisinstellingen beschikten over een eigen organisatie, met eigen werknemers, eigen inzichten en een eigen vertegenwoordiging naar de politiek en beleidsmakers. Hierdoor hadden ze een sterke uitgangspositie bij discussies over het wetenschaps- en technologiebeleid. De kennisinstellingen behielden hun autonomie, waardoor voorgestelde veranderingen niet of slechts deels werden toegepast. Bovendien bleef men binnen de kennisinstellingen in de jaren ’80 eveneens sterk het belang van autonomie van de wetenschap benadrukken. Inmenging van economische doelstellingen was indertijd ongewild, wat bleek uit het verschil in uitgangspunten tussen de RAWB (voor O&W) en de commissie Dekker (voor EZ) (zie paragraaf 4.2.1). Helemaal zonder gevolgen bleef de kritiek evenwel niet. TNO kreeg gaandeweg minder subsidie,221 waardoor in het begin van de jaren ’90 het aantal werknemers daalde van 5000 in 1990 naar minder dan 4000 in 1997.222

Conclusie Als gevolg van de omslag van industrie- naar innovatiebeleid verviel het budget voor steun aan individuele bedrijven grotendeels. In de tweede helft van de jaren ‘80 zette EZ als vervanging daarvan in op technologiebeleid. Dat moest het innovatievermogen en de concurrentiekracht van bedrijven versterken. Uit het rationele-actorperspectief kwam naar voren dat de commissies Zegveld en Dekker de basis legden voor dit technologiebeleid. Opvallend is dat het ministerie van EZ op die manier zijn budget wist te behouden, zij het op een ander beleidsterrein. Of het ministerie daarbij koos voor de meest efficiënte instrumenten is niet duidelijk, omdat het ontbreekt aan evaluaties op dat vlak. In de praktijk waren de maatregelen hoofdzakelijk gericht op het stimuleren van technologische ontwikkeling. Er was in sterke mate sprake van een technology push-benadering. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen generieke en specifieke maatregelen. Bij het organisatiegedragperspectief kwam naar voren dat generieke regelingen pasten bij de voorkeur van de secretaris-generaal en ‘zijn’ directie Algemene Economische Politiek (AEP), die zich vooral richtten op goede macro-economische voorwaarden. Dit sloot eveneens aan bij de belangrijkste werkgeversvertegenwoordigers, zij wilden niet kiezen omdat ze de belangen van een breed scala aan bedrijven behartigen. Hun invloed was ook te zien bij het tot stand komen van de belangrijkste generieke innovatieregeling uit deze tijd, de INSTIR. Deze richtte zich in theorie op het MKB, maar in de praktijk konden via een truc ook grote bedrijven er gebruik van maken. Alleen op die manier wist EZ bij de voornaamste externe stakeholders steun te krijgen voor de maatregel. Volgens het politieke-actorperspectief bleef net als in de voorgaande periode de invloed van grote bedrijven overheersend.

106 Innovatiepolitiek

Het specifieke beleid richtte EZ in eerste instantie op bewezen sterke sectoren, een aanpak die een restant was van het vorige beleid en daardoor, zoals we zagen in het organisatiegedragperspectief, paste bij de voorkeur van industrieambtenaren. Dit backing winners- beleid was het gevolg van aanbevelingen over een nieuw industriebeleid van de commissie Wagner. EZ werkte dit uit in de regeling Research Op Aandachtsgebieden (ROAG). Als gevolg van het RSV-debacle kwam evenwel het gehele industriebeleid, dus ook deze in principe offensief gerichte aanpak, in een negatief daglicht te staan. Onder invloed hiervan en als gevolg van de focus op opkomende technologieën evolueerde het specifieke beleid tot beleid gericht op generieke nieuwe technologieën, die in de toekomst voor veel sectoren mogelijk relevant konden worden. EZ bouwde daarbij niet voort op de daadwerkelijke sterktes van Nederland, waardoor het meer een picking winners-beleid was: stimuleren van sectoren of thema’s die men in de toekomst graag zou zie floreren.223 Vanaf 1987 benoemde EZ nationale technologiegebieden. Om dit beleid uit te voeren werd de ROAG-regeling vervangen door de Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (PBTS).

De analyse vanuit het organisatiegedragperspectief liet zien dat binnen EZ de positie van de directie Algemeen Technologiebeleid (ATB) sterker werd. Als gevolg van de opkomst van technologiebeleid kreeg deze de ruimte om beleid op te bouwen. Daartegenover stonden de afdelingen van het DG Industrie onder druk, omdat er minder ruimte kwam voor ‘hun’ sectorspecifieke beleid. Afdelingen probeerden hun eigen positie te behouden. Voor wat betreft nieuwe maatregelen ging de aandacht vooral uit naar de budgettair grote maatregelen, waarbij externe stakeholders de richting probeerden te beïnvloeden. Dat was te zien bij de INSTIR en bij ROAG-projecten, maar ook bij onderzoeksinstellingen die in de discussie over de gewenste marktgerichtheid hun positie probeerden te verdedigen. Hieruit valt te concluderen dat de invloed van zowel interne als externe stakeholders bepalend was voor de uitkomst van het beleid. Op interdepartementaal niveau versterkte de overgang van het bedrijfsgerichte innovatiebeleid van het DG Wetenschapsbeleid van het ministerie van Onderwijs & Wetenschappen (O&W) naar EZ de stroeve samenwerking tussen beide ministeries. Deze afstand is natuurlijk ook te verklaren door de verschillende focus: wetenschap en bedrijfsleven. Om die reden is die afstand misschien zelfs gewenst, omdat het doel van wetenschapsbeleid anders is dan van technologie- of innovatiebeleid. Dit is evenwel geen rechtvaardiging voor de gebrekkige samenwerking wanneer een beleidsthema de betrokkenheid van verschillende departementen vereist.

Naast de toenemende aandacht voor technologiebeleid vonden er belangrijke veranderingen plaats in de uitvoering van het innovatiebeleid. Ten eerste splitste EZ het maken en uitvoeren van beleid, omdat het contact tussen zijn uitvoeringsambtenaren en bedrijven te nauw was geworden. De uitvoering van beleidsmaatregelen gebeurde hierdoor niet altijd objectief en de overheid investeerde soms innovatiemiddelen in bedrijven zonder dat er duidelijkheid was over het toekomstperspectief. Om dergelijke incidentenpolitiek en beïnvloeding door lobby’s te vermijden plaatste EZ het uitvoeren van beleid buiten het ministerie. De instelling van StiPT betekende dat er een afzonderlijke beleids- en uitvoeringsorganisatie kwam. De majeure verandering kwam niet

Technologiebeleid (1984-1990) 107 zomaar tot stand: de eerste plannen stamden al uit eind jaren ‘70, terwijl de overgang pas vanaf 1988 doorgezet werd. Ten tweede was deze scheiding een poging om de uitvoering objectiever te maken en het beleid zo beter te kunnen verantwoorden. De minister, en indirect ook de Tweede Kamer, zouden daardoor de uitvoeringsprocedures tussentijds niet meer kunnen wijzigen. Een volgende stap was dat men gebruik maakte van externe experts om projectvoorstellen te beoordelen. Dit was bijvoorbeeld terug te zien in het verschil tussen de ROAG-regeling en opvolger daarvan, de PBTS. Bij de laatste beoordeelde een externe adviescommissie de ingediende projecten. Op basis van deze laatste twee ontwikkelingen zou kunnen worden geconcludeerd dat het ministerie het beleid baseerde op rationele overwegingen. Het is evenwel onduidelijk hoe efficiënt en effectief de maatregelen waren. De hypothese van het rationele-actorperspectief dat de beleidsoptie die potentieel de meeste baten oplevert wordt gekozen kan dan ook niet worden bevestigd. Bovendien had EZ er eerst voor gezorgd dat technologiebeleid opkwam als vervanging van het industriebeleid. Hiertoe had het zelfs een deel van het ministerie van O&W ingelijfd. Dat laat zien dat de mogelijkheden die worden aangegrepen om het budget te behouden van invloed zijn op beleid.

In hoofdstuk 5 bespreek ik de periode 1990 tot en met 2002, dat wordt getypeerd door een generiek discours.