UvA-DARE (Digital Academic Repository)
Innovatiepolitiek: Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010
Velzing, E.-J.
Publication date 2013 Document Version Final published version
Link to publication
Citation for published version (APA): Velzing, E-J. (2013). Innovatiepolitiek: Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010. Eburon.
General rights It is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s), other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open content license (like Creative Commons).
Disclaimer/Complaints regulations If you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please let the Library know, stating your reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material inaccessible and/or remove it from the website. Please Ask the Library: https://uba.uva.nl/en/contact, or a letter to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam, The Netherlands. You will be contacted as soon as possible.
UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam (https://dare.uva.nl)
Download date:27 Sep 2021 Innovatiepolitiek Beleid is zelden het resultaat van rationele overwegingen. Dat geldt ook voor het innovatiebeleid dat het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010 uitvoerde. Evert-Jan Velzing reconstrueert in Innovatiepolitiek Innovatiepolitiek het innovatiebeleid dan ook vanuit drie perspectieven. Hij vult het rationele perspectief aan met een analyse over de invloed van de organisatie zelf en Een reconstructie van van de betrokken externe belanghebbenden. Innovatiepolitiek geeft de lezer het innovatiebeleid van het zodoende helder inzicht in het verloop van deze boeiende geschiedenis. ministerie van Economische Zaken Door verschillende perspectieven te hanteren zijn de ontwikkelingen beter te begrijpen en is het mogelijk om in zeven hoofdlijnen duidelijke conclusies te van 1976 tot en met 2010 trekken. Velzing concludeert dat moet worden ingezet op een permanent en gefundeerd innovatiebeleid. Met een actieve rol kan een slimme overheid een Evert-Jan Velzing aanjager van innovatie zijn.
Van 2002 tot eind 2007 studeerde Evert-Jan Velzing Natuurwetenschap &
Innovatiemanagement. Hij deed in Brussel onderzoek naar onderzoeks- en innovatiebeleid, werkte bij het Innovatieplatform en – na een intermezzo in t Centraal Amerika – als adviseur bij het onderzoeks- en adviesbureau Dialogic. ▼
Bij de Universiteit van Amsterdam deed hij van 2009-2013 een promotie- onderzoek naar innovatiebeleid.
t t ▼ Evert-Jan Velzing ▼ t t
ISBN ISBN 978-90-5972-799-19789059727991 t t
9 789059 727991
Innovatiepolitiek
Innovatiepolitiek
Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010
ACADEMISCH PROEFSCHRIFT
ter verkrijging van de graad van doctor aan de Universiteit van Amsterdam op gezag van Rector Magnificus prof. dr. D.C. van den Boom ten overstaan van een door het college voor promoties ingestelde commissie, in het openbaar te verdedigen in de Agnietenkapel op donderdag 21 november 2013, te 14.00 uur
door
Evert-Jan Velzing
geboren te Emmen
Promotor: prof. dr. D. Jacobs
Overige leden: prof. dr. W.L. Buitelaar prof. dr. B. Dankbaar prof. dr. C.M. van Praag prof. dr. A.H.G. Rinnooy Kan prof. dr. E.J.J. Schenk
Faculteit Economie en Bedrijfskunde
ISBN 978-90-5972-799-1 Uitgeverij Eburon Postbus 2867 2601 CW Delft Tel: 015 - 213 14 84 / Fax: 015 - 214 68 88 [email protected] / www.eburon.nl
Omslagontwerp: Studio Hermkens, Amsterdam
Dit boek is mede tot stand gekomen dankzij de steun van de Stichting voor Industriebeleid en Communicatie (SIC), het ministerie van Economische Zaken en de Universiteit van Amsterdam.
©2013 Evert-Jan Velzing. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de rechthebbende(n).
©2013 Evert-Jan Velzing. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted, in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording, or otherwise, without the prior permission in writing from the proprietor(s).
Voorwoord
Zonder innovatie is de toekomst van bedrijven onzeker. Het is dan ook een belangrijk onderwerp in de economie en bedrijfskunde. Innovatie omvat een grote verscheidenheid aan mogelijke vernieuwingen. Het kan gaan om totaal nieuwe productconcepten, betere producten of diensten, organisatorische veranderingen of nieuwe vormen van marketing. Bedrijven proberen om zo hun concurrentiekracht te vergroten. Gezien de voorname rol van innovatie valt het mij op dat innovatiebeleid in het overheidsbeleid slechts geringe aandacht krijgt. Verkiezingsprogramma’s besteden er nauwelijks een regel aan en in Kamerdebatten komt het slechts summier aan de orde. Bovendien ziet men het verantwoordelijke ministerie niet bepaald als één van de belangrijkste departementen.
Het is nochtans niet nieuw dat de minister van Economische Zaken (EZ) verantwoordelijk is voor het innovatiebeleid. Het ministerie coördineert dit beleid al sinds het begin van de jaren ’80 van de 20e eeuw en ook voor die tijd voerde EZ al beleid uit op dit terrein, dat gebeurde als onderdeel van het industriebeleid. Paul de Hen en Hans Wijers, die industriebeleid al eerder bestudeerden, maakten duidelijk dat het ministerie van EZ met wisselend succes beleid voerde op dit punt.1 Deze studies inspireerden mij om ook de innovatiepolitiek te onderzoeken: van de start omstreeks 1976 tot en met 2010, het jaar dat EZ fuseerde met het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Evenals De Hen en Wijers geef ik een overzicht over een langere periode. Ik hoop dat mijn dissertatie wordt gezien als het vervolg op hun analyse van de industriepolitiek in de periode 1930 tot 1950 en 1950 tot ongeveer 1980. Ik bouw daarbij natuurlijk voort op anderen, die evenwel focusten op kortere periodes. Het technologiebeleid van de jaren ’80 werd uitvoerig onderzocht door Jan Buijs, Asje van Dijk, Annemieke Roobeek, Johan de Bruijn en Hans Hufen.2 Delen van het EZ-beleid in de jaren ’90 werden beschreven door Ard Schilder en Adriaan Schout.3 Ik verwijs naar hen voor meer details over specifieke onderdelen van het EZ-innovatiebeleid. Dany Jacobs, tot slot, beschreef in zijn oratie in vogelvlucht het innovatiebeleid vanaf 1945 tot en met de periode van het Innovatieplatform.4
Een veel gehoorde vraag is: wat leverde het innovatiebeleid Nederland nu op? Dat is ook wat ik wilde weten. De dikke pakken evaluatierapporten konden mijn honger naar deze vraag echter niet stillen. Ze gaven geen antwoord op de vraag wat het effect is van de vele maatregelen op economisch-maatschappelijke doelen als economische groei, werkgelegenheid en de concurrentiekracht van bedrijven. Bovendien ontbrak het vaak aan heldere doelstellingen, bruikbare cijfers of zelfs überhaupt aan evaluaties. In 2012 stelde de commissie Theeuwes dan ook vast dat de gehanteerde methoden tekortschieten om uitspraken te doen over de effectiviteit
6 Innovatiepolitiek van het innovatiebeleid.5 De vraag is of er überhaupt methoden voorhanden zijn die daarin voldoende inzicht kunnen geven. Moeten we niet om te beginnen meer zicht krijgen op de overwegingen achter de beleidsontwikkelingen? Bij achtereenvolgens het Netherlands house for Education and Research (Neth-ER), het Innovatieplatform en Dialogic deed ik van 2007 tot en met 2009 mijn eerste ervaringen op met beleid om innovatie te bevorderen. Daar zag ik dat het vaak ontbreekt aan coherentie tussen beleidsadviezen, theoretische inzichten, beleidsnota’s en de daadwerkelijke maatregelen die daaruit volgen. Dat wekte bij mij interesse om meer te weten te komen over de achtergrond van het beleid. Op welke manier komt dat tot stand? Wie zijn van invloed op de besluiten die worden genomen? En wat is er daarin veranderd ten opzichte van vroeger?
Ik kon mijn vragen over de Nederlandse innovatiepolitiek beantwoorden dankzij de Stichting voor Industriebeleid en Communicatie (SIC). Die probeert sinds het eind van de jaren ’90 van de 20e eeuw industrie- en innovatiebeleid op de politieke agenda te zetten. De SIC initieerde dit onderzoek, waardoor ik mij vier jaar lang kon verdiepen in het innovatiebeleid van het ministerie van EZ. In dit boek teken ik deze geschiedenis op. EZ speelde zelf ook een rol bij dit onderzoek: het maakte de start van het project mede mogelijk. Toch wel een verrassing dat men een inkijkje wilde geven in het eigen doen en laten. Midden in het proces trok EZ zich evenwel weer terug. Mijn onderzoek dreigde daardoor op losse schroeven te komen staan, maar dankzij de niet aflatende steun van de SIC en de bijdrage van de Universiteit van Amsterdam kon ik mijn werk voortzetten en volgens afspraak in de zomer van 2013 afronden. Ik heb in deze boeiende tijd veel geleerd en nieuwe inzichten opgedaan: theoretisch over hoe overheidsorganisaties werken en beleid tot stand komt, maar vooral ook praktisch over wat de realiteit is van het beleid en wat er echt in de economie gebeurt. Daarvoor wil ik mijn promotor Dany Jacobs hartelijk danken! Zijn alertheid maakte niet alleen dat mijn onderzoek op een hoger niveau kwam, maar was bovenal een voortdurende stimulans om de innovatiepolitiek te bestuderen en daarover in zo helder mogelijke taal te schrijven.
Om voor een periode van vijfendertig jaar het beleid te reconstrueren voerde ik een uitgebreide documentanalyse uit en sprak ik met tal van betrokkenen. Zonder de medewerking van deze informanten was dit onderzoek niet mogelijk geweest. Mijn dank daarom aan allen die tijd vrijmaakten om mijn vragen te beantwoorden en mij daarbij ook ongevraagd veel nuttige adviezen over ‘mijn’ onderwerp gaven. In de lijst van informanten in de bijlagen staat opgesomd wie ik interviewde. Hun waarde is onschatbaar. Daarnaast wil ik mijn oud afstudeerbegeleider David Bohmert bedanken, omdat zijn enthousiasme me inspireerde tijdens mijn eerste stap in het innovatiebeleidskluwen. Dat is me daarna steeds meer gaan boeien. Verder ben ik diegenen erkentelijk met wie ik van gedachten kon wisselen, die mij hielpen aan materiaal te komen en die specifieke cijfers beschikbaar stelden, met name: Ben Dankbaar, Marcel Kleijn, Arjen Goetheer, Theo Roelandt, Peter van den Berg, Jan van Steen, Rob Bilderbeek, Robbin te Velde, René Bohnsack, Bart Janssen en bovenal de SIC- voorzitter Willem van der Stokker. Bij de afronding kreeg ik hulp van Anna Trisis Beby, Marlies Vissers en mijn uitgever Natasja Oosterloo. Natuurlijk ben ik mijn ouders dankbaar en de vele
Voorwoord 7 andere mensen die al die tijd geïnteresseerd bleven in ‘mijn’ onderwerp en de voortgang van mijn onderzoek. In Amsterdam kon ik samen met René en Marlies altijd wel ergens koffie vinden. Een wekelijkse impuls kreeg ik van mijn oud Dialogic-collega’s bij wie ik altijd welkom was. In het bijzonder noem ik de leden van de begeleidingscommissie: Jules Theeuwes en Jeroen Mes. Zij hebben mij gedurende het gehele proces begeleid en kwamen daarbij met veel nuttige opmerkingen en adviezen. Dat was zeer stimulerend en maakte het resultaat van dit onderzoek beter. Jules kan het eindresultaat helaas niet meer zien, maar zijn enthousiasme leeft voort. Tot slot uit ik mijn blijdschap voor Rimkje Catharina Taylor. Zij luisterde naar al mijn overwegingen, bleef voortdurend kritisch op mijn keuzes en geeft mij het meest belangrijke: liefde en geluk.
Rest mij u – de lezer – veel plezier toe te wensen! Als u niet kunt wachten om mijn bevindingen te weten te komen dan kunt u beginnen met de conclusies en beleidsaanbevelingen en daarna het gedetailleerde verhaal tot u nemen. Voor de meer flegmatische personen onder u: ik leid in het eerste hoofdstuk het onderwerp innovatiebeleid in. Vervolgens bespreek ik in hoofdstuk 2 mijn aanpak. Het kenmerk daarvan is dat ik verschillende perspectieven hanteer om het beleid te kunnen ontrafelen. De kern van het onderzoek zijn vier hoofdstukken waarin ik de vijfendertig jaar (1976-2010) EZ-innovatiebeleid analyseer vanuit telkens drie perspectieven. Na dit alles kunt u zien – de cholerische lezer weet dat dan al – wat ik daaruit concludeer. In het Nawoord geef ik tot slot op basis van mijn conclusies aanbevelingen aan de voor het innovatiebeleid verantwoordelijke minister.
Evert-Jan Velzing
Inhoud
Voorwoord 5
Inhoud 9
1Introductie 13
1.1 Innovatie en innovatiebeleid 15
1.2 Vier perioden en drie perspectieven 20
2De aanpak: drie perspectieven 23
Inleiding 23
2.1 Het rationele-actorperspectief 24 2.1.1 Wat is rationaliteit? 24 2.1.2 Legitimatie, effectiviteit en efficiëntie 26 2.1.3 Het analysekader voor het eerste perspectief 28
2.2 Het organisatiegedragperspectief 28 2.2.1 EZ, een machinebureaucratie … 29 2.2.2 … of een professionele bureaucratie? 30 2.2.3 Beperkte rationaliteit en organisaties 31 2.2.4 Het analysekader voor het tweede perspectief 32
2.3 Politieke-actorperspectief 33 2.3.1 De omgeving van een beleidsorganisatie 34 2.3.2 Contact tussen beleidsmakers en externe stakeholders 35 2.3.3 Macht en externe stakeholders 36 2.3.4 Het analysekader voor het derde perspectief 37
2.4 Methodologie 38
10 Innovatiepolitiek
3 Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983) 41
Inleiding 41
3.1 Rationele-actorperspectief 42 3.1.1 De opkomst van het innovatiebeleid 43 3.1.2 Maatregelen, gericht op bedrijven en kennisinstellingen 46 3.1.3 De commissie Wagner, RSV en de daadwerkelijke omslag 53
3.2 Organisatiegedragperspectief 58 3.2.1 Het ontstaan van de Innovatienota 61 3.2.2 De inertie van een machinebureaucratie 63 3.2.3 De relatie met externe stakeholders 65
3.3 Politieke-actorperspectief 67 3.3.1 Bedrijven (de doelgroep) 67 3.3.2 Werknemersorganisaties 69 3.3.3 De Tweede Kamer 70 3.3.4 Kennisinstellingen 72
Conclusie 72
4 Technologiebeleid (1984-1990) 75
Inleiding 75
4.1 Rationele-actorperspectief 76 4.1.1 Steeds meer technologiebeleid 78 4.1.2 Maatregelen van het technologiebeleid: generiek versus specifiek 80 4.1.3 Van specifieke naar generieke aandachtsgebieden 85 4.1.4 Uitvoering en advisering 92
4.2 Organisatiegedragperspectief 94 4.2.1 De start van het technologiebeleid: DG Wetenschapsbeleid 95 4.2.2 De uitbouw van het technologiebeleid: ATB en DG Industrie 96 4.2.3 Meer controle op het beleid 98
4.3 Politieke-actorperspectief 99 4.3.1 MKB bleef ondergeschikt 100 4.3.2 Grote bedrijven hielden de overhand 101 4.3.3 De Tweede Kamer 103 4.3.4 Kennisinstellingen 104
Conclusie 105
Inhoud 11
5 Kennis en samenwerking (1991-2002) 109
Inleiding 109
5.1 Rationele-actorperspectief 109 5.1.1 De beleidsnota’s 110 5.1.2 Kiezen binnen een generiek discours 114 5.1.3 Samenwerking 121 5.1.4 Het groeiende Senter 125
5.2 Organisatiegedragperspectief 126 5.2.1 Het DG Industrie verder in gedrang 128 5.2.2 Generieke versus specifieke aanpak 131 5.2.3 EZ versus Senter 133
5.3 Politieke-actorperspectief 134 5.3.1 Het bedrijfsleven 134 5.3.2 De Tweede Kamer 136 5.3.3 Kennisinstellingen 138
Conclusie 138
6 Terug naar specifiek beleid? (2003-2010) 141
Inleiding 141
6.1 Rationele-actorperspectief 142 6.1.1 De kenniseconomie stimuleren 143 6.1.2 Beleidsverantwoording en evaluatie 145 6.1.3 Generiek versus specifiek innovatiebeleid 147 6.1.4 Samenwerking en investeringen in de kennisinfrastructuur 154 6.1.5 De uitvoering 160 6.1.6 Innovatiegericht overheidsinkoopbeleid 161
6.2 Organisatiegedragperspectief 161 6.2.1 EZ, tussen parlement en SenterNovem: gesandwicht? 163 6.2.2 Juridisering en evaluatie 166
6.3 Politieke-actorperspectief 168 6.3.1 Generieke lobby’s: VNO-NCW en MKB-Nederland 168 6.3.2 Specifieke lobby’s: kennisinstellingen en bedrijven 169 6.3.3 De Tweede Kamer 172
Conclusie 173
12 Innovatiepolitiek
7 Conclusies 177
Inleiding 177
7.1 De totstandkoming van het innovatiebeleid van 1976 tot en met 2010 179 7.1.1 De opkomst van het innovatiebeleid 182 7.1.2 Overheersing van technologisch gericht R&D-beleid 184 7.1.3 Discussie over de verhouding tussen generiek en specifiek beleid 186 7.1.4 De invloed van lobbyactiviteiten op het identificeren van sterke gebieden 189 7.1.5 Toenemende nadruk op samenwerking 192 7.1.6 Steeds verdere scheiding tussen maken en uitvoeren van beleid 193 7.1.7 Pogingen om het innovatiebeleid transparanter te maken 195
7.2 Slotsom 197
Nawoord: aanbevelingen voor een beter innovatiebeleid 201
1. Zorg voor continuïteit 201 2. Bouw voort op de ervaringen met innovatiebeleid 201 3. Kijk verder dan R&D alleen 203 4. Kies eerder voor specifiek dan voor generiek beleid 204 5. Voer geen incidentenpolitiek, maar anticipeer op incidenten 205 6. Verbeter de transparantie en verantwoording 205 7. Vermijd kortademigheid 206
Samenvatting 209
Summary 217
Bijlagen 225
Literatuur 251
Eindnoten 283
Namenregister 317
Register 319
1 Introductie
Een directeur-generaal van het ministerie van Economische Zaken bezoekt vertegenwoordigers van bedrijven. Het zijn toonaangevende namen. Voor vandaag is zijn opdracht het nieuwe innovatiebeleid van de minister uit te leggen. Hij meldt zich en voelt een lichte spanning. Zal de nieuwe insteek wel goed vallen? Sluit het aan bij hun wensen? Is de voorbereide presentatie overtuigend? Zelf heeft hij eerlijk gezegd nog gerede twijfels. Maar waar hij zich al die jaren hard voor maakte kan nu gaan lukken: een grotere afdeling met meer invloed. Eindelijk lijkt het er te gaan komen! Een felle tegenreactie van de grote namen uit het bedrijfsleven kan echter nog roet in het eten gooien. Ze kunnen de minister direct of via het parlement onder druk zetten en op andere gedachten brengen. Dan was al het werk voor niets en vervliegt de droom van de directeur-generaal.
Dit fictieve verhaal illustreert dat innovatiebeleid vanuit verschillende kanten wordt beïnvloed. Dat valt samen te vatten als innovatiepolitiek en dat is meer dan wat de EZ-minister in de Tweede Kamer presenteert. Enkel een analyse van de nota’s, maatregelen en evaluaties geeft daarom geen compleet beeld van de werkelijkheid. Voor een reconstructie van het innovatiebeleid moeten we daarnaast ook de rol van ambtenaren en andere belanghebbenden onderzoeken. Dat geeft inzicht in de overwegingen achter de beleidskeuzes. Het kan vragen beantwoorden als: Waarom gaat verreweg het meeste budget op aan fiscale regelingen? Waarom bouwt een minister niet voort op de ervaringen van een voorganger? Wat is de reden voor de overheersende aandacht voor Research & Development (R&D)? En, waarom krijgt niet-technische innovatie zo weinig aandacht? Dit geeft evenwel geen antwoord op de vraag in hoeverre innovatiepolitiek heeft geleid tot beleidsinstrumenten die het innovatievermogen van het Nederlandse bedrijfsleven daadwerkelijk positief hebben beïnvloed. Het beoordelen van de effectiviteit van beleid is immers niet zo eenvoudig, omdat er vaak geen zekerheid bestaat over het causale verband tussen maatregelen en de uiteindelijke realiteit. Met betrekking tot de relatie tussen innovatiebeleid en economische groei zijn als gevolg van de open economie veel andere factoren van invloed dan alles wat met het innovatiebeleid te maken heeft. Te denken valt aan de internationale conjunctuur of de kwaliteit van het onderwijs. Bestaande statistieken en de vele uitgevoerde beleidsevaluaties geven dan ook onvoldoende duidelijkheid over de resultaten van het innovatiebeleid.1
Ook al kunnen we geen definitieve uitspraken doen over de effectiviteit van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken (EZ), dan nog is het zinvol na te gaan hoeveel daar wel over te zeggen valt. Ik analyseer daarom zowel de nota’s en maatregelen die de verschillende EZ-ministers presenteerden als de invloed daarop van interne en externe belanghebbenden. Wat vonden zij ervan en welke lessen zijn daar mogelijk uit te trekken? Dat doe ik door verschillende invalshoeken te gebruiken. Op die manier wil ik achterhalen welke factoren en welke stakeholders een rol speelden bij het tot stand komen van het innovatiebeleid. Uiteindelijk is mijn doel hieruit
14 Innovatiepolitiek lessen te trekken en aanbevelingen te formuleren voor een meer effectieve vormgeving van het innovatiebeleid. De volgende vragen staan daarbij centraal: o Op welke manier kwam het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken in de periode 1976 tot en met 2010 tot stand? o Welke belanghebbenden speelden hierbij een rol? o Welke accentverschuivingen waren er te zien? o Wat valt te zeggen over de effectiviteit ervan?
Innovatie is een belangrijke voorwaarde voor de concurrentiekracht van bedrijven.2 Het bepaalt mede hun succes en voortbestaan. Dat het ministerie van EZ aandacht heeft voor innovatiebeleid is dan ook niet verwonderlijk. De term was evenwel niet altijd in zwang. Dat veranderde in de jaren ’70 van de 20e eeuw. Onder impuls van de economische stagnatie pikten beleidsmakers toen nieuwe ideeën op voor het versterken van de innovatie- en concurrentiekracht van bedrijven.3 Ik bestudeer daarom de periode vanaf 1976 tot en met 2010: het moment van de eerste nota waarin men inging op innovatiebeleid tot het moment dat het ministerie van EZ samenging met het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV).* In deze vijfendertig jaar waren er vijf verschillende premiers en twaalf verschillende ministers van EZ, zie tabel 1-1.
Tabel 1-1: kabinetten en EZ-ministers van 1973 tot en met 2010. kabinet minister van EZ periode
Den Uyl Ruud Lubbers (CDA) 1973-1977 Van Agt I Gijs van Aardenne (VVD) 1977-1981 Van Agt II Jan Terlouw (D’66) 1981-1982 Van Agt III Jan Terlouw (D’66) 1982 Lubbers I Gijs van Aardenne (VVD) 1982-1986 Lubbers II Rudolf de Korte (VVD) 1986-1989 Lubbers III Koos Andriessen (CDA) 1989-1994 Kok I Hans Wijers (D’66) 1994-1998 Kok II Annemarie Jorritsma (VVD) 1998-2002 Balkenende I Herman Heinsbroek (LPF) 2002 Hans Hoogervorst (VVD) 2002-2003 Balkenende II Laurens Jan Brinkhorst (D66) 2003-2006 Balkenende III Joop Wijn (CDA) 2006-2007 Balkenende IV Maria van der Hoeven (CDA) 2007-2010 Balkenende V Maria van der Hoeven (CDA) 2010
* Tijdens het eerste kabinet Rutte (2010-2012) was de naam van dit samengevoegde ministerie Economische Zaken, Landbouw & Innovatie. In het tweede kabinet Rutte veranderde dit weer in Economische Zaken.
Introductie 15
EZ probeerde in deze tijd op verschillende manieren innovatie te bevorderen. De nieuwe insteek zou, in tegenstelling tot het industriebeleid van de periode daarvoor, los van de economische conjunctuur moeten staan. Dat lukte in de praktijk evenwel maar beperkt. Het zwaartepunt van het innovatiebeleid lag op het stimuleren van technologische onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten (R&D) bij bedrijven. Die focus gaat terug tot eind jaren ’40, toen EZ een kredietschema ontwikkelde voor technologische ontwikkelingsprojecten en is nog altijd terug te zien in belastingverlagingen die R&D-projecten zouden moeten stimuleren. Hoewel bekend is dat er meer aspecten aan innovatie zitten, richtte het innovatiebeleid zich op een beperkt aantal ervan en was het lange tijd welhaast synoniem voor technologiebeleid. Dat veranderde enigszins in de jaren ’90. Toen kwam er meer aandacht voor niet-technische aspecten van innovatie. Een onderwerp dat vanaf het begin van de jaren ‘80 stapsgewijs steeds verder werd uitgewerkt was de relatie tussen bedrijven en universiteiten en publieke onderzoekscentra. Op welke manier konden deze instellingen en het bedrijfsleven elkaar versterken? Wat moest er gebeuren om kennisinstellingen meer marktgericht te maken? Een aanzienlijke verandering was ook dat EZ een aparte uitvoeringsorganisatie voor het innovatiebeleid opzette. Die groeide gaandeweg welhaast uit tot een zelfstandig departement. Daarnaast speelden op de achtergrond discussies over marktwerking, privatisering en de controleerbaarheid van het beleid.
In het vervolg van dit hoofdstuk zet ik eerst uiteen wat ik versta onder innovatie en innovatiebeleid. Daarna introduceer ik de vier perioden waarin ik de onderzochte vijfendertig jaar opdeel: Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983), Technologiebeleid (1984-1990), Kennis en samenwerking (1991-2002) en Terug naar specifiek beleid? (2003-2010). In hoofdstuk 2 ga ik in op de verschillende perspectieven die ik hanteerde om de ontwikkeling van het beleid en de factoren die daarbij een rol speelden goed te kunnen onderzoeken. Ik werd daarbij geïnspireerd door Allison en Zelikow die stelden dat: “Because simplifications are necessary, competing simplifications are essential”.4
1.1 Innovatie en innovatiebeleid Volgens de Van Dale is innovatie de “invoering van iets nieuws”. 5 Dat kan plaatsvinden in maatschappelijke, Innovatie publieke of private organisaties van welke grootte dan De introductie van iets nieuws met ook. In dit onderzoek focus ik op het bedrijfsleven, als doel dat het voor het bedrijf omdat het ministerie van Economische Zaken (EZ) toegevoegde waarde creëert. met het stimuleren van innovatie het concurrentie- vermogen van bedrijven probeert te versterken. Ik definieer innovatie daarom als de introductie van iets nieuws met als doel dat het voor het bedrijf toegevoegde waarde creëert.6 Met deze focus op bedrijven laat ik de maatschappelijke impact buiten beschouwing, waardoor ik onvoldoende recht doe aan de gehele omvang van het begrip. Er is discussie over de vraag of we van innovatie spreken als er sprake is van een succesvol nieuw product/dienst of dat het gaat om het proces dat tot doel heeft toegevoegde waarde te creëren. Verschillende innovatiewetenschappers hebben het namelijk pas over innovatie als een
16 Innovatiepolitiek nieuwe ontwikkeling ook met goed gevolg geëxploiteerd wordt. Tidd c.s. noemen in hun bekende werk Managing Innovation bijvoorbeeld auteurs die stellen dat er sprake moet zijn van een “widely used practice”.7 Auteurs als Borrás, Edquist, O’Sullivan en Dooley spreken in hun definitie pas van innovatie als een bedrijf ook toegevoegde waarde heeft weten te creëren.8 De OESO* geeft in het Oslo manual als definitie nieuwe of significant verbeterde producten, processen, organisatie- of marketingmethoden.9 De activiteiten die bedrijven ontplooien om te innoveren leveren echter niet altijd meer omzet of winst op. Initiatieven die wel tot doel hebben waarde toe te voegen, maar daarin mislukken, zijn eerder regel dan uitzondering. Innoveren is volgens onder andere Nelson, Winter, Rogers, Hermann Simon, Utterback en Tidd c.s. een onzeker proces, waardoor het vaak niet duidelijk is wanneer en voor welke partij er daadwerkelijk gesproken kan worden van succes.10 Om die reden omschrijven Dosi en Van de Ven c.s. innovatie in meer algemene bewoordingen als iets nieuws ontwikkelen of toepassen en Rogers als “an idea, practice, or object that is perceived as new by an individual or other unit of adoption”.11 Utterback, Nelson en Winter halen Schumpeter aan die innovatie bestempeld als “new ‘combinations’ of producers and means of production, which includes new products, new methods of production, opening up of new markets, utilization of new raw materials, or even the reorganization of a sector of the economy”. 12 Daarenboven is het nog wel eens de vraag of succes daadwerkelijk tot toegevoegde waarde heeft geleid. In de financiële sector waren bepaalde innovaties op de lange termijn bijvoorbeeld desastreus voor de economie; en er zijn voorbeelden van technologische ontwikkelingen (zoals DDT, Softenon of asbest) die achteraf negatieve gevolgen bleken te hebben voor mens en milieu. Beweging kan ook achteruitgang zijn. Daarom opteer ik voor de definitie van innovatie als de introductie van iets nieuws met als doel het creëren van toegevoegde waarde voor het bedrijf. Verschillende auteurs erkennen dat het bij innovatie gaat om een proces: een proces waarvan succes het doel, maar geen zekerheid is. Van de Ven c.s. stellen dat voor bedrijven die een vernieuwingstraject doorlopen objectieve evaluaties over het succes ervan niet beschikbaar zijn.13 Het is een iteratief proces waarbij geen objectieve externe beoordeling plaatsvindt. Daar ligt ook niet de prioriteit, omdat het proces zelf en het ondernemen alle aandacht opeisen. Toch zijn succesvolle ondernemingen volgens onder andere Michael Porter, James Utterback en Hermann Simon constant bezig met innovatie en gaan ze er systematisch mee om: ze maken er een routine van.14 Voor de meeste bedrijven is het van existentieel belang die routine steeds te verbeteren, omdat innovatie bepalend is voor hun concurrentiekracht.15 Om die reden proberen wetenschappers inzicht te geven in het innovatieproces en bedrijven zo de sleutel tot succes aan te reiken. Dat past ook bij mijn focus. Het innovatiebeleid beoogt namelijk niet om te tellen hoeveel er wordt geïnnoveerd, maar heeft tot doel bedrijven succesvoller te laten worden. Diverse auteurs onderzoeken de factoren die een rol spelen bij innovatie. Zo zet Rogers in Diffusion of innovations het belang van en de moeilijkheden bij het verspreiden van innovatie uiteen.16 Hij gaat uitgebreid in op relevante aspecten als communicatie, tijd en het sociale systeem van de gebruikers. Utterback bestudeert in Mastering the Dynamics of
* Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO).
Introductie 17
Innovation de verschillende manieren waarop bedrijven omgaan met innovatie.17 Dat gaat om de moeilijkheden die opdoemen bij nieuwe (technologische) doorbraken, maar ook om het belang van incrementele proces- en productinnovatie. Von Hippel deed toonaangevend onderzoek naar de rol van gebruikers bij innovaties. 18 Daaruit bleek dat in veel gevallen gebruikers een significante bijdrage leveren.
Naast een uiteenzetting over de factoren die van invloed kunnen zijn op innovatie moeten we de verschillende soorten innovatie onderscheiden. Daarmee wordt namelijk duidelijk op welke onderdelen beleid ter stimulering van innovatie zich zou kunnen richten. Het is hierbij evenwel belangrijk om te onderkennen dat met innovatiebeleid niet alle aspecten die een rol spelen in het innovatieproces ook direct kunnen worden beïnvloed. Veelal wordt een onderscheid gemaakt tussen product- en dienstinnovatie. De belangrijkste verandering in de afgelopen decennia met betrekking tot verschillende typen innovatie was dat innovatiewetenschappers benoemden dat innovatie om meer gaat dan alleen technologische ontwikkeling.19 Dat heeft er ook toe geleid dat de samenstellers van de Oslo Manual van de OESO er in de laatste editie van afstapten om primair over technologische innovatie te praten.20 Ik baseer me in deze studie op het onderscheid dat Jacobs en Snijders maken: (1) de relatieve mate van innovatie, (2) technische of niet-technische innovatie en (3) verschillende typen innovaties.21 Ten eerste varieert de omvang van innovaties. 22 Men spreekt bij relatief kleine verbeteringen van verschillende maten van incrementele innovatie.23 Zo zijn andere type lampen in een auto een minder grote verandering dan het toepassen van een nieuw materiaal in de carrosserie. Bovendien is de impact van een dergelijke verandering op de producent van een auto anders dan op de gebruiker of op de overheid die de snelwegen aanlegt. Over het algemeen valt te verwachten dat een kleinere verandering sneller kan worden ingevoerd dan een grotere. Rogers stelde vijf factoren vast die de mate van adoptie beïnvloeden: (1) het relatieve voordeel ten opzichte van andere opties; (2) de compatibiliteit met de bestaande waarden, ervaringen en behoeften van gebruikers; (3) de complexiteit van een innovatie; (4) de mate waarin er getest kan worden met een innovatie; en (5) de mate waarin de resultaten van een innovatie zichtbaar zijn voor anderen.24 Bij grote veranderingen wordt gesproken van radicale innovaties. De adoptie daarvan verloopt vaak traag. Utterback definieert radicale innovatie als een verandering die “veel van de bestaande vaardigheden, kennis, ontwerpen, productietechnieken, gebouwen en machines overbodig maakt”. 25 Voorbeelden daarvan zijn de ontwikkeling van typemachines naar persoonlijke computers en van gas- naar elektrische verlichting. Het tweede onderscheid is dat tussen technische en niet-technische innovatie.26 Technische innovaties zijn volgens W. Brian Arthur “alle apparaten en technische toepassingen die voor ons beschikbaar zijn”.27 Technische innovaties zijn over het algemeen goed meetbaar, in tegenstelling tot niet-technische innovaties, waarvan de waarde meer subjectief van aard is. Bij niet-technische innovatie gaat het om zaken als “een nieuw concept, een nieuwe vormgeving, een nieuwe wijze van presenteren [of] een nieuwe waardeconnectie”.28 Technische en niet-technische innovaties kunnen afzonderlijk van elkaar worden ontwikkeld. Bestaande producten kunnen bijvoorbeeld op een andere manier worden verkocht of een bedrijf kan zijn organisatiestructuur veranderen, zonder dat dit gevolgen heeft voor de producten en/of diensten die het levert. Vaak hangen
18 Innovatiepolitiek beide evenwel samen.29 Een andere organisatie van het productieproces vergt bijvoorbeeld tevens technische veranderingen en omgekeerd. Bij nieuwe technologieën is de uitdaging deze ook daadwerkelijk aan de man te brengen, er een waardeconnectie aan te geven. Ten derde zijn er verschillende typen innovaties te onderscheiden. Ik gebruik de volgende driedeling:30 o Product- of diensteninnovatie is de introductie van nieuwe of verbeterde producten of diensten. Deze innovaties kunnen dus meer of minder grote vernieuwing betekenen en kunnen zowel technisch als niet-technisch van aard zijn. o Procesinnovaties zorgen ervoor dat de productiviteit bij het samenstellen van producten en/of diensten verhoogd wordt. Dat kan gaan om technische veranderingen, maar ook om sociaal-organisatorische veranderingen, zoals andere manieren van het werkproces organiseren. o Transactie-innovatie gaat over nieuwe vormen van verkoop en vermarkting. Deze vernieuwingen veranderen in principe niets aan de producten/diensten en processen, maar kunnen het aantal transacties verhogen. Overheidsbeleid is vaak van invloed op de wettelijke mogelijkheden voor dit type innovaties.
In de innovatieliteratuur krijgt transactie-innovatie relatief weinig aandacht. Met betrekking tot de verschillende typen innovatie beperken bijvoorbeeld Tidd c.s. zich tot het verschil tussen product-/dienst- en procesinnovatie.31 In de herziene Oslo Manual van 2005 geeft de OESO ook aan dat product-/dienst- en procesinnovatie relatief bekende concepten zijn, maar dat innovatie in organisatie of marketing minder wordt besproken. In tegenstelling tot voorgaande edities waar de OESO vooral inging op technologische innovatie, behandelt ze deze laatste typen innovatie nu uitvoerig.32 Dat sluit aan bij de voorbeelden die Van de Ven c.s. en Porter geven: veranderingen in producten en diensten, maar ook nieuwe procedures, nieuw beleid, nieuwe organisatievormen, andere marketing en nieuwe manieren van distributie.33 Tabel 1-2 geeft een helder overzicht van de verschillende soorten innovatie: drie typen, de mate van innovatie en technische versus niet-technische innovatie. Een combinatie van al het genoemde is evenzeer mogelijk.
Tabel 1-2: de verschillende soorten innovatie (uit Jacobs & Snijders 2008: Tabel 1.1). transactie- product-/dienstinnovatie procesinnovatie innovatie
nieuw concept, totaal nieuwe incrementeel bestaand product producten ofax o zonne-energie o nieuwe o nieuwe garens o e-business o videogames o CAD-CAM technisch generatie o jet vliegtuig o automatisering in de o AIDS- o RFID-chip microchips o DVD aandelenbeurs geneesmiddel o pinautomaat o nieuw design o vouwfiets o matrixstructuur o leasing niet- o nieuwe mode o platte-doos- o eerste o nieuwe lesmethoden o uitzendkantoor technisch o nieuwe vorm meubels pretpark o hub & spoke o buzz marketing hypotheek o rollerblades (luchtvaart)
Introductie 19
Innovatiebeleid is vanuit dit brede perspectief het geheel van beleidsmaatregelen die één of meerdere Innovatiebeleid van deze aspecten van innovatie proberen te Het geheel van overheidsmaatregelen stimuleren. Dat sluit aan bij de definitie van die bij bedrijven activiteiten gericht op innovatiebeleid die Edquist, Lundvall en Borrás innovatie stimuleren. hanteren. 34 Zij beschouwen innovatiebeleid als overkoepelend beleid voor beleidsterreinen als wetenschapsbeleid en technologiebeleid. Zoals ik aangaf richt ik mij op bedrijven. Daarom definieer ik innovatiebeleid nauwer: het geheel van overheidsmaatregelen die bij bedrijven activiteiten gericht op innovatie stimuleren.
Ik beperk mij verder tot het nationale beleid gericht op het bedrijfsleven, omdat het EZ- innovatiebeleid vooral een landelijke focus heeft. Het regionale en internationale innovatiebeleid blijft daardoor in dit innovatiebeleid onderzoek grotendeels buiten beschouwing. industriebeleid Innovatiebeleid is evenwel niet onafhankelijk van deze en andere beleidsterreinen. In tegendeel, ook andere maatregelen kunnen innovatie beïnvloeden. Figuur 1-1: relatie tussen industrie- en innovatiebeleid Zo voerde het ministerie van EZ lange tijd industriebeleid. Het doel daarvan was om bedrijvigheid en arbeidsplaatsen te behouden of te creëren, maar ook om industriële vernieuwing te stimuleren en zo het Nederlandse concurrentievermogen te versterken (zie het kader hieronder). Innovatiebeleid is te zien als een onderdeel van dit industriebeleid, maar het heeft tegelijk een bredere focus en richt zich op meer dan alleen industriële bedrijven (zie figuur 1-1). Een ander voorbeeld van beleid dat van invloed is op innovatiebeleid is onderwijsbeleid. Dat gaat over het adequaat opleiden van toekomstig personeel en is daarom de basis om de ontwikkelingsmogelijkheden van de economie of van een bepaalde sector te vergroten. Florida wijst er op dat de kwaliteit en beschikbaarheid van personeel voor veel bedrijven belangrijke elementen zijn in hun besluitvorming over vestigingslocaties. 35 En zo zijn er nog meer voorbeelden, zoals wetenschapsbeleid, milieubeleid en energiebeleid.36 Het innovatiebeleid waar ik op focus staat dus niet op zichzelf, maar heeft raakvlakken met uiteenlopende beleidsterreinen. Dat is niet verrassend aangezien het doel van dit beleid is de economie te versterken, volgens W. Brian Arthur “een evoluerend en complex geheel, waarvan de structuren continu veranderen”.37 In een aantal gevallen is het onderscheid tussen verschillende soorten beleid niet duidelijk of wordt er niet consequent mee omgegaan. Die onduidelijkheid geldt met name voor innovatie- en technologiebeleid. Die twee termen werden in het verleden veel door elkaar gebruikt, waardoor innovatie vaak sterk geassocieerd is met technologie. Zoals uit de bespreking van verschillende soorten innovatie bleek, doet dit onvoldoende recht aan de term.
20 Innovatiepolitiek
Industriebeleid Het zwaartepunt lag bij het ministerie van EZ niet altijd op innovatiebeleid. Lange tijd richtte het ministerie zich vooral op wat Paul de Hen en Hans Wijers industriepolitiek noemen. Dit is aan de ene kant een breder begrip dan innovatiepolitiek, omdat het volgens De Hen, Federico en Foreman- Peck gaat over al het beleid ter bevordering van de groei en efficiëntie van de industrie.38 Aan de andere kant is het een meer beperkt beleidsterrein, omdat het beleid vooral op industriële bedrijven en niet op andere sectoren was gericht. De Klerk, Lutz, Knoester, Griffiths en Van Zanden wijzen erop dat het Nederlandse economische beleid na 1945 in sterke mate werd beïnvloed door de keynesiaanse visie die dicteerde dat een overheid macro-economisch beleid moest voeren. 39 Bij stagnerende economische groei hoefde enkel de vraag worden aangewakkerd, de rest zou de markt wel doen.40 Het gevolg was dat het industriebeleid in sterke mate voorwaardenscheppend was.41 In de loop van de jaren ’60 en ’70 kwam er volgens Atzema en Wever evenwel discussie over de vraag of er alleen een generiek beleid gevoerd moest worden of dat ook een specifiek beleid nodig was. 42 Met betrekking tot het innovatiebeleid probeerde EZ het beleid te verantwoorden met het marktfalen- en later het innovatiesysteemfalenparadigma (zie paragraaf 2.1.2).
Industriebeleid kwam in de praktijk vooral op de agenda wanneer het economisch klimaat tegenzat.43 Van Zanden wijst in dit verband op verregaande overheidsinmenging bij onder andere DSM, de scheepsbouw, DAF, Akzo en Hoogovens.44 De aandacht lag daarbij vooral op de creatie of het behoud van arbeidsplaatsen, maar zoals Van Gelder, De Jong, Wijers en Hagedoorn aangeven was er wel degelijk ook aandacht voor het stimuleren van industriële vernieuwing.45 De realiteit is kortom genuanceerder. Toch ging het in de jaren ’70 meestal niet om toekomstgerichte investeringen, maar om het behoud van bestaande, in moeilijkheden geraakte bedrijven (defensief beleid) of om het helpen aanpassen van bestaande bedrijven aan nieuwe ontwikkelingen (‘herstructureringsbeleid’). Wetenschappers als Abernathy, Kleinknecht, Anderson en Tushman laten echter zien dat daarbij een sterke focus lag op kosten, waardoor men vooral aandacht had voor procesinnovatie en dus eerder voor de efficiëntie van de bestaande bedrijvigheid, ten koste van product- en diensteninnovatie.46 Daardoor dreigden deze bedrijven juist verder ingekapseld te raken in de bestaande manier van werken, terwijl concurrenten doorgingen met innoveren, hetgeen niet de bedoeling kon zijn van herstructureringsbeleid. Een tweede groot verschil tussen industrie- en innovatiebeleid is dus dat het laatste expliciet vernieuwing tot doelstelling heeft, terwijl industriebeleid bedoeld of onbedoeld soms te veel gericht was op het behoud van het bestaande. De overgang van industrie- naar innovatiebeleid bespreek ik in hoofdstuk 3.
1.2 Vier perioden en drie perspectieven Het innovatiebeleid zoals ik dat hierboven definieerde evolueerde tussen 1976 en 2010 tot een steeds belangrijker terrein van het ministerie van EZ. In deze vijfendertig jaar groeide dan ook het daarmee verbonden budget. Ondanks de nodige overlap verschilde het discours in voldoende mate om in het onderzochte tijdsbestek de volgende vier perioden te onderscheiden:
Introductie 21
o Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983), o Technologiebeleid (1984-1990), o Kennis en samenwerking (1991-2002) en o Terug naar specifiek beleid? (2003-2010).
Om de rol van de betrokkenen in deze vier perioden te kunnen ontrafelen maak ik gebruik van verschillende invalshoeken. De praktijk is over het algemeen namelijk niet in één allesomvattend model te vatten. Vaak wordt dit opgelost door een vereenvoudigd analysekader te hanteren, waarmee het tot stand komen van beleid als een grotendeels rationeel proces wordt gepresenteerd. Met betrekking tot het Nederlandse onderzoeks-, industrie- en innovatiebeleid zien we dat terug bij onder andere Atzema en Wever, Van Zanden, Auke van Dijk c.s. en in onderzoeksrapporten van adviesraden.47 Deze studies boden weliswaar veel inzicht, maar het gevolg van hun aanpak is dat het proces voorafgaand aan het totstandkomen van nieuwe maatregelen of het veranderen van beleid grotendeels ondoorzichtig bleef. Met name de invloed van de afdelingen binnen het ministerie of van de externe belangenbehartigers bleven meestal buiten beeld. Daarentegen toont Adriaan Schout voor wat betreft het Europees beleid aan dat een anlayse op het niveau van de organisatie belangrijk is om te begrijpen wat de gevolgen hiervan waren voor het ministerie van EZ.48 Ook J.W.A. van Dijk, Hufen, Roobeek, De Bruijn, Noorderhaven en Schilder lieten in hun beschouwingen over (onderdelen van) het technologiebeleid van EZ zien dat het nuttig is om de rol van verschillende actoren in beeld te brengen.49 Dergelijke studies geven meer inzicht in het beleidsproces. Daarom analyseer ik in dit onderzoek naast de totstandkoming van het innovatiebeleid als rationeel proces tevens de rol van interne en externe stakeholders. Bij de keuze voor mijn aanpak liet ik mij inspireren door Allison en Zelikow die de Cuba- crisis van 1962 vanuit verschillende invalshoeken analyseerden. In het volgende hoofdstuk ga ik in op de drie perspectieven die ik hanteerde om het innovatiebeleid te onderzoeken. Ik bespreek voor elk van die benaderingen de achtergrond en de karakteristieken, waarna ik telkens het analysekader presenteer en de vragen die ik daarbij stel. De invalshoeken zijn: (1) het rationele- actorperspectief, (2) het organisatiegedragperspectief en (3) het politieke-actorperspectief. Daarbij moet worden onderkend dat de afzonderlijke perspectieven een simplificatie zijn van de werkelijkheid, waardoor er telkens een eenzijdig beeld ontstaat. De centrale aanname is dat de combinatie tot een meer evenwichtig beeld leidt dan met één van deze invalshoeken mogelijk zou zijn. In hoofdstuk 3 tot en met 6 presenteer ik vervolgens de analyse van het EZ-innovatiebeleid tussen 1976 en 2010, voor achtereenvolgens de vier genoemde perioden. Als gevolg van de drie invalshoeken val ik daarbij soms in herhaling, maar dat doe ik alleen om een ontwikkeling verder te verduidelijken. In de analyse beschrijf ik tevens de belangrijkste beleidsmaatregelen. Die behandel ik in het hoofdstuk over de periode waarin ze tot stand kwamen. De looptijd van de maatregelen is in veel gevallen langer, waardoor ik dan inga op een langere periode dan het hoofdstuk beslaat. Tot slot trek ik in hoofdstuk 7 op basis van de verschillende perspectieven mijn conclusies over het gehele tijdsbestek. Ik sluit af met beleidsaanbevelingen voor de huidige en toekomstige minister van Economische Zaken – of de bewindslieden die dan verantwoordelijk zijn voor innovatiebeleid.
2 De aanpak: drie perspectieven
Inleiding “Because simplifications are necessary, competing simplifications are essential.” Deze stelling komt uit de klassieke politicologische studie van Graham Allison over de Cuba-crisis* van 1962. In 1999 verscheen hiervan op basis van nieuwe informatie in samenwerking met Philip Zelikow een herziene versie.1 De onderzoekers gebruikten in deze studie drie verschillende ‘modellen’ om de Cuba-crisis te bestuderen. Het verwarrende van de term ‘model’ is dat daarmee de indruk gewekt wordt dat de verschillende analyses op zichzelf zouden staan. Dat is evenwel niet wat Allison en Zelikow beoogden. Zij stelden dat de invalshoeken elkaar aan moesten vullen.2 Op die manier kregen ze meer inzicht in de rol van de verschillende betrokkenen. Voor mij vormde dit de inspiratie om de totstandkoming van het innovatiebeleid op vergelijkbare wijze vanuit verschillende invalshoeken te bestuderen. Om niet de indruk te wekken dat men met één van de invalshoeken een compleet beeld kan schetsten acht ik de term ‘perspectieven’ geschikter. Achtereenvolgens zijn dit het:3 o Rationele-actorperspectief, een beschouwing van de feiten als waren ze rationeel door één persoon overwogen. In dit geval zou dat dan de minister van Economische Zaken (EZ) zijn die beslist, wat vervolgens wordt uitgevoerd. o Organisatiegedragperspectief, waarbij de focus ligt op de manier van werken van de betrokken organisatie, in dit onderzoek het ministerie van EZ, en de interne krachtsverhouding tussen de medewerkers daarvan. o Politieke-actorperspectief, dat de invloed van de verschillende externe belanghebbenden op de gemaakte besluiten belicht.
Bij elk van deze benaderingen stelden Allison en Zelikow andere vragen, waarmee zij de ontwikkelingen telkens vanuit een alternatieve invalshoek belichtten. Hun conclusie was dat de drie modellen elkaar aanvullen, waardoor het verloop van de Cuba-crisis beter te begrijpen was.4 Het doel van deze aanpak is dus niet om het meest geschikte perspectief te identificeren, maar om met de combinatie van verschillende perspectieven een beter beeld te schetsen van de gebeurtenissen.5 De aanpak kreeg veel erkenning, al was het niet te vermijden dat verschillende
* In oktober 1962 dreigde er een atoomoorlog te ontstaan tussen de Sovjet-Unie en de Verenigde Staten van Amerika. De oorzaak hiervan lag in de wapenwedloop tussen beide landen. De ontdekking door de Verenigde Staten dat de Sovjet-Unie op Cuba kernraketten stationeerde, leidde tot een hoogtepunt in de spanning die bekend staat als de Cuba-crisis.
24 Innovatiepolitiek auteurs met kritiek kwamen over zowel de analyse van de Cuba-crisis zelf als over een aantal onderdelen van de aanpak.6
Net zoals Allison en Zelikow deden bij de Cuba-crisis, beschouw ik de ontwikkelingen van het innovatiebeleid van 1976 tot en met 2010 steeds afzonderlijk vanuit elk van de drie genoemde benaderingen. Het gevolg daarvan is dat ik mijzelf in de analyse soms herhaal. Het alternatieve perspectief geeft dan evenwel meer inzicht in de beschreven ontwikkelingen. In de volgende drie paragrafen formuleer ik de onderzoeksvragen om (1) de beleidsontwikkeling als een rationeel proces te reconstrueren, (2) de rol van EZ als organisatie met verschillende onderdelen te beschouwen en (3) inzicht te krijgen in het politieke krachtenspel. Voor elk van de drie perspectieven bespreek ik eerst de theoretische achtergrond. Op basis daarvan construeer ik een analysekader, dat de basis vormde voor mijn onderzoek vanuit de drie perspectieven. In paragraaf 2.4 bespreek ik tot slot hoe ik dit onderzoek heb uitgevoerd. Mijn uitgangspunten zijn dan wel dezelfde als die van Allison en Zelikow, voor mijn object van analyse (het EZ-innovatiebeleid) stel ik andere vragen. Er zijn namelijk twee belangrijke verschillen. Ten eerste is het tijdsbestek in deze studie meerdere decennia, waar de Cuba-crisis niet langer dan dertien dagen duurde. Ten tweede beschouw ik één overheidsorganisatie (het ministerie van EZ), waar Allison en Zelikow de verschillende overheidsorganisaties die bij de Cuba-crisis waren betrokken onderzochten.
2.1 Het rationele-actorperspectief Volgens het rationele-actorperspectief nemen actoren op basis van een compleet overzicht van de situatie optimale, rationele besluiten.7 Het uitgangspunt is dat het kabinet en de minister die dat vertegenwoordigt, over alle nodige informatie beschikken om weloverwogen afwegingen te maken. De overheid wordt dan gezien als één coherente actor, die als volgt redeneert: wat is mijn intentie of doel? Æ welke verschillende opties heb ik? Æ wat zijn de consequenties van deze opties? Æ besluit op basis van de optie die het meeste oplevert.8 Het is een benadering die aansluit bij de manier waarop de overheid beleidskeuzes veelal presenteert. Om een probleem op te lossen zet een minister eerst de verschillende mogelijkheden op een rij. Voor bijvoorbeeld de fileproblematiek op een bepaald traject kan hij het wegennet uitbreiden, de bestaande weg verbreden, de brandstofaccijns verhogen, rekeningrijden invoeren of een alternatieve manier van vervoer (zoals over het spoor) aanbieden. Elk van de opties heeft kosten en baten. Wegenbouw kost bijvoorbeeld zoveel geld en gaat ten koste zoveel ruimte (natuur, recreatie of woning). Voor een alternatief vervoerssysteem geldt hetzelfde, zij het in andere mate. Op basis van de beschikbare middelen en de verwachte opbrengsten kiest de minister voor de optie die netto het meeste oplevert.
2.1.1 Wat is rationaliteit? Essentieel in deze benadering is wat we onder rationaliteit verstaan. In de beleidstheorie is de definitie: “het berekenen van de kosten en baten van de verschillende alternatieven en vervolgens
De aanpak: drie perspectieven 25 het alternatief kiezen dat het meeste oplevert”. 9 De meest eenvoudige benadering voor het rationele-actorperspectief is om de actor die deze keuze maakt te zien als iemand die alles kan overzien, dus beschikt over volledige informatie. De verwachting is dat het genomen besluit dan volledig wordt geaccepteerd. Er is namelijk simpelweg geen betere optie. Deze manier van redeneren gaat echter enkel op voor eenvoudige problemen en niet voor complexe situaties, zoals vaak de realiteit is.10 In de praktijk zijn actoren slechts tot op zekere hoogte in staat om een situatie in zijn geheel te kennen, te beoordelen en de gevolgen ervan in te schatten. Er is sprake van beperkte kennis, beperkte informatie en beperkte beslissingstijd. Veel processen hangen met zo veel andere factoren samen dat niemand de capaciteit en handelingsbekwaamheid kan hebben ze compleet te overzien. Er is daarin ten hoogste sprake van wat Herbert Simon bounded rationality noemt – beperkte rationaliteit.11 In de woorden van Simon is het voor een individu onmogelijk om ook maar in de buurt te komen van objectief rationeel handelen, omdat het aantal alternatieven en de hoeveelheid informatie veel te omvattend zijn.12 Bovendien is informatie veelal slechts in beperkte mate beschikbaar en moeten er vaak aannames worden gemaakt over de gevolgen van het handelen.13
Bij het rationele-actorperspectief zet ik dit concept van beperkte rationaliteit centraal. Ik ga er vanuit dat ministers met de voor hen beschikbare informatie, of de informatie die zij kunnen overzien, de optimale keuze maken. De manier van denken blijft dan hetzelfde. In het voorbeeld van de fileproblematiek komt een minister op dezelfde manier tot de ‘optimale’ keuze. Het verschil is alleen dat ik er niet van uitga dat ze alle voor- en nadelen kan overzien. De betrokkenen nemen dus een besluit dat gezien de beschikbare informatie rationeel kan worden genoemd. De besluiten zijn volgens Simon voor hen goed genoeg.14 Dit concept was eerst nog vooral een theoretische exercitie. In de loop der jaren werd er ook het nodige empirisch bewijs voor verzameld. Deze manier van denken wordt volgens March en Simon in de sociale wetenschappen daarom ook in grote mate geaccepteerd.15 In de neoklassieke economie wordt daarentegen nog altijd veel gebruik gemaakt van en waarde gehecht aan voorspellingsmodellen, die in de praktijk veelal ontoereikend blijken te zijn. Green en Shapiro wijzen er in hun studie Pathologies of rational choice theory op dat de empirische verklaring van rationele modellen vaak tekortschiet. 16 Ook Forester benadrukt dat er vooral sprake is van rationaliteit wanneer problemen behapbaar zijn, er voldoende informatie voorhanden is en er veel tijd is.17 Daarmee richten zij zich niet tegen de benadering per se, maar tegen het gebruik waar het rationele model onvoldoende verklarend is. Vanwege deze beperkingen houdt de benadering in veel gevallen geen of onvoldoende rekening met andere relevante factoren en praktische tegenstellingen. Zeker in de politieke praktijk is de rationele benadering doorgaans te beperkt. Dat is voor Allison en Zelikow ook exact de reden om ze aan te vullen met een analyse vanuit andere perspectieven. Twee argumenten ondersteunen daarentegen juist het gebruik van deze benadering. Ten eerste houdt ze wel rekening met de beperkte rationaliteit van het kabinet en zijn ministers. Daarmee geeft de benadering in principe een reëel analysekader. Ten tweede past het rationele perspectief bij de manier waarop ministers hun beleid presenteren: als het resultaat van een weloverwogen proces. Dat is ook wat burgers van de minister verwachten. Bovendien sluiten evaluatiestudies naar beleidsmaatregelen meestal aan bij deze benadering. Die gaan ook uit van
26 Innovatiepolitiek een rationeel handelende minister. Voor de reconstructie van het beleid is dit perspectief dan ook onvermijdelijk. De centrale uitgangspunten zijn hierbij dat de minister beslissingen neemt op basis van legitimiteit, effectiviteit en efficiëntie.
2.1.2 Legitimatie, effectiviteit en efficiëntie De klassieke manier om naar economische groei te kijken is dat de ‘markt’ daar het beste voor kan zorgen. De overheid moet vooral zorgen voor een goede infrastructuur: wegen, onderwijs, wetten en regels. Het marktfalenparadigma is het belangrijkste concept waarmee overheidsbeleid dan gelegitimeerd wordt.18 Enkel wanneer de markt niet goed werkt, is de overheid mogelijk gemachtigd om in te grijpen. Ingrijpen is echter alleen geoorloofd als de verwachte baten hoger zijn dan de kosten. In de neoklassieke economische theorie spreekt men bij marktfalen van een inefficiënte allocatie van goederen en/of diensten in een vrije markt.19 Stiglitz en Bozeman wijzen op werk uit de jaren ’50 waarin deze manier van denken verder werd uitgewerkt.20 Men focuste in die tijd volgens Stiglitz met name op (1) het verhelpen van negatieve externe effecten voor actoren die niet bij bepaalde transacties zijn betrokken (bijvoorbeeld als gevolg van geluidsoverlast of milieuschade), op (2) investeringen in publieke goederen (zoals dijken en straatverlichting) en op (3) investeringen in zogenaamde natuurlijke monopolies die vanwege hun omvang bepaalde diensten efficiënter zouden kunnen voortbrengen (staatsbedrijven die bijvoorbeeld water of elektriciteit leveren). Daarnaast kwam er juist aandacht voor (4) onvoldoende concurrentie als gevolg van monopolies, waardoor er sprake kan zijn van ongewenste marktmacht, en voor (5) gebrekkige en asymmetrische informatie. Dat zijn de vijf typen marktfalen die in de literatuur worden onderscheiden.21 Met betrekking tot innovatie is er sprake van marktfalen wanneer bedrijven vanuit maatschappelijk oogpunt mogelijk te weinig in innovatie investeren. Bedrijven zijn dan bijvoorbeeld vanwege dreigende knowledge spillovers naar concurrenten terughoudend bij investeringen in onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten. In paragraaf 3.1 beschrijf ik hoe dit paradigma werd gebuikt bij het legitimeren van beleid gericht op het stimuleren van publieke kennisontwikkeling en onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten (R&D) bij bedrijven. Sharp en Pavitt wijzen erop dat er in de loop der tijd als gevolg van de aandacht voor kenniscreatie en de beargumenteerde legitimiteit daarvan steeds meer beleidsmaatregelen kwamen.22
Legitimatie van overheidsoptreden op basis van marktfalen staat om twee redenen ter discussie. Ten eerste kan er ook sprake zijn van overheidsfalen: overheidsbeleid om de economie te versterken is in de praktijk niet altijd succesvol.23 Ministeries maken niet altijd een goede analyse van de problematiek of de uitwerking kan ontoereikend zijn. Gezien alle onzekerheden omtrent het stimuleren van innovatie kan de overheid weliswaar niet altijd even effectief te werk gaan,24 maar daarom moest ze nog niet tot nietsdoen veroordeeld worden. Eerder het tegendeel: innovatie blijft namelijk een onzeker proces, waar risico en mislukkingen een inherent onderdeel van zijn.25 De voorwaarde is wel dat men van mislukkingen probeert te leren. Voor anderen was overheidsfalen wel een reden om de rol van de overheid principieel ter discussie te stellen. De meest radicale oplossing hiervan is de markt maar helemaal haar eigen gang te laten gaan – laissez
De aanpak: drie perspectieven 27 faire, laissez passer. Deze (neo)liberale aanpak beïnvloedde vanaf de jaren ’80 het overheidsbeleid van veel landen. De namen van Ronald Reagan en Margaret Thatcher worden er nog altijd mee geassocieerd, ondanks het feit dat ook zij niet altijd even recht in de leer waren.26 Een tweede punt van kritiek op legitimatie op basis van het concept ‘marktfalen’ is precies de omgekeerde stelling: dat er überhaupt geen perfecte markten bestaan. Het marktfalenparadigma is daarom volgens evolutionaire economen als Nelson, Winter, Lundvall en Borrás ongeschikt om toe te passen op de dynamische praktijk.27 De klassieke marktfalenaanpak simplificeert de situatie zodanig dat ze geen recht doet aan de werkelijkheid van innovatie. Nelson, Winter en Metcalfe onderkennen nog wel dat marktfalen kan dienen als een algemeen uitgangspunt, maar noemen het onbruikbaar om er innovatiebeleidsmaatregelen daadwerkelijk op te baseren.28
Ondanks deze bezwaren is het marktfalenparadgima nog altijd dominant bij de legitimatie van zowel de uitgangspunten als de uitwerking van het innovatiebeleid. 29 Recent verdedigde de commissie Theeuwes innovatiebeleid bijvoorbeeld nog door te wijzen op de verschillende typen marktfalen die aantonen dat bedrijven zonder overheidssteun minder innovatieactiviteiten zouden ontplooien dan maatschappelijk optimaal zou zijn.30 Helder is dat zowel de overheid als de markt tekort kunnen schieten. Daartegenover beschreven auteurs als Tulder, Ruigrok, Dankbaar en Becker dat er ook inzichten zijn ontwikkeld die het belang van de samenhang tussen de markt en de overheid benadrukken.31 Onder invloed van vergelijkbare inzichten wijzen Dani Rodrik en Mariana Mazzucato op de samenhang tussen private en publieke acties.32 De vraag is dan hoe die interactie het beste vorm kan krijgen. In het innovatiebeleid wordt het concept innovatiesysteem gehanteerd, waarbij het uitgangspunt is dat zowel de overheid als marktpartijen een rol spelen bij innovatieprocessen. Freeman, Nelson en Lundvall introduceerden eind jaren ’80, begin jaren ’90 van de 20e eeuw het concept ‘Nationale Innovatiesystemen’ (NIS). 33 Daarmee wordt onderkend dat het systeem waarin innovatie plaatsvindt verschillende niveaus, instituties en actoren kent,34 waardoor het niet steeds duidelijk is hoe interacties precies plaatsvinden. Verder in dit proefschrift zal ik op het moment dat ze opkwamen en van invloed waren bij de uitwerking van het innovatiebeleid dieper ingaan op deze benaderingen.*
Verantwoording is vanuit het rationele-actorperspectief de eerste stap die van een minister wordt verwacht. De volgende stap is om als minister de meest effectieve en efficiënte maatregel te kiezen. Wanneer de kosten van beleid hoger zijn dan de baten, is het voor de overheid namelijk nog altijd niet legitiem om in te grijpen. Effectiviteit definieer ik als de mate waarin de doelstelling van een beleidsmaatregel bereikt wordt. Om dat te achterhalen is het nodig die maatregel te evalueren. Daarvoor zijn drie stappen noodzakelijk: (1) het moet duidelijk zijn wat de doelstelling van een beleidsinstrument is; (2) de doelstelling moet geoperationaliseerd worden in één of
* Zie de kaders bij de paragrafen 3.1.2 (over marktfalen en R&D), 4.1.1 (over de evolutionaire economische school), 5.1.1 (over innovatiesystemen en cluster) en 6.1.1 (over systeemfalen).
28 Innovatiepolitiek meerdere indicatoren; en (3) er moet een manier zijn om de realisatie van die indicatoren vast te stellen.35 Met betrekking tot efficiëntie is tot slot de vraag wat de kosten waren om de maatregel uit te voeren, zowel voor de overheid zelf als voor de betrokken bedrijven en/of instellingen.
2.1.3 Het analysekader voor het eerste perspectief Tabel 2-1 vat het analysekader voor het rationele-actorperspectief samen. De analyse-eenheid is de minister van EZ als vertegenwoordiger van het kabinet. Daarbij zie ik het kabinet dus als één coherente actor en de minister als de personificatie van kabinet en ministerie. De hypothese is dat de beleidsoptie die potentieel het meeste oplevert gekozen wordt, zodat de potentiële baten zo hoog mogelijk blijven.36 Het uitgangspunt (de manier van denken) is daarbij dat de regering op basis van rationele overwegingen de meest effectieve en efficiënte maatregelen kiest.
Tabel 2-1: analysekader voor het rationele-actorperspectief.
uitgangspunten onderzoeksvragen
o Welk innovatiebeleid werd er gevoerd? De minister van EZ vertegenwoordigt de o Wat waren daarvan de belangrijkste rationaliteit van ministerie en regering. eenheid analyse- instrumenten?
o Op welke overwegingen baseerde de minister het beleid en de instrumenten? Beleid is het resultaat van rationele en o Wat blijkt uit de evaluaties van coherente afwegingen. innovatiebeleidsmaatregelen? denken
manier van o In welke mate was er sprake van een leerproces?
De beleidsoptie die potentieel de meeste baten o Namen de kosten van het innovatiebeleid oplevert wordt gekozen. toe of af? hypothese hypothese
2.2 Het organisatiegedragperspectief Bij het tweede perspectief staat de organisatie die het beleid maakt centraal. Ik analyseer in deze benadering de ontwikkeling van het innovatiebeleid door te focussen op de afdelingen en hun medewerkers. Dat is een verschil met het rationele-actorperspectief waar ik de minister en het ministerie als één geheel beschouw. Dit uitgangspunt is in lijn met Cyert en March die stellen dat een organisatie geen coherent geheel is en dat het functioneren ervan pas kan worden begrepen als we de interne bedrijfsvoering bestuderen. 37 De hoeveelheid informatie die een minister dagelijks zou moeten verwerken is in de praktijk ondoenlijk. Het is daarom essentieel dat zij kan beschikken over experts op de vele onderwerpen waarvoor ze verantwoordelijk is.
De aanpak: drie perspectieven 29
Zoals Lindblom, Woodhouse en Simon c.s. stellen moeten we een organisatie zien als een verzameling van verschillende afdelingen en medewerkers die allen van invloed zijn op de uitkomst van de organisatie. 38 Dit uitgangspunt houdt in dat de structuur, de eigen karakteristieken, de bestaande manier van werken, de interne krachtsverhoudingen en de communicatie het beleid bepalen. In een ministerie speelt daarnaast ook de minister zelf een belangrijke rol. De vraag is dan in hoeverre hij bepalend was en in hoeverre de ambtenaren hem volgden.
Allison en Zelikow richtten zich in hun analyse van de Cuba-crisis op de overheid in de Verenigde Staten. Met de organisatiegedragbenadering verklaarden zij gebeurtenissen mede op basis van de standaardprocedures van de betrokken instellingen. Het verschil met mijn onderzoek is dat ik mij richt op één ministerie, dat van EZ, en het beleid dat daar werd ontwikkeld. Omdat ik mij op één organisatie focus en niet op meerdere, wijk ik in deze studie op dit onderdeel af van Allison en Zelikow en ga ik in het organisatieperspectief tevens in op de interne machtsverhoudingen. Bovendien analyseer ik een periode van enkele decennia, waarbij het te verwachten is dat de verhoudingen binnen de organisatie veranderen. Om de minister goed van dienst te zijn is aan de ene kant een strikt rationele verdeling van taken te verwachten. Aan de andere kant is de verwachting dat het gedrag van werknemers en het krachtenspel tussen afdelingen mede bepaald wordt door deelbelangen. Ik verwacht kenmerken van zowel een machinebureaucratie als een professionele bureaucratie, de twee soorten organisatiestructuren waar ik zo dadelijk op inga. Tot slot bespreek ik de invloed die de notie van beperkte rationaliteit op een organisatie heeft en de manier waarop beleid in bureaucratieën tot stand komt. Hierbij bouw ik voort op Lindbloms benadering in termen van ‘doormodderen’ (muddling through).
2.2.1 EZ, een machinebureaucratie … Grote organisaties kunnen alleen goed functioneren als er afspraken zijn over de manier van werken.39 Een organisatie kan volgens Simon c.s. meer bereiken dan een losse verzameling van individuen.40 De uitdaging is evenwel deze mensen aan te sturen. Dat gebeurt op verschillende manieren, deels op basis van vertrouwen in de capaciteiten van de medewerkers zelf, deels door aan procedures vorm te geven en deze hiërarchisch te structureren. Hierdoor weten de afdelingen en medewerkers wat er wordt verwacht en is bij een redelijke uitvoering de uitkomst naar wens.
Voor dit onderzoek kijk ik specifiek naar het ministerie van EZ. Dat is een grote organisatie, waardoor er voor het functioneren duidelijke afspraken en procedures nodig zijn. Dit soort overheidsorganisaties bestaat uit verschillende afdelingen die hiërarchisch zijn georganiseerd en ten dienste staan van de minister. Een dergelijke structuur karakteriseert Mintzberg als een machinebureaucratie.41 In een machinebureaucratie is sprake van een strikte verdeling van de werkzaamheden: iedere werknemer (ambtenaar) behandelt een onderdeel van een vraagstuk of project. De gezagshiërarchie is duidelijk en de beslissingsmacht is centraal georganiseerd. Elk lager onderdeel kent zijn leidinggevende, waarvan het gezag in principe gebaseerd is op
30 Innovatiepolitiek gestandaardiseerde procedures. 42 Daarnaast is er een belangrijke rol voor ondersteunende diensten en zijn de werkzaamheden behapbaar verdeeld. Op die manier wordt de beperkte rationaliteit van mensen ondervangen door de structuur. Een organisatie kan volgens Morgan, March en Simon vraagstukken zodoende op basis van verschillende specialisaties op een routinematige manier aanpakken.43 Sagan wijst er op dat met name in organisaties waar veiligheid een vereiste is deze voorspelbaarheid van procedures van belang is.44 Voormalig minister van Onderwijs, Cultuur & Wetenschappen (OC&W) Jo Ritzen beschreef het functioneren van een ambtelijk apparaat treffend:45 “De behandeling van de begroting voor 1998 […] . De Tweede Kamer levert haar inbreng. Kritisch, welwillend, ondersteunend. Geen grote problemen. Minder dan twee uur nadat de Tweede Kamer gesproken heeft, liggen er twee dikke pakken papier voor mijn neus, met een begeleidend briefje. Dit zijn de vragen van de parlementariërs met de voorgestelde antwoorden om mondeling te geven en dat is het pakketje met antwoorden om schriftelijk te geven.” Dit citaat illustreert het nut van de structuur van een machinebureaucratie voor de dagelijkse werkzaamheden binnen een ministerie. De theoretische perfectie van een optimaal georganiseerde bureaucratie wordt volgens Max Weber gekenmerkt door “precisie, snelheid, ondubbelzinnigheid, dossierkennis, continuïteit, discretie, overeenstemming, strikte ondergeschiktheid ten opzichte van leidinggevenden, zo weinig mogelijk frictie en zo weinig mogelijk materiële en personele kosten”.46 Op deze manier is het mogelijk de minister snel en adequaat te voorzien van informatie. Daarmee kan zij haar beleid verantwoorden in het parlement of het parlement informeren. Kenmerkend is daarbij een obsessie voor controle.47 Een gevolg is dat er typisch weinig flexibiliteit en weinig ruimte is om plots opkomende problemen aan te pakken, want daarvoor is eerst toestemming nodig van vaak verschillende leidinggevenden. Wanneer de omgeving verandert, is een machinebureaucratie dan ook slecht in staat zich snel aan te passen. Bij organisaties als de NS en KLM waarvan dergelijke voorspelbaarheid verwacht wordt is dat geen probleem. Wel moeten ze over gestandaardiseerde noodprocedures beschikken om met onverwachte omstandigheden te kunnen omgaan. Maar hoe zit dat bij een ministerie dat met name over innovatie gaat?
2.2.2 … of een professionele bureaucratie? Er is geen enkele typologie waar een organisatie perfect in past.48 Elke groep personen heeft een andere manier van werken, cultuur en manier van communiceren. Dat geldt zeker ook voor de typering van EZ als machinebureaucratie. Het verwerken van complexe informatiestromen vergt bijvoorbeeld een andere expertise dan massaproductie in de auto-industrie, bij postbedrijven of de spoorwegen. De verschillende afdelingen en ambtenaren in een ministerie hebben relatief meer bewegingsvrijheid dan werknemers van voornoemde organisaties. Bij het ontwikkelen van beleid zijn veel werkzaamheden niet zo te standaardiseren als in een machinebureaucratie het geval is. Werknemers geven volgens Morgan en Simon een eigen invulling aan de procedures en voeren in de praktijk niet altijd precies uit wat een superieur vraagt.49 Dat kan te maken hebben met hun interpretatie van een opdracht, maar ook met onwil. Daarbij moet worden onderkend dat elke medewerker bloot staat aan modes en nieuwe inzichten
De aanpak: drie perspectieven 31 van buitenaf. 50 De persoonlijke capaciteiten en invulling van taken bepaalt vervolgens de daadwerkelijke manier van werken en de cultuur van een organisatie. Dat geldt al helemaal bij een organisatie waarin van professionals een belangrijke inhoudelijke bijdrage wordt verwacht. Tot slot is communicatie van invloed, zowel formeel als informeel, maar ook persoonlijke communicatie, communicatie tussen afdelingen en met andere organisaties. Bij een dergelijke organisatiestructuur past Mintzbergs typering van een professionele bureaucratie.51 De medewerkers zijn gespecialiseerd en hebben veel invloed op de taken die ze uitvoeren. 52 De belangrijkste reden daarvoor is dat veel taken niet kunnen worden gestandaardiseerd.53 Daardoor is centrale coördinatie niet eenvoudig en kan een leidinggevende onmogelijk totale controle uitoefenen op het gehele proces. In de praktijk zien we daarom decentralisatie van de verantwoordelijkheden en van de invloed, met als mogelijk gevolg dat er tussen afdelingen tegengestelde visies en belangen kunnen ontstaan.54
Er is binnen een professionele bureaucratie eerder sprake van verschillende belangen, conflicten en macht, zoals ook Mintzberg en Simon aangeven.55 Dit is volgens Allison en Zelikow de kern van het verschil tussen het rationele-actor- en organisatiegedragperspectief. 56 Deze tegenstrijdigheden spelen zowel tussen afdelingen, als tussen afdelingen en de minister (en zijn staf). In essentie gaat het om het verdedigen en verstevigen van de eigen positie. Ambtenaren gedragen zich dan volgens Miles’ law, die dicteert dat: ”Where you stand depends on where you sit”.57 Dat houdt in dat als een werknemer voor een andere afdeling gaat werken zij ook een andere visie krijgt. Maar het betekent ook dat niemand in staat is daadwerkelijk objectief zijn eigen of andere afdelingen te overzien. Het gevolg hiervan is dat ik bij dit tweede perspectief verwacht dat binnen een ministerie de focus niet alleen ligt op efficiëntie en effectiviteit (zoals het uitgangspunt is bij de rationale-actorbenadering), maar tevens op het behouden en vergroten van de eigen rol en invloed. Een andere uiteenzetting over deze rol van ambtenaren komt van William Niskanen. Hij stelde dat ambtenaren hun positie proberen te versterken door de rol en het belang van hun afdeling te vergroten. Niskanen spreekt in dit verband over de budget maximizing bureaucrat.58 Dat betekent niet dat deze daar ook daadwerkelijk in slaagt, omdat ook andere factoren een rol spelen – zoals andere afdelingen, externe invloeden (zie paragraaf 2.3) en beperkte rationaliteit. Verder is niet met elk beleid budget verbonden of zijn uitgaven mogelijk elders terug te vinden. Bovendien kan de focus op behoud uiteindelijk enkel de neergang van een afdeling vertragen. Het gaat er mij niet om bewijs te vinden voor een causale relatie met het budget, maar om de manier van denken in dit perspectief. Wat daarbij wel een rol speelt is dat ambtenaren argumenten zoeken die de eigen positie versterken. Een manier om dat te doen is bijvoorbeeld coalities te smeden met externe stakeholders, die de eigen argumenten helpen onderbouwen.
2.2.3 Beperkte rationaliteit en organisaties De rationaliteit van (groepen) medewerkers verschilt vaak van die van de organisatie zelf, met als gevolg dat er sprake kan zijn van tegenstelingen.59 Dat betekent niet dat men irrationeel handelt, maar dat er sprake is verschillende deelrationaliteiten. Bij het rationele-actorperspectief hield ik al
32 Innovatiepolitiek rekening met de beperkte rationaliteit van besluitvormers. Bij het organisatiegedragperspectief gaat de notie van bounded rationality verder, omdat de rationaliteit van de minister en ‘zijn’ organisatie (het ministerie) niet automatisch die van de verschillende afdelingen en medewerkers is.60 Er is in de beleidswerkelijkheid nauwelijks sprake van overzichtelijke vraagstukken, waarvan men op basis van perfecte informatie doelstellingen kan formuleren en realiseren. Bovendien beïnvloeden naast een minister ook de functionarissen en de actoren waarmee deze contact onderhoudt het beleidsproces.61 Beleid komt daardoor meestal niet tot stand in grote stappen, maar moet worden gezien als wat Lindblom typeerde als muddling through.62 Dat betekent dat “het maken van beleid […] een complex interactief proces zonder begin of eind [is]”.63 Er worden keuzen gemaakt op basis van eerder opgedane ervaring en kennis, rolverdeling en intuïtie, die gekoppeld worden aan de bestaande standaardprocedures en regels. 64 Echte veranderingen komen daardoor op de lange termijn tot stand. De uitdaging is daarom niet om het beleidsproces meer coherent en lineair vorm te geven, maar om de incrementele stappen (het doormodderen) tactisch slim naar een einddoel te navigeren.65 Verder is er bij het maken van beleid niet per se sprake van vooruitgang. Zoals ik hierboven besprak bestaan er in een organisatie verschillende inzichten en belangen. De beleidspraktijk laat zich daarom beter beschrijven als een grabbelton, het door Cohen c.s. bedachte garbage can model.66 Volgens John Kingdon gaat deze manier van denken goed op voor overheidsorganisaties, maar kijkend naar het hele beleidsveld pleitte hij voor een uitgebreider model. Hij stelde dat naast de ambtenaren en afdelingen binnen een ministerie ook externe stakeholders en coalities met die actoren bepalend zijn voor het beleid. De essentie van mijn aanpak is daarom dat deze grabbelton (of ‘black box’) beter is te begrijpen door ze vanuit verschillende invalshoeken te beschouwen en niet door één model te construeren. In het politieke-actorperspectief (paragraaf 2.3) ga ik daarom apart in op de rol van externe belanghebbenden.
2.2.4 Het analysekader voor het tweede perspectief Het analysekader voor het organisatieperspectief is weergegeven in tabel 2-2. De analyse- eenheden zijn de afdelingen en de ambtenaren binnen het ministerie van EZ. Daarbij focus ik mij op de relaties onderling en die met andere relevante ministeries. Het idee is dat de acties binnen het ministerie bepalen welk beleid er wordt gevoerd. Centraal in deze manier van denken staat dat beleid het resultaat is van de krachtsverhoudingen en onderhandelingen tussen de interne stakeholders. Veranderingen kosten door dit proces tijd. Wat vandaag gebeurt kan worden begrepen door naar gisteren te kijken; door naar vandaag te kijken begrijpen we morgen. 67 Veranderingen zijn ten eerste afhankelijk van hoe ambtenaren en afdelingen hun taak opvatten en van wat hun capaciteiten zijn. Ten tweede is het resultaat van de onderhandelingen binnen het ministerie van invloed op de uitkomsten van het beleid. Ik formuleer daarom de volgende twee hypothesen: (1) de bestaande manier van werken en de interne krachtsverhoudingen zijn bepalend voor de uitkomst van het beleid, en (2) de hoogte van het budget van beleidsmaatregelen verhogen de kans dat een beleidsoptie wordt gekozen.
De aanpak: drie perspectieven 33
Tabel 2-2: analysekader voor het organisatiegedragperspectief.
uitgangspunten onderzoeksvragen
o Welke afdeling(en) ontwikkelde(n) het Het ministerie en ‘zijn’ afdelingen en beleid en de beleidsmaatregel en waarom? ambtenaren, onderling en in relatie tot andere o Wat vonden andere afdelingen hiervan? eenheid analyse- ministeries. o Wat was de rol van de minister bij het tot stand komen van het beleid en waarom?
o Wat was de manier van werken? o Hoe verliep het contact en de communicatie binnen de organisatie? o Welke opvattingen bestonden er over het beleid? o Wat was de verhouding tussen de Beleid is het resultaat van de bestaande verschillende afdelingen? karakteristieken en van de o Wat was de verhouding tot andere krachtsverhoudingen en onderhandelingen ministeries en organisaties? tussen de interne stakeholders. o Bestonden er verschillende opvattingen
manier van denken over het uitwerken van het beleid? o Welke opvattingen en visies hadden het overwicht? o Heeft een beleidsmaatregel het gewicht van EZ of een afdeling daarvan vergroot?
De bestaande manier van werken en de interne o In hoeverre bouwde het beleid voort op krachtsverhouding zijn bepalend voor de bestaande regelingen? beleidsoptie die wordt gekozen.
De hoogte van het budget van
hypothesen o Namen de kosten van het innovatiebeleid beleidsmaatregelen verhoogt de kans dat een toe of af? beleidsoptie wordt gekozen.
2.3 Politieke-actorperspectief Allison en Zelikow leggen uit dat er in tegenstelling tot het rationele-actorperspectief geen sprake is van één coherente actor, maar van diverse interne en externe spelers die verschillende doelen nastreven.68 Ook externe actoren proberen de beleidsmakers te overtuigen van hun standpunten, om op die manier het beleid gunstig(er) uit te laten vallen voor zichzelf of hun achterban. Ik kijk via het politieke-actorperspectief met andere woorden naar de relatie die de organisatie met haar omgeving heeft. Die omgeving bestaat uit bedrijven, (semi-)publieke organisaties en politici die op verschillende manieren en in verschillende mate invloed proberen uit te oefenen. Het is te verwachten dat deze organisaties door de jaren heen veranderden. Nu zal niet elk ministerie even vatbaar zijn voor invloed van buitenaf. Zich helemaal van dergelijke invloeden afsluiten is evenmin mogelijk. Om die reden is het voor een goed begrip van
34 Innovatiepolitiek het beleid noodzakelijk om de rol van deze actoren te analyseren. De verwachte invloed van externe stakeholders versterkt Lindbloms notie van muddling through.69 Het is aannemelijk dat het door de betrokkenheid van deze actoren minder goed mogelijk is om in het beleidsproces doelbewuste en ordentelijke stappen te zetten. Bovendien is er meer informatie beschikbaar. Dit verhoogt de complexiteit van het proces en maakt dat er misschien meer en kleinere stappen gezet moeten worden. We moeten evenwel onderkennen dat de verschillende belanghebbenden zullen proberen die stapjes hun kant op te doen bewegen. Het is daarom ook hier de vraag of beweging altijd vooruitgang betekent.
Ik breng voor het politieke-actorperspectief eerst in kaart wat de belangrijkste actoren in de omgeving van het ministerie waren voor zover dit het innovatiebeleid betrof. Om dat te achterhalen heb ik in de interviews die ik voor dit onderzoek hield getoetst welke actoren in de onderzochte periode van invloed waren op het innovatiebeleid. Vervolgens behandel ik het contact dat deze externe stakeholders met de beleidsmakers hadden. Ik onderscheid daarbij directe en indirecte belangenbehartiging. Daarna ga ik kort in op de factoren die bepalen in hoeverre externe stakeholders macht kunnen uitoefenen. Tot slot presenteer ik het kader dat ik gebruik om vanuit deze derde invalshoek de beleidsontwikkelingen te analyseren.
2.3.1 De omgeving van een beleidsorganisatie Ik analyseer het besluitvormingsproces als het resultaat van het ‘duwen en trekken’ van de verschillende belanghebbenden. Om daar inzicht in te krijgen gebruik ik Mintzbergs metafoor van de ‘politieke arena’.70 Daarin handelen alle betrokkenen in hun eigen belang en worden de tegenstellingen dus eerder benadrukt.71 Ik hanteer de metafoor van de ‘politieke arena’ hier juist om de rol van de externe invloeden te benadrukken. Het is evenwel goed om te realiseren dat de mate waarin externe stakeholders hun stem kunnen laten gelden vaak afhangt van de mate waarin de organisatie beïnvloedbaar is.72 In principe kan iedereen in contact komen met een ministerie. In theorie behoort de gehele maatschappij daarom tot de omgeving van een organisatie. In de praktijk valt dat evenwel mee, omdat (1) niet iedereen er belang bij heeft invloed uit te oefenen en (2) niet alle belanghebbenden evenveel mogelijkheden hebben om hun standpunten onder de aandacht te brengen. Dat is voor veel actoren ook de reden zich te verenigen. De omgeving van de overheid bestaat dan ook niet zozeer uit individuen, maar zoals onder andere Mintzberg, Stone en Kingdon aangeven vooral uit groepen en organisaties.73 Het is voor een analyse allereerst zaak te identificeren welke actoren binnen de onderzochte context actief zijn, welke werkgeversorganisaties, individuele bedrijven, brancheorganisaties, werknemersorganisaties en kennisinstellingen deel uitmaken van de ‘politieke arena’.
Pressie- of lobbygroepen proberen druk uit te oefenen op het overheidsbeleid en het op die manier gunstiger uit te laten pakken voor hun achterban.74 Er is een grote verscheidenheid aan pressiegroepen.75 Zo zijn er verschillende pressiegroepen die economische belangen behartigen, ideële pressiegroepen, actiegroepen en consumentenorganisaties, maar ook belangengroeperingen
De aanpak: drie perspectieven 35 vanuit het openbaar bestuur zelf (zoals provincies en gemeenten).76 Ze verschillen bovendien in grootte, zowel qua (potentiële) achterban als in aantal medewerkers. Dit gaat van eenlingen die een bepaald onderwerp behartigen tot grote organisaties die voor hun achterban ook tal van andere taken uitvoeren. In deze studie is met name de relatie tussen het bedrijfsleven (en de belangenbehartigers die dit vertegenwoordigen) en beleidsmakers relevant. De positie van bedrijven is volgens Lindblom en Woodhouse over het algemeen buitengewoon, omdat hun doen en laten grotendeels het functioneren van de economie bepaalt. 77 Organisaties die de belangen van het bedrijfsleven behartigen hebben dan ook veel invloed.78 Om deze reden zijn ze in deze studie waarin het ministerie van EZ centraal staat een belangrijk object van analyse. Peijnenburg onderscheidt de volgende typen organisaties die het bedrijfsleven vertegenwoordigen:79 o Algemene of koepelorganisaties die opkomen voor het gehele bedrijfsleven of een grote groep van bepaalde type bedrijven, ongeacht hun sector of bedrijfstak. o Sectorale ondernemingsorganisaties waarbinnen bedrijven zich op brede thema’s verenigen en brancheorganisaties die bedrijven uit specifieke bedrijfstakken vertegenwoordigen. o Daarnaast zijn er natuurlijk de werknemersorganisaties. Vanuit het oogpunt van de werkgelegenheid vertegenwoordigen die ook het belang van het bedrijfsleven, zij het vanuit een ander standpunt.
Verder spelen individuele bedrijven een rol, met name grote ondernemingen.80 Vanwege hun omvang zijn deze eerder in staat om ook individueel aandacht te krijgen. Naast grote bedrijven vertegenwoordigen ook kennisinstellingen in sommige gevallen zichzelf. Tot slot zijn het parlement en andere departementen (en hun ministers) spelers in de omgeving van een ministerie. Van de Tweede Kamer is met betrekking tot EZ de vaste commissie voor Economische Zaken een relevant onderdeel; daarmee debatteert en overlegt de minister het meest.81
2.3.2 Contact tussen beleidsmakers en externe stakeholders De spelers in de ‘politieke arena’ proberen meestal bepaald beleid te promoten en ander tegen te houden. 82 Pressie- of lobbygroepen kunnen hun voorkeuren formeel of informeel op twee manieren kenbaar maken. Dat kan (1) indirect door via uiteenlopende kanalen van zich te laten horen of door (2) direct contact te zoeken met de beleidsmakers.83
Belangengroeperingen kunnen via het publieke debat indirect onderwerpen op de agenda proberen te zetten. Dat kan bijvoorbeeld via de media (zoals persmededelingen, interviews of open brieven), politieke discussie, reclame of door aansluiting te zoeken bij andere organisaties.84 Het is voor lobbygroepen volgens Kingdon niet alleen zaak om dat zelf te doen.85 In veel gevallen zijn er andere organisaties of individuen die ergens voor pleiten, waar belangenbehartigers zich bij aan kunnen sluiten of zich tegen kunnen verzetten. Een ander type partner zijn wetenschappelijke of commerciële adviesbureaus en adviescommissies of -organen. Adviesbureaus kunnen zelf met adviezen komen, maar men kan
36 Innovatiepolitiek ze ook een opdracht verlenen om onderzoek naar een bepaald onderwerp te verrichten. Adviesbureaus hebben met name een voorname rol bij het uitvoeren van beleidsevaluaties. Volgens Bovens c.s. is Nederland één van de landen met de hoogste adviesdichtheid.86 Daarnaast zijn er adviescommissies en -organen.87 Een aantal van deze organisaties en commissies heeft een goede reputatie, waar zowel beleidsmakers als pressiegroepen hun voordeel mee doen. Dat kan het beleidsproces versterken, maar adviesorganen of -commissies kunnen zoals Van Mierlo het stelt ook “op gespannen voet […] staan met het primaat van de politiek in een parlementaire democratie”. 88 Invloedrijke gremia zijn de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), de Sociaal Economische Raad (SER), de Algemene Rekenkamer en de Raad van Advies voor het Wetenschapsbeleid RAWB, vanaf 1991 Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT). De directe rol van externe adviseurs is over het algemeen evenwel beperkt. Vaak komt hun advies via een andere organisatie of het ministerie zelf naar buiten.
Lobbyisten proberen vaak om via contact met politici of ambtenaren direct invloed uit te oefenen op beleidsmakers. Dat kan gebeuren door brieven te sturen, mensen uit te nodigen voor werkbezoeken of conferenties, verzoekschriften in te dienen, deel te nemen aan hoorzittingen en middels formeel of informeel overleg. 89 Op deze manier kunnen naast coalities tussen belangengroeperingen onderling ook coalities ontstaan met interne stakeholders. In een perfecte wereld worden belangengroeperingen uitsluitend geconsulteerd. In de echte wereld is het evenwel maar de vraag of het hierbij blijft. Mintzberg wijst er op dat door coalities tussen ambtenaren en lobbygroepen de grenzen tussen interne en externe stakeholders kunnen vervagen, 90 in veel gevallen ook omdat belanghebbenden bewust betrokken worden in het proces van beleidsvorming. Er is daarbij niet alleen een belang voor de lobbygroepen, maar ook voor de betrokken ambtenaren. Die willen nieuwe beleidsmaatregelen bijvoorbeeld vooraf toetsen. Ze kunnen externe groepen dan gebruiken om het eigen beleid te verdedigen of de eigen positie binnen de organisatie beter naar voren te laten komen. Als het gaat om het betrekken van externen bij het beleidsproces, lopen het organisatiegedrag- en politieke-actorperspectief voor een deel in elkaar over. Ambtenaren zoeken bijvoorbeeld naar argumenten of vragen belangenbehartigers naar hun visie op bepaald beleid. Die laatsten krijgen dan tegelijk de kans hun belangen te benadrukken of te verdedigen. In principe behandel ik de interne stakeholders bij het organisatiegedragperspectief en de externe bij het politieke-actorperspectief. Het onderscheid is bij sommige coalities evenwel niet zo helder, waardoor sommige interne stakeholders ook bij dit perspectief aan bod komen.
2.3.3 Macht en externe stakeholders De centrale aanname in deze benadering is dat de invloed of macht van de verschillende betrokkenen het beleid bepaalt.91 Er is dus geen sprake van een gelijk speelveld, omdat de ene speler meer macht en middelen heeft dan de andere. Macht is volgens Mintzberg namelijk afhankelijk van de middelen, kennis en vaardigheden die iemand heeft, maar ook van de wettelijke mogelijkheden en de wens om daar gebruik van te maken.92 De invloed die een actor kan uitoefenen hangt samen met de grootte van zijn of haar organisatie.93 Een grotere organisatie
De aanpak: drie perspectieven 37 kan meer financiële en menselijke middelen inzetten, en waar nodig kennis inkopen en vaardigheden aanleren. De vraag is verder wat een belanghebbende beïnvloeden wil. Dat kan het algemene discours zijn, maar meestal betreft het de specifieke uitwerking van beleidsmaatregelen. Met financiële middelen of spectaculaire acties kan men via massamedia aandacht genereren. Daarentegen zijn vooral kennis en vaardigheden vereist om toegang te krijgen tot de werkelijke beleidsbepalers. Kennis en vaardigheden zijn via (commerciële) adviesorganisaties of het uitbesteden van onderzoek nog wel te koop, reputatie niet. Daarnaast krijgt het ene thema meer aandacht dan het andere. De vraag is dus wat de mogelijkheden zijn die een partij krijgt om haar standpunten naar voren te brengen.
2.3.4 Het analysekader voor het derde perspectief In tabel 2-3 presenteer ik het analysekader voor het politieke-actorperspectief. De analyse- eenheden zijn de externe stakeholders die ofwel op eigen initiatief ofwel door beleidsmakers bij het innovatiebeleid waren betrokken. De manier van denken is dat het beleid vooral wordt bepaald door invloed van buitenaf en de coalities die externe stakeholders met de interne weten te smeden. Mijn hypothese is dan ook dat beleidsmaatregelen het resultaat zijn van het krachtenspel tussen de belanghebbenden.
Tabel 2-3: analysekader voor het politieke-actorperspectief.
uitgangspunten onderzoeksvragen
o Welke externe stakeholders waren actief op het vlak van innovatiebeleid? o Wat was het belang dat zij verdedigden? De externe stakeholders, onderling en in o Welke visie probeerden ze naar voren te relatie tot het ministerie van EZ. schuiven? o Werden deze externe stakeholders analyse-eenheid uitgenodigd?
o Wat waren voor externe stakeholders Beleid is het resultaat van de belangrijke thema’s en op welke manier krachtsverhoudingen tussen en brachten zij belangen naar voren? onderhandelingen met de externe o Welke coalities werden er gevormd? denken
manier van stakeholders. o Welke stakeholders waren het meest invloedrijk?
De keuze voor een beleidsoptie is het resultaat o In hoeverre hebben externe stakeholders van het krachtenspel tussen de interne en veranderingen weten te bewerkstelligen in externe belanghebbenden. het beleid? o Welk deel van het budget voor De invloed van belangenbehartigers bepaalt innovatiebeleid ging naar maatregelen hypothesen welke beleidsmaatregelen met welk budget waar de sterkste lobbygroepen voor worden uitgevoerd. pleitten?
38 Innovatiepolitiek
2.4 Methodologie Om de ontwikkeling van het beleid te analyseren heb ik (1) een documentanalyse uitgevoerd en (2) interviews met betrokkenen en experts afgenomen. Zodoende was ik in staat de geschiedenis van het innovatiebeleid te reconstrueren en de ontwikkelingen te begrijpen en te situeren. Ten eerste heb ik alle relevante beleidsnota’s, rapporten en evaluaties geanalyseerd. Mijn documentanalyse is gebaseerd op rapporten en nota’s van het ministerie van Economische Zaken, verslagen van de Tweede Kamer en studies van publieke en private advies- en onderzoeksorganisaties. Op basis daarvan heb ik gereconstrueerd welke maatregelen werden genomen, geïmplementeerd en welk budget ervoor gereserveerd werd. Daarnaast maakten evaluatiestudies, voor zover die voorhanden waren, het mogelijk om te achterhalen in hoeverre de effectiviteit van die regelingen kon worden beoordeeld. Ten tweede heb ik interviews afgenomen om beter inzicht te krijgen in de ontwikkelingen van het innovatiebeleid. Ik hield in totaal 84 interviews met 82 verschillende betrokkenen en experts uit deze periode (zie de lijst van informanten in de bijlagen). Deze interviews vormden de basis voor met name de analyse vanuit het organisatiegedrag- en politieke-actorperspectief. De interviews werden afgenomen aan de hand van een semigestructureerd interviewformat. De structuur was nodig om houvast te hebben gedurende de vraaggesprekken en mij in staat te stellen ze met elkaar te vergelijken. Deze structuur moest echter niet te rigide zijn, omdat de informanten werkzaam waren voor uiteenlopende soorten organisaties en beschikten over verschillende expertises: ze werkten bij ministeries, uitvoeringsorganisaties, de Tweede Kamer, werkgevers- en werknemersorganisaties en/of wetenschappelijke instituten. Ik heb de verslagen uitgewerkt aan de hand van hetzelfde format. Daarin onderscheidde ik (1) de periode waar het interview op inging, (2) de aanleiding en achtergrond bij het invoeren van nieuwe maatregelen, (3) de rol van interne en externe betrokkenen, (4) de gevolgen van nieuw beleid voor het ministerie van EZ en (5) de manier van werken binnen het ministerie. Vervolgens gebruikte ik de analysekaders voor de drie perspectieven om de vier perioden waarin ik het innovatiebeleid heb opgedeeld te onderzoeken. De analyse is geen letterlijke weergave van de interviews, maar zoals gezegd gebaseerd op mijn interpretatie van de vraaggesprekken. Ik verwijs daarbij naar de informanten met wie ik interviews heb gehouden. Aan al mijn informanten heb ik goedkeuring gevraagd en gekregen voor deze manier van werken.
Het uitgangspunt van mijn aanpak was dat de ontwikkelingen vanuit verschillende bronnen zijn te verifiëren: de zogenaamde triangulatie. Triangulatie is in kwalitatief onderzoek de manier om de betrouwbaarheid van onderzoek te vergroten, omdat er gebruik wordt gemaakt van verschillende bronnen.94 De beschrijving en analyse houden op die manier alleen stand wanneer ze door verschillende bronnen worden bevestigd. De leidraad bij het gebruiken van de interviewresultaten was dat de informatie uit minimaal drie verschillende interviews moest worden bevestigd of dat alternatieve bronnen de bevindingen ondersteunden. Daarenboven reconstrueerde ik het innovatiebeleid vanuit drie perspectieven, zoals ik in dit hoofdstuk heb
De aanpak: drie perspectieven 39 uiteengezet. Een nadeel verbonden met triangulatie kan zijn dat valide minderheidsstandpunten of -bevindingen geen plek krijgen. Dat probeerde ik te ondervangen door relevante discussies weer te geven in de eindnoten. Daarnaast biedt het gebruik van de drie perspectieven meer ruimte aan verschillende verklaringen dan zonder deze aanpak het geval zou zijn. Feit blijft evenwel dat er (ook) alternatieve verklaringen kunnen zijn. Nassim Taleb illustreert deze onzekerheid treffend:95 “One single observation can invalidate a general statement derived from millennia of confirmatory sightings of millions of white swans. All you need is one single […] black bird.” Deze onzekerheid mag ons er evenwel niet van weerhouden de beste verklaringen te zoeken. Zoals gezegd zal ik bij de analyse soms in herhaling vallen. Bij het rationele-actorperspectief gaat het namelijk over de rationele afwegingen die de minister maakte. Het wordt dan vaak niet duidelijk wat de invloed was van de interne en externe stakeholders. Daarvoor dienen het organisatiegedrag- en politieke-actorperspectief. Die geven dan voor dezelfde gebeurtenis een andere verklaring. Ik haal alleen dezelfde gebeurtenis aan wanneer dat tot meer inzicht kan leiden.
3 Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983)
Inleiding De economische stagnatie van de jaren ’70 van de 20e eeuw legde de zwakke punten van de Nederlandse industrie bloot. Verschillende bedrijven bleken internationaal niet meer concurrerend te zijn. De oorzaken hiervan waren de stijgende loonkosten en energieprijzen na de oliecrisis van 1973. De tweede oliecrisis van 1979 leidde tot economische recessie en hoge werkloosheid in het begin van de jaren ‘80 (zie figuur 3-1). De secretaris-generaal van het ministerie van Economische Zaken (EZ), Frans Rutten, schreef over het grote gevaar waarin Nederland verkeerde, de noodzaak deze situatie ten goede te keren en de inspanningen die daarvoor nodig waren.1 Een oplossing zag men in innovatiebeleid. Dat kwam er evenwel niet zonder slag of stoot.
12%
Werkloosheid 10% Economische groei
8%
6%
4%
2%
0%
-2%
-4% Figuur 3-1: werkloosheidspercentage en economische groei (1970-2010).2
Naast de zwakke economie hadden technologische ontwikkelingen veel impact. Als gevolg van het befaamde rapport aan de Club van Rome in 1972, The limits to growth, kregen de negatieve gevolgen van economische groei voor onder andere milieu, werkgelegenheid en
42 Innovatiepolitiek grondstoffenvoorziening veel aandacht.3 In 1980 onderzocht de commissie Rathenau het effect van informatietechnologie en micro-elektronica op de werkgelegenheid.4 Tegelijk werden ook de mogelijkheden van nieuwe technologieën duidelijk, bijvoorbeeld toen in het begin van de jaren ’80 de personal computer (Apple en IBM) werd geïntroduceerd. In politiek opzicht was er sprake van polarisatie tussen ‘rechts’ en ‘links’. In 1977 kwam dit tot uiting in de langste kabinetsformatie die Nederland heeft gekend. Joop den Uyl, die als minister-president als winnaar uit de verkiezingen kwam, wist geen coalitie te vormen met CDA- voorman Dries van Agt. Het CDA en de VVD lukte dit met een krappe meerderheid wel, wat resulteerde in het kabinet Van Agt I. Vier jaar later probeerden Den Uyl en Van Agt het opnieuw. Geharrewar binnen dit kabinet Van Agt II maakte echter dat er in deze periode geen stabiele regering was. De PvdA en het CDA konden geen overeenstemming bereiken over het te voeren sociaaleconomisch beleid. Vanwege de voortdurende discussies hadden de ministers maar weinig tijd voor het implementeren en uitvoeren van hun maatregelen.
In paragraaf 3.1 beschrijf ik vanuit het rationele-actorperspectief de belangrijkste adviezen en nota’s die de opkomst van het innovatiebeleid inluidden. Ik ga tevens in op de maatregelen die hieruit voortvloeiden. Om aanvullend inzicht te krijgen beschouw ik in de paragrafen 3.2 en 3.3 die opkomst achtereenvolgens vanuit het organisatiegedrag- en politieke-actorperspectief.
3.1 Rationele-actorperspectief In de periode 1976 tot en met 1983 was voor het ministerie van EZ het centrale thema de overgang van defensief naar offensief industriebeleid. Het voorheen gevoerde industriebeleid stond bekend als defensief, omdat het grotendeels was gericht op het behoud van bestaande, in moeilijkheden geraakte bedrijven. Daarvoor in de plaats bepleitte EZ in verschillende nota’s en rapporten een toekomstgericht (of offensief) ‘herstructureringsbeleid’, dat stilaan omgevormd werd tot innovatie- of technologiebeleid. Figuur 3-2 geeft een overzicht van de belangrijkste beleids- en adviesrapporten en de beleidsmaatregelen in deze periode. 5 De voornaamste veranderingen werden pas in gang gezet tijdens de parlementaire enquête naar het overheidshandelen inzake het RSV-concern. * De conclusies daarvan zetten het defensieve industriebeleid in een negatief daglicht, maar ook delen van de nieuwe offensieve insteek van EZ. In de Economische Structuurnota van 1976 gaf het ministerie van EZ de eerste aanzet tot innovatiebeleid om de toekomst van de Nederlandse economie veilig te stellen. Daarna verschenen ongeveer tegelijk drie invloedrijke rapporten. De eerste twee waren de Sector- en Innovatienota uit 1979, die kunnen worden gezien als het vervolg op de Economische Structuurnota, het derde was het WRR-advies Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie. In paragraaf 3.1.1 beschrijf ik de opkomst van het innovatiebeleid als alternatief voor het industriebeleid uit de jaren ’60 en ’70 dat geen oplossing bood voor de structurele problemen van de Nederlandse economie. Onder verantwoordelijkheid van het ministerie voor Wetenschapsbeleid werd in de
* RSV staat voor Rijn-Schelde-Verolme Machinefabrieken en Scheepswerven N.V.
Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983) 43
Innovatienota van 1979 een nieuwe aanpak uiteengezet. In paragraaf 3.1.2 ga ik in op de maatregelen die hieruit voortvloeiden. Die waren hoofdzakelijk gericht op (1) het stimuleren van innovatie bij bedrijven en (2) het bevorderen van de marktgerichtheid van kennisinstellingen. Vervolgens bespreek ik in paragraaf 3.1.3 het derde invloedrijke rapport: Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie. Hierin bepleitte de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) meer toekomstgericht economisch beleid. Op advies van de WRR stelde EZ daarop volgend de commissie Wagner in die de minister moest adviseren over een nieuw industriebeleid. Aan het oude (defensieve) industriebeleid kwam echter pas in 1983/1984 een einde tijdens de parlementaire enquêtecommissie naar de gang van zaken rondom het ‘RSV-debacle’.
Figuur 3-2: EZ-innovatiebeleid in beleidsnota’s, adviezen en maatregelen (1976-1983).
3.1.1 De opkomst van het innovatiebeleid Als minister van Economische Zaken bracht Joop den Uyl (PvdA) in 1966 de Nota inzake groei en structuur van onze economie uit, waarin hij stelde dat de bestaande industriële structuur verdere economische groei mogelijk in de weg stond.6 Om dat te voorkomen voerde EZ in de loop van de jaren ’60 en ’70 een zogenaamd sectorbeleid, dat bestond uit (1) het investeren in sectoren met groeimogelijkheden en (2) het herstructureren van slecht presterende sectoren.7 Dat laatste kon gaan om inkrimpen of beëindigen van bedrijfstakken, maar ook om het geven van een nieuw toekomstperspectief. Om de herstructureringstrajecten te ondersteunen was in 1972 de Nederlandse Herstructureringsmaatschappij (NEHEM) opgericht, die vanaf 1975 een zogenaamd
44 Innovatiepolitiek tripartiet karakter kreeg. 8 De NEHEM onderzocht de sectorstructuur en ondersteunde het overleg tussen werkgevers, werknemers en de ministers van EZ en Sociale Zaken. Die laatsten beschikten over de financiële middelen om de overeengekomen plannen uit te voeren. Het sectorbeleid zou primair moeten worden gericht op de ontwikkeling van sectoren met toekomstperspectief, maar bestond in de praktijk voor een groot deel uit het saneren en behouden van bedrijven.9 Als gevolg hiervan werden het budget dat de directoraten-generaal (DG’s) Industrie en Prijzen, Ordening en Regionaal beleid (POR) te besteden hadden steeds ruimer. Dat droeg bij aan de tekorten op de overheidsbegroting. Zowel het kabinet Den Uyl als het kabinet Van Agt I kampten met dit budgettaire probleem en beiden wisten het niet op te lossen.10 De steun van EZ voor bedrijven en sectoren bedroeg van 1976 tot en met 1985 bijna 6,3 miljard euro (prijzen van 2012).11 Meer dan een derde van dit bedrag kwam ten goede aan de scheepsbouwsector en ruim 500 miljoen euro (prijzen van 2012) ging naar de staalindustrie. Dit bedrag is exclusief het regionale ‘herstructureringsbeleid’, waaraan EZ in dezelfde periode ruim 3,4 miljard euro (prijzen van 2012) besteedde. Ik laat dit regionale beleid in deze studie verder buiten beschouwing. Het industriebeleid bleek niet voldoende om alle problemen op te lossen. Vanaf het midden van de jaren ‘70 was de conclusie steeds meer dat de economische stagnatie structurele oorzaken had. 12 Daarom bepleitte EZ om af te stappen van het defensieve industriebeleid en in de plaats daarvan innovatiebeleid te gaan voeren.13 Dat kwam naar voren in de nota Selectieve groei (ook bekend als de Economische Structuurnota) van EZ-minister Ruud Lubbers (CDA) in 1976 en de Voortgangsnota Economisch Structuurbeleid (bekend als de Sectornota) van zijn opvolger Gijs van Aardenne (VVD) in 1979.14 Deze laatste verwees naar de tezelfdertijd verschenen Innovatienota van zijn collega voor Wetenschapsbeleid (zie kader) voor meer informatie over de manier waarop nieuwe bedrijfsactiviteiten konden worden ontwikkeld en de maatregelen die daarop gericht waren. De voorgestelde innovatiebeleidsmaatregelen waren grotendeels gericht op het bedrijfsleven. Ze werden evenwel binnen een breder innovatiebeleid geplaatst, waarbij ook onderwijs en onderzoek aandacht kregen. Op onderwijs ga ik in deze studie niet in15 en voor wat betreft onderzoek beperk ik mij tot het EZ-beleid.
Het ministerie voor Wetenschapsbeleid Van 6 juli 1971 tot en met 11 september 1981 was er een minister voor Wetenschapsbeleid. Hij beschikte niet over een ‘eigen’ departement en budget, maar was verantwoordelijk voor de coördinatie van het onderzoeksbeleid: de “onderlinge afstemming en afweging van alle ingediende voorstellen” van de verschillende departementen.16 Volgens de Nota Wetenschapsbeleid van 1974 koos het kabinet hiermee “voor het 'gezamenlijke actiemodel'. Dat houdt in dat iedere minister verantwoordelijk is voor het onderzoek ten behoeve van zijn eigen beleid, maar op basis van overeenstemming met de Minister voor Wetenschapsbeleid zijn beleid 'inbrengt' in een gecoördineerd geheel, waarover de Ministerraad zich in hoogste instantie uitspreekt. Nadat de vakminister de plannen heeft geaccepteerd, moet hij de onder hem ressorterende instellingen en instituten ook de verplichting opleggen hun werkprogramma op de plannen af te stemmen [en …] daarover ook rapporteren.”17
Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983) 45
De benoeming van deze ‘speciale’ minister illustreert het toenemende belang van onderzoeksbeleid. Binnen de OESO sprak men namelijk al vanaf de jaren ’60 over het belang van science policy (wetenschapsbeleid) en (wetenschappelijk) onderzoek voor economische groei en maatschappelijke ontwikkeling. Volgens Frits Böttcher was Nederland hierin in de jaren ’60 allerminst een voortrekker.18 Minister Bot van Onderwijs, Kunsten & Wetenschappen zou destijds niet mee hebben kunnen praten tijdens OESO-discussies over wetenschapsbeleid. Om meer inzicht te krijgen in dit onderwerp werd daarom in 1966 onder voorzitterschap van Böttcher de Raad van Advies voor het Wetenschapsbeleid (RAWB) ingesteld.19 Vervolgens werd in 1971 in het eerste kabinet Biesheuvel een minister voor Wetenschapsbeleid benoemd. De eerste was Mauk de Brauw, van de Democratisch-Socialisten 1970 (DS ’70). Na een jaar brak zijn partij echter met de coalitie20 en in de resterende maanden van het kabinet Biesheuvel II werd er geen minister meer benoemd met deze verantwoordelijkheid. In de kabinetten Den Uyl (mei 1973 tot december 1977) en Van Agt I (december 1977 tot mei 1981) kwam het ministerschap evenwel terug. Onder Den Uyl kreeg Boy Trip namens de Politieke Partij Radicalen (PPR) deze verantwoordelijkheid; in het kabinet Van Agt I waren dit de CDA-bewindslieden Rinus Peijnenburg en Ton van Trier.
De Innovatienota behandelde het Beleid inzake technologische vernieuwing, zoals de ondertitel van de nota luidde, en werd op 23 oktober 1979 uitgebracht door minister Van Trier samen met de ministers van Onderwijs & Wetenschappen (O&W) (Arie Pais van de VVD) en EZ (Gijs van Aardenne). 21 Het beleid dat werd geschetst was immers een onderdeel van zowel het wetenschaps- als het economisch beleid. Over het algemeen wordt de nota gezien als een kentering in de gedachtevorming over innovatiebeleid.22 Ondanks het feit dat het sterk leunde op de drie jaar eerder verschenen Economische Structuurnota, waarin reeds uitvoerig op het onderwerp innovatiebeleid was ingegaan.23 In het verlengde van de Sectornota schetsten de drie ministers in de Innovatienota dat de werkloosheid moest worden opgelost door te focussen op innovatie in plaats van bestaande bedrijven koste wat kost overeind te houden. Technologische innovatie, een verschuiving naar hoogwaardige arbeidsplaatsen en de productie van goederen en diensten met een hoge toegevoegde waarde (waar de eerste twee vereisten voor zijn) moesten een bijdrage leveren aan de macrodoelen uit de kabinetsnota Bestek ’81 van 1978: werkgelegenheid, extern evenwicht en economische groei.24
De omslag van defensief naar offensief beleid kwam echter pas opgang tijdens de parlementaire enquête naar de ondergang van het concern Rijn-Schelde-Verolme (RSV). * EZ speelde een belangrijke rol in het besturen en steunen van dit scheepsbouwconcern.25 Op 10 december 1984 publiceerde de enquêtecommissie RSV haar eindverslag.26 De commissie concludeerde daarin dat het faillissement van RSV niet alleen was te wijten aan externe factoren. Het regeringsbeleid en de
* De Rotterdamse rechtbank had op 9 februari 1983 de Rijn-Schelde-Verolme Machinefabrieken en Scheepswerfen N.V. surseance van betaling verleend, wat het latere faillissement inluidde. Dit betekende het eind van een groot deel van de Nederlandse scheepsbouwindustrie.
46 Innovatiepolitiek zwakte van het concern zelf waren tevens een belangrijke oorzaak voor de teloorgang.27 Middels de RSV-enquête kwam de al langer bestaande kritiek over het defensieve industriebeleid duidelijk in beeld, letterlijk en figuurlijk. De ondervragingen door de parlementaire onderzoekscommissie werden uitgezonden op televisie en kregen zodoende veel aandacht.
3.1.2 Maatregelen, gericht op bedrijven en kennisinstellingen Figuur 3-3 geeft een overzicht van hoe het kabinet het budget verdeelde over vier categorieën waarin het innovatiebeleid van de Innovatienota was opgedeeld: 28 (1) versterking van het innovatievermogen van bedrijven; (2) versterking van de inzet van publieke kennisinstellingen ten behoeve van innovatie; (3) bijdragen van EZ aan instellingen die bedrijven adviseren en informeren; en (4) innovatiegericht overheidsinkoopbeleid, regelgeving ter bevordering van innovatie, stroomlijning van wet- en regelgeving en verantwoord ondernemen.
Totaal
€ 1.000 1. Versterken van het innovatievermogen van bedrijven
€ 900 2. Versterkte inzet publieke kennisinstellingen t.b.v. innovatie 3. Instellingen die bedrijven adviseren en informeren € 800 4. Innovatiegericht overheidsinkoopbeleid, regelgeving en € 700 verantwoord ondernemen
€ 600
€ 500
€ 400 RSV- enquete € 300 1983-1984
€ 200 Bedrag in miljoen (gerekend naar 2012) (gerekend naar Bedrag in miljoen
€ 100
€0
Figuur 3-3: de uitgaven aan innovatiebeleid per categorie ontleend aan de Innovatienota (1976-1988).29
Uit figuur 3-3 komt naar voren dat niet alle onderdelen van de Innovatienota evenveel aandacht kregen. 30 Op het punt van innovatiegericht overheidsinkoopbeleid werden bijvoorbeeld geen substantiële initiatieven genomen. Verder waren ook maatregelen die zich richtten op het MKB minder omvangrijk dan gepland. De minister stelde wel vast dat de problematiek bij het MKB uitermate complex is,31 maar de focus lag vooral op het stimuleren van R&D-investeringen. Daarnaast wilde de minister bedrijven adviseren en informeren over het uitvoeren van innovatieprojecten (categorie 3), daarvoor waren initiatieven zoals het Project industriële innovatie (Pii) en de Stimuleringsregeling Innovatief Management (SIM) – later omgedoopt tot
Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983) 47
Subsidieregeling Management Ondersteuning (SMO). Daarnaast benadrukte EZ de informerende en adviserende rol van bestaande instituten als de Economisch Technologische Instituten, de Rijksnijverheidsdienst, de Regionale Ontwikkelingsmaatschappijen32 en advies- en voorlichting- scentra,33 die ondersteund worden door Technisch Wetenschappelijke Attachés in het buitenland. Bij de maatregelen waar EZ daadwerkelijk op inzette, zijn twee hoofdlijnen te onderscheiden: (1) (financieel) stimuleren van R&D bij bedrijven (zie kader) en (2) bevorderen van de marktgerichtheid van kennisinstellingen. In figuur 3-3 is te zien dat het merendeel van de uitgaven naar deze twee categorieën ging.
Marktfalen en de oriëntatie op technologische Research & Development In paragraaf 2.1.2 zagen we dat marktfalen voor veel economen een belangrijk concept is om overheidsinterventie in de economie te legitimeren. Met betrekking tot innovatie lag de focus vooral op investeringen in kennis. De redenering was dat als gevolg van knowledge spillovers de maatschappelijke baten van investeringen in kennis hoger zijn dan de private. Daarom dreigen bedrijven minder te investeren dan maatschappelijk wenselijk, aangezien concurrenten zonder te investeren in nieuwe kennis zich wel de revenuen toe kunnen eigenen. Dit marktfalen was voor veel overheden de legitimatie voor innovatiebeleid dat investeringen in onderzoek en ontwikkeling beoogde te bevorderen. De focus op kennis vloeit voort uit onderzoek van Robert Solow die in de jaren ‘50 vaststelde dat bijna 90 procent van de arbeidsproductiviteitsontwikkeling enkel kan worden verklaard uit andere factoren dan uit investeringen in fysiek kapitaal en menselijke arbeid.34 Dit is bekend geworden als het Solow-residu. Investeringen in Research & Development (R&D) was één van die factoren, maar Solow wist niet welke de andere factoren precies waren. Abramovitz noemde het residu destijds daarom “a measure of our ignorance”. 35 Ondanks het feit dat onduidelijk was waar dit zogenaamde Solow-residu uit bestond, werd technologische verandering vanaf dat moment voor 80 procent als de oorzaak voor productiviteitsgroei gezien.36 Deze technologische focus vormde ook de grondslag van het innovatiebeleid dat in de jaren ’70 vooral gericht was op het stimuleren van technologische R&D. De onwetendheid omtrent de inhoud van het Solow-residu leidde dus tot de overschatting van de rol van technologische ontwikkeling, niettegenstaande het feit dat auteurs als Nelson, Winter, Mowery, Rosenberg en Boswijk er op hadden gewezen dat alleen generieke R&D-maatregelen onvoldoende waren om innovatie te stimuleren. 37 Dit onderschreven de ministers ook in de Innovatienota van 1979. Die erkenning was evenwel niet terug te zien in de beleidsmaatregelen, die vooral probeerden technologische onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten te stimuleren – het innovatiebeleid stond niet voor niets lange tijd bekend als technologiebeleid (zie hoofdstuk 4). Gezegd moet wel dat er in studies van onder andere Engelsman, Van Raan, Brouwer, Kleinknecht en Minne veel aandacht was voor de relatie tussen investeringen in technisch onderzoek (veelal bepaald op basis van R&D-cijfers) en economische groei.38 Deze en ander (innovatie)wetenschappers bleven evenwel benadrukken dat een focus op alleen R&D te beperkt was (zie verder het kader over evolutionaire economie in paragraaf 4.1.1). Verder is het volgens innovatiewetenschappers als Christopher Freeman, Stan Metcalfe en recentelijk Mariana Mazzucato bovendien de vraag of voor R&D-investeringen bij bedrijven altijd wel een ideale allocatie is te vinden en of ze altijd leiden tot innovatie en groei.39 Snijders toont voor de 27 EU-landen bijvoorbeeld een negatieve relatie aan tussen R&D en welvaartsgroei. 40
48 Innovatiepolitiek
Daartegenover staan studies die juist een positieve relatie aangeven tussen de waarde van bedrijven en hun investeringen in onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten.41 Dat er geen eenduidig beeld is over de relatie tussen technische ontwikkeling en economische groei is ook niet verwonderlijk, omdat het generiek stimuleren van R&D geen recht doet aan de verschillende karakteristieken van sectoren. Bovendien is het gebaseerd op een lineaire benadering van hoe innovatie tot stand komt, een proces dat in de praktijk meer dynamisch en interactief is en ook afhankelijk van leveranciers, vraaggestuurde ideeën voor innovatie, de acceptatie bij klanten, de manier van verkopen en de cultuur en routines binnen organisaties.42 Freeman illustreert met een vergelijking tussen Japan en de Sovjet Unie dat economische vooruitgang niet simpelweg het gevolg is van investeringen in R&D. In Japan ging de overheid slimmer om met relatief minder investeringen en boekte ze zo meer resultaat. 43 Enkel inzicht in de hoogte van R&D-investeringen geeft kortom onvoldoende duidelijkheid over de redenen achter economische groei: het gehele cluster of systeem moet daartoe worden geanalyseerd (zie verder paragraaf 5.1).
Van het extra budget dat EZ naar aanleiding van de Innovatienota besteedde, kwam 85 tot 90 procent ten goede aan het versterken van het innovatievermogen bij bedrijven. Dat richtte zich hoofdzakelijk op het financieel ondersteunen van risicovolle onderzoeks- en ontwikkelings- projecten (R&D) van grote bedrijven (met meer dan 500 werknemers).44 De minister stelde daarnaast evenwel ook een speciaal op het MKB gerichte regeling voor, die in 1984 van start ging – deze Innovatiestimule- Doelstelling TOK ringsregeling (INSTIR) beschrijf ik in Bevorderen van technologische vernieuwing in paragraaf 4.1. Tot die tijd was het al langer Nederlandse bedrijven, door middel van het bestaande Technisch Ontwikkelingskrediet meefinancieren van risicovolle ontwikkelings- projecten. (TOK) het belangrijkste instrument binnen deze categorie. De helft van het Legitimatie budget ter bevordering van het Repareren van marktfalen: bedrijven investeren innovatievermogen van bedrijven werd in vanuit maatschappelijk oogpunt te weinig in R&D. de periode 1976-1983 voor de TOK gereserveerd.
Het Technisch Ontwikkelingskrediet (1954-2001) De regeling Technisch Ontwikkelingskrediet (TOK) werd al in 1949 ontwikkeld en als voorstel ingediend bij het Marshallplan.45 Na het nodige duwen en trekken trad het vanaf 1954 officieel in werking. Het bleef bijna vijftig jaar bestaan, totdat de minister van EZ in 2002 de maatregel beëindigde. Na een dieptepunt van in totaal niet meer dan vijf aanvragen in 1965 breidde EZ in de volgende jaren de werkingssfeer uit.46 Het werd voor grote bedrijven gemakkelijker om voor de TOK in aanmerking te komen. Ze werden ook actief benaderd. Hierdoor kreeg de regeling een prominente rol binnen de EZ-organisatie. De TOK was in de jaren ‘80 dan ook één van de belangrijkste maatregelen van het innovatiebeleid. De helft van de financiële middelen ter bevordering van het innovatievermogen van bedrijven werd er in die tijd aan besteed.
Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983) 49
In het kader van de Innovatienota verruimde EZ vanaf 1981 het TOK-budget.47 Het instrument was opgedeeld in een deel voor het MKB en een deel voor grote bedrijven (> 500 werknemers).48 Voor het eerste was in lopende prijzen bijna 36 miljoen euro beschikbaar (een verhoging van 5 miljoen); het maximale krediet was 70 procent van de totale kosten van een ontwikkelingsproject.49 Het deel voor grote bedrijven was nieuw en daar was meer dan 70 miljoen euro (lopende prijzen) voor beschikbaar.50 Het maximum krediet bedroeg hier 40 procent van de totale kosten van een ontwikkelingsproject. De aanpassingen waren slechts van korte duur. De opsplitsing tussen grote en kleine bedrijven duurde tot 1983, waarna het maximum krediet in 1984 verlaagd werd naar 60 procent.51 Vervolgens kwamen vanaf 1986 zeer grote bedrijven (met meer dan 20.000 werknemers) niet meer in aanmerking voor de regeling en verlaagde EZ het budget. 52 Tot slot werd het maximum kredietpercentage vanaf 1990 verlaagd naar 40 procent.
Tot 1988 voerde EZ de TOK zelf uit. Toen werd het net opgerichte uitvoeringsagentschap StiPT hiervoor verantwoordelijk (zie paragraaf 4.1). EZ moest de regeling daartoe meer formeel uitwerken. Ze werd daardoor transparanter en beter bekend, wat vooral ten goede lijkt te zijn gekomen aan kleinere ondernemingen. In 2001 werd het TOK beëindigd, maar in 2006 werd opnieuw een soortgelijke maatregel ingesteld: het Uitdagerskrediet, later Innovatiekrediet (zie voor deze laatste ontwikkeling paragraaf 6.1). EZ nam in het kader van de TOK voor een deel het financiële risico van een ontwikkelingsproject van een bedrijf voor zijn rekening. De legitimatie hiervoor was de bekende marktfalenredenering: bedrijven zouden vanuit maatschappelijk oogpunt te weinig R&D verrichten. Het doel van de maatregel was om dat mogelijk marktfalen te repareren. Wanneer het project faalde, hoefde het bedrijf het door EZ geïnvesteerde bedrag niet terug te betalen. Bij succes vloeide het gefinancierde deel plus rente terug in de staatskas. Structurele cijfers over de terugbetaalde percentages ontbreken, maar het percentage lijkt gemiddeld nabij de 50 procent gelegen te hebben.53 Dat past ook binnen de summier gegeven verantwoording dat een substantieel deel van de ondersteunde projecten vanwege het hoge risico niet succesvol hoeven te zijn.54
€ 120
€ 100
€ 80
€ 60
(miljoen euro) € 40
€ 20 Jaarlijks toegekende kredietsom
€0
Figuur 3-4: jaarlijks toegekende TOK-kredietsom (1982-1999).55
50 Innovatiepolitiek
Gebruik en evaluatie EZ besteedde van 1982 tot en met 1999 ruim 1 miljard euro (nominale prijzen) aan het TOK, zie figuur 3-4.56 Met name in het begin van de jaren ’80 werden veel ontwikkelingskredieten verleend. In 1987 bedroeg het toegekende bedrag nog maar een derde van het jaar ervoor. Dat suggereert dat de zeer grote bedrijven tot dan toe een groot deel van het budget hadden gebruikt. In de periode 1982 tot 1999 werden 1252 kredieten toegezegd. Een groot aantal hiervan kwam ten goede van het MKB ( 500 werknemers). Dit gold evenwel niet voor de aan deze groep toegekende kredietsom.57 Dat bedroeg in het begin van de jaren ’80 slechts 20 procent van het totaal, maar dit aandeel groeide in de loop der jaren. Aan het eind van de jaren ’90 kwam zelfs bijna 80 procent van de totale kredietsom ten goede aan het MKB.
Bureau Bartels evalueerde het TOK tweemaal. Uit de evaluatie van 1995 bleek dat door toedoen van het instrument meer ontwikkelingsprojecten werden gestart, dan wel versneld van start gingen.58 Ook vijf jaar later – in de evaluatie van 2000 – bleek dat toekenning van een TOK aan een bedrijf een positief effect had op het doorgaan van een project.59 De bedrijven gaven aan dat ongeveer de helft van die projecten ook succesvol waren.60 Vanuit overheidsperspectief werden de mislukkingen niet als negatief gezien, omdat het om bovengemiddeld risicovolle projecten ging. Ook uit een enquête onder deelnemende bedrijven bleek dat het voor hen een belangrijke meerwaarde was dat de overheid een aandeel nam in het risico van nieuwe ontwikkelingsprojecten. 61 Er werd hierbij overigens geen onderscheid gemaakt tussen het technisch of commercieel slagen van een project, terwijl het krediet enkel bij commercieel succes hoefde te worden terugbetaald.
Naast het bevorderen van private innovatie, probeerden EZ en O&W samen het publieke onderzoek beter ten goede te laten komen van innovatie in het bedrijfsleven. Kennisinstellingen moesten zich volgens de Innovatienota meer gaan richten op “de behoeften van de samenleving in het algemeen en het bedrijfsleven in het bijzonder”.62 Deze trend om meer betrokkenheid van bedrijven bij publiek onderzoek tot stand te brengen begon al in de jaren ’70.63 De belangrijkste veranderingen waren (1) de reorganisaties van de Nederlandse organisatie voor Toegepast Natuurwetenschappelijk Onderzoek (TNO) en de Nederlandse organisatie voor Zuiver-Wetenschappelijk Onderzoek (ZWO); en (2) relatief kleine maatregelen als het oprichten van de Stichting voor de Technische Wetenschappen (STW) en de Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s (IOP’s). Het merendeel van de financiële middelen die EZ in publieke kennisinstellingen investeerde kwam net als voorheen ten goede aan de reeds bestaande ‘Grote Technologische Instituten’ (GTI’s), met name die op het gebied van energie-, lucht- en ruimtevaartonderzoek (Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN) en Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (NLR)).
TNO kreeg na 1980 te maken met een reorganisatie die in 1985 leidde tot de TNO-wet.64 De veranderingen vonden al plaats in de jaren daarvoor en betekenden dat niet meer zozeer het adviseren, stimuleren en coördineren centraal stond, maar het onderzoek zelf.65 De financiering van het onderzoek werd nu anders. Voorheen ontwikkelde TNO de onderzoeksprojecten samen met maatschappelijke organisaties. Het had destijds tot taak zelf onderzoek te verrichten en was
Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983) 51 verantwoordelijk voor de onderzoekscoördinatie.66 Vanaf 1981 verviel de coördinerende taak en bestonden de werkzaamheden uit twee delen: (1) publiek en privaat contractonderzoek, dat veelal niet openbaar werd gemaakt;67 en (2) onderzoek dat op basis van een systeem van zogenaamde doel- en basissubsidies uit publieke middelen werd gefinancierd.68 De basissubsidie kon TNO naar eigen inzicht inzetten voor kennisontwikkeling. De doelsubsidie werd besteed in overleg met de betrokken ministeries, waardoor de overheid TNO deels aanstuurde. Naast TNO moest ook ZWO meer ruimte maken voor toepassingsgericht onderzoek. De ZWO-wet uit 1950 werd hiertoe veranderd in de NWO-wet. Na de reorganisatie ging ZWO vanaf 1988 immers verder onder de naam Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO).69
Een goed voorbeeld van hoe bedrijven bij publiek onderzoek te betrekken is de manier van werken van de Stichting voor de Technische Wetenschappen (STW). Die werd in 1981 opgericht om bij onderzoeksinstellingen (vooral universiteiten) toegepast technisch onderzoek te bevorderen.70 De STW beoordeelde projecten zowel op hun wetenschappelijke kwaliteit als op de toepassingsmogelijkheden ervan. Het was daarmee in zekere zin een hybride van TNO en ZWO. De STW kwam onder de verantwoordelijkheid van ZWO en later NWO. Het toepassingsgerichte karakter maakte evenwel dat het oorspronkelijk niet binnen de wettelijke taak van ZWO viel. Dat veranderde na de wetswijziging van 1988. Universiteiten probeerden daarnaast via Doelstelling IOP zogenaamde Transferpunten hun kennis beter Strategisch onderzoek bij universiteiten en te verspreiden onder potentiële gebruikers (met onderzoeksinstituten versterken in de richting name het MKB). Dit gebeurde ook met de van de innovatiebehoefte van het bedrijfsleven. Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s
(IOP’s, zie kader). De organisatie van deze Legitimatie IOP’s had veel weg van de manier van werken Gebrekkige verspreiding van onderzoeks- bij de STW. De IOP’s waren voor EZ een resultaten van publieke kennisinstellingen manier om invloed uit te oefenen op een deel naar Nederlandse bedrijven. van het publieke onderzoek.
De Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s (1981-2010) In de Innovatienota van 1979 stelde de minister voor Wetenschapsbeleid, samen met de ministers van EZ en O&W, de Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s (IOP’s) voor. Hiermee wilde hij het gebrek aan wisselwerking tussen het bedrijfsleven en de wetenschap aanpakken. Het voorbereidende werk voor deze nieuwe aanpak gebeurde in één van de werkgroepen die aan het eind van de jaren ‘70 waren ingesteld om input te leveren voor de Innovatienota.71 Daarin zaten vertegenwoordigers van ministeries, technische universiteiten, TNO en één technisch adviseur.72 Het doel van de IOP’s was om de oriëntatie van onderzoekers op het bedrijfsleven te vergroten, waardoor er meer voor het bedrijfsleven relevante technische en wetenschappelijk kennis ontwikkeld zou worden.73 De gedachte hierachter was dat bedrijven en publieke kennisinstellingen onvoldoende contact met elkaar hadden. Daardoor zouden onderzoeksresultaten onbenut blijven.
52 Innovatiepolitiek
Een belangrijke manier om marktgerichtheid te verzekeren was daarom bedrijven te betrekken bij het vaststellen van onderzoeksprogramma’s.
Het eerste IOP startte in 1981. In het begin lag de verantwoordelijkheid voor de IOP’s bij de minister voor Wetenschapsbeleid. In 1983 verhuisde het secretariaat echter vrij abrupt naar de nieuwe directie Algemeen Technologiebeleid (ATB) van het ministerie van EZ (in hoofdstuk 4 ga ik hier verder op in). De uitvoering gebeurde vanaf 1988 bij het uitvoeringsagentschap van EZ.74 Tot 2008 bleef EZ verantwoordelijk voor het secretariaat, daarna werd ook dat overgeplaatst naar het uitvoeringsagentschap. In 2010 beëindigde EZ de regeling. De dan nog lopende programma’s mochten evenwel worden afgerond. De IOP-regeling richtte zich op voor het bedrijfsleven (potentieel) interessante thema’s, die door een externe stuurgroep werden vastgesteld. Het voorzitterschap en het secretariaat hiervan lagen bij EZ (de voorzitter was bijvoorbeeld altijd de directeur ATB, later de directeur Innovatie), de overige leden kwamen uit de wetenschap en het bedrijfsleven. Nadat de stuurgroep een programma had vastgesteld, benoemde ze een programmacommissie. Deze ontwikkelde met behulp van de uitvoeringsorganisatie (eerst ATB en later ambtenaren van het uitvoeringsagentschap) een meerjarenprogramma dat de stuurgroep vervolgens goed moest keuren.75 Daarna schreef de IOP-stuurgroep in het tweede jaar een tender uit. Onderzoekers moesten eerst een kort voorstel indienen, na advies van de programmacommissie volgde een uitgebreide tender, waarna de voorstellen werden beoordeeld en de goedgekeurde projecten van start konden gaan voor een periode van meestal vier jaar.76 Een IOP kende twee van deze perioden en bestond dus ongeveer acht jaar. Het onderzoek werd voornamelijk uitgevoerd door promovendi, onder toezicht van hun promotor en een begeleidingscommissie van wetenschappers en vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven.
Gebruik en evaluatie In totaal waren er 26 verschillende IOP’s en zeven vergelijkbare programma’s die vanuit andere instellingen waren geïnitieerd (hybride IOP’s).77 Op de laatste ga ik hier niet in, maar het is goed zich te realiseren dat organisaties als STW, NWO en de stichting voor Fundamenteel Onderzoek der Materie (FOM) een vergelijkbare aanpak hanteerden. In de bijlagen van dit hoofdstuk geef ik een overzicht gegeven van de IOP-projecten die EZ uitvoerde en waarin het in de periode 1981 tot en met 2010 370 miljoen euro (in lopende prijzen) investeerde.78 Naast deze financiële middelen waren de betrokken kennisinstellingen verplicht om middels begeleiding en facilitering bij te dragen. In sommige gevallen gebeurde dit ook door bedrijven. Het budget varieerde per IOP van 4,5 miljoen euro tot ruim 27 miljoen euro voor de gehele looptijd.79 In vergelijking met latere programma’s als de Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (PBTS, zie paragraaf 4.1) of het sleutelgebiedenbeleid (zie paragraaf 6.1) was dit een relatief gering bedrag. De meerwaarde lag dan ook vooral in het samenbrengen van verschillende partijen, een vorm van coördinatie waarbij bedrijven in beperkte mate zeggenschap kregen over de onderzoeksprojecten. In de eerste tien jaren werden de IOP’s niet extern geëvalueerd. De Stuurgroep IOP concludeerde in 1992 dat er in ieder geval voor gezorgd was dat bedrijven meer werden betrokken bij publiek onderzoek, wat dan ook leidde tot meer contact tussen publieke kennisinstellingen en het bedrijfsleven. 80 Toch stelde dezelfde groep dat de betrokkenheid van bedrijven nog altijd onvoldoende was.81 Op hetzelfde moment veranderde ze de doelstelling. Ten eerste formuleerde de stuurgroep in nevendoelstellingen het bevorderen van kennisoverdracht en netwerkcreatie. Ten
Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983) 53
tweede veranderde de hoofddoelstelling, omdat er andere technologiebeleidsinstrumenten (INSTIR en PBTS, zie hoofdstuk 4) waren gekomen die onderzoeksprojecten bij bedrijven financierden. Dergelijke projecten behoorden eerst ook tot het IOP-terrein, maar nu werd het doel beperkt tot het versterken van strategisch onderzoek van publieke kennisinstellingen in lijn met de innovatiebehoefte van bedrijven.82
Drie meta-evaluaties geven een redelijk beeld van de resultaten in de laatste 20 jaar. Ze stelden ten eerste vast dat er voldoende kennis werd gegenereerd, vooral via het opleiden van onderzoekers, voornamelijk promovendi. 83 Ten tweede werd de toegenomen netwerkvorming als positief beoordeeld. De IOP’s zorgden voor nieuwe netwerken tussen kennisinstellingen en bedrijven, waardoor de onderzoeksprojecten meer praktijkgericht waren en resultaten eerder konden worden toegepast. De betrokkenheid van bedrijven nam over het algemeen echter af gedurende de looptijd van een IOP. Bovendien werden vooral grote bedrijven betrokken en bereikt. De afstand tot het MKB bleef groot, alhoewel in latere projecten kennisintensieve spin off-bedrijven beter werden betrokken.84 Nu is het doel natuurlijk niet om alle mogelijke soorten MKB te bereiken, maar wel bedrijven die mogelijk gebruik kunnen maken van de kennis van publieke onderzoeksprojecten. Tegenover het succes van onderzoek en netwerkvorming staan evenwel magere resultaten van benutting van de opgedane kennis (valorisatie),85 alhoewel Bureau Bartels in de laatste evaluatie (2010) positiever was op dit punt.86 Kijken we echter naar de onderliggende analyses dan is niet duidelijk waarop deze conclusie gebaseerd was. Een aantal projecten werd na hun looptijd van 8 jaar verankerd door op dezelfde thema’s Technologische Topinstituten (TTI’s) op te richten. In deze TTI’s kregen de betrokken bedrijven meer zeggenschap (zie verder paragraaf 5.1).
3.1.3 De commissie Wagner, RSV en de daadwerkelijke omslag In dezelfde periode dat de Sector- en Innovatienota’s tot stand kwamen, startte de Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) een studieproject dat uitmondde in het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie. Dat benadrukte het belang dat industriële bedrijven voor Nederland hebben, maar het wees tegelijk op de noodzaak van een offensief (innovatie)beleid om de concurrentiekracht van bedrijven te versterken. Voor de uitvoering van de aanbevelingen installeerde de minister – mede op advies van de WRR – de commissie Wagner. De echte omslag kwam evenwel pas nadat de Tweede Kamer tijdens de RSV-enquête sterke kritiek uitte op het defensieve industriebeleid. Het gevolg daarvan was echter dat ook het meer offensieve industriebeleid in een kwaad daglicht kwam te staan.
Het WRR-project liep van 1978 tot en met 1980 en was volgens de toenmalige voorzitter Theo Quené het belangrijkste van de tweede Raadsperiode, die liep van 1978 tot en met 1982.87 In mei 1980 stuurde de projectgroep onder leiding van Arie van der Zwan zijn rapport naar minister- president Van Agt. Dit lag in lijn met de taak van de WRR om de regering te adviseren over relevante ontwikkelingen voor de lange termijn.88 De WRR bestudeerde in dit project de stand van zaken en de mogelijke ontwikkeling van de industrie en het industriebeleid. Ze hield daarbij rekening met niet-economische randvoorwaarden en de regulerende rol die de overheid in de
54 Innovatiepolitiek markt heeft. In de jaren ’70 en ’80 sprak men wat dit betreft over ‘facetten’ en Facettenbeleid ‘facettenbeleid’. Dat laatste werd in de ‘Facetten’ zijn aspecten waarop door economische Economische Structuurnota voor het eerst groei schaarste kan ontstaan. De discussie hierover uitgewerkt (zie kader).89 werd aangezwengeld door het rapport The limits to De belangrijkste conclusie van growth dat in 1972 aan de Club van Rome was het WRR-rapport was dat men onder aangeboden. Het gevolg was dat er meer erkenning kwam voor de neveneffecten van economische de bestaande voorwaarden eco- vooruitgang. In de Economische Structuurnota werd het nomische groei niet kon waarborgen.90 zogenaamde ‘facettenbeleid’ voor het eerst uitgewerkt. Zelfs bij een aantrekkende wereldeco- EZ maakte daarbij onderscheid tussen vijf terreinen nomie zouden de werkgelegenheid en die beïnvloed worden door economische groei: arbeid de handelsbalans verslechteren. De (internationale arbeidsverdeling), grondstoffen, energie, industrie was verouderd en moest ruimtelijke ordening en milieu. worden vernieuwd, omdat zonder herstructurering het bedrijfsleven internationaal niet concurrerend kon blijven. Met een dergelijke verouderde industrie waren beleidsaanpassingen vereist om de overheidsdoelstellingen – werkgelegenheid, extern evenwicht (stabiele betalingsbalans) en economische groei – te realiseren. In plaats van behoudend of defensief moest het industriebeleid toekomstgericht worden De kern van het advies was dat er zowel generiek als specifiek beleid nodig was om de industrie te revitaliseren en de situatie ten goede te keren, een tweesporenbeleid dus. Algemene randvoorwaarden zouden moeten worden versterkt op het vlak van arbeidsmarkt en loonvorming, internationale handel, versterking van kennis over innovatieprocessen en milieubeleid – een generieke aanpak.91 Daarnaast adviseerden Van der Zwan c.s. om op basis hiervan specifiek te investeren in “technische innovatie en marketing” bij bestaande en toekomstig sterke sectoren. Daarbij stelden ze drie benaderingen voor: (1) een opwaardering van de intermediaire sector (aardolie, chemie, staal), (2) revitalisering van gevoelige sectoren (textiel, meubelen) en (3) versterking van de equipment-sector (machine- en apparatenbouw, elektrotechniek, transportmiddelen, instrumenten).92 De WRR adviseerde verder om externe bestuursorganisaties en -raden voor het industriebeleid in te stellen, die buiten de politiek zouden functioneren. In het bijzonder zou een speciale commissie moeten worden ingesteld voor de uitwerking en implementatie van het nieuwe beleid. Niet veel later werd dat de commissie Wagner.
Over de algemene analyse van het WRR-rapport bestond overeenstemming, maar niet over de aanbevelingen. 93 Het bedrijfsleven vond het positief dat het belang van de industrie werd benadrukt. De regering Van Agt I liet in haar reactie weten “bijzonder verheugd [te zijn] over het feit, dat deze studie in brede kring tot een hernieuwde discussie over de industriële ontwikkeling heeft geleid”.94 Het kabinet onderschreef de twee kernonderdelen: (1) dat economische groei afhankelijk was van de innovatiekracht van het bedrijfsleven; en (2) dat voor een bestendige langetermijnontwikkeling van de economie zowel niet-economische als economische doelstellingen van belang waren. Het tijdschrift Economisch Statische Berichten (ESB) wijdde op 10 september 1980 zelfs een speciale editie aan het rapport. 95 Achteraf wijzen verschillende
Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983) 55 betrokkenen en experts op de grondige analyse die in het rapport werd gemaakt van de Nederlandse industrie en het belang van een dergelijke analyse op dat moment en in het vervolg van het decennium.96 De industrie stond weer op de agenda. Er was evenwel de nodige onenigheid over de beleidsaanbevelingen.97 Allereerst bleek dit uit het minderheidsstandpunt van hoogleraar Ad Kolnaar, die als enige van de WRR-projectgroep vond dat de nadruk moest liggen op generiek beleid. Specifiek gericht industriebeleid raadde hij af.98 Verder maakte de kabinetsreactie op twee aspecten een verschil van inzicht duidelijk.99 Ten eerste kon ook het kabinet zich niet vinden in een specifiek sectorbeleid ter verdieping van een algemeen industriebeleid, maar stond het een aanpak voor die in principe was gericht op alle sectoren. De verschillende benaderingswijze uitte zich bijvoorbeeld in verschillende projecties over werkgelegenheidseffecten. Een generieke investeringsimpuls leverde in de modellen van het Centraal Planbureau (CPB) minder werkgelegenheid en economische groei op dan specifieke impulsen waar het WRR mee had gerekend. 100 Ten tweede beargumenteerde de minister- president dat het instellen van externe (advies)commissies onnodige bureaucratie in de hand zou kunnen werken en niet ten goede zou komen aan de effectiviteit.101
Toch kwam er een vervolg. EZ-minister Gijs van Aardenne benoemde op basis van het WRR- advies in januari 1981 de leden van de Adviescommissie inzake het industriebeleid, beter bekend als commissie Wagner. 102 De leden werden ondersteund door een secretariaat dat werd ondergebracht bij het directoraat-generaal (DG) Industrie van het ministerie. In juni 1981 publiceerde de commissie haar rapport Een nieuw industrieel elan. 103 Dit was sneller dan in de opgedragen zes maanden,104 omdat de commissieleden hun bevindingen wilden presenteren voor de kabinetsformatie die leidde tot het tweede kabinet van premier Van Agt.105 De commissie Wagner evalueerde in dat rapport het bestaande industriebeleid, gaf advies over mogelijke veranderingen en inventariseerde welke sectoren van de industrie het meeste perspectief boden. Beleidsmakers moesten vervolgens de maatregelen uitwerken. Om de uitvoering van de beleidsvoorstellen te volgen adviseerden de leden om ‘hun’ commissie voort te zetten. Onenigheid in het kabinet Van Agt II over het sociaaleconomisch beleid maakte dat dit niet direct gebeurde,106 maar op 26 januari 1982 benoemde Jan Terlouw (EZ-minister tijdens Van Agt II en III) de Adviescommissie inzake de voortgang van het industriebeleid, opnieuw geleid door Gerrit Wagner. Over deze voortgang publiceerde de vervolgcommissie vier Verslagen van werkzaamheden, waarin tevens nieuwe aanbevelingen werden gedaan. Ze behandelden achtereenvolgens de vier halve jaren van 1982 en 1983.107
In navolging van de WRR beschouwde de commissie Wagner zowel de industrie als de rol van technologie hierin. 108 Haar rapporten en voortgangsverslagen bleven dus niet beperkt tot innovatiebeleid zoals in deze studie gedefinieerd, maar gingen ook in op onderwijs-, infrastructuur-, energie-, fiscaal-, export- en milieubeleid. Voor dit onderzoek is vooral het technologie- en innovatiebeleid in samenhang met het industriebeleid van belang. De commissie Wagner adviseerde om een ‘herindustrialisatiebeleid’ te ontwikkelen. Ten behoeve van gezonde economische ontwikkeling moest een basis van stabiele macro- economische verhoudingen worden gecreëerd. Anders leidde versterking van de industrie niet tot
56 Innovatiepolitiek structurele verbeteringen. Hierbij werden vier factoren onderscheiden: kostenniveau, functioneren van de arbeidsmarkt, veranderingen op de wereldmarkt en Nederlandse vermogenspositie.109 1. Loon-, energie- en milieukosten kregen aandacht, omdat die de concurrentiepositie van de industrie in belangrijke mate bepaalden. De vraag was hoe deze kosten verlaagd konden worden. 2. Voor het functioneren van de arbeidsmarkt waren goed onderwijs en loondifferentiatie van belang. In het verlengde van de commissie Wagner kwamen werkgevers- en werknemersorganisaties nader tot elkaar en besloten tot differentiatie van lonen. Uiteindelijk werd dit uitgewerkt in het Akkoord van Wassenaar.110 (In paragraaf 3.3.2 ga ik hier nader op in.) 3/4. In de jaren ‘80 was sprake van een drastische verslechtering van de vermogenspositie van bedrijven. Voor externe financiering was hét probleem bijvoorbeeld de bijzonder hoge rente. Deze situatie bedreigde de Nederlandse positie op de wereldmarkt.111 Als oplossing beval de adviescommissie aan om via de Nationale Investeringbank (NIB) bedrijven te steunen die toekomstperspectief hadden en te stoppen met defensieve steun. Daarnaast werd geadviseerd dat EZ een Maatschappij voor Industriële Projecten (MIP) zou oprichten, die in veelbelovende projecten kon investeren.112
Binnen deze voorwaarden was het volgens de commissie essentieel een offensief industriebeleid te ontwikkelen. Dat moest beleid zijn dat zich richtte op de bedrijfssectoren met de meeste potentie: een aandachtsgebiedenbeleid, met daarbinnen specifieke activiteitenvelden.113 De criteria voor de hoofdaandachtsgebieden waren: aansluiting bij bestaande bedrijvigheid, aanwezigheid van een thuismarkt en aansluiting bij bestaande expertise en kennis. Voor de activiteitenvelden waren de criteria: “de trend in de marktontwikkeling (intern en extern), de eigen concurrentiepositie, de toegevoegde waarde, de betalingsbalansbijdrage [en de] trend in technologie”. 114 Tabel 3-1 biedt een overzicht van de hoofdaandachtsgebieden en activiteitenvelden die de commissie Wagner vaststelde. Daarna werkte de vervolgcommissie Wagner dit alles op basis van een grondige analyse verder uit. Ze maakte daarbij een onderscheid tussen reeds bestaande activiteitenvelden en activiteitenvelden die op basis van technologische ontwikkelingen veelbelovend waren – zie voor deze lijst de bijlagen van hoofdstuk 3.115 Voorheen investeerde EZ in meer algemene speerpunten als energie, micro-elektronica en informatica.116 De lijst van de commissie Wagner was daarentegen meer specifiek en gericht op concrete economische sectoren. Deze aanpak richt zich op het ondersteunen van bewezen sterke sectoren (backing winners), iets wat de AWT later ook voorstelde (zie paragraaf 6.1). Dat is een fundamenteel andere aanpak dan het kiezen van sectoren of thema’s die men graag zou zien floreren (picking winners). Door in te zetten op deze bewezen sterke gebieden beoogde men: “het creëren van comparatieve voordelen die binnen het bereik van [de Nederlandse] mogelijkheden liggen”, waardoor het beleid effectiever en efficiënter is.117
Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983) 57
Tabel 3-1: aandachtsgebieden die de commissie Wagner vaststelde.118
Hoofdaandachtsgebieden Activiteitenvelden (indicatief) (illustratief)
De havengebieden o Verkeersbegeleidingssystemen o Containerbehandelingsapparatuur o Pijpleidingtransport o Gespecialiseerde dienstverlening o Consultancy Agrarische en voedingsmiddelenindustrie o Veredeling en kwaliteitsproducten o Distributiesystemen o Landbouwwerktuigen o Kennisexport tuinbouw en veilingsystemen o Modulenbouw fabrieken Waterbouw, waterbeheer en het o Deltatechnieken continentale plat o Natte waterstaat o Gespecialiseerde scheepsbouw o Drinkwaterproductie o Afvalwaterbehandeling o Offshore bedrijfsleven, buitengaatse bedrijvigheid Luchthaven Amsterdam o (Toelevering aan) de vliegtuigindustrie o Luchthavengoederen en -behandelingsapparatuur o Luchtverkeersregeling Veredelingschemie o Producten met hoge toegevoegde waarde (fine chemicals) o Procesapparatuur o Modulenbouw chemische fabrieken o Selectievere processen (o.a. biotechnologie) Elektronica en informatica o Telecommunicatiesystemen en -apparatuur o Robotica o Teletext, Viditel Industrialisatie van de zakelijke dienstverlening o Computer aided design o Software industrie o Consultancy/engineering o Turnkey jobs Onderhoud en renovatie o Onderhoudsapparatuur o Renovatie van gebouwen o Onderhoud van (water)wegen Energie-installatie en -apparatuur o Warmtekrachtinstallatie o Energiebesparende technieken en apparatuur o Steenkooloverslag en -transport o Aardgassystemen o Gasturbineonderhoud Medische technologie o Meet- en regelapparatuur en sensoren o Hulpmiddelen voor gehandicapten Afwerking, recycling en overige o Ferro- en non-ferrometalen milieugoederenapparatuur o Scheidingstechnieken van huisvuil en agrarisch afval
58 Innovatiepolitiek
... vervolg van tabel 3-1 ...
Hoofdaandachtsgebieden Activiteitenvelden (indicatief) (illustratief)
Defensie-uitrusting o Scheepsbouw o Voertuigen o Radar, luchtdoelapparatuur o Optische apparatuur Bouw o Goedkope woningbouw o Houtskeletbouw o Woningtextiel, meubelindustrie o Energiebesparing in huishouden Kantoorsystemen o Reproductietechnieken o Grafische vormgeving o Kantoorautomatisering
Met betrekking tot innovatiebeleid benadrukte de commissie Wagner voorts het belang van technologiebeleid. De Innovatienota werd in dit verband gezien als een belangrijk document, omdat daarin voor het eerst uitgebreid op die problematiek ingegaan werd. EZ ontwikkelde vervolgens op basis hiervan een technologiebeleid, waarbij de adviezen van Wagner en de zijnen119 een belangrijke rol speelden. Die adviezen leidden in 1984 tot het Beleidsplan Technologiebeleid, getiteld Naar een op de marktsector gericht technologiebeleid (zie hoofdstuk 4). De daadwerkelijke omslag naar dit nieuwe beleid kwam er mede onder invloed van de RSV-enquête, waarvan de resultaten in 1984 verschenen. Op basis daarvan kwam er namelijk een einde aan de regeling Steun aan individuele bedrijven. Dat schiep financiële ruimte voor een nieuwe insteek. De parlementaire enquête naar het RSV-concern legde evenwel ook een taboe op veel van de plannen voor een offensief industriebeleid. Daardoor blokkeerde de RSV-enquête het voorgestelde aandachtsgebiedenbeleid. De focus kwam in plaats daarvan op technologiebeleid te liggen.
De volgende twee paragrafen geven achtereenvolgens vanuit het organisatiegedrag- en politieke- actorperspectief meer inzicht in de ontwikkelingen van 1976 tot en met 1983.
3.2 Organisatiegedragperspectief Nederland was in crisis aan het eind van de jaren ’70. Van EZ werden oplossingen verwacht voor de structurele problemen van de Nederlandse economie. Tegelijkertijd stond de bestaande manier van werken ter discussie. Uit verschillende hoeken werd de overheersend defensieve aanpak bekritiseerd, waardoor afdelingen van EZ onder druk stonden. Naast het ministerie van EZ speelde het ministerie voor Wetenschapsbeleid een belangrijke rol, met name door zijn betrokkenheid bij de Innovatienota van 1979. Deze nota is ongewoon omdat bij de totstandkoming verschillende departementen waren betrokken.
Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983) 59
In paragraaf 3.1 presenteerde ik het departement van EZ als één coherente actor. In de praktijk functioneerden verschillende afdelingen daarvan in veel gevallen echter vrij autonoom, met weinig onderlinge afstemming. Dat was in de jaren ’70 en ’80 (periode 1976-1983) misschien nog meer het geval dan tegenwoordig. In deze paragraaf ga ik in op de rol van en de verhouding tussen de betrokken afdelingen en ambtenaren om inzicht te krijgen in de invloed hiervan op het innovatiebeleid. Ik bespreek eerst de structuur van EZ in deze periode. Daarna beschrijf ik hoe de Innovatienota tot stand kwam, zoals gezegd een bijzonder proces. Vervolgens behandel ik het type organisatie dat EZ was (paragraaf 3.2.2). Daarmee wordt duidelijk wat de voorgenomen verandering betekende voor de manier van werken en de onderlinge verhoudingen. In paragraaf 3.2.3 behandel ik tot slot het contact met partijen buiten het ministerie, om inzicht te krijgen in de rol van vooral het grotere bedrijfsleven. Daar ga ik met name in op de relatie met de commissie Wagner.
Figuur 3-5: ministeries en afdelingen die in 1979 betrokken waren bij het innovatiebeleid.
Figuur 3-5 laat zien welke afdelingen in deze periode betrokken waren bij het innovatiebeleid. Het ministerie van EZ bestond aan het eind van de jaren ’70 uit een centraal deel en vijf directoraten-generaal (DG’s). Een belangrijke rol was er voor secretaris-generaal (SG) Frans Rutten.120 Die had de administratieve leiding over het departement, maar was daarnaast vooral verantwoordelijk voor het macro-economische beleid. Bij dit laatste werd hij ondersteund door ‘zijn eigen’ directie Algemene Economische Politiek (AEP). Voor het industriebeleid was het DG Industrie verantwoordelijk. Dat kreeg als gevolg van de stagnerende economie een steeds belangrijkere positie. Andere relevante afdelingen waren het DG Prijzen, Ordening en Regionaal beleid (POR) en in mindere mate het DG Handel, Ambachten en Diensten (HAD). Met betrekking tot het innovatiebeleid, dat in deze periode steeds meer aandacht kreeg, speelden het DG Energie en het DG Buitenlandse Economische Betrekkingen (BEB) geen rol van betekenis. Die was er daarentegen wel voor het DG Wetenschapsbeleid van het ministerie van O&W. Dat DG stond van 1971 tot en met 1981 in dienst van de minister voor Wetenschapsbeleid en was betrokken bij het innovatiebeleid en het tot stand komen van de Innovatienota (zie paragraaf 3.1.1).
De vijf DG’s en de secretaris-generaal met ‘zijn’ directie AEP leken soms zes afzonderlijke departementen. Ze functioneerden als het ware als eilandjes binnen EZ. 121 De verschillende
60 Innovatiepolitiek algemeen directeuren waren hun eigen ‘baas’ en ieder DG had zijn eigen cultuur en manier van werken. Er moest op bepaalde beleidsterreinen evenwel ook samen worden gewerkt. Dat gold met name voor het opkomende innovatiebeleid, waarbij de verhouding tussen de SG (en ‘zijn’ directie AEP) en het DG Industrie interessant is. Tussen deze afdelingen was er met betrekking tot het innovatie- en industriebeleid vooral een tegenstelling tussen generiek beleid gericht op macro-economische voorwaarden enerzijds en maatregelen voor specifieke sectoren en soms zelfs individuele bedrijven anderzijds.122 De invloedrijke SG Frans Rutten en de directie Algemene Economische Politiek vonden dat een ministerie voor het bedrijfsleven vooral goed macro-economisch beleid moest voeren.123 Verder moest de rol van de overheid beperkt blijven. Een gerichte aanpak en contact met het bedrijfsleven waren daarbij niet opportuun. Waar er wel contact was met bedrijven ging dat over algemene voorwaarden als belastingklimaat en monetair beleid. Rutten was destijds één van de invloedrijkste topambtenaren. Dat bleek uit zijn positie als voorzitter van de Centraal Economische Commissie (CEC), de hoogste ambtelijke adviescommissie van de ministerraad.124 Ruttens opvatting dat de overheid zich enkel moest richten op het verzorgen van gezonde macro-economische verhoudingen had daardoor veel invloed. Het DG Industrie richtte zich daarentegen op specifieke sectoren. Het was opgedeeld naar zware en lichte industrie, waaronder stafdirecties functioneerden die waren gespecialiseerd in verschillende bedrijfstakken.125 Die stafdirecties droegen verantwoordelijkheid voor bijvoorbeeld vliegtuigbouw, automobielindustrie, chemie, ijzer en staal en non-ferrometaal. Tijdens de economisch florissante periode van de jaren ’60 was hun rol beperkt, maar als gevolg van de oliecrises in de jaren ’70 (1973 en 1979) deed men een beroep op de industrieambtenaren om de verschillende industriële sectoren te saneren of te herstructureren.126 Daardoor nam de invloed van het DG toe. De hoogste ambtenaren – Joseph Molkenboer en later Harry Leliveld – stonden lange tijd zelfs bekend als ‘industriepausen’.
Ondanks de sterke leiding van Frans Rutten bestond er binnen het ministerie van EZ een fundamenteel verschil van inzicht over de verhouding tussen generiek macro-economisch beleid en specifiek industriebeleid. De macro-economische focus van de SG werkte belemmerend voor de nieuwe insteek van het innovatiebeleid. Maar ook voor het DG Industrie en het DG POR betekende de nieuwe insteek dat ze met andere beleidsmaatregelen te maken zouden krijgen. In paragraaf 3.2.2 beschrijf ik hoe de structuur bij deze DG’s niet eenvoudig was te doorbreken. Langzamerhand kwam er evenwel een omslag van industriebeleid dat merendeels defensief was naar toekomstgericht innovatiebeleid. Deze omslag had veel impact op de manier van werken binnen de afdelingen die beleid maakten en uitvoerden voor de Nederlandse industrie. Tot nauwere banden tussen de verschillende DG’s leidde dit evenwel niet – zoals verder wordt besproken in de paragrafen 4.2 en 5.2. Voordat ik nader inga op het ministerie van EZ beschrijf ik eerst het tot stand komen van de Innovatienota.
Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983) 61
3.2.1 Het ontstaan van de Innovatienota De focus van EZ lag in de jaren ’70 vooral op industriële bedrijven die in moeilijkheden waren geraakt. Toch kreeg offensief beleid om innovatie in het bedrijfsleven te bevorderen steeds meer aandacht in de nota’s en adviezen uit die tijd. Het argument daarin was dat alleen met innovatiebeleid de toekomst van de Nederlandse industrie veilig gesteld zou kunnen worden. Vanuit het rationele-actorperspectief zagen we dat de Economische Structuurnota uit 1976 in dit verband al een belangrijke nota was. Hij wordt niet voor niets als de voorloper gezien van de Sectornota die tegelijk met de Innovatienota in 1979 verscheen.127 Bij de voorbereiding van deze nota’s werden binnen EZ al instrumenten ontwikkeld die later vormgaven aan het innovatie- en technologiebeleid. Voor de Innovatienota was echter de minister voor Wetenschapsbeleid verantwoordelijk, met als gevolg dat deze tot stand kwam onder leiding van het DG Wetenschapsbeleid van het ministerie van O&W. Tussen de ministeries van EZ en O&W bestond een controverse over hoe innovatie gestimuleerd moest worden. De samenwerking tussen beide in het kader van de Innovatienota was dan ook bijzonder te noemen. Het cliché was dat O&W vond dat EZ zijn oren liet hangen naar de eerste de beste ondernemer en dat zijn ambtenaren geen inhoudelijke visie hadden. Bij EZ was de heersende gedachte dat O&W alleen de status quo van de wetenschap wilde handhaven, waarbij innovatie niet voorop stond.128 Het technologiebeleid van de Innovatienota was in zekere zin voor beide een manier om te proberen meer zeggenschap te krijgen over de ander, dus om het eigen werkgebied uit te breiden.
De totstandkoming van de Innovatienota is een goed voorbeeld van een beleidsproces waarbij veel partijen werden gemobiliseerd. De ambtenaren van het DG Wetenschapsbeleid vroegen zowel medewerkers van kennisinstellingen als van bedrijven om van gedachten te wisselen over de problematiek rondom innovatie. 129 Daarvoor werd een circuit opgetuigd waarvoor uit verschillende hoeken actoren werden benaderd: het bedrijfsleven, de universiteiten en toegepaste onderzoeksinstellingen en andere departementen.130 De voortgang werd aangestuurd door een overkoepelende stuurgroep. Daaronder functioneerden werkgroepen waar mensen uit de verschillende hoeken intensief en open samenwerkten aan ‘hun’ onderwerp. Het ging daarbij over onderwerpen als octrooien, facettenbeleid, concrete maatregelen als het IOP of het theoretisch kader van het rapport. Uit de achtergronddocumenten van de Innovatienota blijkt overigens dat de rol van vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven beperkt was. De werkgroepen bestonden vooral uit een mix van ambtenaren uit de drie betrokken ministeries en afgevaardigden van TNO.131 Ambtenaren van andere departementen dan O&W en EZ werden betrokken om het ‘facettenbeleid’ uit te werken (zie paragraaf 3.1.3). Dat ging namelijk over onderwerpen zoals ruimtelijke ordening, milieu en grondstoffenschaarste, waarvoor andere ministeries verantwoordelijk waren. Het bleek in de praktijk echter vaak moeilijk om overeenkomst te bereiken voor een interdepartementaal beleid. Er moest rekening worden gehouden met te veel en vaak tegengestelde belangen, zowel met relevante pressiegroepen als met de heersende politieke overwegingen.132 Bovendien was er als gevolg van de toenemende aandacht voor de oplopende werkloosheid steeds minder aandacht voor onderwerpen als milieu en energie.133 Van
62 Innovatiepolitiek een interdepartementaal beleid op deze onderwerpen was daarom geen sprake. Departementen gingen in de praktijk verder met ‘hun’ eigen beleid. Bij EZ was dit vooral energie, waarvoor al sinds 1965 een eigen directoraat-generaal bestond.134 Binnen dit departement en bij de ministeries van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening was er daarnaast vanaf 1972 onder invloed van het rapport The limits to growth aandacht voor de mogelijke negatieve gevolgen van economische voorspoed voor mens en milieu.135
Het overleg en de samenwerking met de verschillende stakeholders leidden tot meer draagvlak voor de inhoud van de nota. Wat daarbij opvalt, is dat de meeste maatregelen die uit de nota voortkwamen bleven hangen in de bestaande manier van werken. Boswijk, Wissema en Zegveld waren in een analyse van de nota's uit 1979 stellig: “een beschouwing van de maatregelen die de regering denkt te nemen om deze problematiek te lijf te gaan, leert dat het nieuwe beleid slechts marginaal verschilt van het tot nu toe gevoerde beleid, dat keuzen achterwege blijven en dat een lange termijn beleid ontbreekt”.136 Dat slechts weinig echt nieuwe maatregelen van de grond kwamen lijkt op het eerste gezicht verwonderlijk omdat de ministers in de Innovatienota hadden gewezen op het grote belang ervan. Alleen macro-economische maatregelen gericht op generiek stimuleren van R&D (zoals belastingvoordeel of onderzoekskredieten) zouden relatief weinig zin hebben. 137 De auteurs van de Innovatienota achtten in het verlengde van een rapport van het Zeslandenprogramma (zie kader) een breed palet aan maatregelen nodig, waaronder overheidsinkoopbeleid en wet- en regelgeving ter stimulering van innovatie. 138 Nieuwe wetenschappelijk inzichten vormden voor de beleidsmakers een goede basis voor hun verhaal, maar werden losgelaten als de implementatie te complex werd. Het probleem werd dus wel in zijn gehele omvang aan de orde gesteld, maar men implementeerde slechts een beperkt aantal maatregelen.139 Het moeizaam tot stand komen van nieuwe instrumenten had te maken met gevestigde belangen die de DG’s Industrie en POR vertegenwoordigden. Daarop ga ik in de volgende paragraaf in.
Wat vooraf ging aan de Innovatienota: de OESO en het Zeslandenpogramma De nieuwe wetenschappelijke inzichten mochten in de praktijk dan wel niet tot veel nieuw beleid leiden, de Innovatienota bood wel ruimte voor alternatieve economische visies. De auteurs maakten met name gebruik van een bijdrage van Christopher Freeman en Keith Pavitt voor het zogenaamde Zeslandenprogramma.140 Dat was een project van wetenschappers die een prominente rol vervulden in ‘progressieve’ discussies binnen de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). De bijdrage borduurde voort op het evolutionaire paradigma dat gepresenteerd was in een artikel van Nelson en Winter: In search of a useful theory of innovation.141 De aandacht ging daarin uit naar zowel de vraag- en aanbodfactoren, als naar de onderstroom van nieuwe technologische mogelijkheden. Voor het beleid was het volgens Nelson en Winter essentieel te onderkennen dat innovatie gepaard gaat met onzekerheid; en dat ook de selectieomgeving van grote invloed is op het innovatieproces. De grote verschillen tussen selectieomgevingen naargelang sectoren werden volgens de auteurs onvoldoende onderkend in het overheidsbeleid. Het Zeslandenprogramma was opgericht omdat er binnen de OESO geen ruimte was om rapporten uit te brengen over onderwerpen als overheidsbeleid en technische innovatie,
Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983) 63
overheidsbeleid en aanbestedingen, en technische verandering en werkgelegenheid. Landelijke vertegenwoordigers – waaronder vanuit Nederland Walter Zegveld – zagen in het begin van de jaren ’70 deze lacune en benaderden wetenschappers als Christopher Freeman en Keith Pavitt om in een ander verband over dergelijke onderwerpen te praten. Naast Nederland waren ook Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Canada en Ierland betrokken bij het Zeslandenprogramma.142 Het project organiseerde bijeenkomsten waarop de deelnemers discussieerden over de manier waarop overheden innovatie bij bedrijven konden stimuleren.
Ook de OESO was dus niet één coherente actor. Ze bestond uit verschillende comités waarvan de betrokkenen uiteenlopende visies hadden over de manier waarop de economie gestimuleerd kon worden.143 In de jaren ‘70 stond aan de ene kant een groep traditionele keynesianen die stelde dat er geen structureel probleem was en dat het mogelijk was terug te keren naar de Golden Sixties door extra geld in de economie te pompen. Daartegenover poneerden diverse ‘progressieve’ wetenschappers dat de economische structuur blijvend was veranderd en dat daarom herstructurering van het bedrijfsleven was vereist.144 Om innovatie te stimuleren moest volgens deze laatsten beleid worden ontwikkeld dat was gericht op zowel push- als pull-factoren. In tegenstelling tot de OESO stelde het Zeslandenprogramma deze ‘progressieve’ groep in staat rapporten over het onderwerp te publiceren en daarover te discussiëren.145 In de jaren ‘80 bleef binnen de OESO de macro-economische keynesiaanse visie dominant.146 De inzichten over innovatiebeleid wisten niet door te dringen tot de leidende comités en er werden geen documenten over dit onderwerp gepubliceerd.147 Desondanks waren discussies die in die tijd binnen de OESO werden gevoerd van grote invloed op wetenschappers en ambtenaren uit verschillende landen.148
3.2.2 De inertie van een machinebureaucratie Ondanks de nodige aandacht voor innovatiebeleid bleven in het begin van de jaren ’80 tot aan de breuk rond RSV de meeste uitgaven gaan naar structuurbehoudend, defensief beleid. Dat is te zien in figuur 3-6. Een belangrijke verklaring hiervoor lijkt te vinden in de aard van de organisatie, die was zo gestructureerd dat het industriebeleid gericht op sanering en herstructurering efficiënt kon uitvoeren, een organisatie met trekjes van wat Mintzberg typeerde als een machinebureaucratie (zie paragraaf 2.2.1). De voorgenomen beleidsveranderingen dreigden dit efficiënte ‘productieproces’ te verstoren.
Met betrekking tot het industriebeleid bestonden de werkzaamheden bij het DG Industrie en het DG Prijzen, Ordening en Regionaal beleid (POR) nog altijd voor een belangrijk deel uit het uitvoeren van maatregelen gericht op steun aan specifieke sectoren. Er zijn twee verklaringen voor de inertie van deze DG’s. Het bleek allereerst niet eenvoudig de sectorgerichte mankracht en budgetten anders te verdelen. Ten tweede betekende een meer offensief beleid wellicht dat de industrieambtenaren andere maatregelen moesten verzinnen en uitvoeren. De industrieambtenaren werkten in deze tijd in stafdirecties die verantwoordelijk waren voor specifieke sectoren. Het traditionele beleid bevoordeelde deze sectordirecties die nauwe contacten onderhielden met branches (bijvoorbeeld de scheepsbouw-, de metaal- of de
64 Innovatiepolitiek textielindustrie) en bedrijven en die geneigd waren tot defensief beleid. 149 Het waren deze sectordirecties die centraal stonden in het industriebeleid van EZ; ze hadden veel bewegingsvrijheid en de directeuren ervan waren machtige spelers in ‘hun’ sector. De bepleite overgang naar meer aandacht voor structuurversterkend (offensief) beleid betekende dat deze afdelingen in moesten leveren ten voordele van afdelingen die zich richtten op andere sectoren of andere soorten maatregelen. Gesprekken met oud EZ-ambtenaren maken duidelijk dat er sprake was van tegenwerking wanneer grote veranderingen dreigden of in gang werden gezet,150 niet alleen omdat hun budgetten ingeperkt zouden worden, maar ook omdat minder mankracht zou leiden tot afnemende expertise. Stafdirecties zouden zelfs afgeschaft kunnen worden, waardoor een onderwerp helemaal zou verdwijnen. In hun argumentatie werden deze afdelingen gesteund door de relevante bedrijven, voor wie het behouden van speciaal op hen gerichte afdelingen vanzelfsprekend van belang was. Daarnaast waren de beleidsmaatregelen voor defensief beleid van een ander type en meestal gericht op andere sectoren dan die voor offensief beleid.151 Dat hield in dat de voorgestelde verschuiving niet alleen een ander budget tot gevolg had, maar ook een andere manier van werken, andere kennis en andere contacten voor het merendeel van de betrokken ambtenaren. Ambtenaren van stafdirecties beargumenteerden hun belang door te wijzen op de kennis die ze hadden over de verschillende sectoren, een expertise die volgens hen vereist was bij mogelijk corrigerend ingrijpen van de overheid.
€ 1.000 Offensief beleid (excl. Energie)
€ 900 Defensief beleid
€ 800
€ 700
€ 600 RSV-enquête 1983-1984 € 500
€ 400
€ 300
€ 200 Bedrag in miljoen (gerekend naar 2012) (gerekend naar Bedrag in miljoen € 100
€0 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988
Figuur 3-6: defensief versus offensief EZ-beleid (1976-1988).152
In de praktijk veranderden het budget en de manier van werken van de DG’s Industrie en POR dan ook niet zomaar. Voordat veranderingen echt werden ingezet was eerst de RSV-enquête nodig (zie paragraaf 3.1.3). De negatieve aandacht voor defensief beleid als gevolg hiervan leidde in eerste instantie tot het beëindigen van de regeling Steun aan individuele bedrijven, een
Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983) 65 maatregel die werd uitgevoerd door de afdeling Regionaal Economisch Beleid van het DG POR. Dit zorgde tevens voor minder taken voor de sectordirecties die bij deze aanpak betrokken waren geweest en betekende het begin van een minder dominante positie van het DG Industrie.153 Het duurde echter nog enige tijd voordat de macht van het DG Industrie was ingeperkt. Een eerste reorganisatie vond pas plaats in 1986 (zie paragraaf 4.2). In het verloop van de tijd werd de positie van de centrale leiding (SG en AEP) wel steeds dominanter ten nadele van die van de industrieambtenaren.
3.2.3 De relatie met externe stakeholders Een belangrijk onderdeel van de bestaande routine was het contact met externen. Het ging daarbij om contacten met andere departementen, de Tweede Kamer – al of niet via de minister – (zie ook paragraaf 3.3.3) en belangenorganisaties. Bij het rationele-actorpespectief maakte ik duidelijk dat het WRR-rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie en de commissie Wagner een belangrijke rol speelden bij de overgang van defensief naar offensief beleid. Vanuit het organisatiegedragperspectief verduidelijk ik hier dat EZ richting probeerde te geven aan de commissie Wagner, waarvan het de bijeenkomsten voorbereidde. Ik ga evenwel eerst in op de contacten die er bestonden met industriële bedrijven.
De ambtenaren van het DG Industrie hadden veel contact met industriële bedrijven, een manier van werken die sterk ingebed was in de organisatie. Contact met grote bedrijven had daarbij meer aanzien dan beleid dat was gericht op het MKB.154 Dit werd geïllustreerd doordat men binnen ambtelijke kringen sprak van de grote 5 of PhAUSD: Philips, Akzo, Unilever, Shell en DSM. Met die en andere grote bedrijven* bestonden, vooral op hoog ambtelijk niveau, nauwe contacten.155 Deze gang van zaken betekende niet dat de invloed eenzijdig van het bedrijfsleven kwam. Het was voor EZ ook een manier om bij de belanghebbenden draagvlak te creëren voor het beleid. Voor de minister was het (grote) bedrijfsleven daarnaast politiek van belang, omdat hij politiek verantwoordelijk werd gehouden voor de arbeidsplaatsen die mogelijk verloren konden gaan. Vanuit het DG Industrie bestonden vooral contacten met individuele bedrijven of branches die om steun vroegen. Daartoe was ‘tripartiet overleg’ een geliefde benadering: overleg tussen het betrokken bedrijf of vertegenwoordigers van de sector, aangevuld met vertegenwoordigers van de werknemers en de relevante sectordirectie van EZ.156
Naast dit reguliere contact met het bedrijfsleven vroeg EZ soms advies aan commissies. Zoals ik aangaf speelde van 1981 tot en met 1983 de commissie Wagner een belangrijke rol. Waar de WRR in grote mate op eigen gezag en initiatief werkte en alleen met de minister-president over het werkprogramma overlegde, werd de commissie Wagner direct ingesteld door de minister van EZ (in 1981 Gijs van Aardenne). Doordat de minister op basis van de WRR-aanbevelingen met
* Naast de genoemde vijf bestond de top tien van Nederlandse bedrijven uit VMF Stork, Hoogovens, Fokker, RSV en DAF/Volvo.
66 Innovatiepolitiek
Wagner en de zijnen een ‘eigen’ adviescommissie instelde, trok EZ de invloed over het onderwerp industriepolitiek weer naar zich toe. De visie van toenmalig secretaris-generaal Frans Rutten speelde hierbij een voorname rol. De actieve rol van de overheid die de WRR in het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie voorstond paste namelijk niet in de visie van de directie Algemene Economische Politiek (AEP) en de administratief leider van EZ.157 Bovendien zagen we in de vorige paragraaf dat het nieuwe innovatiebeleid een bedreiging vormde voor de DG’s Industrie en POR. EZ kon zich volgens de voorzitter van het WRR-project dan ook niet vinden in het rapport, met als gevolg dat de eerste (informele) reactie van EZ ter voorbereiding van de officiële kabinetsreactie negatief was.158 Andere reacties op het rapport waren evenwel overwegend positief, vooral ook vanuit het bedrijfsleven zelf. Hierdoor kreeg Arie van der Zwan samen met ambtenaren van het ministerie van Algemene Zaken de ruimte om de door EZ voorbereide reactie te herschrijven.159 Het gevolg was dat de regering in de uiteindelijke kabinetsreactie het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie meer positief benaderde.160 EZ-minister Van Aardenne stelde vervolgens op basis van het WRR-rapport een commissie in die EZ moest adviseren over het industriebeleid (de commissie Wagner). De onafhankelijke WRR werd dus vervangen door de commissie Wagner, die onder verantwoordelijkheid van EZ stond. Een duidelijke illustratie van het verschil is dat Theo Quené als WRR-voorzitter de bevindingen van zijn raad mocht toelichten in de ministerraad, waar de ministers evenwel weinig geïnteresseerd bleken, 161 terwijl het secretariaat van de commissie Wagner bij het DG Industrie van EZ werd ondergebracht. Dat kon er zo voor proberen te zorgen dat de aanbevelingen uit Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie werden afgezwakt en toekomstige adviezen meer in lijn kwamen met de eigen visie. Dat men vanuit EZ de adviescommissie niet op haar beloop zou laten, bleek ook uit de betrokkenheid van de ambtelijke top van EZ. Secretaris-generaal Frans Rutten en directeur-generaal Industrie Harry Leliveld participeerden zelf in de werkzaamheden van de adviescommissie.162 Belangrijker nog was dat EZ-ambtenaren het secretariaat van de commissie vormden. Daardoor was er veel contact met de adviescommissie163 en had het secretariaat de nodige invloed op het advies.164 De vraag is daarom in hoeverre de commissie Wagner ook een onafhankelijk commissie was. Uit mijn interviews kwam naar voren dat de commissie Wagner was ingesteld om draagkracht te creëren voor een meer offensieve aanpak, maar ook om het WRR-rapport te ontkrachten.165 Met name de tegengestelde visie op de rol van de overheid van WRR-lid Van der Zwan ten opzichte van Frans Rutten is in interviews voor dit onderzoek veelvuldig bevestigd. Van der Zwan opteerde voor meer specifieke overheidsinterventie, waar de EZ-leiding de markt centraal stelde en alleen goede macro-economische voorwaarden wilde scheppen. Het is daarom niet verwonderlijk dat werd geopteerd voor een ‘zware’ commissie. Zo zorgde EZ ervoor dat er een ‘geloofwaardig’ tegenwicht werd geboden. Voorzitter Wagner bevestigde later in interviews dat de commissie niet in het leven was geroepen om advies te geven over het beleid: “Ik denk dat de overheid ons te hulp riep, omdat de richting waarin gewerkt moest worden politiek zeer omstreden was. Toen wij aan de slag gingen, was Nederland op een dieptepunt van zijn economisch bestaan. De situatie was zo acuut dat ik me kan voorstellen dat een regering zegt: ‘Laten we ons eens even vrijmaken van dit alles en een apart groepje vragen ernaar te kijken.’”166
Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983) 67
Toenmalig EZ-minister Jan Terlouw had als vicepremier tijdens de kabinetten Van Agt II en III (1981-1982) te maken met strubbelingen binnen de regeringscoalitie. Hij benoemde evenwel de vervolgcommissie Wagner, die moest adviseren over de verdere voortgang van het beleid. Minister Terlouw had daarnaast ook belangstelling voor het onderwerp innovatiebeleid, wat bleek uit zijn periode als Kamerlid (zie paragraaf 3.3.3) en uit het feit dat hij in 1982 de projectgroep Technologiebeleid instelde (zie paragraaf 4.1)
3.3 Politieke-actorperspectief Zoals we zagen veranderde er in deze periode het nodige binnen het ministerie van EZ, maar de omslag naar innovatiebeleid kwam er niet vanzelf. Naast interne verhoudingen speelden externe belanghebbenden een rol. Om daar duidelijkheid over te krijgen kijk ik in deze paragraaf vanuit het politieke-actorperspectief naar de ontwikkeling van het innovatiebeleid van 1976 tot en met 1983. De vraag is hier welke externe stakeholders wat voor initiatief namen en wat hun invloed was op het beleid. Ik onderscheid hierbij vier groepen die van invloed waren op de beleidsontwikkelingen: (1) werkgeversorganisaties en bedrijven, (2) werknemersorganisaties, (3) het parlement en (4) kennisinstellingen.
3.3.1 Bedrijven (de doelgroep) Op 1 oktober 1974 hield toenmalig minister-president Den Uyl een toespraak voor de Nederlands Christelijk Werkgeversverbond (NCW). 167 Zijn socialistisch betoog over meer controle op investeringen en arbeiderszelfbestuur viel daar slecht. De brief van negen is een bekend voorbeeld van een moment waarop het bedrijfsleven zijn visie naar voren bracht. Op 13 januari 1976 publiceerden negen grote namen uit het bedrijfsleven in NRC-Handelsblad een Open brief van bezorgde ondernemingsleiders. 168 Daarin bepleitten ze meer erkenning voor het maatschappelijk-economische belang van hun bedrijven. Er was te veel aandacht voor verdelingsvraagstukken en bedrijven stonden ten onrechte in een negatief daglicht. De publieke aandacht was onvoldoende gericht op de productieproblemen van de industrie, terwijl de industrie juist de basis was voor de economie. In het toenmalige kabinet Den Uyl sloeg deze reactie in als een bom.169
Dit betoog van negen grote namen uit het Nederlandse bedrijfsleven is illustratief voor de polarisatie destijds in de samenleving. In de praktijk had deze polarisatie evenwel weinig weerslag op het ministerie van EZ. Vanouds had het ministerie wel degelijk aandacht voor het bedrijfsleven. Bovendien zagen we bij het organisatiegedragperspectief reeds dat EZ nauwe contacten onderhield met het bedrijfsleven.170 Voor EZ was het toetsen van nieuwe beleidsideeën aan de praktijk een belangrijk argument om bedrijven te betrekken bij het maken van beleid. Als we kijken naar het beleid dat daadwerkelijk werd uitgevoerd, dan kan de invloed vanuit het bedrijfsleven niet buiten beschouwing worden gelaten.
68 Innovatiepolitiek
Het merendeel van de middelen kwam in deze tijd ten goede aan steun voor specifieke sectoren en bedrijven. Een leidend argument was hierbij om bedrijven door de crisis te helpen. De noodlijdende bedrijven zullen dit niet hebben weersproken. Er was op deze manier sprake van een gemeenschappelijk belang, in zekere zin zelfs van een coalitie. Deze bedrijven kregen alle gelegenheid om bij de beleidsmaker het belang van hun activiteiten te benadrukken. Bovendien werden hun liquiditeitsproblemen zo groot dat overheidssteun in veel gevallen hun laatste strohalm was. Naast deze individuele contacten vanuit met name het DG Industrie was er veel contact tussen koepel- en werkgeversorganisaties en de centrale leiding van EZ (directeuren-generaal, de secretaris-generaal en de minister). Verreweg de meest prominente daarvan waren het Verbond van Nederlandse Ondernemingen (VNO), het Nederlands Christelijk Werkgeversverbond (NCW) en de Federatie voor de Metaal- en Elektrotechnische industrie (FME). 171 Deze organisaties vertegenwoordigen bedrijven uit verschillende sectoren, waardoor het niet in hun belang was te kiezen voor een specifieke richting. 172 Daarnaast vertegenwoordigden kleinere brancheorganisaties afzonderlijke bedrijfstakken. Op centraal niveau was hun rol beperkt.
Grote bedrijven kregen de meeste aandacht. 173 Op individueel vlak vertegenwoordigden ze relatief grote defensieve belangen, zoals het behoud van werkgelegenheid. Daarnaast hadden grote bedrijven veel invloed in organisaties als VNO, NCW en FME. Multinationals en hun vertegenwoordigers legden voorts gemakkelijker contact met ministeries en de ambtelijke top, zowel bij EZ als bij het ministerie van Onderwijs & Wetenschappen (O&W).174 Op die manier had het grote bedrijfsleven een sterke lobby.175 Van belang was daarbij dat ze de capaciteit hadden (en hebben) medewerkers vrij te maken die zich bezig hielden met beleidsvraagstukken. Zo konden vertegenwoordigers vanuit het bedrijfsleven op het zelfde niveau (in ambtelijk en wetenschappelijk opzicht) meepraten met EZ-ambtenaren. Een illustratie hiervan waren volgens Hagedoorn de R&D-programma’s uit de jaren ’70, waarbij veel middelen naar bedrijven als Fokker en Philips gingen.176 Een andere voorbeeld van de rol van de top van het bedrijfsleven was de samenstelling van de commissie Wagner. Die bestond voor meer dan de helft uit personen afkomstig uit grote bedrijven: DSM (W.A.J. Bogers), Unilever (W.J. Beek), Philips (Eduard Pannenborg), V&D (Anton Dreesman), de Algemene Bank Nederland (oud EZ- minister Harry Langman) en Shell (voorzitter Gerrit Wagner zelf). Een andere factor was dat EZ-ambtenaren uit hoofde van hun functie in het kader van steunmaatregelen commissariaten vervulden in het bedrijfsleven. Secretaris-generaal Rutten deed dat bijvoorbeeld bij DSM, de directeur-generaal Industrie Molkenboer bij RSV. In die tijd was dat de gangbare manier van werken en sommigen kregen later ook een functie bij één van de bedrijven waar ze toezicht op hielden.177 Met name de ‘industriepaus’ Molkenboer had bijzonder goede contacten met de top van het bedrijfsleven.178 Hij investeerde veel in die relaties en werd gezien als iemand die veel wist van de bedrijven. Het beleid om bedrijven in moeilijkheden financieel maar te blijven steunen hield echter geen stand. Het diende evenwel op korte termijn het belang van deze bedrijven en er waren natuurlijk ook wel succesvolle herstructureringen, zoals DSM, Akzo, Hoogovens en ook bedrijven uit de scheepsbouwsector.
Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983) 69
Het MKB-beleid kreeg minder aandacht. Het MKB was ook minder goed in het beginnen en onderhouden van relaties met beleidsmakers.179 Kleinere bedrijven werden met de daadwerkelijke maatregelen dan ook maar matig geholpen. In de Innovatienota van 1979 was er met betrekking tot technische vooruitgang de nodige aandacht voor de rol van kleine en middelgrote ondernemingen, maar concrete maatregelen kwamen slechts mondjesmaat van de grond – zie paragraaf 3.1.2. Boswijk c.s. stelden dan ook terecht vast dat de regering niet verder kwam dan studies en overleg over de MKB-problematiek.180 Dit is verwonderlijk aangezien in de jaren ‘80 toch 96 tot 97 procent van de bedrijven in de industrie minder dan 100 personeelsleden telden.181 Deze bedrijven beschikten over weinig R&D-faciliteiten en hadden vaak moeite het innovatieproces te organiseren.182 Formeel namen ze in 1977, 1985 en 1988 bijvoorbeeld slechts 10 procent van de Nederlandse R&D-uitgaven voor hun rekening.183 Deze CBS-cijfers omvatten overigens niet alle activiteiten die bij kunnen dragen aan innovatie. Ondanks dat het MKB met betrekking tot R&D-investeringen achterliep, werd er maar weinig beleid ontwikkeld dat tot doel had dit te veranderen. Een beleid gericht op grote bedrijven paste ook in de tijdsgeest, waarbij we evenwel moeten onderkennen dat stilaan wel meer aandacht kwam voor het MKB. De bestaande verhoudingen zorgden er dus voor dat voorstellen gericht op het MKB weinig of niet van de grond kwamen. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het voorstel van de betrokken ministers om in 1980 voor het Technisch Ontwikkelingskrediet (TOK) ruim 68 miljoen euro extra te reserveren ten behoeve van grote bedrijven en slechts iets meer 4,5 miljoen euro voor het MKB. 184 Een soortgelijke lobby was te zien in 1987 toen het TOK onder druk van de mededingingsregels uit Brussel werd beperkt voor zeer grote bedrijven (meer dan 20.000 werknemers). Vlak daarvoor werden volgens Hufen diverse meerjarige contracten afgesloten met deze bedrijven.185 Dit riekt naar een deal, waarbij het bedrijfsleven akkoord ging met strengere TOK-voorwaarden in ruil voor andere vormen van financiële ondersteuning. Voor het bedrijfsleven was het TOK destijds interessant vanwege de hoge rentestand en de verslechterde vermogenspositie van bedrijven:186 o De rentestand in de periode na de oliecrisis van 1979 bedroeg soms wel 10 tot 13 procent. De evaluatie van de TOK uit 1995 liet zien dat het aantal aanvragen daalde toen het verschil tussen de reguliere rente en de rente voor de TOK minder werd.187 o De vermogenspositie van bedrijven was door het economisch tij verslechterd. Hierdoor konden ze zelf minder goed nieuwe projecten financieren. Ondernemingen hadden in dit geval behoefte aan andere bronnen voor risicokapitaal. De overheid speelde daarbij een belangrijke rol, en al helemaal als het ging om risicovolle projecten.188
3.3.2 Werknemersorganisaties In discussies over innovatiebeleid kwamen werknemersorganisaties er niet tot weinig aan te pas.189 Om die reden ga ik in het vervolg ook niet meer apart in op deze belangengroep. Vakbonden hielden zich vooral bezig met werkgelegenheidskwesties en de ‘nieuwe internationale arbeidsdeling’. Ze concentreerden zich op bestaande activiteiten van bedrijven en niet op structuurvernieuwing. De vakbonden waren om die reden veelal voorstander van defensieve maatregelen, waardoor banen behouden konden worden. Hun contact met de overheid was
70 Innovatiepolitiek vooral gericht op het ministerie van Sociale Zaken (vanaf 1981 Sociale Zaken en Werkgelegenheid).
Een uitzondering betrof de commissie Wagner. Hierin zaten ook leden die afkomstig waren uit het vakbondscircuit: Piet Vos (FNV) en Henk Vredeling (PvdA). Gezien de uitgangspunten van werknemersorganisaties is het niet verwonderlijk dat voor hen loondifferentiatie het belangrijkste onderdeel was uit het rapport Een nieuw industrieel elan. De commissie Wagner adviseerde om het arbeidsvoorwaardenoverleg op decentraal niveau plaats te laten vinden, zodat meer recht gedaan kon worden aan de specifieke omstandigheden per bedrijfstak.190 Het doel hiervan was om de loonkosten in bedwang te houden, met het oog op verbetering van de internationale concurrentiepositie van het bedrijfsleven. Een aanvullend onderdeel was hierbij de verdeling van werkgelegenheid door arbeidstijdverkorting. De commissie Wagner had met dit advies een belangrijke invloed op het latere Akkoord van Wassenaar.191 Het Akkoord van Wassenaar bewees dat overleg tussen vertegenwoordigers van werkgevers en van vakbonden kon leiden tot een doorbraak. Chris van Veen en Wim Kok (in die tijd de voorzitters van respectievelijk het VNO en de Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV)) kwamen in een informeel overleg tot overeenstemming om af te zien van prijscompensatie in ruil voor arbeidstijdverkorting.192 Dit betekende dat in deze economisch slechte periode de lonen gematigd werden. Wanneer de situatie verbeterde, zouden werkgevers zich inzetten voor een betere verdeling van de werkgelegenheid.
3.3.3 De Tweede Kamer Met betrekking tot de bemoeienis van de Tweede Kamer met innovatiebeleid vallen twee dingen op. Ten eerste kreeg het onderwerp over het algemeen maar beperkt aandacht. Tijdens de economische stagnatie betrof de centrale zorg van het parlement de werkgelegenheid,193 daar gingen de debatten dan ook vooral over. De houding van de Kamer was vooral reactief en financiële middelen voor steun aan bedrijven kwamen terecht waar op korte termijn de meeste arbeidsplaatsen behouden konden worden. Ten tweede was er, als de Kamer zich liet horen over het onderwerp innovatiebeleid, overeenstemming tussen de verschillende politieke partijen. De invloed van de Kamer was in deze periode met name op twee momenten terug te zien: (1) bij de totstandkoming van de Innovatienota en bij (2) de parlementaire enquête over het RSV-debacle.
Zoals ik aangaf in paragraaf 3.1.1 vormden Kamervragen voor het kabinet de directe aanleiding om de Innovatienota te schrijven. Het waren de Tweede Kamerleden Jan Terlouw (D’66) en Koos Rietkerk (VVD) die premier Dries van Agt op basis van een rapport ten behoeve van het Zeslandenprogramma (zie paragraaf 3.2.1) om meer aandacht voor het onderwerp innovatie vroegen. Dit leidde in 1978 tot discussies over innovatiebeleid tijdens het debat over de regeringsverklaring van het kabinet Van Agt I. Op basis hiervan beloofde minister-president Van Agt het parlement een speciale nota over dat onderwerp.194 Bij de bespreking van het rationele- actorperspectief zagen we dat dit voor EZ geen nieuw onderwerp was. Het was evenwel de minister voor Wetenschapsbeleid die de eindverantwoordelijkheid had, omdat die
Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983) 71 verantwoordelijke was voor de coördinatie van dit beleidsterrein. Zijn afdeling zette een overlegcircuit op en stuurde in 1979 de Innovatienota naar het parlement. Opvallend was de rol van D’66 hierbij.195 Het Zeslandenprogramma werd indertijd namelijk mede opgericht door TNO’er en D’66-collega van Jan Terlouw, Walter Zegveld. Het contact binnen deze partij zorgde er blijkbaar voor dat vanuit D'66 Kamervragen werden gesteld op basis van bevindingen uit deze studies. Vervolgens leverde D’66 gedurende de kabinetten Van Agt II en III Jan Terlouw als minister van EZ. Zijn ambtstermijn was als gevolg van onenigheid binnen de kabinetscoalitie van CDA, PvdA en D’66 van korte duur, maar viel midden in de periode van de adviezen van de commissie Wagner. De betrokkenheid van Terlouw bij technologiebeleid was groot,196 getuige ook een gezamenlijke publicatie van Terlouw en Zegveld over industriebeleid en technologische vernieuwing.197 De uitgangspunten daarvan hadden sterke overeenkomsten met die van het rapport van de projectgroep Technologiebeleid, die door Terlouw werd ingesteld en Zegveld als voorzitter had (zie hoofdstuk 4).
De tweede gebeurtenis waarbij de invloed van de Kamer doorslaggevend was, was de RSV- enquête die leidde tot het daadwerkelijk beëindigen van het defensieve industriebeleid. In paragraaf 3.1.1 en 3.2.2 beschreef ik reeds dat tijdens dit onderzoek de echte omslag van defensief naar offensief beleid werd ingeluid. De aandacht van het parlement voor de tekortkomingen van het gevoerde industriebeleid was niet nieuw. In 1979 was de parlementaire subcommissie Steunverlening individuele bedrijven al kritisch over het gevoerde industriebeleid. In 1980 was ook een Kamercommissie onder het voorzitterschap van Kamerlid Kees van Dijk in haar rapport Heroverweging steun bedrijfsleven kritisch over het defensieve EZ-beleid.198 Dit kreeg evenwel nog geen gevolgen. De echte omslag kwam er pas tijdens de RSV-enquête in 1983/1984, die de vaste Kamercommissie voor Economische Zaken in maart 1983 had voorgesteld, omdat het RSV-concern ondanks miljarden aan overheidssteun toch failliet was gegaan. 199 Deze parlementaire enquête leidde echter ook tot een ‘trauma’ over steun aan bedrijven en sectoren en trok een zware wissel op het beleid van het DG Industrie.200 De Tweede Kamer legde in deze parlementaire enquête bloot dat het industriebeleid niet gericht was op het vernieuwen en versterken van de industriële structuur, maar vooral bedrijven overeind hield. Zodoende verzekerde dit beleid zolang mogelijk het behoud van arbeidsplaatsen. De minister van EZ had in dit beleid volhard mede onder druk van de maatschappelijke onrust over banenverlies, die ook in de Tweede Kamer geventileerd werd.201 De Kamer erkende wel haar eigen rol, maar wees vooral op de verantwoordelijkheid van minister Van Aardenne. Die zou in zijn eerste ambtsperiode (1977-1981) de Tweede Kamer verkeerd hebben ingelicht. Tijdens zijn tweede periode in het eerste kabinet Lubbers (1982-1986) lag zijn positie daardoor moeilijk. De RSV-enquête heeft waarschijnlijk meer invloed gehad op het beëindigen van het defensieve industriebeleid dan alle rapporten, studies en nota’s uit die tijd samen. Wat hieraan meewerkte was dat deze enquête als eerste ooit live op televisie werd uitgezonden, waardoor er veel aandacht voor was in nieuws- en actualiteitenprogramma's. Een groot deel van de samenleving werd zich daardoor bewust van het steunbeleid dat voorheen werd gevoerd, waardoor het besef doordrong dat een ander beleid nodig was. De impact kan echter niet los worden gezien van de reeds eerder gepubliceerde documenten.202 Een deel van de acties naar
72 Innovatiepolitiek aanleiding van de RSV-enquête lagen in het verlengde van wat in de Economische structuurnota en in de Sectornota reeds door onder andere Van Aardenne zelf verwoord was. Dit gold echter niet voor specifieke toekomstgerichte maatregelen, zoals het aandachtsgebiedenbeleid dat de commissie Wagner adviseerde. Dit specifieke innovatiebeleid kwam in het zelfde verdomhoekje te staan als het oude industriebeleid.
3.3.4 Kennisinstellingen In termen van daadwerkelijke bestedingen zijn kennisinstellingen invloedrijke belanghebbenden. Het merendeel van het onderzoeksbudget bestaat evenwel uit investeringen in de wetenschap via het ministerie van O&W. Die bijdragen vallen niet onder maatregelen gericht op het stimuleren en in gang zetten van activiteiten bij bedrijven. Wel kwam ook een groot deel van de EZ-uitgaven aan innovatiebeleid terecht bij kennisinstellingen. Zoals ik in paragraaf 3.1.2 vaststelde is uit de EZ-begrotingen op te maken dat (ook na de Innovatienota) veel van deze middelen ten goede kwamen aan TNO, lucht- en ruimtevaartonderzoek (NLR) en energieonderzoek (ECN).203 Dat ging in die tijd jaarlijks om minimaal 150 miljoen euro (in prijzen van 2012), soms zelfs oplopend tot meer dan 250 miljoen. Dat was tot halverwege de jaren ’80 een vergelijkbaar bedrag als de investering in maatregelen van het innovatiebeleid die zich primair op het bedrijfsleven richtten. Een belangrijke ontwikkeling betrof de reorganisatie van TNO die ik in paragraaf 3.1.2 besprak. De Innovatienota had hier bijvoorbeeld al de nodige aandacht voor. Bij de werkgroepen ter voorbereiding van de Innovatienota was TNO zelf ook nauw betrokken. Sommige studies werden zelfs uitgevoerd door afdelingen van TNO! 204 Op deze manier was TNO goed vertegenwoordigd bij de discussies over onder meer ‘haar eigen’ onderzoeksgelden.
Conclusie De periode 1976 tot en met 1983 stond in het teken van de omslag van een voornamelijk defensief gericht industriebeleid naar een toekomstgericht innovatiebeleid. Het oude industriebeleid lag vanaf het einde van de jaren ’70 onder vuur. Bij het rationele-actorperspectief bleek dat EZ van 1976 tot en met 1985 ruim 6 miljard euro (in prijzen van 2012) aan defensief beleid heeft uitgegeven. Dit verhielp de problemen van de Nederlandse industrie echter niet. Er kwam daarom steeds meer aandacht voor innovatiebeleid. Er bestond evenwel geen overeenstemming over hoe innovatiebeleid er uit moest zien. De verklaring voor dit gebrek aan overeenstemming is dat zowel afdelingen van EZ als externe belanghebbenden het tot dan toe gevoerde beleid wilden behouden. Dat is in lijn met zowel de hypothese dat de interne krachtsverhoudingen het beleid beïnvloeden als met de hypothese dat belangenbehartigers bepalend zijn voor het beleid. Bij het organisatiegedragperspectief kwam naar voren dat EZ in eerste instantie niet geporteerd was van de meer op specifieke ‘toekomstsectoren’ gerichte aanbevelingen uit het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). Met name de SG en ‘zijn’ stafdirectie Algemene Economische Politiek (AEP) vonden de
Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983) 73 aanbevelingen van de WRR te specifiek. Daarmee stonden zij tegenover het DG Industrie dat voorstander was van een specifieke insteek. Dat kwam deels doordat voor de DG’s Industrie en Prijzen, Ordening en Regionaal beleid (POR) het nieuwe innovatiebeleid een bedreiging vormde voor hun bestaande manier van werken, die gericht was op herstructurering van bestaande sectoren. Bij het politieke-actorperspectief kwam naar voren dat het parlement een steunpilaar was als het ging om het behoud van werkgelegenheid. Daarnaast zagen we daar dat de grote bedrijven zichzelf steeds goed wisten te profileren en een goede ingang hadden bij het ministerie.
Ondanks het feit dat EZ niet alle aanbevelingen van de WRR onderschreef, was men het eens dat een meer toekomstgericht aanpak nodig was. De minister stelde daarom in lijn met het WRR- advies de Adviescommissie inzake het industriebeleid in, de commissie Wagner. Het secretariaat van de commissie Wagner lag vervolgens bij EZ, waarmee de secretaris-generaal het onderwerp naar zich toe trok. Op die wijze was het mogelijk de WRR-aanbevelingen meer in lijn te brengen met zijn eigen visie (het scheppen van macro-economische voorwaarden voor groei) en was er een ‘zware’ commissie die goedkeuring kon geven aan beleidsplannen die veelal vanuit het ministerie zelf kwamen.
Het innovatiebeleid kreeg pas echt een impuls na het faillissement van het RSV-concern. De negatieve publieke aandacht als gevolg van de daarop volgende parlementaire enquête speelde een belangrijke rol bij het beëindigen van het bestaande steunbeleid. Hierdoor kwam er financiële ruimte voor het voeren van innovatiebeleid. Bij het politieke-actorperspectief zagen we dat het grote bedrijfsleven direct en via de werkgeversorganisaties een belangrijke speler was. Dat was ook terug te zien in het uitgangspunt van de Innovatienota om het beleid meer marktgericht te maken en in de aanspraak die grote bedrijven maakten op de middelen. Dat is lijn met de hypothese dat het beleid het resultaat is van de invloed van zowel interne als externe belanghebbenden. De belangrijkste instrumenten van het innovatiebeleid waren het Technisch Ontwikkelingskrediet (TOK), de Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s (IOP’s) en kleinere maatregelen voor het Midden en Kleinbedrijf (MKB). De belangrijkste daarvan, het TOK, bestond reeds langere tijd. Daarmee stimuleerde EZ R&D bij bedrijven. De concrete maatregelen die voortvloeiden uit de Economische Structuurnota (1976) en de Innovatienota (1979) focusten vooral op de R&D. Daarmee veronachtzaamde men de andere aspecten die in de nota’s en adviezen relevant werden geacht voor het stimuleren van innovatie. Een uitzondering was het stimuleren van de marktgerichtheid van publieke kennisinstellingen. Uit mijn interviews kwam een positief beeld naar voren over met name de Stichting voor de Technische Wetenschappen (STW) en de Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s (IOP’s). Over de resultaten van het TOK en de IOP’s is weinig bekend. De beschikbare informatie beperkt zich voor deze periode tot de uitgaven. Het is daarom zowel voor wat de efficiëntie als de effectiviteit van het beleid betreft onduidelijk of de beste beleidsoptie werd gekozen. Tot nu toe is het beeld vooral in lijn met de hypothese dat de interne en externe stakeholders het innovatiebeleid beïnvloedden. Gezien vanuit het organisatiegedragperspectief valt bovendien te
74 Innovatiepolitiek constateren dat EZ zijn budget behield: de daling van de uitgaven aan defensief beleid werden gecompenseerd met een stijging van het budget voor innovatiebeleid.
In het volgende hoofdstuk bespreek ik hoe het innovatiebeleid vanaf 1984 verder werd ontwikkeld. Dat focuste vooral op technologische innovatie. Vandaar dat men sprak van technologiebeleid.
4 Technologiebeleid (1984-1990)
Inleiding Het ministerie van Economische Zaken (EZ) stond in het begin van de jaren ’80 voor een moeilijke opgave. De conjunctuur was niet bepaald florissant en EZ werd geacht de problemen omtrent economische stagnatie en hoge werkloosheid op te lossen. Achteraf gezien betekende in politiek opzicht het aantreden van Lubbers (CDA) als minister-president het begin van een stabielere periode dan in de kabinetten ervoor. Lubbers slaagde erin om vanaf 1982 voor drie termijnen van in totaal twaalf jaar als premier aan te blijven. Halverwege de jaren ‘80 bleek voorts de ergste crisis achter de rug te zijn: de economische groei trok aan en het werkloosheidspercentage daalde.1 Het leidende thema van het eerste kabinet Lubbers was de crisis te boven te komen. Het ministerie van EZ moest daartoe het bedrijfsleven een impuls geven en innovatiebeleid gaan ontwikkelen. In hoofdstuk 3 zagen we dat deze omslag pas plaatsvond na het RSV-debacle, dat het falen van het defensieve industriebeleid had aangetoond. Dit beleid mocht niet meer worden voortgezet, met als gevolg dat ook de manier van werken op het ministerie van EZ onder druk kwam te staan. De aandacht voor het onderwerp nam daarnaast af, omdat de industrie voor wat betreft de werkgelegenheid een minder belangrijke positie innam dan in de jaren ‘70. In 1973 werkte nog 28,0 procent van de beroepsbevolking in deze sector, in 1987 was dit percentage geslonken tot 18,8 procent.2
Het (neo)liberale denken bepaalde in deze periode het discours. 3 De voorvechters hiervan bepleitten een kleinere rol van de overheid.4 Dat leidde er ten eerste toe dat het budget van verschillende departementen onder druk kwam te staan. Het in de hand houden van de overheidsuitgaven was al langere tijd een belangrijk thema, maar bleek in de praktijk moeilijk te realiseren. Ten tweede werden overheidsdiensten op afstand gezet en overheidsbedrijven geprivatiseerd, met als bekendste voorbeeld de PTT.* In de loop der jaren gebeurde dit met meer organisaties, zoals energiebedrijven en de spoorwegen. Een andere ontwikkeling die in het (neo)liberale discours paste was dat de Europese Gemeenschap verdere stappen zette om een Europese interne markt te creëren.5 De Europese
* Het Staatsbedrijf der Posterijen, Telegrafie en Telefonie (PTT) ging vanaf 1989 verder onder de naam KPN en bestond uit PTT Telecom en PTT Post. In 1998 splitste het bedrijf en ging de eerste verder als KPN. Het onderdeel PTT Post was al eerder gefuseerd met TNT en ging eerst nog verder onder de naam PTT Post, maar heette vanaf 2002 TNT Post Groep (TPG) en later TNT. In 2011 werd TNT opgesplitst in TNT Express en Post NL.
76 Innovatiepolitiek
Akte van 1987 gaf daaraan een belangrijke impuls en vormde de basis voor het Verdrag van Maastricht van 1992.6 Het idee was toen dat dit proces hiermee zou zijn afgerond. In de praktijk vergde het creëren van een gemeenschappelijke markt evenwel nog de nodige inspanningen en duurt het nog altijd voort.
In dit hoofdstuk ga ik in op wat er bij EZ veranderde om nu met meer offensief, toekomstgericht beleid het Nederlandse bedrijfsleven te stimuleren. In één woord is voor deze periode het innovatiebeleid samen te vatten als technologiebeleid. De drie verschillende perspectieven geven meer inzicht in de rol van de stakeholders.
4.1 Rationele-actorperspectief In paragraaf 3.1 besprak ik de nota’s en adviesrapporten waarin EZ in de periode 1976 tot en met 1983 de noodzaak van een offensief industriebeleid beargumenteerde. We zagen evenwel dat de daadwerkelijke omslag er pas kwam nadat de parlementaire enquêtecommissie RSV in 1983 met haar onderzoek was begonnen. Tijdens dit onderzoek reageerde EZ-minister Van Aardenne (VVD) op de kritische conclusies van de parlementaire subcommissie Steunverlening individuele bedrijven, die reeds dateerden van eind 1979.7 In een Kamerbrief van september 1983 stelde Van Aardenne twee belangrijke veranderingen voor: (1) het stopzetten van defensieve steunmaatregelen en (2) een andere uitvoering van het beleid.
Met betrekking tot het eerste voorstel zegde de minister toe dat hij met steuninstrumenten grote terughoudendheid zou betrachten.8 In de rijksbegroting voor 1983 voegde hij de daad bij het woord: hij beëindigde de regeling Steun aan individuele bedrijven.9 In 1983 gaf EZ nog bijna 750 miljoen euro (prijzen van 2012) uit aan defensieve steun, twee jaar later waren deze uitgaven teruggebracht tot ongeveer 170 miljoen euro (zie figuur 3-6 in paragraaf 3.2). Na 1986 werd vooral nog steun gegeven aan de scheepsbouw. Er was een EG-richtlijn die steunverlening aan specifiek deze sector mogelijk maakte, 10 waardoor in de scheepsbouw een soort van internationale steunwedloop op gang kwam. De middelen voor het defensieve industriebeleid werden overgeheveld naar het innovatiebeleid.11 In de jaren ‘80 werd daarbij voortdurend verwezen naar het belang van nieuwe technologische ontwikkelingen voor de economie.12 Deze periode staat dan ook in het teken van technologiebeleid.13 Volgens tweevoudig EZ-minister Koos Andriessen (CDA)* was dat één van de grootste veranderingen die hij 25 jaar later in zijn tweede ambtsperiode zag.14 Annemieke Roobeek liet zien dat veel landen in die tijd inzetten op het stimuleren van de zelfde technologieën: micro-elektronica, biotechnologie en informatietechnologie. Er was dan ook sprake van een internationale technologiebeleidwedloop.15
* Koos Andriessen was minister van Economische Zaken van juli 1963 tot april 1965 tijdens het kabinet Marijnen, en van november 1989 tot augustus 1994 tijdens het kabinet Lubbers III.
Technologiebeleid (1984-1990) 77
Figuur 4-1 geeft een overzicht van de belangrijkste documenten en maatregelen Technologiebeleid van het technologiebeleid uit deze periode. “Het overheidsbeleid gericht op voorwaarden en In paragraaf 4.1.1 bespreek ik de opkomst stimulansen voor het ontwikkelen en toepassen van het technologiebeleid. In de nota Naar van moderne vindingen en technieken, ten einde een op de marktsector gericht technologiebeleid het concurrentievermogen van het bedrijfsleven definieerde de commissie Zegveld dit beleid te verbeteren.” als “[h]et overheidsbeleid gericht op voorwaarden en stimulansen voor het ontwikkelen en toepassen van moderne vindingen en technieken, ten einde het concurrentievermogen van het bedrijfsleven te verbeteren”.16 In de periode daarna publiceerde EZ niet minder dan zeven Beleidsoverzichten Technologiebeleid. De commissie Dekker presenteerde in 1987 het advies Wissel tussen kennis en markt en in 1990 het vervolg daarop: Kennis is kracht. In paragraaf 4.1.2 behandel ik de maatregelen. Die waren vooral gericht op het versterken van technologische onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten bij bedrijven. Het ging om maatregelen die voor alle bedrijven toegankelijk waren (generiek innovatiebeleid) en om specifiek innovatiebeleid dat in het verlengde van het aandachtsgebiedenbeleid van de commissie Wagner werd ontwikkeld.
Figuur 4-1: EZ-innovatiebeleid in beleidsnota’s, adviezen en maatregelen (1984-1990).*
* ROAG = regeling Research op Aandachtsgebieden; PBTS = Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering.
78 Innovatiepolitiek
Vervolgens behandel ik in paragraaf 4.1.3 hoe ook het aandachtsgebiedenbeleid in de loop van de jaren ’80 steeds algemener werd. In eerste instantie was het aandachtsgebiedenbeleid gericht op bewezen sterke bedrijfssectoren. In de praktijk kwam deze aanpak evenwel slechts beperkt van de grond.17 Allengs evolueerde het bedrijfsgerichte aandachtsgebiedenbeleid tot beleid gericht op generieke ‘veelbelovende’ technologiegebieden. Het beleid werd zodoende meer een picking winners-aanpak waarmee EZ inzette op sectoren die men graag zou zien floreren, dan een backing winners-aanpak: het ondersteunen van bewezen sterke sectoren. De tweede verandering die minister Van Aardenne in zijn Kamerbrief van september 1983 voorstelde was om de uitvoering van het industriebeleid te hervormen. Dit was net als de omslag van defensief naar offensief beleid in lijn met de aanbevelingen van de WRR uit 1980 en de commissie Wagner uit 1981 (zie paragraaf 3.1).18 Tijdens de twee CDA/VVD-kabinetten onder leiding van premier Lubbers wilden de EZ-ministers de volgende drie veranderingen bewerkstelligen: (1) vermindering van het aantal regelingen, (2) verhoging van de controleerbaarheid en (3) de creatie van een nieuwe organisatie voor advisering over en uivoering van het innovatiebeleid.19 In paragraaf 4.1.4 ga ik hier op in.
4.1.1 Steeds meer technologiebeleid Op basis van het regeerakkoord van Lubbers I werd in 1982 de verantwoordelijkheid voor het bedrijfsgerichte innovatiebeleid verplaatst van het ministerie van Onderwijs & Wetenschappen (O&W) naar het ministerie van EZ. Van Aardenne werd zodoende de eerste projectminister voor het technologiebeleid. Vanaf april 1983 kreeg hij hiervoor de beschikking over een aparte afdeling: de directie Algemeen Technologiebeleid (ATB).20 Deze was er verantwoordelijk voor dat het beleid meer marktgericht werd 21 en moest de aanbevelingen van de commissie Zegveld (zie verder) implementeren, het Interdepartementaal Overleg Technologiebeleid (IOT) coördineren en internationale innovatieprogramma’s uitvoeren.22 Net als de directie Algemene Economische Politiek (AEP) was ATB een stafdirectie die direct onder de secretaris-generaal viel – een functie die Frans Rutten23 nog altijd bekleedde.* Aanvankelijk ontwikkelde het technologiebeleid zich langzaam. Volgens de voortgangscommissie Wagner lag dit aan de moeizame samenwerking tussen de coalitiepartners van de kabinetten Van Agt II (CDA, PvdA en D’66) en III (CDA en D’66). Met betrekking tot het innovatiebeleid was een belangrijk wapenfeit dat toenmalig minister Jan Terlouw in de zomer van 1982 de projectgroep Technologiebeleid instelde (de commissie Zegveld).24 De volgende minister van EZ (Gijs van Aardenne) stuurde begin 1984 de nota van de commissie Zegveld, getiteld Naar een op de marktsector gericht technologiebeleid, naar de Kamer. Deze nota had drie uitgangspunten.25 Ten eerste werd het technologiebeleid gezien als een onderdeel van en in samenhang met het economische beleid. Vandaar ook dat de commissie Zegveld nauwe contacten onderhield met de vervolgcommissie Wagner.26 Ten tweede legde men
* Op 1 januari 1993 werd de directie ATB een directie van het toen opgerichte DG Economische Structuur (zie hoofdstuk 5).
Technologiebeleid (1984-1990) 79 de verantwoordelijkheid voor technologiebeleid (en innovatie) primair bij het bedrijfsleven. De rol van de overheid moest vooral “stimulerend, mobiliserend en voorwaardenscheppend” blijven. 27 Hierbij paste Van Aardennes opmerking dat de Nederlandse ondernemerscultuur minder risicomijdend moest worden. 28 Ten derde had het technologiebeleid volgens de werkgroep betrekking op veel aspecten van het innovatieproces. Dit vormde voor EZ in de jaren ’80 de legitimering om naast macro-economisch beleid gericht innovatie- of technologiebeleid te ontwikkelen en uit te voeren. Innovatie werd gezien als een complexe materie, waarbij actoren uit zowel de marktsector, de technisch-wetenschappelijke infrastructuur als de overheid een rol speelden. Zoals we zagen in paragraaf 3.2.1 stelden auteurs als Nelson, Winter, Freeman en Pavitt dat innovatie een onzeker proces is, waarop de selectieomgeving van grote invloed is. Omdat sectoren van elkaar verschillen moet de overheid volgens de auteurs het beleid afstemmen op de kenmerken van een sector. Deze evolutionaire benadering lag aan de basis van het innovatiebeleid (zie kader).
De evolutionaire benadering als legitimatie voor het innovatiebeleid Het economisch beleid is traditioneel gericht op het verbeteren van de macro-economische voorwaarden. Daarnaast beïnvloedde het neoklassieke marktfalenparadigma in toenemende mate het beleid. Zoals ik in paragraaf 2.1.2 en 3.1.2. besprak geeft de neoklassieke economie de overheid slechts een beperkt aantal argumenten in handen om innovatiebeleid te voeren. Een alternatieve economische stroming die meer handvatten bood was de evolutionaire benadering. Volgens evolutionaire economen bestaan er geen perfecte markten, wat het marktfalenparadigma onvoldoende bruikbaar maakt voor innovatiebeleid (zie paragraaf 2.1.2).29 Nelson en Winter pasten in 1982 de evolutionaire economische theorie toe op innovatie in hun boek An evolutionary theory of economic change.30 Dit werd in 1988 aangevuld met een bundel onder redactie van Dosi c.s. waaraan een grote groep vooraanstaande wetenschappers een bijdrage leverden: Technical change and economic theory. 31 Evolutionaire economen proberen economische processen te begrijpen door technologische, economische en institutionele ontwikkelingen en de relatie daartussen te analyseren. 32 Men maakt daarbij op traditioneel darwinistische wijze een onderscheid tussen (1) het ontwikkelen van innovaties (variatie), (2) de selectie van innovaties die passen in hun omgeving en (3) de replicatie van mogelijke nieuwe ‘soorten’.33 De ‘ecosystemen’ waarin deze selectie plaatsvindt zijn in de praktijk continu aan verandering onderhevig (co-evolutie), waardoor onze interpretatie ervan ook mee moet ontwikkelen. Zo kan het doorslaggevend selectiecriterium op een bepaald moment de prijs zijn, maar op een ander moment de prestatie (op het punt van duurzaamheid bijvoorbeeld) of enig willekeurig kenmerk (bijvoorbeeld een mode). Overheden kunnen bovendien de selectiecriteria beïnvloeden in een sociaal wenselijke richting. In die zin beïnvloedt de politiek de ‘markt’ zoals ik in dit onderzoek al een aantal keren heb vastgesteld.
Het uitgangspunt is dus dat op basis van inzicht in het ‘ecosysteem’ en de daarbij geldende ‘fitness’- criteria kan worden begrepen hoe en waarom de economische structuur verandert.34 Daarbij zijn er grote verschillen tussen economische systemen (waaronder ook deelsectoren en niches). Om die reden kan beleid om innovatie te stimuleren volgens Nelson en Winter geen standaardaanpak zijn: ”rather, the style of analysis is to try to identify policies that should be avoided and others that appear more promising, and to focus attention on the latter”.35 Evolutionaire economen pleiten daarom voor gericht
80 Innovatiepolitiek
innovatiebeleid dat zich toespitst op de karakteristieken van een technologie en/of van sectoren. Daarvoor is het van belang de mogelijke rol van zowel de overheid als van bedrijven te begrijpen en na te gaan hoe ze elkaar kunnen versterken. In tegenstelling tot neoklassieke gaan evolutionaire economen dus niet uit van gemiddelden (inzichten die voor alle actoren gelden), maar proberen ze inzicht te krijgen in verschillen tussen bedrijven en sectoren. Het gaat er volgens hen om te begrijpen hoe de omgeving bedrijven beïnvloedt en omgekeerd (dit denken vormde de basis voor het innovatiesysteemconcept, zie het kader in paragraaf 5.1.1). Bovendien wijzen David, Wright, Von Tunzelmann en Mazzucato erop dat overheden een doorslaggevende rol speelden bij de ontwikkeling van zowat alle belangrijke enabling technologies zoals de elektrische motor, ICT, het internet en nanotechnologie.36 Weliswaar is deze vaststelling in principe in te passen in een neoklassieke marktfalenbenadering; in de praktijk is de teneur van neoklassieke economen evenwel dat de overheid niet over de kennis beschikt om dit soort ontwikkelingen succesvol in gang te zetten.
Binnen de economische wetenschappen en ook binnen het ministerie van EZ vertegenwoordigde de evolutionaire benadering een minderheidsstroming, maar voor de ontwikkeling van het innovatiebeleid was deze wel degelijk van invloed. Zo lagen deze inzichten aan de basis van het Zeslandenprogramma dat in de jaren ’70 ontstond en vormden ze het uitgangspunt van de Innovatienota uit 1979 (zie paragraaf 3.1.2).
Na de aanzet van de commissie Zegveld verankerde vanaf 1984 het Interdepartementaal Overleg Technologiebeleid (IOT) met vertegenwoordigers uit niet minder dan twaalf ministeries het technologiebeleid door jaarlijkse een rapport over het onderwerp te presenteren. 37 In totaal publiceerde het IOT van september 1984 tot en met september 1990 zevenmaal een Beleidsoverzicht Technologie (BOT), met daarin telkens een uitgebreide inventarisatie van het gevoerde technologiebeleid van alle departementen. De leidende gedachte was dat verschillende beleidsgebieden relevant waren en dat daarom samenwerking en coördinatie tussen ministeries was vereist. In de Beleidsoverzichten Technologiebeleid was onder andere aandacht voor de publieke kennisinfrastructuur (TNO en de andere Grote Technologische Instituten voor toegepast onderzoek) en de verspreiding van de daar ontwikkelde kennis, de rol van het onderwijs, het innovatiegericht overheidsinkoopbeleid en het ‘technologisch aspectenonderzoek’ (zie verder). In september 1986 stelde Van Aardennes opvolger Rudolf de Korte de commissie Dekker in. Die moest adviseren over de verdere uitbouw van het technologiebeleid. In april 1987 presenteerde deze haar rapport Wissel tussen kennis en markt, 38 dat het kabinet in grote lijnen onderschreef.39 Naast technologische vernieuwing in de marktsector (zie paragraaf 4.1.2) werden organisatorische inbedding van het technologiebeleid binnen het ministerie van EZ en advisering van bedrijven belangrijke onderwerpen (zie paragraaf 4.1.4).
4.1.2 Maatregelen van het technologiebeleid: generiek versus specifiek De meeste maatregelen bleven gericht op generieke dan wel specifieke stimulering van R&D. Ook bleef EZ ondersteund door Zegveld c.s. benadrukken dat onderzoek en onderwijs beter moesten aansluiten bij de behoefte van het bedrijfsleven. 40 Hiertoe waren al eerder de
Technologiebeleid (1984-1990) 81
Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s ingesteld (zie paragraaf 3.1). Daarnaast kwamen er steeds meer Europese onderzoeksprogramma’s waarin naast onderzoeksinstellingen ook bedrijven participeerden.*
Van andere beleidsonderwerpen benadrukte EZ wel het belang, maar ze kwamen meestal slechts beperkt van de grond. Zo onderkenden Zegveld c.s. dat zowel “technologisch-organisatorische” als “sociaal-organisatorische” aspecten (tegenwoordig bekend als ‘sociale innovatie’) een voorwaarde zijn voor een groter innovatiepotentieel en een succesvol innovatieproces. 41 De commissie Zegveld stelde voor dat intermediaire organisaties als TNO en de Rijksnijverheidsdienst bedrijven beter moesten gaan informeren over het belang en de mogelijkheden van deze aspecten. Ook EZ benadrukte geregeld het belang van het onderwerp, tot structureel beleid leidde dit evenwel niet. Een andere maatregel die niet echt van de grond kwam was technologische ontwikkeling te stimuleren via het overheidsinkoopbeleid. In 1988 was hiervoor slechts 4,5 miljoen euro (lopende prijzen) gereserveerd,42 terwijl de rijksoverheid in totaal voor bijna 6,3 miljard euro (lopende prijzen) goederen en diensten inkocht.43 Op basis van de Innovatienota werd de minister van EZ al vanaf 1980 verantwoordelijk voor de coördinatie van overheidsinkopen en was de Interdepartementale Coördinatiecommissie Overheidsaanschaffingsbeleid (ICO) ingesteld.44 Het onderwerp kreeg steeds aandacht, maar er kwamen niet meer middelen voor beschikbaar.45 In 1990 bevestigde de Raad van Advies voor het Wetenschapsbeleid (RAWB) nog het belang hiervan, 46 maar het zelfde jaar kondigde EZ-minister Andriessen aan vanwege gebrek aan effectiviteit de ICO op te heffen.47 In 1997 pakte minister Wijers met de Clusterbrief dit onderwerp wel weer op.48 Er kwam opnieuw een interdepartementale werkgroep en net als tien jaar eerder werd op de begroting van EZ 4,5 miljoen euro (lopende prijzen) gereserveerd voor innovatieve aanbestedingsprojecten.49 Voorlichting over technologische ontwikkelingen was een derde aspect dat weinig aandacht kreeg. Er startten evenwel een aantal initiatieven. Een belangrijke ontwikkeling op dit thema Technologie & Samenleving was het onderzoek naar de maatschappelijke gevolgen van de opkomst van micro-elektronica onder leiding van G.W. Rathenau. In haar rapport van 1980 adviseerde deze commissie Rathenau een grondige analyse van de voor- en nadelen van nieuwe ontwikkelingen, iets dat bekend is te komen staan als technology assessment dan wel ‘technologisch aspectenonderzoek’.50 Om hierin te voorzien werd in 1986 de Nederlandse Organisatie voor Technologisch Aspectenonderzoek (NOTA) in het leven geroepen,51 in 1994 omgedoopt tot het Rathenau Instituut. Daarnaast bestonden er door de overheid ondersteunde initiatieven, zoals de stichting voor Publieksvoorlichting over Wetenschap en Techniek (PWT) en de Stichting Toekomstbeeld der Techniek (STT).52 Vanaf 1997 fuseerden de PWT en de Wetenschap- en Techniekweek in de stichting WeTeN, maar deze werd per 1 januari 2004 opgeheven.
* Belangrijke initiatieven in Europees verband waren de European Strategic Program for Information Technology (ESPRIT), de European Research Coordination Agency (EUREKA) en het Joint European Submicron Sillicon Initiative (JESSI).
82 Innovatiepolitiek
Ondanks de aandacht voor de hierboven besproken aspecten, kwam het budget van het innovatiebeleid ook in de tweede helft van de jaren ’80 voornamelijk ten goede aan het stimuleren en mede financieren van R&D-activiteiten. De EZ-uitgaven aan innovatiebeleid stegen (in prijzen van 2012) van ruim 400 miljoen euro in 1983 tot ruim 800 miljoen euro in 1988. Ter vergelijking: inclusief de bijdrage aan wetenschappelijk onderzoek begrootte de Nederlandse overheid in 1988 in totaal ongeveer 3,3 miljard euro (prijzen van 2012) voor R&D, tegenover de 4,2 miljard euro (in prijzen van 2012) die ondernemingen hieraan besteedden. 53 Figuur 4-2 laat zien hoe het budget werd verdeeld over generieke en specifieke instrumenten, die beide waren gericht op het stimuleren van innovatieactiviteiten bij bedrijven. In de figuur is te zien dat de meeste middelen ten goede kwamen aan generiek innovatiebeleid, maar dat daarnaast een belangrijk deel van de uitgaven aan gerichte instrumenten werd besteed (specifiek beleid). Dat er ook specifiek innovatiebeleid was, lag in lijn met het advies van de commissie Zegveld die net als de auteurs van de Innovatienota stelde dat verschillende sectoren een verschillende aanpak vereisen, omdat ze andere karakteristieken hebben.54 Dit sloot in zekere zin aan bij de aandachtsgebiedenaanpak die de commissie Wagner had voorgesteld. Dit beleid had EZ uitgewerkt in de regeling Research Op Aandachtsgebieden (ROAG-regeling). Het verschil was evenwel dat de commissie Zegveld sprak over technologische aandachtsgebieden die meer algemeen van aard waren. Om hierbij aan te sluiten werd de ROAG-regeling omgevormd tot de Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (PBTS). In paragraaf 4.1.3 ga ik hier verder op in.
€ 600
Generiek innovatiebeleid € 500
Specifiek innovatiebeleid € 400
€ 300
€ 200
€ 100 Bedrag in miljoen (gerekend naar 2012) (gerekend naar Bedrag in miljoen
€0
Figuur 4-2: generiek versus specifiek innovatiebeleid (1983-1993).*
* Eigen berekeningen op basis van begrotingen van het ministerie van Economische Zaken. Generieke beleidsmaatregelen zijn: TOK en INSTIR. Specifieke beleidsmaatregelen zijn: stimulering van
Technologiebeleid (1984-1990) 83
Net als in de voorafgaande periode bleef het Technisch Ontwikkelingskrediet (TOK) een belangrijke generieke maatregel (zie paragraaf 3.1). Daarnaast voerde EZ beleid om het Midden- en Kleinbedrijf (MKB) aan te zetten tot meer R&D-investeringen. Daartoe voerde de minister vanaf oktober 1984 de Innovatiestimuleringsregeling (INSTIR) in (zie kader). Aan het eind van de jaren ‘80 ging ongeveer vijfentwintig procent van het budget ter bevordering van het Doelstelling INSTIR innovatievermogen van bedrijven naar de R&D stimuleren bij Nederlandse bedrijven, INSTIR. De INSTIR subsidieerde de met name het MKB. loonkosten van R&D-werk in het bedrijfsleven en is te zien als de voorloper van de Wet Legitimatie Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (1) De maatschappelijke opbrengsten van R&D zijn hoger dan de private. (2) Het MKB (WBSO), die vanaf 1994 de belangrijkste investeert relatief weinig in R&D. innovatiebeleidsmaatregel van EZ werd (zie hoofdstuk 5).
De Innovatiestimuleringsregeling (1984-1991) Op 1 oktober 1984 voerde EZ de Innovatiestimuleringsregeling (INSTIR) in, die al vijf jaar eerder in de Innovatienota was gepresenteerd. 55 De INSTIR paste in een internationale trend: verschillende landen implementeerden maatregelen ter stimulering van technologische ontwikkeling bij bedrjiven. Er bestond bijvoorbeeld een vergelijkbare regeling in Duitsland.56 De INSTIR kende twee perioden. Van 1984 tot 1989 liep de INSTIR 1984. Na de nodige aanpassingen werd deze in de herfst van 1989 opgevolgd door de INSITR 1989, die twee jaar later werd beëindigd. Het doel van de maatregel was: R&D stimuleren bij het MKB.57 De uitvoering van de INSTIR kwam onder verantwoordelijkheid van de Dienst Investeringsrekening (DIR). EZ had deze in Zwolle gevestigde dienst in het midden van de jaren ‘70 opgericht om de Wet op de Investeringsrekening (WIR) uit te voeren.58 Op basis van die ervaring werd de DIR geacht in staat te zijn om ook de INSTIR uit te voeren. In de praktijk bleek het uitvoeren van een subsidieregeling echter meer werk te zijn dan het uitvoeren van de fiscale WIR.59 Het personeelsbestand van de DIR steeg dan ook van 45 fte in 1984 naar 92 fte in 1989.
Met de INSTIR subsidieerde EZ bij bedrijven de loonkosten van personeel dat R&D verrichtte. Voor uitbestede R&D subsidieerde EZ 80 procent van de loonkosten (er werd vanuit gegaan dat 20 procent materiaalkosten waren). De INSTIR moest na afloop van het verrichte R&D-werk aangevraagd worden, maar wel binnen zes maanden na de halfjaarlijkse INSTIR-subsidieperiode waarin het R&D-project viel. Een bedrijf kon dus elk half jaar een nieuw verzoek indienen bij de DIR.
speerpuntenactiviteiten, Bevordering van hoogwaardige industrie en dienstverlening, ROAG-regeling en PBTS.
84 Innovatiepolitiek
Een bijzonder aspect van de INSTIR was dat het niet per bedrijf werd uitgekeerd, maar per ‘inrichting’. De bepaling dat de subsidie per ‘inrichting’ en niet per bedrijf werd verstrekt, maakte dat in tegenstelling tot de doelstelling de maatregel juist eenvoudig toegankelijk werd voor grote bedrijven.60 Een groter bedrijf met verschillende vestigingen, gebouwen of zelfs werkkamers kon als gevolg van het feit dat de subsidie per ‘inrichting’ werd verstrekt meerdere keren gebruik maken van de regeling. Een belangrijk deel van de subsidie kwam daardoor ten goede aan grote bedrijven,61 waardoor het gemiddelde subsidiebedrag dat werd uitgekeerd aanzienlijk steeg.62 Wel was er een controle ingebouwd om juist kleinere ‘inrichtingen’ meer te stimuleren, er was een tweeschijvensysteem: voor loonkosten tot 136 duizend euro kreeg een ‘inrichting’ 40 procent subsidie, voor loonkosten van 136 duizend tot 1,1 miljoen euro kreeg een ‘inrichting’ 15 procent subsidie.63 EZ hoopte daarmee het MKB beter te bereiken, maar een groot bedrijf kon zoals gezegd ook goed meerdere kleine ‘inrichtingen’ hebben. Alhoewel het idee was dat dit tweeschijvensysteem voordelig was voor het MKB, gold het dus voor alle bedrijven. Wat evenmin in het voordeel van echt kleinere bedrijven werkte was een ondergrens voor de eerste 100 uren, die door de INSTIR niet werden vergoed.64 Per oktober 1987 werd deze norm verlaagd naar 50 uur. Overigens werd de zorg over de 100-uren grens niet algemeen gedeeld. Anderen zagen bijvoorbeeld een betere verklaring voor het achterblijvende gebruik van het MKB in de onbekendheid van de maatregel.65
De INSTIR 1984 liep in totaal tien halfjaarlijkse perioden, tot eind september 1989.66 EZ gaf in deze periode in lopende prijzen ruim 680 miljoen euro uit aan de regeling, verdeeld over meer dan 26.000 goedgekeurde aanvragen.67 Het gebruik van de maatregel werd onderzocht, maar de beoordelaars van het TNO-instituut Studiecentrum voor Technologie en Beleid (TNO-STB) gaven aan dat op basis van een dergelijke evaluatie geen conclusies over de effectiviteit konden worden getrokken.68 In 1989 continueerde EZ de INSTIR omdat ze goed gebruikt werd en omdat de argumenten die aan de basis lagen van de INSTIR nog altijd golden: (1) technologische vernieuwing bleef belangrijk, (2) Nederlandse bedrijven investeerden te weinig in R&D, (3) subsidiemaatregelen werden gezien als matching van vergelijkbaar beleid in andere landen en (4) de Nederlandse R&D-loonkosten waren relatief hoog.69
€ 200
€ 150
€ 100
€ 50
€0 Bedrag in miljoen (in prijzen) lopende 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Figuur 4-3: INSTIR-uitgaven.70
Technologiebeleid (1984-1990) 85
Figuur 4-3 laat de uitgaven van EZ aan de INSTIR zien. Aan het eind van de eerste tien halfjaarlijkse perioden was de INSTIR zo populair dat de uitgaven uit de hand liepen.71 De oorzaak hiervan was dat het beschikbare budget niet beperkt was, met als gevolg dat de uitvoeringsorganisatie DIR ondanks de budgetoverschrijdingen correcte aanvragen uit moest blijven betalen.72 Om dit en de aanspraak die grote bedrijven op de regeling maakten te voorkomen werd de INSTIR 1989 middels een aantal aanpassingen meer toegespitst op het MKB en op die manier meer ‘in bedwang gehouden’:73 o De INSTIR werd niet meer per ‘inrichting’, maar per fiscale eenheid verschaft. o De tweede schijf werd geschrapt. o Het maximum bedrag en het subsidiepercentage van de eerste schijf werden verlaagd. o De uitvoering door de DIR werd vereenvoudigd.
In hoeverre de INSTIR 1989 ook tot gebruik van alleen kleinere bedrijven leidde is onduidelijk, omdat een evaluatie over deze periode ontbreekt. De bedoeling was dat de INSTIR 1989 zou doorlopen tot april 1994, waarna op basis van een evaluatie opnieuw een besluit zou worden genomen.74 Minister Andriessen eindigde de regeling per oktober 1991 evenwel abrupt. Blijkbaar was een evaluatie nu niet meer gewenst. De voornaamste reden voor afschaffing was dat EZ daarmee kon voldoen aan de opgelegde bezuinigingsopdracht.75 De INSTIR was een subsidie en beëindigen ervan zodoende een relatief snelle en eenvoudige manier om te bezuinigen.
4.1.3 Van specifieke naar generieke aandachtsgebieden Het specifieke innovatiebeleid is in de jaren ‘80 verschoven van beleid gericht op kansrijke bedrijfssectoren naar een programmatische aanpak gericht op algemene technologiegebieden. In 1981 adviseerde de commissie Wagner om beleid te ontwikkelen dat was gericht op perspectiefvolle aandachtsgebieden. In het vervolg van haar werkzaamheden werden op basis van twee uitgebreide onderzoeken veertien hoofdaandachtsgebieden en 65 activiteitenvelden vastgesteld, zie bijlagen hoofdstuk 3.76 Op basis van die activiteitenvelden moesten voor het beleid op productieniveau kansrijke activiteiten worden geïdentificeerd. Hiertoe werden de Stimulering van speerpuntenactiviteiten en Bevordering van hoogwaardige industrie en dienstverlening* omgevormd tot de regeling Research Op Aandachtsgebieden (ROAG-regeling, zie kader).77 Deze aanpak, die was gericht op specifieke sectoren, werd in de loop van de jaren ’80 vervangen door beleid dat zich richtte op technologiegebieden. De eerste stap was dat de commissie Zegveld in haar nota niet alleen over bedrijfsgerichte maar ook over technologische aandachtsgebieden sprak. Gezien de samenspraak van de commissie Zegveld met de commissie Wagner is het niet verwonderlijk dat de tweede in haar laatste Verslag van werkzaamheden beaamde dat technologische aandachtgebieden een bijzondere categorie vormden.78 In het kader van deze
* Deze waren ingesteld in navolging van de Economische structuurnota van 1976.
86 Innovatiepolitiek technologische aandachtsgebieden bleef, net als in de vorige periode, de aandacht vooral uitgaan naar het stimuleren van R&D.79
In de rapporten van het Interdepartementaal Overleg Technologiebeleid (IOT) verbreedde de definitie van technologiegebieden vanaf 1984 verder en evolueerde het specifieke sectorgerichte beleid tot “uitvoering en beleidsvoornemens ten aanzien van de aandachtgebieden waarin technologische vernieuwing centraal staat”.80 Het IOT inventariseerde de bestaande instrumenten die de betrokken departementen uitvoerden. De maatregelen in dat overzicht waren niet nieuw. Het ging bijvoorbeeld om de Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s, het Informaticastimuleringsplan, onderzoek en ontwikkeling op energiegebied en onderzoeks- en voorlichtingsactiviteiten. Minister De Korte zette na zijn aantreden de focus op algemene technologiegebieden verder door. In de Memorie van Toelichting op de begroting van EZ voor 1987 stelde de minister: “Op grond van de ervaringen in de afgelopen jaren en gegeven de beperkte omvang van de budgettaire middelen zal vanaf 1987 meer een concentratie plaatsvinden op een beperkter aantal aandachtsgebieden. Het simultaan (willen) bereiken van te veel gebieden geeft een te grote versnippering.” 81 De Korte zette hiermee ‘definitief’ een streep door de specifieke aandachtsgebieden van Wagner c.s. Vanaf 1987 sprak het IOT in de Beleidsoverzichten Technologie dan ook over zogenaamde ‘nationale technologieprogramma’s’. EZ had daarvoor de Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering ontwikkeld (PBTS, zie kader). De minister koos in eerste instantie voor vier technologiegebieden: materiaaltechnologie, biotechnologie, medische technologie (tot 1990) en informatietechnologie. Vanaf 1990 werd hieraan een programma voor milieutechnologie toegevoegd. Het ging volgens De Korte bij deze technologiegebieden om verschillende beleidsaspecten: “bedrijfsgerichte stimulering, innovatiegerichte onderzoekstimulering, gerichte acquisitie buitenlandse bedrijven, scholingsacties, voorlichting, versterking onderzoeksinstituten met gerichte bijdragen, concentratie/ zwaarte- puntvorming kennisinfrastructuur, normalisatie/ Doelstelling PBTS certificatie, bevorderen deelname aan inter- Bedrijven meer laten investeren in onderzoek nationale programma’s”. 82 Dit was ook in lijn en ontwikkeling (R&D) op veelbelovende met het advies dat de commissie Dekker in 1987 technologieën en het rendement van deze gaf: “het probleem is in Nederland niet zozeer investeringen vergroten. de beschikbaarheid van technologische kennis, maar juist het benutten van deze kennis in het Legitimatie traject naar rendabele producten”. 83 In de De maatschappelijke opbrengsten van R&D zijn hoger dan de private. praktijk lag de nadruk evenwel op het stimuleren van R&D.
Aandachtsgebiedenbeleid: ROAG (1984-1987) en PBTS (1987-1996) Reeds vanaf 1978 financierde EZ op specifieke terreinen technologische ontwikkelings- en investeringsprojecten bij individuele bedrijven. 84 Dit gebeurde met de beleidsinstrumenten
Technologiebeleid (1984-1990) 87
Stimulering van speerpuntenactiviteiten en Bevordering van hoogwaardige industrie en dienstverlening. Op basis van het advies van de commissie Wagner richtte EZ dit beleid vanaf 1984 op de bewezen sterktes van de Nederlandse industrie.85 De regeling kreeg de naam Research Op Aandachtsgebieden (ROAG-regeling) 86 en was gericht op het ondersteunen van risicovolle onderzoeksprojecten bij bedrijven.87 De ROAG-regeling werd nooit officieel gepubliceerd.88 EZ maakte voor de uitvoering gebruik van interne documenten, die waren gebaseerd op de contracten die bij voorgaande maatregelen waren gesloten.89 Omdat er geen officiële regeling bestond, hadden ambtenaren veel vrijheid om de contracten met (groepen) bedrijven naar eigen inzicht in te vullen.90 Gezien de niet-officiële status van de ROAG-regeling is het ook niet verwonderlijk dat er geen evaluaties voorhanden zijn. Op basis van de begrotingsstaten van EZ en een inventarisatie en reconstructie van de maatregel91 is evenwel een goede indicatie te geven van de uitgaven, zie Figuur 4-4. Na 1987 startten geen nieuwe projecten meer. Er was echter sprake van oude verplichtingen, waardoor in de daarop volgende jaren een substantieel deel van het budget voor de post specifieke bedrijfsgerichte technologiestimulering (waar de PBTS onder viel) naar ROAG-projecten bleef gaan. In totaal gaf EZ met de ROAG-regeling van 1984 tot en met 1987 in lopende prijzen ruim 270 miljoen euro uit. In dit bedrag zijn latere verplichtingen (na 1987) in het kader van de ROAG- regeling niet meegenomen, omdat daarvan geen overzicht bestaat. Grosso modo ging dit geld vooral naar vier gebieden: veredelingschemie, medische apparatuur, informatietechnologie (waaronder micro-elektronica) en biotechnologie.92 Een inventarisatie van alle EZ-uitgaven per aandachtsgebied laat een vergelijkbaar beeld zien, veredelingschemie en informatietechnologie springen er dan nog sterker uit.93
€ 140 47 Aantal projecten 50 45 € 120 Toegekend subsidiebedrag 36 40 € 100 35 Aantal projecten
28 30 € 80 25 € 60 20
€ 40 12 15 10 € 20 5 Bedrag in miljoen (lopende prijzen) €0 0 1984 1985 1986 1987
Figuur 4-4: gebruik en besteding van de ROAG-regeling
In 1987 werd de ROAG-regeling feitelijk vervangen door de Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (PBTS), die vanaf maart van dat jaar van start ging en liep tot en met 1996.94 Het doel van deze maatregel was om “bedrijven meer te laten investeren in onderzoek en ontwikkeling en het rendement van deze investeringen te vergroten”.95 In het kader van de PBTS stelde EZ jaarlijks nationale technologieprogramma’s voor. In de praktijk bleven deze programma’s lange tijd dezelfde: materialen, biotechnologie, informatietechnologie en vanaf 1990 milieu. Voor
88 Innovatiepolitiek
korte tijd (1988-1990) hoorde ook medische technologie erbij. In 1994 ging het PBTS-programma informatietechnologie over in de Informatietechnologieregeling (IT-regeling). De PBTS was ontworpen door het DG Industrie en de nieuw opgerichte organisatie StiPT voerde het uit (zie paragraaf 4.1.4). Dit was in lijn met de scheiding van beleidsvorming en beleidsuitvoering die de commissie Dekker in 1987 had geadviseerd. De belangrijkste verschillen tussen de ROAG-regeling en de PBTS lagen niet zo zeer in de aard van de projecten, maar in de manier waarop aanvragen werden behandeld en geselecteerd. Drie verschillen springen er uit:96 o De aanvraagprocedure. De ROAG kon – zolang er budget was – het hele jaar door aangevraagd worden. De aanvraagprocedure voor de PBTS was daarentegen formeler. Eén of twee keer per jaar maakte een externe commissie een selectie van de projectvoorstellen. Er was ook geen sprake meer van een initiërend informeel contact tussen een bedrijf en EZ. o De selectieprocedure. In de ROAG werden projecten individueel beoordeeld aan de hand van criteria, die de ambtenaren gemakkelijk konden aanpassen. Bij de PBTS werden vergelijkbare criteria gehanteerd, maar stonden ze vast en werden de verschillende voorstellen tegelijkertijd beoordeeld. De beste projectvoorstellen kregen vervolgens een subsidie. o De rol van experts. Voor zowel de ROAG als de PBTS maakte EZ gebruik van experts om projectvoorstellen te beoordelen. Bij de ROAG-regeling werd per project gezocht naar experts, die vervolgens in veel gevallen bij de projecten betrokken bleven. Bij de PBTS werd de rol van experts geïnstitutionaliseerd in een externe adviescommissie.
Bedrijven konden voor de PBTS subsidie aanvragen voor haalbaarheids-, onderzoeks- of demonstratieprojecten die onder één van de nationale technologieprogramma’s vielen. 97 De maximale subsidie bedroeg eerst 45 procent, maar werd in 1988 verlaagd tot 37,5 procent van de projectkosten. De reden hiervoor was dat naast de PBTS ook andere subsidies konden worden aangevraagd voor eenzelfde project. 98 De overheid wilde op die manier haar relatieve bijdrage beperken. Vanaf 1994 werden er enkel nog subsidies uitgekeerd voor onderzoeksprojecten.99 Voor haalbaarheidsprojecten kon in prijzen van toen maximaal aanspraak gemaakt worden op 113 duizend euro en voor demonstratieprojecten op 226 duizend euro (telkens bij samenwerkingsprojecten het dubbele). Als het ging om een onderzoeksproject bedroeg de maximale subsidie dat werd toegekend 20 procent van het beschikbare budget van het desbetreffende technologieprogramma. Vanaf 1994 kregen projectvoorstellen een hogere waardering als er sprake was van samenwerking met kennisinstellingen, concurrerende bedrijven, afnemers of toeleveranciers.100 Voor de IT-regeling was samenwerking zelfs verplicht. Het doel hiervan was om samenwerking tussen ondernemers onderling en tussen ondernemers en de kennisinfrastructuur te bevorderen. Deze nieuwe vereiste leidde voor de PBTS evenwel tot weinig toename in het aantal samenwerkingsverbanden.101 Uit een nadere analyse in de vorm van een enquête onder deelnemende bedrijven kwam naar voren dat de informele samenwerking wél beduidend hoger was.102 StiPT voerde de PBTS uit en EZ had hiervoor een tenderprocedure bedacht. Bedrijven konden gedurende een beperkte periode aanvragen indienen, waarna eerst werd gekeken of de projectvoorstellen voldeden aan de voorwaarden van de regeling. De projecten werden vervolgens inhoudelijk beoordeeld door een externe commissie en gerangschikt op basis van de criteria: technische innovativiteit, economisch perspectief en het bevorderen van de samenwerking tussen ondernemers onderling en tussen ondernemers en kennisinstituten.103 Het PBTS-budget werd op basis van deze rangschikking verdeeld, totdat het geld op was.
Technologiebeleid (1984-1990) 89
Gebruik en evaluatie In totaal werd met de PBTS van 1987 tot en met 1996 in lopende prijzen bijna 500 miljoen euro uitgegeven. Figuur 4-5 laat zien hoe dit bedrag over de technologiegebieden werd verdeeld. De helft van het budget kwam ten goede aan bedrijven met meer dan 500 werknemers, terwijl deze groep slechts ongeveer 30 procent van de aanvragen had ingediend.104 Bedrijven met minder dan 100 werknemers kregen daarentegen minder subsidie dan naar rato van hun aanvragen was te verwachten.105 Er is overigens een aanzienlijk verschil tussen de technologiegebieden. Zo zorgden grote bedrijven in het milieutechnologie- en het informatietechnologieprogramma voor ongeveer 15 procent van de aanvragen, waar dat aandeel bij het biotechnologie- en het materiaaltechnologieprogramma 40 à 50 procent was. 106 Welk deel van deze aanvragen werd toegekend is niet duidelijk.
€ 60
€ 50 Medische technologie (tot en met 1989) Informatietechnologie (vanaf 1994 IT-regeling) € 40 Materiaaltechnologie Biotechnologie € 30 Milieutechnologie (vanaf 1990) Totaal
€ 20 Bedrag in miljoen (lopende prijzen) € 10
€0 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Figuur 4-5: PBTS-uitgaven van EZ, totaal en per technologieprogramma.107
De bestedingen in het kader van de PBTS werden bijgehouden door StiPT (dat vanaf 1992 opging in Senter, zie hoofdstuk 5). Er waren twee typen evaluaties: (1) interne evaluaties en (2) evaluaties uitgevoerd door een extern bureau. De interne evaluaties zijn vooral een weergave van het aantal aanvragen en de toegekende subsidies. Deze evaluaties gingen dieper in op de technologieprogramma’s en gaven zo meer gedetailleerd inzicht in de resultaten. Deze rapporten zijn echter alleen voor het jaar 1997 beschikbaar, waardoor niet duidelijk is wat er binnen de technologieprogramma’s veranderde. De externe evaluaties beschouwen een maatregel over een periode van ongeveer vier jaar, maar gaan niet in op individuele technologieprogramma’s. Deze evaluaties steunen vooral op de resultaten van enquêtes bij deelnemende en niet-deelnemende bedrijven. De evaluaties geven geen inzicht in het rendement van de investeringen. Volgens een interne meta-evaluatie van Senter was op zeker moment het aantal technisch geslaagde projecten 54 procent, was 17 procent gedeeltelijk geslaagd en 29 procent mislukt.108 Dat een project al of niet technisch geslaagd is zegt evenwel niets over de bijdrage aan het concurrentievermogen van een bedrijf.
90 Innovatiepolitiek
Daardoor blijft onduidelijk of de doelstelling om het rendement van R&D-investeringen te vergroten werd bereikt. Voor wat betreft externe evaluaties kon voor de PBTS alleen de evaluatie over de periode 1993- 1996 van Bureau Bartels worden achterhaald. Deze stelde vast dat de PBTS tot meer onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten bij bedrijven heeft geleid.109 In hoeverre projecten zonder subsidie niet zouden zijn doorgegaan is evenwel lastig te zeggen. Uit de enquêteresultaten van de PBTS-evaluatie blijkt wel dat deelnemende bedrijven in de helft van de gevallen zonder subsidie hun project niet zouden hebben gestart. Toch bleek dat van de afgewezen projecten bijna negentig procent gewoon doorging.110 Zou alleen het indienen van een projectvoorstel voldoende zijn geweest om een project ook zonder subsidie te starten? Of werden er projecten ingediend die toch al op stapel lagen?
In tabel 4-1 staat een vergelijking van de aandachtsgebieden die de vervolgcommissie Wagner had geïdentificeerd met de gebieden die in de jaren ‘80 in de jaarlijkse Beleidsoverzichten Technologie stonden (zie de bijlagen van hoofdstuk 4 voor een specificatie van de tabel). In de loop der jaren werden de aandachtsgebieden steeds breder gedefinieerd. Het bleef specifiek beleid, maar nu gericht op algemene technologiegebieden, waaronder een groot aantal bedrijfssectoren vielen. De overige Wagner-gebieden werden nog wel genoemd als ze pasten binnen de activiteiten van de voor die gebieden verantwoordelijke departementen of onderzoeksinstellingen, maar de aandacht ervoor werd steeds minder. De nadruk lag op de ‘nationale technologieprogramma’s’ van de PBTS.111 In de zijlijn werden initiatieven van andere ministeries (zoals Verkeer & Waterstaat en Landbouw & Visserij) benoemd. Na de exercitie van de vervolgcommissie Wagner in 1983 werd geen uitgebreide analyse meer gemaakt van het relatieve belang van verschillende gebieden en hun toekomstmogelijkheden. De Beleidsoverzichten Technologie beperkten zich tot een overzicht per technologiebeleid. Een samenhangend beleid werd niet ontwikkeld. Het Interdepartementaal Overleg Technologiebeleid (IOT) betekende in de praktijk dus nauwelijks dat de verschillende departementen hun beleid onderling afstemden en gezamenlijk beleid ontwikkelden.
Tabel 4-1: van aandachtsgebieden van Wagner naar algemene technologieprogramma’s.
Vervolgcommissie Wagner Beleidsoverzicht Technologie Beleidsoverzicht Technologie 1983 1984-1985 1987-1988 Transito (inclusief vervoer en Verkeer en Vervoer Verkeer en Vervoer transport) (geen programma of gebied) (terrein van staatszorg) Agrarische en Biotechnologie Biotechnologie Voedingsmiddelenindustrie (aandachtsgebied) (technologiegebied) o IOP en ROAG o IOP en PBTS
Landbouw en Visserij Landbouw en Visserij (geen programma of gebied) (terrein van staatszorg) o Ministerie van L&V o Ministerie van L&V
Technologiebeleid (1984-1990) 91
... vervolg tabel 4-1 ...
Vervolgcommissie Wagner Beleidsoverzicht Technologie Beleidsoverzicht Technologie 1983 1984-1985 1987-1988 (Water)bouw, infrastructuur en Energietechnologie Energietechnologie energie (aandachtsgebied) (terrein van staatszorg) o ECN en o ECN en onderzoeksprogramma’s onderzoeksprogramma’s Bouw Bouw (geen programma of gebied) (terrein van staatszorg) o IOP o IOP Waterstaat (terrein van staatszorg) o Ministerie van V&W Offshore Offshore Maritiem en marien (geen programma of gebied) (terrein van staatszorg) o Ministerie van V&W en o Ministerie van V&W en kleine dieptestudies programma’s Veredelingschemie - Materiaaltechnologie (technologiegebied) o PBTS en IOP Veredelingschemie Veredelingschemie (aandachtsgebied) (geen programma of gebied) o IOP en ROAG o IOP’s Kantoorsystemen - - Telecommunicatie en media Informatietechnologie Informatietechnologie (aandachtsgebied) (technologiegebied) o Informaticastimuleringsplan o Informaticastimuleringsplan, en ROAG PBTS en IOP Transportmiddelen (naar Verkeer en Vervoer) (naar Verkeer en Vervoer) Medische technologie Medische technologie Medische technologie (aandachtsgebied) (technologiegebied) o IOP o IOP en PBTS Productiebesturingssystemen Productievernieuwing - (aandachtsgebied) (Consumenten)electronica Micro-elektronica Micro-elektronica (aandachtsgebied) (technologiegebied) o ROAG o Informaticastimuleringsplan en PBTS Milieu Milieutechnologie Milieu (aandachtsgebied) (terrein van staatszorg) o Onderzoeksprogramma’s van o Onderzoeksprogramma’s van VROM en EZ VROM en EZ Defensie-uitrusting Defensie Defensie (geen programma of gebied) (geen programma of gebied) o Ministerie van Defensie o Ministerie van Defensie en innovatiegerichte overheidsinkopen - Ruimtevaart Ruimtevaart (aandachtsgebied) (aandachtsgebied) o Ondersteuning (inter)nationale o Ondersteuning (inter)nationale instituten instituten
92 Innovatiepolitiek
4.1.4 Uitvoering en advisering Naast dat EZ inzette op technologiebeleid veranderde er ook het nodige in de organisatie van het beleid. Dat ging om minder regelingen en betere controleerbaarheid. Allereerst werd het aantal regelingen beperkt.112 Het argument daarvoor was dat het grote aantal regelingen de mix van innovatiebeleidsinstrumenten onoverzichtelijk maakte. Bovendien zouden bij verschillende regelingen de baten niet opwegen tegen de uitvoeringskosten. De vervolgcommissie Wagner toonde zich tevreden met de actie van minister Van Aardenne om diverse regelingen af te schaffen of om te buigen. 113 Voor een belangrijk deel (met name MKB-ondersteuning en exportondersteuning) betekende dit dat verantwoordelijkheden werden overgeheveld naar diensten als de Rijksnijverheidsdienst en de Economische Voorlichtingsdienst. Ten tweede werd in april 1988 de Kaderwet verstrekking financiële middelen EZ ingediend.114 Toenmalig minister De Korte (VVD) stelde deze wet naar aanleiding van het debat over de RSV-enquête voor. De Kaderwet diende “ter vergroting van de rechtszekerheid en ter vergroting van de mogelijkheid tot openbare controle en budgettaire beheersing”.115 Controle op het ontstaan van nieuwe regelingen was nu wettelijk geregeld, waardoor het budget en de looptijd van beleidsmaatregelen beter beheersbaar waren. In het verlengde van de Kaderwet paste ook meer aandacht voor evaluatie,116 wat ook is te zien in het toenemend aantal evaluatiestudies die in opdracht van EZ of zijn uitvoergingsorganisatie werden uitgevoerd.
Naast advies over technologische vernieuwing in de marktsector vroeg minister De Korte de commissie Dekker om advies over de organisatie van het technologiebeleid. 117 Dekker c.s. adviseerden beleidsuitvoering en beleidsvorming te scheiden en één ‘agentschap’ op te richten, als koepel over afzonderlijke werkmaatschappijen. Hiermee zou EZ tegemoetkomen aan twee aanbevelingen. Ten eerste was het een antwoord op kritiek van de OESO betreffende de versnippering aan instituties en geldstromen in het Nederlandse technologiebeleid.118 Ten tweede werd op die manier meer flexibiliteit ingebouwd, zodat het beleid wanneer nodig kon verschuiven van het ene naar het andere aandachtsgebied.119 Het agentschap kwam er nog niet. De gewenste samenhang en flexibiliteit tussen uitvoeringsinstellingen van de verschillende departementen en directoraten-generaal liet nog op zich wachten. Wel werden drie andere belangrijke organisatorische veranderingen gerealiseerd: 1. De oprichting van de uitvoeringsorganisatie StiPT – de voorloper van het ‘agentschap’. 2. De oprichting van regionale Innovatiecentra. 3. De oprichting van de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT).
StiPT Reeds aan het eind van de jaren ‘70 adviseerde de parlementaire subcommissie Steunverlening individuele bedrijven om het maken en uitvoeren van beleid te scheiden.120 Toch duurde het tot mei 1988 voordat uitvoeringstaken van het EZ-technologiebeleid werden overgedragen aan de uitvoeringsorganisatie StiPT (Stimulering Programma’s Technologie).121 Hiertoe had Rudolf de Korte eerst als Kamerlid een motie ingediend122 en vervolgens als EZ-minister de leden van de
Technologiebeleid (1984-1990) 93 commissie Dekker benoemd, die hem dit adviseerden. StiPT kreeg als taak het specifieke en generieke technologiebeleid uit te voeren en internationale programma’s te promoten en te coördineren.123 StiPT werd verantwoordelijk voor de uitvoering van specifieke programma’s zoals IOP’s en PBTS. Die uitvoering bestond uit het assisteren van externe adviescommissies en de administratie. Voorstellen werden bijvoorbeeld eerst door StiPT-medewerkers beoordeeld, waarna ze naar de externe adviseurs gingen. Belangrijk was dat de regelingen zogenaamde Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s) werden, wettelijke uitvoeringsbesluiten. Dat laatste gold ook voor het generieke deel van het beleid. Voor wat betreft het generieke deel werd StiPT verantwoordelijk voor de uitvoering van het Technisch Ontwikkelingskrediet (TOK, zie paragraaf 3.1). Deze taak had bijna veertig jaar bij EZ gelegen. Het andere belangrijke generieke instrument – de INSTIR (paragraaf 4.1.2) – bleef de Dienst Investeringsrekening (DIR) uitvoeren. Een aantal jaar later werd deze dienst samengevoegd met StiPT tot het uitvoeringsagentschap Senter (zie paragraaf 5.1). Ook werd het Nederlandse secretariaat van het Europese programma EUREKA bij StiPT ondergebracht. EUREKA was in 1985 tot stand gekomen na een ministersconferentie in Parijs en de overeenkomst ervoor werd enkele maanden later door achttien landen ondertekend.124 Het doel was om door middel van samenwerking tussen kennisinstellingen en het bedrijfsleven technische ontwikkeling bij bedrijven te stimuleren. De verantwoordelijkheid van voor Nederland belangrijke EUREKA-projecten als JESSI en HDTV lag nu dus bij StiPT.125 Met name Philips en ASML waren nauw betrokken bij deze projecten. Naast het EUREKA-secretariaat functioneerde sinds 1983 het bureau EG-Liaison (EGL). EGL adviseerde bedrijven die wilden deelnemen aan technologieprogramma’s van de Europese Gemeenschap.126
Innovatiecentra De beleidsinstrumenten die StiPT uitvoerde hadden vooral tot doel onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten te stimuleren. De commissie Dekker onderstreepte daarnaast het belang van kennisoverdracht naar bedrijven en stelde voor om daartoe adviescentra op te richten.127 Op basis van een vergelijkende studie bij verschillende landen, adviseerde de commissie Dekker om deze adviescentra ‘dicht bij’ bedrijven te plaatsen en daarom regionaal te organiseren. Centrale coördinatie bleef hierbij van belang, omdat veel kennis bij centraal georganiseerde kennisinstellingen vandaan kwam. De Rijksnijverheidsdienst werd hiertoe omgevormd tot het Innovatiecentra-Netwerkorgaan.128 In 1988 opende het eerste Innovatiecentrum en een jaar later waren alle achttien Innovatiecentra operationeel.129 Deze Innovatiecentra werden meestal geplaatst bij de Kamers van Koophandel. In eerste instantie werden de medewerkers van de Rijksnijverheidsdienst gedetacheerd bij de Innovatiecentra, waarna ze bij voltooiing van de nieuwe organisatie daar in dienst traden.130 Uit een evaluatie131 uit 1993 kwam naar voren dat bij de geënquêteerde bedrijven de naamsbekendheid van de Innovatiecentra in de eerste jaren toenam tot meer dan de helft. Het bereik nam evenwel niet toe. Bedrijven kwamen wel terug voor advies. Over het geheel
94 Innovatiepolitiek beoordeelden de evaluatoren het resultaat als goed: de helft van de adviezen werd gebruikt en een derde droeg bij aan het doorvoeren van een technologische vernieuwing.
Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid De commissie Dekker stelde ook voor advies over technologie organisatorisch in te bedden.132 Advies over technologiebeleid zou bovendien samen moeten worden gevoegd met advies over wetenschapsbeleid – dat vanaf 1966 in de vorm van de Raad van Advies voor het Wetenschapsbeleid (RAWB) was geïnstitutionaliseerd. Totdat de nieuwe organisatie bij wet kon worden ingesteld, riep De Korte een tijdelijke Vervolgcommissie Technologiebeleid (VCT) in het leven onder leiding van Wisse Dekker.133 Eind 1990 stelde EZ-minister Andriessen vervolgens de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT) bij wet in. De VCT en de RAWB gingen hierin op. De AWT kwam vanaf dat moment met vele adviezen. In het volgende hoofdstuk is te zien dat extern advies op deze manier een voorname rol bleef spelen in het innovatiebeleid.
4.2 Organisatiegedragperspectief In paragraaf 3.2 karakteriseerde ik het ministerie van Economische Zaken (EZ) als een organisatie waar de verschillende directoraten-generaal (DG’s) in sterke mate afzonderlijk van elkaar functioneerden. Deze situatie veranderde niet in de loop van de jaren ‘80.134 EZ was nog steeds te typeren als een divisionalised firm,135 waar elke afdeling zijn eigen cultuur en manier van werken had. Dat de uitvoering daarnaast kenmerken had van een (machine)bureaucratie, bleek uit de manier waarop het overleg was gestructureerd: “De secretaris-generaal en de directeuren- generaal vergaderen elke maandagochtend (SG/DG-overleg). Vervolgens vergaderen de directeuren-generaal met hun directeuren (stafoverleggen). In de middag overleggen die directeuren weer met hun afdelingsleiders”.136 Toch waren er in deze periode een aantal majeure organisatorische veranderingen. De belangrijkste was de scheiding van beleidsvorming en -uitvoering die leidde tot het oprichten van de uitvoeringsorganisatie StiPT. In paragraaf 4.2.3 ga ik in op de organisatorische gevolgen hiervan. Verder werd in 1986 het DG Prijzen Ordening en Regionaal beleid (POR)* ontbonden. De inflatie was gedaald, waardoor prijsbeleid niet meer nodig werd geacht.137 Regionaal beleid kwam net als voor 1973 weer onder de verantwoordelijkheid van het DG Industrie, dat nu DG Industrie & Regionaal Beleid ging heten.† Daarnaast veranderde de naam van het DG Handel, Ambachten en Diensten (HAD) in Diensten, Midden- en Kleinbedrijf en Ordening (DMO), dat dus het ordeningsdeel van het DG POR voor zijn rekening ging nemen.
Zoals uit de analyse in paragraaf 4.1 naar voren kwam kreeg in de loop van de jaren '80 technologiebeleid in zowel adviezen, beleidsnota's als in de budgetverdeling de overhand. De
* Het DG POR was in 1973 opgericht, omdat prijsbeleid door de opkomende inflatie actueel werd. † In het vervolg blijf ik hiernaar met verwijzen met DG Industrie.
Technologiebeleid (1984-1990) 95 minister van EZ werd vanaf 1981 verantwoordelijk voor de coördinatie van dit beleid, waardoor het DG Wetenschapsbeleid van het ministerie van Onderwijs & Wetenschappen (O&W) geen rol meer speelde bij het bedrijfsgerichte innovatiebeleid. In paragraaf 4.2.1 beschrijf ik hoe dit de verhoudingen tussen EZ en O&W beïnvloedde. Daarnaast betekende de nieuwe focus dat ook binnen EZ de bestaande manier van werken moest veranderen. 138 Het belang van de directies Algemeen Technologiebeleid (ATB) en Research & Ontwikkeling die verantwoordelijk waren voor respectievelijk het technologie- en aandachtsgebiedenbeleid nam toe, terwijl de invloed en het budget van op sectoren en regio’s gerichte directies afnam. Tegelijk beïnvloedde de opkomst van het technologiebeleid in deze periode de verhouding tussen de algemene leiding van EZ en het DG Industrie.139 Het nieuwe technologiebeleid, dat voor een groot deel bestond uit generieke regelingen, paste beter in het straatje van de secretaris-generaal dan van de industrieambtenaren die nog altijd waren gericht op industriële sectoren. In paragraaf 4.2.2 ga ik in op de manier waarop, als gevolg van de omslag van defensief industriebeleid naar offensief technologiebeleid, de verhoudingen binnen EZ veranderden.
4.2.1 De start van het technologiebeleid: DG Wetenschapsbeleid In het tweede kabinet Van Agt werd geen speciale minister voor wetenschapsbeleid meer benoemd. De rol van coördinerend minister voor het wetenschapbeleid ging naar de minister van O&W (Jos van Kemenade). De minister van EZ (Jan Terlouw) ging het technologiebeleid coördineren, een taak die in 1983 organisatorisch werd geëffectueerd in de directie ATB. Het gevolg van deze veranderingen was dat EZ meer en O&W op dit terrein minder verantwoordelijkheden en taken kreeg. Een verandering die vooral zijn weerslag had op het DG Wetenschapsbeleid van het ministerie van O&W. In paragraaf 3.2 gaf ik reeds aan dat de verhouding tussen de ministeries van EZ en O&W vaak moeizaam was. Er was een duidelijke verdeling tussen de taken van beide departementen: O&W focuste op het belang van de wetenschap en EZ op dat van het bedrijfsleven. In de praktijk betekende het afschaffen van de minister voor Wetenschapsbeleid dat beide departementen nog meer vanuit verschillende uitgangspunten gingen werken.140 Een illustratie hiervan zijn de verschillende visies van enerzijds de Raad van Advies voor het Wetenschapsbeleid (RAWB), dat onder O&W viel, en anderzijds de commissie Dekker, waarvan EZ het secretariaat voerde.141 De RAWB focuste in die tijd op de kwaliteit van wetenschappelijk onderzoek en hield zich niet bezig met bedrijven, terwijl de commissie Dekker juist was ingesteld om te adviseren over een betere bijdrage van onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten aan de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven. Het belangrijkste gevolg van de verschuiving van de coördinatietaken was dat EZ verantwoordelijk werd voor de uitvoering van de Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s (IOP’s). 142 Voor veel ambtenaren van het DG Wetenschapsbeleid en hun directeur-generaal betekende dit een gevoelig verlies.143 De IOP’s waren de manier om de wetenschappelijke wereld en het bedrijfsleven samen te laten werken. Zonder deze maatregel verloor het DG Wetenschapsbeleid het contact met het bedrijfsleven. EZ nam nu de leiding over voor wat betreft
96 Innovatiepolitiek het innovatiebeleid – destijds zowat synoniem voor technologiebeleid. Het ‘gevecht’ tussen beide departementen leidde zodoende tot minder relevantie van de wetenschap voor het bedrijfsleven.
De extra zeggenschap over technologie-/innovatiebeleid kwam voor EZ gelegen. De afschaffing van het industriebeleid betekende namelijk dat het departement in financiële termen een minder belangrijke positie dreigde te krijgen. Bovendien raakte EZ een belangrijke missie kwijt: bedrijven overeind houden ten behoeve van werkgelegenheid. Het relatieve belang van EZ nam kortom zowel qua budget als in aanzien af. 144 Dit zijn potentieel redenen om naar een nieuw bestaansrecht te zoeken en zodoende het imago te vermijden van een ministerie zonder veel 'gewicht'.
4.2.2 De uitbouw van het technologiebeleid: ATB en DG Industrie Binnen de EZ-organisatie kwam er meer aandacht voor technologiebeleidsmaatregelen. Technologiebeleid werd gezien als de manier om offensief beleid te gaan voeren en zodoende af te komen van het imagoprobleem waarmee het ministerie als gevolg van de RSV-enquête worstelde. De nieuwe directie Algemeen Technologiebeleid (ATB) werd verantwoordelijk voor het ontwikkelen van dit beleid, waardoor het belang van deze directie binnen EZ toenam. De nieuwe insteek die de directie ATB voorstond vormde evenwel een ‘bedreiging’ voor de bestaande manier van werken van het DG Industrie.145 Dat DG kreeg namelijk minder budget en zijn sectorspecifieke kennis werd steeds minder gewaardeerd. Het instellen van de directie ATB betekende dat de adviezen van advies- en onderzoekscommissies over innovatiebeleid (zie paragraaf 3.1) nu ook effect hadden op de organisatie. Voor EZ was het gevolg van deze ontwikkelingen dat er op drie vlakken inspanning vereist was om de veranderingen te beheersen: (1) het naar buiten verantwoorden van het toenemende belang van technologiebeleid, (2) omgaan met de interne verhoudingen die onder druk kwamen te staan (ATB versus DG Industrie) en (3) onenigheid over het uitvoeren van het aandachtsgebiedenbeleid dat de commissie Wagner in 1981 had voorgesteld.
De eerste inspanning betrof dus het zoeken van een legitimatie voor het nieuwe beleid. De vraag van EZ aan de OESO om het Nederlandse wetenschaps- en technologiebeleid door te lichten146 kan worden gezien als een voorbeeld hiervan. Een studie op basis van evolutionaire wetenschappelijke inzichten over innovatie paste bij de ombuigingen die EZ voorstond en kon worden gebruikt als verantwoording (zie kader paragraaf 4.1.1). Een andere manier om het beleid te verantwoorden was via de adviescommissie die minister De Korte in 1986 in het leven riep. Deze commissie Dekker moest adviseren over het technologiebeleid (zie paragraaf 4.1.1). 147 Haar werkwijze was vergelijkbaar met die van de commissie Wagner in de vorige periode (zie paragraaf 3.2). Ook deze keer waren zowel de secretaris-generaal (Frans Rutten) als de directeur-generaal Industrie (Harry Leliveld) er bij betrokken. De commissie Dekker kwam niet met schokkende nieuwe aanbevelingen; ze bevestigde vooral eerdere adviezen (zoals uit de Innovatienota en van de commissie Zegveld) en reeds aangenomen Kamermoties. Een aantal van die moties waren bovendien in de tijd dat hij
Technologiebeleid (1984-1990) 97 nog Kamerlid was ingediend door de minister zelf (zie paragraaf 4.1.4 en 4.3.3).148 EZ had blijkbaar een zware commissie nodig als steun in de rug om (1) het specifieke innovatiebeleid in plaats van op sectorale aandachtgebieden te richten op meer generieke technologiegebieden en (2) organisatorische veranderingen door te voeren.149 Ook voor de interne verantwoording leek een externe commissie goed bruikbaar.
De tweede inspanning was gericht op EZ zelf. ATB kreeg zoals gezegd invloed op de beleidsvorming, waarmee ze een deel van de verantwoordelijkheid van het DG Industrie inpikte. Hierdoor ontstond een tegenstelling tussen de ‘oude’ industrieambtenaren, die vast wilden houden aan de bestaande hiërarchie en de nieuwe directie ATB, een relatief kleine club mensen, die speciaal waren aangetrokken voor het technologiebeleid. ATB had als taak plannen te maken die de relevante DG's uit moesten voeren.150 De nieuwe directie had daarbij een andere visie dan de industrieambtenaren. Ze was voorstander van meer generiek beleid.151 Deze aanpak paste ook beter bij de visie van secretaris-generaal Rutten, die vooral wilde sturen op goede macro- economische verhoudingen. 152 Het DG Industrie bleef echter gestructureerd naar sectoren, waardoor de industriële bedrijfstakken verankerd bleven in de bestaande bureaucratie.153 Na de parlementaire enquête RSV kwam deze manier van werken evenwel onder druk te staan. Voor ATB was deze situatie relatief gemakkelijk, omdat ze iets mocht opbouwen, waar andere afdelingen moesten inleveren. 154 De verplaatsing van verantwoordelijkheid en budget en de verschillende uitgangspunten daarbij verklaren voor een belangrijk deel de frictie tussen beide afdelingen en de trage implementatie van het technologiebeleid. Bij dergelijke grote veranderingen waren sturing en visie van bovenaf uitermate belangrijk. De bestaande manier van werken had dan wel veel invloed, maar uiteindelijk deed men wat van hogerhand werd besloten. Alhoewel de verhouding tussen de directie ATB en het DG Industrie stroef was, bleek er dan ook geen sprake van overmatig veel spanning.155 Wat daarbij hielp was dat de directeur Research & Ontwikkeling van het DG Industrie, directeur van de directie ATB werd. Hierdoor was een zekere mate van afstemming ingebed. Toch waren er binnen het DG Industrie juist weer spanningen tussen de afdeling Research & Ontwikkeling en de sectorale afdelingen.156 In ieder geval kende de directeur van ATB de situatie goed.
De derde uitdaging betrof het aandachtsgebiedenbeleid. De eerste stap daarin was de implementatie van de ROAG-regeling in het begin van de jaren ‘80.157 Hiervoor kwam er in de zomer van 1983 binnen de directie Research & Ontwikkeling van het DG Industrie een speciale afdeling aandachtsgebiedenbeleid. 158 Deze afdeling moest het beleid coördineren en de aandachtsgebieden structureren binnen bepaalde technologische thema’s. De andere directies van het DG Industrie coördineerden elk hun eigen aandachtsgebiedenbeleid, verbonden met de sectoren die zij vertegenwoordigden. 159 Er bestonden tussen deze afdelingen geen duidelijke afspraken over de precieze verdeling van de taken, waardoor er geregeld onenigheid was tussen de verschillende sectordirecties en de afdeling Research & Ontwikkeling. De gebrekkige samenwerking en beperkte inhoudelijke afstemming leidde ertoe dat het beleid veelal pas achteraf naar de aandachtsgebieden werd ingedeeld. Daarnaast bestond er op het vlak van energie een speciaal DG dat in sterke mate afzonderlijk functioneerde160 en daardoor los
98 Innovatiepolitiek stond van de beslommeringen over het technologiebeleid. Verder werden er nog altijd onderzoeksinstituten gesteund op de terreinen Lucht & Ruimtevaart en Maritiem. Deze werden in het verlengde van de adviezen van de commissies Dekker en Zegveld overigens geacht meer marktgericht te worden, maar de toepassing daarvan liet EZ aan die instituten zelf over. Er kan worden geconcludeerd dat de bestaande instituten goed in staat waren om hun belangen te verdedigen en zo zeggenschap te houden over het beleid op de aandachtsgebieden die zij vertegenwoordigden. Het interdepartementale overleg liet eenzelfde beeld zien. Daar was sprake van afstemming, maar men werkte volgens verschillende inzichten. 161 De Beleidsoverzichten Technologie van het Interdepartementaal Overleg Technologiebeleid (IOT) waren op deze manier vooral rapporten waarin een interdepartementaal overzicht stond van het technologiebeleid. Op lager niveau werd nauwelijks samengewerkt. Zoals hiervoor beschreven werden aandachtgebieden gaandeweg steeds algemener van aard. Daarmee richtte EZ zich steeds minder op bedrijfssectoren ten voordele van algemene technologiegebieden.
4.2.3 Meer controle op het beleid Om in de toekomst uitwassen als met het RSV-concern te voorkomen, probeerde EZ de controle op de uitvoering van beleidsmaatregelen anders te organiseren. Minister De Korte vroeg om die reden ook hierover advies aan de commissie Dekker. Dit leidde tot twee belangrijke veranderingen: (1) de scheiding van beleidsvorming en -uitvoering en (2) juridisering van en controle op het beleid. Ondanks eerdere adviezen was de commissie Dekker blijkbaar nodig om deze veranderingen te rechtvaardigen.
Voor EZ was het niet totaal nieuw dat de uitvoering van het beleid buiten het ministerie werd geplaatst. Al enige tijd bestonden er uitvoeringsorganisaties voor energiebeleid 162 en de Innovatiestimuleringsregeling (INSTIR).163 Bij andere beleidsmaatregelen vielen beleidsvorming en -uitvoering nog altijd onder de directe verantwoordelijkheid van EZ zelf. De instelling van de uitvoeringsorganisatie StiPT in 1988 veranderde deze situatie grondig (zie paragraaf 4.1.4). De uitvoering van het innovatiebeleid viel vanaf dan buiten het ministerie, om zo de beleidsuitvoering onafhankelijk te maken van het maken van beleid. Het leidende argument hierbij was dat er vanuit de politiek geen directe invloed meer mocht zijn op de uitvoering, om oneigenlijk gebruik en situaties als in het industriebeleid van de jaren ‘70 te voorkomen.164 Een voorbeeld was dat StiPT op basis van formele procedures de PBTS moest uitvoeren, waar EZ voorheen bij de ROAG veel vrijheid had. Grofweg kwam er als gevolg van deze scheiding enerzijds een groep beleidsvormingsambtenaren die gefocust was op politiek-bestuurlijke legitimatie en anderzijds een groep beleidsuitvoeringsambtenaren met als taak er voor te zorgen dat bedrijven onder gelijke voorwaarden in aanmerking kwamen voor de beleidsmaatregelen.165 In principe was er sprake van overleg wanneer nieuw beleid werd ontworpen, 166 maar in het verdere proces was dat niet automatisch het geval en verliep de samenwerking moeizaam.167 Bij de INSTIR gebeurde de uitvoering bijvoorbeeld in Zwolle, wat niet ten goede kwam aan de samenwerking.168 Bovendien
Technologiebeleid (1984-1990) 99 ontwikkelt een nieuwe organisatie haar eigen cultuur en manier van werken, waardoor er meer en soms tegengestelde belangen ontstaan. Afschaffen van maatregelen betekende van nu af aan een bedreiging voor een uitvoeringsorganisatie, maar niet voor beleidsvormers. In het volgende hoofdstuk (paragraaf 5.2) ga ik verder op de relatie tussen EZ en de uitvoeringsorganisaties.
Het tweede gevolg van de oprichting van StiPT was dat er meer aandacht kwam voor de controleerbaarheid van de uitvoering waardoor het uitvoeren meer juridisch van aard werd.169 De focus lag zo meer op een ‘goede’ en ’juiste’ uitvoering van beleidsmaatregelen dan op contact met bedrijven. StiPT had dan ook sterke kenmerken van een machinebureaucratie. Een uitvoeringsorganisatie heeft immers baat bij robuuste standaard werkoperaties, omdat ze is ingericht om nauwkeurig de uitgaven bij te houden, zorgvuldig uit te betalen, daarop controle uit te oefenen, de integriteit te bewaken en daarover te rapporteren, en dat telkens opnieuw.170 De toenemende drang naar controle uitte zich in de jaren ‘80 overigens niet in meer aandacht voor evaluatie.171 Dat was (nog) geen standaard onderdeel van het beleidsproces, wat ook blijkt uit de beperkte beschikbaarheid van evaluatierapporten uit die tijd. In de jaren ’90 en 2000 kreeg het onderwerp beleidsevaluatie gaandeweg meer aandacht (zie de paragrafen 6.1 en 6.2). Er bestond in dit decennium wel een interne monitoringscommissie, maar die had in de praktijk weinig invloed en was sterk afhankelijk van de uitvoerders van de regelingen.172 Arendsen en Korsten geven in een studie over het technologisch innovatiebeleid vijf factoren voor de beperkte aandacht voor evaluatie:173 1. “De algemene doelstellingen achter allerlei regelingen zijn vaag, wat niet uitnodigt tot een analyse van de doelbereiking en effectiviteit.” 2. “Bij Economische Zaken werkzame, dominerende economen waren (toen) minder vertrouwd met evaluatieonderzoek en gaven er ook minder prioriteit aan.” 3. “Voor beslissingen over het starten, stoppen of bijstellen van een programma werd vaak sterk naar het buitenland gekeken.” 4. “De mening van departementsambtenaren dat over een aantal beleidsprogramma’s al voldoende informatie voorhanden was.” 5. “De opvatting van ambtenaren dat de onderzoekscondities voor evaluatie ontbraken.”
4.3 Politieke-actorperspectief In de voorgaande paragrafen kwam naar voren dat het innovatiebeleid van EZ steeds minder focuste op individuele bedrijven en sectoren en meer op algemene technologiegebieden. Hier beschouw ik in hoeverre het politieke-actorperspectief dit beeld nuanceert en hoe het politieke krachtenveld zich in de periode 1984 tot en met 1990 ontwikkelde. Ik onderscheid drie voorname externe stakeholders: bedrijven (paragraaf 4.1.3 en 4.3.2), de Tweede Kamer (paragraaf 4.3.3); en kennisinstellingen (paragraaf 4.3.4). In paragraaf 3.3 gaf ik aan dat werknemersorganisaties slechts een beperkte rol speelden bij het EZ-innovatiebeleid.
100 Innovatiepolitiek
4.3.1 MKB bleef ondergeschikt Dat bedrijven de doelgroep bleven van een ministerie voor de economie veranderde vanzelfsprekend niet. In haar nota Naar een op de marktsector gericht technologiebeleid wees de commissie Zegveld expliciet op de verantwoordelijkheid van bedrijven zelf en op het belang om het bedrijfsleven bij het beleid te betrekken.174 De verwachting is dan ook reëel dat bedrijven en werkgeversorganisaties (zoals VNO, NCW en FME) een goede ingang bleven houden bij het ministerie van Economische Zaken (EZ). In paragraaf 4.3.2 bespreek ik de manier waarop het grootbedrijf probeerde zijn voordelen te behouden. Ik ga nu eerst in op het midden- en kleinbedrijf.
In de nota’s en beleidsmaatregelen uit deze tijd kwam langzamerhand meer aandacht voor de positie van het MKB. 175 EZ benadrukte daarin de bijdrage die deze groep kon leveren aan innovatie en economische groei.176 Dat was een andere houding dan in de jaren ’70 en het begin van de jaren ’80, toen EZ voor wat betreft het MKB defensief beleid voerde en de aandacht daarom vooral uitging naar het werkgelegenheidsbelang van deze grote groep. De verklaring voor de toenemende aandacht voor deze groep kan niet worden gevonden in succesvolle contacten (de lobby) van MKB’ers met beleidsambtenaren van EZ. Het waren namelijk nog altijd de grotere bedrijven en werkgeversorganisaties (met name VNO en NCW) die een goede ingang hadden bij EZ-ambtenaren. 177 Een boek ter ere van uittredend secretaris- generaal Frans Rutten illustreert de geringe aandacht voor kleinere bedrijven.178 Naast bijdragen van ambtenaren en bewindslieden bevatte deze bundel wel artikelen of interviews van vertegenwoordigers van het grootbedrijf, maar niet uit het MKB. Dit paste in het verlengde van de nieuwjaarsartikelen die Rutten in de jaren ‘80 schreef. MKB- en ondernemerschapsbeleid kregen daarin geen aandacht. 179 Ook in de adviescommissies, zoals Wagner, Dekker en de vervolgcommissie Dekker, was het MKB niet vertegenwoordigd. Voor wat betreft het industrie- en technologiebeleid kan dus worden gesteld dat de lobby vanuit het MKB zo goed als ontbrak.180 De belangenbehartiging was versnipperd, waardoor deze snel ondersneeuwde ten opzichte van grote lobbyorganisaties. Een uitzondering was de relatie tot het DG Handel, Ambachten en Diensten – vanaf 1986 het DG Diensten, Midden- en Kleinbedrijf en Ordening (DMO). Dit DG speelde met betrekking tot het innovatiebeleid echter een ondergeschikte rol. Kenmerkend voor het MKB-beleid van dit DG was de verwevenheid van beleidsmakers met brancheorganisaties en belangenvertegenwoordigers. 181 Brancheorganisaties voerden bijvoorbeeld beleidsmaatregelen uit op het vlak van educatie en de Koninklijke Nederlandse Ondernemersvereniging (KNOV) en de Nederlandse Christelijk Ondernemersvereniging (NCOV) waren nauw betrokken bij voorlichting en advisering. Het is goed voor te stellen dat nieuwkomers werden benadeeld door dit veeleer beschermende dan innovatiegerichte beleid. Deze verwevenheid ondersteunde namelijk bestaande kartels. Volgens professor H.W. de Jong was Nederland in de tijd het kartelparadijs. In 1989 telde hij alleen al ongeveer 300 geregistreerde kartels.182 Volgens de OESO waren er in 1992 zelfs meer dan 750.183
Technologiebeleid (1984-1990) 101
Het was vooral de invloed vanuit de wetenschap en politiek die er voor zorgde dat het MKB meer aandacht kreeg. Die leek vooral te zijn ingegeven door de constatering dat het MKB een belangrijk deel van het binnenlands product en de werkgelegenheid voor zijn rekening nam,184 maar voor wat betreft R&D-investeringen achterbleef185 en ook in het algemeen moeite zou hebben met het innovatieproces.186 Op basis van dergelijke argumenten kreeg de positie van kleinere bedrijven aandacht in de Tweede Kamer. Voor de minister was dat vaak een reden het MKB specifiek te benoemen.187 Een impuls voor onderzoek naar het onderwerp kwam uit de OESO. In de jaren ’80 werd daar een werkgroep opgericht die zich bezighield met innovatie in het MKB. Daarnaast kreeg technologiebeleid en met name technologiebeleid gericht op het MKB in de verschillende discussies steeds meer aandacht.188 In de jaren ‘80 en ‘90 werd het nodige onderzoek gedaan naar deze groep van bedrijven en hun problemen in het innovatieproces.189 Uit beleidsmaatregelen zoals de INSTIR zouden we kunnen afleiden dat voor EZ een voornaam beleidsonderwerp was dat het MKB er moeite mee had te investeren in technologische vernieuwing. Deze constatering zagen we ook al in de Innovatienota en werd door de commissie Zegveld herbevestigd. In een periode waarin het belang van technologie veelvuldig werd benadrukt, was de conclusie dat innovatie vooral daar moest worden gestimuleerd niet verwonderlijk. Andere aspecten dan het stimuleren van technologisch R&D hadden dan ook maar een beperkt aandeel in het totale budget. Bovendien werd het MKB-beleid niet altijd concreet uitgewerkt en maakte EZ veelal geen onderscheid tussen de verschillende soorten bedrijven. Het is daardoor de vraag in hoeverre de beleidsinstrumenten aansloten bij de problematiek van deze diverse groep. Zo kwam de INSTIR aanvankelijk feitelijk meer ten goede aan het grootbedrijf.
4.3.2 Grote bedrijven hielden de overhand Vooral grote bedrijven hadden contact met EZ. Een belangrijke reden hiervoor is dat een groot bedrijf voor de overheid individueel herkenbaar en aanspreekbaar is.190 Bovendien zijn grotere bedrijven – zoals naar voren kwam in paragraaf 3.3 – in staat mensen en geld vrij te maken om met een ministerie ‘mee te denken’. Hetzelfde geldt overigens voor Kamerleden, ook die hadden meer oog voor de toonaangevende (industriële) bedrijven.191 Bedrijven en werkgeversorganisaties probeerden positief in beeld te blijven door werkbezoeken en stages te organiseren voor leden van de Tweede Kamer.
Voor wat betreft het industrieel onderzoek speelden in Nederland de investeringen van multinationals een grote rol. De grootste vijf bedrijven waren in de tweede helft van de jaren ‘80 volgens de toen bestaande statistieken verantwoordelijk voor 70 procent van de R&D- investeringen van het bedrijfsleven.192 Gezien dit grote aandeel van investeringen in onderzoek en ontwikkeling (R&D) vonden grote bedrijven dat ze recht hadden op een substantieel deel van de overheidsondersteuning. 193 Ook wezen vertegenwoordigers van het grootbedrijf vaak op het belang van grote bedrijven in de economische structuur. Daarentegen beargumenteerde de OESO dat R&D-activiteiten van multinationals vanwege hun internationale focus juist minder
102 Innovatiepolitiek impact hebben op de nationale economie.194 Een drietal duidelijke voorbeelden laten zien dat de grote multinationals met hun argumenten en op basis van goede contacten met EZ het nodige los wisten te krijgen: o Research op Aandachtsgebieden. Vanaf 1984 tot 1987 stond de post Research op Aandachtsgebieden (ROAG-regeling) op de begroting van EZ.195 Reeds voordat deze maatregel was uitgewerkt, werden aanzienlijke bedragen toegezegd aan bedrijven zoals Akzo, DSM, Gist-Brocades, Unilever, Dow Chemicals en Philips.196 De aanspraak die dergelijke bedrijven op de regeling maakten liep op tot wel 80 procent.197 De ROAG- regeling werd nooit officieel uitgewerkt, waardoor EZ veel ruimte had om het budget naar eigen inzicht toe te wijzen.198 Om in aanmerking te komen voor de regeling moesten bedrijven (goede) contacten hebben met het ministerie. Dat was vooral voorbehouden aan grote bedrijven, wat ook blijkt uit de speciale afspraken die EZ met multinationale ondernemingen maakte.199 o Innovatiestimuleringsregeling. De INSTIR werd voorgesteld in de Innovatienota van 1979 en later uitgewerkt door EZ en goedgekeurd door de Europese Commissie. Desondanks bleef ze jaren ‘op de plank liggen’. EZ zou namelijk hebben gewild dat de werkgeversorganisatie VNO toestemming gaf voor de regeling, maar die zag de meerwaarde er niet van in, omdat de voorgestelde regeling uitsluitend was bestemd voor kleine en middelgrote bedrijven.200 Met name Philips zou hier een belangrijke stem in hebben gehad.201 Grote bedrijven benadrukten hun belangrijke positie in sectoren202 en vonden dat ze relatief te weinig subsidie ontvingen voor hun R&D-investeringen.203 Om dat te beargumenteren werd een tabel rondgestuurd waarin R&D-investering en ontvangen subsidies daarvoor werden vergeleken tussen grote en kleinere bedrijven.204 Daaruit bleek dat grotere bedrijven in verhouding tot hun bijdrage weinig subsidie ontvingen. Dit argument hield geen rekening met de vraag of een subsidie voor multinationals wel nodig was. Een maatregel als de INSTIR was er namelijk niet voor bedoeld om bedrijven die reeds investeerden in R&D een meevaller te geven, maar het doel was om meer bedrijven hierin te laten investeren, met name kleinere en middelgrote ondernemingen. De druk van de grote bedrijven leidde er evenwel toe dat de subsidie niet per bedrijf, maar per ‘inrichting’ verstrekt ging worden (zie paragraaf 4.1.2). Grote bedrijven – met meerdere afdelingen, gebouwen of zelfs werkkamers – konden daardoor ook gebruik maken van de INSTIR, en met ‘succes’: niet minder dan 44 procent van de INSTIR kwam zodoende bij grote bedrijven (>500 medewerkers) terecht!205 o Philips-convenant. Het derde voorbeeld is de afspraak tussen EZ en Philips over een jaarlijkse bijdrage aan de onderzoeks- en ontwikkelingskosten voor dat bedrijf. Van 1987 tot en met 2006 werd onder verwijzing naar de internationale concurrentie een convenant gesloten over de bijdrage van EZ aan de ‘strategische projecten’ van Philips.206 Het ging in deze Philips-kaderafspraak al snel om 45 miljoen euro (100 miljoen gulden) per jaar, een bedrag dat op basis van mondeling overleg kon worden besteed.207 De afspraak was dat Philips in ruil voor het convenant geen gebruik zou maken van andere maatregelen, met uitzondering van internationaal beleid (EUREKA en Europese Kaderprogramma’s) en de latere Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO). De overweging was daarbij
Technologiebeleid (1984-1990) 103
dat Philips zo geen onevenredig beslag zou leggen op die andere innovatieregelingen. Verdere tegenprestaties werden niet gevraagd.
Op basis van deze voorbeelden valt te concluderen dat grote bedrijven hun bijzondere positie bij EZ goed wisten te verzilveren. Binnen het innovatiebeleid kwam het MKB er nauwelijks aan te pas. Er werden wel beleidsinstrumenten voor ontwikkeld, maar grote bedrijven wurmden zich er tussen, terwijl ze tegelijkertijd andere afspraken maakten.
4.3.3 De Tweede Kamer In paragraaf 3.3 zagen we dat de Tweede Kamer invloed had op de Innovatienota en de RSV- enquête. Deze waren ook in de tweede helft van de jaren ’80 nog van invloed op het industrie- en innovatiebeleid. Met name over de conclusie van de RSV-enquête werd in de Kamer uitvoerig gedebatteerd.208 De veranderingen die na de RSV-enquête werden ingezet, waren voor een groot deel al in 1979 uitgewerkt door de parlementaire subcommissie Steunverlening individuele bedrijven.209 In het parlement werd dus al langere tijd op veranderingen aangedrongen die evenwel pas na het RSV-debacle werden doorgevoerd. Als gevolg van de RSV-enquête moest EZ het defensieve steunbeleid definitief stopzetten en de beleidsuitvoering loskoppelen van de beleidsmakers. De vraag blijft of zonder een dergelijk geval dezelfde veranderingen zouden zijn doorgevoerd. Met het RSV-voorbeeld kon de minister van EZ in de persoon van Gijs van Aardenne onder druk worden gezet. In de nieuwe regering verving Rudolf de Korte minister Van Aardenne. Hij was toen bijna tien jaar Kamerlid geweest, enkel afgewisseld door een kort ministerschap van Binnenlandse Zaken.* Met name zijn Kamerlidmaatschap lijkt van belang te zijn geweest, omdat hij als woordvoerder in het RSV-debat het initiatief nam voor een aantal veranderingen bij EZ. Hij verzocht met VVD-collega Wiebinga de regering het defensief stimuleringsbeleid om te zetten in een offensief stimuleringsbeleid en de “uitvoering van offensieve steunregelingen op afstand van de overheid” te plaatsen.210 Verder kwam er met het instrument Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (PBTS) onder De Korte een verdere veralgemening van het aandachtsgebiedenbeleid. Dit paste bij zijn voorkeur voor meer generieke maatregelen211 en lag eveneens in het verlengde van de VVD-doctrine.212
Over het algemeen bleef de aandacht van Kamerleden gericht op duidelijke onderwerpen die bij de achterban tot de verbeelding konden spreken. Er was daarbij tussen de verschillende Kamerfracties sprake van een grote mate van overeenstemming. Zo bestond er bij verschillende politieke partijen draagvlak voor technologiebeleid, omdat het de internationale concurrentiepositie zou verbeteren en werd gezien als matching ten opzichte van subsidies van andere, concurrerende landen.213 In debatten over de overheidsfinanciering met betrekking tot
* Aan het eind van het eerste kabinet Lubbers verving Rudolf de Korte de overleden minister van Binnenlandse Zaken, Koos Rietkerk. Hij bekleedde deze functie van 12 maart 1986 tot 14 juli 1986, toen hij minister van EZ werd.
104 Innovatiepolitiek innovatiegerichte activiteiten kwam vooral de vraag naar voren hoeveel geld er in R&D werd gestopt. Daarnaast ging het voor wat betreft nieuwe technologieën over onderwerpen waar ethisch mogelijk een gevoelige kant aan zat, bijvoorbeeld recombinant DNA (wat mag je met de mens doen?) en micro-elektronica (in hoeverre zal de werkgelegenheid bedreigd worden?). 214 De aandacht vanuit de Kamer voor de gevolgen van technologische ontwikkeling was terug te zien in de oprichting van de Nederlandse Organisatie voor Technologisch Aspectenonderzoek (NOTA, vanaf 1994 Rathenau Instituut) en het subsidiëren van voorlichtingsactiviteiten (zie paragraaf 4.1.2). Middels activiteiten onder deze noemer probeerden de ministeries van EZ en O&W burgers te informeren over en te interesseren voor wetenschap en techniek. Deze onderwerpen stonden evenwel niet in het middelpunt van de belangstelling.
4.3.4 Kennisinstellingen In de Innovatienota van 1979 kwam de rol van TNO en de Grote Technologische Instituten (GTI’s)* al kritisch ter sprake. Voor deze organisaties was het zaak om niet (of zo min mogelijk) gekort te worden op hun budget. Dat belang deelden ze met het ministerie van O&W, dat meer geïnteresseerd was in de onderzoekskant van innovatiebeleid. De invloed van deze publieke onderzoeksinstellingen was terug te zien in het beleid. De helft van het budget betrof investeringen in onderzoek, terwijl de vraagkant van innovatie weinig aandacht kreeg. (Zie figuur 3-3, paragraaf 3.1.) De gebrekkige marktgerichtheid van publieke kennisinstellingen bleef dan ook een probleem. In de vorige periode bleek al dat TNO en de vijf grote technologische instituten (GTI’s) goed in staat waren hun belangen te verdedigen. Uit een OESO-rapport uit 1987 over het Nederlandse wetenschaps- en technologiebeleid kwam verder naar voren dat innovatiebeleidsmaatregelen in de praktijk nog altijd eerder onderzoeks- dan vraaggedreven waren.215 Ook in de kabinetsreactie op dit rapport focuste de regering op de R&D- en onderzoeksinfrastructuur.216 De aandacht voor technologie paste goed binnen de internationale trend (zie paragraaf 4.1). 217 Verder bestond er een EZ- onderzoeksprogramma Beleidsstudies Technologie en Economie.218 Dat leidde van 1988 tot en met 1995 tot een reeks publicaties over technologiebeleid.
De veranderingen gingen in de praktijk dus moeizaam en veel instituten probeerden vooral hun budget en zeggenschap te behouden.219 Gezien de rol van publieke kennisinstellingen bij deze maatregelen valt te concluderen dat zij ondanks de voorgestelde beleidsverandering zowel hun positie als hun manier van werken wisten te behouden. Ze zetten zich in tegenstelling tot de beleidswensen niet extra in voor de marktsector. Dit valt ook af te leiden uit de aanhoudende
* De GTI’s waren: het Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN), het Waterloopkundig Laboratorium (WL), het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (NLR), het Nederlands Scheepsbouwkundig Proefstation (NSP), het Nederlands Maritiem Instituut (NMI) (in 1980 gingen het NSP en het NMI op in het Maritiem Research Instituut Nederland (MARIN)) en het Laboratorium voor Grondmechanica (LGM) (deze naam werd later veranderd in GeoDelft en werd vervolgens in 2008 samen met WL Deltares).
Technologiebeleid (1984-1990) 105 kritiek op de gebrekkige aansluiting van kennisinstellingen (TNO, de GTI’s en universiteiten) op toepassingsmogelijkheden. Beleidsnota’s uit het begin van de jaren ‘90 bleven dan ook een betere aansluiting van publieke kennisinstellingen op de marktsector bepleiten.220 Een belangrijke oorzaak voor de sterke positie van universiteiten, de GTI’s en TNO is dat ze grote, onafhankelijke actoren waren (en nog altijd zijn). Deze kennisinstellingen beschikten over een eigen organisatie, met eigen werknemers, eigen inzichten en een eigen vertegenwoordiging naar de politiek en beleidsmakers. Hierdoor hadden ze een sterke uitgangspositie bij discussies over het wetenschaps- en technologiebeleid. De kennisinstellingen behielden hun autonomie, waardoor voorgestelde veranderingen niet of slechts deels werden toegepast. Bovendien bleef men binnen de kennisinstellingen in de jaren ’80 eveneens sterk het belang van autonomie van de wetenschap benadrukken. Inmenging van economische doelstellingen was indertijd ongewild, wat bleek uit het verschil in uitgangspunten tussen de RAWB (voor O&W) en de commissie Dekker (voor EZ) (zie paragraaf 4.2.1). Helemaal zonder gevolgen bleef de kritiek evenwel niet. TNO kreeg gaandeweg minder subsidie,221 waardoor in het begin van de jaren ’90 het aantal werknemers daalde van 5000 in 1990 naar minder dan 4000 in 1997.222
Conclusie Als gevolg van de omslag van industrie- naar innovatiebeleid verviel het budget voor steun aan individuele bedrijven grotendeels. In de tweede helft van de jaren ‘80 zette EZ als vervanging daarvan in op technologiebeleid. Dat moest het innovatievermogen en de concurrentiekracht van bedrijven versterken. Uit het rationele-actorperspectief kwam naar voren dat de commissies Zegveld en Dekker de basis legden voor dit technologiebeleid. Opvallend is dat het ministerie van EZ op die manier zijn budget wist te behouden, zij het op een ander beleidsterrein. Of het ministerie daarbij koos voor de meest efficiënte instrumenten is niet duidelijk, omdat het ontbreekt aan evaluaties op dat vlak. In de praktijk waren de maatregelen hoofdzakelijk gericht op het stimuleren van technologische ontwikkeling. Er was in sterke mate sprake van een technology push-benadering. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen generieke en specifieke maatregelen. Bij het organisatiegedragperspectief kwam naar voren dat generieke regelingen pasten bij de voorkeur van de secretaris-generaal en ‘zijn’ directie Algemene Economische Politiek (AEP), die zich vooral richtten op goede macro-economische voorwaarden. Dit sloot eveneens aan bij de belangrijkste werkgeversvertegenwoordigers, zij wilden niet kiezen omdat ze de belangen van een breed scala aan bedrijven behartigen. Hun invloed was ook te zien bij het tot stand komen van de belangrijkste generieke innovatieregeling uit deze tijd, de INSTIR. Deze richtte zich in theorie op het MKB, maar in de praktijk konden via een truc ook grote bedrijven er gebruik van maken. Alleen op die manier wist EZ bij de voornaamste externe stakeholders steun te krijgen voor de maatregel. Volgens het politieke-actorperspectief bleef net als in de voorgaande periode de invloed van grote bedrijven overheersend.
106 Innovatiepolitiek
Het specifieke beleid richtte EZ in eerste instantie op bewezen sterke sectoren, een aanpak die een restant was van het vorige beleid en daardoor, zoals we zagen in het organisatiegedragperspectief, paste bij de voorkeur van industrieambtenaren. Dit backing winners- beleid was het gevolg van aanbevelingen over een nieuw industriebeleid van de commissie Wagner. EZ werkte dit uit in de regeling Research Op Aandachtsgebieden (ROAG). Als gevolg van het RSV-debacle kwam evenwel het gehele industriebeleid, dus ook deze in principe offensief gerichte aanpak, in een negatief daglicht te staan. Onder invloed hiervan en als gevolg van de focus op opkomende technologieën evolueerde het specifieke beleid tot beleid gericht op generieke nieuwe technologieën, die in de toekomst voor veel sectoren mogelijk relevant konden worden. EZ bouwde daarbij niet voort op de daadwerkelijke sterktes van Nederland, waardoor het meer een picking winners-beleid was: stimuleren van sectoren of thema’s die men in de toekomst graag zou zie floreren.223 Vanaf 1987 benoemde EZ nationale technologiegebieden. Om dit beleid uit te voeren werd de ROAG-regeling vervangen door de Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (PBTS).
De analyse vanuit het organisatiegedragperspectief liet zien dat binnen EZ de positie van de directie Algemeen Technologiebeleid (ATB) sterker werd. Als gevolg van de opkomst van technologiebeleid kreeg deze de ruimte om beleid op te bouwen. Daartegenover stonden de afdelingen van het DG Industrie onder druk, omdat er minder ruimte kwam voor ‘hun’ sectorspecifieke beleid. Afdelingen probeerden hun eigen positie te behouden. Voor wat betreft nieuwe maatregelen ging de aandacht vooral uit naar de budgettair grote maatregelen, waarbij externe stakeholders de richting probeerden te beïnvloeden. Dat was te zien bij de INSTIR en bij ROAG-projecten, maar ook bij onderzoeksinstellingen die in de discussie over de gewenste marktgerichtheid hun positie probeerden te verdedigen. Hieruit valt te concluderen dat de invloed van zowel interne als externe stakeholders bepalend was voor de uitkomst van het beleid. Op interdepartementaal niveau versterkte de overgang van het bedrijfsgerichte innovatiebeleid van het DG Wetenschapsbeleid van het ministerie van Onderwijs & Wetenschappen (O&W) naar EZ de stroeve samenwerking tussen beide ministeries. Deze afstand is natuurlijk ook te verklaren door de verschillende focus: wetenschap en bedrijfsleven. Om die reden is die afstand misschien zelfs gewenst, omdat het doel van wetenschapsbeleid anders is dan van technologie- of innovatiebeleid. Dit is evenwel geen rechtvaardiging voor de gebrekkige samenwerking wanneer een beleidsthema de betrokkenheid van verschillende departementen vereist.
Naast de toenemende aandacht voor technologiebeleid vonden er belangrijke veranderingen plaats in de uitvoering van het innovatiebeleid. Ten eerste splitste EZ het maken en uitvoeren van beleid, omdat het contact tussen zijn uitvoeringsambtenaren en bedrijven te nauw was geworden. De uitvoering van beleidsmaatregelen gebeurde hierdoor niet altijd objectief en de overheid investeerde soms innovatiemiddelen in bedrijven zonder dat er duidelijkheid was over het toekomstperspectief. Om dergelijke incidentenpolitiek en beïnvloeding door lobby’s te vermijden plaatste EZ het uitvoeren van beleid buiten het ministerie. De instelling van StiPT betekende dat er een afzonderlijke beleids- en uitvoeringsorganisatie kwam. De majeure verandering kwam niet
Technologiebeleid (1984-1990) 107 zomaar tot stand: de eerste plannen stamden al uit eind jaren ‘70, terwijl de overgang pas vanaf 1988 doorgezet werd. Ten tweede was deze scheiding een poging om de uitvoering objectiever te maken en het beleid zo beter te kunnen verantwoorden. De minister, en indirect ook de Tweede Kamer, zouden daardoor de uitvoeringsprocedures tussentijds niet meer kunnen wijzigen. Een volgende stap was dat men gebruik maakte van externe experts om projectvoorstellen te beoordelen. Dit was bijvoorbeeld terug te zien in het verschil tussen de ROAG-regeling en opvolger daarvan, de PBTS. Bij de laatste beoordeelde een externe adviescommissie de ingediende projecten. Op basis van deze laatste twee ontwikkelingen zou kunnen worden geconcludeerd dat het ministerie het beleid baseerde op rationele overwegingen. Het is evenwel onduidelijk hoe efficiënt en effectief de maatregelen waren. De hypothese van het rationele-actorperspectief dat de beleidsoptie die potentieel de meeste baten oplevert wordt gekozen kan dan ook niet worden bevestigd. Bovendien had EZ er eerst voor gezorgd dat technologiebeleid opkwam als vervanging van het industriebeleid. Hiertoe had het zelfs een deel van het ministerie van O&W ingelijfd. Dat laat zien dat de mogelijkheden die worden aangegrepen om het budget te behouden van invloed zijn op beleid.
In hoofdstuk 5 bespreek ik de periode 1990 tot en met 2002, dat wordt getypeerd door een generiek discours.
5 Kennis en samenwerking (1991-2002)
Inleiding Aan het eind van de jaren ‘80 stond de Nederlandse economie er in tegenstelling tot het begin van dat decennium goed voor.1 In de jaren ’90 bleef het leidende discours dat de overheid afstand moest houden ten opzichte van de markt. Toen in november 1989 de regeringscoalitie van CDA en PvdA (Lubbers III) haar werkzaamheden startte, veranderde het innovatiebeleid niet fundamenteel van koers. Met generiek technologiebeleid probeerde het ministerie van Economische Zaken (EZ) nog steeds voornamelijk R&D te stimuleren. Na in totaal bijna twaalf jaar werd de periode Lubbers opgevolgd door twee kabinetten Kok (‘Paars’), die regeerden tussen augustus 1994 en februari 2002. Dat betekende dat er voor het eerst sinds het bestaan van het CDA een regeringscoalitie was zonder die partij. Ook nu bleven de leidende thema’s ‘terugtredende overheid’ en ‘privatisering’. Op Europees niveau was het Verdrag van Maastricht dat in 1992 werd gesloten een belangrijke stap.2 Dit betekende de start van de Europese Unie en er werd bepaald dat er een monetaire unie zou komen met de euro als munteenheid. Ten behoeve van de stabiliteit van die munt moest er een gezamenlijk economisch beleid komen. Dat was terug te zien in afspraken over een Europese begrotingsdiscipline. Daarnaast werd verder gewerkt aan de Europese interne markt. In de praktijk zochten veel landen evenwel nog altijd naar de mogelijkheden om de eigen industrie te beschermen. In Nederland was hét sleutelmoment in deze periode het faillissement van Fokker. Dat betekende opnieuw een verdere inperking van de invloed van het nog altijd bestaande directoraat-generaal Industrie.
In paragraaf 5.1 beschrijf ik de beleidsnota’s uit deze tijd en welke maatregelen er tot stand kwamen. Naast voorwaardenscheppend beleid werd het stimuleren van samenwerking een belangrijk thema, zowel tussen bedrijven onderling als tussen bedrijven en publieke kennisinstellingen. In paragraaf 5.2 en 5.3 ga ik in op de invloed die de interne en externe belanghebbenden hadden op de ontwikkeling van het innovatiebeleid in de jaren ’90. Ook in deze periode ging het gevecht tussen aanhangers van generiek en specifiek beleid door.
5.1 Rationele-actorperspectief De invloed van het (neo)liberale discours werd na 1990 nog groter dan in de jaren ‘80. Het kwam neer op het stimuleren van marktwerking, wat zich uitte in een algemeen voorwaardenscheppend beleid dat moest zorgen voor een ‘gezond’ ondernemingsklimaat.3 Daarnaast zagen de ministers
110 Innovatiepolitiek
van EZ technologiebeleid nog altijd als mogelijkheid om het toekomstige concurrentievermogen van de Nederlandse bedrijven te verbeteren. Toch nam het belang van technologiebeleid af. Zo presenteerde het Interdepartementaal Overleg Technologiebeleid (IOT) geen jaarlijkse beleidsoverzichten meer. Nieuw was dat samenwerking tussen bedrijven en kennisinstellingen veel aandacht kreeg – ook bekend als clusterbeleid.4 Gaandeweg ging het meer over innovatiebeleid en de rol van kennisinstellingen daarbij. Een leidend punt van discussie was de mate waarin de overheid daarbij keuzes mocht en kon maken. In paragraaf 5.1.1 behandel ik wederom de belangrijkste beleidsnota’s. Daarna beschrijf ik in paragraaf 5.1.2 de discussie en verhouding tussen generieke en specifieke maatregelen. In paragraaf 5.1.3 ga ik in op het thema samenwerking, dat in deze periode steeds meer aandacht kreeg. De laatste paragraaf behandelt de verdere ontwikkeling van de uitvoeringsorganisatie Senter.
5.1.1 De beleidsnota’s Figuur 5-1 geeft een overzicht van de beleidsnota’s en adviezen die in de periode 1991 tot en met 2002 uitkwamen en laat zien wat de belangrijkste op innovatie gerichte maatregelen waren.
Figuur 5-1: EZ-innovatiebeleid in beleidsnota’s, adviezen en maatregelen (1991-2002).*
* IBO = Interdepartementaal Beleidsonderzoek Technologiebeleid; PBTS = Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering; BTS = Bedrijfsgerichte Technologische Samenwerkingsprojecten; TS = Technologische Samenwerking; FES = Fonds Economische Structuurversterking; ICES/KIS = Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking / Kennisinfrastructuur. Kennis en samenwerking (1991-2002) 111
De nota Economie met open grenzen uit 1990 en de Industriebrief uit 1999 waren tekenend voor de focus op algemeen voorwaardenscheppend beleid. Daarnaast probeerde EZ de administratieve lasten- en regeldruk te verminderen. Verder verschenen er nota’s over de rol van kennis en over samenwerking tussen bedrijven en de publieke kennisinfrastructuur. De belangrijkste daarvan was de nota Kennis in beweging van Hans Wijers (D’66) in 1995.
In 1990 besteedde EZ meer dan 1 miljard euro (prijzen van 2012) aan innovatiebeleid. Innovatiebeleid vormde evenwel niet de kern van de invloedrijke nota Economie met open grenzen die minister Koos Andriessen* (CDA) in september 1990 presenteerde.5 Het onderwerp kwam hierin wel aan bod, maar de nota was vooral een sterkte-zwakteanalyse vanuit een macro-economische invalshoek. 6 De vraag die daarbij centraal stond was of de positie van het Nederlandse bedrijfsleven sterk genoeg was om binnen Europa concurrerend te blijven. De nota bouwde voort op het werk van Michael Porter over de concurrentiekracht van landen,7 alhoewel het er met de gekozen macrobenadering geen volledig recht aan deed. Porter stelde namelijk dat innovatiebeleid moet voortbouwen op de sterke clusters van een land.8 De rol van de overheid is volgens hem om binnen sectoren de voorwaarden te creëren op basis waarvan bedrijven hun concurrentievermogen kunnen vergroten.9 Van het Studiecentrum voor Technologie en Beleid van TNO (TNO-STB)† verscheen tegelijkertijd een andere interpretatie van het werk van Porter waarin de analyse wel werd toegesneden op sectoren. Deze studie trok dan ook andere conclusies dan EZ deed en had gebaseerd op Porters boek een backing winners-beleid aanbevolen.10 In lijn met het advies van de WRR uit 1980 (zie paragraaf 3.1) hield deze benadering in dat innovatie primair in bewezen sterke sectoren gestimuleerd moest worden. De EZ-nota beschreef daarentegen vooral de voorwaarden voor een goed ondernemingsklimaat (zoals onderwijs, onderzoek, arbeidsmarkt en infrastructuur) en hoe die te verbeteren, zodat Nederland werd voorbereid op de Europese interne markt die geleidelijk vorm begon te krijgen.11 Een sectorspecifieke benadering achtte EZ niet zinvol en men ging in de nota dan ook vooral op zoek naar algemeen geldende determinanten,12 wat volgens de minister in lijn was met het advies dat de vervolgcommissie Dekker‡ in 1990 had gegeven.13 Een belangrijke overeenkomst was dat zowel TNO-STB als EZ de waarde die samenwerking heeft onderstreepten.
* Op 7 november 1989 werd Koos Andriessen voor de tweede keer minister van Economische Zaken, deze keer als vertegenwoordiger van een CDA/PvdA-coalitie. Vijfentwintig jaar eerder vertegenwoordigde hij als minister van EZ de Christelijk-Historische Unie in een coalitie met onder andere de VVD. In de tussentijd werkte Andriessen in het bedrijfsleven en vlak voor zijn ministerschap was hij nog voorzitter van de NCW. † Het is passend om hier te vermelden dat mijn promotor lange tijd werkzaam was bij TNO-STB en dat hij de hoofdauteur was van de genoemde publicatie. ‡ Officieel heette deze commissie de Vervolgcommissie Technologiebeleid (VCT). Deze commissie en dier voorganger stonden onder voorzitterschap van oud president-directeur van Philips Wisse Dekker, onder wiens naam ze dan ook beter bekend waren. In 1991 ging de Vervolgcommissie Technologiebeleid (VCT) samen met de RAWB en vormden ze de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (zie paragraaf 4.1).
112 Innovatiepolitiek
Het belang van samenwerking werd in deze tijd eveneens benadrukt met het concept Nationale Innovatiesystemen (zie kader). Dit paradigma bouwde voort op de evolutionair economische benadering die in de jaren ’70 werd gebruikt om het innovatiebeleid te legitimeren (zie paragraaf 4.1).
Innovatiesystemen of clusters Zoals ik in paragraaf 2.1.2 heb besproken introduceerden Freeman, Nelson en Lundvall eind jaren ’80 en begin jaren ’90 van de 20e eeuw de term ‘Nationale Innovatiesystemen’ (NIS).14 Daarmee werd het belang van instituties onderkend en wees men erop dat verschillende actoren een rol spelen in het innovatieproces en werden naast de actoren die direct betrokken zijn bij dit proces ook de andere elementen van de economie beschouwd. 15 Met het NIS-concept werd vooral op technologische ontwikkelingen gefocust,16 wat ook de aandacht verklaart voor technologie in de definitie van Freeman: “the network of institutions in the public and private sectors whose activities and interactions initiate, import, modify and diffuse new technologies”.17 Het concept doet daardoor geen recht aan niet-technische innovaties, maar paste goed in het discours over technologiebeleid van EZ in deze tijd. Freeman benadrukt voorts dat innovatiesystemen van elkaar verschillen.18 Ook Fagerberg c.s. onderkennen dat innovatieprocessen (1) afhankelijk zijn van internationale ontwikkelingen, (2) mede worden beïnvloed door aspecten buiten de betrokken instituties en (3) verschillen per sector.19 Volgens Porter hebben landen verschillende structuren en instituties en zijn bedrijven met een sterk concurrentievermogen onderdeel van een sterk cluster.20 Inzicht in de actoren en instituties die een rol spelen in het stimuleren en belemmeren van innovatieprocessen geeft een goede basis om succesvol innovatiebeleid te ontwikkelen. 21 Het maakt duidelijk welke aspecten van een innovatiesysteem of cluster kunnen worden versterkt om zo de voorwaarden te creëren voor een sterker innovatie- en concurrentievermogen van bedrijven. De invloed van dit denken was in de jaren ’90 terug te zien in de nadruk die in het innovatiebeleid kwam te liggen op strategische samenwerking en user-producer-interactie.22 Dat leidde tot beleidsmaatregelen als Bedrijfsgerichte Technologische Samenwerkingprojecten (BTS), Toeleveren & Uitbesteden (T&U) en Bedrijfsgericht Technologisch Onderzoek door Collectiviteiten (BTOC) (zie paragraaf 5.1.3). Het stimuleren van samenwerking moest er voor zorgen dat clusters van bedrijven en/of kennisinstellingen sterker werden. Het ministerie van EZ gebruikte vanaf de jaren 2000 in het innovatiebeleid dit theoretische inzicht onder de term dynamisch innovatiesysteem en probeerde mogelijk systeemfalen op te lossen (zie paragraaf 6.1).23 Op basis hiervan legitimeerde het ministerie innovatiebeleid, wat met neoklassieke economische inzichten niet mogelijk was.
In Economie met open grenzen constateerde minister Andriessen dat de concurrentiepositie van de Nederlandse economie sinds de tweede helft van de jaren ‘80 sterker was geworden.24 Vervolgens kwam aan de orde via welke drie ‘wegen’ dat concurrentievoordeel verder verbeterd kon worden: (1) ondernemingsklimaat, (2) concurrentie en samenwerking en (3) voortdurend vernieuwen.25 Met name de eerste illustreert de invloed van het (neo)liberale discours uit deze tijd: de voorwaarden scheppen waarbinnen marktwerking goed kan gedijen. De tweede en derde
Kennis en samenwerking (1991-2002) 113 determinant gaven ruimte voor innovatiebeleid. Daarop ga ik in de paragrafen 5.1.2 en 5.1.3 nader in. Ook de volgende ministers van EZ namen algemeen voorwaardenscheppend beleid als uitgangspunt.26 In de zomer van 1995 had minister Wijers het in zijn nota Kennis in beweging over: “betere basiscondities voor innovatie, betere afstemming van vraag naar en aanbod van kennis en […] maatregelen om meer profijt te hebben van kansen die opkomende technologieën bieden”.27 In de vier jaar later door minister Jorritsma (VVD) gepubliceerde Industriebrief ging het nauwelijks over de industrie,28 maar vooral over gunstige voorwaarden op het gebied van infrastructuur, onderwijs, het fiscale klimaat en mededinging.29 Het AWT-advies Technologiebeleid en Economische Structuur ondersteunde deze generieke invalshoek.30 Een ander terugkomend punt was het verminderen van de administratieve lasten- en regeldruk. In 1994 werd hiertoe de operatie Marktwerking Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) in het leven geroepen. 31 Dit was geen sinecure, de gestelde doelen bleken minder eenvoudig te bereiken dan gedacht. De door de Kamer gewenste 25 procent vermindering van regeldruk was dan ook niet zomaar haalbaar.32 In 1998 stelde minister Jorritsma met het zelfde doel de Commissie Administratieve Lasten (commissie Slechte) in, waarna in 2000 zelfs een speciaal Adviescollege Toetsing Administratieve Lasten (Actal) in het leven werd geroepen. Met betrekking tot het innovatiebeleid zien we verder dat men het steeds meer had over kennis, zoals blijkt uit de (onder)titels en doelstellingen van de beleidsnota’s in deze periode (zie tabel 5-1 en figuur 5-1). De voorgestelde maatregelen moesten leiden tot een hogere kennisintensiteit van de economie.33
Tabel 5-1: de belangrijkste EZ-nota’s over innovatie in de jaren ’90 van de 20e eeuw.
EZ-beleidsnota jaar doelstelling
Economie met open grenzen 1990 De voorwaarden scheppen voor een voorspoedige economische ontwikkeling in de jaren ’90. Concurreren met kennis* 1993 Verhogen van de kennisintensiteit van de economische bedrijvigheid. Kennis in beweging 1995 Het bereiken van een hogere kennisintensiteit van de economie.
Clusterbrief 1997 Intensiveren van het clusterbeleid ten behoeve van een beter concurrentievermogen van het bedrijfsleven. Industriebrief 1999 Het maken van een excellent en stimulerend klimaat voor een innovatieve en duurzame economische ontwikkeling.
* De bedoeling was dat de nota Concurreren met kennis het jaarlijkse Beleidsoverzicht technologie (BOT) ging opvolgen en tweejaarlijks zou verschijnen. Het bleef evenwel bij één uitgave.
114 Innovatiepolitiek
5.1.2 Kiezen binnen een generiek discours Ondanks het (neo)liberale discours in deze periode bleef men ruimte zien voor innovatiebeleid. De beste legitimaties hiervoor waren volgens Van Dijk en Van Hulst (1) matching van vergelijkbaar beleid van andere landen en (2) het verhelpen van marktfalen.34 EZ wilde niet op voorhand kiezen voor bepaalde technologieën of specifieke sectoren. Toch maakten de ministers in de praktijk de nodige keuzen en voerde men naast generiek ook specifiek beleid. Dat gebeurde met beleidsmaatregelen die in principe voor alle typen bedrijven toegankelijk waren, maar waarbij in de praktijk specifieke keuzes werden gemaakt. De belangrijkste maatregelen waren dezelfde als of vergelijkbaar met die in de jaren ’80. De Innovatiestimuleringsregeling (INSTIR) werd vervangen door de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO) en de Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (PBTS) bleef tot de tweede helft van de jaren ’90 bestaan, waarna ze werd omgevormd tot de regeling Bedrijfsgerichte Technologische Samenwerkingsprojecten (BTS). Een belangrijk verschil was de toenemende aandacht voor samenwerking tussen bedrijven onderling en tussen bedrijven en publieke kennisinstellingen – zie paragraaf 5.1.3. Hiermee probeerde EZ de vraaggerichtheid van onderzoeksinstellingen te vergroten en de aansluiting tussen publieke kennisinstellingen en het bedrijfsleven te verbeteren. 35 Ondanks deze inspanningen bleef het verbeteren van deze aansluiting volgens achtereenvolgens de RAWB en de AWT lastig te realiseren.36 Een ander thema dat meer aandacht kreeg was innovatie bij kleine en middelgrote ondernemingen. Er kwamen de nodige initiatieven en organisaties voor advies en informatievoorziening aan het MKB.37 Het netwerk van 18 Innovatiecentra fuseerde in 1998 met 12 regionale Instituten voor het Midden- en Kleinbedrijf (IMK’s) tot Syntens, dat vanaf dan 15 regionale kantoren kende.38 Syntens functioneerde net als de Innovatiecentra goed.39 Het nadeel van de fusie was evenwel dat deze centra hun naamsbekendheid opnieuw moesten opbouwen. Voorts bestond er een TNO-programma dat MKB adviseerde over technologie en marktpositionering. 40 Andere regelingen * probeerden met bijvoorbeeld subsidies voor het in dienst nemen van pas afgestuurde hoger opgeleiden of haalbaarheidsstudies de diffusie van technologische kennis naar het MKB te verbeteren. 41 In 1996 waren er in totaal bijna 100 innovatieregelingen bij het rijk42 en de Algemene Rekenkamer telde tussen 1995 en 2000 zelfs 180 maatregelen van de rijksoverheid die van kracht waren voor het MKB.43 Meta-evaluaties waren kritisch over het nut van dit woud van regelingen, maar niemand kon iets zeggen over hun daadwerkelijke effect. Zo concludeerde de Algemene Rekenkamer in 2001 dat er geen uitspraken over de effectiviteit gedaan konden worden. 44 In 2002 stelden de auteurs van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Technologiebeleid vast dat de coördinatie onvoldoende was en de daadwerkelijke effecten slecht te beoordelen waren (zie ook paragraaf 6.1).45
* Bekende voorbeelden zijn de subsidieregelingen Kennisdragers in het MKB (KIM), de Haalbaarheidsprojecten MKB (HMKB) en de Subsidieregeling Branchecentra voor Technologie (SBT). Vanaf 2001 werden deze regelingen samengevoegd in een tweetal subsidies voor kennisoverdracht naar het MKB. Dit waren de Subsidieregeling Kennisoverdracht Ondernemers MKB (SKO) en de Subsidieregeling Kennisoverdracht Brancheorganisaties MKB (SKB).
Kennis en samenwerking (1991-2002) 115
Figuur 5-2 laat voor de periode 1991 tot en met 2002 de verhouding zien tussen de uitgaven aan generiek en specifiek innovatiebeleid. Voor wat betreft het specifieke beleid voerde EZ nog steeds de Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s (IOP’s) en de PBTS uit. Daarnaast bestonden er programma’s op het vlak van ICT en milieu.* De figuur laat de middelen die vanuit de Europese Kaderprogramma’s in Nederland terecht kwamen en de uitgaven van EZ voor publieke onderzoeksinstellingen buiten beschouwing. Van de middelen van EZ voor onderzoeksinstellingen kwam in deze periode tweederde tot driekwart ten goede aan onderzoek op het gebied van lucht- en ruimtevaart (Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (NLR)) en energie (Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN)) en 15 tot 20 procent aan TNO en de Stichting voor de Technische Wetenschappen (STW). TNO werd daarnaast ook door andere ministeries gefinancierd en STW ontving tweederde van haar subsidie van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OC&W).
€ 500 Generiek innovatiebeleid
€ 450 Specifiek innovatiebeleid en € 400 generiek innovatiebeleid met een specifieke uitwerking € 350
€ 300
€ 250
€ 200
€ 150
€ 100
Bedrag in miljoen (gerekend naar 2012) (gerekend naar Bedrag in miljoen € 50
€0
Figuur 5-2: generiek versus specifiek innovatiebeleid (1991-2002).†
Generieke regelingen hadden grotendeels tot doel om R&D te stimuleren. Ondanks het feit dat EZ benadrukte dat het stimuleren van R&D niet meer dan een beperkt deel van het innovatiebeleid uitmaakte, werden andere aspecten nauwelijks uitgewerkt.46 Met deze generieke
* Bijvoorbeeld het Informaticastimuleringsplan, de Telematica Gids Projecten (TGP) en het programma Economie, Ecologie en Technologie (EET). † Eigen berekeningen op basis van begrotingen van het ministerie van Economische Zaken. Generieke beleidsmaatregelen zijn: TOK en WBSO. Specifieke beleidsmaatregelen zijn: IOP, TTI en PBTS. Generieke beleidsmaatregelen met een specifieke uitwerking zijn: BTS-regeling, TS-regeling, IS-regeling, ICES/KIS-1 en ICES/KIS-2 (voor wat betreft de regelingen op basis van de aardgasbaten gaat het alleen om uitgaven die via de begroting van EZ liepen).
116 Innovatiepolitiek aanpak mengde de overheid zich zo weinig mogelijk in de ‘vrije’ markt. Volgens het heersende (neo)liberale denken beschikte de overheid daartoe niet over de benodigde kennis. Het Technisch Ontwikkelingskrediet (TOK) bleef een belangrijk instrument (zie paragraaf 3.1). In 1990 zei minister Andriessen in zijn nota Economie met open grenzen dat de grotere bedrijven te weinig in aanmerking kwamen voor dergelijke R&D-instrumenten.47 In de jaren daarop daalde het aandeel van het MKB in de toegekende kredietsom van het TOK, maar in het verloop van het decennium groeide het MKB-aandeel weer.48 De tweede belangrijke maatregel was nog enige tijd de INSTIR, een subsidie op de loonkosten van R&D-personeel (zie paragraaf 4.1). In 1993, twee jaar na de afschaffing van deze regeling, bleef nog maar een derde van het budget voor investeringen in het vernieuwingsvermogen van het bedrijfsleven over (zie figuur 5-2). Ondanks het feit dat EZ het belang van wetenschap en technologie benadrukte, daalden in tegenstelling tot de ons omringende landen de investeringen hierin.49 In plaats van de INSTIR kwam er evenwel vrij snel een regeling voor aftrek van de loonbelasting van Doelstelling WBSO werknemers, de Wet Bevordering Speur- en R&D stimuleren bij Nederlandse bedrijven. Ontwikkelingswerk (WBSO, zie kader). De generieke investering in R&D kreeg daarmee Legitimatie opnieuw een impuls en groeide gestaag. Rond de De maatschappelijke opbrengsten van millenniumwisseling waren de uitgaven hieraan R&D zijn hoger dan de private. weer op het niveau van 1990.
De Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (1994-2010) Minister Andriessen schafte in oktober 1991 de INSTIR af. Het was dezelfde minister die goed twee jaar later de opvolger ervan presenteerde. Eind 1993 stuurde hij de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO) naar de Tweede Kamer en vanaf 1994 ging de WBSO in.50 Het doel was bedrijven te stimuleren meer R&D uit te voeren.51 Dit gebeurde net als bij de INSTIR door de R&D-loonkosten te verlagen. Het verschil was dat het bij de WBSO niet om een directe subsidie ging, maar om een afdrachtvermindering op de loonbelasting. EZ liet de stimulering ingrijpen op de loonbelasting omdat op die manier bedrijven die (nog) geen winst maakten ook voor de regeling in aanmerking kwamen. Dit was een andere benadering dan in de meeste landen waar soortgelijke maatregelen bestonden.52 Net als bij de INSTIR ontvingen bedrijven het geld pas nadat de uitgaven waren gedaan. Vanuit het marktfalenperspectief was de legitimatie van een dergelijke regeling dat de maatschappelijke opbrengsten van R&D hoger zijn dan de private. Daarnaast moest de WBSO bijdragen aan het oplossen van problemen die in een internationale context als kenmerkend werden gezien voor Nederland:53 o De R&D-investeringen waren lager dan die van technologisch vooroplopende landen. o Er was vooral veel fundamenteel onderzoek en weinig toegepast onderzoek. o Private R&D was sterk geconcentreerd bij grote, multinationale bedrijven. o De overheidssteun voor R&D was in Nederland relatief gering en extra investeringen waren vaak incidenteel. o Bedrijven kampten met relatief hoge loonkosten voor R&D-medewerkers.
Kennis en samenwerking (1991-2002) 117
De vestiging Zwolle van de uitvoeringsorganisatie Senter voerde de WBSO uit. Dit was feitelijk hetzelfde bureau dat voorheen verantwoordelijk was voor het uitvoeren van de INSTIR, de Dienst Investeringsrekening (DIR). De fiscale afwikkeling werd vervolgens uitgevoerd door de Belastingdienst. Senter moest het instrument promoten en toetsen of de werkzaamheden voldeden aan de definitie van R&D.54 Steekproefsgewijs werden de projecten door Senter gecontroleerd.55 Aanvankelijk was de WBSO vooral gericht op het stimuleren van technologische onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten. Wel werd de definitie na 2005 verruimd zodat ook technische procesinnovaties en programmatuurontwikkeling in aanmerking kwamen voor de subsidie.56 Bij de uitvoering werd Senter ‘geholpen’ door subsidieadviesbureaus die voor bedrijven regelden dat ze in aanmerking kwamen voor de WBSO.57 Dit fenomeen van bureaus die bedrijven hielpen om subsidies aan te vragen stamt uit het begin van de jaren ’80 en ontwikkelde zich verder in de jaren ’90. De gehanteerde no cure no pay-methode nam voor bedrijven een belangrijke toetredingsdrempel weg. Als een aanvraag niet succesvol bleek, zouden er namelijk geen kosten aan verbonden zijn. Het nadeel was dat het honorarium van 10 à 15 procent dat de subsidieadviesbureaus bij succes hanteerden indirect de uitvoeringskosten vergrootten. Het aantal aanvragen dat via subsidieadviesbureaus werd gedaan steeg. 58 In 2010 werd 77 procent van de bedrijven die gebruik maakten van de WBSO bij de aanvraag geholpen door een extern bureau.59 Hierdoor werden waarschijnlijk meer kleine bedrijven bereikt.
Bedrijven konden jaarlijks twee keer een aanvraag indienen. Het maximum bedrag waarop een bedrijf in aanmerking kon komen steeg van 4,5 miljoen euro in 1994 naar 7,9 miljoen euro in 2001 en 14 miljoen euro in 2009.60 Er was sprake van een tweeschijvensysteem: onder de 45.378 euro aan loonkosten hoefde een bedrijf 25 procent minder werkgeverslasten af te dragen en boven dat bedrag 12,5 procent minder. Door de jaren heen werden deze kortingspercentages verschillende malen bijgesteld. Vanaf 2004 waren ze 42 procent voor de eerste 110.000 euro aan loonkosten en 14 procent voor de loonkosten boven dat bedrag. Het hogere kortingspercentage voor de eerste schijf had tot gevolg dat kleinere ondernemingen relatief meer van de regeling profiteerden. Een verschil met de tweede tranche van de INSTIR was evenwel dat de WBSO niet meer alleen voor kleinere bedrijven bedoeld was, maar voor alle typen bedrijven die R&D uitvoerden. In 2001 breidde EZ de WBSO uit met een startersfaciliteit, die tot doel had R&D bij nieuwe bedrijven extra te stimuleren.61 Deze ‘technostarters’ kwamen voor de eerste schijf in aanmerking voor een korting van 60 procent.
Gebruik en evaluatie Vanaf 1994 tot en met 2010 werd in het kader van de WBSO ruim 7,6 miljard euro (in lopende prijzen) uitgekeerd.62 In figuur 5-3 is te zien hoe de jaarlijkse uitgaven zich ontwikkelden. Vanaf 2008 stegen de uitgaven sterk als gevolg van een crisismaatregel. Daartoe kwam meer budget beschikbaar en verhoogde de minister tussen 2009 en 2011 de eerste schijf tot 220.000 euro en de kortingspercentages tot respectievelijk 50 en 18 procent.63 In 2012 werd dit weer teruggebracht tot het niveau van 2004.64 Daarnaast breidde het toenmalig kabinet vanaf dat jaar het fiscale pakket met de Octrooibox verder uit. De Nederlandse situatie kenmerkt zich ten opzichte van andere landen dan ook door het relatief grote aandeel fiscale R&D-stimuleringsmaatregelen.65 Door de jaren heen werden steeds meer subsidies toegekend aan kleinere bedrijven. De deelname van de groep kleiner dan 50 werknemers is van 1995 tot 2004 met 11 procentpunt gestegen tot 78 procent en was in 2010 toegenomen naar 83 procent. Het aan hen toegekende bedrag
118 Innovatiepolitiek
steeg van 8 naar 22 procent van de totale uitgaven. Voor bedrijven tot 250 werknemers steeg het toegekende bedrag van 48 procent in 1995 naar 69 procent in 2004.66
€ 1.100
€ 1.000
€ 900
€ 800
€ 700
€ 600
€ 500
€ 400
€ 300
Bedrag in miljoen (lopende prijzen) € 200
€ 100
Figuur 5-3: WBSO-uitgaven (1994-2010).67
Ondanks diverse evaluatieonderzoeken kunnen er slechts in beperkte mate uitspraken gedaan worden over de effecten van de WBSO. De belangrijkste reden hiervoor is het causaliteitsprobleem tussen de verstrekte subsidie en het uitvoeren van R&D.68 Dit houdt in dat het niet zeker is of de subsidie ook leidt tot meer investeringen in R&D. In de WBSO-evaluatie van 2012 zou de causaliteit beter moeten zijn gewaarborgd,69 maar de commissie Theeuwes die een uitgebreide analyse maakte van evaluatiemethoden voor innovatiebeleid gaf aan dat het causaliteitsprobleem niet voldoende ondervangen werd en dat evalueren van generieke regelingen als de WBSO sowieso erg lastig is.70 In de evaluatierapporten worden de nadelen van de gehanteerde methoden overigens onderkend. In tegenstelling tot evaluatie van veel andere instrumenten gaven evaluaties van de WBSO wel cijfers over het effect van de subsidie (of afdrachtsvermindering) op de extra uitgaven aan loonkosten.71 De gehanteerde methoden waren echter steeds verschillend en bovendien zijn ze zoals gezegd door veel onzekerheden omgeven. Over de periode 1996-1998 werd vastgesteld dat een bedrijf voor elke euro aan ontvangen korting zelf 0,01 à 0,02 € extra investeerde in R&D.72 In de periode 2001-2004 investeerden bedrijven gemiddeld 0,27 € extra73 en in de periode 2006-2010 investeerden bedrijven voor elke euro ontvangen WBSO-korting gemiddeld 0,77 € extra in R&D.74 Met deze cijfers werd door EZ beargumenteerd dat de WBSO heeft gezorgd voor een investering in onderzoek en ontwikkeling. Wat daarbij minder naar voren kwam is dat de administratieve lasten voor bedrijven 0,08 € bedroegen 75 en veel bedrijven gebruik maken van subsidieadviesbureaus, waardoor de totale investering die ten goede komt aan R&D lager uitviel. Ook over de additionaliteit van die investeringen bestaat de nodige twijfel, aangezien veel van deze R&D ook zonder de WBSO zou zijn uitgevoerd. Dat geldt zeker waar subsidieadviesbureaus boekhouding napluizen op zoek naar subsidieerbare items. Uit de evaluatie van 2012 komt naar voren dat dit voor niet minder dan 55 procent van de bedrijven het geval is. Voor kleine bedrijven geldt dat 31 procent de R&D ook zonder stimulering zou hebben uitgevoerd, voor grote bedrijven is dit percentage zelfs 65 procent!
Kennis en samenwerking (1991-2002) 119
Typerend voor het specifieke beleid was vooral de grotere aandacht voor samenwerking. In paragraaf 5.1.3 ga ik daar nader op in. Daarnaast kwamen er regelingen die in principe voor iedereen toegankelijk waren (generiek), maar waarmee EZ in de praktijk in specifieke thema’s of projecten investeerde. Zo stelde EZ geen nationale technologiegebieden meer vast, maar beoordeelden externe adviescommissies voorstellen van het gehele bedrijfsleven. Een duidelijk voorbeeld was het Fonds Economische Structuurversterking (FES, zie kader). Vijf procent van deze ‘aardgasbaten’ gingen vanaf 1993 naar onderzoeksprojecten, een programma dat bekend stond als de investeringen in de kennisinfrastructuur van de Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking (ICES/KIS). 76 In principe was dit een generieke regeling, maar in de praktijk werden thema’s gekozen die aansloten bij de werkgebieden van de verschillende ministeries. Van 1994 tot en met 2003 werd via ICES/KIS-1 en ICES/KIS-2 bijna 370 miljoen euro (lopende prijzen) in ‘kennisprojecten’ geïnvesteerd (zie paragraaf 6.1).
Kennisinvesteringen uit het Fonds Economische Structuurversterking In 1959 ontdekte de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) aardgas nabij het Groningse Slochteren. Een aanzienlijk deel van de winst die de NAM maakte met de verkoop van dat aardgas werd afgedragen aan de overheid, die het vervolgens gebruikte voor het financieren van haar beleid. De harde infrastructuur profiteerde van deze middelen, maar het kwam ook ten goede aan ander beleid. Zo kon met dit geld het groeiende aantal werkloosheidsuitkeringen in de jaren ‘70 worden gefinancierd, werden de zorgkosten gefinancierd en konden grote industriële bedrijven profiteren van een lage energieprijs. 77 Van dit laatste werd in de jaren ‘70 evenwel duidelijk dat het geen voldoende voorwaarde was om bedrijven concurrerend te houden (zie paragraaf 3.1). Men zag steeds meer in dat hiervoor veranderingen van de economische structuur vereist waren. De winsten uit het aardgas werden evenwel nog niet gebruikt voor investeringen in de kennisinfrastructuur, dat gebeurde pas vanaf begin jaren ‘90. In 1993 presenteerde het kabinet een fonds om extra investeringen te kunnen doen.78 Dat betekende dat het niet om structurele bijdragen ging, noch dat er reguliere begrotingszaken mee werden gefinancierd. 79 De middelen uit het fonds werden dan ook ‘afgeschermd’ van andere begrotingen. In de loop van 1993 besloot men om dit Aardgasbatenfonds om te dopen in het Fonds Economische Structuurversterking (FES), omdat het niet meer alleen ging om baten uit de verkoop van aardgas.80 Er kwam ook geld uit andere bronnen, zoals uit de verkoop van staatsbedrijven zoals de PTT. De verandering ging niet zonder slag of stoot, waardoor het FES pas in 1995 officieel in werking trad.81 Dat gebeurde evenwel met terugwerkende kracht per januari 1993, omdat het geld reeds verdeeld was en projecten al waren gestart. Het fonds werd gezamenlijk beheerd door de ministers van EZ en Financiën.82 De eerste had hierbij evenwel de leiding. Dat bleek ook uit het feit dat de secretaris-generaal van EZ voorzitter was van de Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking (ICES), de ambtelijke commissie die de besluiten van de ministerraad voorbereidde. 83 De subcommissie Kennisinfrastructuur (KIS) van de Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking (ICES) was verantwoordelijk voor investeringsimpulsen die waren gericht op verschillende delen van de kennisinfrastructuur. Dat ging om 5 procent van de totale investeringen uit de FES. In paragraaf 6.1 ga ik verder in op de ICES/KIS-regeling.
120 Innovatiepolitiek
Tabel 5-2 geeft een overzicht van de thema’s waarop de instrumenten in deze periode waren gericht. Ten behoeve van de vergelijking met de vorige en volgende periode is de indeling in hoofdaandachtsgebieden van de vervolgcommissie Wagner in de eerste kolom weergegeven. In de bijlagen van hoofdstuk 5 staat een specificatie van de tabel. Uit tabel 5-2 blijkt dat er in het innovatiebeleid feitelijk wel de nodige keuzes werden gemaakt. De thema’s waarop nieuwe regelingen als de Technologische Topinstituten (TTI’s, zie paragraaf 5.1.3) inspeelden waren veelal dezelfde als waar de PBTS en IOP’s zich eerder op hadden gericht. Net als de voorgaande tien jaar waren dit informatietechnologie, biotechnologie, nieuwe materialen, chemie en milieu. Voor wat betreft de ICES/KIS werden de projecten verdeeld over de werkgebieden van verschillende departementen (zie verder paragraaf 5.2.2). Daarnaast bleef de nodige aandacht uitgaan naar energie, lucht- en ruimtevaart en defensie.
Tabel 5-2: van aandachtgebieden van Wagner naar het kiezen van thema’s in de kennisinfrastructuur.84
Vervolgcommissie 1993 1996 1999 Wagner (1983) Transito (inclusief verkeer en - Verkeer en Vervoer Verkeer en Vervoer vervoer) o ICES/KIS o ICES/KIS Agrarische en Biotechnologie Biotechnologie Biotechnologie Voedingsmiddelenindustrie (technologiegebied) (technologiegebied) o TTI o PBTS o PBTS en ICES/KIS
Landbouw en Visserij Landbouw en Visserij Landbouw en Visserij o Ministerie van L&V o Ministerie van L&V o Ministerie van L&V en ICES/KIS en ICES/KIS (Water)bouw, infrastructuur Energie(besparing) Energie(besparing) Energie(besparing) en energie o ECN o ECN o ECN
Bouwen Bouwen o ICES/KIS o ICES/KIS Offshore - Maritiem - o ICES/KIS Veredelingschemie Materiaaltechnologie Materiaaltechnologie Materiaaltechnologie (technologiegebied) (technologiegebied) o TTI o PBTS en IOP’s o PBTS en IOP’s
Chemie Chemie Chemie o IOP’s o IOP’s o TTI Kantoorsystemen - -- Telecommunicatie en media Informatietechnologie Informatietechnologie Informatietechnologie (technologiegebied) (technologiegebied) o KREDO, TTI en o PBTS-IT en o PBTS-IT, KREDO ICES/KIS Telematica Gids en ICES/KIS Projecten Transportmiddelen - Transportmiddelen - o ICES/KIS
Kennis en samenwerking (1991-2002) 121
... vervolg tabel 5-2 ...
Vervolgcommissie 1993 1996 1999 Wagner (1983) Medische technologie - -- Productiebesturingssystemen - -- (Consumenten)elektronica o Stimulering van o Stimulering van o Stimulering van micro-elektronica micro-elektronica micro-elektronica Milieu Milieutechnologie Milieutechnologie Milieutechnologie (technologiegebied) (technologiegebied) o IOP, EET en o PBTS en IOP o PBTS ICES/KIS Defensie-uitrusting Defensie Defensie Defensie o Ministerie van o Ministerie van o Ministerie van Defensie Defensie Defensie Ruimtevaart Ruimtevaart Ruimtevaart o Ondersteuning o Ondersteuning o Ondersteuning (inter)nationale (inter)nationale (inter)nationale instituten instituten instituten
5.1.3 Samenwerking Vanwege de aandacht voor kennis kwamen er in het innovatiebeleid de nodige initiatieven om meer kennis te genereren en die beter te verspreiden. In principe was de aanpak generiek, maar zoals te zien in tabel 5-2 waren maatregelen ook in te delen naar specifieke gebieden. Daarnaast kwam er in het verlengde van de clusteraanpak van Michael Porter meer aandacht voor samenwerking, een ontwikkeling die ook internationaal was terug te zien. 85 In de studie De economische kracht van Nederland had TNO-STB in lijn met de genoemde studie van Porter betoogd dat sterke clusters van sectoren van belang zijn voor de economie.86 Vanwege de afkeer van specifiek industriebeleid interpreteerde EZ de clusteraanpak evenwel niet als backing winners, maar als het generiek stimuleren van nieuwe clusters. Het leek daarmee meer op picking winners, omdat het beleid niet voortbouwde op in economisch en/of wetenschappelijk opzicht bewezen sterke sectoren. Met dit clusterbeleid beoogde EZ de samenwerking tussen bedrijven en tussen bedrijven en kennisinstellingen te verbeteren. 87 EZ implementeerde hiertoe de maatregel Doelstelling BTS Stimulering Strategische Samenwerking, 88 Bedrijven via samenwerking onderling en met beter bekend als de clusterprojecten. Het kennisinstellingen meer laten investeren in R&D ging bij dit initiatief om samenwerking en het rendement van deze investeringen vergroten. tussen veelal grote bedrijven en kennisinstellingen.89 Deze regeling startte in Legitimatie 1994, toen ook voor de PBTS (1) De maatschappelijke opbrengsten van R&D samenwerking hoger gewaardeerd ging zijn hoger dan de private. (2) Het publieke worden. De nadruk op samenwerking werd onderzoek sluit onvoldoende aan op de behoeften helemaal duidelijk toen beide regelingen van het bedrijfsleven. vanaf 1997 met een aantal andere werden
122 Innovatiepolitiek samengevoegd tot het besluit subsidies Bedrijfsgerichte Technologische Samenwerkingsprojecten (BTS, zie kader).90 Met de BTS wilde EZ samenwerking ondersteunen in technisch innovatieve projecten die tot economische meerwaarde zouden leiden. Het instrument was in principe voor alle bedrijven toegankelijk. Er werden dan ook geen technologieprogramma’s meer vastgesteld.
Bedrijfsgerichte Technologische Samenwerkingsprojecten (1997-2001) Het besluit subsidies Bedrijfsgerichte Technologische Samenwerkingsprojecten (BTS) werd in de jaren ’90 hét instrument om onderzoeks- en samenwerkingsprojecten te stimuleren. De BTS bouwde voort op eerdere regelingen, met name de ROAG en de PBTS (zie paragraaf 4.1). Naast de PBTS gingen ook de clusterprojecten en andere regelingen* op in de BTS.91 In het kader van de BTS gaf EZ van 1997 tot en met 2000 ruim 226 miljoen euro uit aan 833 projecten (zie figuur 5-4).
€ 70 Aantal gehonoreerde projecten 180 160 € 60 EZ-bijdrage aan BTS-projecten 140 € 50 120 Aantal projecten
€ 40 100
€ 30 80 60 € 20 40 € 10 20 Bedrag in miljoen (lopende prijzen) €0 0 1997 1998 1999 2000 Figuur 5-4: jaarlijkse bijdrage EZ aan BTS en aantal goedgekeurde BTS-projecten (1997-2000).92
Het doel van de BTS was om via het stimuleren van samenwerking tussen bedrijven onderling en tussen bedrijven en publieke kennisinstellingen de R&D-inspanningen en het rendement daarvan te verhogen.93 De subsidie werd alleen toegekend als sprake was van samenwerking tussen minstens twee partijen. Het verschil met de PBTS was verder gering. Het subsidiepercentage bleef 37,5 procent met een maximum van ruim 2,2 miljoen euro per project.94 Om in aanmerking te komen voor de BTS waren er jaarlijks drie tenderprocedures, waarin een externe adviescommissie de projectvoorstellen beoordeelde. Daarbij hanteerde ze dezelfde drie criteria als vanaf 1994 bij de PBTS golden: technologische innovativiteit, kwaliteit van de samenwerking en economisch perspectief.95 Figuur 5-5 laat zien hoe de toegekende projecten feitelijk waren verdeeld over de industriële sectoren. Er waren geen vooraf vastgestelde bedragen per sector. De voorstellen werden beoordeeld op basis van kwaliteit.
* Dit waren de PBTS, het besluit subsidies informatietechnologie (oftewel PBTS-IT), de regeling Toeleveren & Uitbesteden (T&U) en de regeling Bedrijfsgericht Technologisch Onderzoek door Collectiviteiten (BTOC).
Kennis en samenwerking (1991-2002) 123
landbouw 30% voedings- en genotmiddelen chemie, rubber en kunststof 25% metaal en machinebouw elektronica 20% medische apparten
15%
10%
5%
0% 1997 1998 1999 2000
Figuur 5-5: relatief aantal gehonoreerde projecten per sector (1997-2000).96
Bij de BTS-projecten was spraken van relatief kleine netwerken. Gemiddeld waren er ongeveer drie partijen per project. Zoals bij veel andere regelingen ging het merendeel van de middelen naar een beperkt aantal organisaties. Senter stelde zowel in 2000 als in 2002 vast dat de honderd grootste bedrijven en kennisinstellingen 68 procent van het geld ontvingen van de BTS en het TOK.97 Het MKB profiteerde beperkt, alhoewel het bereik van deze groep door de jaren heen toenam. Vanaf mei 2001 werden in het kader van de stroomlijning van het beleid nog een aantal andere regelingen * ondergebracht bij de BTS, dat toen verder ging als de regeling Technologische Samenwerking (TS).98 Met de TS-regeling financierde EZ 25 procent van de projectkosten. Wanneer het onderzoek fundamenteel van aard was bedroeg de subsidie 50 procent van de projectkosten.99 Voor MKB’ers en kennisinstellingen was de subsidie 10 procent hoger. Per januari 2004 werd de TS- regeling beëindigd en kwam de Innovatiesubsidie Samenwerkingsprojecten (IS-regeling) er voor in de plaats (zie paragraaf 6.1).
Samenwerkingsregelingen zoals de BTS probeerden de participatie van publieke kennisinstellingen te bevorderen, maar verplichtten bedrijven daartoe niet. Ze lieten evenwel zien dat er in dit decennium in toenemende mate aandacht kwam voor dergelijke verbanden. Doelstelling TTI Voor zowel minister Andriessen als zijn Een bijdrage leveren aan het verstevigen van het opvolger Wijers was samenwerking met innovatievermogen en de concurrentiekracht publieke kennisinstellingen het middel om de van het Nederlandse bedrijfsleven. dynamiek en het rendement van de kennisinfrastructuur te vergroten. 100 Een Legitimatie voornaam initiatief om deze samenwerking te Het publieke onderzoek sluit onvoldoende aan bevorderen waren de Technologische op het bedrijfsleven.
* Dit waren de Bedrijfsgerichte Internationale Technologieprogramma’s (BIT) en het besluit Subsidies Maritiem Onderzoek.
124 Innovatiepolitiek
Topinstituten (TTI’s, zie kader).101 Voor verschillende gebieden werden TTI’s opgericht waarin bedrijven en kennisinstellingen gezamenlijk onderzoek uitvoerden. De bedrijven hadden hierin de leidende rol. In 1997 werden de eerste vier TTI’s opgericht; begin 1998 gingen ze van start.102
De Technologische Topinstituten (1997-2005) In 1995 kondigde minister Wijers in de nota Kennis in beweging aan om voor een “aantal thema’s van potentieel internationale allure” Technologische Topinstituten (TTI’s) op te richten.103 De selectie van deze TTI’s moest worden gebaseerd op het economisch-technologische belang en de wetenschappelijke kwaliteit van het gebied. Een speciale werkgroep onder leiding van oud WRR- voorzitter Theo Quené moest er voor zorgen dat er voorstellen voor TTI’s zouden komen. In de werkgroep zaten ambtenaren van de ministeries van EZ, OC&W en LNV en vertegenwoordigers van zowel VNO-NCW als NWO.104 Zes van de negentien consortia die een voorstel indienden kregen de kans een bedrijfsplan te schrijven. Daarna vielen transport & logistiek en duurzame energie af. Begin 1998 gingen de vier TTI’s die wel goedgekeurd werden van start: o het Dutch Polymere Institute (DPI). o het Netherlands Institute for Metals Research (NIMR) (vanaf 2009 Materials innovation institute (M2i)). o het Telematica Instituut (vanaf 2009 Novay). o het Wageningen Centre for Food Sciences (WCFS) (vanaf 2006 Top Institute Food & Nutrition (TIFN)).
Het hoofddoel van de TTI’s was om “[e]en bijdrage [te] leveren aan het verstevigen van het innovatievermogen en de concurrentiekracht van het Nederlandse bedrijfsleven”, door onderzoek te verrichten dat tegelijk wetenschappelijk van hoogwaardige kwaliteit en relevant was voor het Nederlandse bedrijfsleven.105 TTI’s waren voor een groot deel virtuele instituten, wat inhield dat het instituut onderzoek coördineerde en betaalde dat in bestaande laboratoria werd uitgevoerd. De verdeling van het budget was 50-25-25: EZ gaf voor de helft van het budget een subsidie. De betrokken kennisinstellingen en bedrijven moesten dit bedrag evenredig matchen, zodat het totale budget het dubbele van de subsidie zou zijn.
Gebruik en evaluatie In figuur 5-6 staat aangegeven wat het budget was voor de TTI’s. Jaarlijks ging het in totaal om een vergelijkbaar bedrag als de investeringen via de PBTS en (B)TS. Van 1996 tot en met 2005 bedroeg het totale budget bijna 480 miljoen euro (in lopende prijzen). EZ gaf in die tijd iets meer dan 200 miljoen euro uit aan de instituten. De rest kwam van de betrokken bedrijven, universiteiten en onderzoeksinstellingen.
EZ liet de TTI’s tweemaal extern evalueren.106 Daaruit kwam naar voren dat het moeilijk is harde uitspraken te doen over het daadwerkelijke effect op het concurrentievermogen van de participerende bedrijven.107 Bovendien hielp de gebrekkige monitoring door de instituten niet om de voorwaarden te scheppen voor een goede evaluatie.108 Tot 2005 was het volgens de evaluatie die Technopolis in 2005 uitvoerde ook geen ervan gelukt om internationaal toonaangevend te worden.109 Toch was het beeld over het onderzoek van de TTI´s positief en werd ook de kennisbasis van bedrijven verbreed. 110 Er ging wel enige tijd overheen voordat de betrokken bedrijven en kennisinstellingen programma’s vaststelden die bij beiden aansloten. Het bleek moeilijk om een balans te vinden tussen onderzoek dat relevant is voor kennisinstellingen en projecten die relevant
Kennis en samenwerking (1991-2002) 125
zijn voor bedrijven. Lange tijd waren het vooral grote bedrijven die hierbij betrokken waren.111 Een gevaar was dan ook dat de TTI´s closed shops werden: kleine en nieuw opkomende bedrijven konden door hun geringe omvang niet evenredig investeren, waardoor het voor hen moeilijk was om mee te doen. Daarnaast kan het een beperking zijn dat bedrijven terughoudend zijn om in projecten te participeren wanneer ook potentiële concurrenten daaraan meedoen.
€ 70 DPI NIMR € 60 TI WCFS € 50 Totaal EZ-uitgaven aan TTI's
€ 40
€ 30
€ 20 Bedrag in miljoen (lopende prijzen)
€ 10
€0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Figuur 5-6: uitgaven van de Technologische Topinstituten (1996-2005).112
Vanaf 2006 ging het TTI-programma samen met de regeling voor Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s. Deze zogenaamde TTI/IOP-module werd een onderdeel van het sleutelgebiedenbeleid dat toen werd ontwikkeld. Na 2005 zijn er geen evaluaties meer geweest van de TTI’s. Wel zijn er zes nieuwe Technologische Topinstituten gestart (zie paragraaf 6.1).
5.1.4 Het groeiende Senter De uitvoeringsorganisatie StiPT (Stimulering Programma’s Technologie) was in 1988 opgericht en werd eind 1991 samengevoegd met de Dienst Investeringsrekening (DIR) tot Senter. Met Senter beschikte EZ over één uitvoeringsdienst met vestigingen in Zwolle en Den Haag. In 1994 kreeg Senter als één van de eerste rijksdiensten de vorm van een ‘agentschap’.113 Op deze manier wilde de rijksoverheid de bedrijfsvoering efficiënter en effectiever maken en bij bedrijven de herkenbaarheid van de uitvoeringsorganisaties vergroten. Tevens paste de instelling van dergelijke ‘agentschappen’ in het streven naar kleinere departementen.114 De volgende aspecten typeerden Senter:115 o Het voeren van een winst- en verliesrekening, in tegenstelling tot het reguliere kasstelsel waarmee andere overheidsorganisaties werkten. Op die manier kon men in de uitvoering meer bedrijfsmatig werken en was Senter bijvoorbeeld in staat om investeringen (zoals kredieten) over meerdere jaren af te schrijven.
126 Innovatiepolitiek
o Er moest aangetoond kunnen worden dat de uitvoering daadwerkelijk efficiënter geschiedde. o Herkenbaarheid als uitvoeringsorganisatie. Hiertoe was het zaak duidelijk te maken welke producten en diensten er werden geleverd. o Werken met een tariefstelsel. Hierbij moest worden bepaald wat het kostte om een maatregel uit te voeren. Op basis daarvan offreerde Senter aan EZ en andere departementen. o Het ‘agentschap’ viel weliswaar onder de ministeriële verantwoordelijkheid, maar via het op afstand plaatsen moest directe inmenging bij de uitvoering van instrumenten voorkomen worden.
Senter nam de taken van StiPT en DIR over en ging ook beleid van andere directoraten-generaal van EZ uitvoeren, onder andere op het vlak van exportfinanciering, energie en internationale samenwerking. Daarnaast nam het steeds meer opdrachten van andere ministeries aan. Van 1994 tot 2003 groeide de omzet van Senter dan ook van 8,6 naar 23,1 miljoen gulden.116 We zagen al dat met name het budget van de WBSO groeide, wat voor Senter het nodige werk met zich meebracht. Een andere oorzaak van de groei was dat de organisatie meer taken kreeg met betrekking tot internationale programma’s. Daarvoor werd nauw samengewerkt met het bureau EG-Liaison (EGL).117 In 1997 veranderde de organisatiestructuur van Senter. Hierdoor werden werknemers meer flexibel inzetbaar en kon Senter naar eigen zeggen beter inspelen op de ‘dynamiek’ van zijn opdrachtgevers. De nieuwe manier van werken valt grofweg aan de hand van twee typen procedures te beschrijven. Bij de ene beoordeelde een externe adviescommissie ingediende voorstellen op het moment dat de inschrijftermijn sloot. Dit had als nadeel dat er een groot aantal voorstellen konden komen, waardor de externe adviescommissie veel werk had. Bij de tweede was de procedure ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’. Dat zorgde voor minder werk, want als het geld op was, werden er geen projecten meer beoordeeld. Het nadeel was dat als een bedrijf te laat met een goed project kwam, dit niet meer ondersteund kon worden. In beide gevallen gold dat het ambtelijk apparaat het voorwerk deed middels een eerste controle van de voorstellen.
5.2 Organisatiegedragperspectief In de paragrafen 3.2 en 4.2 zagen we dat het ‘traditionele’ industriebeleid in de jaren ’80 grotendeels werd vervangen door ‘technologiebeleid’. Ondanks de dreun van het RSV-debacle behielden de ambtenaren een budget voor deze nieuwe insteek. Een andere belangrijke reden voor het behoud van zijn bestaansrecht was dat EZ sterk had ingezet op het stimuleren van marktwerking, een onderwerp dat in de jaren ‘90 de wind in de zeilen had. EZ kon nog steeds worden getypeerd als een divisionalized firm. 118 De verschillende afdelingen van EZ probeerden in de praktijk hun eigen belangen naar voren te schuiven, hetgeen de ene beter afging dan de andere. Vanuit het organisatiegedragperspectief bespreek ik in deze paragraaf de voornaamste veranderingen die van invloed waren op het innovatiebeleid:
Kennis en samenwerking (1991-2002) 127
o Het DG Industrie dat verder in het gedrang kwam (paragraaf 5.2.1). o De discussie over een generieke versus een specifieke aanpak (paragraaf 5.2.2). o De verhouding tussen Senter en EZ (paragraaf 5.2.3).
Figuur 5-7: EZ en de directoraten-generaal in 1986 en 1993.
Voordat ik hier op inga bespreek ik hoe de organisatiestructuur van EZ in de jaren ‘90 veranderde. Figuur 5-7 vergelijkt de EZ-organisatie van 1986 met die van 1993. De belangrijkste verandering was dat het DG Diensten Midden- en Kleinbedrijf en Ordening (DG DMO) kwam te vervallen. De taken werden herverdeeld over de DG’s Industrie* en Economische Structuur (DG ES). Het DG Industrie ging de sectorale taken uitvoeren, het DG ES de horizontale thema’s.119 De directie Algemeen Technologiebeleid (ATB) kwam in deze nieuwe indeling onder het DG ES te vallen,120 waar het voorheen direct onder de secretaris-generaal ressorteerde. Bij de reorganisatie van 1993 werden voorts de taken met betrekking tot ‘Europa’ herverdeeld. Om de communicatie tussen het DG BEB en andere DG’s te verbeteren kreeg ieder
* Het DG Industrie heette in 1986 formeel DG Industrie & Regionaal Beleid en na de reorganisatie van 1993 DG Industrie & Diensten. Net als in het vorige hoofdstuk spreek ik verder over het DG Industrie.
128 Innovatiepolitiek zijn eigen afdeling international affairs, een verantwoordelijkheid die voorheen uitsluitend bij het DG BEB lag.121 EZ-ambtenaren zouden zich zodoende meer bewust moeten worden van wat er op Europees niveau gebeurde. In de praktijk kwam dit evenwel niet van de grond. Bovendien kwam de decentralisatie van Europese verantwoordelijkheid niet ten goede aan de onderlinge afstemming; het versterkte zelfs de divisionalised form van EZ.122
5.2.1 Het DG Industrie verder in gedrang Aanvankelijk had het DG Industrie nog een prominente plek binnen de EZ-organisatie, maar in de jaren ‘90 kwam het DG Industrie verder onder druk te staan. 123 De voornaamste reden hiervoor bleef dat het RSV-debacle negatief afstraalde op het industriebeleid. Daarnaast richtte EZ zich steeds meer op generiek innovatiebeleid dan wel op generieke technologiegebieden. De structuur en het specialisme van het DG Industrie waren hier echter niet op ingericht.124 Het was nog altijd georganiseerd langs afdelingen voor industriële sectoren zoals de metaal- en chemische industrie, die algemene thema’s elk afzonderlijk aanpakten.125 Dat specifiek beleid onder druk stond bleek ook uit de maatregelen die onder het DG Industrie vielen. De themagerichte PBTS werd veralgemeend tot het generieke BTS en voor het clusterbeleid werden geen aandachtsgebieden gekozen.126 Daarenboven kreeg Senter steeds meer uitvoeringstaken, waardoor het contact van EZ met bedrijven voor een groot deel verloren ging.127 Dat had met name veel impact op het werk van de industrieambtenaren. Gedurende de jaren ‘90 verdween op die manier zowel de sectorspecifieke kennis van de Nederlandse industrie bij het DG (en dus bij EZ) als veel van het contact met bedrijven en dus het gevoel voor de praktijk. Dat werd nog versterkt door het roulatiesysteem voor leidinggevenden (DG’s en SG’s) dat in 1995 bij de rijksoverheid werd ingevoerd. Dit moest zorgen voor meer onderling begrip en een esprit de corps, maar het leidde onvermijdelijk ook tot meer generalisten met minder diepgaande kennis over specifieke beleidsterreinen.
Logischerwijs zochten de industrieambtenaren naar een uitweg om het bestaansrecht van hun DG te verdedigen. Die werd gevonden in beleid gericht op grote bedrijven,128 vrijwel het enige restant van het contact met bedrijven van voorheen. Deze benadering werd ook wel vertaald met beleid gericht op voor Nederland belangrijke clusters, waarin dergelijke bedrijven centraal stonden.129 De Algemene Rekenkamer constateerde hierover in 1996 dat EZ de potentie van mogelijke clusters in de praktijk onvoldoende in kaart bracht,130 dit in tegenstelling tot wat op grond van de nota’s verwacht mocht worden. Zoals we in vorige hoofdstukken zagen, waren de contacten tussen het grootbedrijf en het DG Industrie traditioneel goed. Bedrijven als Philips, DAF, Fokker en NedCar wisten deze relatie te benutten in de vorm van financiële ondersteuning (zie het kader hieronder en paragraaf 5.3.1).131 Het gevolg van de afnemende sectorkennis was evenwel dat het DG Industrie voor informatie over sterktes en zwaktes van sectoren steeds meer afhankelijk werd van externe partijen. Een belangrijke bron hiervan was het bedrijfsleven zelf, waardoor het risico dat men geen tegenwicht kon bieden aan lobby’s voortdurend op de loer lag.
Kennis en samenwerking (1991-2002) 129
Wel werd de bewegingsvrijheid om op deze vragen in te spelen radicaal ingeperkt. Acties moesten namelijk voldoen aan toekomstgerichte uitgangspunten. In de Kamerbrief Industriebeleid in de jaren negentig uit 1993 gaf minister Andriessen drie uitgangspunten voor het ondersteunen van bedrijven: (1) het belang van de onderneming in zijn cluster, (2) uitzicht op zelfstandige continuïteit en (3) medefinanciering door andere partijen (financiële instellingen of aandeelhouders).132 Om bedrijven te ondersteunen kende EZ financieringsfaciliteiten voor grote bedrijven en een borgstellingsregeling voor het MKB.133 Dit was volgens de minister evenwel niet voldoende en daarom ontwikkelde het DG Industrie de Industriefaciliteit, die in 1993 in werking trad. 134 De faciliteit werd ontwikkeld in samenwerking met de banken. De minister kon er risicodragend vermogen mee verstrekken aan middelgrote en grote ondernemingen die een belangrijke rol speelden in hun cluster. De uitgangspunten waren toekomstgericht, maar in de praktijk gaf de faciliteit de mogelijkheid om behoudend te reageren en het voortbestaan van in moeilijkheden geraakte individuele bedrijven te verzekeren. Een dergelijke reactie probeerde bedrijven in een aantal gevallen ook uit te lokken, zie paragraaf 5.3.1. Om te kunnen ingrijpen – en daarmee ook het eigen bestaansrecht te bewijzen – was in de praktijk de nodige creativiteit vereist. Industrieambtenaren probeerden zo de nationale belangen te verdedigen, met name ook ten opzichte van ‘Brussel’, dat individuele steunverlening niet meer toeliet. Oplossingen werden gezocht binnen bestaande instrumenten als het Technisch Ontwikkelingskrediet (TOK) of Clusterregelingen. Een voorbeeld van creativiteit waarbij bedrijven zelf een belangrijke rol speelden was de sale and lease back-constructie met de naam Technolease (zie paragraaf 5.3.1).135
Het DG Industrie had zijn positie dus goeddeels te danken aan de focus op het grootbedrijf en de creativiteit in het gebruik van regelingen. Toch was de directeur-generaal minder machtig dan voorheen. In tegenstelling tot zijn voorganger, ‘industriepaus’ Molkenboer, kon Van der Harst niet meer buiten wettelijke regelingen om geld vrijmaken om bedrijven te steunen. Door de focus op de nationale ‘paradepaardjes’ sprak zijn positie evenwel nog altijd tot de verbeelding. Vermeldenswaardig is overigens dat Van der Harst voorheen directeur van de directie Algemene Economische Politiek (AEP) was, een invloedrijke stafdirectie binnen EZ die werd getypeerd door zijn neoklassieke benadering van economische vraagstukken. In zijn nieuwe functie had hij blijkbaar een andere overtuiging, een illustratie van ‘wet van Miles’: “where you stand depends on where you sit” (zie paragraaf 2.2). De manier van werken en het budget van de industrieambtenaren stonden zoals gezegd evenwel onder druk, terwijl afdelingen als de directie Algemeen Technologiebeleid (ATB) ruimte kregen om iets op te bouwen (zie paragraaf 4.2). Dat leidde ook nog steeds tot spanning tussen het DG Industrie en afdelingen die het innovatiebeleid vertegenwoordigden. 136 Het aanzien verminderde verder toen het DG Industrie in 1996 Fokker niet kon redden. Opnieuw werd duidelijk dat het DG de Nederlandse ‘paradepaardjes’ niet voor alle rampspoed kon behoeden (zie het kader hieronder). Uiteindelijk kwam in 2001 het DG Industrie zelfs te vervallen (zie paragraaf 6.2).
130 Innovatiepolitiek
Fokker en het DG Industrie In de Kamerbrief Industriebeleid in de jaren negentig uit 1993 werden de voorwaarden uitgewerkt om bedrijven in moeilijkheden te ondersteunen.137 Zoals we zojuist zagen was het uitgangspunt hierbij in principe toekomstgericht en legde men de nadruk op het belang voor het hele cluster waarin een bedrijf functioneerde. In de praktijk was het evenwel de vraag in hoeverre het DG Industrie ook daadwerkelijk een gedegen objectieve en toekomstgerichte analyse uitvoerde, alvorens over te gaan tot steun. Met name het Fokker-geval was illustratief. ‘Paradepaardjes’ als Fokker waren de trots van Nederland. Het belang van deze bedrijven werd breed gedragen en wanneer een dergelijke groot bedrijf om ondersteuning vroeg werd binnen het DG Industrie direct een speciale werkgroep in het leven geroepen.138 Daarbij liepen bestuurders van een bedrijf als Fokker eenvoudig naar binnen bij EZ-topambtenaren en zelfs bij de minister.139 De eerste stap naar daadwerkelijke ondersteuning werd op deze manier telkens eenvoudig gezet. Met betrekking tot Fokker bestond er voorts een speciale uitvoeringsorganisatie, het Nederlands Instituut voor Vliegtuigontwikkeling en Ruimtevaart (NIVR). Het NIVR was verantwoordelijk voor overheidsgaranties en ontwikkelingskredieten die aan Fokker werden gegeven. In zekere zin vertegenwoordigde Fokker het bestaansrecht van het NIVR; in ruil daarvoor kreeg het bedrijf geld of garanties. De Algemene Rekenkamer stelde in 1996 vast dat de Tweede Kamer al had aangegeven dat het NIVR te dicht bij Fokker stond.140 Uit een onderzoek naar de betekenis van Fokker voor Nederland kwam desondanks naar voren dat de terugbetaling van kredieten naar behoren was.141 Over de clusteranalyse van EZ voor onder andere Fokker oordeelde de Algemene Rekenkamer ook vernietigend: “[d]e clusters rond de betreffende bedrijven bleken […] niet in kaart gebracht”.142 EZ schoot dus tekort in het analyseren van de sterktes en zwaktes. Er was sprake van een geheel eigen interpretatie van een SWOT-analyse, die valt samen te vatten als picking what you’re proud of. Pas later bleek uit een studie* van TNO-STB dat Fokker wel degelijk een voorname rol speelde in het Nederlandse luchtvaartcluster. Uit dezelfde studie kwam evenwel ook naar voren dat toeleveranciers nog slechts gedeeltelijk van het bedrijf afhankelijk waren en ook zonder Fokker zouden kunnen voortbestaan.143
De inspanningen van zowel EZ als Fokker zelf mochten niet baten. Op 15 maart 1996 werd het bedrijf failliet verklaard en een herstart zag EZ-minister Wijers niet zitten. 144 Alleen het bedrijfsonderdeel voor vliegtuigonderdelen en -reparatie werd overgenomen door Stork. Het faillissement van Fokker kostte de staat volgens minister Wijers 390 miljoen euro.145 Niet al deze uitgaven kwamen voor rekening van EZ. Gedurende de gehele historie van steun aan en ‘stimulering’ van Fokker gaf de Nederlandse staat 1,9 miljard euro uit, waarvan driekwart na 1983 was besteed.146 Dat waren voor een belangrijk deel ontwikkelingskredieten van de NIVR. Daarnaast ging het om een militair programma, een reddingsoperatie van EZ, garantstellingen van EZ, additionele middelen van EZ en de kosten voor de Technolease-constructie (zie paragraaf 5.3.1). Het is ook hier de vraag wat de opbrengsten van deze investeringen waren. In de grafiek in figuur 5-8 lijken dit soort beleidsacties op de laatste stuiptrekkingen van het defensieve beleid van het DG Industrie. In 1993 was dit een bijdrage aan Hoogovens. In 1996 ging het om kosten als gevolg van het faillissement van Fokker en een bijdrage aan NedCar; aan deze
* Het is passend om hier te vermelden dat mijn promotor projectleider was van deze studie.
Kennis en samenwerking (1991-2002) 131
laatste werd in 1999 opnieuw een bijdrage geleverd. Daarnaast was er nog altijd sprake van jaarlijkse steunverlening aan de scheepsbouwindustrie.
€ 800
€ 700 Defensief beleid
€ 600
€ 500
€ 400
€ 300
€ 200
€ 100 Bedrag in miljoen (gerekend naar 2012) Bedrag in miljoen (gerekend naar
€0 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001
Figuur 5-8: de laatste stuiptrekkingen van het defensieve EZ-beleid.147
5.2.2 Generieke versus specifieke aanpak Het gevecht over generiek versus specifiek innovatiebeleid bleef in deze periode voortduren.148 De stroeve verhoudingen waren niet alleen het gevolg van de spanning tussen ATB en DG Industrie. Het ging ook om verschillende visies op de rol van de overheid. Er was sprake van een tweestrijd die in sterke mate zwart-wit naar voren kwam en geen recht deed aan de theoretische achtergrond. Veelal leek het namelijk op een strijd tussen óf generiek óf specifiek. Beleidsadviezen van bijvoorbeeld de WRR, de commissie Wagner en TNO-STB bepleitten daarentegen meestal een beleidsmix van gericht innovatiebeleid als aanvulling op een goed generiek beleid. 149 Het generieke voorwaardenscheppend beleid zou volgens hen voor een substantieel deel aangevuld moeten worden met een weldoordachte stimulering van bewezen sterktes, die de potentie hebben internationaal concurrerend te zijn of te blijven (backing winners). Generiek innovatiebeleid werd in de praktijk echter steeds verder uitgebreid en was vanzelfsprekend, terwijl specifieke maatregelen vooral niet te dicht bij individuele sectoren mochten komen en zich constant moesten bewijzen.150 De generieke insteek werd ondersteund door bijvoorbeeld het Centraal Planbureau (CPB), dat zich vooral bezighield met analyses op macro-economisch vlak.151 Dat het discours meer in het verlengde bleef van generiek innovatiebeleid kan tevens worden verklaard door de positie van de directie Algemene Economische Politiek (AEP). Deze directie kenmerkte zich door zijn neoklassieke kijk op de economie – in lijn met de visie van secretaris-generaal Rutten (zie paragraaf 3.2 en 4.2). Rond 1990 leek het erop dat deze neoklassieke economen de macht in EZ hadden overgenomen. 152 Ex-AEP’ers kregen op verschillende plekken in het departement belangrijke posten, waardoor hun visie dat de overheid
132 Innovatiepolitiek de markt ‘vrij’ moest laten omdat die in principe goed werkte veel invloed had. Innovatiebeleid mocht alleen wanneer het generieke vormen van marktfalen adresseerde.153 Het merendeel van de innovatiegerichte maatregelen kwam uit de koker van de directie ATB, dat nu onder het DG ES viel.154 Er was evenwel sprake van accentverschillen. Zo kwam er steeds meer aandacht voor het belang van samenwerking tussen bedrijven en kennisinstellingen, zodat clusters zich beter konden ontwikkelen. Om die insteek kracht bij te zetten kregen kennisinstellingen een belangrijkere rol. Dat was al te zien bij de IOP’s en kwam bij de TTI’s en de ICES/KIS nog sterker naar voren. Ook bij maatregelen die eerst vooral waren gericht op projecten van en later tussen bedrijven werd in toenemende mate het belang van samenwerking met kennisinstellingen benadrukt. Op deze manier probeerde EZ tevens te stimuleren dat kennisinstellingen in die programma’s zouden participeren. Dit beleid stond bekend als het EZ-clusterbeleid.155 Het was niet zozeer een duidelijk omschreven pakket aan maatregelen, als wel een vergaarbak van maatregelen waarbij samenwerking in één of andere vorm aan bod kwam. Uit een evaluatie uit 2002 van Technopolis bleek ook dat het clusterbeleid als integrale beleidsvisie niet van de grond kwam. 156 Op afzonderlijke projecten werden evenwel goede resultaten geboekt.
Argumenten voor specifiek innovatiebeleid in aanvulling op generiek beleid kwamen vooral uit de hoek waar men verantwoordelijk was voor meer gericht (innovatie)beleid, zoals het DG Industrie en de op specifieke technologiegebieden gerichte onderdelen van het DG ES.157 Er bestonden eigenlijk twee mechanismen: (1) verdeling van middelen over de verschillende departementen en (2) een bepalende rol voor ‘favoriete’ technologieën of (groepen van) gevestigde bedrijven. Van het eerste was de ICES/KIS een voorbeeld (zie verder de paragrafen 6.1 en 6.2). Bij de eerste twee rondes hiervan kregen alle departementen ruimte om met projectvoorstellen te komen en werd in onderling overleg besloten over de toekenning van projecten.158 Dit leidde tot diversiteit in de programma’s, maar het leidde er ook toe dat elk departement zijn eigen project wilde hebben en kreeg. 159 Deze ‘pondspondsgewijze verdeling over departementen’ werd vergemakkelijkt doordat niet aan alle criteria voldaan hoefde te worden. De ministeries konden zo in sterke mate zelf hun favorieten kiezen. Deze manier van werken veranderde geleidelijk aan toen vanaf 1998 een Commissie van Wijzen advies moest gaan uitbrengen over de ingediende projecten (zie verder paragraaf 6.1). Het tweede mechanisme was terug te zien bij de PBTS, BTS en het clusterbeleid. Daarvoor koos EZ technologiegebieden en stelde het vast welke clusters belangrijk waren. Voor het beoordelen van projecten was er wel een externe adviescommissie, maar zoals we zagen in paragraaf 5.2.1 kregen in de praktijk met name grotere bedrijven zelf veel ruimte om met voorstellen te komen. De procedure bij de TTI’s was meer objectief: consortia van bedrijven, onderzoeksinstellingen en universiteiten konden voorstellen indienen voor een samenwerkingsverband, waarna een commissie hierover advies gaf aan EZ. Er waren bij de uiteindelijk gekozen TTI’s evenwel ook vooral grote bedrijven betrokken (zie paragraaf 5.1.3). Vanwege het gebrek aan objectieve analyses van sectoren en clusters was het specifieke innovatiebeleid in de praktijk niet het steunen van bewezen sterken sectoren (backing winners). De aanpak was daarentegen veeleer te kenmerken als picking winners (stimuleren van sectoren of
Kennis en samenwerking (1991-2002) 133 thema’s die EZ in de toekomst graag zou zien floreren) dan wel backing lobbies: het ondersteunen van sectoren die hun belangen het beste wisten te bepleiten.
5.2.3 EZ versus Senter De uitvoeringsorganisaties StiPT en de Dienst Investeringsrekening (DIR) fuseerden in 1992 tot het agentschap Senter (zie paragraaf 5.1.4). 160 Het aantal taken en de hoeveelheid personeel groeiden, waardoor het belang van deze organisatie in de jaren ’90 toenam. In 1988 was de personeelssterkte van DIR 73 en van StiPT 30 fte, in 1992 was dit bij Senter 125 en 308 in 2001.161 Als gevolg hiervan kreeg EZ zelf minder taken, met name van 1982 tot 1992 toen het aantal EZ-ambtenaren met een kwart afnam.162 Daarna stabiliseerde het aantal ambtenaren van de voor innovatiebeleid relevante afdelingen evenwel rond de 500 fte. Alleen in 1997 nam dit tijdelijk af, omdat een deel werd overgeplaatst naar de nieuw opgerichte Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa).163 De organisatiestructuur van het ministerie werd platter. 164 Uit interviews voor dit onderzoek kwam naar voren dat er een meer professionele sfeer ontstond, waarbinnen nota’s werden geschreven en beleidsmaatregelen tot stand kwamen die theoretisch goed in elkaar zaten. EZ zou daardoor meer een ‘club van professionals´ zijn geworden,165 die zich ook steeds meer ging richten op de mogelijkheid tot verantwoording van beleid – accountability. De praktijk zelf raakte evenwel verder uit het oog, omdat veel contacten met bedrijven nu verliepen via Senter. Senter van zijn kant focuste op objectieve uitvoering van beleid. Hiervoor zette de eerste directeur Chris Buijink op basis van het werk van zijn voorgangers bij DIR en StiPT een formele structuur op, waarmee per instrument elk afzonderlijk voorstel beoordeeld kon worden. Belangrijk was daarbij dat instrumenten zo werden ontworpen dat er niets fout kon gaan, wat in toenemende mate leidde tot ‘dichtgeregelde’ maatregelen. Senter viel zo al vanaf de start te typeren als een ‘goed geoliede machinebureaucratie’, die een compleet overzicht had van wat er waar gebeurde.166 Dat zegt overigens niets over de effectiviteit van de maatregelen zelf. Het Interdepartementale Beleidsonderzoek (IBO) Technologiebeleid constateerde in 2002 bijvoorbeeld dat daarover weinig te zeggen viel.167
Tussen de professionele organisaties EZ en Senter was lange tijd sprake van de nodige animositeit. Ten eerste zorgden de nieuwe werkprocedures ervoor dat het belang van Senter toenam ten nadele van EZ. Ten tweede was er soms sprake van wederzijdse kift, bij EZ omdat het contact met bedrijven verloren ging en bij Senter omdat zijn ambtenaren instrumenten niet konden verbeteren op basis van praktijkervaringen. EZ-ambtenaren zeiden dat dat hun taak was. Ook de communicatie tussen beide organisaties verliep lange tijd stroef. Een maatregel werd simpelweg ‘over de schutting gegooid’ naar Senter met als mededeling: “voeren jullie dat maar uit”.168 Voor terugkoppeling van ervaringen was weinig ruimte. Senter ging natuurlijk ook zijn eigen belangen verdedigen. Dat was bijvoorbeeld om zo veel mogelijk instrumenten te behouden, omdat men daarmee was verzekerd van werk. Hierbij moet wel worden gezegd dat de organisatie relatief flexibel was, omdat veel werk door uitzendkrachten werd verricht. Ongeveer 40 procent van het totaal aantal personeelsleden werd ingehuurd.169
134 Innovatiepolitiek
Toch had Senter in principe baat bij een goede beoordeling van het beleid dat ze uitvoerde. Daarbij paste ook dat men de beschikbare budgetten volledig benutte, omdat men anders dacht er op te worden afgerekend niet hard genoeg naar bedrijven of projecten te hebben gezocht.170
5.3 Politieke-actorperspectief Innovatiebeleid was in politiek opzicht nooit een heel belangrijk thema, maar er was altijd een positieve associatie met het onderwerp. Aangezien innovatie met (economische) vooruitgang geassocieerd wordt is het moeilijk om ertegen te zijn. Wel was er verschil van inzicht over welk type beleid innovatie het meest stimuleert. Net als in het vorige hoofdstuk bespreek ik hier vanuit het politieke-actorperspectief achtereenvolgens de invloed van het bedrijfsleven, de Tweede Kamer en de publieke kennisinstellingen. De meeste impact hadden grote bedrijven. In het bijzonder ging het om bedrijven die met behulp van EZ overeind probeerden te blijven. Daarnaast werden vanuit deze hoek ook meer algemene belangen verdedigd. Kennisinstellingen gingen in toenemende mate een rol spelen, omdat in dit decennium meer nadruk kwam te liggen op samenwerking daarmee. Hun rol in de beleidsvorming bleef evenwel relatief beperkt. De Tweede Kamer tot slot hield zich slechts incidenteel bezig met het innovatiebeleid.
5.3.1 Het bedrijfsleven Evenals in de jaren ’80 hadden grote bedrijven en hun belangenorganisaties ook in de jaren ’90 de meeste invloed op het innovatiebeleid van het ministerie van EZ.171 De belangrijkste redenen hiervoor waren hun individuele herkenbaarheid en aanspreekbaarheid, en het feit dat ze in staat waren mensen en geld vrij te maken om ‘mee te denken’ met het ministerie (zie paragraaf 4.3). Er was vaak sprake van afstemming van het ministerie met ‘het bedrijfsleven’ en zijn belangrijkste vertegenwoordigers. Het ging dan om specifieke belangen van individuele bedrijven en brancheorganisaties of om algemene belangen, waarbij met name de werkgeversorganisaties VNO en NCW een sleutelrol speelden.
De start van de jaren ‘90 was in economische zin dan wel voorspoedig, maar daarna nam de groei af.172 In 1993 waren er verschillende industriële bedrijven die volgens minister Andriessen in ernstige moeilijkheden verkeerden.173 Voor dergelijke bedrijven bleef de vraag welke bijdrage de overheid kon leveren. Deze reflex bestond ondanks de lessen uit de jaren ‘70 en begin jaren ‘80 en ondanks het offensief ingezette beleid en het discours waarbij de overheid afstand moest houden van de markt. De minister stond dan onder druk om te zoeken naar mogelijkheden om in moeilijkheden geraakte bedrijven ‘door te crisis heen te helpen’, met name als het ging om nationale ‘paradepaardjes’ zoals DAF, Fokker, NedCar en Philips.174 Deze bedrijven trokken de aandacht en zetten EZ er toe aan hen te (blijven) steunen.175 Men probeerde daarvoor over het algemeen meer toekomstgerichte argumenten te vinden. Zo benadrukte EZ het belang van het behoud en
Kennis en samenwerking (1991-2002) 135 de mogelijke nieuwe ontwikkeling van de technologische kennis van de ondersteunde bedrijven voor Nederland en in het bijzonder voor het cluster waarin dat bedrijf functioneerde. Bedrijven vroegen om steun omdat EZ mogelijkerwijs een oplossing kon bieden voor hun (financiële) problemen. Het ging dan niet alleen om de mogelijkheden die crisismaatregelen boden, maar ook om de mogelijkheid innovatiebeleid ‘creatief’ te gebruiken. Dit roept de vraag op in hoeverre de minister van EZ een defensieve reflex kon onderdrukken. Een bekend voorbeeld was Philips. In 1993 raakte dat bedrijf in de problemen en ging het op zoek naar extra financiële middelen. Het Technoleasedossier (zie kader) laat zien dat er het nodige werd gemobiliseerd om na te gaan op welke manier dergelijke constructies tot stand konden komen.176 NRC-journalisten rekenden uit dat Philips over een periode van zestien jaar meer subsidie had ontvangen dan het RSV-concern. 177 Ook Fokker kon profiteren van onder meer de Technoleaseconstructie.178 Hierover constateerde de Algemene Rekenkamer dat de kosten de baten overstegen. Bovendien stelde ze de vraag in hoeverre het daadwerkelijk om toekomstgerichte investeringen ging. 179 Zij bestempelde de financiële relaties met grote ondernemingen in veel gevallen als steun. Bezien vanuit de bedrijven betaalden hun lobbyactiviteiten zich op dergelijke momenten terug. Voor Fokker mocht het dan uiteindelijk niet baten, maar alvorens het failliet ging probeerde het eerst diverse malen een beroep te doen op het ministerie.
De Technolease-constructie De fiscale Technolease-constructie was een variant op wat heet een sale and lease back-constructie.180 In plaats van materiële zaken (zoals gebruikelijk) werden bij deze constructie immateriële zaken (technologie) verkocht aan banken en werden deze direct weer terug gehuurd. De waarde van deze technologie was meestal niet duidelijk, waardoor de waardering daarvan het nodige gepuzzel opleverde. In de praktijk sponnen beide partijen er garen bij. Op de korte termijn zorgde ze bij verkopende bedrijven voor meer vermogen, waarmee dreigende financiële problemen afgewend konden worden. Voor de kopende partij was de constructie interessant omdat men de ‘kosten’ kon afschrijven en zo minder winstbelasting hoefde te betalen. Twee voorbeelden sprongen er uit: Philips en Fokker. In december 1992 hadden Philips en de Rabobank de constructie bedacht.181 De belastingdienst had zijn bedenkingen, maar het kabinet besloot de constructie desondanks toe te staan.182 Philips stond er begin jaren ’90 financieel slecht voor. Met betrekking tot Fokker pakte de Rabobank in 1994 de Technolease-constructie wederom op als onderdeel van het reddingsplan.183 De belastingdienst adviseerde weer negatief, maar na een besloten overleg met de vaste Kamercommissie voor Economische Zaken keurde de staatssecretaris van Financiën de constructie toch goed.184 Met de Technolease-constructie werden de liquiditeitsproblemen van Philips en Fokker (deels) opgelost. Aanvankelijk was de Europese Commissie kritisch over de Technolease-constructie.185 Uiteindelijk oordeelde zij evenwel dat de constructie tussen de Rabobank en Philips legitiem was.186 Na het faillissement van Fokker was het voor de Europese Commissie niet meer relevant om een onderzoek uit te voeren naar de gang van zaken bij de voormalige vliegtuigfabrikant. Toch waren er geluiden dat de Technolease-constructie leidde tot gederfde belastinginkomsten. Bij Philips bedroegen de gederfde belastinginkomsten volgens schattingen om en nabij de 450 miljoen euro
136 Innovatiepolitiek
over een periode van 10 jaar.187 Het kabinet bestreed dit evenwel en stelde dat deze berekeningen gebaseerd waren op onjuiste aannames.188 Met betrekking tot Fokker was de Algemene Rekenkamer stelliger en berekende ze dat de gederfde belastinginkomsten het directe financiële voordeel ruimschoots overstegen.189 Bovendien behoede de impuls Fokker niet voor de ondergang.
Een groot deel van de invloed van bedrijven was dus gebaseerd op individuele belangen. Dit is echter maar een deel van het verhaal. Belangenorganisaties als VNO en NCW speelden namelijk ook een voorname rol bij de totstandkoming van beleid.190 Ze vormden een sterke lobby en werden ook vanuit EZ zelf geraadpleegd. Deze nauwe relatie wordt geïllustreerd doordat verschillende EZ-ambtenaren en -bewindslieden later bij lobbyorganisaties terecht kwamen, of andersom. De samenwerking tussen de verschillende werkgeversorganisaties werd steeds sterker en vanaf het midden van de jaren ’90 bestonden er nog maar twee overkoepelende werkgeversorganisaties.191 Ten eerste fuseerden VNO en NCW op 1 januari 1997.* Ten tweede ontstond in 1995 MKB-Nederland uit een fusie van de Koninklijke Nederlandse Ondernemersvereniging (KNOV) en de Nederlandse Christelijk Ondernemersvereniging (NCOV). Zoals ik al eerder vaststelde vertegenwoordigden deze organisaties doorgaans niet één bedrijf of sector, maar bedrijven en branches uit verschillende hoeken. Keuzes maken ligt om die reden niet in het belang van dit soort organisaties.192 Voor hen waren naast het promoten van generiek innovatiebeleid lagere vennootschapsbelasting en minder regeldruk belangrijke thema’s.193 Kijken we naar de algemene tendens in de jaren ‘90 dan voerden deze laatste twee thema’s onder de noemer marktwerking de boventoon.
5.3.2 De Tweede Kamer In de Tweede Kamer was de aandacht voor het thema innovatiebeleid gering. 194 In de regeerakkoorden van de kabinetten Kok komt de term zelfs niet voor.195 Als het al over innovatie ging dan veelal ter illustratie en in algemeenheden, maar niet als belangrijk doel op zich of hoe dit het beste gestimuleerd kon worden.196 Innovatiebeleid werd wel omschreven als een hobby van bepaalde Kamerleden, waarmee niet viel te scoren. De meeste Kamerleden waren er weinig in geïnteresseerd en dit werd in de loop van de jaren '90 niet anders. Het is ook de vraag in hoeverre de Tweede Kamer met betrekking tot innovatiebeleid zijn macht durfde te gebruiken. Mocht de minister een motie bijvoorbeeld niet willen uitvoeren, dan is het gezien het relatief geringe belang maar de vraag of de Kamer echt aan haar punt vast zou hebben gehouden. Op specifieke momenten had de Kamer wel degelijk invloed,197 bijvoorbeeld op het beleid gericht op in moeilijkheden geraakte bedrijven zoals DAF en Fokker.198 Een illustratie was dat de
* De werkgeversvereniging die actief was op het vlak van arbeidszaken fuseerde eveneens in dit jaar. De Algemeene Werkgevers Vereniging (AWV) – die reeds nauwe contacten had met het VNO – ging samen met het Adviesbureau Arbeidszaken van het NCW onder de naam Algemene Werkgeversvereniging Nederland (AWVN).
Kennis en samenwerking (1991-2002) 137
Kamer ten behoeve van de Technolease-constructie (zie paragraaf 5.3.1) een besloten overleg hield met de relevante bewindslieden en ook lijkt er sprake van een reflex om nationale ‘paradepaardjes’ als Fokker en Philips zo nodig in stand te houden. Bedrijven anticipeerden hier op. Zo had Philips een soort van ‘ambassade’ in Den Haag, van waaruit bijeenkomsten werden georganiseerd met Kamerleden van de vaste Kamercommissie voor EZ en met politieke partijen. Daartegenover staat dat de Kamer in toenemende mate vroeg om verantwoording van het beleid. 199 Het ging daarbij evenwel vooral om verantwoording op korte termijn, 200 terwijl de doelstellingen van innovatiebeleid over de lange termijn gaan. Om hiertoe zijn accountability aan te tonen maakte EZ steeds meer gebruik van externe adviesbureaus. De vraag is echter wat het nut is van evaluaties wanneer ze alleen zijn gericht op de korte termijn. Bovendien zijn er veel methodische moeilijkheden om de effectiviteit van beleid op innovatie of economische groei vast te kunnen stellen.
Een ander voorbeeld waarin de invloed van het parlement naar voren kwam was de aandacht die het vroeg voor een sterkte-zwakteanalyse van de economie.201 Tijdens de behandeling van de EZ- begroting voor 1989 bespraken Kamerleden de vraag of het Nederlandse bedrijven met het oog op de verdere vorming van een Europese interne markt voldoende concurrerend waren. PvdA- Kamerlid Joop van den Berg diende daarop een motie in waarmee de minister werd gevraagd met een beleidsnota te komen die was gebaseerd op een sterkte-zwakteanalyse van het Nederlandse bedrijfsleven.202 Bij het tot stand komen van het regeerakkoord van Lubbers III kwam deze wens weer naar voren en werd door CDA en PvdA afgesproken met een dergelijke nota te komen.203 EZ-minister Koos Andriessen kwam met een nota over het onderwerp. Zijn door Michael Porters werk The competitive advantage of nations beïnvloede sterkte-zwakteanalyse van de Nederlandse economie presenteerde hij in 1990 aan de Kamer. Deze nota had evenwel vooral een generieke insteek (zie paragraaf 5.1.1). 204 Tezelfdertijd hadden een aantal TNO-STB- medewerkers Porters aanpak gebruikt om de Nederlandse sterktes op sectorniveau in kaart te brengen – dat de basis kon vormen voor backing winners-beleid. De publicatie daarvan werd voor aanvang van het debat over Andriessens nota Economie met open grenzen verspreid onder Kamerleden, die vervolgens meer in de benadering van TNO-STB zagen. De minister werd dan ook verzocht op de specifieke aanpak voort te bouwen.205 Dit was een goed voorbeeld van hoe de discussie generiek versus generiek én specifiek innovatiebeleid ook via de Tweede Kamer gevoerd werd. Naar aanleiding van dat debat kreeg TNO-STB wel de ruimte om sectorstudies uit te voeren. Het clusterbeleid dat EZ vervolgens ontwikkelde werd evenwel generiek vormgegeven, op basis waarvan EZ en het bedrijfsleven dat zichzelf goed wist te vertegenwoordigen veel ruimte kregen om te kiezen. Ik noemde dat al eerder picking winners of backing lobbies. Dat dit beleid op deze manier vorm kreeg interesseerde de Kamer al niet meer. Marktwerking voerde de boventoon en dat was ook het onderwerp waar minister Hans Wijers de focus op legde.206 Toch was de Porter-aanpak een belangrijke grondslag voor het clusterbeleid dat door EZ werd ontwikkeld.207 Hét voorbeeld hiervan waren de Technologische Topinstituten.
138 Innovatiepolitiek
5.3.3 Kennisinstellingen Betere samenwerking tussen bedrijven en kennisinstellingen zou volgens EZ moeten leiden tot (1) meer investeringen in R&D en een hoger rendement van die investeringen; en (2) tot een betere aansluiting tussen vraag en aanbod van kennis.208 Een belangrijk uitgangspunt was dat de invloed van het bedrijfsleven op de besteding van publiek onderzoek groter moest worden.209 EZ was de voortrekker bij veel initiatieven.210 Een verandering voor de publieke onderzoeksorganisaties was dat het budget van de Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) verder toenam, wat betekende dat de universiteiten zelf minder zeggenschap kregen.211 Instellingen die acteerden op het terrein van bedrijfssectoren die EZ ondersteunde konden eenvoudiger profiteren dan organisaties die dat niet deden. Voor de technische universiteiten en de universiteit Wageningen was het beleid in dat opzicht dan ook gunstiger dan voor andere universiteiten. Bij de EZ-beleidsontwikkeling was de invloed van universiteiten over het algemeen dan ook marginaal.212 Ze waren er vooral in geïnteresseerd dat hun subsidie gelijk bleef of toenam en daarvoor was het ministerie van Onderwijs, Cultuur & Wetenschappen (OC&W) de belangrijkste gesprekspartner. Organisaties als de Vereniging van Samenwerkende Nederlandse Universiteiten (VSNU) en NWO bemoeiden zich dan ook weinig met EZ. Wel werden afzonderlijke onderzoeksgroepen betrokken bij de concrete plannen van bijvoorbeeld TTI’s. Ook voor TNO gold dat ze het merendeel van de financiering via het ministerie van OC&W kreeg. De relatie van EZ met TNO was evenwel hechter dan die met andere kennisinstellingen, maar niet per se beter. TNO stond geregeld ter discussie, net als de andere Grote Technologische Instituten (GTI’s). 213 De RAWB en de AWT benadrukten dat deze onvoldoende ‘marktgericht’ waren (zie paragraaf 5.1.2 en paragraaf 4.3), te weinig aansloten bij de bedrijfspraktijk. De AWT beargumenteerde zelfs dat TNO eerlijk moest gaan concurreren met publieke en private organisaties. In 1994 werd de commissie Bedrijfsleven-TNO ingesteld onder voorzitterschap van oud-NCW-voorman Hans Blankert. 214 Op basis van haar advies implementeerde TNO in 1997 het systeem van cofinanciering: naast de overheid financierden bedrijven het onderzoek. Er waren verschillende verhoudingen mogelijk, waarbij een grotere bijdrage meer zeggenschap betekende. Toch was in 2004 ook de commissie Wijffels kritisch over de bijdrage van TNO aan de innovatiekracht van Nederland.215 Dat TNO in deze periode onder druk stond was ook te zien aan het verminderde aantal werknemers en de daling van het budget.216 Toch lijkt het erop dat TNO het eigen belang goed wist te verdedigen. Het deed mee aan veel van de innovatiebeleidsinitiatieven van EZ, waarmee het zich op een andere manier verzekerde van budget.
Conclusie Net als in de vorige periode werd het EZ-beleid in de jaren '90 beïnvloed door het (neo)liberale discours. Dat was terug te zien in de nadruk op generiek innovatiebeleid en marktwerking. Deze insteek werd met name ondersteund vanuit de centrale leiding van EZ en de directie Algemene Economische Politiek (AEP). Het paste ook bij het beleid dat de belangrijkste belangenbehartigers (VNO en NCW) voorstonden. Er valt daarom te concluderen dat de keuze
Kennis en samenwerking (1991-2002) 139 voor een beleidsoptie in deze periode het resultaat was van het krachtenspel tussen de interne en externe stakeholders. In het innovatiebeleid lag de nadruk op het generiek stimuleren van onderzoek en ontwikkeling, met de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO) als voornaamste instrument. Uit het organisatiegedragperspectief kwam verder naar voren dat de directie Algemeen Technologiebeleid (ATB) een belangrijker rol ging spelen. In de analyse vanuit zowel het organisatiegedrag- als het rationele-actorperspectief zagen we voorts dat samenwerking steeds meer aandacht kreeg. Bij dit zogenaamde clusterbeleid koos men eveneens voor een generieke aanpak, maar in de praktijk gaf dit ambtenaren ruimte voor een eigen, meer specifieke invulling. Er lag daarbij in de regel geen objectieve analyse ten grondslag aan waar Nederland sterk in was en internationaal het best op kon concurreren, waardoor er ruimte was voor picking winners-beleid. Het ontbreken van een omvattend beoordelingsheuristiek zoals voorgesteld door de commissie Wagner en TNO-STB (zie paragraaf 5.1.3 en 5.3.2) maakte bovendien dat de gemaakte keuzes sterk beïnvloed konden worden door voorkeuren voor (internationaal) favoriete technologieën. Ook hadden lobbygroepen die zich goed wisten te profileren bij het ministerie veel invloed – zie het politieke-actorperspectief. Zij wisten de door hen gewenste gebieden goed naar voren te brengen, waardoor de aanpak viel te kenmerken als backing lobbies (zie ook het volgende hoofdstuk). Bezien vanuit het rationele-actorperspectief was het doel van samenwerking om (1) bedrijven meer te laten investeren in R&D, (2) de marktgerichtheid van kennisinstellingen te verbeteren, (3) bedrijven en kennisinstellingen hun kennis beter te doen delen en (4) sterkere clusters of netwerken te laten ontstaan. In de vorige hoofdstukken zagen we dat dit al was geprobeerd met de Stichting voor de Technische Wetenschappen (STW) en de Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s (IOP’s). Het belangrijkste voorbeeld in dit decennium waren de Technologische Topinstituten (TTI's), maar de aandacht voor samenwerking was ook terug te zien bij de regelingen (Bedrijfsgerichte) Technologische Samenwerking ((B)TS) en de ICES/KIS- programma’s. Een gevolg was dat kennisinstellingen een belangrijkere rol gingen spelen in het innovatiebeleid van het ministerie van EZ.
Het DG Industrie had als gevolg van de conclusies uit de RSV-enquête fors aan belang ingeboet. In deze periode probeerde het door te focussen op de grote Nederlandse industriële bedrijven zijn positie en zijn manier van werken overeind te houden. Met name op de momenten dat deze ‘paradepaardjes’ in moeilijkheden kwamen, zochten de industrieambtenaren naar mogelijkheden om de continuïteit ervan te verzekeren. Die mogelijkheden waren evenwel beperkt. Met toekomstgerichte argumenten was het DG Industrie wel in staat hiervoor innovatiemiddelen te mobiliseren. Het aanzien van bedrijven als DAF en Fokker was hierbij een belangrijke steun. De Technolease-constructie was een voorbeeld van de invloed die bedrijven zelf probeerden uit te oefenen. Dat Fokker toch failliet ging betekende uiteindelijk dat het aanzien van het DG Industrie verder onder druk kwam te staan. Na de reorganisatie van 2001 kende EZ zelfs geen DG Industrie meer (zie paragraaf 6.2). Bezien vanuit het organisatiegedragperspectief was een andere voorname verandering dat Senter een steeds grotere organisatie werd. EZ en Senter hadden elk een andere focus, waardoor er twee culturen ontstonden: beleidsvormers versus beleidsuitvoerders. De relatie en
140 Innovatiepolitiek communicatie tussen beide ‘professionele’ organisaties liep aanvankelijk niet van een leien dakje. Omdat Senter de uitvoering nu voor haar rekening nam werd EZ een ‘plattere’ organisatie. Ze focuste evenwel steeds meer op politieke verantwoording in plaats van op de daadwerkelijke praktijk.
In hoofdstuk 6 beschrijf ik de ontwikkeling van het innovatiebeleid voor de periode 2003 tot en met 2010. Daarin is de vraag in hoeverre EZ weer een meer specifiek beleid ging voeren.
6 Terug naar specifiek beleid? (2003-2010)
Inleiding De eerste jaren van het derde millennium waren onrustig. In 2000 knapte de internetzeepbel, waardoor de sterke economische groei van het eind van de jaren ‘90 afnam. In 2002 en 2003 kwam deze zelfs maar net boven de nul procent uit. 1 Tot en met 2008 herstelde de groei vervolgens, maar het jaar erop sloeg het tij weer om. Toen kwam Nederland als gevolg van de financiële zeepbel in een economische recessie. Dit keer werd de overheid gedwongen de grote banken over te nemen: ABN AMRO, ING en later ook nog SNS. Toch bleef de Nederlandse economie krachtig en Nederland één van de welvarendste landen van de wereld. Ook politiek was dit een turbulente periode. In internationaal opzicht werd dit beinvloed door de terreurdaden in New York, Londen en Madrid. In Nederland waren er de moorden op Pim Fortuyn en Theo van Gogh. Het gevolg was een gevoel van onrust, dat met name de ‘Leefbaar’-beweging en de Lijst Pim Fortuyn (LPF) wisten te verwoorden. Na de val van het tweede en laatste kabinet Kok in 2002 waren de kabinetten onder leiding van Jan Peter Balkenende instabiel.2 De samenwerking tussen CDA, LPF en de VVD duurde slechts enkele maanden. De LPF bleek zonder zijn leider stuurloos. De minister-president probeerde het vervolgens met D66 en later met de PvdA. Balkenendes kabinetten wisselden vaak en geen enkel haalde de eindstreep.
De Europese Unie zette in 2002 met de invoering van de euro als valuta* een nieuwe stap in het creëren van een interne markt. Twee jaar daarvoor had de EU met de Lissabonstrategie geprobeerd in te zetten op het stimuleren van R&D.3 Dit moest Europa tot de sterkste en meest dynamische regio van de wereld maken. Zoals we zullen zien sloot Nederland zich daarbij aan en werd de term kenniseconomie – die al in de jaren ‘90 opkwam – steeds meer gebezigd. De concrete uitwerking liet echter op zich wachten. Het ministerie van Economische Zaken (EZ) vulde het generieke beleid dat aan het eind van de jaren ‘90 het innovatiebeleid typeerde na 2004 aan met een specifieke aanpak. Vooral het Innovatieplatform speelde hierbij door het kiezen van sleutelgebieden een belangrijke rol. Voorts kreeg de industrie in deze periode langzamerhand weer meer aandacht. Het taboe op industriebeleid leek voorzichtig te worden doorbroken. EZ probeerde met het
* In 1992 werd hiertoe besloten. Vanaf 1999 werden wisselkoersen op de beurs in euro’s weergegeven.
142 Innovatiepolitiek sleutelgebiedenbeleid een aantal specifieke gebieden te stimuleren en was daarnaast in toenemende mate gericht op de verantwoording van het beleid aan het parlement. Het bedrijfsleven en de kennisinstellingen zagen in de specifieke aanpak ruimte om te lobbyen. Toch bleef het generieke beleid overheersen en kwam de meeste invloed van algemene belangenbehartigers als VNO-NCW en de FME.
In dit hoofdstuk ga ik wederom vanuit drie perspectieven in op de belangrijkste ontwikkelingen in het innovatiebeleid. Deze periode heb ik afgebakend vanaf de start van het Innovatieplatform in 2003 tot en met het aantreden van het eerste kabinet Rutte in de herfst van 2010 (zie paragraaf 6.3.2). In paragraaf 6.1 kijk ik vanuit het rationale-actorperspectief naar de nota’s en maatregelen die tot stand kwamen. Vervolgens schets ik in paragraaf 6.2 op welke manier de EZ-organisatie veranderde en wat de rol was van de uitvoeringsorganisatie. Paragraaf 6.3 laat tot slot zien hoe externe actoren van invloed waren op beleidsveranderingen.
6.1 Rationele-actorperspectief In de jaren '90 werd de term technologiebeleid steeds meer vervangen door beleid dat de nadruk legde op ‘kennis en innovatie’. Dit zette zich door in de jaren 2000. Het ging over ‘Nederland kenniseconomie’4 en over het oplossen van de zogenaamde ‘kennisparadox’: Europa en met name Nederland verrichtten weliswaar goed wetenschappelijk onderzoek, maar dit werd onvoldoende benut.5
Figuur 6-1 geeft weer wat de belangrijkste nota’s en adviezen waren die verschenen in de tijd dat ook het Innovatieplatform actief was. EZ werkte in het verlengde van de Europese Lissabonstrategie zijn innovatiebeleid eerst uit in de Innovatiebrief van 2003 (paragraaf 6.1.1). Daarnaast kreeg de industrie expliciet aandacht in de Industriebrieven6 van 2004 en 2008 en focuste EZ in toenemende mate op de verantwoording van het innovatie-instrumentarium. Dit laatste punt behandel ik samen met de rol van evaluatiestudies in paragraaf 6.1.2. In paragraaf 6.1.3 beschrijf ik hoe EZ het innovatiebeleid uitwerkte in de nota Sterke basis voor topprestaties. Typerend daarvoor was het backing winners-beleid dat vanaf 2004 onder de noemer sleutelgebiedenbeleid werd ingezet. In paragraaf 6.1.4 staat het stimuleren van samenwerking centraal, tussen bedrijven onderling en van bedrijven met de kennisinfrastructuur. Paragraaf 6.1.5 behandelt de veranderingen bij de uitvoeringsorganisaties en paragraaf 6.1.6 het innovatiegericht overheidsinkoopbeleid.
Terug naar specifiek beleid? (2003-2010) 143
Figuur 6-1: EZ-innovatiebeleid in beleidsnota’s, adviezen en maatregelen (2003-2010).*
6.1.1 De kenniseconomie stimuleren De Europese Raad† stelde zich in het Lissabonverdrag van 2000 tot doel om drie procent van het BBP in onderzoek te investeren. Bedrijven moesten daarvan tweederde deel voor hun rekening nemen, de overheid zou zorgen voor het resterende deel.7 Minister Jorritsma kwam in 2000 met een nota over de Lissabondoelstellingen: De kenniseconomie in zicht.8 Hierin vormde R&D-beleid de basis om de Nederlandse kenniseconomie te versterken.9 Het ging nog altijd om deze traditionele inputvariabele, die geen oplossing bood voor de genoemde kennisparadox. Meer gestalte kreeg het innovatiebeleid in 2003 met de Innovatiebrief en de oprichting van het Innovatieplatform in hetzelfde jaar.10 Een echt concrete uitwerking van de maatregelen kwam evenwel pas weer twee jaar daarna met het sleutelgebiedenbeleid (zie paragraaf 6.1.3). In 2004 werd overigens duidelijk dat de Lissabondoelstelling van 3 procent R&D-investeringen niet gehaald zou worden.11
* IBO = Interdepartementaal Beleidsonderzoek Technologiebeleid; TOK = Technisch Ontwikkelingskrediet; TS = Technologische Samenwerking; IS = Innovatiesubsidie Samenwerkingsprojecten; FES = Fonds Economische Structuurversterking; ICES/KIS = Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking / Kennisinfrastructuur; BSIK = Besluit Subsidies Investeringen Kennisinfrastructuur. † De Europese Raad bestaat uit de regeringsleiders van de EU-landen. In 2000 waren dat België, Frankrijk, Italië, Luxemburg, Nederland, Duitsland, Denemarken, Ierland, het Verenigd Koninkrijk, Griekenland, Portugal, Spanje, Finland, Oostenrijk en Zweden. Later kwamen daar Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Slovenië, Slowakije, Tsjechië, Bulgarije, Roemenië en Kroatië bij. Sinds 2009 heeft de Europese Raad een vaste voorzitter, die om de tweeënhalf jaar wordt gekozen.
144 Innovatiepolitiek
De Innovatiebrief van 2003 (In actie voor innovatie) ging dieper in op de ‘kenniseconomie’ en de vermeende ‘kennisparadox’.12 Dit betekende de definitieve kentering van technologiebeleid naar kennis- en innovatiebeleid, die in de jaren ‘90 was ingezet. De brief presenteerde de aanpak van EZ-minister Laurens Jan Brinkhorst om Nederland één van de meest dynamische en concurrerende kenniseconomieën van Europa te laten worden. Dat was volgens EZ nodig omdat de relatief goede uitgangspositie van Nederland aan erosie onderhevig was.13 Bovendien baarde de laag blijvende R&D-intensiteit van het bedrijfsleven altijd weer zorgen. De Innovatiebrief analyseerde deze problematiek aan de hand van de zogenaamde systeembenadering. Het uitgangpunt daarvan is dat innovatieprocessen worden beïnvloed door de interactie tussen instituties en organisaties (zie kader). Met de systeembenadering benadrukte de minister het belang van samenwerking tussen alle betrokkenen. Hij stelde een aanpak voor die moest leiden tot (1) een verhoging van de hoeveelheid R&D die in Nederland werd uitgevoerd, (2) het bevorderen van samenwerking tussen kennisinstellingen en bedrijven en (3) het wegwerken van het tekort aan kenniswerkers. Daarnaast moesten innovatiekansen worden benut door te focussen op strategische innovatiegebieden. Hiervoor vroeg de minister advies aan het Innovatieplatform over mogelijke zwaartepunten. Andere (inter)nationale programma’s moesten dan op dit beleid aan gaan sluiten.
Systeemfalen als legitimatie voor innovatiebeleid De evolutionaire economie gaat er vanuit dat verschillende actoren en instituties een rol spelen in het innovatieproces en dat de bestaande karakteristieken en de omgeving bepalend zijn voor de acceptatie van een innovatie (zie paragraaf 4.1.1). Deze benadering vormde de basis voor het concept van Nationale Innovatiesystemen (NIS) en het clusterdenken, benaderingen die in de jaren ’90 opkwamen (zie paragraaf 5.1.1).14 Beide paradigma’s gaan uit van een ‘ecosysteem’ waarvan bedrijven een onderdeel zijn. Vanaf het eind van de jaren ’90 beïnvloedde de innovatiesysteembenadering in verschillende landen het innovatiebeleid.15 Deze benadering bouwde expliciet voort op het NIS- concept, maar heeft ook veel weg van het clusterbeleid. De aandacht voor het denken in innovatiesystemen was in Nederland te zien in notities over het kennis- en innovatiebeleid.16 Zo hanteerde EZ de term dynamisch innovatiesysteem en verwees ook het Innovatieplatform naar deze manier van denken. Overheidsbeleid moet dan systeemfalen identificeren en aanpakken.17 Dit paradigma hanteert een breed perspectief, waarbij wordt gekeken naar alle instituties die betrokken zijn bij de ontwikkeling en verspreiding van innovaties. Systeemfalen wordt gedefinieerd als de situatie waarin een onderdeel van het innovatiesysteem niet goed functioneert. Het systeemfalenparadigma doet volgens onder andere Edquist, Lundvall, Edler, Kuhlmann en Bergek meer recht aan de problemen die zich voor kunnen doen in het innovatieproces dan het marktfalenparadigma. 18 Een goede systeembenadering probeert het systeem in kaart te brengen, waardoor inzicht kan worden verkregen in mogelijk gewenste beleidsinterventies.
Veel nieuws bracht de Innovatiebrief nog niet.19 Het beleid werd in 2005 meer concreet uitgewerkt in de nota Sterke basis voor topprestaties (zie paragraaf 6.1.3). Een andere verandering was de Industriebrief uit 2004.20 De naamsvoorganger ervan uit 1999 was nog erg algemeen van aard. Dit
Terug naar specifiek beleid? (2003-2010) 145 nieuwe document benoemde daarentegen expliciet het belang van de industrie, zoals ook de titel illustreert: Hart voor de industrie. Er werd sinds lange tijd weer positief gesproken over het belang dat de industrie heeft voor economische groei.21 Om het ondernemingsklimaat te verbeteren moest nog altijd worden ingezet op het ‘wegnemen’ van generieke knelpunten. Daarnaast kwam het stimuleren van specifieke sterktes aan bod: de sleutelgebieden. Minister Van der Hoeven zette in 2008 de traditie voort door een derde Industriebrief te presenteren.22 Het belang van de industrie werd herbevestigd en de minister bepleitte om de financiële stimulering van kennisontwikkeling voort te zetten, zowel generiek als specifiek.
6.1.2 Beleidsverantwoording en evaluatie Een ander terugkerend thema was het stroomlijnen van het aantal regelingen en het vereenvoudigen van de regelgeving.23 Halverwege het vorige decennium was hiermee een begin gemaakt middels de MDW-operatie (Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit, zie ook paragraaf 5.1). Er werden de nodige regels vereenvoudigd of afgeschaft, maar er werden ook weer nieuwe regelingen en regels gemaakt. In mei 2000 werd een orgaan in het leven geroepen dat nieuwe regelgeving moest toetsen op de gevolgen ervan voor administratieve lasten.24 Dit Adviescollege Toetsing Administratieve Lasten (Actal) illustreert de aandacht voor het onderwerp. De MDW-operatie werd versterkt door de toenemende aandacht voor verantwoording van het beleid, in 1999 begonnen met de nota Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB).25 Die nota was de opmaat voor een andere vormgeving van de rijksbegrotingen, waarin de doeltreffendheid en doelmatigheid van maatregelen centraal stonden. Als gevolg daarvan werd vanaf 2000 de financiële verantwoording van het voorgaande jaar jaarlijks op de derde woensdag van mei aangeboden.* Na een aantal jaren sloten de rijksbegrotingen ook daadwerkelijk aan op deze VBTB-eisen. 26 Via de Compatibiliteitswet werden ministers vervolgens expliciet verantwoordelijk gemaakt voor de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid.27 Daarnaast kreeg de evaluatie van beleid steeds meer aandacht. Dat had al een aanvang genomen in de jaren ’70 en ’80 van de vorige eeuw.28 Vanaf 1991 bestond de verplichting om beleidsinstrumenten elke vijf jaar te evalueren. De kwaliteit van de evaluaties liet evenwel te wensen over (zie kader).29 Het was niet eens duidelijk of evaluatie wel elke vijf jaar plaatsvond. In het verlengde van de VBTB-nota van 1999 kwam er daarom een meer stringente regeling voor evaluaties.30 Dit leidde niet alleen tot een andere vormgeving van de begrotingen, maar ook tot stapels evaluatierapporten over het hele beleidsinstrumentarium. In 2002 constateerde het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Technologiebeleid echter dat het bij de instrumenten nogal eens ontbreekt aan duidelijk beoordeelbare doelen,31 een conclusie die ook de VBTB- evaluatie van 2004 trok.32 Deze opmerkingen leidden niet tot verbetering, want in 2012 stelde de Expertwerkgroep Effectmeting (commissie Theeuwes) dat er bij het invoeren van regelingen nog steeds te weinig duidelijk wordt gemaakt wat het probleem is en hoe de maatregel zal bijdragen aan de oplossing ervan. 33 Bovendien wordt niet verhelderd hoe de maatregel uiteindelijk
* Beter bekend als verantwoordingsdag of gehaktdag.
146 Innovatiepolitiek geëvalueerd zal worden.34 Als gevolg daarvan kunnen slechts beperkt uitspraken worden gedaan over de effectiviteit van het beleid, iets wat ook de Algemene Rekenkamer in 2011 vaststelde.
De effectiviteit van evaluaties Aan het evalueren van beleid kleven natuurlijk ook kosten. Zo kostte de laatste WBSO-evaluatie ongeveer 200.000 à 250.000 euro.35 Dat is in verhouding met de ruim 2,8 miljard euro die in de geëvalueerde periode 2006-2010 aan de WBSO werd besteed een gering bedrag. Bij kleinere meer gerichte regelingen als de Technologische Topinstituten (TTI’s) en de Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s (IOP’s) zijn de kosten relatief hoger. 36 De uitgaven blijven te verantwoorden, omdat op die manier in principe duidelijk wordt of publieke middelen zo goed als mogelijk worden besteed. De vraag is evenwel hoe effectief deze evaluatiestudies zijn voor het beoordelen van het beleid. Om beleid te kunnen evalueren moeten er precieze doelen gesteld zijn en gegevens beschikbaar zijn waarmee beoordeeld kan worden of die doelen gehaald werden. Anders is het welhaast onmogelijk om de effecten van een maatregel te bepalen. Zoals ik hiervoor besprak ontbrak het evenwel vaak aan zorgvuldig geformuleerde doelen. Voor wat betreft de beschikbare cijfers bleek dat voor bijvoorbeeld de TTI’s (zie paragraaf 5.1) en de ICES/KIS (zie paragraaf 6.1.4) de voorwaarden voor een goede evaluatie aanvankelijk te wensen over lieten. Gaandeweg kwam daar verbetering in. Zo werd er voor de BSIK-regeling en het sleutelgebiedenbeleid een uitgebreid monitoringssysteem opgetuigd (zie de paragrafen 6.1.3 en 6.1.4). Bij het aantreden van de regering Rutte I werd dit evenwel gelijk weer opgedoekt!
Er valt dus het nodige te verbeteren aan de beleidsvoorbereiding, maar ondanks de tekortkomingen geven de evaluatiestudies van de regelingen die ik in dit onderzoek bespreek op zijn minst inzicht in het gevoerde beleid. Er bestaan verschillende kwantitatieve en kwalitatieve evaluatiemethoden: casestudies, interviews, kosten-batenanalyses, enquêtes, netwerkanalyses, macro-economische modellen en econometrische modellen.37 De ene methode is niet beter dan de andere, ze kunnen veeleer worden gebruikt om elkaar aan te vullen.38 Casestudies geven bijvoorbeeld inzicht in de ontwikkeling van specifieke technologieën en projecten, maar het is duur om dergelijke studies uit te voeren en het gevaar bestaat dat een subjectief beeld word geschetst.39 Interviews en enquêtes geven veel informatie over de werking van een regeling, de ervaring van de gebruikers en het effect op samenwerkingsverbanden. Dat blijkt ook uit de evaluaties van het innovatiebeleid die op deze manier zijn uitgevoerd. Het nadeel van deze methoden is dat respondenten de neiging hebben om te positief te reageren.40 Econometrische analyses geven inzicht in de kwantitatieve effecten van beleid. Zo kan men bijvoorbeeld de bedrijven die in aanmerking kwamen voor een subsidie vergelijken met een controlegroep. 41 De beste manier om het effect van een maatregel te bepalen zou volgens de commissie Theeuwes een zogenaamd sociaal experiment zijn.42 Dat houdt in dat willekeurig wordt bepaald welke bedrijven wel en welke niet in aanmerking komen voor een subsidie. Op die manier kan in theorie een situatie waarin innovatie wordt gestimuleerd worden vergeleken met de situatie waarin er niets gebeurd. In de praktijk wordt dit evenwel niet wenselijk of mogelijk geacht en nadien is het niet mogelijk om de voorwaarden ervoor te creëren.43 Het dichtst in de buurt komen quasi- experimentele methoden.44 Er wordt dan achteraf gekeken of er een controlegroep is of dat er één
Terug naar specifiek beleid? (2003-2010) 147
kan worden geconstrueerd waarmee de groep bedrijven die in aanmerking kwam voor een regeling kan worden vergeleken. Bij econometrische studies bestaat zoals bij enquêtes het nadeel dat groepen slecht met elkaar kunnen worden vergeleken.45 Dat geldt met name voor maatregelen die inspelen op de bijzondere karakteristieken van bepaalde bedrijven of sectoren. Daarnaast moeten aannames worden gemaakt over de kenmerken van de groepen bedrijven die met elkaar worden vergeleken en de factoren die van invloed zijn op de verschillende groepen. Als gevolg daarvan blijft het onzeker of er sprake is van een causaal verband tussen een subsidie en het gemeten effect (zie ook het WBSO-kader in paragraaf 5.1). Het is met andere woorden onzeker of de regeling tot meer innovatieactiviteiten leidt of dat innovatieve bedrijven gewoon meer aanspraak maken op de regeling. Dat laatste wordt nog in de hand gewerkt door subsidiebureaus die bedrijven op no cure no pay-basis helpen subsidie binnen te halen (zie WBSO-kader in paragraaf 5.1). De werkelijkheid is vaak complexer dan het geconstrueerde experiment.
Duidelijke uitspraken doen over de effectiviteit van het innovatiebeleid bleef dus lastig, zo niet onmogelijk.46 De belangrijkste reden daarvoor was nog altijd dat beleidsmaatregelen meestal op te korte termijn werden geëvalueerd, terwijl de effecten meestal op lange termijn zichtbaar worden. Bovendien is de vraag wat de bijdrage van een regeling aan innovatie is. Evaluatiestudies kijken bijvoorbeeld meestal naar de extra R&D-inspanningen (de input), maar die leiden niet automatisch tot innovatiesucces (output). Alhoewel het causale verband tussen een beleidsmaatregel en het effect ervan onzeker is, kunnen evaluaties wel degelijk inzicht bieden in de werking van instrumenten en de kwaliteit van projecten. Zoals blijkt uit het kader over evaluatiestudies zijn er evenwel de nodige verbeteringen mogelijk waar het gaat om het formuleren van heldere en meetbare doelen en de monitoring van projecten. Het gevaar van de aandacht voor evaluatie is dat wordt gekozen voor beleidsmaatregelen die het beste te meten zijn, wat niet per se de beste regelingen zijn. Georghiou en Roessner wezen erop dat de eis voor bewijs van direct economisch effect in de regel een lineaire kijk op innovatie impliceert en versterkt.47
6.1.3 Generiek versus specifiek innovatiebeleid Het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Technologiebeleid van 2002 was illustratief voor het discours in de vorige periode.48 Daarin werd gepleit voor “een meer generieke vormgeving van het instrumentarium”.49 Het beleid zou daartoe gericht moeten worden op generieke fiscale stimulering van R&D en het stimuleren van samenwerking tussen bedrijven en kennisinstellingen. EZ zette in navolging van het AWT-advies Backing winners * uit 2003 evenwel ook “een substantieel deel van de innovatiestimulering in […] op een beperkt aantal specifieke gebieden”.50 Het generiek stimuleren van R&D bleef het innovatiebeleid evenwel domineren.
* De term backing winners is ontleend aan een grove indeling van het Europese innovatiebeleid vanaf de jaren ‘70. Dany Jacobs (2000) typeerde dat als backing losers, picking winners en backing winners.
148 Innovatiepolitiek
Het meest concrete document over de daadwerkelijk voorgestelde veranderingen was de nota Sterke basis voor topprestaties uit 2005.51 Het MKB kreeg hierin wederom expliciet aandacht, alhoewel de minister erop wees dat reeds een aanzienlijk deel van de totale uitgaven ten goede kwam aan deze bedrijven.52 Voorts werden in het kader van ‘stroomlijnen’ regelingen gebundeld, waardoor het aantal maatregelen verminderde. In de praktijk kwam het erop neer dat EZ het instrumentarium onderverdeelde in een basis- en een programmatisch pakket.53 Het basispakket bestond uit generieke instrumenten voor financiering en informatievoorziening. Tot het programmatisch pakket behoorden regelingen gericht op specifieke thema’s en op samenwerking tussen kennisinstellingen en bedrijven (voor dat laatste zie paragraaf 6.1.4). Ik beschrijf eerst hoe het specifieke deel werd uitgewerkt in het sleutelgebiedenbeleid, daarna ga ik in op het generieke deel.
Het rapport Backing winners uit 2003 wordt in interviews die ik hield voor dit onderzoek bestempeld als het belangrijkste AWT-advies uit de jaren 2000.54 Het idee was om weer specifiek beleid te ontwikkelen en dat te richten op bewezen sterke gebieden. Dat betekende een andere richting dan in de voorgaande decennia, toen er meer sprake was van door de overheid gemaakte keuzes – ook bekend als picking winners-beleid: het stimuleren van sectoren of thema’s die EZ in de toekomst graag zou zien floreren. De argumenten van de AWT overtuigden de minister en vormden vervolgens de basis voor het sleutelgebiedenbeleid dat het Innovatieplatform adviseerde.55 In 2004 probeerde het Innovatieplatform sterke sectoren te identificeren. Het vroeg daarvoor aan bedrijven en kennisinstellingen om aan te geven op welke gebieden hun sterkten en ambities lagen. 56 Voorstellen moesten voldoen aan de volgende criteria: “aansprekende en motiverende zakelijke en maatschappelijke ambities, organiserend vermogen en commitment van de betrokken partijen, diverse en mondiaal concurrerende economische bedrijvigheid, [en] in internationaal perspectief hoogwaardige kennis en technologie”.57 Er kwamen niet minder dan 113 voorstellen, die werden gebundeld. Een subcommissie van het Innovatieplatform beoordeelde deze vervolgens. Dit leverde vier sleutelgebieden op die in een mengeling van Nederlands en Engels benoemd werden als: Flowers & Food, High tech systemen en materialen, Water en Creatieve industrie. 58 Daarnaast kwamen twee opkomende dienstverlenende Doelstelling sleutelgebiedenbeleid sleutelgebieden in aanmerking: Pensioenen (1) Toekomstgericht verder versterken van goed en sociale verzekering en The Hague, Residence presterende sectoren. (2) Betere samenwerking of Peace and Justice. Andere gebieden voldeden tussen kennisinstellingen en bedrijven en meer (nog) niet aan de criteria, maar hun potentie investeringen in innovatie. werd wel genoemd. Het ging om Logistiek, Duurzame Energie, Life Sciences en Legitimatie gezondheid en Chemie. Het laatste werd Het stimuleren van samenwerking binnen sterke sectoren vergroot de kans dat innovaties worden tijdens een bijeenkomst van het ontwikkeld waarmee het concurrentievermogen Innovatieplatform bij het bedrijf DSM in van bedrijven wordt versterkt. 2005 tot sleutelgebied benoemd (zie paragraaf 6.3.1).
Terug naar specifiek beleid? (2003-2010) 149
In de aanpak die EZ op basis van de sleutelgebieden ontwikkelde bleef samenwerking tussen kennisinstellingen en bedrijven een belangrijk uitgangspunt. * De voorstellen van het Innovatieplatform vormden wel de basis, maar EZ gaf het sleutelgebiedenbeleid verder zelf vorm en gaf het de naam Programmatische Aanpak. Via de zogenaamde Innovatie-In-Dialoog-aanpak werden bedrijven en kennisinstellingen met ondersteuning van de overheid gezamenlijk betrokken bij het uitwerken van de innovatieprogramma’s. De regelingen die hieraan ten grondslag lagen (eerst de Innovatiesubsidie Samenwerkingsprojecten (IS-regeling) en later ook de IOP-TTI-module) waren in principe generiek vormgegeven, maar werden binnen het sleutelgebiedenbeleid ingezet op specifieke terreinen.
Het sleutelgebiedenbeleid (2005-2010) Van 2005 tot en met 2010 startte EZ op basis van de sleutelgebieden van het Innovatieplatform in totaal tien programma’s waaraan het ruim 1 miljard euro uitgaf. Daarnaast werden in 2010 twee programma’s goedgekeurd, maar niet gestart en werden twee programma’s nooit voorgelegd die dus evenmin van start gingen. Inclusief de middelen uit publieke kennisinstellingen en van bedrijven was er met dit beleid ruim 2,5 miljard euro gemoeid.59 In 2011 schrapte de minister van Economische Zaken Landbouw & Innovatie (zoals EZ tussen oktober 2010 en 2012 heette) de gehele aanpak en koos hij voor negen zogenaamde topsectoren.60 Tabel 6-1 geeft een overzicht van de sleutelgebieden van het Innovatieplatform en de innovatieprogramma’s die EZ op basis daarvan ontwikkelde (in de bijlagen van hoofdstuk 6 staat een overzicht waarin ik de latere topsectoren heb toegevoegd). Naast de innovatieprogramma’s van EZ ontwikkelden andere departementen binnen de sleutelgebieden overigens nog andere beleidsmaatregelen. Dit waren bijvoorbeeld projecten die uit de aardgasbaten werden gefinancierd of regelingen op het potentiegebied Life Sciences & Health of op het sleutelgebied Creatieve industrie, die deels door andere ministeries werden uitgevoerd.
Tabel 6-1: overzicht van sleutelgebieden en bijbehorende innovatieprogramma’s.61
Sleutelgebied Innovatieprogramma
Flowers & Food Food & Nutrition Delta (FND) (sleutelgebied) € 164 miljoen (2005-2011) TTI TIFN (tot 2006 WCFS) R&D-/Innovatieprojecten High tech systemen en materialen Point One (sleutelgebied) €379 miljoen (2005-2011) Holst Centre / ESI R&D-/Innovatieprojecten
* Dat was het ook in bijvoorbeeld de Clusterregeling, de PBTS en de BTS (zie paragraaf 5.1).
150 Innovatiepolitiek
… vervolg tabel 6-1 …
Sleutelgebied Innovatieprogramma
High tech systemen en materialen Automotive (HTAS) (sleutelgebied) € 50 miljoen (2007-2011) R&D-projecten High tech systemen en materialen Materialen (M2i) (sleutelgebied) € 41 miljoen (2007-2011) TTI M2i Water Water (sleutelgebied) € 68 miljoen (2006-2011) TTI Wetsus R&D-projecten Water Maritiem (sleutelgebied) € 35 miljoen (2007-2011) IOP Maritiem en R&D-projecten Creatieve Industrie Creatieve industrie (sleutelgebied) (wel goed gekeurd, nooit gestart) Chemie Chemie (eerst potentiegebied, in 2005 sleutelgebied) € 92 miljoen (2006-2011) TTI DPI / DSTI R&D-projecten Pensioenen en sociale verzekeringen Pensioenen en sociale verzekeringen (diensten sleutelgebied) (wel goedgekeurd, nooit gestart) The Hague, Residence of Peace and Justice The Hague: Residence of Peace and Justice (diensten sleutelgebied) (niet voorgelegd en niet gestart) Life Sciences en gezondheid Life Sciences & Health (LSH) (potentiegebied) € 154 miljoen (2006-2011) TTI’s CTMM / BMM (TI Pharma niet in budget) R&D-projecten Logistiek Logistiek & Supply Chains (potentiegebied) € 14 miljoen (2009-2011) TTI Logistiek Duurzame Energie Duurzame energie (potentiegebied) (niet voorgelegd en niet gestart) (geen potentie- of sleutelgebied, maar cruciale enabling Service Innovation and ICT (SII) technology) € 8 miljoen (2009-2011) R&D-projecten
Met het sleutelgebiedenbeleid beoogde het ministerie van EZ de middelen effectiever in te zetten, meer investeringen in innovatie te genereren en de samenwerking tussen kennisinstellingen en bedrijven te verbeteren. Uiteindelijk moest dit leiden tot een sterkere concurrentiekracht van de
Terug naar specifiek beleid? (2003-2010) 151
geïdentificeerde gebieden.62 De IS-regeling vormde de uitvoeringsbasis van de aanpak. Daarmee financierde EZ specifieke samenwerkingsprojecten tussen bedrijven en kennisinstellingen. Daarnaast speelden in een deel van de programma’s Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s (IOP’s) en/of Technologische Topinstituten (TTI’s) een rol. 63 Deze werden eind 2005 samengevoegd in de zogenaamde IOP-TTI-module. Die vormde zodoende samen met de IS-regeling de basis voor het sleutelgebiedenbeleid.64 Een aantal projecten werd voorts gefinancierd uit de aardgasbaten voor de kennisinfrastructuur (zie het FES-kader in paragraaf 6.1.4). In het sleutelgebiedenbeleid werd dus een aantal regelingen samengebracht. Aan de basis van de aanpak stond overleg en samenwerking tussen de betrokken actoren: de zogenaamde Innovatie-in- Dialoog-aanpak. 65 Binnen een ‘kansrijk gebied’ moesten bedrijven en kennisinstellingen met een voorstel komen, waarbij SenterNovem zo nodig hielp. Vervolgens beoordeelde een strategische adviescommissie deze voorstellen, waarna de minister een besluit nam. Daarna werkte het gevormde tripartite verband het concreet uit. De uitvoeringskosten bedroegen minder dan 5 procent van het totale budget.66 Hierin zaten overigens niet de kosten die de externe stakeholders maakten voor het formuleren van hun voorstellen.
Evaluatie Om het sleutelgebiedenbeleid te kunnen beoordelen zetten EZ en SenterNovem een uitgebreide evaluatiesystematiek op.67 Dit betekende dat voor elk programma een extern bureau een nulmeting, een mid term review en een (eind)evaluatie moest uitvoeren. Op deze manier zou EZ in aanvulling op de eigen jaarlijkse monitoring en rapportage in staat zijn om de effectiviteit en efficiëntie van de programma’s te beoordelen. Voor alle tien innovatieprogramma’s werd een nulmeting uitgevoerd en in 2009 voor alle toen bestaande een mid term review. Een eindevaluatie kwam er evenwel alleen voor het FND-programma, voor het Point One programma en van het gehele sleutelgebiedenbeleid.68 Voor het ontwikkelen van het topsectorenbeleid vanaf 2010 werd niet gewacht op de resultaten van de evaluatie van het sleutelgebiedenbeleid, de eindevaluatie was in maart 2012 beschikbaar. Toch zijn er wel degelijk een aantal conclusies uit te trekken, waarbij we de verschillende aard van de programma’s overigens in acht moeten nemen. Ten eerste stimuleerden de programma’s vooral de ontwikkeling van nieuwe technologie. De diverse projecten voerden dus in ieder geval onderzoek uit. In hoeverre dat ook tot extra investeringen leidde is evenwel moeilijk te achterhalen. 69 Wat we wel kunnen vaststellen is wat bedrijven bijdroegen: voor elke euro overheidsbijdrage investeerden bedrijven zelf 1,10 euro (exclusief administratieve lasten). Het blijft evenwel de vraag of bedrijven deze investeringen ook zonder de subsidie zouden hebben gedaan. Een belangrijk en wél duidelijk resultaat was ten tweede dat de samenwerking tussen de betrokken actoren werd vergroot en verbeterd. Als gevolg daarvan zouden de betrokken organisaties hun middelen beter hebben gebundeld, waardoor focus en massa werd bereikt. Het is evenwel onduidelijk hoe bestendig die verbanden waren.70 Een belangrijke kanttekening is daarnaast dat de samenwerking vooral gebaseerd was op grote bedrijven en kennisinstellingen.71 Het is dus de vraag of de samenwerkingsverbanden niet te veel een closed shop waren. Ten derde valt over het einddoel – een sterker concurrentievermogen, oftewel meer productiviteit en export – zo goed als niets te zeggen. Het is lastig om investeringen in onderzoeksprojecten te koppelen aan dergelijk brede doelen; en na vijf jaar was het bovendien nog vroeg om deze vraag überhaupt te kunnen beantwoorden. Uit de evaluaties blijkt verder dat de uitvoering beter en vooral flexibeler kon. Er werd daarbij gewezen op een wisselend beeld voor de verschillende programma’s.72
152 Innovatiepolitiek
In relatie tot het sleutelgebiedenbeleid is het ook goed om naar de ontwikkelingen in het regionale beleid te kijken. Daar was onder de naam Pieken in de Delta namelijk ook nog eens sprake van regionale themagerichte programma’s. Dit programma betekende een nieuwe insteek van het regionale beleid.73 Waar de nadruk voorheen had gelegen op werkloosheidsbestrijding en (eerlijke) verdeling van de middelen,74 bepleitte de nota Pieken in de Delta uit 2004 beleid gericht op regionale sterktes.75 Het defensieve beleid stond in deze nota dus ter discussie en dat was voor het regionale beleid een majeure verandering. Voor de zes regio’s die Nederland zou kennen – Noord-Randstad, Zuid-Randstad, Oost-Nederland, Zuidwest-Nederland, Zuidoost-Nederland en Noord-Nederland – inventariseerde staatssecretaris Karien van Gennip kansrijke economische thema’s. Deze pieken kwamen grotendeels overeen met de thema’s van het sleutelgebiedenbeleid. 76 Ze waren echter ingedeeld per regio, waardoor het niet mogelijk was om vanuit de ene regio in een Pieken in de Delta-programma van de andere regio te participeren. Bovendien was deze regionale aanpak in de praktijk niet afgestemd op het sleutelgebiedenbeleid.
Figuur 6-2 geeft de verhouding weer tussen het generieke en specifieke innovatiebeleid dat de ministers van EZ tussen 2003 en 2010 uitvoerden.
€ 1.000
€ 900 Generiek innovatiebeleid
€ 800 Specifiek innovatiebeleid en € 700 generiek innovatiebeleid met een specifieke uitwerking € 600
€ 500
€ 400
€ 300
€ 200 Bedrag in miljoen (gerekend naar 2012) (gerekend naar Bedrag in miljoen € 100
€0
Figuur 6-2: generiek versus specifiek innovatiebeleid (2000-2010).*
* Eigen berekeningen op basis van begrotingen van het ministerie van Economische Zaken. Generieke beleidsmaatregelen zijn: TOK, Innovatiekrediet en WBSO. Specifieke beleidsmaatregelen zijn: IOP, TTI en sleutelgebiedenbeleid. Generieke beleidsmaatregelen met een specifieke uitwerking zijn: TS-regeling, IS-
Terug naar specifiek beleid? (2003-2010) 153
In de figuur 6-2 is te zien dat de inzet op sleutelgebieden nauwelijks leidde tot extra specifieke investeringen. De belangrijkste verandering was dat met het sleutelgebiedenbeleid op voorhand werd gekozen voor bepaalde sectoren. Het generieke beleid behield de overhand en nam na 2008 zelfs aanzienlijk toe. Over de effecten van beide aanpakken concludeerden het CPB in 2010 en de Algemene Rekenkamer in 2011 dat ze slecht te bepalen waren. 77 Zoals ik in de vorige paragraaf heb besproken was dat een vergelijkbare conclusie als degene die de onderzoekers van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Technologiebeleid in 2002 en de Expertwerkgroep Effectmeting (commissie Theeuwes) in 2012 trokken. Daarbij moet worden aangetekend dat EZ de evaluaties van bijvoorbeeld het sleutelgebiedenbeleid kort na de start van de programma’s liet uitvoeren.
De belangrijkste generieke maatregelen (het basispakket) om innovatie bij bedrijven te vergroten bleven (1) kredieten voor technische ontwikkelingsprojecten en (2) afdrachtvermindering op de loonbelasting van R&D-medewerkers. De eerste, het Technisch Ontwikkelingskrediet (TOK) – dat vanaf 2000 onder de naam Technische Ontwikkelingsprojecten (TOP)* op de begroting was terug te vinden78 – was in 2002 afgeschaft.79 Vrij snel kwam er evenwel een vervolg. In 2006 presenteerde minister Van der Hoeven het Uitdagerskrediet om innovatieprojecten van excellent MKB te ondersteunen die buiten de innovatieprogramma’s van het sleutelgebiedenbeleid vielen.80 De regeling was grotendeels een voortzetting van het TOK. In 2009 werd het Uitdagerskrediet omgedoopt tot Innovatiekrediet. Aan de WBSO (zie paragraaf 5.1) werd niet getornd. De uitgaven hiervoor stegen elk jaar, met uitzondering van 2003.† Tussen 2008 en 2010 verdubbelden de WBSO-uitgaven zelfs om bedrijven tijdens de economische crisis extra te stimuleren.81 Dit bleek vooral gunstig te zijn voor kleinere bedrijven.82 In 2007 werd het fiscale pakket met de Octrooibox verder uitgebreid. Omdat deze voorzienig aanvankelijk geen groot succes kende, werd de regeling aantrekkelijker gemaakt. Vanaf 2010 ging ze Innovatiebox heten.83 Bedrijven die winst maken met innovaties krijgen een korting op de vennootschapsbelasting; die is dan 5 in plaats van 25 procent. Als gevolg van deze regelingen kenmerkt de Nederlandse situatie zich ten opzichte van andere landen door het relatief grote aandeel fiscale R&D-stimuleringsmaatregelen.84 Zoals ik in hoofdstuk 5 aangaf kunnen er vraagtekens worden gezet bij het effect van dit type instrumenten. Naast deze regelingen bestonden er regelingen ten behoeve van advies en informatievoorziening aan het bedrijfsleven. Sinds 1988 bestond er een regionaal netwerk met de wat cryptische naam Syntens (voorheen Innovatiecentra, zie paragraaf 6.1 en 5.1). Ook waren er
regeling, ICES/KIS-2, BSIK en FES-impulsen (voor wat betreft de regelingen op basis van de aardgasbaten gaat het alleen om uitgaven die via de begroting van EZ liepen). * In de TOP zaten in het kader van stroomlijning van regelingen naast de TOK ook de kredietregeling voor elektronische dienstverlening (KREDO) en de milieugerichte productontwikkeling (MPO). † De daling van de uitgaven aan generiek innovatiebeleid werd daarnaast veroorzaakt door het beëindigen van het Technische Ontwikkelingskrediet (TOK).
154 Innovatiepolitiek de organisaties als Senter (en later SenterNovem), het Octrooicentrum, de Economische Voorlichtingsdienst (EVD), de Kamers van Koophandel en de Regionale Ontwikkelingsmaatschappijen. Om dit enigszins te ‘stroomlijnen’ kwam er een centraal online loket en een loket in elke regio: het ondernemersplein.85 De verschillende organisaties bleven evenwel bestaan. Voor het MKB bestond daarnaast een aantal specifieke regelingen die eveneens werden ‘gestroomlijnd’.86
6.1.4 Samenwerking en investeringen in de kennisinfrastructuur Via het stimuleren van samenwerking wilde EZ clusters en netwerken versterken. Daarover bestond geen discussie, alle nota’s en aanbevelingen onderkenden het belang hiervan. 87 In paragraaf 5.1 zagen we dat deze aandacht voor samenwerking al in de jaren ’90 sterk toenam. Dat was met name te zien in de regeling Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (BTS) en de opvolgers daarvan.* Vanaf 2004 gaf de Innovatiesubsidie Samenwerkingsprojecten (IS-regeling) een generieke basis voor het ondersteunen van onder meer deze projecten.88 Zoals ik hiervoor besprak gebruikte EZ de IS-regeling grotendeels voor de uitvoering van het sleutelgebiedenbeleid.
EZ wilde de oriëntatie van publieke kennisinstellingen op vragen uit de markt versterken. Dat had er bijvoorbeeld al toe geleid dat TNO in de jaren ‘90 voor zijn onderzoeksprojecten cofinanciering moest vragen aan bedrijven. In 2003 werd het onderwerp verder opgepakt middels een ad hoc commissie die de brugfunctie van TNO en de Grote Technologische Instituten (GTI’s) onderzocht: de commissie Wijffels.89 Deze concludeerde dat de vraag van departementen en bedrijven leidend moest zijn bij het verstrekken van subsidies aan TNO en de GTI’s. Op die manier zouden deze instituten meer marktgericht worden. Dezelfde Herman Wijffels pakte het onderwerp ook op in een werkgroep van het Innovatieplatform.90 Een andere manier om de aansluiting en samenwerking tussen kennisinstellingen en bedrijven te verbeteren was middels investeringen in de kennisinfrastructuur via het Fonds Economische Structuurversterking (FES, zie kader). Vanaf 1994 werden de middelen uit het FES uitgegeven via de ICES/KIS-regeling (Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking / Kennisinfrastructuur). De eerste ronde liep van 1994 tot en met 1998, de tweede ronde van 1999 tot en met 2003. In de derde ronde werd vanaf 2004 800 miljoen euro geïnvesteerd, het vierdubbele van het bedrag in de ronde daarvoor.91 EZ mocht zelf van de beschikbare 1.169 miljoen euro (in lopende prijzen) een derde toewijzen en was verantwoordelijk voor de coördinatie van de projecten die andere ministeries uitvoerden. Daarnaast sloot het tweede kabinet Balkenende in 2005 het Paasakkoord (zie paragraaf 6.3.1); dat leidde tot extra FES-impulsen van in totaal bijna 2 miljard euro (in lopende prijzen).
* In 1987 volgde de Programmatische Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (PBTS) de regeling Research op Aandachtsgebieden (ROAG) op, die in 1984 in werking was getreden. In 1997 verving de generieke regeling Bedrijfsgerichte Technologische Samenwerkingsprojecten (BTS) de PBTS. Dit instrument ging vanaf mei 2001 verder onder de naam regeling Technologische Samenwerking (TS). Zie paragraaf 5.1.
Terug naar specifiek beleid? (2003-2010) 155
Investeringen vanuit de aardgasbaten: ICES/KIS , BSIK en FES-impulsen (1994-2010) De Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking (ICES) ging vanaf 1994 vijf procent van de aardgasbaten (het Fonds Economische Structuurversterking) in de kennisinfrastructuur investeren (zie paragraaf 5.1).92 Daarnaast kwam 85 procent ten goede aan de ‘harde’ infrastructuur (verkeer en vervoer en telecommunicatie) en werd 10 procent toebedeeld aan natuurontwikkeling en -bescherming. Voor de kennisinfrastructuur was in de periode 1994 tot en met 1998 via de ICES/KIS-regeling ruim 113 miljoen euro beschikbaar gesteld, die werden “ingezet voor kwalitatief, technologisch hoogwaardige projecten, die in belangrijke mate bijdragen aan de versterking van de economische structuur en bij voorkeur geschikt zijn voor publiek-private samenwerking”.93 In 1996 kwam hier nog ruimt 45 miljoen euro bij voor het Maritiem Research Instituut (MARIN).94 Na deze eerste ronde volgde een tweede: ICES/KIS-2. Deze liep van 1999 tot en met 2003 en omvatte afgerond 211 miljoen euro. Deze keer ging het om ruim zeven procent van de totale investeringen uit het FES.95 De minister lichtte de Kamer net als bij de vorige ronde in welke projecten de ICES aan de ministerraad had geadviseerd. Het doel bleef om de ruimtelijk- economische structuur te versterken en via versterking van de kennisinfrastructuur knelpunten aan te pakken.96
Voor de eerste twee ICES/KIS-ronden konden kennisinstellingen en bedrijven niet op eigen initiatief projecten indienen. Ministeries deden zelf voorstellen en de besluitvorming vond plaats in onderling overleg tussen de departementen. 97 De interdepartementale werkgroep Kennisinfra- structuur bereidde deze advisering voor.98 De ministeries van Onderwijs, Cultuur & Wetenschap (OC&W) en EZ voerden gezamenlijk het secretariaat en EZ leverde de voorzitter (zie verder paragraaf 6.2.2). Een verschil met de eerste ronde was dat de ICES/KIS-werkgroep99 ter voorbereiding van ICES/KIS-2 extern advies vroeg over investeringsmogelijkheden. Hiervoor maakten verschillende planbureaus100 gezamenlijk een quick scan van de robuustheid van de voorstellen.101 Wat daaraan opvalt is ten eerste dat de voorstellen om een veel grotere bijdrage vroegen dan uiteindelijk werd toegekend, gemiddeld het zevenvoudige. 102 Ten tweede verliep het beoordelingsproces ondoorzichtig. Er waren verschillende rondes, projecten die in eerste instantie een goede beoordeling kregen gingen later niet door en meerdere projectvoorstellen – zoals BioMaDe – werden pas later ingediend.103 Ter advisering riep de minister in 1998 voorts een zogenaamde Commissie van Wijzen* in het leven – onder voorzitterschap van Walter Zegveld.104 Bij de voorbereiding van de ICES/KIS-2 speelde deze nog geen rol, maar het kabinet gebruikte haar advies wel om te besluiten welke 12 projecten uiteindelijk gefinancierd werden. In de loop van de ICES/KIS-2 werd het advies van de Commissie van Wijzen steeds meer gebruikt.105 Ze wist ervoor te zorgen dat een aantal projecten beter ging functioneren.106
* Mijn promotor was van 2005 tot en met 2010 lid van deze Commissie van Wijzen.
156 Innovatiepolitiek
BSIK (ICES/KIS-3) In 2003 besloot het kabinet dat er als onderdeel van investeringen in de ruimtelijke-economische structuur wederom geld zou gaan naar de kennisinfrastructuur.107 Een belangrijke verandering in deze derde ICES/KIS-ronde was dat de regering de maatregel publiceerde in het Staatsblad, het werd een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB). Op die manier werd bekend dat organisaties projectvoorstellen konden indienen. ICES/KIS-3 stond naar aanleiding van deze AMvB bekend als Besluit Subsidies Investeringen Kennisinfrastructuur (BSIK). 108 In dat besluit stond waar de projectvoorstellen aan moesten voldoen en op welke manier ze werden beoordeeld. Er was bij de beoordeling een centrale rol voor de Commissie van Wijzen, aangevuld met een oordeel van de planbureaus en de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen (KNAW).109 Nadat de minister in december 2002 het AMvB over de BSIK publiceerde, werden 68 projectvoorstellen ingediend.110 In totaal kregen 33 projecten een positief advies. Op basis hiervan besloot het kabinet eind 2003 om 730 miljoen euro te investeren in deze projecten plus nog één (zie paragraaf 6.2.2). Het geld werd verdeeld over de thema’s ICT, hoogwaardig ruimtegebruik, microsysteem- en nanotechnologie en gezondheids-, voedings-, gen- en biotechnologische doorbraken. In maart 2004 besloot het kabinet om daarnaast 70 miljoen euro te investeren in het thema duurzame systeeminnovaties.111 In totaal ging het om 800 miljoen euro voor 37 projecten, met als doel: “het tot stand brengen van kwalitatief hoogwaardige netwerken in de kennisinfrastructuur die flexibel inspelen op lange termijn kennisvragen, en het identificeren en stimuleren van innovatieve onderzoeksgebieden”.112
Extra FES-impuls In aanvulling op het BSIK-programma kwamen vanaf 2005 extra FES-impulsen beschikbaar. Dat gebeurde na het Paasakkoord waartoe het kabinet van CDA, VVD en D66 had gesloten (zie paragraaf 6.3.1). Het tweede kabinet Balkende besloot toen om de helft van de meevallers uit het FES te bestemmen voor de kenniseconomie.113 Conform de FES-wet moesten projectvoorstellen via departementen worden ingediend. De communicatie over de manier waarop partijen daar op konden inschrijven was onduidelijk.114 Bij het beoordelen van projecten kreeg de Commissie van Wijzen weer een belangrijke rol. De beoordelingsprocedure kende veel overeenkomsten met de beoordeling van BSIK-projecten. Dit keer oordeelden zowel de commissie van Wijzen als het CPB over de ingediende voorstellen, waarbij ze gebruikmaakten van de vooradviezen die NWO en Senter voorbereidden. De Commissie van Wijzen gaf een oordeel over de maatschappelijke, economische en wetenschappelijke relevantie van het project, en de financiering en organisatie ervan. 115 Het CPB beoordeelde de projecten op legitimiteit, effectiviteit en efficiëntie.116 Voor de uiteindelijke besluitvorming was het uitgangspunt dat zowel de Commissie van Wijzen als het CPB positief moesten zijn. In totaal waren er vier extra FES-ronden. Daarmee werd bijna 2 miljard euro (in lopende prijzen) besteed, een veelvoud van de ‘reguliere’ BSIK. In 2010 besloot het kabinet Rutte deze stimulans voor kennisontwikkeling te beëindigen. Dat betekende het einde van zowel de ICES/KIS als van de extra FES-impulsen.
Evaluatie en besteding per thema De beoordeling van projecten werd gaandeweg objectiever. Zo maakte de Commissie van Wijzen gebruik van het advies van verschillende instanties en bij de FES-impulsen adviseerden de Commissie van Wijzen en het CPB onafhankelijk van elkaar. De eerste hanteerde bovendien een procedure die er voor zorgde dat belangenverstrengeling werd vermeden: leden die persoonlijk
Terug naar specifiek beleid? (2003-2010) 157
betrokken waren bij een project gaven daarover geen oordeel.117 Ondanks de genoemde vooruitgang zag de Commissie van Wijzen nog verschillende mogelijkheden voor verbetering: zo belemmerde de nauwe betrokkenheid van departementen de transparantie, was de beoordelingssystematiek niet eenduidig en had de tijdsdruk in sommige gevallen een negatief effect op de kwaliteit van de voorstellen.118 Een evaluatie van de eerste ICES/KIS-ronde is er niet. Ze gebeurde wel voor ICES/KIS-2, maar ook hier gold dat de monitoring niet optimaal was.119 Sterker, er was “geen scherp beeld over de exacte bijdragen”, 120 bovendien bleek dat de projecten veelal geen duidelijke doelstellingen hadden.121 Om dit te voorkomen zette de Commissie van Wijzen voor het BSIK een meer robuust monitoringssysteem op. De kern daarvan was een nulmeting, een mid term-evaluatie en een eindevaluatie. Op basis van de nulmetingen moesten 28 van 37 projecten worden verbeterd, waarna in de volgende beoordeling nog eens twee projecten aangepast moesten worden.122 De Commissie van Wijzen was zelf tevreden over deze gang van zaken en concludeerde dat het monitoringssysteem goed zicht gaf op de voortgang van de projecten.123 Dit laat zien dat er nu in ieder geval een kwaliteitstoets was om meer inzicht te krijgen. Uit de ICES/KIS-2-evaluatie van Technopolis en het eindrapport van de Commissie van Wijzen over de BSIK kwam naar voren dat de onderzoeksprojecten de kennisinfrastructuur versterkten. 124 Niet verrassend gold dat vooral voor die projecten die gericht waren op kennisontwikkeling en in mindere mate voor projecten gericht op kennisdiffusie en netwerkvorming. Over de versterking van de economische infrastructuur valt minder te zeggen. Bij ICES/KIS-2 werden enige kwalitatieve uitspraken gedaan. De conclusie was daarbij gemengd, projecten scoorden goed en slecht. Voor de BSIK en de extra FES-impulsen is het nog te vroeg uitspraken te doen. De vraag is of dit gaat gebeuren. Minister Verhagen beëindigde in 2010 niet alleen de FES, maar zette ook de monitoring van de projecten stop. Daardoor is straks onvoldoende informatie beschikbaar voor de evaluatie en is er geen sprake meer van controle op de voortgang van de projecten.
Rest de vraag waar de ICES/KIS, BSIK en FES-impulsen op focusten. In tabel 6-2 staat een overzicht van deze investeringen per sleutelgebied of ander thema. De bedragen werden via de ministeries die verantwoordelijk waren voor een project uitgegeven. Zo werden bepaalde projecten van het sleutelgebiedenbeleid gefinancierd vanuit de aardgasbaten. Om die reden kunnen de uitgaven uit de onderstaande tabel niet worden vergeleken met het sleutelgebiedenbeleid en ander innovatiebeleid van EZ. Er werd vanuit de aardgasbaten meer uitgegeven aan projecten op gebieden die geen sleutelgebied waren dan aan de vijf sleutelgebieden. Het thema Life Sciences springt er duidelijk uit, het kreeg meer dan 1 miljard euro toebedeeld – een derde van het budget. Dat is helemaal verwonderlijk wanneer we bedenken dat de toegevoegde waarde van dit gebied in 2010 slechts 2,6 miljard euro was, terwijl die voor de creatieve industrie 9,7 miljard bedroeg, voor Chemie 14,8 en voor High tech systemen en materialen 31,6.125
158 Innovatiepolitiek
Tabel 6-2: ICES/KIS-, BSIK- en FES-investeringen per gebied (bedrag in euro in lopende prijzen).126
ICES/KIS BSIK FES-impuls Sleutelgebied of thema Totaal 1994-2003 2004-2010 2005-2010 Flowers & Food 35,9 51 135 221,9 sleutelgebied Chemie - 25 92 117 sleutelgebied Water 100,7 175,1 170 445,8 sleutelgebied High tech systemen en materialen - 165 210 375 sleutelgebied Creatieve industrie - - 34 34 sleutelgebied Logistiek 47,2 50 11 108,2
Life Sciences 6,8 143,7 866 1016,5
ICT 80,3 122,2 175 377,5
Milieu 39,9 16 80 135,9
Maatschappelijke thema’s - - 42 42
Overig 59,1 52 124 235,1
Totaal 369,9 800 1939 3108,9
In tabel 6-3 wordt het beleid uit deze periode vergeleken met de aandachtsgebieden van de vervolgcommissie Wagner uit 1983. Daaruit blijkt allereerst dat ondanks de generieke vormgeving van het beleid er voor 2002 via de TTI’s en IOP’s ook al de nodige keuzes waren gemaakt. Daarnaast startten er in het verlengde van het sleutelgebiedenbeleid zes nieuwe TTI’s.* Verder kwam er vanaf 2004 slechts één echt nieuw thema bij: de creatieve industrie. In 2008 voegde minister Van der Hoeven daar nog wel de zogenaamde Maatschappelijke Innovatieprogramma’s aan toe. 127 Die moesten bedrijven er toe aanzetten bij te dragen aan het oplossen van maatschappelijke problemen. Dat leidde tot de diensten sleutelgebieden Pensioenen en sociale verzekeringen en The Hague residence of peace and justice en tot een maatschappelijk topinstituut voor de ontwikkeling van steden. (In de bijlagen van hoofdstuk 6 staat welke programma’s EZ onder deze thema’s uitvoerde.)
* Top Instituut Pharma (TI Pharma), Centre for Translational Molecular Medicine (CTMM), TTI Groene Genetica, TTI Watertechnologie (Wetsus), Topinstituut Biomedical Materials (BMM) en Topinstituut Dinalog.
Terug naar specifiek beleid? (2003-2010) 159
Tabel 6-3: van aandachtsgebieden van Wagner naar sleutelgebieden en innovatieprogramma’s. Vervolgcommissie 2002 2005 2008 Wagner (1983) Transito (inclusief verkeer en Verkeer en Vervoer Logistiek Logistiek vervoer) o ICES/KIS (potentiegebied) (potentiegebied) o BSIK o BSIK, TTI en Innovatieprogramma Agrarische en Biotechnologie Flowers & Food Flowers & Food Voedingsmiddelenindustrie o TTI, IOP en (sleutelgebied) (sleutelgebied) ICES/KIS o TTI, IOP en BSIK o TTI, Innovatie- programma, BSIK en Landbouw en Visserij (naar Flowers & Food) FES-impuls o Ministerie van LNV (Water)bouw, - Water Water infrastructuur en energie (sleutelgebied) (sleutelgebied) o Innovatieprogramma en FES-impuls
Energie Energie Energie o IOP en ECN o IOP en ECN
Bouwen Bouwen Bouwen o ICES/KIS o BSIK o BSIK Offshore - - Maritiem o IOP en Innovatieprogramma Veredelingschemie Materiaaltechnologie High tech systemen en High tech systemen en o TTI materialen materialen (sleutelgebied) (sleutelgebied) o TTI en IOP’s o TTI en IOP’s
Chemie Chemie Chemie o TTI (sleutelgebied) (sleutelgebied) o TTI en BSIK o TTI, BSIK en Innovatieprogramma Kantoorsystemen - -- Telecommunicatie en media Informatietechnologie Informatietechnologie Informatietechnologie o TTI, IOP en o TTI, IOP en BSIK o TTI, IOP, BSIK en ICES/KIS Innovatieprogramma
160 Innovatiepolitiek
... vervolg tabel 6-3 ... Vervolgcommissie 2002 2005 2008 Wagner (1983) Medische technologie - Life Sciences en Life Sciences gezondheid (potentiegebied) (potentiegebied) o TTI, IOP, BSIK, o IOP en BSIK FES en Innovatieprogramma Productiebesturingssystemen o IOP oIOP - (Consumenten)elektronica o IOP en micro- High tech systemen en High tech systemen en elektronica materialen materialen (sleutelgebied) (sleutelgebied) o IOP, BSIK en micro- o IOP, BSIK, FES en elektronica Innovatieprogramma Milieu Milieutechnologie Duurzaamheid Duurzaamheid o EET en ICES/KIS o BSIK o BSIK Defensie-uitrusting - -- - Ruimtevaart Ruimtevaart Ruimtevaart o (Inter)nationale o BSIK en (inter-) o BSIK en (inter-) instituten nationale instituten nationale instituten - - Creatieve industrie Creatieve industrie (sleutelgebied) (sleutelgebied) o FES en Innovatieprogramma - - Maatschappelijke Maatschappelijke thema’s thema’s o BSIK o BSIK en TTI’s
6.1.5 De uitvoering In het vorige hoofdstuk zagen we dat Senter in de jaren ‘90 steeds groter werd. Het voerde vooral taken van EZ uit, maar kreeg ook opdrachten van andere departementen. Na ruim twaalf bestaansjaren werd Senter in mei 2004 gefuseerd met de B.V. Nederlandse Onderneming voor Energie en Milieu (NOVEM) tot SenterNovem.128 NOVEM was een staatsbedrijf dat regelingen uitvoerde op het vlak van energie- en milieubeleid.129 Men noemde destijds drie redenen om Senter en NOVEM samen te voegen. Ten eerste moest één organisatie zorgen voor meer herkenning door en betere bediening van de klanten, ook omdat zowel Senter als NOVEM zich met energie- en milieubeleid bezighielden.130 Die taken op één plaats brengen vond men logisch. Ten tweede had NOVEM als staatsonderneming een nogal vreemde positie.131 Het was namelijk een B.V. die publieke taken uitvoerde, waarbij evenwel geen sprake was van concurrentie. Ten derde moest het samengaan van beide organisaties tot meer efficiëntie leiden.132 Het goed functionerende Senter zou het wat stroevere NOVEM wel meenemen, zo was de gedachte.133
Terug naar specifiek beleid? (2003-2010) 161
SenterNovem was zowel qua aantal medewerkers als omzet dubbel zo groot als Senter. De omzet groeide daarna verder tot bijna 150 miljoen euro in 2009 (zie paragraaf 6.2.1)134 In 2010 fuseerde SenterNovem met de EVD en het OctrooicentrumNL tot het AgentschapNL.135 Het telde toen bijna 1500 vaste medewerkers. Daarmee was deze organisatie ongeveer even groot als het ministerie van EZ zelf.
6.1.6 Innovatiegericht overheidsinkoopbeleid Een onderdeel dat naast de generieke en specifieke maatregelen in beleidsnota’s voortdurend aandacht kreeg was overheidsinkoopbeleid met als doel innovatie te stimuleren. Zoals we in vorige hoofdstukken reeds zagen kwam dit beleid in de praktijk slechts mondjesmaat van de grond. Het budget ging bijna uitsluitend naar militaire projecten – zoals de Joint Strike Fighter (JSF).136 Middels het project Professioneel Inkopen en Aanbesteden (PIA) probeerde het ministerie van EZ daarnaast vanaf april 2001 het overheidsinkoopbeleid opnieuw te structureren.137 Dit had evenwel niet zozeer tot doel om middels stringente eisen innovatie te bevorderen. Dat was pas het derde en laatste doel. De eerste twee doelstellingen waren een level playing field creëren en het aantrekken van buitenlandse investeringen. Bovendien was besparing belangrijker dan innovatie.138 EZ besteedde hieraan ook geen middelen; de minister financierde enkel een bureau en vanaf september 2005 een kenniscentrum om innovatief aanbesteden te ondersteunen (PIANOo).139 Het gevolg was dat het launching customer-beleid geen bijdrage wist te leveren aan het stimuleren van innovatie.
6.2 Organisatiegedragperspectief In deze paragraaf kijk ik vanuit het organisatieperspectief naar de ontwikkelingen bij EZ in de jaren 2000. Paragraaf 6.2.1 behandelt dat de afstand van EZ tot de praktijk van bedrijven steeds groter werd. In zekere zin werd het departement gesandwicht tussen politiek en uitvoering. In paragraaf 6.2.2 beschrijf ik dat de afstand tot de praktijk tevens valt te verklaren uit de toenemende juridisering. Veel beleidsmaatregelen werden namelijk zo ingericht dat bezwaren van de Europese Commissie of van bedrijven die niet voor een project in aanmerking kwamen ongegrond konden worden verklaard. Eerst beschrijf ik de reorganisaties die plaatsvonden in 2001 en 2004.
Aan het begin van de jaren 2000 was de aandacht voor de industrie zo ver afgenomen dat een afzonderlijke afdeling voor de industrie niet meer nodig werd geacht. In de eerstvolgende reorganisatie, die vanaf april 2001 tot een nieuwe organisatiestructuur leidde, werd het DG dan ook volledig geschrapt. 140 Twee directoraten-generaal hielden zich verder bezig met het innovatiebeleid en aanverwante thema’s: het DG Innovatie en het DG Ondernemingsklimaat.141 Bijna alle regelingen van het innovatiebeleid kwamen bij het DG Innovatie te liggen. Dat was daarmee in zekere zin de voortzetting van het DG Economische Structuur – met dezelfde
162 Innovatiepolitiek directeur-generaal (Rein Bemer). Het DG Ondernemingsklimaat had tot doel het bedrijfsleven te faciliteren middels algemeen voorwaardenscheppend beleid – het had dezelfde directeur-generaal als het DG Industrie (Mich van der Harst). Dit DG richtte zich nu vooral op regionaal beleid, algemene financieringsregelingen en de wet- en regelgeving. Deze situatie bestond niet lang, want in september 2004 gingen deze twee nieuwe directoraten-generaal alweer samen. 142 Er kwam nu één groot DG voor innovatie- en ondernemersbeleid, het directoraat-generaal Ondernemen en Innovatie (DG O&I). De leiding hiervan kwam te liggen bij Chris Buijink, die enkele jaren later secretaris-generaal van het departement werd. Daarnaast werd het DG Economische Politiek (DG EP) opgericht. Verschillende directies gingen hierin op, met als voornaamste de stafdirecte Algemene Economische Politiek (AEP).143 Dat betekende dat de secretaris-generaal niet meer een eigen stafdirectie onder zijn vleugels had, maar dat deze afdeling van macro-economen nu formeel op gelijke hoogte met andere DG’s stond. De belangrijkste taak van dit DG was het mededingingsbeleid, met de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) als uitvoeringsorganisatie.
Figuur 6-3: EZ en de directoraten-generaal in 2001 en 2004.*
In figuur 6-3 is te zien wat de indeling in DG’s was in 2001 en 2004. In 2006 gingen de afdelingen Telecommunicatie & Post – in 2003 overgekomen van het ministerie van Verkeer & Waterstaat – en Energie samen onder de naam DG Energie & Telecom. Daarna bleef deze
* In 2006 gingen de DG’s Telecommunicatie & Post en Energie samen in het DG Energie en Telecom.
Terug naar specifiek beleid? (2003-2010) 163 structuur bestaan totdat in oktober 2010 EZ verder ging als ministerie van Economische Zaken Landbouw & Innovatie.* Kortom, in de laatste periode van het innovatiebeleid kenmerkten vele wisselingen in de organisatiestructuur het ministerie. De verschillende directoraten-generaal van EZ functioneerden vanaf 2001 en 2004 nog altijd in grote mate afzonderlijk van elkaar. Mintzbergs karakterisering van een divisionalized firm gaat daarom nog steeds op als typering voor de gehele organisatie. Dit gold evenwel niet meer voor het innovatie- en industriebeleid. Er was nu namelijk één DG Ondernemen & Innovatie (O&I). In paragraaf 6.1 zagen we al dat was geprobeerd om de discussie generiek versus specifiek te beslechten door het innovatiebeleid vorm te geven langs een met elkaar samenhangend basis- en programmatisch pakket,144 oftewel een gedeeltelijk specifiek beleid op een generieke basis. Die twee moesten elkaar aanvullen, een retoriek die goed paste bij het vormen van één DG en die ook was terug te zien in de toenemende bewustwording onder de EZ-ambtenaren dat een meer coherente aanpak gewenst was. 145 Deze nadruk op coherentie was niet alleen inhoudelijk gedreven. Het ging ook steeds meer om het proces en om begrip voor elkaar. Dat werd gestimuleerd door (top)ambtenaren te laten rouleren: binnen en tussen departementen.146 Deze manier van werken ging evenwel ten koste van de inhoudelijke kennis en focus die in het departement aanwezig was. De discussie generiek versus specifiek was evenwel niet helemaal verdwenen. Er bleven groepen die een generieke benadering voorstonden, zoals het DG Economische Politiek, het Centraal Planbureau (CPB) en het ministerie van Financiën. Voorts werd in het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Technologiebeleid uit 2002 een generieke aanpak bepleit, die typerend was voor het discours van dat moment.147 Daarnaast kwam er evenwel ook meer aandacht voor specifiek innovatiebeleid. Dat gebeurde in navolging van het AWT-rapport Backing winners uit 2003 en de sleutelgebieden die het Innovatieplatform in 2004 aanwees. Er was overigens niet alleen sprake van een tegenstelling binnen het departement, maar ook daarbuiten: de WRR pleitte in 2008 bijvoorbeeld expliciet tegen beleid gericht op bewezen sterktes.148
6.2.1 EZ, tussen parlement en SenterNovem: gesandwicht? Uit paragraaf 5.2 kwam naar voren EZ-ambtenaren steeds minder contact hadden met bedrijven.149 Na 2000 bleef de kritiek bestaan dat EZ geen kennis meer had van het bedrijfsleven, dat het te ver af stond van de praktijk en te zeer naar binnen gericht was.150 Twee ontwikkelingen lagen hieraan ten grondslag: (1) de focus op het inhoudelijk onderbouwen van beleid met behulp van onderzoek dat de gekozen richting ondersteunde; en (2) de scheiding tussen EZ en SenterNovem, met als gevolg dat er naast het departement als het ware een nieuw ‘ministerie’ ontstond.
* In het tweede kabinet Rutte (vanaf november 2012) werd de naam weer ministerie van Economische Zaken.
164 Innovatiepolitiek
EZ-ambtenaren schreven ten eerste beleidsnota’s en -plannen gebaseerd op gedegen analyses.151 De medewerkers waren daarvoor goed op de hoogte van ontwikkelingen op theoretisch vlak. De afstand tot de bedrijfspraktijk groeide echter.152 EZ’ers waren namelijk vooral bezig met het maken van beleid dat door de hoge abstractie ervan ver af leek te staan van de uiteindelijke doelgroep. Er kwamen bijvoorbeeld uitgebreide analyses en beleidsnota’s over de Lissabonstrategie en de bevordering van samenwerking tussen bedrijven en publieke kennisinstellingen. Concrete maatregelen volgden daar evenwel nauwelijks op. Belangrijker was dat uiteindelijk de politiek het primaat had.153 De aandacht bij EZ lag daardoor voor een groot deel bij het parlement en de bewindsvoerders,154 wat in strijd kon zijn met de inhoudelijke overwegingen en daaruit voorkomende beleidsopties. Dat vergde voor ambtenaren die beleidsoplossingen of -plannen hadden vooral strategisch inzicht. Het interne politieke spel kunnen meespelen is hiervoor belangrijker dan het maken van weloverwogen inhoudelijke afwegingen. De gedegen academische kennis van EZ-ambtenaren maakte dat ze goed in staat waren om de ‘juiste’ argumenten voor de minister te vinden. De vraag is evenwel wie daarbij het overwicht had. De ministers uit deze periode zaten er vaak te kort om iets te kunnen veranderen en hadden daarnaast soms geen achtergrond op het vlak van het innovatiebeleid. Dit alles verbeterde het aanzien van het departement niet; ook het contact met het bedrijfsleven verliep daardoor moeizamer.
De tweede verklaring voor de grotere afstand tussen EZ en bedrijven was natuurlijk dat de uitvoering uitsluitend nog extern was georganiseerd.155 EZ werd daardoor een ander ministerie dan men voorheen kende. Het contact met bedrijven liep nu voornamelijk via SenterNovem en dat stond als ‘uitvoeringsministerie’ verder af van de minister dan het departement zelf. In de jaren ‘90 lagen bij delen van het DG Industrie nog wel uitvoeringstaken, maar na de reorganisatie van 2001 gingen ook die verloren. De hoofdvraag werd voor de EZ-ambtenaren nu hoe het beleid politiek zo handig mogelijk te ver(ant)woorden. Het gevolg daarvan was dat de echte sectorkennis verdween en daarmee ook het kunnen bieden van inhoudelijk tegenwicht aan lobbyisten. Met het specifieke beleid (backing winners en sleutelgebieden) kwam wel weer wat meer begrip over de daarvoor gekozen thema’s. Maar die thema’s waren ten eerste breed en ten tweede waren er nog steeds geen echte sectorspecialisten bij EZ, ook omdat de uitvoering van dat sleutelgebiedenbeleid bij SenterNovem kwam te liggen. EZ was steeds minder het industrieministerie met sectorkennis zoals men het voorheen kende. We zagen reeds dat de samenwerking tussen EZ en Senter te wensen overhield. Er was namelijk een duidelijk verschil in taakopvatting tussen abstract denkende beleidsambtenaren en meer concreet gerichte uitvoeringsambtenaren. In de loop van de jaren 2000 verbeterde de samenwerking tussen EZ en SenterNovem evenwel.156 Een belangrijke reden hiervoor was dat het vormgeven van het sleutelgebiedenbeleid, dat EZ zelf Programmatische Aanpak noemde, bij SenterNovem kwam te liggen. 157 Heel wat EZ-ambtenaren moesten daarvoor naar het uitvoeringsagentschap.158 Ambtenaren overplaatsen ging natuurlijk niet altijd zonder gemor, maar de relatie tussen beide organisaties werden hierdoor intenser. Er was namelijk veel overleg nodig, omdat veel van dit beleid niet was uitgekristalliseerd. Bovendien was voor de nieuwe SenterNovem-mensen (de oude EZ-medewerkers) een goed contact met het departement (hun
Terug naar specifiek beleid? (2003-2010) 165 oude werkplek) vanzelfsprekend. Het uitvoeringsagentschap werd op die manier meer betrokken bij het maken van beleidsplannen.
In figuur 6-4 is te zien dat SenterNovem door de fusie van mei 2004 twee keer zo groot werd als Senter.159 Het aantal vaste werknemers bij SenterNovem was ruim 850 fte. Na het eerste jaar nam het aantal werknemers af, maar vervolgens groeide het weer, vooral doordat voor het sleutelgebiedenbeleid EZ-ambtenaren werden overgeplaatst naar SenterNovem. EZ werd tegelijkertijd dus kleiner. In 2010 telde SenterNovem samen met andere EZ-uitvoeringsdiensten (dat toen AgentschapNL was gaan heten) zelfs bijna 1500 fte. Naast EZ kwam er eigenlijk een ‘uitvoeringsministerie’ te staan. Zodoende groeide SenterNovem en werd het voor bedrijven wellicht te bureaucratisch. Er was daarnaast sprake van verkokering. De organisatie werd namelijk georganiseerd langs verschillende beleidsthema’s.160 Het ging niet meer voornamelijk om innovatiebeleid; energie en milieu namen nu ook een substantiële plek in. De efficiëntiewinst lag dan ook vooral in de overhead. 161 De groeiende omvang maakte de organisatie bureaucratischer en de manier van werken werd steeds juridischer van aard (zie paragraaf 6.2.2). SenterNovem was in andere woorden een goed werkende maar loggere machinebureaucratie, met minder ruimte voor eigen invulling door de betrokken ambtenaren.
1600 AgentschapNL (2010)
EVD en OctrooicentrumNL (alleen 2004-2009) 1400 SenterNovem (2004-2009) 1200 Novem (alleen 2002-2004)
Senter (1992-2004) 1000 StiPT (1988-1991) 800 Dienst investeringsrekening (DIR) (1978-1991)
600
aantal werknemers (in FTE) 400
200
0 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Figuur 6-4: het aantal werknemers bij de uitvoeringsorganisaties van EZ (1986-2010).162
166 Innovatiepolitiek
6.2.2 Juridisering en evaluatie De aandacht voor verantwoording was vanaf de jaren ‘90 al toegenomen.163 Als gevolg daarvan nam bij EZ-ambtenaren de waardering voor technische kennis af ten gunste van die voor bestuurskundige en juridische aspecten. We zagen hierboven dat het EZ-beleid verder van de praktijk af kwam te staan. Daarnaast werd het belang van correcte en legitieme beleidsvorming belangrijker ten koste van de daadwerkelijke toepasbaarheid. 164 Het gevolg van deze steeds verdergaande juridisering van het beleid was de toename van het aantal regels.165 Zo moest bij SenterNovem alles in formele regelingen zijn uitgewerkt. 166 Contracten werden zodoende gecompliceerder en de overheid wilde alles regelen en controleren, opdat er niets mis zou gaan.167 Het dreigde er soms meer om te gaan geen fouten te maken dan om doelen te bereiken zoals ‘stimuleren van innovatie’ en ‘meer economische groei’. De nadruk op verantwoording kwam ook terug in de aandacht voor het evalueren van beleid.168 De regeringsnota Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB) gaf hiertoe rond de millenniumwisseling een belangrijke impuls (zie paragraaf 6.1.2). Evaluaties moesten het ministerie in staat stellen om het beleid te verantwoorden, wat ook steeds beter gebeurde.169 Er werden namelijk steeds meer cijfers verzameld over tal van indicatoren. Langzamerhand beïnvloedde dit denken het maken van beleidsmaatregelen. Er kwam bij SenterNovem bijvoorbeeld een afdeling die verantwoordelijk was voor de evaluatie van het beleid en onder andere het monitoringssysteem van het sleutelgebiedenbeleid ondersteunde: nulmetingen, mid term reviews en eindevaluaties. De vraag is in hoeverre deze verandering tot goede evaluaties leidde. Wat gebeurde er daadwerkelijk met de verzamelde gegevens? In de praktijk viel dat om een drietal redenen tegen: 1. Allereerst waren de doelen van beleidsmaatregelen in veel gevallen te algemeen van aard. Dat was het gevolg van politieke wensen die waren gericht op aspecten als werkgelegenheid en economische groei.170 Met innovatiebeleid wilden ministers namelijk graag effect hebben op macro-economische doelen. De causaliteit tussen dergelijke maatregelen en de bereikte doelen is echter moeilijk vast te stellen, waardoor de effectiviteitvraag bij evaluaties een probleem blijft.171 2. Ten tweede is innovatiebeleid typisch gericht op de lange termijn, wat niet goed paste bij de vaak kortetermijnwensen van ministers. Ook evalueerde men het beleid veelal te snel na de start van de programma’s, dus voordat effecten überhaupt konden worden vastgesteld. Vervolgens was er in veel gevallen de vraag om iets nieuws te ontwikkelen. Daarbij was het verleden wel van invloed, maar vorige evaluaties vormden geen structureel onderdeel van het nieuwe ontwerp.172 3. Tot slot kunnen vraagtekens worden gezet bij de relatie tussen de opdrachtgever en de uitvoerders van evaluaties. De organisatie die verantwoordelijk was voor het beleid verstrekte de opdracht om te evalueren en de uitvoerders zijn voor toekomstige opdrachten afhankelijk van hen.173 Vanuit het perspectief van EZ-ambtenaren was het wellicht niet altijd wenselijk om het beleid echt te laten evalueren. 174 Evaluatiestudies kunnen bijvoorbeeld worden gebruikt om de beleidskeuzes te legitimeren.175
Terug naar specifiek beleid? (2003-2010) 167
De procedures werden gevolgd, maar dat leidde niet per definitie tot beleidsverbeteringen. Overigens hadden procedures niet altijd het primaat. Dat blijkt met name uit de extra FES- impulsen die vanaf 2005 in de kennisinfrastructuur werden geïnvesteerd (zie kader).
Investeringen in de kennisinfrastructuur of in de ministeries? De ICES/KIS-regeling (zie paragraaf 6.1.4) was in financiële zin naast de WBSO bijna 20 jaar lang de belangrijkste maatregel in het innovatiebeleid. In totaal investeerde het rijk uit de aardgasbaten in de eerste drie rondes ruim 1,1 miljard euro.176 De eerste ronde startte in 1994. Daarbij viel op dat het uitvoeringsapparaat zijn werk begon voordat de wet helemaal was goedgekeurd door de Kamers. Dat deed de Eerste Kamer namelijk pas eind 1995,177 terwijl veel projecten toen al waren gestart. Na deze eerste ronde werd in het tweede kabinet Kok besloten tot een tweede ronde, die van 1999 tot en met 2003 liep, en een derde ronde die in 2004 startte. Voor die laatste ronde werd de naam ICES/KIS omgedoopt tot Besluit Subsidies Investeringen Kennisinfrastructuur (BSIK). Het duurde enige tijd voordat een mechanisme was uitgekristalliseerd om projecten goed te beoordelen en zo het geld te verdelen.178 Een belangrijke stap was toen in 1998 een Commissie van Wijzen een adviserende rol kreeg in het proces. Er was evenwel nog geen sprake van een open tender: het waren de ministeries die de projecten indienden.179 Vanaf de BSIK-regeling was het advies van de Commissie van Wijzen samen met dat van planbureaus zoals het CPB wel doorslaggevend voor het uiteindelijke kabinetsbesluit. De oordelen gingen dan naar de Commissie voor Economie, Kennis en Innovatie (CEKI), 180 het ambtelijk voorportaal van de Raad voor Economie, Kennis en Innovatie (REKI) – één van de onderraden van de ministerraad. De voorbereidingen voor dit nieuwe proces startten al medio 2000 en in mei 2003 werd de ‘nieuwe’ Commissie van Wijzen benoemd. Ter ondersteuning fungeerde het ambtelijk apparaat, een directie die bestond uit ambtenaren van zowel EZ als OC&W.181 Gezien de soms stroeve verhouding tussen beide departementen was dit een bijzondere combinatie. 182 De EZ/OC&W-ambtenaren hadden verder als taak om naar buiten te brengen dat er voorstellen ingediend konden worden en daaraan een eerste beoordeling te geven. Bij de BSIK verliep dit proces – na zo´n 10 jaar ervaring – vanuit het ambtelijk apparaat gezien vrij goed.183 De Commissie van Wijzen adviseerde 33 projecten te subsidiëren en daarnaast dat er vanwege het belang van het onderwerp ruimte over moest blijven voor een aantal projecten binnen het thema duurzame systeeminnovatie. 184 Die moesten wel eerst beoordeeld worden. Een uitzondering op deze procedure betrof het project voor een radiotelescoop (Lofar). Dat was via het ministerie van OC&W rechtstreeks aan de ministerraad voorgesteld en werd op die manier goedgekeurd.
Tegelijk met de BSIK kwamen er op basis van het Paasakkoord uit 2005 extra FES-impulsen ten behoeve van de kennisinfrastructuur (zie paragraaf 6.3.2). Dit ging in totaal om bijna 2 miljard euro. Die extra impuls kwam evenwel onverwachts, waardoor het ambtelijk apparaat niet de tijd had om de procedures netjes te volgen. Bij het beoordelen van projecten kregen nu de Commissie van Wijzen en het CPB een taak (zie paragraaf 6.1.4). Waar de adviesrol bij de BSIK nog duidelijk was omschreven werd deze nu slechts omschreven als “gebruikelijk”.185 Het beoordelingsproces stond daardoor in ieder geval bij de eerste (2005) en laatste (2009) impuls onder druk.186 Dat was bij de andere FES-impulsen minder. Desondanks doorliepen bijna alle projectvoorstellen het reguliere
168 Innovatiepolitiek
beoordelingsproces van de Commissie van Wijzen en het CPB. De uitzondering hierop was het voorstel dat leidde tot het TI Pharma (zie paragraaf 6.3.2). De grote rol van de ministeries, bovendien versterkt door de extra FES-impulsen, doet de vraag rijzen of de investeringen niet te dicht bij de departementen stonden en daar zo een speeltje van werden. 187 Waren de plannen die de commissies bereikten niet te zeer voorgekookt? EZ coördineerde de ICES/KIS-regeling dan wel, ook andere ministeries waren penvoerder van bepaalde projecten en het toegekende budget stond dan ook voor slechts een deel van de projecten op de EZ- begroting. Dit prikkelde andere departementen mogelijk om zoveel mogelijk mee te eten uit deze ruif. Als een project werd toegekend, maakte dat het belang van die afdeling (van een ministerie) groter. Of ministeries konden mogelijk simpelweg een deel van het geld gebruiken om begrotingsgaten te dichten. Wanneer een bestaande post kon worden omgevormd tot ICES/KIS-, BSIK, of FES-project was dat een eenvoudige manier van ‘bezuinigen’.
Samengevat werd de samenwerking binnen het departement in deze periode (2003-2010) beter, er was intern minder sprake van strijd tussen generiek en specifiek beleid. Het gevoel voor de praktijk was evenwel minder, aangezien het contact met de bedrijven via SenterNovem liep. Dat laatste kreeg als uitvoeringsministerie een steeds grotere rol. Tot slot laat de praktijk van investeringen in de kennisinfrastructuur zien dat ministeries zelf ook belanghebbenden waren. Laten we nu vanuit het derde en laatste perspectief kijken naar de rol van de stakeholders buiten het ministerie.
6.3 Politieke-actorperspectief Voor de periode 2003 tot en met 2010 maak ik een onderscheid tussen generieke en specifieke lobbyactiviteiten. In paragraaf 6.3.1 ga ik in op het verdedigen van algemene belangen, waarbij VNO-NCW een steeds voornamere rol ging spelen. Daarnaast speelde belangenbehartiging bij het specifieke beleid. In paragraaf 6.3.2 beschrijf ik de rol die zowel bedrijven als publieke kennisinstellingen speelden. Het was voor hen zaak om het belang van ‘hun’ thema’s goed te positioneren. Tot slot ga ik in paragraaf 6.3.3 in op de rol van het parlement. De aandacht van de Tweede Kamer lag net als voorheen op de korte termijn. Deze keer was er met name aandacht voor evaluatie en verantwoording van het innovatiebeleid. Daarnaast vroeg het parlement in deze periode weer aandacht voor bedrijven in moeilijkheden.
6.3.1 Generieke lobby’s: VNO-NCW en MKB-Nederland De opheffing van het DG Industrie in 2001 betekende voor bedrijven dat een aantal (mogelijke) lobbylijnen richting EZ werden doorgeknipt. Voor kleinere bedrijven had dit niet zoveel gevolgen; daar werd sowieso nauwelijks mee gesproken. Maar voor de grote bedrijven was nu ook minder ruimte om via het DG Industrie aandacht te krijgen. Uitzonderingen waren een halfjaarlijks ‘overleg’ van de minister met de grootste Nederlandse bedrijven en werkbezoeken in het land.188 De kanalen liepen voor veel (kleinere) bedrijven en specifieke branches vooral via SenterNovem.189 Noemenswaardig is dat EZ ten behoeve van de Industriebrieven van 2004 en 2008
Terug naar specifiek beleid? (2003-2010) 169 een consultatie van ondernemers liet uitvoeren.190 Daarmee wilde het ministerie inzicht krijgen in de ontwikkelingen van de industrie en de wensen van bedrijven. Er werd daarbij evenwel niet ingegaan op specifieke sectoren, maar gezocht naar algemene aspecten.
De impact was voor de multinationals het grootst. Toch merkten ook brancheorganisaties dat er bij EZ minder kennis was over hun doen en laten.191 Het ministerie richtte zich voor een groot deel op generieke regelingen, hetgeen meer ruimte gaf aan behartigers van belangen die voor veel bedrijven relevant zijn. Vooral de werkgeversorganisatie VNO-NCW was voorstander van een dergelijke insteek. 192 Het vertegenwoordigde belangen van veel verschillende bedrijven en branches en probeerde op die manier steeds de grootste gemene deler te vinden. De generieke insteek van EZ paste goed bij de strategie van VNO-NCW en het ministerie zocht daarom intensief contact met deze organisatie. 193 Wat daarbij ongetwijfeld hielp was dat heel wat werknemers van deze lobbyorganisatie voorheen bij EZ werkten. Als gevolg van de positie van VNO-NCW was het vanuit het bedrijfsleven gezien logisch om de belangenbehartiging helemaal bij deze vereniging te beleggen.194 Tegelijkertijd groeiden MKB-Nederland en VNO-NCW naar elkaar toe. Ze gingen in deze periode steeds meer samenwerken.195 MKB-Nederland trok in 2009 zelfs in bij VNO-NCW, pal naast het ministerie van EZ.196 Daarmee was in zekere zin één grote partij gecreëerd die kon zeggen dat ze voor iedereen sprak. Het belang van lobbyen voor generieke voorwaarden nam daardoor alleen maar toe. VNO-NCW en MKB-Nederland bleven zich goed profileren, zoals ook in de jaren ’90 al aardig was gelukt. Aan het aandeel generieke innovatieregelingen is het succes van de lobby dan ook terug te zien. Met name de WBSO bleef het voornaamste instrument om innovatie te bevorderen, maar ook introduceerde het ministerie van Financiën in 2007 met de Octrooibox (later Innovatiebox) een andere fiscale regeling die innovatie moest bevorderen. Daarnaast herintroduceerde EZ het Innovatiekrediet (voorheen TOK). Daarbij benadrukte men het positieve effect ervan voor een goed vestigingsklimaat.197 Het gaat dan niet meer puur om het stimuleren van innovatie, maar veeleer om het binnenhalen van buitenlandse ondernemingen.
6.3.2 Specifieke lobby’s: kennisinstellingen en bedrijven Naast generiek beleid zette de overheid haar middelen in op een beperkt aantal gebieden of thema’s, met als doel daar tot de (wereld)top te behoren.198 Bij een organisatie als VNO-NCW riep dit in eerste instantie weerstand op,199 maar uiteindelijk sloot ze zich erbij aan. De vrij algemene thema’s maakten dat ook gemakkelijker, omdat het nog wel meeviel met dat kiezen. Er was daardoor voor veel van haar leden de mogelijkheid om zich op één van de brede thema’s te profileren. Het specifieke beleid bood voor sommigen zelfs een nieuwe kans. Bedrijven, branches of kennisinstellingen hadden er nu belang bij zich te profileren op een thema en er voor te zorgen dat hun terrein een sleutelgebied werd. De belangrijkste reden om dat te doen was om mee te dingen naar financiële middelen. Bedrijven en kennisinstellingen moesten zich daarbij gezamenlijk profileren. Samenwerking was namelijk bij de meeste projecten een voorwaarde. De belangrijkste potjes waar via EZ invloed op uit te oefenen was, waren (1) het Fonds
170 Innovatiepolitiek
Economische Structuurversterking (FES) ten behoeve van de kennisinfrastructuur en (2) de sleutelgebieden van het Innovatieplatform. Die laatsten werkten als een pot stroop op vliegen. Er zouden namelijk onderzoeksprojecten- of instituten gefinancierd worden op een aantal brede thema’s. Ik ga op beide in.
Uit het FES investeerde de overheid met de ICES/KIS- en BSIK-regelingen en de FES-impulsen miljarden euro’s in de kennisinfrastructuur (zie paragrafen 6.1.4 en 6.2.2). De investeringen waren in principe generiek, maar de overheid koos voor specifieke projecten. Om dat objectief te doen was het zaak projecten correct te beoordelen en belangenbehartigers op gepaste afstand te houden. Dat was niet eenvoudig, zoals in paragraaf 6.2.2 al bleek uit het ‘duwen en trekken’ binnen de rijksoverheid zelf. Interne en externe lobbyactiviteiten beïnvloedden dan ook welke projecten gekozen werden. Bovendien kwam er in deze periode een extra FES-impuls, die nog meer ruimte bood voor lobbyactiviteiten. Deze extra impuls was het gevolg van het zogenaamde Paasakkoord dat het kabinet Balkenende II (CDA, VVD en D66) in 2005 sloot (zie kader).
Het Paasakkoord van 2005 In 2005 dreigde het tweede kabinet Balkenende te vallen. De directe oorzaak daarvan was dat ‘de gekozen burgemeester’ niet door de Eerste Kamer kwam.200 Er was voor de daartoe benodigde grondwetswijziging geen tweederde meerderheid. In de onderhandelingen over een vernieuwd regeerakkoord tussen CDA, VVD en D66 ging het vervolgens vooral om bestuurlijke vernieuwing. Maar er werd ook bedongen dat vijftig procent van eventuele meevallers uit de aardgasbaten (het FES) in de kenniseconomie zou worden geïnvesteerd. 201 Uit de aardgasbaten ging allereerst structureel 250 miljoen euro naar onderwijs; daarnaast kwam voor het jaar 2005 een half miljard euro beschikbaar als extra FES-impuls voor de kennisinfrastructuur. Dat gebeurde bovenop de BSIK- regeling (ook wel ICES/KIS-3), die al tien jaar eerder van start was gegaan om een deel van de opbrengsten uit het aardgas in de kennisinfrastructuur te investeren (zie paragraaf 6.1.4). Het kabinet wilde dat geld snel verdelen, het liefst voor de zomer.202 Er zat daardoor veel druk op het proces waardoor (objectieve) controle op zowel interne als externe belangenbehartiging moeilijk was. Dat maakte het risico van invloed van lobbyen groter, bij deze omvangrijke investeringen een levensgroot gevaar. Op een dergelijk moment is het voor bedrijven en publieke kennisinstellingen nuttig om dicht bij het vuur te zitten. De korte tijd en ondoorzichtige procedures maakte het anders namelijk vrijwel onmogelijk om bijtijds een compleet voorstel in te dienen.203 Bovendien leken ook politieke overwegingen een rol te spelen, zoals bijvoorbeeld bleek uit investeringen in zogenaamde Maatschappelijke Innovatieprogramma’s. Die waren namelijk nooit als sterke Nederlandse sectoren benoemd. Transparantie en communicatie schoten kortom tekort. Het is daarom de vraag of het kabinet met het Paasakkoord niet te veel middelen op een te korte termijn beschikbaar stelde. Er volgden evenwel nog drie extra FES-impulsen.
Met betrekking tot de FES-gelden kwam het meest sprekende voorbeeld van belangenbehartiging van de medisch-farmaceutische sector. Deze coalitie van bedrijven en kennisinstellingen is traditioneel bijzonder goed in lobbyen. 204 Ze wist vooral bij de ondoorzichtige extra FES-
Terug naar specifiek beleid? (2003-2010) 171 impulsen de nodige middelen te bemachtigen.205 In 2005 ging zonder externe beoordeling in één keer 130 miljoen euro naar een op te richten Topinstituut Pharma; ter vergelijking: de bestaande vier Technologische Topinstituten (TTI’s) hadden tot dan met ongeveer 150 miljoen euro in negen jaar tijd een vergelijkbaar bedrag ontvangen. Het jaar erop (2006) ontving het Centre for Translational Molecular Medicine (CTMM) uit de volgende extra FES-impuls 150 miljoen euro, fors meer dan de Commissie van Wijzen had geadviseerd. Bovendien voegde de ambtelijke Commissie voor Wetenschaps- Technologie- en Informatiebeleid (CWTI)* het Biomedical Materials programma (BMM) buiten de procedures om als extra voorstel toe.206 In totaal ging via de BSIK en de eerste twee FES-impulsen bijna 1,1 miljard euro naar deze sector (zie tabel 6-2, paragraaf 6.1.4). Voorts bleek de sector volgens het AWT-rapport Weloverwogen impulsen ook in het algemeen ruimschoots koploper te zijn voor wat betreft investeringen in de kennisinfrastructuur.207 Er wisten dus ook andere sectoren dan de sleutelgebieden van de aardgasgelden te profiteren. Er werd via de extra FES-impuls voorts fors geïnvesteerd in een R&D-centrum op de high tech campus in Eindhoven (Holst Centre) en een Topinstituut Water in Leeuwarden. De financiële bijdrage die bedrijven leverden bleef over het algemeen bescheiden, bij de BSIK bijvoorbeeld twaalf procent.208 Een aanzienlijk deel daarvan ging bovendien niet om investeringen in cash, maar om het leveren van personeel in natura.209 Een oorzaak voor de relatief lage bijdrage vanuit het bedrijfsleven is mogelijk dat de projecten voor bedrijven een lange tijdshorizon hadden. Ze werden daardoor mogelijk minder geprikkeld om mee te (blijven) doen.
Het Innovatieplatform zette vanaf 2004 in op de specifieke sleutelgebieden die het had geïdentificeerd, een aanpak waar het veel publiciteit aan gaf. In hoeverre het proces om tot de sleutelgebieden te komen netjes verliep is evenwel een tweede. Interessant was de samenstelling van het Innovatieplatform. Die was op zich divers, maar kende de nodige oude bekenden.210 Een drietal zaken vallen op: 1. Ten eerste was er een prominente rol voor kabinetsleden: de minister-president, de minister van EZ en de minister van OC&W. Dit betekende een aanzienlijk verschil met andere adviescommissies waarin juist geen actieve politici zaten, ook al hadden leden daarvan vaak een politieke achtergrond. De benoeming van ministers bewees de betrokkenheid van het kabinet; de minister van Financiën zat er evenwel niet bij. In het eerste Innovatieplatform zat zodoende geen VVD-politicus.211 2. Ten tweede was het hoger onderwijs goed vertegenwoordigd, via bestuurders van universiteiten, NWO, KNAW en de HBO-raad, en een aantal hoogleraren. Ruim dertig procent van de leden had een dergelijke achtergrond. Van ROC-instellingen was er over twee perioden slechts één afgevaardigde. 3. Het grootbedrijf kende ongeveer evenveel leden als de hogere onderwijs- en kennisinstellingen. Het speelde daarmee een voorname rol in de discussies. Vanuit het
* De Commissie voor Wetenschaps-, Technologie- en Informatiebeleid (CWTI) was de voorloper van de Commissie voor Economie, Kennis en Innovatie (CEKI) (zie paragraaf 6.2.2).
172 Innovatiepolitiek
MKB waren er ten slotte slechts drie mensen vertegenwoordigd, waarvan één bovendien een prominent CDA-lid was.
Het is veilig te stellen dat gevestigde belangen de overhand hadden in het Innovatieplatform. Weliswaar was het niet vreemd om die te betrekken, maar in het maken van keuzes bij sleutelgebieden is het dan wel zaak nauwkeurig te werk te gaan en te vermijden om die gevestigde belangen te bevoordelen. Nu was het op voorhand niet de intentie van het Innovatieplatform om de sleutelgebiedenaanpak te ontwikkelen. Het was het gevolg van de werkgroep Lange Termijn Keuzes die de AWT-voorzitter mocht leiden.212 De AWT was in juli 2003 al gekomen met het advies Backing winners, waarin ze ervoor pleitte dat de overheid in zou zetten op een beperkt aantal gebieden.213 Op de tweede vergadering van het Innovatieplatform in november 2003 kreeg AWT- voorzitter Joop Sistermans de ruimte om hierop voort te bouwen. In mei 2004 stuurde deze werkgroep vervolgens een brief aan een groot aantal organisaties met het verzoek gezamenlijke (van overheid, bedrijven en kennisinstellingen) voorstellen te doen voor sleutelgebieden. Het antwoord moest snel binnen zijn: voor augustus van dat jaar. In totaal kwamen er in die korte tijd 113 voorstellen.214 Dat betekent dat belangenbehartigers goed in staat waren om voorstellen in te sturen, maar ook dat die belangenbehartigers elkaar al moesten kennen. Na de nodige discussies keurde het Innovatieplatform de specifieke aanpak goed. Het ging daarbij niet om het verdelen van geld, maar enkel om het identificeren van sterke gebieden. Er werden vier sleutelgebieden benoemd die voldeden aan de criteria.215 Op welke manier de beoordeling tot stand kwam is niet helemaal duidelijk. Er was wel een minimale controle opgetuigd, onder andere via een viertal criteria: “aansprekende en motiverende zakelijke en maatschappelijke ambities, organiserend vermogen en commitment van de betrokken partijen, diverse en mondiaal concurrerende economische bedrijvigheid en in internationaal perspectief hoogwaardige kennis en technologie”. 216 Maar de uiteindelijke sleutelgebieden waren een samenraapsel van de individuele voorstellen, waarbij in de documenten van het Innovatieplatform of EZ niet duidelijk werd op welke manier de criteria waren toegepast.217 En juist van die 113 voorstellen is niet duidelijk hoe ze werden beoordeeld. Zo bestond het sleutelgebied High tech systemen en materialen uit 28 afzonderlijke voorstellen, die dus blijkbaar allemaal top waren. Hoe het potentiegebied chemie tot sleutelgebied werd benoemd was duidelijker. Wat daar hielp was een Innovatieplatform-vergadering bij DSM en een goede lobby van de chemische industrie aldaar, die ervoor zorgde dat op dat moment chemie ook een sleutelgebied werd.218 Op basis van de bijdrage van de vijf sleutelgebieden aan het BBP kan worden gezegd dat de keuze grosso modo klopte. Wel kwamen er later met Pensioenen en sociale verzekering en The Hague, Residence of Peace and Justice twee atypische gebieden bij. Gezien vanuit het economische belang van de sector is het voorts frappant dat er meer geld naar life sciences ging dan naar de echte sleutelgebieden.
6.3.3 De Tweede Kamer Ook in deze tijd bleef de rol van de Tweede Kamer in het innovatiebeleid beperkt. 219 De belangrijkste focus leek te liggen op de bereikte resultaten op veelal korte termijn. Na de
Terug naar specifiek beleid? (2003-2010) 173 regeringsnota Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB) kreeg de Tweede Kamer vanaf het jaar 2000 belangstelling voor het effect van innovatiebeleid. Een uitgelezen moment daarvoor was de jaarlijkse gehakt- of verantwoordingsdag.220 Het kabinet legt op dat moment – de derde woensdag van mei – middels het Financieel Jaarverslag van het Rijk verantwoording af over het vorige jaar.221 Dat staat de Tweede Kamer toe kritisch te kijken naar het beleid. Ook op andere momenten kreeg met betrekking tot innovatiebeleid voornamelijk de effectiviteit ervan aandacht in het parlement. Zo vroegen Kamerleden al in april 2004 ‘wat het Innovatieplatform nu had bereikt’.222 Daardoor kwam dat platform negatief in het nieuws, vooraleer het überhaupt iets had kunnen bereiken. Gezien het beperkte aanzien van het onderwerp was het trouwens niet te verwachten dat de Tweede Kamer daarvoor met een zwaar middel als een motie van wantrouwen zou komen.
Specifieke aandacht was er opvallend genoeg nog altijd voor bedrijven die dreigden ten onder te gaan. Dat leverde hevige discussies op. Een defensieve reactie dreigde dus nog altijd en werd door sommigen zelfs gevraagd. In 2010 ging het met name om Organon in Oss.223 In 2007 had AkzoNobel Organon aan het Amerikaanse bedrijf Schering-Plough verkocht, dat na een fusie in 2009 onder de naam MSD één van ‘s werelds farmaciegiganten werd. MSD maakte vervolgens in de zomer van 2010 bekend de onderzoeksafdeling in Oss te willen sluiten. Het mogelijke banenverlies leidde tot de nodige aandacht in de media en de Tweede Kamer. Dit leidde uiteindelijk tot een op life sciences gerichte onderzoekscampus in Oss waaraan zowel de overheid als MSD 33 miljoen euro bijdroegen.224
Conclusie In 2002 had het er de schijn van dat EZ enkel nog zou inzetten op generiek beleid. Een tegenreactie van de AWT en het Innovatieplatform zorgde kort daarna evenwel voor een nieuwe specifieke impuls. In de analyse vanuit het rationele-actorperspectief zagen we dat EZ in het verlengde hiervan opnieuw specifiek beleid voerde op vijf sleutelgebieden. EZ bouwde met deze aanpak voort op bewezen sterktes, wat men backing winners-beleid noemde: het toekomstgericht ondersteunen van bewezen sterke sectoren. Daarnaast startten evenwel ook programma’s op potentiegebieden, waardoor het backing winners-idee verwaterde. Dit valt te verklaren vanuit het organisatiegedrag- en politieke-actorperspectief. Daar kwam namelijk naar voren dat grote bedrijven en kennisinstellingen de nodige invloed hadden op het vaststellen van de gebieden. De tien gebieden waarop uiteindelijk innovatieprogramma’s werden uitgevoerd waren als gevolg van deze lobby niet allemaal in economisch en wetenschappelijk opzicht sterke gebieden zoals het Innovatieplatform die had geïdentificeerd. Een ander voorbeeld waar de lobby duidelijk naar voren kwam, was bij het verdelen van de opbrengsten uit aardgasbaten ten behoeven van de kennisinfrastructuur: ICES/KIS, BSIK en de extra FES-impulsen. In de analyse vanuit het politieke-actorperspectief (paragraaf 6.3.2) zagen we dat kennisinstellingen, branches en bedrijven probeerden hun belangen naar voren te brengen om in aanmerking te komen voor dit fonds. Daarbij was met name de rol van de farmaceutische
174 Innovatiepolitiek industrie opvallend. Gezien haar geringe economische belang maakte deze een onevenredig grote aanspraak op de FES-investeringen in de kennisinfrastructuur. Maar ook in het reguliere proces hadden met name ministeries een voorname rol en was het daardoor voor stakeholders verstandig om dicht bij het vuur te blijven en een sterke lobby op te zetten. Er werden met deze aanpak goede pogingen gedaan om de samenwerking tussen bedrijven en kennisinstellingen te verbeteren, maar de vraag is of belangenbehartigers niet een te voorname rol kregen. Dit is in lijn met de hypothese van het organisatiegedrag- en politieke-actorperspectief dat het innovatiebeleid werd beïnvloed door interne en externe stakeholders. Vanuit het rationele-actorperspectief kwam evenwel naar voren dat de procedures om de aardgasbatenprojecten te beoordelen werden verbeterd. In vergelijking met andere regelingen lijkt het één van de betere regelingen te zijn.
EZ ‘verkocht’ zijn beleid als een combinatie van een basis- en een specifiek pakket. Deze op het eerste gezicht meer coherente aanpak is illustratief voor de toenemende samenhang binnen het departement zelf. In het organisatiegedragperspectief zagen we namelijk dat er nu geen afzonderlijke afdelingen meer waren voor het innovatiebeleid: na een eerdere naamsverandering was er vanaf 2004 één groot DG Ondernemen & Innovatie. Als gevolg van de reorganisatie verdween aan de ene kant een belangrijk deel van het contact van individuele (veelal grote) bedrijven met EZ, die contacten werden grotendeels overgenomen door generieke belangenbehartigers met algemene doelstellingen, met name VNO-NCW en MKB-Nederland. Aan de andere kant zorgde de terugkeer van het specifieke beleid er voor dat belangenbehartigers zich profileerden op specifieke thema’s. Met name via het Innovatieplatform werden bedrijven daarbij betrokken. Ondanks de aandacht voor specifiek beleid bleef het generiek stimuleren van R&D evenwel de overhand houden in het innovatiebeleid – zoals we zagen in de analyse vanuit het rationele- actorperspectief. Een leidend thema bleef de poging het percentage R&D-investeringen te verhogen. Dit keer gebeurde dat in het verlengde van de Lissabondoelstelling van 3 procent R&D die de Europese Raad had vastgesteld als voorwaarde voor een sterk en dynamisch Europa. De aandacht voor dergelijke generieke innovatiebeleidsmaatregelen valt eveneens te verklaren met de sterke vertegenwoordiging van generieke belangen door VNO-NCW en MKB-Nederland. Vanuit het politieke-actorperspectief zagen we dat de rol van deze organisaties groter werd, omdat ze goede contacten met het departement hadden. Wellicht hun grootste ‘succesverhaal’ is de WBSO die steeds meer eerder een vorm van algemene lastenverlichting dan van innovatiebevordering werd.
Er veranderde dus minder dan vermoed. Voorheen investeerde EZ al in specifieke gebieden en die keuzes veranderden maar weinig. Nieuw was dat bij de uitwerking van het sleutelgebiedenbeleid SenterNovem een grote rol kreeg. Uit de analyse vanuit het organisatiegedragperspectief bleek dat de afstand van EZ tot de praktijk hierdoor vergrootte. Het kwam nog minder in contact met individuele bedrijven en branches. De onderlinge afstemming tussen beide organisaties verbeterde daarentegen wel, alhoewel er een duidelijk verschil in focus was: EZ richtte zich primair op de ontwikkeling en verantwoording van het beleid (de politiek) en de uitvoeringsgigant SenterNovem op het bereiken van de doelgroep. Buiten ontmoetingen met
Terug naar specifiek beleid? (2003-2010) 175 de grootste Nederlandse bedrijven en bedrijfsbezoeken van ministers waren er vooral contacten met werkgeversorganisaties. Daarbij komt dat niet alleen het contact met bedrijven onder druk stond, ook de echte sectorkennis verdween. Mede hierdoor werd EZ steeds algemener, abstracter en stond het op grotere afstand van de bedrijven. EZ-ambtenaren hadden hierdoor minder verstand van de economie, waardoor ze minder goed in staat waren inhoudelijk tegenwicht te bieden aan lobby’s van bedrijven en kennisinstellingen. Sterker nog, die kregen juist een voorname rol in het sleutelgebiedenbeleid.
Tot slot kenmerkte deze periode zich door de wens het aantal regelingen te verminderen. Bij het rationele-actorperspectief zagen we dat meer ‘stroomlijning’ werd bereikt door bij het sleutelgebiedenbeleid verschillende instrumenten gezamenlijk in te zetten. Tegelijk was er evenwel sprake van een verdergaande juridisering en aandacht voor evaluatie. De resultaten in de richting van minder regelgeving werden zodoende in zekere zin tenietgedaan. De Tweede Kamer wilde graag dat verantwoording op korte termijn werd afgelegd. De minister en zijn departement tuigden hiervoor evaluaties op. Daarin werd wel vooruitgang geboekt, maar de focus op de korte termijn resulteerde vooral in voortijdige evaluaties op momenten dat er nog weinig resultaten te verwachten waren. Het is dan ook niet mogelijk om in te schatten in hoeverre voor de meest efficiënte en effectieve maatregelen werd gekozen. Vergelijken we het sleutelgebiedenbeleid met de WBSO dan is ten eerste te zien dat de eerste iets efficiënter was in de uitvoering. Ten tweede legden bedrijven bij de programma’s van het sleutelgebiedenbeleid zelf exclusief administratieve lasten gemiddeld 1,10 euro extra bij voor elke euro aan subsidie, waar dat bedrag bij de WBSO met aftrek van administratieve lasten hooguit 0,69 euro extra was (zie de paragrafen 5.1 en 6.1.3). Bij beide is de vraag evenwel onbeantwoord of die investeringen ook zonder subsidie zouden hebben plaatsgevonden.
7 Conclusies
Inleiding In dit hoofdstuk presenteer ik mijn conclusies en in het Nawoord formuleer ik op basis daarvan aanbevelingen om het innovatiebeleid te versterken. Ik onderzocht het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken (EZ) van 1976 tot en met 2010, een periode waarin dit beleid voor EZ steeds belangrijker werd. Dat begon toen vanaf 1980 innovatiebeleid het oude industriebeleid moest gaan vervangen. Daarna groeide het budget ervan gestaag en ontwikkelde het ministerie steeds meer maatregelen. Zoals ik in de inleiding vaststelde is het moeilijk om de uitkomsten van het innovatiebeleid te meten, waardoor er slechts beperkt inzicht is in de resultaten ervan. De evaluaties van de belangrijkste instrumenten die ik in dit onderzoek heb besproken bevestigen dat het onduidelijk is in hoeverre innovatiepolitiek heeft geleid tot beleidsinstrumenten die het innovatievermogen van het Nederlandse bedrijfsleven daadwerkelijk positief hebben beïnvloed. Ik heb met dit onderzoek evenwel inzicht gegeven in de manier waarop het EZ-innovatiebeleid tot stand kwam en achterhaald welke factoren en stakeholders daarbij een rol speelden.
Voor de analyse hanteerde ik drie perspectieven, die elk op een andere manier het innovatiebeleid belichten: het rationele-actorperspectief, het organisatiegedragperspectief en het politieke- actorperspectief. De reden voor deze aanpak is de hypothese dat naast een minister ook de organisatielogica en het spel van interne en externe stakeholders een aanzienlijke rol spelen in de ontwikkeling van beleid. Dit bleek een nuttige benadering om de ontwikkelingen van het innovatiebeleid te kunnen verklaren. Ik kan evenwel een aantal relevante factoren en stakeholders hebben gemist. Zo ging ik niet in op andere beleidsterreinen en op innovatiebeleid dat door de Europese Commissie of door andere ministeries werd ontwikkeld. Tabel 7-1 geeft een overzicht van de uitgangspunten van elk van de drie benaderingen (voor een uitwerking hiervan zie hoofdstuk 2). Bij het rationele-actorperspectief stond de minister van EZ centraal, waarbij het uitganspunt is dat hij of zij een ministerie vertegenwoordigt dat op basis van gedegen overwegingen rationele en coherente beleidskeuzes maakt. Als aanvulling op deze invalshoek analyseerde ik de ontwikkelingen door eerst de invloed van de belangen, de krachtsverhoudingen en de karakteristieken binnen het ministerie (de interne stakeholders) en vervolgens de rol van de externe belanghebbenden centraal te stellen. De hypothesen stellen dat de verwachtingen vanuit het organisatiegedrag- en politieke- actorperspectief niet in lijn zijn met die vanuit de rationele benadering. Die invalshoeken waren daarom niet alleen een aanvulling, maar gaven ook alternatieve verklaringen.
178 Innovatiepolitiek
Tabel 7-1: de drie perspectieven van dit onderzoek.
rationele-actorperspectief organisatiegedragperspectief politieke-actorperspectief
De minister van EZ Het ministerie en ‘zijn’ De externe stakeholders, vertegenwoordigt de afdelingen en ambtenaren, onderling en in relatie tot het rationaliteit van ministerie en onderling en in relatie tot eenheid analyse- ministerie van EZ. regering. andere ministeries.
Beleid is het resultaat van de Beleid is het resultaat van de Beleid is het resultaat van bestaande karakteristieken en krachtsverhoudingen tussen en rationele en coherente van de krachtsverhoudingen en onderhandelingen met de afwegingen. onderhandelingen tussen de externe stakeholders. interne stakeholders. manier van denken
De bestaande manier van De keuze voor een beleidsoptie werken en de interne is het resultaat van het krachtsverhouding zijn krachtenspel tussen de interne bepalend voor de beleidsoptie en externe belanghebbenden. De beleidsoptie die potentieel die wordt gekozen. de meeste baten oplevert wordt De invloed van gekozen.
hypothesen De hoogte van het budget van belangenbehartigers bepaalt beleidsmaatregelen verhoogt de welke beleidsmaatregelen met kans dat een beleidsoptie wordt welk budget worden gekozen. uitgevoerd.
Om het innovatiebeleid over 35 jaar te kunnen analyseren deelde ik dit tijdperk op in vier perioden, die ik typeerde als: Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983), Technologiebeleid (1984-1990), Kennis en samenwerking (1991-2002) en Terug naar specifiek beleid? (2003-2010). Elk van die perioden analyseerde ik vanuit de drie perspectieven. In paragraaf 7.1 geef ik het totaalplaatje van de totstandkoming van het innovatiebeleid van de verschillende kabinetten* en beschrijf ik zeven hoofdlijnen. Daarbij geef ik telkens aan op basis van welke van de drie perspectieven ik mijn conclusies trek, zodat duidelijk wordt welke factoren daadwerkelijk van invloed waren. De zeven hoofdlijnen in de ontwikkeling van het innovatiebeleid zijn: 1. De opkomst van het innovatiebeleid. 2. Overheersing van technologisch gericht R&D-beleid. 3. Discussie over de verhouding tussen generiek en specifiek beleid.
* De verschillende kabinetten kenden in deze periode twaalf ministers van EZ, dit waren: Ruud Lubbers (1973-1977), Gijs van Aardenne (1977-1981 en 1982-1986), Jan Terlouw (1981-1982), Rudolf de Korte (1986-1989), Koos Andriessen (1989-1994), Hans Wijers (1994-1998), Annemarie Jorritsma (1998-2002), Herman Heinsbroek (2002), Hans Hoogervorst (2002-2003), Laurens-Jan Brinkhorst (2003-2006), Joop Wijn (2006-2007) en Maria van der Hoeven (2007-2010).
Conclusies 179
4. De invloed van lobbyactiviteiten op het identificeren van sterke gebieden. 5. Toenemende nadruk op samenwerking. 6. Steeds verdere scheiding tussen maken en uitvoeren van beleid. 7. Pogingen om het innovatiebeleid transparanter te maken.
Op basis van deze hoofdlijnen formuleer ik in paragraaf 7.2 een eindoordeel over het EZ- innovatiebeleid tussen 1976 en 2010. Ik probeer zo een antwoord te geven op de vraag in hoeverre het innovatiebeleid al of niet beter is geworden. In het Nawoord geef ik tot slot beleidsaanbevelingen die het innovatiebeleid kunnen versterken. Ik zet daar het rationele perspectief centraal, maar houd rekening met de rol van interne en externe belanghebbenden zoals die in de verschillende perspectieven naar voren is gekomen. Dat verhoogt de kans van slagen van beleidsaanpassingen.
7.1 De totstandkoming van het innovatiebeleid van 1976 tot en met 2010 Het zwaartepunt van het beleid van het ministerie van EZ lag lange tijd bij de industriepolitiek. Na de golden sixties stokte de sterke economische groei en legden de oliecrises van 1973 en 1979 de zwakke punten van de Nederlandse industrie bloot. Verschillende sectoren waren internationaal niet meer concurrerend. Als reactie hierop paste EZ een combinatie van behoudende (defensief beleid) en toekomstgerichte investeringen (herstructureringsbeleid) toe.1 In de praktijk was er veel aandacht voor het behouden van de werkgelegenheid van in moeilijkheden geraakte bedrijven, waardoor het beleid ook wel wordt getypeerd als backing losers. Dit behoedde de Nederlandse economie niet voor een periode van stagnatie in de jaren ‘70 en een recessie in het begin van de jaren ‘80. Als gevolg daarvan steeg de werkloosheid van minder dan drie procent in het begin van de jaren ’70 tot meer dan tien procent in 1983. Innovatie moest een oplossing bieden voor deze problemen en Nederland uit de economische recessie halen. Dat was dan ook de nieuwe insteek die vanaf het eind van de jaren ’70 steeds belangrijker werd binnen het EZ-beleid. De uitgaven voor innovatiebeleid namen toe van 10 procent van het EZ-budget in 1978 tot 30 procent in 1988, 44 procent in 1998 en 49 procent in 2008. De totale uitgaven van EZ aan innovatiebeleid bedroegen in de periode 1976 tot en met 2010 ruim 28 miljard euro (omgerekend naar prijzen van 2012).* In de bijlagen van hoofdstuk 7 staat een opsomming van de voornaamste beleidsmaatregelen en de bedragen die daarmee gemoeid waren.
Figuur 7-1 geeft een overzicht van de belangrijkste adviezen, beleidsnota’s en -maatregelen van het innovatiebeleid in de periode 1976 tot en met 2010. In deze vijfendertig jaar onderscheid ik zoals gezegd vier perioden. De periode 1976 tot en met 1983 (Stagnatie, crisis en innovatiebeleid) stond in het teken van de omslag van industrie- naar innovatiebeleid (zie hoofdstuk 3). De
* Voor wat betreft de 3,1 miljard euro aan aardgasbaten die in de kennisinfrastructuur werden geïnvesteerd zit in dit bedrag alleen het deel dat het ministerie van EZ uitgaf.
180 Innovatiepolitiek structurele aard van de problematiek had destijds tot gevolg dat veel experts in plaats van een beleid dat vooral werkgelegenheid probeerde te behouden pleitten voor een offensieve aanpak gericht op het stimuleren van innovatie. De meest invloedrijk rapporten waarin dit naar voren kwam waren de Economische structuurnota uit 1976, de Innovatienota uit 1979 en het WRR*-rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie uit 1980. In navolging hiervan benoemde EZ de commissie Wagner. Die gaf naast voorstellen over innovatiebeleid adviezen met betrekking tot de arbeidsmarkt, onderwijs en energie. Het totaal moest leiden tot een nieuw industrieel elan.
Figuur 7-1: innovatiebeleid in beleidsnota’s, adviezen en maatregelen (1976-2010).†
In de periode 1984 tot en met 1990 (Technologiebeleid) beperkte EZ het innovatiebeleid vooral tot het stimuleren en verspreiden van technologische ontwikkelingen (zie hoofdstuk 4). Het gevolg van deze focus op technologie was dat er weinig aandacht was voor niet-technologische innovatie, sociaal-organisatorische verandering en het vinden/creëren van nieuwe of grotere afzetmarkten. De basis voor het technologiebeleid legde de commissie Zegveld in haar rapport Naar een op de
* De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). † PTNI = Plaats en Toekomst van de Nederlandse Industrie; AWT = Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid; IBO = Interdepartementaal Beleidsonderzoek Technologiebeleid; INSTIR = Innovatiestimuleringsregeling; Kredieten = Uitdagerskrediet en Innovatiekrediet; ROAG = regeling Research op Aandachtsgebieden; PBTS = Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering; BTS = Bedrijfsgerichte Samenwerkingsprojecten; TS = Technologische Samenwerking; IS = Innovatiesubsidie Samenwekringsprojecten; FES = Fonds Economische Structuurversterking; ICES/KIS = Interdepartementale Commissie Ecnomische Structuurversterking / Kennisinfrastructuur; BSIK = Besluit Subsidies Investeringen Kennisinfrastructuur.
Conclusies 181 marktsector gericht technologiebeleid uit 1984. Vervolgens publiceerde EZ enkele jaren lang een Beleidsoverzicht Technologiebeleid. Na het technologiebeleid van de jaren ‘80 kwam er in de periode 1991 tot en met 2002 (Kennis en samenwerking) geleidelijk meer aandacht voor kennis- en innovatiebeleid (zie hoofdstuk 5). Het leidende discours was de vrije markt zijn gang te laten gaan en vooral generieke beleidsmaatregelen door te voeren. De ruimte die andere typen maatregelen kregen, werd daardoor beperkt. Tot slot ontwikkelde EZ in de periode 2003 tot en met 2010 (Terug naar specifiek beleid?) met de sleutelgebiedenaanpak weer meer specifiek beleid, alhoewel het generieke discours de overhand hield (zie hoofdstuk 6).
Tabel 7-2: de belangrijkste beleidsnota’s en de doelstellingen daarvan.2 nota jaar minister* doel
Economische 1976 Lubbers Structureel herstel van werkgelegenheid en Structuurnota bedrijvigheid (rekening houdend met facetten). Sectornota 1979 Van Aardenne Verbetering van de concurrentiekracht van het bedrijfsleven en een versterking van de economische structuur daartoe. Innovatienota 1979 Van Trier Betere benutting van technologische vernieuwing en een groter innovatievermogen van het bedrijfsleven. Project 1984 Van Aardenne Stimuleren van en voorwaarden scheppen voor de Technologiebeleid ontwikkeling en toepassing van technische kennis. Economie met open 1990 Andriessen De voorwaarden scheppen voor een voorspoedige grenzen economische ontwikkeling in de jaren ’90. Kennis in beweging 1995 Wijers De kennisintensiteit van de Nederlandse economie versterken. Industriebrieven 1999 Jorritsma De concurrentiekracht van de Nederlandse 2004 Brinkhorst industrie versterken ten behoeve van een duurzame 2008 Van der Hoeven economische ontwikkeling. Innovatiebrief (In actie 2003 Brinkhorst Nederland de meest dynamische kenniseconomie voor innovatie) van Europa maken. Sterke basis voor 2005 Brinkhorst Een sterke basis en topprestaties op gebieden topprestaties waarop Nederland in de toekomst kan uitblinken.
In tabel 7-2 staan de doelstellingen van de belangrijkste EZ-nota’s vermeld. Daarin stond centraal dat middels het stimuleren van kennis en innovatie de Nederlandse economie concurrerender moest worden. Naast het verbeteren van de concurrentiekracht van bedrijven probeerden de
* Op één na kwamen deze nota’s van ministers van EZ. Alleen de Innovatienota (1979) kwam van de minister voor Wetenschapsbeleid Ton van Trier, die het gezamenlijk met zijn collega van O&W (Arie Pais) en EZ (Gijs van Aardenne) presenteerde. Voorts publiceerde minister Wijers de nota Kennis in beweging samen met zijn collega’s van LNV (Jozias van Aartsen) en OC&W (Jo Ritzen).
182 Innovatiepolitiek ministers de werkgelegenheid te verhogen. Dat was deels een illusie, omdat innovatie niet per se voor meer werk zorgt. Het kan als gevolg van bijvoorbeeld outsourcing of mechanisatie zelfs het aantal banen doen verminderen, wat mede de maatschappelijke onrust verklaarde over nieuwe productietechnologieën en micro-elektronica.
In de volgende subparagrafen presenteer ik mijn conclusies aan de hand van de zeven hoofdlijnen die ik onderscheid. Deze hoofdlijnen vormen de rode draad van het innovatiebeleid van EZ. De drie perspectieven vormen daarbij de basis om de conclusies te trekken.
7.1.1 De opkomst van het innovatiebeleid Het industriebeleid stond in de jaren ’70 onder druk. In paragraaf 3.1 zagen we dat EZ van 1976 tot en met 1985 ruim 6 miljard euro had uitgegeven aan defensief beleid, maar dat de economische problemen desondanks voortduurden. Als reactie daarop werd er steeds meer gedacht over een andere, meer toekomstgerichte insteek. Innovatiebeleid kwam voor het eerst aan bod in 1976 in de Economische structuurnota en later gingen de ministeries van EZ en O&W er in de Innovatienota van 1979 gedetailleerd op in. Daarnaast onderzocht de WRR de stand van zaken van de industrie en pleitte er in haar rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie voor in te zetten op specifieke toekomstsectoren. De analyse vanuit het organisatiegedragperspectief liet echter zien dat EZ in eerste instantie niet geporteerd was van deze specifieke aanpak. Secretaris-generaal Frans Rutten en zijn stafdirectie Algemene Economische Politiek (AEP) waren voorstander van macro- economisch beleid en daar paste een beleid dat in moest spelen op de karakteristieken van specifieke sectoren niet bij. Daarmee stonden zij tegenover de ambtenaren van de DG’s Industrie en Prijzen Ordening en Regionaal beleid (POR) die juist voorstander waren van een specifieke insteek en traditioneel gericht waren op herstructurering van bestaande sectoren. Het nieuwe innovatiebeleid vormde ook voor hen een bedreiging van hun routines. Vanuit het politieke- actorperspectief werd duidelijk dat voor het oude industriebeleid het parlement een steunpilaar was, want dit kwam op voor het behoud van werkgelegenheid. Bovendien wisten de grote bedrijven zichzelf goed te profileren en hadden ze een goede ingang bij het ministerie.
Ondanks het feit dat EZ niet alle aanbevelingen van de WRR onderschreef, was ze het er overwegend mee eens dat een meer toekomstgerichte aanpak nodig was. Bovendien waren de minister-president en veel grote bedrijven (verenigd in het Verbond van Nederlandse Ondernemingen (VNO) en het Nederlands Christelijk Werkgeversverbond (NCW)) verheugd over de erkenning van en de positieve aandacht voor de industrie. De minister stelde daarom in het verlengde van het WRR-advies de Adviescommissie inzake het industriebeleid in, de commissie Wagner. Het secretariaat van de commissie Wagner lag vervolgens bij EZ, waarmee secretaris-generaal Rutten het onderwerp naar zich toe trok. Op die manier was het mogelijk de WRR-aanbevelingen meer in lijn te brengen met zijn eigen visie (het scheppen van goede macro-economische voorwaarden voor economische groei) en was er een ‘zware’ commissie die goedkeuring kon geven aan beleidsplannen die veelal vanuit het ministerie
Conclusies 183 zelf kwamen. Dat men adviescommissies op deze wijze probeerde in te zetten was later bij wel meer commissies te zien (bijvoorbeeld de commissie Dekker of het Innovatieplatform). De adviezen werden dan voor een groot stuk binnen het departement geschreven of de voorstellen werden door EZ uitgewerkt in beleidsmaatregelen.
Het belang van innovatiebeleid nam dan wel toe, maar voor het daadwerkelijk beëindigen van het steunbeleid van het DG Industrie was meer tijd nodig. Of tijd alleen voldoende zou zijn geweest, weten we niet. Zoals we zagen bij het rationele-actorperspectief (paragraaf 3.1) verplichtte de Tweede Kamer op basis van de conclusies uit de RSV-enquête* de minister namelijk om met de steun aan individuele bedrijven te stoppen. Het parlement pleitte nu voor innovatiebeleid, waar het voorheen juist vooral industriebeleid voorstond, omdat het zou zorgen voor het behoud van arbeidsplaatsen. De negatieve publieke aandacht als gevolg van het RSV-debacle nam de argumenten voor het behoud van het bestaande industriebeleid weg. Op basis van het organisatiegedragperspectief kon men verwachten dat de industrieambtenaren naar een nieuw bestaansrecht zouden zoeken om hun positie veilig te stellen. Combineren we deze ontwikkeling met het politieke- actorperspectief, dan zien we dat er sprake was van een gedeeld belang tussen industrieambtenaren en het bedrijfsleven. Bedrijven in moeilijkheden hadden namelijk direct baat bij het steunbeleid en aanvankelijk probeerden werkgeversvertegenwoordigers bijvoorbeeld ook de oude mededingingswet waarbij kartels waren toegestaan te verdedigen. Er was kortom een coalitie van belanghebbenden die de traditionele manier van werken probeerde te behouden. Dit is in lijn met de hypotheses dat de bestaande manier van werken het beleid bepaalt en dat belangenbehartigers daarbij een rol spelen. Toch bleef het DG Industrie in de jaren ’80 en ’90 onder druk staan en verloor het met het verdwijnen van de sectordirecties gaandeweg expertise. Het DG vond nog wel bestaansrecht in de ‘grote dossiers’. Grote bedrijven waren altijd al zichtbaar en die bedrijven hadden traditioneel ook eenvoudig toegang tot (de top van) het ministerie. Dit soort bedrijven wist daarom op verschillende momenten zijn belang te verheffen tot nationaal belang. Dat leidde soms tot incidentenpolitiek in de vorm van de Technoleaseconstructies voor Philips en Fokker, en garanties voor Hoogovens en NedCar (backing losers). De argumenten bewogen daarbij van behoud van werkgelegenheid naar het belang van een bedrijf voor de economische structuur of een bepaald cluster. Het daadwerkelijke toekomstperspectief was evenwel onduidelijk (zie paragraaf 5.3).
Vanwege het beëindigen van het steunbeleid ontstond er in 1984 terstond meer ruimte voor innovatiebeleid. Dat laatste bouwde evenwel niet voort op de sectoranalyses van de WRR en de commissie Wagner, omdat de RSV-enquête ook die in een kwaad daglicht had gezet. In de jaren ’80 hanteerde EZ mede daarom de term technologiebeleid, een aanpak die werd
* Deze parlementaire enquête werd gehouden nadat de Rijn-Schelde-Verolme (RSV) Machinefabrieken en Scheepswerven N.V. ondanks miljarden gulden aan overheidssteun failliet ging (zie paragraaf 3.1).
184 Innovatiepolitiek ondersteund door de commissies Zegveld en Dekker. Uit het organisatiegedragperspectief kwam naar voren dat dergelijke adviezen een welkome legitimatie gaven om technologiebeleid te voeren. Zoals het woord al zegt was het beleid hoofdzakelijk gericht op het stimuleren van nieuwe technologische ontwikkelingen. Er was sprake van een technology push-benadering, waarmee men algemene technologieën probeerde te stimuleren (zie verder paragraaf 7.1.2). Dit was in tegenspraak met beleidsnota’s en adviezen die het belang benadrukten van aspecten als sociaal- organisatorische verandering, overbrengen van kennis of vergroten van het marktaandeel. In het concrete beleid was hiervoor weinig aandacht. De analyse vanuit het organisatiegedragperspectief liet verder zien dat de nieuwe directie Algemeen Technologiebeleid (ATB) als gevolg van de opkomst van het nieuwe beleid de ruimte kreeg om beleid op te bouwen (zie paragraaf 4.2). Voorts bleek dat afdelingen die bij het industrie- en innovatiebeleid waren betrokken zonder veel afstemming vaak elk hun eigen weg gingen. Hetzelfde gold voor de stroeve samenwerking tussen EZ en het ministerie van Onderwijs & Wetenschappen (O&W, later OC&W). Die moeizame verhouding was deels te verklaren uit het feit dat EZ in 1983 de IOP’s had ‘afgepakt' van het DG Wetenschapsbeleid van O&W (zie paragraaf 4.2 en 5.2). Deze afstand is natuurlijk ook te verklaren door de verschillende focus: wetenschap en bedrijfsleven. Om die reden is een zekere afstand soms zelfs gewenst, omdat het doel van wetenschapsbeleid anders is dan van technologie- of innovatiebeleid. Dit was evenwel geen rechtvaardiging voor de gebrekkige samenwerking wanneer een beleidsthema de inbreng van verschillende departementen vereiste.
Kijken we nu naar de ontwikkeling van concrete beleidsmaatregelen dan zien we de volgende vier kenmerken: (1) de overheersing van technologisch gericht R&D-beleid, (2) een overwegend generieke aanpak, (3) constante invloed van lobbyactiviteiten en (4) toenemende aandacht voor samenwerking met het oog op bevordering van innovatie. Daar ga ik in de volgende paragrafen verder op in.
7.1.2 Overheersing van technologisch gericht R&D-beleid Kenmerkend voor het innovatiebeleid was de fixatie op het stimuleren van technologisch gerichte Research & Development. Overheidssubsidies voor R&D werden vaak gelegitimeerd met het markfalenargument dat de maatschappelijke opbrengsten van R&D hoger zijn dan de private. Al sinds de jaren ’50 beoogt EZ de investeringen hierin te verhogen. Dat gebeurde traditioneel via kredieten (tussen 1954 en 2002 het Technisch Ontwikkelingskrediet (TOK) en meer recent het Innovatiekrediet) en vanaf de jaren ’80 eveneens middels subsidies op de loonkosten van R&D (tussen 1984 en 1991 de Innovatiestimuleringsregeling (INSTIR) en sinds 1994 de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO)). In 35 jaar gaven de ministers van EZ aan deze twee soorten regelingen bijna 40 procent van alle innovatiemiddelen uit, in prijzen van 2012 afgerond 10,5 miljard euro. Vanaf 2008 steeg met name het aandeel van de WBSO. Daar komt bovendien bij dat vanaf 2007 het ministerie van Financiën met de Innovatiebox (voorheen Octrooibox) bedrijven eveneens een fiscale korting geeft op R&D. Vanwege dit alles is Nederland één van de koplopers als het gaat om fiscale
Conclusies 185 maatregelen ter stimulering van R&D. 3 Het beleid leidde evenwel niet tot een hoger R&D- percentage.4 Dat is sinds de jaren ’80 ongeveer gelijk gebleven en bedroeg 1,85 procent van het BBP in het jaar 2010. Dat is 1,15 procentpunt van het BBP onder de Lissabondoelstelling van 3 procent; met een BBP van 588 miljard euro in 2010 gaat het dus om ruim 6,7 miljard euro. Het geringe effect van het instrumentarium op het aandeel van R&D in het BBP laat zien hoe irreëel deze doelstelling was. Het is maar de vraag in hoeverre dit ook problematisch is: de Nederlandse economie presteert traditioneel immers goed en het wereldexportaandeel is standaard hoog gebleven.
De analyse vanuit het rationele-actorperspectief geeft twee verklaringen voor de fascinatie voor R&D-cijfers. Ten eerste konden deze cijfers internationaal worden vergeleken. Sinds de jaren ’60 zijn R&D-statistieken de dominante indicator voor innovatie,5 terwijl het een inputvariabele is die weinig zegt over de daadwerkelijke innovaties bij bedrijven. Het is ook niet duidelijk of er feitelijk sprake is van te lage R&D-investeringen bij alle bedrijven. Bedrijven investeren misschien wel genoeg of proberen efficiënter om te gaan met dergelijke investeringen dan de overheidsdoelstelling wenst. Ook gaven de internationale handleidingen een nogal beperkte definitie van product- en procesinnovatie.6 Voor andere relevante aspecten als het ontwikkelen van diensten, organisatorische veranderingen, interacties met klanten of transactie-innovatie was daardoor weinig aandacht. Vanaf halverwege de jaren 2000 benadrukte de OESO het belang om ook andere indicatoren over innovatie te verzamelen. In de politieke verantwoording van het innovatiebeleid door de ministers van EZ kwam dit echter niet of slechts summier naar voren. Ten tweede verantwoordde EZ generieke regelingen door te wijzen op de lage transactie- en uitvoeringskosten. De controle op degelijke regelingen is relatief eenvoudig te organiseren, waardoor kredieten en fiscale regelingen vanuit uitvoeringsperspectief efficiënt zijn. Daarbij moet evenwel in ogenschouw worden genomen dat het bij specifieke regelingen vaak om kleine budgetten gaat, waardoor de uitvoering al snel relatief kostbaar is. Aan efficiënte maatregelen heb je evenwel niets als de effectiviteit ervan tekortschiet. En juist over de effectiviteit van generieke R&D-maatregelen bestaan gerede twijfels, vooral omdat het onzeker is in hoeverre ze aanzetten tot extra investeringen in R&D (zie paragraaf 5.1). Het voordeel komt vaak terecht bij de financiële afdelingen van bedrijven en het is daardoor de vraag of de investering dan ook daadwerkelijk leidt tot het starten van nieuwe projecten. Verder houden generieke R&D- maatregelen geen rekening met de verschillende aard van bedrijven en sectoren. EZ speelt met dergelijke maatregelen niet in op de heterogene werkelijkheid van het bedrijfsleven. Veel bedrijven – met name het MKB – doen minder formeel aan R&D of investeren in op innovatie gerichte activiteiten die niet binnen de gehanteerde definitie passen, maar wel van belang zijn voor het innovatieproces.
Bezien vanuit het organisatiegedragperspectief kan de blijvende fixatie op de R&D-score worden verklaard doordat het stimuleren van R&D paste in de bestaande regelingen en routines van EZ. Voor de betrokken afdelingen leidt een andere focus mogelijk tot minder invloed. De dominantie van (generiek) R&D-beleid paste bovendien in de heersende tijdgeest. Binnen EZ bestond er een sterke (neo)liberale stroming, die innovatiebeleid gedoogde zolang het marktfalen aanpakte en
186 Innovatiepolitiek generiek van aard was (zie paragraaf 5.2.2). Als gevolg van deze R&D-fixatie bestond de neiging om te denken in termen van het oude lineaire model, waarvan de gedachte was dat investeringen in onderzoek vanzelf leiden tot innovatie. Onderzoek naar innovatieprocessen laat echter al jaren zien dat de werkelijkheid complexer is. Zo maakte EZ gebruik van werk van het Zeslandenprogramma (zie paragraaf 3.2) en van evoluationaire economen als Freeman, Nelson, Winter, Dosi, Porter, Lundvall en Edquist (zie paragrafen 4.1, 5.1 en 6.1). Dit zijn studies waarnaar in beleidsdocumenten en rapporten overigens wel werd verwezen, maar waar EZ in de praktijk dus selectief mee omging. De betrokkenen hielden zich kortom onevenredig veel bezig met slechts één aspect van innovatie. Het stimuleren van andere elementen – zoals sociaal- organisatorische innovatie, diensteninnovatie en transactie-innovatie – raakte hierdoor in het gedrang. Bovendien houdt het sec stimuleren van R&D geen rekening met factoren als instituties en de rol van gebruikers en de samenwerking daarmee. Tegelijkertijd probeerde EZ het mededingingsbeleid in te voeren, waardoor men extra voorzichtig was om specifiek beleid te implementeren. Bovendien zagen we in het politieke- actorperspectief dat niet kiezen tevens in het belang was van de relevante lobbyorganisaties (zoals VNO-NCW). Deze vertegenwoordigen namelijk een grote diversiteit aan bedrijven, waardoor specifieke keuzes aan veel leden moeilijk uit te leggen zijn als ze er niet van profiteren. De belangrijkste coalitiepartners van EZ stonden daarom achter de R&D-aanpak voor het stimuleren van innovatie. De overheersende aandacht voor het generiek stimuleren van R&D illustreert dat de interne krachtsverhoudingen en de invloed van belangenbehartigers het innovatiebeleid beïnvloedden. Er is geen bewijs dat voor het potentieel meest effectieve beleid werd gekozen. In de volgende paragrafen laat ik zien dat het overheersende generieke discours ook van invloed was op andere regelingen.
7.1.3 Discussie over de verhouding tussen generiek en specifiek beleid Generieke of algemeen voorwaardenscheppende maatregelen vormden de afgelopen decennia steeds meer de kern van het innovatiebeleid. Het ging daarbij dus om maatregelen waar alle bedrijven in principe voor in aanmerking komen. Zoals we zagen kwam uit de analyse vanuit het organisatiegedrag- en politieke-actorperspectief naar voren dat het merendeel van de interne en externe stakeholders zich in deze aanpak kon vinden. Hiernaast ontwikkelde EZ evenwel ook specifiek beleid. Dat richtte zich op knelpunten van bepaalde typen bedrijven, sterke clusters of clusters met veel aanzien en op technologieën met veel toekomstpotentieel. EZ probeerde dit beleid te legitimeren met evolutionair economische argumenten. Dat is in de economische wetenschap een minderheidsstroming die in principe niet past bij de dominante neoklassieke benadering op basis waarvan EZ verdedigde dat de overheid afstand moest houden tot de markt (zie paragraaf 4.1). Alhoewel EZ het innovatiebeleid later meer als één geheel presenteerde, duurde de discussie tussen generiek en specifiek beleid voort (zie paragraaf 5.2 en 6.2). EZ ontwikkelde geen ideale beleidsmix van generiek en specifiek beleid, maar zocht naar economische legitimaties die pasten bij de gekozen insteek. Een generieke aanpak is niet simpelweg te prefereren boven een specifieke, omdat beide zowel voor- als nadelen kennen (zie verder paragraaf 7.2). In zekere mate
Conclusies 187 zouden ze volgens evolutionair economische inzichten altijd gecombineerd moeten worden: een generieke basis van algemeen voorwaardenscheppend beleid, met daarnaast specifiek beleid gericht op bewezen sterke sectoren en op het voorkomen of repareren van onvolkomenheden in het economische systeem.
Als we naar het beleid over de gehele periode 1976 tot en met 2010 kijken, dan schiet het onderscheid tussen generiek en specifiek eigenlijk tekort. Er zijn namelijk drie typen beleid te onderscheiden: (1) generiek innovatiebeleid waar alle bedrijven voor in aanmerking komen; (2) specifiek innovatiebeleid dat zich beperkt tot het stimuleren van innovatie bij bepaalde sectoren of typen bedrijven; en (3) generiek innovatiebeleid met een specifieke uitwerking, dat wil zeggen maatregelen die in principe toegankelijk zijn voor alle typen bedrijven en/of organisaties, maar waarbij de overheid in de praktijk al dan niet met behulp van externe adviescommissies specifieke keuzes maakte. Figuur 7-2 laat de verhouding zien tussen enerzijds generiek beleid en anderzijds specifiek beleid en generiek beleid met een specifieke uitwerking. De laatste twee zijn gecombineerd, omdat de uitgaven eraan deels in elkaar over lopen en daardoor soms moeilijk van elkaar zijn te onderscheiden in de begrotingen van EZ.
€ 1.000 Generiek innovatiebeleid € 900
€ 800 Specifiek innovatiebeleid en generiek innovatiebeleid met een specifieke uitwerking € 700
€ 600
€ 500
€ 400
€ 300
€ 200 Bedrag in miljoen (gerekend naar 2012) (gerekend naar Bedrag in miljoen € 100
€0
Figuur 7-2: generiek versus specifiek innovatiebeleid (1976-2010).*
* Eigen berekeningen op basis van begrotingen van het ministerie van Economische Zaken. Generieke regelingen: kredieten, INSTIR en WBSO. Specifieke regelingen: ROAG, PBTS, sleutelgebiedenaanpak, milieu en ICT-regelingen, IOP’s en TTI’s. Generiek beleid met een specifiek uitwering: het deel van de
188 Innovatiepolitiek
De toename van de uitgaven voor generiek beleid aan het eind van de jaren ’80 waren het gevolg van de uit de hand gelopen Innovatiestimuleringsregeling (INSTIR). Er was voor deze regeling geen budgetgrens vastgesteld, waardoor EZ alle geldige aanvragen moest toewijzen (zie paragraaf 4.1). Het ministerie was daardoor genoodzaakt de regeling te beperken, met als gevolg dat het draagvlak verminderde en uiteindelijk de stekker uit de regeling werd getrokken. In het begin van de jaren ‘90 is dan ook een dip te zien in de uitgaven voor generiek innovatiebeleid. Die was evenwel van korte duur: in 1994 presenteerde EZ namelijk de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO) als opvolger van de INSTIR. In de analyse vanuit het politieke-actorperspectief leidde ik reeds af dat voor een belangrijk deel van de werkgeversvertegenwoordigers kiezen niet gewenst was, omdat hun achterban bestaat uit veel verschillende bedrijven. Voor de EZ-ambtenaren was generiek R&D-beleid daarom gemakkelijk te verantwoorden. Dat ging zelfs zo ver dat ondanks de bedenkingen over de effectiviteit ervan de WBSO-regeling in de loop der jaren welhaast een heilige status verkregen heeft. Dat blijkt ook uit de stijging van de uitgaven na 2008, ook al was die dan een maatregel om de crisis te bestrijden.
Kijken we vervolgens naar het specifieke beleid en het generieke beleid dat leidt tot specifieke keuzes, dan blijkt dat EZ ondanks het ‘vrije markt’-discours altijd ook specifieke regelingen kende. Dat begon toen de commissie Wagner in 1981 op basis van de actuele sterktes een inschatting maakte over welke industrieën in de toekomst economisch van belang konden zijn (zie paragraaf 3.1). Dit aandachtsgebiedenbeleid had veel weg van een backing winners-aanpak: het stimuleren van bewezen sterke sectoren. Vanuit het organisatiegedragperspectief kwam evenwel naar voren dat het RSV-debacle negatief afstraalde op de genuanceerde sectoranalyses van de WRR en de commissie Wagner. De regeling Research op Aandachtsgebieden (ROAG) was als gevolg hiervan niet gericht op de aandachtsgebieden, maar financierde voor een groot deel reeds bestaande onderzoeksprojecten bij grote bedrijven. Het specifieke beleid kreeg pas een financiële impuls met de Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (PBTS) uit 1987. EZ zette hiermee in op vier technologiegebieden* die men graag zou zien floreren (picking winners), zonder dat duidelijk was op welke manier het beleid aansloot op het onderzoek en de bestaande bedrijvigheid. Vanaf 1997 volgde de regeling Bedrijfsgerichte Technologische Samenwerkingsprojecten (BTS) de PBTS op, waardoor EZ niet meer op voorhand specifieke technologieprogramma’s vaststelde. Dit generieke discours kwam in paragraaf 5.3 bij de analyse vanuit het politieke-actorperspectief voorts naar voren uit de reactie van EZ om Porters clusterbenadering uit te werken. Via het parlement was er vraag naar een studie van de sectorspecifieke Economische kracht van Nederland, maar EZ vertaalde de door Porter voorgestelde
aardgasbatengelden voor de kennisinfrastructuur dat EZ uitgaf en generieke instrumenten ter stimulering van samenwerking (BTS-, TS- en IS-regeling). * Dit waren materiaaltechnologie, biotechnologie, informatietechnologie en vanaf 1990 milieutechnologie (tot 1990 behoorde medische technologie tot de technologiegebieden van de PBTS).
Conclusies 189 clusteraanpak in een macro-economische sterkte-zwakteanalyse. Dit leidde wel tot een verdere generieke impuls in de aandacht voor samenwerking (zie paragraaf 7.1.4). Daarnaast waren ook verschillende andere regelingen generiek, maar kenden ze een specifieke uitwerking. Met onder andere de Technologische Topinstituten (TTI’s) en de verdeling van de aardgasbaten investeerde EZ op basis van ‘objectieve’ expertise in specifieke gebieden of thema’s. In 2003 werd het generieke discours gedeeltelijk omgebogen naar een specifieke aanpak, toen het Innovatieplatform een sleutelgebiedenbeleid presenteerde (zie hoofdstuk 6). Het doel was om nu de in economisch opzicht bewezen sterke gebieden te ondersteunen. Een aantal factoren verklaren deze omslag van picking winners naar backing winners. Allereerst schaarde vanuit het organisatiegedragperspectief gezien een deel van de beleidsmakers zich altijd al achter een meer specifieke of clusterbenadering. Ten tweede valt uit het politieke-actorperspectief af te leiden dat deze groep in 2003 steun kreeg middels het AWT-rapport Backing winners. Dit rapport stelde een aanpak voor die het Innovatieplatform adopteerde en op basis waarvan minister Brinkhorst vervolgens het specifieke sleutelgebiedenbeleid invoerde. Ten derde was deze omslag mogelijk doordat het DG Industrie al enige tijd was verdwenen, en daarmee het oude industriebeleid en het idee dat daarop een taboe rust. Er was inmiddels een nieuwe generatie EZ’ers aangetreden voor wie het RSV-trauma niet meer gold.
7.1.4 De invloed van lobbyactiviteiten op het identificeren van sterke gebieden De backing winners-aanpak slaagde in de praktijk niet helemaal in zijn opzet. In paragraaf 6.3 zagen we namelijk dat stakeholders het proces beïnvloedden, waardoor de keuze voor sleutelgebieden minder objectief was dan in het begin van de jaren ’80 toen de WRR en de commissie Wagner een vergelijkbare exercitie deden. Naast VNO-NCW had bijvoorbeeld de FME (Federatie voor de Metaal- en Elektrotechnische industrie) goede contacten met EZ. Een ander voorbeeld van lobbyactiviteit kwam vanuit de chemiesector, die in eerste instantie niet door het Innovatieplatform tot sleutelgebied benoemd was en alles op alles zette om dit – gezien haar belang op economisch en onderzoeksgebied overigens terecht – toch te laten gebeuren. Frappanter is dat ook Pensioenen en sociale verzekeringen en The Hague: Residence of Peace and Justice tot sleutelgebieden van het innovatiebeleid werden aangewezen (zie paragraaf 6.1). Verder wisten vooral bedrijven en kennisinstellingen uit de farmaceutische sector een sterke en succesvolle lobby te voeren. Dit was met name te zien aan de 130 miljoen euro die zonder enige externe beoordeling uit de extra middelen uit het aardgasbatenfonds (Fond Economische Structuurversterking (FES)) naar het Topinstituut Pharma ging. In totaal kwam van de ICES/KIS*-regeling, het BSIK† en de extra FES-impulsen meer dan 1 miljard euro ten goede aan Life Sciences, een derde van het totale aardgasbatenbudget dat in de kennisinfrastructuur werd geïnvesteerd. Bovendien wist deze sector zich ondanks haar geringe economische belang in 2010 ook tot topsector te laten benoemen. Bij de analyse vanuit het organisatiegedragperspectief kwam
* Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking / Kennisinfrastructuur. † Besluit Subsidies Investeringen Kennisinfrastructuur.
190 Innovatiepolitiek naar voren dat de keuze voor investeringsprojecten uit de ICES/KIS voor een groot deel werd beïnvloed door verschillende departementen. We zagen daar dat EZ en OC&W samen uiteindelijk zorgvuldige en objectieve procedures ontwikkelden om de BSIK-projecten te beoordelen. Deze kwamen evenwel bij verschillende extra FES-impulsen onder druk te staan (zie de paragrafen 6.2 en 6.3). Dergelijke lobbyinvloed was geen nieuw fenomeen. De analyse vanuit het politieke- actorsperspectief maakte bijvoorbeeld duidelijk dat het bedrijfsleven veel invloed had op de manier waarop de INSTIR en WBSO werden uitgewerkt. Dat gold ook voor het specifieke beleid. Er werden daar dan wel goede pogingen gedaan om de samenwerking tussen bedrijven en kennisinstellingen te verbeteren, maar het is de vraag of belangenbehartigers niet een te voorname rol kregen. Zo deed EZ in de jaren ’80 in het kader van de regeling Research op Aandachtsgebieden (ROAG) al toezeggingen aan grote bedrijven voordat de regeling startte. Een belangrijk bezwaar bij de Technologische Topinstituten (TTI’s) was bijvoorbeeld dat de netwerken closed shops waren van gevestigde partijen, nieuwe bedrijven kwamen daar niet eenvoudig tussen. Exemplarisch was ook een speciaal convenant met Philips op basis waarvan EZ dat bedrijf jaarlijks 45 miljoen euro innovatiesubsidie gaf. De enige voorwaarde die EZ stelde was dat Philips geen gebruik zou maken van andere regelingen.
Belangenbehartiging was kortom van grote invloed op het innovatiebeleid. Maatregelen kwamen als gevolg hiervan niet altijd ten goede aan de sterkste clusters of de clusters met de meeste potentie, maar aan de sectoren die het beste hun belangen verdedigden. De balans sloeg op dergelijke momenten om richting lobbygroepen, waardoor veeleer sprake was van een backing lobbies-beleid. Tabel 7-3 geeft een samenvattend overzicht van de thema’s of gebieden waarin EZ middels specifiek beleid en generiek beleid dat tot specifieke investeringen leidt investeerde.
Tabel 7-3: van aandachtsgebieden naar sleutelgebieden, specifiek beleid van 1981 tot en met 2010.*
Aandachtsgebieden Technologiegebieden Generiek discours Sleutelgebieden (1981-1983) (1984-1990) (1991-2002) (2003-2010)
Transito (inclusief Verkeer en Vervoer Verkeer en Vervoer Logistiek verkeer en transport) (toepassingsgebied) (potentiegebied) Agrarische en Voedings- Biotechnologie Biotechnologie Flowers & Food middelenindustrie (technologiegebied) (sleutelgebied)
Landbouw en Visserij Landbouw en Visserij (naar Flowers & Food) (toepassingsgebied)
* In 2010 beëindigde minister Verhagen het sleutelgebiedenbeleid en zei met een nieuwe aanpak te komen: het topsectorenbeleid. Vergelijken we de 9 topsectoren van dit beleid, dan blijkt er evenwel weinig te zijn veranderd (zie de bijlagen van hoofdstuk 6 voor een vergelijking tussen de sleutelgebieden en topsectoren).
Conclusies 191
... vervolg tabel 7-3 ...
Aandachtsgebieden Technologiegebieden Generiek discours Sleutelgebieden (1981-1983) (1984-1990) (1991-2002) (2003-2010)
(Water)bouw, Energietechnologie Energie Energie infrastructuur en (terrein van staatszorg) (potentiegebied) Energie Waterstaat Water (terrein van staatszorg) (sleutelgebied)
Bouw Bouwen Bouw (toepassingsgebied) (geen gebied) Offshore Maritiem en marien Maritiem Maritiem (toepassingsgebied) (deel sleutelgebied Water) Veredelingschemie Chemie Chemie (sleutelgebied)
Materiaaltechnologie Materiaaltechnologie High Tech Systemen en (technologiegebied) Materialen (HTSM) (sleutelgebied) Kantoorsystemen - -- Telecommunicatie en Informatietechnologie Telematica Informatietechnologie media (technologiegebied) (enabling technology) Transportmiddelen Transportmiddelen Transportmiddelen (deels naar Logistiek) (toepassingsgebied) Medische technologie Medische technologie Medische technologie Life Sciences en (technologiegebied) gezondheid (potentiegebied) Productiebesturings- Productievernieuwing - (naar HTSM) systemen (toepassingsgebied) (Consumenten-) Micro-elektronica Micro- High tech systemen en elektronica (toepassingsgebied) elektonicastimulering materialen (HTSM) (sleutelgebied) Milieu Milieutechnologie Milieutechnologie - (technologiegebied) Defensie-uitrusting Defensie Defensie - (toepassingsgebied) - Ruimtevaart Ruimtevaart - (toepassingsgebied) - - - Creatieve industrie (sleutelgebied)
Over de gehele onderzochte periode vallen mede als gevolg van de backing lobbies-reactie een vijftal zaken op.
192 Innovatiepolitiek
1. De thema’s of gebieden waren breed en algemeen en werden in een aantal gevallen samengevoegd. Het ontbrak daarbij veelal aan een heldere specificatie van subsectoren. Het is daarom sterk de vraag in hoeverre EZ met deze specifieke aanpak daadwerkelijk kon inspelen op de verschillende karakteristieken van de sectoren of clusters. 2. Het beleid veranderde nogal eens van naam, zonder dat EZ daarmee op andere gebieden inzette. Het gevolg van deze semantische creativiteit was meer onduidelijkheid over het innovatiebeleid. 3. Er zijn een paar thema’s te onderscheiden die niet als aandachts-, technologie- of sleutelgebieden waren geïdentificeerd of benoemd, maar die wel continu de aandacht kregen. Dat gold met name voor ruimtevaart en energie; op die gebieden financierde EZ al die tijd onderzoeksinstituten. 4. Een aantal van de gebieden die in eerste instantie niet als technologie- of sleutelgebied werden geïdentificeerd, kregen later met de nodige creativiteit toch die of een vergelijkbare typering. In de jaren ’80 koos EZ bijvoorbeeld voor een vijftal technologiegebieden, maar daarnaast bestonden er terreinen van staatszorg of toepassingsgebieden. Het Innovatieplatform had in de jaren 2000 uiteindelijk vijf sleutelgebieden geïdentificeerd, maar ook daar verschenen daarnaast potentiegebieden en enabling technologies. 5. Er kwam in dertig jaar slechts één echt nieuw gebied bij: de creatieve industrie. Daaruit valt af te leiden dat de economische structuur niet snel verandert.
7.1.5 Toenemende nadruk op samenwerking Het stimuleren van op innovatie gerichte samenwerking had tot doel (1) bedrijven meer te laten investeren in R&D, (2) de marktgerichtheid van kennisinstellingen te verbeteren, (3) bedrijven en kennisinstellingen hun kennis beter te doen delen en (4) sterkere clusters of netwerken te laten ontstaan. De Stichting voor de Technische Wetenschappen (STW) en de Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s (IOP’s) waren begin jaren ‘80 de eerste voorbeelden van deze aanpak (zie paragraaf 3.1). Ze bleken een goede manier om bedrijven bij onderzoeksprojecten te betrekken en onderzoekers meer oog te laten hebben voor innovatie (zie paragraaf 3.1). Met betrekking tot de IOP’s stonden in de evaluaties evenwel aanmerkingen over de mate waarin het MKB werd bereikt en over de daadwerkelijke benutting van kennis. We moeten daarbij onderkennen dat via de IOP’s doorgaans nieuwe onderzoeksgebieden werden gestimuleerd, die niet voor alle bedrijven even relevant waren. Het stimuleren van samenwerking tussen bedrijven en publieke kennisinstellingen leidde ertoe dat de laatste belanghebbenden werden in het innovatiebeleid. Ze probeerden om de bestaande geldstromen en verhoudingen zoveel mogelijk intact te houden. Deze focus is in lijn met het oude lineaire model dat onderzoek vanzelf tot innovatie leidt. Op een aantal momenten stond de rol van dergelijke organisaties echter ter discussie, omdat hun onderzoek tot onvoldoende innovatie zou leiden. Dat gold met name voor TNO en de Grote Technologische Instituten (GTI’s), die van oudsher de kloof tussen bedrijven en onderzoek moesten dichten.
Conclusies 193
Volgens het organisatiegedragperspectief bleek dat EZ aanvankelijk terughoudend was bij het stimuleren van samenwerking tussen bedrijven, omdat het geen kartels wilde ondersteunen of creëren. Vanaf midden jaren ‘90 veranderde dit geleidelijk, waarbij EZ gebruikmaakte van het argument dat clusters van belang zijn voor de economie. Dat startte vanaf 1994 met meer aandacht voor samenwerking bij de Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (PBTS). Vervolgens werd samenwerking het centrale onderdeel bij de opvolgers daarvan, de regelingen BTS en TS. Daarnaast introduceerde EZ in 1997 de TTI’s waarmee precompetitieve onderzoeksprojecten werden gestimuleerd, waaraan zowel bedrijven als kennisinstellingen financieel deelnamen (zie paragraaf 5.1). Ook voor de kennisinvesteringen vanuit de aardgasbaten (eerst ICES/KIS, daarna BSIK en extra impulsen uit het Fonds Economische Structuurversterking (FES)) was samenwerking een centrale voorwaarde. Uit het politieke-actorperspectief kwam al naar voren dat kennisinstellingen hun autonomie wilden verdedigen. Het was voor hen tevens in toenemende mate van belang argumenten te verzinnen om de financiering van EZ te behouden of in aanmerking te komen voor de nieuwe regelingen. Dergelijke financieringsbronnen werden in de jaren ‘90 belangrijker, omdat de onderzoeksbudgetten van publieke kennisinstellingen onder druk stonden. In de vorige paragraaf zagen we al dat ook vanuit het bedrijfsleven een aantal groepen succesvolle lobbyactiviteiten ontwikkelden en zo ministers en ministeries wisten te beïnvloeden. Bij de verdeling van de aardgasbaten lieten naast bedrijven en kennisinstellingen ook departementen zich gelden.
Naast de veranderingen in de inhoud van het beleid veranderde in de periode 1976 tot en met 2010 ook de organisatie van het innovatiebeleid. Vooral de scheiding tussen maken en uitvoeren van beleid en de toenemende nadruk op verantwoording van het beleid waren hierbij van belang. Deze twee hoofdlijnen behandel ik in de paragrafen 7.1.6 en 7.1.7.
7.1.6 Steeds verdere scheiding tussen maken en uitvoeren van beleid EZ haalde aan het eind van de jaren ‘80 het maken en uitvoeren van beleid uit elkaar, omdat het contact tussen ambtenaren en bedrijven te nauw was geworden. Als gevolg van de hechte relatie tussen ambtenaren en bedrijven gebeurde de uitvoering van beleidsmaatregelen voorheen namelijk niet steeds objectief. Het bekendste voorbeeld waren de investeringen in het scheepsbouwconcern RSV die het faillissement ervan niet konden voorkomen. Om dergelijke incidentenpolitiek en beïnvloeding door lobby’s te vermijden plaatste EZ op aandringen van het parlement het uitvoeren van beleid steeds meer buiten het ministerie. Dit betekende dat er een afzonderlijke beleids- en uitvoeringsorganisatie tot stand kwam. De gevolgen waren aanzienlijk. EZ kreeg minder zeggenschap over de uitvoering van het beleid en er moesten mensen gevonden worden voor een nieuwe organisatie, waar men zich ‘alleen maar’ bezig mochten houden met de uitvoering. Bezien vanuit het organisatieperspectief is het niet verwonderlijk dat dit agentschap niet zomaar tot stand kwam: de eerste plannen stamden al uit eind jaren ‘70, terwijl de overgang pas vanaf 1988 op basis van advies van de commissie Dekker doorzette (zie paragraaf 4.1). Uiteindelijk ontstond een nieuwe organisatie met een eigen manier van werken en cultuur. De omvang van dit agentschap nam in de loop der decennia
194 Innovatiepolitiek steeds meer toe. Allereerst fuseerde StiPT en de Dienst Investeringsreking (DIR) in 1992 tot Senter, dat op zijn beurt meer taken kreeg. Vervolgens fuseerde Senter in 2004 met NOVEM tot SenterNovem. Daarmee kwam een soort van uitvoeringsministerie tot stand, dat gaandeweg een loggere organisatie werd. In 2010 ontstond na verdere fusies AgentschapNL, met bijna 1500 vaste medewerkers. Het agentschap hield zich bezig met de correcte uitvoering van de procedures en werd een goed geoliede machinebureaucratie. Het was dan wel steeds minder flexibel, maar wist de procedures efficiënt uit te voeren. Waar nodig had het agentschap contact met bedrijven, omdat de aandacht uitging naar dienstverlening en aansluiting van het beleid op de praktijk. Uit het organisatieperspectief kwam naar voren dat daar tegenover stond dat de focus bij het ministerie op het maken van beleidsplannen en verantwoording naar de politiek kwam te liggen. Daardoor werd de vraag of het beleid goed aansloot bij de problemen in de praktijk ondergeschikt aan de politieke verantwoording. Bovendien kwam industriebeleid in de verdrukking en verloor het ministerie veel van zijn kennis van bedrijven en sectoren. Voor de sectorspecialisten van het DG Industrie was in de loop van de jaren ’90 steeds minder ruimte. Alleen kennis over ‘grote dossiers’ (grote bedrijven) en brede technologische thema’s bleef over. Dat leidde ertoe dat EZ kleiner werd en veel van de vroegere interne tegenstellingen tussen industrieambtenaren en ambtenaren die een algemeen voorwaardenscheppend beleid voorstonden, verdwenen. Het ministerie werd een ‘plattere’ organisatie, waarin meer sprake was van goede beleidsinhoudelijke samenwerking. Ambtenaren toetsten het beleid steeds meer bij algemene in plaats van sectorale werkgeversorganisaties.* Als gevolg van dit alles werden de werkzaamheden binnen het ministerie abstracter en groeide de afstand tot de praktijk. Een natuurlijk gevolg van de scheiding was dat er een scherp onderscheid ontstond tussen ambtenaren die beleid maken en ambtenaren die beleid uitvoeren. De twee onderdelen waren van elkaar losgetrokken zonder dat er veel ruimte was voor feedback. De communicatie tussen beide ‘professionele’ organisaties verliep hierdoor lange tijd matig. Gaandeweg verbeterde deze situatie. Dit werd versterkt toen SenterNovem in 2004 het sleutelgebiedenbeleid moest vormgeven. EZ verplaatste daarvoor een aantal ambtenaren naar het uitvoeringsagentschap. Die kenden de weg in het ministerie, waardoor overleg en terugkoppeling weer beter verliepen. In de loop der tijd werden beide kanten meer bewust dat communicatie en samenwerking een voorwaarde is om het beleid te verbeteren en te kunnen verantwoorden.
De organisatorische splitsing heeft een incidenten- of lobbypolitiek overigens niet helemaal kunnen voorkomen. Zo komt uit het politieke-actorperspectief naar voren dat een aantal bedrijven een uitzonderingspositie behielden. Illustratief waren de Technolease-constructie om bedrijven die in financiële moeilijkheden waren van kapitaal te voorzien; en het Philips-convenant dat inhield dat EZ jaarlijks een bedrag reserveerde voor onderzoek van Philips (zie paragraaf 4.3). Ondanks het feit dat deze relatie in 2006 onhoudbaar bleek, bleef Philips een centrale rol spelen
* Het gaat hier met name om VNO-NCW. Daarnaast zie ik ook grote werkgeversorganisaties als de FME en de VNCI als een algemene organisatie, omdat ze verschillende branches vertegenwoordigen.
Conclusies 195 in het sleutelgebiedenbeleid en leverde EZ bovendien een forse bijdrage aan internationaal onderzoek op het gebied van micro-elektronica. Een ander voorbeeld waren de ‘paradepaardjes’ als DAF, Fokker, NedCar en Organon waarvoor ministers en topambtenaren van EZ meestal onder druk van de Tweede Kamer bovengemiddeld aandacht hadden. Eerder besprak ik ook reeds de invloed van lobbyactiviteiten op de verdeling van de extra FES-impulsen (de aardgasbaten), met name bij het tot stand komen van het TI Pharma.
7.1.7 Pogingen om het innovatiebeleid transparanter te maken De oprichting van een speciale uitvoeringsorganisatie leidde er toe dat de procedures van het beleid steeds verder werden uitgewerkt met als doel het beleid beter te kunnen verantwoorden. Door de toenemende transparantie heeft met name het MKB steeds meer gebruik kunnen maken van de innovatieregelingen. Het precies uitwerken van procedures leidde ook tot juridisering van het beleid. Men probeerde maatregelen zo vorm te geven dat bezwaren ertegen ongegrond konden worden verklaard. Als gevolg van deze juridisering kwam wel de aansluiting met de praktijk verder in het gedrang. Een andere manier om de transparantie te bevorderen was de inschakeling van externe experts om projectvoorstellen te beoordelen. Dit was bijvoorbeeld terug te zien in het verschil tussen de ROAG-regeling en de opvolger daarvan, de PBTS. Bij de laatste beoordeelde een externe adviescommissie de ingediende projecten. In de loop der jaren paste EZ deze manier van werken steeds meer toe. Zo liet EZ midden jaren ‘90 de voorstellen voor de eerste TTI’s extern beoordelen en kregen vanaf 1998 de Commissie van Wijzen en het CPB een rol in de tweede en derde ICES/KIS-ronde. Vanuit het rationele-actorperspectief kwam naar voren dat deze beoordelingen leidden tot betere controle en monitoring. Bij de andere twee perspectieven zagen we evenwel dat ook andere interne en externe stakeholders invloed uitoefenden op dit proces. De overheid en haar uitvoeringsprocedures waren kortom niet altijd bestand tegen lobbyactiviteiten, waardoor het ministerie soms eerder partij dan arbiter was.
De manier om de objectiviteit te waarborgen waren beleidsevaluaties. Lange tijd vormden deze geen structureel onderdeel van de werkzaamheden en liet het ministerie maatregelen niet altijd evalueren. Dit veranderde toen het parlement in de jaren ‘90 meer aandacht vroeg voor de effecten van het beleid (zie paragraaf 5.1), wat leidde tot de nota Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB) uit 1999 en de jaarlijkse verantwoordingsdag (zie paragraaf 6.1).7 Dit verplichtte EZ beleidsevaluaties structureel uit te laten voeren, maar leidde er nog niet toe dat ze structureel gebruikt werden bij het verbeteren van het beleid of het ontwerpen van nieuwe maatregelen. Bovendien was er niet altijd sprake van gestructureerde monitoring en werden beleidsmaatregelen meestal onder druk van politieke verantwoording op te korte termijn geëvalueerd. Voor een goede evaluatie waren dus nog geen adequate gegevens beschikbaar, iets wat niet goed werd onderkend. De grote stapel evaluatierapporten leidde dus niet tot meer duidelijkheid over de precieze effecten van het innovatiebeleid. Er kunnen daarom geen harde uitspraken worden gedaan over de vraag of de meest effectieve en efficiënte innovatiebeleidsmaatregelen werden gekozen. Dat
196 Innovatiepolitiek komt deels doordat er meestal geen directe relatie is te leggen tussen (niet steeds geformuleerde) beleidsdoelen, de maatregelen en de uiteindelijke realiteit. In hoeverre onderzoeksprojecten het innovatievermogen van het bedrijfsleven vergrootten kon bijvoorbeeld niet worden achterhaald, omdat er geen zekerheid was over het causale verband. Volgens de commissie Theeuwes zouden in theorie zogenaamde sociale experimenten de meest geëigende methode zijn voor dergelijke effectstudies. Er wordt dan willekeurig bepaald welke bedrijven wel en welke niet in aanmerking komen voor een subsidie, zodat de twee groepen nadien vergeleken kunnen worden. In de praktijk zijn de randvoorwaarden voor een dergelijke benadering evenwel vaak niet aanwezig, al is het maar omdat EZ het ene bedrijf niet zomaar wil bevoordelen boven het andere. Een oplossing bieden quasi-experimentele methoden waarmee achteraf wordt gekeken of er een controlegroep is of kan worden geconstrueerd. Het nadeel is dat groepen bedrijven soms lastig met elkaar kunnen worden vergeleken en dat er daarbij veel aannames moeten worden gemaakt. De geconstrueerde werkelijkheid van de econometrische experimenten komt vaak niet overeen met die van het reële bedrijfsleven, waardoor er onzekerheid blijft bestaan over de causaliteit tussen de regeling en het gevonden effect. Dan nog moet er voor worden gewaakt dat niet vooral wordt ingezet op beleidsmaatregelen die het best meetbaar zijn of lijken. Dat de effecten van regeling A beter zijn te bepalen dan die van regeling B betekent nog niet dat regeling A ook effectiever is. Het is daarom zaak om verschillende evaluatiemethoden toe te passen en op basis daarvan en van een goede analyse van het probleem evenwichtige afwegingen te maken. Uit de analyses vanuit het organisatiegedragperspectief kwam naar voren dat EZ tevens de neiging had evaluaties te gebruiken ten behoeve van de eigen organisatie of het politiek verdedigen van het beleid. Hierdoor kwam het leren van fouten of het doorvoeren van verbeteringen in het gedrang. Evaluaties werden wel gebruikt om aanpassingen te verrichten, maar het uitgangspunt was feitelijk meestal meer legitimatie van het beleid dan het trekken van lessen ter verbetering van instrumenten. Het is vanuit dit perspectief bezien weinig verwonderend dat beleidsbeoordelingen zoals van het IBO Technologiebeleid in 2002 en de commissie Theeuwes tien jaar later vaststelden dat het ontwerp en de evaluatie van het innovatiebeleid tekortschoten. Voorbeelden van nieuwe initiatieven die zonder goede verantwoording tot stand kwamen, waren de projecten van de ROAG-regeling in de jaren ‘80, de projecten uit ICES/KIS-1 in het begin jaren ‘90, het oprichten van het TI Pharma met geld uit de extra FES-impuls in 2005 en de uitbreiding van het aantal sleutelgebieden in dezelfde periode.
Als we nog eens kijken naar de belangrijkste maatregelen die ik besprak dan valt wel te zeggen dat subsidies en fiscale aftrek na verloop van tijd samengaan met extra R&D. Alleen weten we bij benadering niet tot hoeveel extra R&D de maatregelen zelf leidden. Daarnaast kon ik wel gemakkelijker concluderen dat regelingen als de IOP's en TTI's de marktgerichtheid van publieke kennisinstellingen hielpen te verbeteren en ook zorgden voor het creëren en versterken van netwerken. Er bleek bij de TTI’s, de ((P)B)TS en het sleutelgebiedenbeleid evenwel in verschillende gevallen sprake te zijn van closed shops, waardoor het de vraag is in hoeverre er nieuwe bedrijven mee werden bereikt en zo ja hoeveel.
Conclusies 197
7.2 Slotsom Ik hoop dat de lezer het met me eens is dat de conclusies op basis van de zeven geschetste hoofdlijnen een veelzijdig beeld bieden van het innovatiebeleid. De vraag rest wat nu het totaalbeeld is van de onderzochte vijfendertig jaar. Is het innovatiebeleid in deze periode beter geworden? Uit mijn analyses van de belangrijkste beleidsinstrumenten bleek keer op keer dat het effect moeilijk of niet was te bepalen. Dat komt omdat er niet altijd genoeg data beschikbaar zijn, er geen causale relatie kan worden gelegd met het effect op de economische groei en evaluaties vaak op te korte termijn werden uitgevoerd (zie ook paragraaf 7.1.7). Toch is er een gemengd totaalbeeld te schetsen. Aan de ene kant verbeterde de uitvoering van het innovatiebeleid. De uitvoeringsprocedures werden transparanter. Daarnaast werden evaluaties een structureel onderdeel van het beleid, waardoor er in ieder geval veel kennis is opgedaan. Bij met name de BSIK-regeling voor investeringen uit het aardgasbatenfonds uit 2004 en de eerste Technologische Topinstituten (TTI’s) uit 1997 zagen we dat er sprake was van voortschrijdend inzicht dat leidde tot meer zorgvuldige uitvoeringsprocedures voor het toewijzen van projecten. Zoals bij beleggingen bleek dit tijdelijk succes evenwel geen garantie voor de toekomst.
Aan de andere kant constateerde ik dat de onderbouwing van het beleid te weinig gerelateerd werd aan kennis over sectoren en het aan een langetermijnfocus ontbrak. Er was nauwelijks een stabiele of op leerprocessen gebaseerde zich ontwikkelende visie op de beleidsmix. De onderbouwing van het beleid bestond meer uit het verdedigen van de gemaakte keuzen dan uit het maken van een gebalanceerde afweging tussen de verschillende opties om innovatie te stimuleren. Mede op basis van interne en externe krachtsverhoudingen ging EZ met andere woorden selectief om met wetenschappelijke inzichten over innovatieprocessen en evaluaties van beleid. De studies die het meest invloed hadden waren de evolutionaire kijk op de economie die Richard Nelson en Sydney Winter presenteerden en Michael Porters studie naar de concurrentiekracht van landen alsmede de Nederlandse vertaling daarvan. Dergelijke studies vormden evenwel niet de basis voor een coherente analyse van de problematiek en beleid dat daarop inspeelt. Binnenlands was de meest wetenschappelijke aanzet nog die van de WRR in 1980, maar die kreeg als gevolg van het RSV-debacle geen kans. Het gaat te ver om te stellen dat EZ deze en andere studies helemaal links liet liggen, maar er kan wel worden geconcludeerd dat er creatief uit werd geshopt om de ingeslagen weg te verantwoorden. Dat heeft op onderdelen zeker tot nuttige beleidsinstrumenten geleid, maar de ministers van EZ deden onvoldoende recht aan inzichten over de dynamiek van het innovatieproces.*
* Daarbij moet worden toegegeven dat de wetenschappers het meestal ook niet met elkaar eens waren en met verschillende oplossingen kwamen. Het ministerie heeft evenwel ook nooit geprobeerd via gerichte studies de discussie onder innovatiewetenschappers tot meer eenduidige conclusies te brengen. Zelfs voor het marktfalenparadigma zou dit nochtans een legitieme actie geweest zijn.
198 Innovatiepolitiek
Het meest opvallend aan de concrete maatregelen in de gehele periode is het overwicht van regelingen gericht op het generiek stimuleren van R&D. EZ fixeerde zich bij het stimuleren van innovatie meestal op dit ene onderdeel. De aandacht voor andere aspecten zoals cocreatie en co- evolutie in al zijn vormen was hierdoor aanvankelijk marginaal. Daarnaast werden er bij het specifieke beleid meestal met heel veel moeite echte keuzes gemaakt: het ging doorgaans om brede thema’s en gebieden. Bovendien was er niet altijd sprake van een uitgebreide en objectieve onderbouwing van deze keuzes, in tegenstelling tot bijvoorbeeld het voorstel dat de WRR in 1980 presenteerde. Ook lukte het niet altijd om tegenwicht te bieden aan lobbyactiviteiten.
Bekijken we één van de belangrijkste discussies, dan lijkt het ‘vrije markt’-discours de verklaring voor het overwicht van generieke fiscale regelingen te zijn. Er is evenwel allerminst bewijs dat deze aanpak effectiever is dan een meer gerichte. De gedachte was vaak dat door breed te investeren in onderzoek en ontwikkeling (R&D) er vanzelf iets uitkomt. Het voordeel van deze aanpak is dat de uitvoeringskosten laag zijn, omdat het beleid niet hoeft te worden aangepast aan de karakteristieken van bepaalde sectoren of types bedrijven. Bovendien is het argument dat de overheid zich op die manier weinig mengt in de vrije markt. Het nadeel is dat een dergelijke aanpak geen recht doet aan de heterogeniteit van het bedrijfsleven. Met specifieke investeringen daarentegen kan men wel aansluiten bij de mogelijkheden en beperkingen van bepaalde gebieden of sectoren. Men moet zich dan echter wapenen tegen lobbyactiviteiten van bedrijven, kennisinstellingen en zelfs ministeries. Om dit backing lobbies-beleid te vermijden zijn ten eerste onafhankelijke beoordelingsprocedures nodig. Ten tweede is er ter ondersteuning kennis nodig bij het ministerie zelf; die sectorkennis is evenwel grotendeels verdwenen.
Zoals gezegd was er niet één standaard heuristiek waarmee beleid werd geëvalueerd. Een vergelijking tussen de effectiviteit van verschillende beleidsinstrumenten is daarom lastig, maar onder voorbehoud niet onmogelijk. Ik kijk daarvoor naar de laatste omvangrijke maatregelen die werden geëvalueerd: de WBSO (zie paragraaf 5.1) en het sleutelgebiedenbeleid (zie paragraaf 6.1). Allereerst blijkt dan dat als het om grote bedragen gaat de uitvoering van specifiek beleid niet duurder is. De uitvoeringskosten van de WBSO waren tussen 2006 en 2010 namelijk iets meer dan 5 procent, die van het sleutelgebiedenbeleid tussen 2004 en 2010 iets meer dan 4 procent.8 Kijken we nu naar de financiële bijdrage van bedrijven, dan blijkt dat bij de specifieke sleutelgebiedenaanpak de betrokken bedrijven in aanvulling op de overheidsbijdrage meer extra investeerden dan bij de generieke WBSO het geval was. Bij het sleutelgebiedenbeleid legden bedrijven € 1,10 neer voor elke euro overheidssubsidie. 9 Als we rekening houden met de administratieve lasten dan investeerden bedrijven voor elke euro die ze vanuit de WBSO ontvingen voor de periode 2001-2005 gemiddeld € 0,20 10 en voor de periode 2006-2010 gemiddeld € 0,69.11 De evaluatie voor de periode 1996-1998 stelde vast dat dit effect zonder rekening te houden met administratieve lasten € 0,01-0,02 was. Met inbegrip van de administratieve kosten zou dat betekenen dat niet eens alle WBSO-ontvangsten ten goede kwamen aan R&D.12 Op basis hiervan en op basis van de voor- en nadelen zoals die naar voren kwamen in dit onderzoek concludeer ik dat een gerichte aanpak effectiever is, en al helemaal wanneer deze
Conclusies 199 aansluit op de specifieke karakteristieken van een sector en inspeelt op mogelijke verbeteringen. Innovatiebeleid is dan namelijk meer dan lagere belasting of het ‘verhelpen’ van marktfalen. Een voorwaarde is natuurlijk dat er een gebalanceerde afweging wordt gemaakt tussen de verschillende opties. Anders is het risico groot dat een gerichte aanpak de economie niet versterkt. Daarnaast bestaat bij een dergelijk backing winners-beleid het gevaar dat het beleid niet openstaat voor nieuwe ontwikkelingen. Tabel 7-4 geeft een overzicht van de voor- en nadelen van generiek ten opzichte van specifiek innovatiebeleid zoals die naar voren kwamen.
Tabel 7-4: voor- en nadelen van generiek versus specifiek innovatiebeleid.
Generiek innovatiebeleid Specifiek innovatiebeleid
Richt zich meestal op één aspect dat innovatie kan Richt zich veelal op meerdere aspecten die stimuleren: R&D. innovatie kunnen stimuleren. Heeft lage uitvoeringskosten. Vooral bij budgettair kleine maatregelen zijn de uitvoeringskosten relatief hoog. Er is minder kennis voor vereist, met als nadeel dat Er is meer kennis vereist. Dat verhoogt de EZ ook minder weet over het bedrijfsleven. personeelskosten van het ministerie, maar EZ heeft hierdoor wel meer inzicht in het bedrijfsleven. Brengt minder (politiek) risico met zich mee, geen Er kunnen verkeerde investeringen worden gedaan, keuzes betekent namelijk ook geen verkeerde waardoor het (politieke) risico hoger is. Maar keuzes. risicoaversie is geen innovatiedeugd De stimulans heeft vaak een gering effect, omdat er Gerichte investeringen hebben meer potentieel, niet altijd daadwerkelijk nieuwe initiatieven worden omdat de impuls aan kan sluiten op de echte gestart. sterktes of zwaktes van de economie. Houdt geen rekening met het verschil tussen Probeert in te spelen op het verschil tussen sectoren. sectoren en bedrijven (maatwerk). Lobby’s voor generiek beleid zijn beter te overzien, Specifieke lobby’s proberen bepaalde sectoren te alhoewel ze wel bestaan. presenteren als nationaal belang. Daar moet het ministerie zich tegen wapenen, hetgeen vraagt om specialistische kennis. Gaat uit van een lineaire relatie tussen R&D, Neemt als uitgangspunt dat innovatie een complex innovatie en economische groei. Houdt daarbij en geen lineair proces is. Daarbij word onderkend geen rekening met de onzekerheden over het dat onzekerheid een grote rol speelt. causale verband hiertussen. Er zijn meer generieke indicatoren voorhanden Indicatoren verschillen per sector, wat vergelijken waarmee de stand van zaken internationaal kan moeilijker maakt en waardoor de daadwerkelijke worden vergeleken. De indicatoren zijn echter economische effecten niet (altijd) zijn vast te algemeen, waardoor ze niet altijd daadwerkelijk iets stellen. zeggen over de invloed op de toekomst.
Tot nu toe is de eindbeoordeling in deze paragraaf vooral gebaseerd op het rationele perspectief. De lezer die mijn reconstructie van het tot stand komen van het innovatiebeleid doorheen de hoofdstukken 3 tot en met 6 gevolgd heeft, weet natuurlijk ook waarom één en ander niet liep
200 Innovatiepolitiek zoals de tekstboeken – en misschien ikzelf ook – het zouden wensen. Ook uit de zeven in de vorige paragraaf beschreven hoofdlijnen blijkt immers dat bij het tot stand komen van het EZ- innovatiebeleid de organisatielogica en het spel van interne en externe stakeholders een aanzienlijke rol speelden. Het werd duidelijk dat naast de minister en de Tweede Kamer ook de interne en de externe stakeholders macht hebben. Hun handelen bepaalde voor een groot deel waarom besluiten werden genomen, die ik met een rationele-actorperspectief niet kon verklaren. Lagere kosten – oftewel de efficiëntie en mogelijke effectiviteit van beleidsmaatregelen – bleken namelijk niet doorslaggevend voor de kans dat EZ-ministers voor een bepaalde beleidsoptie kozen. De hypothese van het rationele perspectief dat de beleidsoptie die potentieel de meeste baten oplevert wordt gekozen, moet daarom worden verworpen. Uit het organisatiegedragperspectief kwam naar voren dat de bestaande routines, maar ook het verdedigen van belangen en interne onderhandelingen van invloed waren op het innovatiebeleid. Het politieke-actorperspectief liet zien welke rol (vertegenwoordigers van) het bedrijfsleven, de Tweede Kamer en kennisinstellingen speelden. We zagen daarbij dat de betrokkenen coalities vormden, om op die manier innovatie(beleid) op de agenda te houden. Onderhandelingen tussen interne en externe stakeholders blijken dus van invloed te zijn op de keuze voor een beleidsoptie. Voor de hypothesen van het organisatiegedrag- en politieke- actorperspectief (zie tabel 7-1) heb ik dus meer ondersteuning gevonden dan voor die van het rationele-actorperspectief. Daarmee is overigens niet gezegd dat er grosso modo irrationeel of onverantwoord beleid is gevoerd. De Nederlandse economie en concurrentiepositie zijn in deze periode namelijk altijd relatief sterk gebleven.
Op basis van de inzichten die voortkomen uit mijn conclusies bespreek ik tot slot van dit boek aanbevelingen voor toekomstig beleid. In het bijzonder de minister van EZ kan hiermee zijn of haar voordeel doen.
Nawoord: aanbevelingen voor een beter innovatiebeleid
De verschillende perspectieven van dit onderzoek leidden niet altijd tot eenduidige conclusies. Ze gaven evenwel inzicht in wat daadwerkelijk van invloed was op de ontwikkelingen van het innovatiebeleid, waardoor duidelijk is met welke interne en externe factoren een minister rekening moet houden. Maar wat kunnen we hier nu van leren? En welke aanbevelingen hebben ook een kans van slagen? Om een meer doeltreffend en consistent innovatiebeleid vorm te geven geef ik een minister de volgende aanbevelingen. Het perspectief daarvan is ‘rationeel’, maar ik houd rekening met de rol en invloed van interne en externe belanghebbenden. 1. Zorg voor continuïteit. 2. Bouw voort op de ervaringen met innovatiebeleid. 3. Kijk verder dan R&D alleen. 4. Kies eerder voor specifiek dan voor generiek beleid. 5. Voer geen incidentenpolitiek, maar anticipeer op incidenten. 6. Verbeter de transparantie en verantwoording. 7. Vermijd kortademigheid.
1. Zorg voor continuïteit Allereerst moet een minister nagaan wat hij of zij met innovatiebeleid wil bereiken: snel scoren of beleid maken voor de lange termijn? Ik adviseer het laatste. Ten eerste omdat uit mijn conclusies naar voren kwam dat het in het innovatiebeleid ontbrak aan continuïteit, waardoor EZ geen betrouwbare omgeving creëerde. Ten tweede kan het ministerie op die manier een bijdrage leveren aan economische groei en een sterk concurrentievermogen van het Nederlandse bedrijfsleven. De volgende aanbevelingen kunnen hierbij helpen.
2. Bouw voort op de ervaringen met innovatiebeleid Het is een open deur, maar mijn onderzoek toont aan dat er volstrekt onvoldoende wordt teruggekeken naar het verleden. Uit de conclusies kwam naar voren dat de effectiviteit lastig is vast te stellen – voor het verbeteren van evaluaties geef ik bij punt 6 en 7 aanbevelingen. Ondanks de tekortkomingen ontwikkelde EZ wel degelijk de nodige kennis over innovatiebeleid. Onder druk van zowel interne als externe belanghebbenden maakten de ministers evenwel vaak geen gedegen afwegingen. Het gevolg was dat het leervermogen van EZ dikwijls tekortschoot.
202 Innovatiepolitiek
Zo bleek dat niet werd gekeken naar de mogelijke positieve resultaten van het herstructureringsbeleid uit de jaren ’70 en wijzigde EZ het beleid geregeld om tegemoet te komen aan externe stakeholders of om ideologische redenen. Ministers hadden natuurlijk een verschillende politieke achtergrond, maar dat mag geen reden zijn om voorgaand beleid met slechte argumenten af te serveren of om zomaar een initiatief te starten. Een voorbeeld was het aandachtsgebiedenbeleid dat de commissie Wagner voorstelde en dat EZ onder invloed van het heersende (neo)liberale discours veralgemeende tot brede thema’s. Andere voorbeelden van redelijk succesvolle regelingen, die men om soms onduidelijke redenen weer beëindigde of op liet gaan in andere regelingen, waren: de regeling Kennisdragers in het MKB (KIM), het Project industriële innovatie (Pii) en het programma Toeleveren & Uitbesteden (T&U). Verder stelde ik vast dat EZ de procedures om projecten te beoordelen niet altijd consequent toepaste. Dit laatste was te zien bij het tot stand komen van het TI Pharma dat met de extra impulsen uit de aardgasbaten in 2005 werd opgericht. Ook bleek dat het ministerie in adviezen en beleidsnota’s op sommige onderwerpen wel beleid beloofde, maar dat dit lang niet altijd leidde tot concrete beleidsmaatregelen. Dat gold met name voor innovatiegericht overheidsinkoopbeleid, regelgeving ter stimulering van innovatie, de rol van instituties en de sociaal-organisatorische aspecten van innovatie. Het ontbrak tot slot aan meta-evaluaties op de lange termijn, waardoor de verschillende soorten beleidsmaatregelen niet goed met elkaar kunnen worden vergeleken. Er waren daarentegen ook momenten dat ministers wel voortbouwden op voorgaande regelingen en er waren een aantal maatregelen die langere tijd bleven voortbestaan. Bij het generieke fiscale beleid zagen we bijvoorbeeld dat de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO) het vervolg was op de Innovatiestimuleringsregeling (INSTIR). EZ paste deze regeling op basis van beleidsevaluaties ook regelmatig aan. Ook voor wat betreft het specifieke beleid bouwden de regelingen op elkaar voort. Opvallend was met name de opeenvolging van de regelingen Research Op Aandachtsgebieden (ROAG), de Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (PBTS), de Bedrijfsgericht Technologische Samenwerkingsprojecten (BTS), de regeling Technologische Samenwerking (TS) en de Innovatiesubsidie Samenwerkingsprojecten (IS-regeling). Die laatste vormde weer de basis voor het sleutelgebiedenbeleid. De continuïteit was groter dan deze semantische creativiteit suggereert, maar de veranderingen leidden in de praktijk tot de nodige verwarring. Een meer consistente regeling was het Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma (IOP). Hierbij werden bedrijven betrokken in de onderzoeksprojecten van publieke kennisinstellingen, waardoor de laatste meer aandacht kregen voor de bijdrage die onderzoek kan leveren aan innovatie. De regeling lag ook aan de basis van de Technologische Topinstituten (TTI’s). In het onderzoek dat de TTI’s financierden was zowel aandacht voor wetenschappelijke kwaliteit als voor de risico’s die met commercialisering verbonden zijn. Mogelijke toepassingen in het bedrijfsleven stonden centraal. Een nadeel was de gebrekkige flexibiliteit in de vierjarige promotietrajecten waaruit dit soort onderzoek typisch bestond.
Concluderend moeten we constateren dat ondanks een aantal goede voorbeelden, ervaringen uit het verleden geen wezenlijk onderdeel vormden bij het ontwikkelen van innovatiebeleid.
Nawoord 203
Beleidsmakers trokken daardoor onvoldoende lessen uit de gemaakte fouten, maar ook uit de initiatieven die redelijk succesvol waren. Een minister kan zich positief onderscheiden als iemand die zicht heeft op de langere termijn door dit te veranderen en wel structureel voort te bouwen op ervaringen uit voorgaand beleid.
3. Kijk verder dan R&D alleen Typerend voor het innovatiebeleid dat ik onderzocht is het feit dat de concrete maatregelen vooral waren gericht op het stimuleren van technologische onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten. Ik constateerde dat veel van de betrokken stakeholders zich fixeerden op R&D-cijfers en vooral het belang daarvan benadrukten. In lijn met deze obsessie probeerde EZ middels generieke regelingen de R&D-score te verhogen. De kosten daarvan bedroegen van 1976 tot en met 2010 afgerond 10,5 miljard euro (in prijzen van 2012). Deze regelingen droegen er toe bij dat bedrijven op zijn minst formeel R&D deden of dat goedkoper konden doen, maar dat gebeurde zonder dat de score verhoogde.
In de conclusie kwam naar voren dat er vanwege het beperkte effect van generiek R&D-beleid vraagtekens moeten worden gezet bij deze aanpak. Om te beginnen is de R&D-score een input- en geen outputindicator. Bovendien doet de fixatie op R&D geen recht aan de reële innovatiepraktijk. Zoals ik hiervoor aangaf verdienen regelgeving ter stimulering van innovatie, de rol van instituties en de invloed van sociaal-organisatorische aspecten op innovatie meer aandacht. Ook met relatief kleine, gefocuste regelingen zoals IOP’s, KIM en Pii kan veel worden bereikt. Wil de minister meer afstand nemen van de heersende eenzijdige aanpak, dan doet zij er dus goed aan verder te kijken dan alleen naar cijfers over onderzoek en ontwikkeling. Ten eerste kunnen er meer inputindicatoren worden verzameld en vooral ook gebruikt over innovatieve activiteiten die niet R&D-gerelateerd zijn: samenwerking of het acquireren, delen en verspreiden van kennis. Ten tweede kunnen outputindicatoren als het wereldmarkt- en het exportaandeel inzicht geven in het presteren van sectoren of de economie in het algemeen. Het is daarbij in ieder geval verstandig om indicatoren per sector en binnen sectoren te verzamelen, omdat bedrijfstakken veel van elkaar verschillen.
De minister moet zich evenwel realiseren dat R&D-beleid een sterke positie in het innovatiebeleid heeft. Aan de ene kant is de EZ-organisatie gewend om dit beleid uit te voeren. Aan de andere kant is een groot deel van het politieke-actorenveld voorstander van algemene regelingen. R&D zit dus diep geworteld in het innovatiebeleid. Sterker, het lijkt bij EZ en veel stakeholders wel synoniem voor innovatie. Dat is een groot misverstand, de lineaire veronderstelling dat R&D automatisch leidt tot nieuwe producten en het veronachtzamen van de heterogene werkelijkheid is te simpel en doet geen recht aan de realiteit. Op basis van de beperkingen van R&D-beleid adviseer ik dan ook om regelingen als de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO) en de Innovatiebox te beperken en in plaats daarvan aandacht te geven aan andere regelingen en waar mogelijk specifieke problemen aan te pakken en gericht te investeren. Dat neemt niet weg dat innovatie een onzeker proces blijft.
204 Innovatiepolitiek
4. Kies eerder voor specifiek dan voor generiek beleid Er was in de afgelopen vijfendertig jaar bijna constant sprake van een zwart-witdiscussie over generiek versus specifiek innovatiebeleid. Het ministerie van EZ deed wel pogingen om het beleid als een geheel te presenteren, maar het ontwikkelde geen nieuwe visie op een ideale beleidsmix waarmee beide aanpakken op hun waarde worden ingezet. Uit mijn conclusies blijkt dat generiek beleid dominant was en dat er in sterke mate een taboe lag op marktinterventies: de ‘vrije markt’ moest zoveel mogelijk ruimte krijgen. Hierdoor werden de voordelen en mogelijkheden van gerichte investeringen veelal over het hoofd gezien. Zoals ik in de conclusie formuleerde is specifiek beleid in principe effectiever, omdat het kan worden toegespitst op de specifieke sterktes en zwaktes in de ontwikkelingsstadia van een sector. Bovendien is het potentieel van investeringen in bewezen sterke sectoren groter dan wanneer er generiek voor iedereen een beetje is. Om die reden beveel ik aan om een backing winners-beleid te voeren, om te kiezen voor het toekomst gericht verder uitbouwen van de echte topsectoren. In lijn met het vorige punt is mijn advies om het generiek beleid te beperken en in plaats daarvan zo efficiënt en effectief mogelijk te investeren in sterke sectoren en om daar de knelpunten aan te pakken. Dat impliceert dat de beste projecten geïdentificeerd moeten worden. Om een dergelijke aanpak goed te funderen moet de minister rekening houden met de volgende factoren: o Innovatie is een onzeker langetermijnproces. Resultaten op de korte termijn kunnen niet worden verwacht en op de lange termijn kunnen ze niet worden gegarandeerd. Het is belangrijk dit te onderkennen en vooraf aan te geven op welke manier en op welke termijnen EZ verantwoording aflegt voor het stimuleren van innovatie. Er moet daarbij wel ruimte zijn om in te grijpen wanneer maatregelen onvoldoende functioneren. Projecten dienen gemonitord te worden om te kunnen beoordelen of ze tussentijds zijn te verbeteren of zo nodig beëindigd moeten worden. Zo wordt de kans op succes groter. o Er is ook specifiek innovatiebeleid bij andere ministeries. Het is zaak om op het vlak van innovatiebeleid interdepartementaal samen te werken. De minister van EZ kan daartoe de coördinerende taak die hij op dit terrein bezit slim benutten. o De overheid moet inzichtelijke procedures hanteren om projecten te beoordelen. Op die manier kan het potentieel van een subsidie zo goed mogelijk worden bepaald en kan een inschatting worden gemaakt of een subsidie tot additionele investeringen leidt. Kijk daarvoor naar de ervaringen met het stimuleren van innovatie in het verleden, zoals de eerste TTI’s en de BSIK-regeling voor investeringen uit de aardgasbaten. Verbeter deze aanpak waar nodig en zorg daarbij voor degelijke monitoring om projecten bij te kunnen sturen of zo nodig te kunnen beëindigen. o Het is noodzakelijk dat er in het ministerie voldoende kennis is over het Nederlandse bedrijfsleven. Het ministerie van EZ wordt namelijk geacht kennis te hebben over de karakteristieken van de verschillende sectoren en te weten hoe bedrijven functioneren. Daarmee is het in staat een gefundeerd beleid te voeren en inhoudelijk sterk te staan ten opzichte van lobbyactiviteiten. In de praktijk had het ministerie evenwel hoofdzakelijk
Nawoord 205
aandacht voor de verantwoording van het beleid. Innovatiebeleid gaat uiteindelijk niet over juridische of politieke verantwoording, maar om het versterken van de innovatie- en concurrentiekracht van het bedrijfsleven. De minister moet daarom investeren in het vergroten van de kennis over bedrijven en sectoren.
Specifiek beleid leidt er toe dat een minister moet kiezen tussen uiteenlopende belangen. Met de hierboven genoemde procedures en met inhoudelijke kennis van EZ-ambtenaren is het mogelijk tegenwicht te bieden aan belangenbehartigers en kan de minister zich behoeden voor picking winners- of backing lobbies-beleid. Op die manier komt de minister meer in de buurt van een objectieve en uitgebreide analyse om de sterktes en zwaktes van de Nederlandse industrie te identificeren en het beleid daar op te richten. Een goede inspiratiebron voor een gedegen sectoranalyse is nog steeds het WRR-rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie uit 1980.
5. Voer geen incidentenpolitiek, maar anticipeer op incidenten Innovatiebeleid krijgt doorgaans relatief weinig aandacht en als dat gebeurt meestal pas rond incidenten. De aanbeveling die ik hieromtrent doe lijkt ambigu, maar is dat niet. Het is namelijk verstandig om als minister van EZ in te spelen op de veranderende werkelijkheid. Zij moet er evenwel voor waken zich op die momenten te laten verleiden tot ineffectieve of onverantwoorde investeringen. In mijn conclusie zagen we namelijk dat er in het geval van incidenten interne en externe krachten aan het werk zijn die het belang van een bepaald bedrijf of sector tot nationaal belang proberen te verheffen. Om die reden moet de minister een consistent innovatiebeleid vormgeven. Daarvoor moeten er scenario’s worden uitgewerkt over hoe te reageren op bedrijven in moeilijkheden. Daarin moet staan dat bedrijven alleen in aanmerking komen voor een crisisregeling wanneer er voldoende toekomstperspectief is voor een sterk concurrentievermogen van zowel het bedrijf als de sector. De minister vermijdt op die manier aan de ene kant backing losers-beleid, omdat is vastgesteld dat het behoud van werkgelegenheid een onvoldoende sterk argument is voor overheidsingrijpen. Aan de ander kant helpen objectieve uitvoeringsprocedures de minister om niet in de val van backing lobbies-beleid te trappen, omdat op basis van inhoudelijk overwegingen wordt besloten. Zodoende kan de minister ook in tijden van crisis, wanneer zijn beleid in de schijnwerpers staat, illustreren wat een consistent innovatiebeleid betekent.
6. Verbeter de transparantie en verantwoording Ik benoemde reeds een aantal keer het belang van transparantie en verantwoording. In de analyse en conclusie liet ik zien dat deze aspecten van het innovatiebeleid gaandeweg verbeterden. Met name de scheiding tussen het maken en het uitvoeren van beleid aan het eind van de jaren ’80 en de toenemende aandacht voor verantwoording vanaf het eind van de jaren ’90 droegen hiertoe bij. Ik stelde ook vast dat het nadeel hiervan was dat in het ministerie de afstand tot de praktijk groeide, maar het innovatiebeleid werd er ook objectiever door.
206 Innovatiepolitiek
Transparantie houdt ten eerste in dat de overheid inzicht geeft in wie wat krijgt en waarom. Daarin heeft EZ met de website volginnovatie.nl een belangrijke stap gezet. Dat vraagt om meer. Ten tweede betekent transparantie laten zien wat met advies- en evaluatiestudies wordt gedaan. De minister heeft voor wat betreft de inventarisaties of beschouwingen van het innovatiebeleid de beschikking over de ervaring en kennis van EZ en het agentschap en de evaluatiestudies die in het verleden zijn uitgevoerd. Daarnaast zijn er adviesraden en onderzoekorganisaties die op het vlak van innovatiebeleid actief zijn. Dat zijn alles bij elkaar veel gremia, maar hun aanbevelingen vormen tot nu toe geen structureel onderdeel van het verbeteren van het innovatiebeleid. Bovendien heeft EZ als opdrachtgever van evaluatiestudies een dubbelzinnige rol: het vraagt om een objectieve evaluatie, maar is er tegelijk vaak bij gebaat het instrumentarium positief te verantwoorden. Het is daarom mogelijk dat de lessen niet passen in de politieke of organisatorische logica van het moment. Als een beleidsevaluatie ingaat tegen het belang van de minister of het ministerie, bestaat het risico dat men impliciet of expliciet druk zet op de conclusies en aanbevelingen. Mogelijk nuttige lessen uit beleidsevaluaties worden dan niet uitgesproken of raken in de marge. Om dit te veranderen beveel ik aan de verantwoordelijkheid voor beleidsevaluaties buiten de invloed van het ministerie te plaatsen. Een onafhankelijke organisatie zou die rol moeten krijgen. Deze organisatie moet tevens de handvatten krijgen om ervoor te zorgen dat het beleid gemonitord wordt en dat de resultaten van evaluaties en aanbevelingen worden meegenomen in het versterken of aanpassen van het innovatiebeleid. Er hoeft geen nieuwe raad te komen. Het is bijvoorbeeld mogelijk om de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT) te laten functioneren als opdrachtgever van evaluaties van het innovatiebeleid.
7. Vermijd kortademigheid Tot slot is er sprake van een sterke focus op kortetermijneffecten. De Tweede kamer lijkt vooral interesse te hebben in het directe effect van (innovatie)beleid en is geneigd het gebrek daaraan te benadrukken. Tegelijkertijd constateerde ik reeds dat een minister er belang bij heeft te kunnen zeggen dat ‘het beleid werkt’. Hierdoor is de neiging groot om kortetermijneffecten te onderzoeken en naar voren te brengen, terwijl bij het stimuleren van innovatie de effecten slechts op langere termijn zichtbaar zijn. Bovendien blijkt het lastig om effecten op economische groei of innovatiekracht hard te maken, omdat hierop veel andere factoren van invloed zijn. Voor het stimuleren van innovatie is het noodzakelijk af te raken van deze kortademigheid van het beleid. Dat kan door evaluaties uit te laten voeren over de lange termijn. De relevante stakeholders zouden hier achter moeten staan, met name de Tweede kamer moet expliciet ruimte inbouwen om aandacht te geven aan het effect van beleid op de lange termijn. Wel is het zoals gezegd tevens cruciaal dat er een monitoring is van het instrumentarium, zodat ook de kortetermijnproblemen of -onvolkomenheden aan het licht komen. De onafhankelijke raad, die ik hierboven adviseerde in te stellen, heeft ook hier een taak. Ze moet ervoor zorgdragen dat zowel op de korte als op de lange termijn reële lessen worden getrokken uit ervaringen met voorgaand innovatiebeleid, evaluaties en wetenschappelijke inzichten.
Nawoord 207
Samengevat moet de minister van EZ de verantwoordelijkheid nemen om aan een permanent en gefundeerd langetermijnbeleid vorm te geven. EZ is het ministerie van ‘de economie’ en ‘de innovatie’ en daarmee dus ook van het bedrijfsleven. In een gemengde economie heeft de overheid een duidelijke taak. Voor een specifiek innovatiebeleid dat niet beperkt blijft tot het stimuleren van onderzoek en ontwikkeling in het algemeen is kennis van de economie en het bedrijfsleven onontbeerlijk. Daarnaast moet een ministerie van EZ ook een ‘economisch’ ministerie zijn dat zijn beperkte middelen zo effectief mogelijk inzet. Met een actieve rol kan een slimme overheid een aanjager van innovatie zijn. Dat kan door te durven kiezen voor het toekomstgericht verder ontwikkelen van bewezen sterke sectoren, voor continu bewezen kwaliteit.
Samenvatting
De hoofdvraag van dit onderzoek was: Op welke manier kwam het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken in de periode 1976 tot en met 2010 tot stand? Het bestuderen van de innovatiepolitiek stelde mij in staat te achterhalen: welke belanghebbenden hierbij een rol speelden, welke accentverschuivingen er waren te zien en in hoeverre er uitspraken kunnen worden gedaan over de effectiviteit.
Om de ontwikkeling van het innovatiebeleid te analyseren heb ik een documentanalyse uitgevoerd en interviews met betrokkenen en experts afgenomen. Ik bestuurde de verschillende factoren en stakeholders die een rol speelden bij het innovatiebeleid vanuit drie perspectieven. De reden voor deze aanpak is het uitgangspunt dat naast een minister als verondersteld rationele actor ook de organisatielogica en het spel van interne en externe stakeholders een aanzienlijke rol spelen in de ontwikkeling van het beleid. Deze aanpak is geïnspireerd op een studie van Allison en Zelikow; die kwamen namelijk tot de conclusie dat verschillende invalshoeken noodzakelijk zijn om het concrete verloop van een bepaalde geschiedenis (in hun geval de Cuba-crisis van 1962) te begrijpen. Het doel van deze aanpak is niet om het beste perspectief te identificeren, maar om door het combineren van verschillende perspectieven een beter beeld te scheppen van de gebeurtenissen. In hoofdstuk 2 heb ik de theoretische achtergrond van elk van deze drie benaderingen uiteengezet om op basis daarvan voor elk perspectief een analysekader te construeren. De drie invalshoeken zijn: 1. Het rationele-actorperspectief, een beschouwing van de feiten als waren ze rationeel door één persoon overwogen. In dit geval was dat de minister van EZ die beslist, wat vervolgens wordt uitgevoerd. 2. Het organisatiegedragperspectief, waarbij de focus ligt op het onderzoeken van de manier van werken van de betrokken organisatie. In dit onderzoek was dat het ministerie van EZ en de interne krachtsverhouding tussen de afdelingen daarvan. 3. Het politieke-actorperspectief, dat de invloed van de verschillende externe belanghebbenden op de gemaakte besluiten belicht.
Vier perioden In de vijfendertig jaar waarover deze studie gaat zijn vier perioden te onderscheiden die ik telkens vanuit de drie bovengenoemde perspectieven analyseer. De periode 1976-1983 (hoofdstuk 3, Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid) stond in het teken van de omslag van een voornamelijk
210 Innovatiepolitiek defensief gericht industriebeleid naar een toekomstgericht innovatiebeleid. Dit innovatiebeleid kwam voor het eerst naar voren in de Economische structuurnota van 1976. Exemplarisch was het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie dat de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in 1980 presenteerde en waarin werd gepleit voor specifieke investeringen in bestaande en toekomstig sterke sectoren. In 1981 werd de Adviescommissie inzake het industriebeleid (de commissie Wagner) ingesteld om het nieuwe toekomstgerichte beleid uit te werken. Innovatiebeleid kreeg evenwel pas echt een impuls nadat in 1983/1984 de parlementaire enquête naar het RSV-debacle de onvolkomenheden van het defensieve industriebeleid had blootgelegd en uitvergroot. Daardoor werd evenwel ook de weg naar toekomstgericht specifiek beleid afgesneden.
Technologiebeleid stond centraal in de periode 1984-1990 (hoofdstuk 4). Er was sprake van een technology push-benadering, die voornamelijk was gericht op het stimuleren van Research & Development (R&D). Het gevolg van deze focus was dat EZ andere aspecten die relevant zijn voor innovatie veronachtzaamde. In het innovatiebeleid is verder een onderscheid te maken tussen generieke en specifieke maatregelen. Wat dit betreft was sprake van een tegenstelling tussen enerzijds macro-economisch gerichte beleidsambtenaren die vonden dat de overheid zich bij haar economisch beleid moet beperken tot het waarborgen van goede macro-economische voorwaarden en anderzijds ambtenaren die vanuit het industriebeleid een sectorspecifieke benadering gewend waren dan wel op basis van evolutionair economische overwegingen een meer specifiek gericht innovatiebeleid voorstonden. De invloed van de eerste groep was, in het verlengde van het (neo)liberale discours en de afloop van de RSV-crisis, overheersend. In plaats van op bewezen sterke sectoren richtte EZ het innovatiebeleid daarom vanaf de tweede helft van de jaren ’80 op veelbelovende nieuwe technologiegebieden. Een andere belangrijke verandering was dat EZ het maken en uitvoeren van beleid begon te scheiden. Dat had al langer aandacht, maar het RSV-debacle had duidelijk gemaakt dat het contact tussen ambtenaren en bedrijven te nauw was. De scheiding werd in 1988 gerealiseerd door de oprichting van de uitvoeringsorganisatie StiPT. Deze moest er tevens voor zorgen dat de uitvoering van het beleid transparanter werd. Gaandeweg maakte EZ ook meer gebruik van externe adviescommissies om ingediende projecten te beoordelen. In de loop der jaren nam de omvang van de uitvoeringsorganisatie steeds verder toe. Na verschillende fusies ontstonden achtereenvolgens: Senter, SenterNovem en AgentschapNL.
In hoofdstuk 5 behandelde ik de periode 1990-2002: Kennis en samenwerking. Zoals in de jaren ’80 was de invloed van het (neo)liberale paradigma ook in deze periode groot. In de sfeer van het beleid werd dat vooral vertegenwoordigd door de directie Algemene Economische Politiek (AEP) van het ministerie van EZ en de belangrijkste werkgeversorganisaties, het Verbond van Nederlandse Ondernemingen (VNO) en het Nederlands Christelijk Werkgeversverbond (NCW). In het innovatiebeleid bleef daardoor de nadruk liggen op het generiek stimuleren van R&D. Daarnaast was er toenemende aandacht voor op innovatie gerichte samenwerking. In de tweede helft van de jaren ’90 probeerde EZ de samenwerking tussen bedrijven en kennisinstellingen te stimuleren en de marktgerichtheid van de laatste te bevorderen.
Samenvatting 211
Het contact van het ministerie met bedrijven nam verder af. Dat contact was er nog wel met grote bedrijven en vooral wanneer ze in moeilijkheden kwamen. Op dergelijke momenten wisten deze hun belang te verheffen tot nationaal belang, iets waar het DG Industrie gaarne op in speelde. Na het faillissement van Fokker werd de ruimte hiervoor evenwel verder ingeperkt. Bovendien kreeg de uitvoeringsorganisatie Senter meer taken, waardoor EZ zich nog meer ging richten op politieke verantwoording. Daarbij komt dat de communicatie tussen Senter en EZ aanvankelijk moeilijk verliep. In de jaren 2000 verbeterde dit laatste. In hoofdstuk 6 (Terug naar specifiek beleid?) kwam ten slotte de periode 2003-2010 aan bod. Onder impuls van de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT) en het Innovatieplatform gaf EZ met het sleutelgebiedenbeleid vorm aan een backing winners-aanpak. Daarnaast kwamen steeds meer middelen uit de aardgastbaten ten goede van de kennisinfrastructuur. De procedures om de aardgasbatenprojecten te beoordelen werden gaandeweg verbeterd. In vergelijking met andere regelingen was dit één van de betere. Verder presenteerde EZ zijn beleid als een combinatie van een basis- en een specifiek pakket. Deze op het eerste gezicht meer coherente aanpak is illustratief voor de toenemende samenhang binnen het departement zelf: vanaf 2004 was er één groot DG Ondernemen & Innovatie.
Zeven hoofdlijnen In hoofdstuk 7 concludeer ik dat de gekozen methode mij in staat stelde om de ontwikkeling van het innovatiebeleid te reconstrueren. Het organisatiegedrag- en politieke-actorperspectief vulden het rationele perspectief daadwerkelijk aan, waardoor ik inzicht heb gekregen in de manier waarop het EZ-innovatiebeleid tot stand kwam. Over het algemeen heb ik meer ondersteuning gevonden voor de hypothese dat innovatiebeleid wordt beïnvloed door interne en externe stakeholders dan voor de hypothese van het rationele-actorsperspectief dat de beleidsoptie wordt gekozen die potentieel de meeste baten oplevert. Het innovatiebeleid was dus niet enkel het resultaat van rationele en coherente afwegingen van de minister van EZ. Dat wil evenwel niet zeggen dat er sprake was van irrationeel of onverantwoord beleid. De Nederlandse concurrentiepositie is immers altijd goed gebleven.
Op basis van de drie perspectieven heb ik zeven hoofdlijnen geïdentificeerd die de rode draad vormen van het EZ-innovatiebeleid van 1976 tot en met 2010: 1. De opkomst van het innovatiebeleid. 2. Overheersing van technologisch gericht R&D-beleid. 3. Discussie over de verhouding tussen generiek en specifiek beleid. 4. De invloed van lobbyactiviteiten op het identificeren van sterke gebieden. 5. Toenemende nadruk op samenwerking. 6. Steeds verdere scheiding tussen maken en uitvoeren van beleid. 7. Pogingen om het innovatiebeleid transparanter te maken.
212 Innovatiepolitiek
1. De opkomst van het innovatiebeleid Zoals bleek uit hoofdstuk 3 bood het defensieve industriebeleid in de jaren ’70 geen oplossing voor de toenmalige economische problemen. Daarom zette men in op een meer toekomstgerichte, offensieve insteek: innovatiebeleid. Er was aanvankelijk nog het nodige draagvlak voor een specifieke aanpak, maar deze was niet in lijn met de leidende (neo)liberale visie binnen de top van het ministerie van EZ. De echte omslag kwam evenwel na de RSV- enquête. Daardoor kwam het gehele industriebeleid in een negatief daglicht te staan. EZ zette in op generiek innovatiebeleid dat eerst bekend stond als technologiebeleid. Tussen 1976 en 2010 evolueerde dit beleid vervolgens tot een steeds belangrijker terrein van het ministerie van EZ.
2. Overheersing van technologisch gericht R&D-beleid Het Nederlandse innovatiebeleid wordt gekenmerkt door een fixatie op het stimuleren van technologisch gericht R&D. In vijfendertig jaar gaven de ministers van EZ hier afgerond 10,5 miljard euro (in prijzen van 2012) aan uit. Alle daarop gerichte maatregelen leidden evenwel niet tot een hoger aandeel van R&D in het BBP. De fascinatie voor R&D-cijfers valt te verklaren uit het feit dat ze internationaal zijn te vergelijken, wat kan worden gebruikt voor het legitimeren van beleid. Daarnaast zijn de transactie- en uitvoeringskosten van generieke regelingen laag. Bovendien paste het generieke R&D-beleid bij de tijdgeest en de dominante (neo)liberale stroming binnen EZ. Ook was kiezen niet in het belang van de belangrijkste externe stakeholders, omdat die verschillende bedrijven vertegenwoordigen. De vraag is evenwel wat het nut is van efficiënte maatregelen als de effectiviteit tekort schiet. Generieke R&D-maatregelen houden namelijk geen rekening met de verschillende aard van sectoren en spelen niet in op andere relevante factoren, zoals sociaal-organisatorische innovatie, diensteninnovatie en transactie-innovatie.
3. Discussie over de verhouding tussen generiek en specifiek beleid Er is geen sprake geweest van een ideale beleidsmix, maar van een constante discussie over generiek versus specifiek innovatiebeleid. Voor wat betreft de maatregelen gericht op het versterken van het innovatievermogen van bedrijven en het adviseren en informeren van bedrijven had generiek innovatiebeleid de overhand. Naast het ‘vrije markt’-discours kende EZ ook steeds specifiek innovatiebeleid. Dat bestond traditioneel uit bijdragen aan TNO en de Grote Technologische Instituten. Vanaf het begin van de jaren ’80 richtte EZ zich aan de hand van specifieke technologiegebieden ook op het versterken van het innovatievermogen van bedrijven, maar die aanpak werd steeds generieker. In 2003 werd het overheersende generieke discours deels omgebogen toen het Innovatieplatform een sleutelgebiedenbeleid presenteerde dat zich baseerde op in economisch opzicht bewezen sterke gebieden. Kijken we naar het beleid over de gehele periode 1976 tot en met 2010, dan schiet het onderscheid tussen generiek en specifiek beleid eigenlijk tekort. Er zijn namelijk drie typen beleid
Samenvatting 213 te onderscheiden: (1) generiek innovatiebeleid waar alle bedrijven voor in aanmerking komen; (2) specifiek innovatiebeleid dat kiest voor het stimuleren van innovatie bij bepaalde sectoren of typen bedrijven; en (3) generiek innovatiebeleid met een specifieke uitwerking, dat wil zeggen maatregelen die in principe toegankelijk zijn voor alle typen bedrijven en/of organisaties, maar waarbij de overheid in de praktijk al dan niet met behulp van externe adviescommissies specifieke keuzes maakte. Het specifieke beleid was vooral van deze laatste soort.
4. De invloed van lobbyactiviteiten op het identificeren van sterke gebieden Lobbyisten waren van grote invloed op de totstandkoming van het innovatiebeleid. De overheersende aandacht voor generiek beleid was deels te verklaren uit de invloedrijke belangenbehartiging van VNO-NCW. Daarnaast wisten bepaalde bedrijven en sectoren ook specifieke belangen te verdedigen. Het meest exemplarisch hiervoor was de farmaceutische sector, die gezien haar geringe economische belang onevenredig veel aanspraak maakte op het innovatiebeleid. Bestaande uitvoeringsprocedures wisten niet altijd te voorkomen dat lobbyactiviteiten de overhand kregen. Specifieke innovatiebeleidsmaatregelen kwamen hierdoor niet altijd ten goede aan de sterkste clusters of de clusters met de meeste potentie, maar aan de sectoren die het beste hun belangen verdedigden. De balans sloeg op dergelijke momenten om richting lobbygroepen, waardoor veeleer sprake was een veen backing lobbies-beleid. Kijken we naar de thema’s of gebieden waaraan het specifieke beleid en het generieke beleid dat leidde tot specifieke investeringen ten goede kwam dan zien we dat: (1) het ontbrak aan een heldere specificatie van subsectoren; (2) het beleid nogal eens van naam veranderde, zonder dat EZ op andere gebieden inzette; (3) een aantal thema’s aandacht kregen die nooit als sterkte waren geïdentificeerd; (4) gebieden die niet als sterkte waren geïdentificeerd later toch een dergelijke typering kregen.
5. Toenemende nadruk op samenwerking Met het stimuleren van samenwerking beoogde EZ (1) bedrijven meer te laten investeren in R&D, (2) de marktgerichtheid van kennisinstellingen te verbeteren, (3) bedrijven en kennisinstellingen hun kennis beter te doen delen en (4) sterkere clusters of netwerken te doen ontstaan. Dit begon in het begin van de jaren ’80. Aanvankelijk was EZ nog wel terughoudend bij het stimuleren van samenwerking, omdat het geen kartels wilde ondersteunen, maar geleidelijk veranderde dit en kwam er steeds meer aandacht voor samenwerking tussen bedrijven en tussen bedrijven en publieke kennisinstellingen. Een belangrijke verandering was dat kennisinstellingen als gevolg hiervan meer betrokken raakten in het innovatiebeleid en daarbij in toenemende mate probeerden hun belangen naar voren te brengen.
214 Innovatiepolitiek
6. Steeds verdere scheiding tussen maken en uitvoeren van beleid Aan het eind van de jaren ’80 haalde EZ het maken en uitvoeren van beleid uit elkaar. De reden daarvoor was dat in de oude situatie het contact tussen ambtenaren en bedrijven te nauw was. Dat maakte dat destijds te veel belang werd gehecht aan het behoud van bedrijven met weinig toekomstperspectief. De nieuwe situatie moest dit helpen voorkomen. Het leidde tot een uitvoeringsagentschap dat gaandeweg steeds meer taken kreeg en steeds groter werd; zo ontstond uiteindelijk een ‘uitvoeringsministerie’ met in 2010 bijna 1500 medewerkers. Het gevolg was dat er een scherp onderscheid ontstond tussen ambtenaren die beleid maken en beleid uitvoeren. Lange tijd verliepen de communicatie en samenwerking tussen EZ en het uitvoeringsagentschap slecht, maar gaandeweg verbeterden die. De focus bij het ministerie kwam evenwel sterk te liggen op het politiek verantwoorden van beleidsplannen.
7. Pogingen om het innovatiebeleid transparanter te maken EZ deed verschillende pogingen om het innovatiebeleid meer transparant te maken. Dat gaf ook meer duidelijkheid over de procedures, waardoor kleinere bedrijven steeds meer gebruik konden maken van de regelingen. Ook maakten EZ en het uitvoeringsagentschap steeds meer gebruik van externe adviescommissies om de ingediende projectvoorstellen te beoordelen. Toch waren de procedures niet altijd bestand tegen de invloed van interne en externe stakeholders. De procedures leidden ook in toenemende mate tot juridisering van het beleid. EZ probeerde gaandeweg steeds meer de objectiviteit te waarborgen met behulp van beleidsevaluaties. Dit kreeg met name een impuls toen het parlement in de jaren ’90 meer aandacht hiervoor kreeg en een jaarlijkse verantwoordingsdag instelde. Uit mijn analyses van de belangrijkste beleidsinstrumenten bleek evenwel keer op keer dat het effect moeilijk of niet te bepalen was. Dat komt omdat er niet altijd genoeg data beschikbaar is, er doorgaans geen causale relatie kan worden gelegd met het effect op de economische groei en vooral omdat evaluaties vaak op te korte termijn werden uitgevoerd. Bovendien had EZ zelf de neiging evaluaties te gebruiken ten behoeve van het politiek verdedigen van het beleid. Er is duidelijk ruimte voor verbetering.
Uiteindelijk is voor de onderzochte vijfendertig jaar een gemengd beeld te schetsen. Aan de ene kant verbeterde de uitvoering van het innovatiebeleid. De uitvoeringsprocedures werden transparanter. Aan de andere kant was de onderbouwing van het beleid te weinig gerelateerd aan kennis over sectoren en ontbrak het aan een langetermijnfocus. Daarbij was vooral de beperkte focus op het generiek stimuleren van R&D kenmerkend. Op basis van de voor- en nadelen zoals die naar voren kwamen in dit onderzoek concludeer ik evenwel dat een gerichte aanpak effectiever is, en al helemaal wanneer deze aansluit op de specifieke karakteristieken van sectoren en gericht is op concrete verbeteringen van bewezen sterktes (backing winners). Innovatiebeleid betekent dan namelijk meer dan een lagere belasting of het generiek ‘verhelpen’ van marktfalen. Een voorwaarde is natuurlijk dat er een precieze afweging wordt gemaakt tussen de verschillende opties. Anders is het risico groot dat een gerichte aanpak de economie niet versterkt en dat men
Samenvatting 215 enkel lobbyactiviteiten versterkt. Daarnaast moet er bij een dergelijk backing winners-beleid op worden gelet dat het beleid open blijft staan voor nieuwe ontwikkelingen.
Tot slot gaf ik aanbevelingen over hoe een minister het innovatiebeleid kan verbeteren. Ik wijs op het belang van langetermijnvisie en consistentie en adviseer daarom: 1. Zorg voor continuïteit. 2. Bouw voort op de ervaringen met innovatiebeleid. 3. Kijk verder dan R&D alleen. 4. Kies eerder voor specifiek dan voor generiek beleid. 5. Voer geen incidentenpolitiek, maar anticipeer op incidenten. 6. Verbeter de transparantie en verantwoording. 7. Vermijd kortademigheid.
De minister van EZ moet de verantwoordelijkheid nemen om aan een permanent en gefundeerd langetermijnbeleid vorm te geven. EZ is het ministerie van ‘de economie’ en ‘de innovatie’ en daarmee dus ook van het bedrijfsleven. In een gemengde economie heeft de overheid een duidelijke taak. Voor een specifiek innovatiebeleid dat niet beperkt blijft tot het stimuleren van onderzoek en ontwikkeling in het algemeen is kennis van de economie en het bedrijfsleven onontbeerlijk. Daarnaast moet een ministerie van EZ ook een ‘economisch’ ministerie zijn dat zijn beperkte middelen zo effectief mogelijk inzet. Met een actieve rol kan een slimme overheid een aanjager van innovatie zijn. Dat kan door te durven kiezen voor het toekomstgericht verder ontwikkelen van bewezen sterke sectoren, voor continu bewezen kwaliteit.
Summary
Innovation Politics A reconstruction of innovation policy from the Dutch Ministry of Economic Affairs from 1976 to 2010
The main research question of this study was: How did the innovation policy from the Ministry of Economic Affairs in the period from 1976 to 2010 develop? By investigating the innovation politics in this period I was able to identify stakeholders who influenced innovation policy, shifts in agenda setting, and the degree in which a statement may be made about its effectiveness.
In order to analyse the development of innovation policy I carried out an extensive document analysis and interviewed more than eighty experts. I used three perspectives to study the different factors and stakeholders that influenced innovation policy. The reason of this particular approach is the expectation that not only the minister, who is assumed to be a rational actor, determines the course of policy, but that internal and external stakeholders as well as organisational dynamics will influence the policy making processes too. I was inspired to adopt this approach by a study from Graham Allison and Philip Zelikow, who showed that different perspectives are essential to understand the exact course of history – in their case the 1962 Cuba crisis. The objective of their approach was not to identify the best perspective to consider the course of history, but to get a better understanding of history by applying different perspectives. In chapter 2, The Methodology, I explained the theoretical background of the three perspectives and constructed an analytical framework for each: 1. The rational-actor perspective, considers the facts as being rationally thought-out by one person. In this study the rational agent is the Minister of Economic Affairs who makes the decisions, which subsequently will be executed by public officers. 2. The organisational behaviour perspective, focuses on studying standard operating procedures of the involved institutions. In this study the institution is the Ministry of Economic Affairs and thus the internal relationships between departments and staff members are scrutinized. 3. The political actor perspective, illustrates how different external stakeholders influence decisions.
218 Innovatiepolitiek
Four different periods In the thirty-five year time frame covered in this study, I distinguished four different periods. I typified these as: (1) Stagnation, Crisis and the Road to Innovation Policy, (2) Technology Policy, (3) Knowledge and Cooperation, and (4) Back to Specific Policy? Each of these periods are analysed from the abovementioned three perspectives. In the period 1976-1983 (chapter 3, Stagnation, Crisis and the Road to Innovation Policy), the predominantly defensive-oriented industry policy transformed into future-oriented innovation policy. The first policy document that handled this subject was the Report on Economic Structure from 1976, followed by the Report on Innovation in 1979. In 1980, the Dutch Scientific Council for Government Policy (WRR) presented an illustrative study in their report Industry in the Netherlands: Its Place and Future, in which they advocated specific investments in currently strong and upcoming sectors. Based on the recommendations that followed from this report, the Advisory Council for Industry Policy (Wagner Committee) was installed in 1981. The Wagner Committee was assigned the task to construct new, future-oriented policy. Although the theme was given a lot of attention, innovation policy did not get a real impulse until after the devastating conclusions from a parliamentary inquiry on the pursued policy to support the Rijn- Schelde-Verolme (RSV) shipyards. This inquiry, known as the RSV-crisis, exposed and magnified the deficiencies of the defensive-oriented industry policy from the 1970s. Therewith it implied an end to the old industry policy, yet also cut off the road to future-oriented specific policy, as recommended earlier by the WRR.
Technology Policy was the main topic in the period 1984-1990 (chapter 4).This orientation meant a technology push-approach that was primarily oriented on stimulating Research & Development (R&D). However, this particular focus caused the Ministry of Economic Affairs to neglect other relevant aspects of stimulating innovation. When studying innovation policy, a distinction is made between generic and specific innovation policy measures which involves the handling of a contrast. On one side there are macroeconomically-oriented policy makers, who advocate for a government restriction on economic policy in order to provide favourable macroeconomic conditions. On the other side there are policy makers that are in favour of specific innovation policy based on evolutionary economic arguments, or are used to sector specific industry policy. In line with the (neo)liberal discourse and the outcome of the RSV-crisis, the first group eventually had most influence. Therefore, since the second half of the 1980s, innovation policy instruments focused on promising new fields of technology, instead of supporting promising strong economic sectors. Another major change was that the Ministry of Economic Affairs disentangled the making and execution of policy. This was not a new subject, but the RSV-crisis made clear that the relations between public servants and companies had been too close. In 1988, the division of making and executing policy lead to the establishment of StiPT. From that moment onwards, this agency arranged more transparent execution of the innovation policy measures. At the same time, the Ministry of Economic Affairs increasingly asked external advisory committees to assess submitted project proposals. Eventually, the agency got bigger and changed its name to Senter, SenterNovem and AgentschapNL respectively after several merges.
Summary 219
In chapter 5 I discussed the period 1990-2002: Knowledge and Cooperation. Similar to the previous decade, a major influence of the (neo)liberal paradigm remained during this period. From a policy makers point of view the (neo)liberal paradigm was primarily represented by the staff division for General Economic Policy (AEP) from the Ministry of Economic Affairs and by the major Confederations of Industry and Employers, VNO and NCW. Due to their influence, innovation policy focused on generic stimulations of R&D. Additionally, attention for innovation-oriented cooperation increased. In the second half of the 1990s, the Ministry of Economic Affairs tried to encourage cooperation between companies as well as knowledge institutions, and to stimulate the latter to become more market-oriented. Over time, the relationships between the Ministry and companies diminished. Remaining relationships were largely limited to bigger companies, especially to those that experienced financial difficulties. These companies argued that their interests were similar to public interest, a situation favoured by the directorate-general for Industry, because it allowed them to work out policy measures to support these companies. However, after Fokker’s bankruptcy, government facilities to support these companies were further restricted. Moreover, additional executive tasks were assigned to Senter. Because of this, the Ministry increased its focus on political accountability. Initially, communication between Senter and the Ministry of Economic Affairs appeared to be difficult, though it improved in the 2000s. Lastly, in chapter 6 (Back to Specific Policy?) I examined the period 2003-2010. Based on reports from the Advisory Council for Science and Technology Policy (AWT) and the Innovation Platform, the Ministry of Economic Affairs implemented a ‘backing winners’ approach. In addition, more and more means from natural gas revenues were invested in knowledge infrastructure. The procedures to assess the financed projects improved over time, and compared to other measures these procedures were among the better. Also, the Ministry of Economic Affairs presented its innovation policy as a combination of basic and specific instruments. This apparently coherent approach was characteristic of the increasing coherence within the department, which was later reflected in the existence of one big directorate-general for Entrepreneurship & Innovation, founded in 2004.
Seven outlines In chapter 7 I conclude that the methodology of three supplementary perspectives used in this study allowed me to reconstruct the development of Dutch innovation policy between 1976 and 2010. The organisational behaviour and political actor perspectives complemented the rational actor perspective, which provided insight into the emergence of the Ministry of Economic Affairs’ innovation policy. Overall I found more support for the hypothesis that innovation policy is influenced by both internal and external stakeholders, rather than the hypothesis that the potentially most beneficial option is chosen, as proposed by the rational actor perspective. Thus, innovation policy is not selectively based upon rational and coherent considerations by the Minister of Economic Affairs. Yet, since the Dutch international competitiveness has always
220 Innovatiepolitiek been strong, it does not seem justified to conclude that previous policies were irrational or irresponsible.
Based on the three perspectives, I identified seven outlines that characterise Dutch innovation policy from the Ministry of Economic Affairs between 1976 and 2010: 1. The emergence of innovation policy. 2. Dominance of technologically oriented R&D policy. 3. Debate on the ratio between generic and specific policy. 4. Lobby influence on identifying strong fields. 5. An increasing emphasis on cooperation. 6. A growing division between making and execution of policy. 7. Attempts to make innovation policy more transparent.
1. The emergence of innovation policy From chapter 3, it shows that the defensively oriented industry policy from the 1970s did not solve the economic problems of that time. Therefore, innovation policy was implemented as a more future-oriented offensive approach. Initially, there was considerable support for a specific approach, but this was not coherent with the principally (neo)liberal vision within the head of the Ministry of Economic Affairs. The real policy transition only occurred after the parliamentary inquiry on the RSV shipyards, which discredited the complete industry policy. Consequently, the Ministry of Economic Affairs implemented a generic innovation policy, initially known as technology policy. Between 1976 and 2010, this policy evolved into an increasingly important domain of the Ministry.
2. Dominance of technological oriented R&D policy The Dutch innovation policy can be characterized by its focus on stimulating technologically oriented R&D. In the thirty-five years covered in this study, the different Ministers of Economic Affairs spent 10,5 billion euros (in 2012 euros) on this type of policy, even though these measures did not lead to a higher percentage of R&D in GDP. The fascination for R&D figures can be explained by its representative character, which can be used to legitimize policy action on an international level. Transaction and execution costs of generic policy instruments are also generally low. Furthermore, the most important external stakeholders who were representing companies from different sectors had no interest in making specific choices. And finally, the generic R&D policy was in line with the general zeitgeist and with the dominant (neo)liberal trend within the Ministry. The question is whether efficient instruments are useful in case they lack effectiveness. Generic R&D instruments do not account for the different characteristics of sectors, and also cannot anticipate on other relevant aspects of innovation such as social-organisational innovation, service innovation and transaction innovation.
Summary 221
3. Debate on the ratio between generic and specific policy There was no perfect policy mix of generic and specific policy instruments, but rather a constant debate on a generic versus a specific approach. Policy instruments aimed at improving the innovativeness of companies, and advising and informing companies, were mainly generic. However, parallel to this ‘free market’ discourse, the Ministry of Economic Affairs also executed specific innovation policy. These instruments traditionally consisted of financial contributions to the Netherlands Organisation for Applied Scientific Research (TNO) and the so called Big Technological Institutes (GTIs). In the beginning of the 1980s, the Ministry also stimulated the innovation capacity of companies based on specific technological areas. However, this approach became more generic in the years that followed. This trend continued until 2003, when the dominant generic discourse was partly reorganized due to the ‘backing winners’ approach the Innovation Platform presented. This approach was based on key areas characterized by a feasible competitiveness. When considering the whole period 1976-2010, the distinction between generic and specific policy is incomprehensive. A distinction between three types would be more appropriate. Therefore I distinguish (1) generic innovation policy for all types of companies, (2) specific innovation policy focused on stimulating innovation in certain sectors or types of companies, and (3) generic innovation policy that results in specific effects, in other words instruments that are principally accessible to different kinds of companies, but are directed by the governments' specific choices. Most specific innovation policies belong to the last category.
4. Lobby influence on identifying strong areas Lobbyists had a lot of influence on the development of innovation policy. The dominant focus on generic policy can be partially explained by the influential representation of the Confederation of Industry and Employers VNO-NCW. In addition to that, certain companies and sectors managed to defend specific interests. The best example comes from the pharmaceutical sector. In comparison to its relatively limited economic importance, this industry laid a disproportionate claim on the means for innovation policy. This shows that existing procedures could not always prevent that lobby activities obtained the lead over objective considerations. The consequences were that specific innovation policy was not always invested in the (potentially) most competitive clusters, but instead invested in those sectors that represented their interests best. In those cases innovation policy could be characterized as ‘backing lobbies’. Considering themes and areas that benefited from specific innovation policy and generic innovation policy directed at specific investments, we can conclude that: (1) there was no clear specification of subsectors; (2) names of the policies changed, but the focus mostly remained identical; (3) there were investments in themes that were never identified as being strong; and (4) areas that were initially not identified as being strong, later got a similar profile anyway.
222 Innovatiepolitiek
5. An increasing emphasis on cooperation The Ministry of Economic Affairs had four objectives to stimulate cooperation: (1) stimulate companies to invest more in R&D, (2) improve the market-oriented focus of knowledge institutes, (3) increase shared knowledge between companies and knowledge institutes, and (4) give rise to stronger clusters and networks. Policy that focused on cooperation started around the 1980s. Initially, the Ministry of Economic Affairs experienced reservations about stimulating cooperation, being hesitant to stimulate cartels. Gradually however, this attitude changed, and more and more attention was given to stimulating cooperation between companies, and between companies and knowledge institutes. Due to this policy, knowledge institutes got more involved in innovation policy and increasingly tried to represent their interest.
6. A growing divison between making and executing policy By the end of the 1980s, the Ministry of Economic Affairs parted the making and execution of policy. This was done because contact between public officers and companies was often too close in former situations. This separation lead to a situation in which the Ministry tried to support companies that had little perspective. The new agency – StiPT, and later Senter – had to prevent situations like these. The executing agency was assigned an increasing number of tasks and grew bigger, eventually forming an ‘executing department’ with almost 1500 employees in 2010. Consequently, this caused a sharp separation of civil servants that made policies and those that executed policies. For a long time the communication between the Ministry and its agency was poor. This gradually improved over time, even though the Ministry predominantly focused on the political accountability of policy plans.
7. Attempts to make innovation policy more transparent The Ministry of Economic Affairs tried to make innovation policy more transparent. This lead to clearer procedures that gave smaller companies easier access to available instruments. The Ministry and its agency also used external advisory committees to assess project proposals. Even though these assessments were thorough, the procedures could not always prevent that decisions were still being influenced by internal and external stakeholders. On the other hand the procedures led to an increasingly juristic policy. The Ministry of Economic Affairs increasingly tried to guarantee objective policy by means of evaluations. These policy evaluations got an impulse in the 1990s, when parliament got more interested in the subject. At the end of the decade the parliament even decided to introduce a yearly Accountability Day. Yet, my analysis of the most important policy instruments showed that it is difficult or impossible to determine their effectiveness. Often there was not enough data available for a proper evaluation; in most cases the causal influence on economic growth could not be determined; and most evaluations were executed too short after initiation of a particular
Summary 223 policy instrument. Moreover, the Ministry of Economic Affairs tended to use evaluations for politically defending its policy. This shows that improvements can be made.
Overall, a mixed conclusion can be drawn about the policy in the thirty-five years between 1976 and 2010. On one hand, the execution of innovation policy instruments improved: procedures got more transparent. On the other hand, the foundation for innovation policy was only slightly related to knowledge about sectors and lacked a long-term focus. What is more striking is the limited focus on generic stimulation of R&D. However, based on results from this study I conclude that a specific approach is more effective, especially when it fits specific characteristics of a sector and aims to make concrete improvements in proven competitive sectors (‘backing winners’). In such a case, innovation policy is more than lowering taxes, or ‘repairing’ generic market failures. Of course, a condition for this approach are precise assessments of the different options. Otherwise, there will be a high risk that a directed approach does not strengthen the economy, but instead strengthens lobby activities. Importantly, this kind of ‘backing winners’ approach will need to take new developments into account.
Finally I recommended how a Minister could improve its innovation policy. It is essential to develop a long-term vision and a consistent policy, and I advise the Minister to: 1. Provide for continuity. 2. Build upon experiences with innovation policy. 3. Consider other fields beyond just R&D. 4. Adopt specific instead of generic policy. 5. Do not pursue incident-driven politics, but anticipate on incidents. 6. Improve transparency and accountability. 7. Avoid problem solving in panic.
The Minister of Economic Affairs will need to take responsibility for a permanent and well- founded long-term policy. The department of Economic Affairs is the Ministry for ‘the economy’ and for ‘innovation’, and works in service of business and industry. In a mixed economy the government has a clear task. For specific innovation policy, this task is not only limited to stimulation of research and development. Therefore, knowledge about the economy and companies is indispensible. Moreover, a Ministry for Economic Affairs should be economic, and therefore invest its means as effectively as possible. By choosing a future oriented approach, develop and stimulate proven strong sectors, and select based upon proven quality, an active and smart government will be able to create an innovation momentum.
Bijlagen
Lijst van informanten 226
Lijst van afkortingen 229
Bijlagen hoofdstuk 3 233 Lijst van IOP’s 233 Aandachtsgebieden van de vervolgcommissie Wagner 234
Bijlagen hoofdstuk 4 236 Gedetailleerde weergave tabel 4-1 236
Bijlagen hoofdstuk 5 239 Gedetailleerde weergave tabel 5-2 239
Bijlagen hoofdstuk 6 242 Sleutelgebieden en topsectoren 242 Gedetailleerde weergave tabel 6-3 244
Bijlagen hoofdstuk 7 249
226 Innovatiepolitiek
Lijst van informanten naam titel datum perspectief
Bandt, J. (Joke) van den drs. 7 juni 2010 EZ – ATB Batenburg, O.D. (Okker) van dr. 21 mei 2010 Advies Bemer, R. (Rein) drs. 31 mei 2010 EZ 21 juli 2011 Berg, D.J. (Dirk Jan) van der drs. 19 juli 2011 EZ Bergh, (Babs) van der dr. 23 april 2012 AWT / OC&W Bilderbeek, R. (Rob) drs. 8 augustus 2011 Advies Boekholt, P. (Patries) dr. 5 september 2011 Advies Bout, J. (Jan) drs. ing. 4 april 2012 EZ Broersen, J.P. (Jaap) drs. 20 september 2012 EZ Brouwer, R. (Rob) de drs. 13 december 2011 EZ Buijink, C.P. (Chris) drs. 18 april 2012 EZ / Senter Bruin, C.J.M. (Kees) dr. 2 april 2012 Algemene Rekenkamer Bruïne, F. (Frans) de drs. 27 mei 2010 EZ-ATB Denekamp, E.J. (Eelco) drs. 26 januari 2012 EZ / Senter Deuten, J. (Jasper) dr. ir. 27 maart 2012 Advies Dierikx, M.E.P. (Mark) drs. 4 mei 2011 EZ-DG I / DG BEB Dijk, J.W.A. (Asje) van dr. 28 juli 2011 EZ / 2e Kamer-CDA Drop, H.P. (Erik) drs. 15 december 2011 TNO Esch, R. (Rob) van drs. 19 april 2011 EZ-AEP Eybergen, F. (Fred) drs. 12 april 2012 OC&W Galjaard, H. (Hans) prof. dr. 14 september 2011 Commissie Dekker Gelder, W.J. (Wim) van drs. 6 mei 2011 2e Kamer-PvdA Gennip, (Karien) van ir. 12 juni 2012 EZ Giesen, B.J.M. (Ben) drs. 27 juli 2011 SenterNovem Groene, H. (Hans) de drs. 21 mei 2010 EZ Graaf, P. (Paul) de dr. 7 december 2010 EZ / VNO-NCW Grosfeld, T.R.A. (Thomas) drs. 14 maart 2012 EZ / VNO-NCW Halvers, L.J. (Leo) drs. 13 januari 2012 AWT Harwig, H.A. (Rick) dr. 16 april 2012 Philips / IP Heijs, J. (Jeroen) drs. 15 maart 2012 SenterNovem Hek, A. (Arie) van der drs. 19 mei 2010 2e Kamer-PvdA Hillege, J.W. (Jan) ir. 9 februari 2012 EZ Hoopen, J. (Jan) ten 4 april 20121 2e Kamer-CDA / Actal Holland, C.A. (Christiaan) drs. 31 januari 2012 EZ / Advies Huis in ’t Veld, J.C. (Hans) ir. 24 augustus 2011 TNO
Bijlagen 227
naam titel datum perspectief
Huizinga, G. (Geert) ing. 16 augustus 2011 FME Iersel, J.P. (Joost) van mr. 25 juli 2011 2e Kamer-CDA Jong, J.P.J. (Jeroen) de dr. 24 april 2012 Advies Kempkes, P.A.M.G. (Peter) drs. 2 april 2012 Algemene Rekenkamer Klomp, L. (Luuk) dr. 12 april 2012 EZ Korte, R.W. (Rudolf) de dr. 8 december 2010 EZ / 2e Kamer-VVD Kraaijeveld, A. (Arie) drs. 1 juni 2010 FME Kramer, F. (Fried) drs. 13 januari 2012 Advies Laan, D. (Dick) van der drs. 20 juli 2011 EZ Langman, H. (Harry) mr. drs. 29 april 2010 Commissie Wagner Lansink, A.G.W.J. (Ad) dr. 24 november 2010 2e Kamer-CDA Lintsen, H.W. (Harry) prof. dr. ir. 8 september 2011 Wetenschap Maes, A.J.M.M. (Toine) drs. 1 oktober 2010 EZ-ATB Miltenburg, (Jan) van dr. 29 maart 2012 AWT / Advies Minne, B. (Bert) dr. 18 april 2011 CPB / Advies Nijkamp, P. (Peter) prof. dr. 23 juli 2012 NWO Pair, C. (Kees) le dr. ir. 16 maart 2012 STW Pater, J.K. (Koen) de drs. 11 augustus 2011 SenterNovem Prakke, F. (Frits) dr. 26 november 2010 TNO Prince, Y.M. (Yvonne) dr. 17 april 2012 Advies Roon, P.M. (Paul) van drs. 5 juli 2010 FME Sibelt, J. (Jan) drs. 15 december 2010 DIR / SenterNovem Sinderen, J. (Jarig) van prof. dr. 19 mei 2010 EZ-AEP Sistermans, J.F. (Joop) dr. 19 april 2012 AWT / IP Soete, L.L.G. (Luc) prof. dr. 25 mei 2010 Wetenschap Sterk, H. (Hans) drs. 6 december 2011 EZ-ATB Steur, R. (Ronald) drs. 17 juli 2012 EZ-DGI Stolte, P. (Paul) 14 oktober 2010 DIR / PNO Terlouw, J.C. (Jan) dr. 26 oktober 2010 2e Kamer-D’66 / EZ Terwindt, P.R.A.M. (Paul) drs. 12 juli 2011 SenterNovem Tindemans, P. (Peter) dr. 18 mei 2010 O&W Vasbinder, J.W. (Jan Wouter) ir. 14 juli 2011 EZ / StiPT / Advies Veld, R.J. (Roel) in ‘t dr. 12 mei 2010 O&W Verberk, A. (Arie) prof. drs. 9 september 2011 StiPT / EZ Vermeer, H. (Harry) ir. 24 juli 2012 Senter / SenterNovem Vogelaar, J.J.J. (Joris) drs. ing 8 december 2011 Senter / SenterNovem Vught, F.A. (Frans) van prof. dr. 20 maart 2012 Universiteiten / IP Weck, J.W. (Jan Willem) mr. 24 mei 2011 EZ
228 Innovatiepolitiek
naam titel datum perspectief
Wiel, H.P. (Henry) van der dr. 21 maart 2012 CPB Wijnbergen, S.J.G. (Sweder) van prof. dr. 20 januari 2012 EZ Willems, (Rein) ir. 10 april 2012 Shell / VNCI Wissema, J.G. (Hans) dr. 23 november 2010 Advies Zalm, G. (Gerrit) dr. 15 augustus 2011 EZ / CPB / Financiën Zegveld, W.C.L. (Walter) prof. ing 27 april 2010 TNO / Diverse 21 oktober 2010 adviescommissies Zuijdam, F. (Frank) dr. 27 september 2011 NWO / Advies Zwalve, W.J. (Willem) ir. 4 oktober 2011 SenterNovem Zwan, A. (Arie) van der prof. dr. 18 november 2010 WRR / Cie. Wagner
Bijlagen 229
Lijst van afkortingen acroniem definitie
Actal Adviescollege Toetsing Administratiee Lasten AEP directie Algemene Economische Politiek (van EZ) AMvB Algemene Maatregel van Bestuur ARP Anti-Revolutionaire Partij ATB directie Algemeen Technologiebeleid (van EZ) AWT Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid BIT Bedrijfsgerichte Internationale Technologieprogramma’s BMM Biomedical Materials programme BOT Beleidsoverzicht Technologie BSIK Besluit Subsidies Investeringen Kennisinfrastructuur BTOC Bedrijfsgericht Technologisch Onderzoek door Collectiviteiten BTS regeling Bedrijfsgerichte Technologische Samenwerkingsprojecten CAD Computer Aided Design CDA Christelijk Democratisch Appèl CEC Centraal Economische Commissie CHU Christelijk-Historische Unie CMO stichting Coördinatie Maritiem Onderzoek CNV Christelijk Nationaal Vakverbond CPB Centraal Planbureau CTMM Centre for Translational Molecurlar Medicine CU ChristenUnie Contactgroep van Werkgevers in de Metaalnijverheid CWM (1952-1995) D’66 / D66 Democraten 1966 DS’70 Democratisch Socialisten 1970 DG directoraat-generaal / directeur-generaal DG BEB directoraat-generaal Buitenlandse Economische Betrekkingen (van EZ) DG DMO DG Diensten, Midden- en Kleinbedrijf en Ordening (van EZ) DG ES DG Economische Structuur (van EZ) DG HAD DG Handel, Ambachten en Diensten (van EZ) DG O&I DG Ondernemen & Innovatie (van EZ) DG POR DG Prijzen, Ordening en Regionaal beleid (van EZ) DIR Dienst Investeringsrekening (uitvoeringsorganisatie van EZ) DSTI Dutch Seperation Technology Institute ECN Energieonderzoek Centrum Nederland EEG Europese Economische Gemeenschap EET Programma Economie, Ecologie en Technologie EG Europese Gemeenschap EGL EG-Liaison ministerie van Economische Zaken, Landbouw & Innovatie EL&I (van november 2010 tot november 2012) ESA European Space Ageny ESI Embedded Systems Institute ETI Economisch Technologisch Instituut EU Europese Unie EVD Economische Voorlichtingsdienst ministerie van Economische Zaken EZ (tot november 2010, en na november 2012)
230 Innovatiepolitiek
acroniem definitie
FES Fonds Economische Structuurversterking FNLI Federatie Nederlandse Levensmiddelen Industrie Federatie voor de Metaal- en Elektrotechnische industrie FME (1961-1995) Vereniging FME-CWM FME-CWM (vanaf 1996, ontstaan uit een fusie tussen FME en CWM) FND Food & Nutrition Delta FNV Federatie Nederlandse Vakbeweging FOM stichting voor Fundamenteel Onderzoek der Materie GTI Groot Technologisch Instituut HTAS High Tech Automotive Systems HTSM High Tech Systemen en Materialen INSTIR Innovatiestimuleringsregeling Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking - ICES/KIS Kennisinfrastructuur ICT Informatie- en Communicatietechnologie IMK Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf INSTIR Innovatiestimuleringsregeling IOP Innovatiegericht Onderzoeksprogramma IOT Interdepartementaal Overleg Technologiebeleid IP Innovatieplatform IS Innovatiesubsidie Samenwerkingsprojecten IT Informatietechnologie KIM regeling Kennisdragers In het MKB KNAW Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen Koninklijke Nederlandse Ondernemersvereniging KNOV (tot 1995) KvK Kamer van Koophandel KVP Katholieke Volkspartij ministerie van Landbouw & Visserij L&V (1940 tot november 1989) LGM Laboratorium voor Grondmechanica ministerie van Landbouw, Natuurbeheer & Visserij (van november 1989 tot juli 2003) LNV ministerie van Landbouw, Natuur & Voedselkwaliteit (van juli 2003 tot november 2010) LPF Lijst Pim Fortuyn LSH Life Sciences & Health M2i Materials innovation institute MARIN Maritiem Research Instituut MDW Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit MKB Midden- en Kleinbedrijf Koninklijke Vereniging MKB-Nederland MKB-Nederland (vanaf 1995, ontstaan uit een fusie van de NCOV en KNOV) MvT Memorie van Toelichting Nederlands Christelijk Ondernemers Verbond NCOV (tot 1995) Nederlands Christelijk Werkgeversbond NCW (1970 tot 1995) NIB Nationale Investeringbank
Bijlagen 231
acroniem definitie
NIMR Netherlands Institute for Metals Research NIS Nationaal Innovatiesysteem NIVR Nederlands Instituut voor Vliegtuigontwikkeling en Ruimtevaart NLR Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium NMa Nederlandse Mededingingsautoriteit NMI Nederlands Maritiem Instituut NOTA Nederlandse Organisatie voor Technologisch Aspectenonderzoek NOVEM Nederlandse Organisatie voor Energie en Milieu NSP Nederlands Scheepsbouwkundig Proefstation NWO Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek ministerie van Onderwijs & Wetenschap O&W (van 1918 tot augustus 1994) ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (van augustus 1994 tot oktober 2003) OC&W ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (van oktober 2003 tot heden) OESO Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling PBTS regeling Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering PIA Professioneel Inkopen en Aanbesteden Professioneel & Innovatief Aanbesteden Netwerk voor PIANOo Overheidsopdrachtgevers Pii Project industriële innovatie PRR Politieke Partij Radicalen PvdA Partij van de Arbeid PWT stichting Publieksvoorlichting over Wetenschap en Techniek R&D Research & Development RAWB Raad Advies voor het Wetenschapsbeleid RND Rijksnijverheidsdienst ROAG regeling Research op Aandachtsgebieden ROM Regionale Ontwikkelingsmaatschappij RSV-concern Rijn-Schelde-Verolme concern Senter (uitvoeringsorganisatie van EZ) SenterNovem (uitvoeringsorganisatie van EZ) SER Sociaal Economische Raad SG secretaris-generaal SII Service Innovation and ICT SIM Stimuleringsregeling Innovatief Management SKB Subsidieregeling Kennisoverdracht Brancheorganisaties SKO Subsidieregeling Kennisoverdracht Ondernemers SMO Subsidieregeling Management Ondersteuning SP Socialistische Partij StiPT Stimulering Programma’s Technologie (uitvoeringsorganisatie van EZ) STT Stichting Toekomstbeeld der Techniek STW Stichting voor de Technische Wetenschappen TGP Telematica Gids Projecten TI Pharma Topinstituut Pharma TIFN Top Institute Food & Nutrition TK Tweede Kamer TNO Nederlandse organisatie voor Toegepast Natuurwetenschappelijk Onderzoek
232 Innovatiepolitiek
acroniem definitie
TNO-STB Studiecentrum Technologie en Beleid van TNO TOK Technisch Ontwikkelingskrediet TS regeling Technologische Samenwerking TTI Technologisch Topinstituut T&U regeling Toeleveren & Uitbesteden V&W ministerie van Verkeer & Waterstaat VBTB Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording VCT Vervolgcommissie Technologiebeleid VNCI Vereniging van de Nederlandse Chemische Industrie Verbond van Nederlandse Ondernemingen VNO (1968 tot 1995) Vereniging VNO-NCW VNO-NCW (vanaf 1995) VROM ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer VVD Volkspartij voor Vrijheid en Democratie WBSO Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk WCFS Wageningen Centre for Food Sciences WIR Wet op de Investeringsrekening WL Waterloopkundig Laboratorium WRR Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid ZWO Nederlandse organisatie voor Zuiver Wetenschappelijk Onderzoek
Bijlagen 233
Bijlagen hoofdstuk 3
Lijst van IOP’s
budget thema startjaar (miljoen euro) Biotechnologie 1981 26,4 Bouw 1981 8,2 Hulpmiddelen voor gehandicapten 1984 6,2 Membranen 1984 11,7 Technische keramiek 1985 13,4 Koolhydraten 1985 14,5 IC-Technologie 1985 12,4 Polymeren 1986 13,9 Metalen 1988 13,5 Katalyse 1989 13,9 Verf 1990 4,5 Milieutechnologie 1990 18,2 Industriële eiwitten 1991 7,3 Opto-Elektronica 1992 14,7 Oppervlaktetechnologie 1993 15,6 Beeldverwerking 1995 10,1 Milieutechnologie / Zware metalen 1996 9,1 Mens-machine interactie 1998 10,7 Precisietechnologie 1999 14,9 Genomics 2000 36,4 Elektromagnetische vermogenstechniek 2001 18,4 Generieke communicatie 2002 16,7 Integrale productcreatie en -realisatie 2004 15,6 Self healing materials 2005 19,9 Photonic devices 2005 24,1 Maritiem 2009 nb Totaal: 370,2
234 Innovatiepolitiek
Aandachtsgebieden van de vervolgcommissie Wagner
Hoofdaandachtsgebieden Activiteitenvelden (indicatief) (illustratief)
Transito o Luchtvervoer o Transito-informatica- en automatiseringssystemen* o Fysieke distributiecentra o Goederenbehandelingsapparatuur en koelsystemen o Kennisexport o Gebundelde projecten Agrarische en voedingsmiddelenindustrie o Primaire producten o Voedings- en genotmiddelen o Landbouwwerktuigen en machines o Machines voor de voedingsmiddelenindustrie o Verpakkingen o Kunstmest o Uitgangsmaterialen vooral in geïntegreerde landbouw- en veeteeltprojecten o Meet- en regelsystemen* o Agrarische biotechnologie* o Gebundelde projecten o Kennisexport (Water)bouw en infrastructuur o Waterbouwwerken o Pijpleidingen o Baggerwerken o Niet-traditionele textieltoepassingen gebaseerd op textiel-know how o Woningbouw o Vliegvelden o Kleinschalige energieopwekking en -distributie* o Energiebesparing* o Kennisexport Offshore o Ontwerpen en bouwen van exploitatie- equipment o Toeleveringen o Pijpleidingsystemen o Bevoorrading en verbindingen o Consultancy
* Veelbelovende activiteiten, welke vooral zijn gebaseerd op technologische ontwikkeling
Bijlagen 235
... vervolg ... Hoofdaandachtsgebieden Activiteitenvelden (indicatief) (illustratief)
Veredelingschemie o Producten met hoge toegevoegde waarde o Eindproducten o Biotechnologie* o Nieuwe materialen* o Kennisexport o Gebundelde projecten Kantoorsystemen o Kopieerapparatuur* o Kantoorcomputers* o Documentatiesystemen* o Geautomatiseerde betaalsystemen* Telecommunicatie en media o Telefoniesystemen* o Tweeweg-kabelsystemen* o Communicatienetwerken* o Elektronische media* Transportmiddelen o Wielvoertuigen o Vliegtuigen korte/middellange afstand o Scheepsbouw en baggermateriaal Medische technologie o Doorlichtingsapparatuur* o Hulpmiddelen voor revalidatie* o Medische informatie- en automatiseringssystemen* o Implanteerbare hulpmiddelen en hulpmiddelen ter vervanging van zintuigen en organen of ten behoeve van orgaanfunctieondersteuning* o Kostenbesparende diagnostica* Produktiebesturingssystemen o Computer aided design systemen* o Meet- en regelsystemen* o Productieautomatiseringssystemen* (Consumenten)elektronica o Home control* o Videotechniek voor beeldweergave* o Videotechniek voor tekstweergave* o Elektronische componenten en aandrijvingen* Milieu o Anaerobe waterzuivering en afvalverwerking* o Meet-en regelsystemen* Defensie-uitrusting o Vaartuigen o Militaire voertuigen o Radar en luchtdoelapparatuur* o Optronica*
* Veelbelovende activiteiten, welk vooral zijn gebaseerd op technologische ontwikkeling
236 Innovatiepolitiek
Bijlagen hoofdstuk 4
Gedetailleerde weergave tabel 4-1
Vervolgcommissie Wagner Beleidsoverzicht Technologie Beleidsoverzicht Technologie 1983 1984-1985 1987-1988 Transito (inclusief vervoer en Verkeer en vervoer Verkeer en vervoer transport) (geen programma of gebied) (terrein van staatszorg) o Luchtvervoer o Dieptestudies o Geen programma’s o Transito-informaticasystemen en automatiseringssystemen o Fysieke distributiecentra o Goederenbehandelingsapparat uur en koelsystemen o Kennisexport o Gebundelde projecten Agrarische en Biotechnologie Biotechnologie Voedingsmiddelenindustrie (aandachtsgebied) (technologiegebied) o Primaire producten o IOP Biotechnologie (1981- o IOP Biotechnologie (1981- o Voedings- en genotmiddelen 1990) 1990) o Landbouwwerktuigen en o Ondersteuning diverse R&D- o PBTS Biotechnologie (1987- machines projecten in de marktsector 1996) o Machines voor de (zoals de ROAG-regeling, voedingsmiddelenindustrie 1984-1987) o Verpakkingen o Kunstmest Landbouw en Visserij Landbouw en Visserij o Uitgangsmateriaal vooral in (geen programma of gebied) (terrein van staatszorg) geïntegreerde landbouw- en o Ministerie van L&V o Ministerie van L&V veeteeltprojecten o IOP Koolhydraten (1985- o Meet- en regelsystemen 1993) o Agrarische biotechnologie o Gebundelde projecten Voedings- en - o Kennisexport genotmiddelenindustrie (geen programma of gebied) o Dieptestudies (Water)bouw, infrastructuur en Energietechnologie Energietechnologie energie (aandachtsgebied) (terrein van staatszorg) o Waterbouwwerken o Bijdrage aan ECN o Bijdrage aan ECN o Pijpleidingen o Onderzoeksprogramma’s o Onderzoeksprogramma’s o Baggerwerken energie / Beperking energie / Beperking o Niet-traditionele energieverbruik energieverbruik textieltoepassingen gebaseerd op textielknowhow Bouw Bouw o Woningbouw (geen programma of gebied) (terrein van staatszorg) o Vliegvelden o IOP Bouw (1983-1989) o Project Technologiebeleid o Kleinschalige Bouw (1987) energieopwekking en o IOP Bouw (1983-1989) distributie o Energiebesparing Waterstaat o Kennisexport (terrein van staatszorg) o Ministerie van V&W
Bijlagen 237
... vervolg ...
Vervolgcommissie Wagner Beleidsoverzicht Technologie Beleidsoverzicht Technologie 1983 1984-1985 1987-1988 Offshore Offshore Maritiem en marien o Ontwerpen en bouwen van (geen programma of gebied) (terrein van staatszorg) exploitatie-equipement o Ministerie van V&W o Ministerie van V&W o Toeleveringen o Dieptestudies o Bijdrage aan de stichting o Pijpleidingsystemen Coördinatie Maritiem o Bevoorrading en verbindingen Onderzoek (CMO) o Consultancy o Maritiem Technologisch Speurwerk (MaTS) Veredelingschemie - Materiaaltechnologie o Producten met hoge (technologiegebied) toegevoegde waarde o PBTS Materiaaltechnologie o Eindproducten (1987-1996) o Biotechnologie o IOP Technische keramiek o Nieuwe materialen (1985-1993) o Kennisexport o Gebundelde projecten Veredelingschemie Veredelingschemie (aandachtsgebied) (geen programma of gebied) o IOP Membraantechnologie o IOP Polymeercomposieten en (1984-1991) Bijzondere Polymeren (1985- o Ondersteuning diverse R&D- 1994) projecten in de marktsector o IOP Membraantechnologie (zoals de ROAG-regeling, (1984-1991) 1984-1987) Kantoorsystemen - - o Kopieerapparatuur o Kantoorcomputers o Documentatiesystemen o Geautomatiseerde betaalsystemen Telecommunicatie en media Informatietechnologie Informatietechnologie o Telefoniesystemen (aandachtsgebied) (technologiegebied) o Tweewegkabelsystemen o Informaticastimuleringsplan o Informaticastimuleringsplan o Communicatienetwerken (1984-1988) (1984-1988) o Elektronische media o Ondersteuning R&D- o PBTS Informatietechnologie projecten in de marktsector (1987-1996) (zoals de ROAG-regeling, o IOP ICT (1985-1992) 1984-1987) o Elektronische dienstverlening Transportmiddelen (naar Verkeer en Vervoer) (naar Verkeer en Vervoer) o Wielvoertuigen o Vliegtuigen korte/middellange afstand o Scheepsbouw en baggermateriaal
238 Innovatiepolitiek
... vervolg ...
Vervolgcommissie Wagner Beleidsoverzicht Technologie Beleidsoverzicht Technologie 1983 1984-1985 1987-1988 Medische technologie Medische technologie Medische technologie o Doorlichtingapparatuur (aandachtsgebied) (technologiegebied) o Hulpmiddelen voor revalidatie o IOP Hulpmiddelen voor o IOP Hulpmiddelen voor o Medische informatie- en gehandicapten (1983-1991) gehandicapten (1983-1991) automatiseringssystemen o PBTS Medische technologie o Implanteerbare hulmiddelen (1987-1990) en hulpmiddelen ter vervanging van zintuigen en organen of ten behoeve van orgaanfunctie-ondersteuning o Kostenbesparende diagnostica Productiebesturingssystemen Productievernieuwing - o Computer Aided Design (CAD) (aandachtsgebied) systemen o Flexibele o Meet- en regelsystemen productieautomatisering en o Productieautomatiseringssyste fabricagesystemen men (Consumenten)elektronica Informatietechnologie: Micro- Informatietechnologie: Micro- o Home control elektronica elektronica o Videotechniek voor (aandachtsgebied) (technologiegebied) beeldweergave o Ondersteuning diverse R&D- o Informaticastimuleringsplan o Videotechniek voor projecten in de marktsector (1984-1988) tekstweergave (zoals de ROAG-regeling, o PBTS Informatietechnologie 1984-1987) o Elektronische componenten (1987-1996) en aandrijvingen Milieu Milieutechnologie Milieu o Anaerobe waterzuivering en (aandachtsgebied) (terrein van staatszorg) afvalverwerking o Onderzoeksprogramma’s van o Onderzoeksprogramma’s van o Meet- en regelsystemen VROM en EZ VROM en EZ Defensie-uitrusting Defensie Defensie o Vaartuigen (geen programma of gebied) (geen programma of gebied) o Militaire voertuigen o Ministerie van Defensie o Ministerie van Defensie o Radar en luchtdoelapparatuur o CODEMA (innovatiegerichte o Optronica overheidsinkopen) Ruimtevaart Ruimtevaart (aandachtsgebied) (terrein van staatszorg) o Ondersteuning NLR, NIVR* o Ondersteuning NLR, NIVR en Netherlands Institute for Space en SRON Research (SRON) o Internationaal: European Space o Internationaal: European Space Agency (ESA) Agency (ESA)
* Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (NLR) en Nederlands Instituut voor Vliegtuigontwikkeling en Ruimtevaart (NIVR).
Bijlagen 239
Bijlagen hoofdstuk 5
Gedetailleerde weergave tabel 5-2
Vervolgcommissie 1993 1996 1999 Wagner (1983) Transito (inclusief verkeer en - Verkeer en Vervoer Verkeer en Vervoer vervoer) o ICES/KIS Mainport o ICES/KIS Rotterdam (1994- Ondergronds 1998) Logistiek Systeem (1999-2002) Agrarische en Biotechnologie Biotechnologie Biotechnologie Voedingsmiddelenindustrie (technologiegebied) (technologiegebied) o TTI Wageningen o PBTS Biotechnologie o PBTS Biotechnologie Centre for Food Sciences (1988-1996) (1988-1996) (WCFS) (1998- o ICES/KIS Materiële heden)* Infrastructuur Biotechnologisch Onderzoek in Nederland (MIBITON) (1994- 1998)
Landbouw en Visserij Landbouw en Visserij Landbouw en Visserij o Ministerie van L&V o Ministerie van L&V o Ministerie van L&V o ICES/KIS o ICES/KIS Agroketenmanageme Ketennetwerk, nt (1994-1998) clusters en ICT (1999-2002) (Water)bouw, infrastructuur Energie(besparing) Energie(besparing) Energie(besparing) en energie o Bijdragen aan o Bijdragen aan ECN o Bijdragen aan ECN Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN) Bouwen Bouwen o ICES/KIS o ICES/KIS Delfts Ondergronds Cluster (1999-2002) bouwen (1995-1998) o ICES/KIS Land Water Impuls (LWI) (1994-1998) Offshore - Maritiem - o ICES/KIS Marin (1994-1998)
* Vanaf 2007 werd de naam in Top Institute Food & Nutrition (TIFN) veranderd.
240 Innovatiepolitiek
... vervolg ... Vervolgcommissie 1993 1996 1999 Wagner (1983) Veredelingschemie Materiaaltechnologie Materiaaltechnologie Materiaaltechnologie (technologiegebied) (technologiegebied) o TTI Netherlands o PBTS o PBTS Institute for Metals Materiaaltechnologie Materiaaltechnologie Research (NIMR) (1988-1996) (1988-1996) (1998-2007)* o IOP Metalen (1988- o IOP Metalen (1988- 1998) / IOP 1998) / IOP Oppervlaktetechnolo Oppervlaktetechnolo gie (1993-1998) gie (1993-1998)
Chemie Chemie Chemie o IOP Polymeer- o IOP Katalyse (1989- o TTI Dutch Polymer composieten en 1997) Institute (DPI) (1998- Bijzonder Polymeren o IOP Verf (1991- heden) (1985-1994) / IOP 1998) Katalyse (1989-1997) / IOP Verf (1991- 1998) Kantoorsystemen - -- Telecommunicatie en media Informatietechnologie Informatietechnologie Informatietechnologie (technologiegebied) (technologiegebied) o Kredieten o PBTS-IT (1987-1996) o PBTS-IT (1987-1996) Elektronische o Telematica Gids o Kredieten Dienstverlening Projecten Elektronische (KREDO) (1996- Dienstverlening 2001) (KREDO) (1996- o TTI Telematica 2001) Instituut (1998- o ICES/KIS: High heden)† Performance Computing o ICES/KIS and Networking Watergraafsmeer (HPCN) (1994-1998) (1999-2002) o ICES/KIS Gigaport (1999-2002) Transportmiddelen - Transportmiddelen - o ICES/KIS Transporttechnologie (1994-1998) Medische technologie - -- Productiebesturingssystemen - -- (Consumenten)elektronica o Micro-elektronica- o Micro-elektronica- o Micro-elektronica- stimulering (1989-) stimulering (1989-) stimulering (1989-)
* Vanaf 2008 veranderde naam in Materials innovation institute (M2i). † Het Telematica Instituut heet vanaf 2009 Novay.
Bijlagen 241
... vervolg ...
Vervolgcommissie 1993 1996 1999 Wagner (1983) Milieu Milieutechnologie Milieutechnologie Milieutechnologie (technologiegebied) (technologiegebied) o IOP o PBTS o PBTS Milieutechnologie / Milieutechnologie Milieutechnologie Zware metalen (1990-1996) (1990-1996) (1997-2001) o IOP o Programma Milieutechnologie Economie, Ecologie (1990-1994) en Technologie (EET) (1997-2003) o ICES/KIS Milieutechnologie (1999-2002), BioMaDe (1999- 2002), Nationaal initiatief duurzame ontwikkeling (1999- 2002), Stichting kennisontwikkeling en kennistransfer bodem (SKB) (1999- 2002) Defensie-uitrusting - -- Ruimtevaart Ruimtevaart Ruimtevaart o Ondersteuning NLR o Ondersteuning NLR o Ondersteuning NLR en NIVR en NIVR en NIVR o Internationaal: ESA o Internationaal: ESA o Internationaal: ESA
242 Innovatiepolitiek
Bijlagen hoofdstuk 6
Sleutelgebieden en topsectoren
Innovatieprogramma Sleutelgebied Topsector 2005-2010 2004 2011
Food & Nutrition Delta (FND) Flowers & Food Agro & Food en € 164 miljoen (2005-2011) (sleutelgebied) Tuinbouw & TTI TIFN (tot 2006 WCFS)* Uitgangsmaterialen R&D-/Innovatieprojecten Point One High tech systemen en High Tech Systemen en €379 miljoen (2005-2011) materialen Materialen Holst Centre / ESI (sleutelgebied) R&D-/Innovatieprojecten Automotive (HTAS) High tech systemen en High Tech Systemen en € 50 miljoen (2007-2011) materialen Materialen R&D-projecten (sleutelgebied) Materialen (M2i) High tech systemen en High Tech Systemen en € 41 miljoen (2007-2011) materialen Materialen TTI M2i (sleutelgebied) Water Water Water € 68 miljoen (2006-2011) (sleutelgebied) TTI Westus R&D-projecten Maritiem Water Water € 35 miljoen (2007-2011) (sleutelgebied) IOP Maritiem en R&D-projecten Creatieve industrie Creatieve Industrie Creatieve industrie (wel goed gekeurd, nooit gestart) (sleutelgebied) - Chemie Chemie Chemie € 92 miljoen (2006-2011) (eerst potentiegebied, in 2005 TTI DPI / DSTI sleutelgebied) R&D-projecten Pensioenen en sociale verzekeringen Pensioenen en sociale - (wel goedgekeurd, nooit gestart) verzekeringen - (diensten sleutelgebied)
* Wageningen Centre for Food Sciences (WCFS).
Bijlagen 243
... vervolg ... Innovatieprogramma Sleutelgebied Topsector 2005-2010 2004 2011
The Hague: Residence of Peace and Justice The Hague, Residence of - (niet voorgelegd en niet gestart) Peace and Justice - (diensten sleutelgebied) Life Sciences & Health (LSH) Life Sciences en Life sciences & Health € 154 miljoen (2006-2011) gezondheid TTI’s CTMM en BMM* (TI Pharma niet in budget) (potentiegebied) R&D-projecten Logistiek & Supply Chains Logistiek Logistiek € 14 miljoen (2009-2011) (potentiegebied) TTI Logistiek Duurzame energie Duurzame Energie Energie (niet voorgelegd en niet gestart) (potentiegebied) - Service Innovation and ICT (SII) (geen potentie- of sleutelgebied, - € 8 miljoen (2009-2011) maar cruciale enabling R&D-projecten technologie)
* Center for Translational Molecular Medicine (CTMM) en BioMedical Materials (BMM) programme.
244 Innovatiepolitiek
Gedetailleerde weergave tabel 6-3
Vervolgcommissie 2002 2005 2008 Wagner (1983)
Transito (inclusief verkeer Verkeer en Vervoer Logistiek Logistiek en vervoer) o ICES/KIS-2 (1999- (potentiegebied) (potentiegebied) 2003): Connekt / o BSIK: NG Infra o BSIK: NG Infra Kennisnetwerk (2004-2014) / (2004-2014) / Cluster en ICT Transumo (2004- Transumo (2004- (KLICT) / 2010) 2010) Ondergronds o TTI Dinalog Logistiek Systeem o Innovatieprogramma (OLS) (2009-2011) Agrarische en Biotechnologie Flowers & Food Flowers & Food Voedingsmiddelenindustrie o TTI Wageningen (sleutelgebied) (sleutelgebied) Centre for Food Sciences o TTI Wageningen o Top Institute Food & (WCFS) (1998-2006) Centre for Food Sciences Nutrition (TIFN) o ICES/KIS-2 (1999- (WCFS) (1998-2006) (2007-2012) (FES- 2003): BioMaDe o IOP Genomics impuls) o IOP Genomics (2000-2007) o Innovatieprogramma (2000-2007) o BSIK: Nutrigenomics Food & Nutrition (2003-2009) / BSIK: Delta (2006-2011) TransForum Agro & o BSIK: Nutrigenomics Groen (2004-2010) / (2003-2009) / BSIK: Ecogenomics (2004- TransForum Agro & 2010) Groen (2004-2010) /
Ecogenomics (2004-
2010)
o FES-impuls: TTI
Groene Genetica /
PhytoRes
(naar Flowers & Food) Landbouw en Visserij o Via het ministerie van LNV (Water)bouw, Water Water infrastructuur en energie (sleutelgebied) (sleutelgebied) o Innovatieprogramma (2006-2007) o FES-impuls: TTI Wetsus
Bijlagen 245
... vervolg ... Vervolgcommissie 2002 2005 2008 Wagner (1983)
((Water)bouw, Grond-, weg- en Grond-, weg- en Grond-, weg- en infrastructuur en energie) waterbouw: waterbouw: waterbouw: o ICES/KIS-2 (1999- o BSIK: PSIBouw o BSIK: PSIBouw 2003): Delft Cluster / (2003-2008) (2003-2008) Expertisenetwerk o BSIK Hoogwaardig o BSIK Hoogwaardig Meervoudig Ruimtegebruik (2003- Ruimtegebruik (2003- Ruimtegebruik (ERM, 2011)* 2011) later Habiforum) Energie Energie Energie o IOP o IOP o IOP Elektromagnetische Elektromagnetische Elektromagnetische vermogenstechniek vermogenstechniek vermogenstechniek (2001-2008) (2001-2008) (2001-2008) o BSIK: We@Sea o BSIK: We@Sea o Bijdragen aan ECN (2003-2010) / CATO (2003-2010) / CATO (2003-2009) (2003-2009) o Bijdragen aan ECN o Bijdragen aan ECN Offshore - - Maritiem o IOP Maritiem (2010-) o Innovatieprogramma (2007-2011) Veredelingschemie Materiaaltechnologie High tech systemen en High tech systemen en o TTI Netherlands materialen materialen Institute for Metals (sleutelgebied) (sleutelgebied) Research (NIMR) o TTI NIMR (1998- o Innovatieprogramma (1998-2007) 2007) /TTI M2i (2008- o IOP Integrale 2012) productcreatie en – o IOP Integrale realisatie (2004-2011) productcreatie en – o IOP Self healing realisatie (2004-2011) materials (2005-2012) o IOP Self healing materials (2005-2012)
* Het gaat om de volgende programma’s: RGI (2003-2009) / Delft Cluster (2004-2010) / Habiforum (2004-2009) / Leven met Water (2004-2010) / Klimaat voor Ruimte (2004-2011).
246 Innovatiepolitiek
... vervolg ... Vervolgcommissie 2002 2005 2008 Wagner (1983)
(Veredelingschemie) Chemie Chemie Chemie o TTI Dutch Polymer (sleutelgebied) (sleutelgebied) Institute (DPI) (1998- o TTI DPI (1998-2012) o TTI DPI (1998-2012) 2012) o BSIK: B-Basic (2004- o BSIK: B-Basic (2004- 2010) 2010) o Innovatieprogramma Chemie (2006-2011) o FES-impuls Dutch Seperation Technology Institute (DSTI) Kantoorsystemen - -- Telecommunicatie en media Informatietechnologie Informatietechnologie Informatietechnologie o TTI Telematica o TTI Telematica o TTI Novay instituut instituut o IOP Generieke o IOP Generieke o IOP Generieke communicatie (2002- communicatie (2002- communicatie (2002- 2010) 2010) 2010) o Elektronische o Elektronische o Elektronische Snelweg Snelweg Snelweg o BSIK ICT (2004- o ICES/KIS-2 (1999- o BSIK ICT (2004- 2012) 2003): GigaPort / 2012)* o Innovatieprogramma WTCW Service Innovation & (Watergraafsmeer) ICT (2009-2011) Transportmiddelen - --
* Het gaat om de volgende programma’s: BRICKS (2004-2009) / VL-e (2004-2009) / GigaPort (2004- 2008) / ICIS (2004-2009) / Freeband Communications (2004-2008) / Smart Surroundings (2004-2009). Andere programma’s die onder dit thema vallen maar in de tabel ergens anders zijn ingedeeld zijn: LOFAR, MultimediaN.
Bijlagen 247
... vervolg ... Vervolgcommissie 2002 2005 2008 Wagner (1983)
Medische technologie - Life Sciences en Life Sciences gezondheid (potentiegebied) (potentiegebied) o BSIK Gezondheids, o IOP Genomics Voedings-, Gen-, en (2000-2007) Biotechnologie (2003- o BSIK Gezondheids, 2011) Voedings-, Gen-, en o IOP Photonic devices Biotechnologische (2006-2012) Doorbraken (2003- o Innovatieprogramma 2011)* Life Sciences & Health (2006-2011) o FES-impuls TI Pharma / CTMM† / BMM‡ Productiebesturings- o IOP Mens-machine IOP Mens-machine - systemens interactie (1998-2006) interactie (1998-2006) (Consumenten)elektronica o Micro- High tech systemen en High tech systemen en elektronicastimulering materialen materialen (1989-2005) (sleutelgebied) (sleutelgebied) o IOP o Micro- o Innovatieprogramma Precisietechnologie elektronicastimulering Point One (2006- (1999-2006) (1989-2005) 2011) o BSIK Microsysteem- o BSIK Microsysteem- en nanotechnologie en nanotechnologie (2004-2011)§ (2004-2011) o IOP’s: Precisie- o IOP’s: Integrale technologie (1999- productcreatie en - 2006) / Integrale realisatie (2004-2011) productcreatie en - / Photonic devices realisatie (2004-2011) (2006-2012) o FES-impuls Holst
* Het gaat om de volgende programma’s: Celiac Disease Consortium (CDC) (2004-2010) / Virgo (2004- 2010) / BioRange (2005-2011) / NPC (2003-2008) / TREND (2004-2011) / MIHD (2004-2009) / Cyttron (2003-2009) / SCDD (2004-2009) / DPTE (2004-2010) / Neuro-Bsik Mouse Phenomics (2003- 2009). Andere programma’s die onder dit thema vallen maar in de tabel elders zijn ingedeeld zijn: Ecogenomics en Nutrigenomics. † Center for Translational Molecular Medicine (CTMM). ‡ BioMedical Materials (BMM) programme. § Het gaat om de volgende programma’s: NanoNed (2004-2010) / BioMaDe (2004-2009) / MicroNed (2004-2011).
248 Innovatiepolitiek
... vervolg ... Vervolgcommissie 2002 2005 2008 Wagner (1983)
Milieu Milieutechnologie Duurzaamheid Duurzaamheid o EET (1997-2003) o BSIK: Kennisnetwerk o BSIK: Kennisnetwerk o ICES/KIS-2 (1999- Systeem Innovaties en Systeem Innovaties en 2003): Nationaal transities (KSI) (2004- transities (KSI) (2004- Initiatief Duurzame 2010) 2010) Ontwikkeling (NIDO) / Stichting Kennisontwikkeling en kennistransfer Bodem (SKB) Defensie-uitrusting - -- - Ruimtevaart Ruimtevaart Ruimtevaart o Ondersteuning NLR, o BSIK: LOFAR (2004- o BSIK: LOFAR (2004- NIVR en ESA 2010) 2010) o Ondersteuning NLR, o Ondersteuning NLR, NIVR en ESA NIVR en ESA - - Creatieve industrie Creatieve industrie (sleutelgebied) (sleutelgebied) o FES-impuls: GATE o Innovatieprogramma Creatieve industrie - - Maatschappelijke Maatschappelijke thema’s thema’s o BSIK: MultimediaN o BSIK: MultimediaN (2004-2009) / Smart (2004-2009) Surroundings (2004- o Maatschappelijke 2009) Topinstituten: Netspar / HILL / NICIS*
* Netspar (Network for Studies on Pensions, Aging and Retirement) / HILL (Hague Institute for the Internationalisation of Law) / NICIS (Netherlands Institute of City Innovation Studies).
Bijlagen 249
Bijlagen hoofdstuk 7 De uitgaven in tabel 7-5 komen uit de begrotingen van het ministerie van EZ. Deze wordt elk jaar in september met Prinsjesdag gepubliceerd. In de zogenaamde Memories van Toelichting op de begroting staan voor het komend jaar de begroting, voor het lopende jaar de verplichtingen en voor het vorige jaar de uitgaven. Voor de uitgaven van EZ aan het innovatiebeleid maakte ik gebruik van de laatste post.
maatregelen per categorie ontleend aan de uitgaven* periode Innovatienota van 1979 (miljoen euro)
Versterken van het innovatievermogen van bedrijven € 18.102 1976-2010
Kredieten Technisch Ontwikkelingskrediet (TOK, MPO, KREDO) € 1.857 1976-1999 Technische Ontwikkelingsprojecten (TOP) € 138 2000-2002 Uitdagerskrediet / Innovatiekrediet € 108 2006-2010 Loonkosten van R&D Innovatiestimuleringsregeling (INSTIR) € 1.327 1984-1995 Wet Bevordering S&O-werk (WBSO) € 7.059 1994-2010 Beleid gericht op het stimuleren van samenwerking € 5.380 1977-2010 (ROAG, PBTS, BTOC, BTS, TS, IS, sleutelgebieden) Internationale samenwerkingsprojecten € 1.271 1987-2010 Overige € 962 1976-2010
Versterking van de inzet van kennisinstellingen ten behoeve van innovatie in het bedrijfsleven (excl. € 7.507 1976-2010 energiebeleid) Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s (IOP) € 370† 1981-2010 Technologische Topinstituten (TTI) €200† 1996-2005‡ Kenniswerkersregeling / High tech topprojecten € 230† 2009 Bijdrage aan TNO € 1.260 1976-2010 Bijdrage aan Lucht- en Ruimtevaart € 3.945 1976-2010 Overige € 1.501 1976-2010
* Omgerekend naar prijzen van 2012. † Schatting op basis van evaluatie, door ontoereikende gegevens waren de uitgaven niet te achterhalen aan de hand van de daadwerkelijke uitgaven. ‡ Na 2005 werden de TTI’s een onderdeel van het sleutelgebiedenbeleid en werd het budget ook onderdeel van die post.
250 Innovatiepolitiek
... vervolg ... maatregelen per categorie ontleend aan de uitgaven* periode Innovatienota van 1979 (miljoen euro)
Bijdrage van EZ aan instellingen die bedrijven € 2.342 1976-2010 adviseren en informeren Innovatiecentra € 248 1988-1997 Syntens € 547 1998-2010 Voorlichting over onderzoek en onderwijs aan MKB € 810 1976-1999 Startersregelingen € 230 2000-2010 Bèta-technisch onderwijs € 87 2004-2010 Overige € 420 1976-2010
Innovatiegericht overheidsinkoopbeleid, en wet- en € 376 1976-2010 regelgeving ter stimulering van innovatie Vermindering regeldruk € 5 2003-2010 Overheidsaankopen € 208 1988-2010 Overig € 163 1976-2010
Totaal € 28.327 1976-2010
* Omgerekend naar prijzen van 2012.
Literatuur
Aalders, M.J.A.M; Batten, R.E; Martijn, J.K. & Ruijter, P.A. de (1999) Overheid en industrie – In vijftig jaar van industrialisatie naar kenniseconomie. Den Haag: Teldersstichting. Abernathy, W.J. (1978) The productivity dilemma: roadblock to innovation in the Automobile industry. Baltimore: The Johns Hopkins University Press. Abromovitz, M. (1956) Research and Output Trends in de United States since 1870. New York: National Bureau of Economic Research. Adviescommissie inzake het industriebeleid (1981) Een nieuw industrieel elan. Den Haag: juni 1981. Aho, E; Cornu, J; Georghiu, L. & Subirá, A. (2006) Creating an innovative Europe: Report to the independent expert group on R&D and innovation appointed following the Hampton court Summit and chaired by Mr. Esko Aho. Brussels: European Communities. Algemene Rekenkamer (1996) Financiële relaties met grote ondernemingen. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1996-1997, 25 080, nr. 2. Algemene Rekenkamer (2000) Organisatie van beleidsevaluatie. Den Haag: SDU Uitgevers. Algemene Rekenkamer (2001) Stimulering van het Midden- en Kleinbedrijf. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 2001-2002, 28 115, nr. 2. Algemene Rekenkamer (2011) Innovatiebeleid. Den Haag: SDU Uitgevers. Allison, Graham T. (1971) Essence of Decision – Explaining the Cuban Missile Crisis. Boston: Little Brown. Allison, Graham T. & Zelikow, Philip D. (1999) Essence of decision – Explaining the Cuban Missile Crisis. 2nd edition. New York: Longman. Anderson, P. & Tushman, M.L. (2004) `Managing through cycles of technological change´. In: Tushman, M.L. & Anderson, P. (2004) Managing Strategic Innovation and Change. New York/Oxford: Oxford University Press. Andriessen (1990) ‘Het ministerie van Economische Zaken in een veranderende omgeving’. In: Sinderen, J. van (red.) (1990) Het sociaal-economisch beleid in de tweede helft van de twintigste eeuw – Opstellen aangeboden aan prof. dr. F.W. Rutten. Groningen: Wolters-Noordhof. Angrist, J.D. & Pischke, J-S (2009) Mostly Harmless Econometrics – An empiricist’s companion. Princeton: Princeton University Press. Arendsen, G.P. & Korsten, A.F.A. (1996) ´Technologisch innovatiebeleid: Continuïteit en verandering´. Beleidswetenschap, nr. 5, extra themanummer Dynamiek in beleid en beleidswetenschap, pp. 461-475. Arnold, E. (2005) What the evaluation record tells us about Framework Programme performance. Technopolis Group. Arthur, W.B. (2011) The nature of technology – What it is and how it evolves. New York: Free Press.
252 Innovatiepolitiek
Arundel, A. & Vonortas, N. (2006) ‘Overview of innovation policy affecting knowledge flows in EU member states’. In: Caloghirou, Y. Constantelou, A. and Vonortas, N. (eds.) (2006) Knowledge Flows in European Industry: Mechanisms and Policy Implications. Routledge: Oxon. Atzema, O.A.L.C. & Wever, E. (1994) De Nederlandse industrie – Ontwikkeling, spreiding en uitdaging. Assen: Van Gorcum. Atzema, O.A.L.C. & Wever, E. (1999) De Nederlandse industrie – Vernieuwing, verwevenheid en spreiding. Assen: Van Gorcum. AWT (1991) Science and technology indicators 1991. Achtergrondstudie. Den Haag: AWT. AWT (1994) Technologiebeleid en economische structuur. Den Haag: SDU Uitgeverij. AWT (1995) Advies over relatie overheid-TNO. Den Haag: SDU Uitgeverij. AWT (1998a) Prioriteiten 1998 – Beleidsadvies naar aanleiding van de verkenningen uit de periode 1996-1998. Den Haag: SDU Uitgeverij. AWT (1998b) AWT advies 32 – Het nut van de grote technologische instituten. Den Haag: SDU Uitgeverij. AWT (2003) Backing Winners – Van generiek technologiebeleid naar actief innovatiebeleid. Rijswijk: Quantus. AWT (2004) Tijd om te oogsten! – Vernieuwing in het innovatiebeleid. Rijswijk: Quantus. AWT (2005a) Diensten beter bedienen. Rijswijk: Quantes. AWT (2005b) Tijd voor een opKIQer! – Meer investeren in onderwjs en onderzoek. Rijswijk: Quantes. AWT (2007a) Twee keer raden – Veertig jaar adviseren over kennis en innovatie. Rijswijk: Quantes. AWT (2007b) Weloverwogen impulsen – Strategisch investeren in zwaartepunten. Quantus: Rijswijk. AWT (2010) Kennis plaatsen – Onderzoeksinstituten in een veranderende omgeving. Rijswijk: Quantus.
Baan, R. & Ipema, J.E. (2003) Innovatie gesubsidieerd – Een institutioneel onderzoek naar het handelen van de overheid op het beleidsterrein industrie- en technologiebeleid, 1945-2001. PIVOT rapport nr. 148. Baarsma, B. & Theeuwes, J. (2009) `Efficiëntie moet de eerste toetssteen zijn´. Socialisme en Democratie, 2009. Bagchus, R. (1995) Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen – Profiel van een ministerie – Departementale studies, nr. 6. Den Haag: VUGA Uitgeverij BV. Bais, J; Heeres, H.J. & Verhoeven, W.H.J. (1993) ‘Het mkb in 1993 en verder’. Economisch Statistische Berichten, 13 januari 1993. Banning, C. & Meeus, T-J (1998) De onzichtbare hand van de politiek. Amsterdam: Uitgeverij Balans. Barendse, J; Bas, P. de; Lijn, N. van der & Oosterbaan, M. (2004) Evaluatie regeling Bijzondere Financiering – Eindrapport. Rotterdam: Ecorys. Bator, F.M. (1958) ‘The anatomy of market failure’. The Quarterly Journal of Economics, vol. 72, No. 3, pp. 351-379. BEA (1993) Evaluatie netwerk Innovatiecentra – Eindrapport. Hoofddorp: Bureau voor Economische Argumentatie.
Literatuur 253
Beek, H.M. ter; Ommeren, C. van; Meulen, G. van der; Broer, J.T.B; Blikman, D. & Porto, P.H. de (2010) Evaluatie Regionale Ontwikkelingsmaatschappijen – Effectiviteit en efficiëntie. Amsterdam: Decisio. Beek, W.J. (1980) ‘Wakker worden na de zondag – Kanttekeningen bij het WRR-rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie’. Economisch Statistische Berichten, 10 september 1980, pp. 1013-1016. Bekke, A.J.G.M. (1994) ‘Verschuivende functies’. In: Bekke, A.J.G.M; Hakvoort, J.L.M. & Heer, J.M. de (1994) Departementen in beweging. Den Haag: VUGA Uitgeverij BV. Belt, P.A. van der (2011) De Innovatiebox – Problematiek bij toeleveranciers. Masterscriptie Universiteit van Tilburg, november 2011. Bendor, J. & Hammond, T.H. (1992) `Rethinking Allison’s Models´. American Politicial Science Review, Vol. 86, No. 2, pp. 301-322. Berendsen, R.C.D; Klützow, F; Bock, D.E. de; Drenth, B.J; Meijer, D. & Mark, R.Chr. van der (1998) Evaluatie agentschap Senter. Utrecht: Berenschot. Bergek, A; Jacobsson, S; Carlsson, B; Lindmark, S & Rickne, A. (2008) `Analyzing the functional dynamics of technological innovation systems: A scheme of analyses´. Research policy, 37, pp. 407-429. Berkhout, K. (1998) ‘Het ministerie van Economische Zaken – Jonge honden in elitekorps’. NRC Handelsblad, 14 oktober 1998. Berkhout, T.M. (2002) Fiscaal afschrijven op vastgoed. Deventer: Kluwer. Bernstein, B.J. (2000) ‘Understanding decisionmaking, U.S. foreign policy, and the Cuban missile crisis – A review essay’. International Security, Vol. 25, No.1, pp. 134-164. Besselaar, P. van den & Horlings, E. (2010) Focus en massa in het wetenschappelijk onderzoek: De Nederlandse onderzoeksportfolio in internationaal perspectief. Den Haag: Rathenau Instituut. Bestek ’81 (1978) Hoofdlijnen van het financiële en sociaal-economische beleid voor de middellange termijn. Den Haag: Ministerie van Algemene Zaken, nr. 272463, 30 juni 1978. Blankert, J.C. (1997) 'Sturing door het bedrijfsleven via instituten, markt of politiek?' In: Zwetsloot, F.J.M. (red.) (1997) Sturing van wetenschappelijk onderzoek. Den Haag: DELWEL. Blundell, R. & Costa Dias, M. (2002) ‘Alternative approaches to evaluation in empirical microeconomics’. Portuguese economic journal, 1, pp. 91-115. Boekholt, P; Deuten, J; Nagle, M. & Zuijdam, F. (2008) Evaluatie ICES/KIS-2 – Tussen impuls en continuïteit. Amsterdam: Technopolis group. Boekholt, P; Klein Woolthuis, R. & Lankhuizen, M. (2002) Evaluatie van het clusterbeleid – Eindrapport voor het ministerie van Economische Zaken. Amsterdam: Technopolis. Bongers, F; Hertog, P. den; Kaashoek, B; Bekkers, R. & Brennenraedts, R. (2008) Evaluatie innovatievoucherregeling 2005/2006 – Eindrapport. Utrecht: Dialogic. Boone, J; Damme, E. van & Smulders, S. (2002) Ideeën voor vernieuwing van het innovatiebeleid. Tilburg: CentER for Economic Research, Katholieke Universiteit Brabant. Borrás, S. & Edquist, C. (2013) ‘The choice of innovation policy instruments’. Circle electronic working papers series, paper no. 2013/04, February 2013.
254 Innovatiepolitiek
Borrus, M. & Stowsky, J. (1998) ‘Technology policy and economic growth’. In: Branscomb, L.M. & Keller, J.H. (1998) Investing in innovation – Creating research and innovation policy that works. Cambridge, Massachusetts: MIT Press. Bos, B. van den (2008) Mirakel en Debacle – De Nederlandse besluitvorming over de Politieke Unie in het Verdrag van Maastricht. Assen: Van Gorcum. Boschma, R.A; Frenken, K. & Lambooy, J.G. (2002) Evolutionaire economie. Bussum: Coutinho. Boswijk, H.K; Wissema, J.G. & Zegveld, W.C.L. (1980a) De innovatienota een aanvulling. Den Haag: Stichting toekomstbeeld der techniek. Boswijk, H.K; Wissema, J.G. & Zegveld, W.C.L. (1980b) Innovatie langs nieuwe wegen. Deventer: Kluwer. BOT (1984) Beleidsoverzicht Technologie 1984-1985. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1984-1985, 18 608, nrs. 1 en 2. BOT (1985) Beleidsoverzicht Technologie 1985-1986. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1985-1986, 19 203, nrs. 1 en 2. BOT (1986) Beleidsoverzicht Technologie 1986-1987. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1986-1987, 19 704, nrs. 1 en 2. BOT (1987) Beleidsoverzicht Technologie 1987-1988. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1987-1988, 20 205, nrs. 1 en 2. BOT (1988) Beleidsoverzicht Technologie 1988-1989. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1988-1989, 20 804, nrs. 1 en 2. BOT (1989) Beleidsoverzicht Technologie 1989-1990. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1989-1990, 21 311, nrs. 1 en 2. BOT (1990) Beleidsoverzicht Technologie 1990-1991. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1990-1991, 21 804, nrs. 1 en 2. Bovens, M.A.P; Hart, P. ‘t; Twist, M.J.W. van & Rosenthal, U. (2001) Openbaar bestuur – Beleid, organisatie en politiek (6e herziene druk). Alphen aan den Rijn: Kluwer. Bozeman, B. (2002) `Public failure: When efficient markets may not do´. Public Administration Review, Vol. 62, No. 2, pp. 145-161. Braaksma, R.M; Essen, C. van; Jong, J.P.J. de & Meijaard, J. (2009a) Programmatische Aanpak van het Innovatiebeleid – MidTerm Review. Zoetermeer: EIM. Braaksma, R.M; Essen, C. van; Jong, J.P.J. de & Meijaard, J. (2009b) Bijlagenboek: Programmatische Aanpak van het Innovatiebeleid – MidTerm Review. Zoetermeer: EIM. Brand, P. (2003) Stimulering Midden- en Kleinbedrijf – Rapport Institutioneel Onderzoek en Basis Selectie Document, betrekking hebbend op het stimuleringsbeleid van de rijksoverheid t.a.v. het midden- en kleinbedrijf, 1946-2002. Versie september 2003. Brouwer, E. & Kleinknecht, A. (1993) Technologie en de Nederlandse concurrentiepositie. Den Haag: Directie Algemeen Technologiebeleid, ministerie van Economische Zaken. Brouwer, E; Hertog, P. den; Poot, T. & Segers, J. (2002). WBSO nader beschouwd – Onderzoek naar de effectiviteit van de WBSO. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken, DG Innovatie.
Literatuur 255
Bruggeman, J. & Camijn, A. (1999) Ondernemers verbonden – 100 jaar centrale ondernemingsorganisaties in Nederland. Wormer: Immerc BV. Bruijn, J.A. de (1989) Economische Zaken – Profiel van een ministerie. Den Haag: VUGA Uitgeverij B.V. Bruijn, J.A. de (1990) Economische Zaken en economische subsidies – Een instrumentele en organisatorische analyse van de toepassing van economische subsidies. Proefschrift Erasmus Universiteit Rotterdam. Bruin, T. de (1980) ‘Rapport nr. 18 van de WRR onder de loep’. Economisch Statistische Berichten, 10 september 1980, pp. 992. Bryman, A. (1984) `The debate about quantitative and qualitative research: A question of method or epistemology?´ The Britisch Journal of Sociology, Vol. 35, No. 1, p. 75-92. BTS-Team (1998) BTS Analyse 1997. Den Haag: Senter. BTS-Team (1999) BTS Analyse 1998. Den Haag: Senter. BTS-Team (2000) BTS Analyse 1999. Den Haag: Senter. BTS-Team (Schipper, E; Mohanlal, H. & Spierenburg, R.) (2001) BTS Analyse 2000. Den Haag: Senter. Buijs, J.A. (1986) Innovation can be taught. Research policy 16, p 303-314. Buijs, J.A. (1987) Innovatie en interventie – Een empirisch onderzoek naar de effectiviteit van een procesgeoriënteerde adviesmethodiek voor innovatieprocessen. Deventer: Kluwer. Bulthuis, G. (2002) Nederland Kennisland alleen als.. In: MinEZ (2002) Het Nederlandse innovatiebeleid: tijd voor vernieuwing? – Beschouwing over het Nederlandse innovatiebeleid. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. Bureau Bartels (1995) Evaluatie van de regeling Technische Ontwikkelingskredieten (TOK). Onderzoek uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken. Assen/Utrecht: Bureau Bartels. Bureau Bartels (1997) Evaluatie van de PBTS, IT-regeling en de clusterprojecten. Eindrapport uitgebracht op verzoek van het ministerie van Economische Zaken. Utrecht/Assen: Bureau Bartels. Bureau Bartels (2000a) Evaluatie van de TOK-regeling - Eindrapport. In opdracht van het ministerie van Economische Zaken. Amersfoort: Bureau Bartels. Bureau Bartels (2000b) Evaluatie van de bedrijfsgerichte technologische samenwerkingsprojecten (BTS) en bedrijfsgerichte internationale technologieprogramma’s (BIT). Amersfoort: Bureau Bartels. Bureau Bartels (2004) Evaluatie Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s. Eindrapport uitgebracht in opdracht van het ministerie van Economische Zaken. Amersfoort: Bureau Bartels. Bureau Bartels (2010) Evaluatie Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s (IOP’s). Eindrapport uitgebracht op verzoek van het ministerie van Economische Zaken. Amersfoort: Bureau Bartels. Bureau Bartels & Bakkenist Management Consultants (1996) Evaluatie van de Wet Bevordering Speur- en Ontiwkkelingswerk (WBSO). Utrecht/Assen/Voorburg/Diemen: Bureau Bartels & Bakkenist Management Consultants. Butter, F. den (2011) `Innovatiebeleid van het kabinet streeft naar de verkeerde top´. Me Judice, 22 februari 2011.
256 Innovatiepolitiek
CBS (2007) Het Nederlandse ondernemingsklimaat in cijfers 2007. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek. CBS (2008) Historie economische demografie - Bedrijven naar activiteit. CBS-site (www.cbs.nl). Gewijzigd op 8 april 2008. Geraadpleegd 3 juni 2006. CBS (2010a) Beroepsbevolking vanaf 1800 – Beroepsbevolking en werkloze beroepsbevolking vanaf 1800. CBS-site (www.cbs.nl). Gewijzigd op 30 maart 2012. Geraadpleegd op 3 juni 2013. CBS (2010b) BBP, productie en bestedingen; kwartalen, mutaties. CBS-site (www.cbs.nl) Gewijzigd op 15 mei 2013. Geraadpleegd op 3 juni 2013. CBS (2012). Monitor topsectoren – Uitkomsten eerste meting. Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek. Chiang, J-T (1993) ‘From industry targeting to technology targeting: A policy paradigm shift in the 1980s’. Technology in Society, vol. 15, p 341-357. Cohen, M.D; March, J.G. & Olsen, J.P. (1972) `A garbage can model of organizational choice´. Administrative Science Quarterly, Vol. 17, No. 1, pp. 1-25. Commissie Bedrijfsleven-TNO (1995) Kennis van zaken: voorwaarden voor een effectief functioneren van TNO. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur & Wetenschappen. Commissie Dekker (1987) Wissel tussen kennis en markt. Den Haag: Adviescommissie voor de uitbouw van het technologiebeleid. Commissie Meijerink (2010) Evaluatie procedure Fonds Economische Structuurversterking domein Kennis, Innovatie en Onderwijs. Den Haag, juni 2010. Commissie Rathenau (1980) Maatschappelijke gevolgen van de micro-elektronica – Rapport van de Commissie Rathenau. Den Haag: Staatsuitgeverij. Commissie Theeuwes (2012) Durf te meten – Eindrapport expertwerkgroep effectmeting. Den Haag, november 2012. Commissie van Wijzen (1998) Advies Commissie van Wijzen ICES/KIS. Den Haag, 18 september 1998. Commissie van Wijzen (2000) Advies Commissie van Wijzen over de voortgang van de investeringsimpuls voor de kennisinfrastructuur. Brief van de commissie van Wijzen, d.d. 22 maart 2000. Commissie van Wijzen (2003a) Advies Commissie van Wijzen over de voortgang van de investeringsimpuls voor de kennisinfrastructuur 1998. Commissie van Wijzen, april 2003. Commissie van Wijzen (2003b) Een impuls voor de kennismaatschappij – Advies aan het Kabinet over de toekenning van subsidies op grond van het Besluit subsidies investeringen kennisinfrastructuur (BSIK). Commissie van Wijzen, 9 september 2003. Commissie van Wijzen (2004a) Advies nadere invulling duurzame systeeminnovatie – Advies aan het Kabinet over de toekenning van subsidies in het kader van de invulling van de reservering in het Fonds economische structuurversterking voor drie samenhangende programma’s op het terrein van Duurzame Syteeminnovatie. Commissie van Wijzen, 12 februari 2004. Commissie van Wijzen (2004b) Eindadvies over de resultaten van de investeringsimpuls kennisinfrastructuur voor de periode 1998-2003. Commissie van Wijzen, 17 september 2004.
Literatuur 257
Commissie van Wijzen (2004c) Bevindingen over de Nulmeting Bsik-projecten. Den Haag: Commissie van Wijzen, 18 november 2004. Commissie van Wijzen (2005) Advies over herziene nulmeting en eerste voortgangsrapportage Bsik-projecten. Den Haag: Commissie van Wijzen, 25 augustus 2005. Commissie van Wijzen (2007) Notitie over het programmeren en prioriteren van innovatief onderzoek en procedures voor indiening, beoordeling, selectie, financiering en monitoring van activiteiten op het gebeid van onderzoek en innovatie vanuit de FES. Den Haag, 27 maart 2007. Commissie van Wijzen (2008) Advies van de Commissie naar aanleiding van de Midterm evaluatie van de BSIK- projecten. Den Haag: Commissie van Wijzen, 29 april, 2008. Commissie van Wijzen Kennis en Innovatie (2011) Advies aan het Kabinet over de resultaten van de totale BSIK- impuls. Den Haag, 8 december 2011. Commissie Wijffels (2004) De kracht van directe verbindingen – Ad hoc Commissie “Brugfunctie TNO en GTI’s”. Den Haag, mei 2004. Cornet, M; Steeg, M. van der & Vroomen, B. (2007) De effectiviteit van de innovatievouchers 2004 en 2005. Den Haag: CPB. Cornet, M. & Vroomen, B. (2005) Hoe effectief is extra fiscale stimulering van speur- en ontwikkelingswerk? Effectmeting op basis van de natuurlijk-experimentmethode. Den Haag: CPB. CPB (1998) Kiezen of delen: ICES-maatregelen tegen het licht. Den Haag: Centraal Planbureau. CPB (2002) Selectief investeren: ICES-maatregelen tegen het licht. Den Haag: Centraal Planbureau. CPB (2003) Investeren in kennis – Een maatschappelijk-economische beoordeling van de Bsik-projecten. Den Haag: Centraal Planbureau. Cyert, R.M. & March, J.G. (1992) A behavioral theory of the firm (2nd edition). Cambridge: Blackwell Publishers.
Damen, L.J.A. (1987) Ongeregeld en ondoorzichtig bestuur. Kluwer: Deventer. Dankbaar, B. (1987) ‘Industriebeleid in de Bondsrepubliek’. In: H. Schenk red. (1987) Industrie- en technologiebeleid. Groningen: Wolters-Noordhof BV. Dankbaar, B. & Becker, F. (1997) ‘Sociaal-democratie, economisch beleid en ondernemerschap’. In: Dankbaar, B. & Becker, F. (red.) (1997) Economisch beleid in een ondernemende samenleving. Houten/Diegem: Bohn Stafleu Van Loghum. Datta-Chaudhuri, M. (1990) `Market failure and government failure´. The Journal of Economic Perspectives, Vol. 4, No. 3, pp. 25-39. David, P.A. & Wright, G. (2006) ‘General purpose technologies and surges in productivity: Historical reflections on the future of the ICT revolution’. In: David, P.A. & Thomas, M. (2006)The economic future in historical perspective. Oxford: Oxford University Press. Delden, A. Th. van (1985) `Adviesorganen´. In: Andeweg, R.B; Hoogerwerf, A. & Thomassen, J. (1985) Politiek in Nederland (2e druk). Alphen aan de Rijn: SamSom H.D. Tjeenk Willink. Dierikx, M. (2004) Uit de lucht gegrepen – Fokker als Nederlandse droom, 1945-1996. Amsterdam: Boom.
258 Innovatiepolitiek
Dijk, A. van; Frankfort, J.; Horn, T. & Vos, K. (1993) Wetenschaps- en technologiebeleid in Nederland. Leiden: DSWO Press. Dijk, J.W.A. van (1986) Innovatie en overheidsbeleid – Duwen en trekken in de industriepolitiek. Amsterdam: VU Uitgeverij. Dijk, J.W.A. van & Hulst, N. van (1988) ‘Grondslagen van het technologiebeleid’. Economisch Statistische Berichten, 21 september 1988. Dijk, J.W.A. van & Hulst, N. van (1989) ‘Grondslagen van het technologiebeleid’. In: Zegveld, W.C.L. & Dijk, J.W.A. van (1989) Technologie en economie: licht op een black box? Assen/Maastricht: Van Gorcum. Dijk, J.W.A. van & Soete, L.G. (1992) Technologie in een economie met open grenzen. Alphen aan den Rijn: Samsom. Docter, H.J. & Stokman, C.T.M. (1989) ‘Diffusie van nieuwe technologieën in het industriële midden- en kleinbedrijf’. In: Zegveld, W.C.L. & Dijk, J.W.A. (ed.) (1989) Technologie en economie: licht op een black box? Assen/Maastricht: Van Gorcum. Don, H. (2007) ‘Stroop in olie, focus op structuur’. In: EZ (2007) Veerkracht en vertrouwen – Essays ter gelegenheid van het afscheid van Jan Willem Oosterwijk als secretaris generaal van het Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. Donselaar, P. (2011) Innovatie en productiviteit – Het Solow-residu ontrafeld. Ridderkerk: Ridderprint BV. Dosi, G. (1988), ‘The nature of the innovative process’. In: Dosi, G; Freeman, C; Nelson, R; Silverberg, G. & Soete, L. (eds.) (1988): Technical Change and Economic Theory. London: Pinter Publishers. Dosi, G; Freeman, C; Nelson, R; Silverberg, G. & Soete, L. (eds.) (1988): Technical Change and Economic Theory. London: Pinter Publishers.
EC (1999) Beschikking van de Commissie van 21 april 1999 betreffende de behandeling van de technolease-overeenkomst tussen Philips en Rabobank door de Nederlandse belastingdienst. Brussel: Europese Commissie, C (1999) 1122, 2000/735/EG. EC (2011) Innovation Union Competitiveness Report – 2011 edition. Luxemburg: Publication Office of the European Union. Edler, J; Kuhlmann, S. & Smits, R. (2003) New governance for innovation: The need for horizontal and systemic policy co-ordination. Report on a workshop held 14 and 15 November 2002. Fraunhofer ISI, Karlsruhe. Edquist, C. (1997) `Systems of Innovation Approach – Their Emergence and Characteristics´. In: Edquist, C. (ed.) (1997) Systems of innovation. London: Pinter. Edquist, C. (2001) The systems of innovation approach and innovation policy: An account of the state of the art. Lead paper presented at the DRUID Conference, Aalborg, June 12-15 2001. Edquist, C. (2011) ‘Design of innovation policy through diagnostic analysis: identification of systemic problems (or failures)’. Industrial and Corporate Change, Volume 20, Number 6, pp. 1725-1753. Egten, C.A. van; Vijlder, F.J. de; Molenaar, N.E.M. & Amerongen, J. van (2005) Het Innovatieplatform: van inzicht naar implementatie – Midterm Review Innovatieplatform. Utrecht: Capgemini N.V.
Literatuur 259
Engelsman, E.C. & Raan, A.F.J. van (1990) Nederland in de moderne technologie: een positiebepaling op basis van octrooien. Den Haag: Directie Algemeen Technologiebeleid, ministerie van Economische Zaken. Ergas, H. (1986) Does technology policy matter? Centre for European Policy Studies (CEPS). Ernste, D; Deug, F. & Besten, R. den (2005) Evaluatie ICES/KIS3-proces – Eindrapportage. Hippolytushoef: De Beuk. Etzioni, A. (1967) `Mixed-scanning: A “third” approach to decision-making´. Public Administration Review, December 1967, pp. 385-392. EUREKA (2005) 20th anniversary report: Two decades of support for the European innovation – The impact of EUREKA. Brussel: EUREKA-secretariat. Europese Raad (2000) Conclusies van het voorzitterschap Europese Raad van Lissabon. 23 en 24 maart 2000. Europese Raad (2002) Conclusies van het voorzitterschap Europese Raad van Barcelona. 15 en 16 maart 2002.
Fagerberg, J; Mowery, D.C. & Nelson, R.R. (eds) (2009) The Oxford Handbook of Innovation. Oxford: Oxford University Press. Fagerberg, J; Mowery, D.C. & Vespagen, B. (2002) ‘The evolution of Norway’s national innovation system’. Science and Public Policy, Vol. 36, No. 6, pp. 431-444. Fahrenkrog, G; Polt, W; Rojo, J; Tübke, A. & Zinöcker, K. (2002) RTD evaluation toolbox – Assessing the socio-economic impact of RTD-policies. Sevilla: European Commission. FD (2004a) ‘Slappe houding overheid bij kenniseconomie’. Financieel Dagblad, 13 april 2004. FD (2004b) ‘Het Innovatieplatform stelt teleur’. Financieel Dagblad, 26 april 2004. FD (2010) ‘Stop met incidentenpolitiek industrie (Opiniestuk Guido Biesen en Jan Kamminga van FME- CWM)’. Financieel Dagblad, 23 augustus 2010. FD (2012) ‘Een land zonder industrie stelt niets voor’. Financieel Dagblad, 11 februari 2012. Federico, G. & Foreman-Peck, J. (1999) ‘Industrial policies in Europe: Introduction’. In: Foreman-Peck, J. & Federico, G. (1999) European industrial policy – The twentieth-century experience. Oxford: Oxford University Press. FES-begroting voor 1994. Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Fonds economische structuurversterking voor het jaar 1994. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1993-1994, 23400G, nrs. 1 en 2. FES-begroting voor 1995. Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Fonds economische structuurversterking voor het jaar 1995. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1994-1995, 23900E, nrs. 1 en 2. FES-begroting voor 1996. Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Fonds economische structuurversterking voor het jaar 1996. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1995-1996, 24400E, nr. 1. Flanagan, K. Uyarra, E. & Laranja, M. (2011) ‘Reconceptualising the ‘policy mix’ for innovation’. Research Policy, Vol. 20, pp. 702-713. Florida, R. (2012) The rise of the creative class – Revisited. Ney York: Basic Books. Forester, J. (1984) ‘Bounded rationality and the politics of muddling through’. Public Administration Review, Vol. 44, No. 1, pp. 23-31.
260 Innovatiepolitiek
Freeman, C. (1987) Technology policy and economic performance: Lessons from Japan. London: Pinter. Freeman, C. (1988) ‘Japan: a new national system of innovation?’ In: Dosi, G. (ed) (1988) Technical Change and Economic Theory. Londen: Pinter Publishers. Freeman, C. (1995) `The ‘National System of Innovation’ in historical perspective´. Cambridge Journal of Economics, Vol. 19, No. 1, pp. 5-24. Freeman, C. (2002) ‘Continental, national and sub-national innovation systems – complementarity and economic growth’. Research Policy, Vol. 31, pp. 191-211. Frenken, K. (2011) ‘Kenniseconomie in evolutionair perspectief’. TPEdigitaal, Jaargang 5, Volume 1, pp. 97-108.
Geelhoed, L.A. (1991) ‘1991: meer dan een tussenbalans’. Economisch Statistische Berichten, 2 janauri 1991. Geelhoed, L.A. (1992) ‘1992, en verder’. Economisch Statistische Berichten, 1 januari 1992. Geelhoed, L.A. (1993) ‘1993: meer dynamiek gevraagd’. Economisch Statistische Berichten, 6 janauri 1993. Geerders, J.P. (1992) De INSTIR is niet meer – Hoe en waarom een subsidieregeling aan haar eigen succes ten onder is gegaan. Afstudeerscriptie Bestuurskunde, Erasmus Universiteit Rotterdam. Geest, L. van der (1995) ‘Zachte technologie’. Economisch Statistische Berichten, 28 juni 1995. Gelder, W.J. van e.a. (1973) Industriepolitiek. Deventer: Kluwer. Georghiou, L. & Roessner, D. (2000) ‘Evaluating technology programs: tools and methods’. Research policy, 29, pp. 657-678. Geveke, H. (1996) `Intenties, procedures en bureaupolitiek – ‘Essence of decision’ van Graham Allison´. Bestuurskunde, jaargang 5, nummer 7. Gibb, A.A. (2000) SME policy, academic research and the growth of ignorance, mythical concepts, myths, assumptions, rituals and confusions. International Small Business Journal, 18, 3, p. 13-35. Golafshani, N. (2003) `Understanding reliability and validity in qualitative research´. The Qualitative Report, Vol. 8, No. 4, pp. 597-607. Goor, H. van (1985) `Politieke participatie van collectiviteiten: pressiegroepen´. In: Andeweg, R.B; Hoogerwerf, A. & Thomassen, J. (1985) Politiek in Nederland (2e druk). Alphen aan de Rijn: SamSom H.D. Tjeenk Willink. Green, D.P. & Shapiro, I. (1994) Pathologies of rational choice theory – A critique of applications in political science. New Haven: Yale University Press. Grieken, Nico van (1984). ‘Lubbers regeert volgens het Evangelie van Wagner’. In: Wagner (1981-1984). Griliches, Z; Hall, B.H. & Pakes, A. (1991) ‘R&D, patents and market value revisited: Is there a second (technological opportunity) factor?’ Economics, Innovation and New Technology, 1, no. 3, pp. 183-201.
Literatuur 261
Groene, H. de & Zwan, A. van der* (2002) Effectiever innovatiebeleid door stroomlijning en samenwerking. In: MinEZ (2002) Het Nederlandse innovatiebeleid: tijd voor vernieuwing? – Beschouwing over het Nederlandse innovatiebeleid. Den Haag: ministerie van Economische Zaken. Groene, J.H. de; Hulst, N. van & Winters, P.G. (1990) ‘Economie met open grenzen’. Economisch Statistische Berichten, 26 december 1990.
Hagedoorn, J. (1979) ‘Een verkenning van het technologie- en innovatiebeleid in Nederland in de jaren ’70’. Tijdschrift voor Politieke Ekonomie, mei 1979, pp. 6-35. Hall, B. & Reenen, J. van. (2000). ‘How effective are fiscal incentives for R&D? A review of the evidence’. Research Policy 29, pp. 449-469. Hampsher-Monk, I. & Hindmoor, A. (2010) ‘Rational Choice and Interpretive Evidence: Caught between a Rock and a Hard Place?’ Political Studies, Vol. 58, pp. 47-65. Heijs, J.B.M. & Hoof, R.C.J. van (2000) Samenwerkingsinstrumentarium: een analyse van de gebruikers van BIT, BTS, EET en SMO. Den Haag: Senter. Heijs, J; Timens, R; Timmermans, J. & Wijnands, R. (2008) “De commissie adviseert het kabinet derhalve dat” – Verzamelde adviezen van de Commissie van Wijzen onder het voorzitterschap van Prof. ing. W. Zegveld (1998-2008). 8 juli 2008. Hen, P.E. de (1980) Actieve en re-actieve industriepolitiek in Nederland. Amsterdam: De Arbeiderspers. Hengel, G. van (2008) ‘De spanning tussen Den Uyl en de ondernemers’. Historisch Nieuwsblad, nummer 3, jaargang 2008. Heroverweging TOK (1989) Rapport van de heroverwegingswerkgroep Technische Ontwikkelingskredieten. Begrotingsvoorbereiding 1990, deelrapport nr. 5. Hertog, P. den; Bongers, F; Minne, B; Veldkamp, J; Korlaar, L. & Janssen, M. (2012) Evaluatie van de programmatische aanpak. Utrecht: Dialogic. Hertog, P. den; Kaashoek, B; Korlaar, L; Minne, B; Smeets, S. & Velde, R. te (2011) Eindevaluatie Vraagsturing TNO en GTI’s – Eindrapport. Utrecht: Dialogic. Hesselink, H.J. (2010) Strategische besluitvorming in een neergaande bedrijfstak – Onderzoek naar de strategische maatregelen in de KRL-textielindustrie in de periode 1950-2000. Delft: Eburon. Hessels, L.K. (2010) Science and the Struggle for Relevance. Oisterwijk: Uitgeverij BOXPress. Hillege, J.W. Overheidsbeleid gericht op industriële vernieuwing. Publicatieplaats en -datum onbekend. Hillege, J.W. (1985) ‘Het departement’. Economisch Statistische Berichten, 10 april 1985, pp. 340-342. Hindley, B. (1983) State investment companies in Western Europe: Picking winners or Backing losesrs? London: Macmillan for Trade Policy Research Centre. Holland, C; Kaashoek, B; Plomp, M. & Smeets, M. (2010) Evaluatie van de regeling Innovatie Prestatie Contracten. Utrecht: Dialogic.
* Dit is een andere A. van der Zwan dan die van het WRR-rapport uit 1980.
262 Innovatiepolitiek
Holland, J.H. (2006) ‘Studying Complex Adaptive Systems’. Journal of Systems Science and Complexity, Vol. 19, pp. 1-8. Hoogerwerf, A. & Maarse, J.A.M. (1985) ‘Het overheidsbeleid en zijn effecten’. In: Andeweg, R.B; Hoogerwerf, A. & Thomassen, J.J.A. (1985) Politiek in Nederland. Alphen aan den Rijn/Brussel: Samsom H.D. Tjeenk Willink. Hoppe, R. (1983) Economische Zaken schrijft een nota – Een onderzoek naar beleidsontwikkeling en besluitvorming bij nonincrementeel beleid. Amsterdam: VU Boekhandel/Uitgeverij. Hufen, J.A.M. (1990) Instrumenten in het technologiebeleid – Een onderzoek naar instrumenten die gericht zijn op de technologische vernieuwing van industriële ondernemingen in Nederland. Proefschrift Rijksuniversiteit te Leiden. Hufen, J.A.M. (2009) Het Nationaal Innovatiesysteem – Zoekende naar een beleidsperspectief voor onze kenniseconomie. URL: www.quaplus.info. Hufen, H. & Zuylen, J. van (1997) MKB-Technologiemonitor 1997. Den Haag: B&A Groep. Hughes, O.E. (2003) Public management and administration – An introduction (3rd edition). New York: Palgrave Macmillian.
IBO (2002) Samenwerken en stroomlijnen: Opties voor een effectief innovatiebeleid. Den Haag: Eindrapportage IBO technologiebeleid. Innovatieplatform (2004a) Werken aan innovatie – De start van het Innovatieplatform. Den Haag: Innovatieplatform. Innovatieplatform (2004b) Reflectie op het Nederlandse Innovatie Systeem – Verslag ontwerpatelier van internationale experts. Den Haag: Innovatieplatform. Innovatieplatform (2006) De innovatiebevorderende overheid – Hoe het open innovatiemodel de innovatiebevorderende rol van de overheid kan versterken. Den Haag: Innovatieplatform. Innovatieplatform (2010) Innovatieplatform 2007-2010. Den Haag: Innovatieplatform. IOFEZ (2004) Eindrapport VBTB-evaluatie – Lessen uit de praktijk. Den Haag: Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken (IOFEZ), december 2004.
Jacobs, D. (1995) ‘Nederland in de kenniseconomie’. Economisch Statistische Berichten, 29 november 1995. Jacobs, D. (1996) Het kennisoffensief – Slim concurreren in de kenniseconomie. Deventer: Samsom. Jacobs, D. (2000) Industriebeleid in de kenniseconomie: de relevantie van de clusteraanpak. In: IWT-Vlaanderen (2000) Clusterbeleid als hefboom tot innovatie. IWT-Vlaanderen, februari 2000. Jacobs, D. (2003) ‘De treurnis van Nederland kennisland’. Economisch Statistische Berichten, 28 november 2003, p. 572-573. Jacobs, D. (2004) ‘Een frisse bries in het industriebeleid’. Economisch Statische Berichten, 12 november 2004, pp. 548-549. Jacobs, D. (2005) Strategie – Leve de diversiteit. Amsterdam: Pearson Education Benelux. Jacobs, D. (2009) Creatief innovatiebeleid? Amsterdam: Vossiuspers UvA.
Literatuur 263
Jacobs, D. (2014) The cultural side of innovation: Adding values. London: Routledge. Jacobs, D; Bijleveld, T. van; Praat, H; Roelandt, T; Schoevers, H. & Weele, E. van der (1995) De betekenis van Fokker voor Nederland. Apeldoorn: TNO. Jacobs, D; Boekholt, P. & Zegveld, W. (1990) De economische kracht van Nederland – Een toepassing van Porters benadering van de concurrentiekracht van landen. Den Haag: SMO. Jacobs, D. & Snijders, H. (2008) Innovatieroutine. Van Gorcum, Assen. Jacobs, D. & Waalkens, J. (2001) Innovatie2 – Vernieuwingen in de innovatiefunctie van ondernemingen. Deventer: Kluwer. Johannessen, J-A; Olsen, B. & Lumpkin, G.T. (2001) `Innovation as newness: What is new, how new, and new to whom?´ European Journal of Innovation Management, Vol. 4, No. 1, pp. 20-31. Jong, H.W. de (1980) ‘Wie doet (er) wat?’ Economisch Statistische Berichten, 10 september 1980, pp. 991. Jong, H.W. de (1985) ‘Industriepolitiek: een lege doos’. Economisch Statistische Berichten, 27 februari 1985, pp. 192-197. Jong, H.W. de (1990a) ‘Nederland: het kartelparadijs van Europa?’ Economisch Statistische Berichten, 14 maart 1990, pp. 244-248. Jong, H.W. de (1990b) ‘Frau Antje en de diamant’. Economisch Statistische Berichten, 26 december 1990. Jong, J.J. de (2005) Dertig jaar Nederlands energiebeleid – Van bonzen, polders en markten Naar Brussel zonder koolstof. Den Haag: Clingendael. Jong, J.P.J. de & Brummelkamp, G. (2007) ‘Doelgroepanalyse – Achtergrondstudie C’. In: Achtergrondstudies bij de Evaluatie WBSO 2001-2005. Zoetermeer: EIM en UNU-MERIT. Jong, J.P.J de & Roelofs, B. (2007) Tweemeting Syntens: Evaluatie 2003-2006. Zoetermeer/Nijmegen: EIM/BCI. Jong, J.P.J. de & Verhoeven, W.H.J. (2007). Evaluatie WBSO 2001-2005 – Effecten, doelgroepbereik en uitvoering. Zoetermeer: EIM en UNU-MERIT.
Kam, F. de (1997) ‘De verkwisting van een bodemschat’. NRC Handelsblad, 30 januari 1997. Kersten, A.E. (1992) ‘De Europese integratie in vogelvlucht’. Economisch Statistische Berichten, 30 december 1992. Kersten, A.E. (1996) Een organisatie van en voor onderzoekers – ZWO 1947-1988. Assen: Van Gorcum. Kingdon, J.W. (2011) Agendas, alternatives, and public policy (updated 2nd edition). New York: Longman. Kleijn, M. & Mackloet, A. (2008) Ervaringen met innovatiekredieten. Den Haag: SenterNovem, Innovation Intelligence & Coordination. Klein Woolthuis, R; Mierlo, B. van; Leeuwis, C. & Smits, R. (2005) Tussen actor en systeem – Een theoretische en empirische verkenning van leerprocessen en de rol van NIDO als systeeminstrument. In opdracht van NIDO, juli 2005. Kleinknecht, A. (1994) `Heeft Nederland een loongolf nodig? Een neo-Schumpeteriaans verhaal over bedrijfswinsten, werkgelegenheid en export´. Tijdschrift voor Politieke Ekonomie, 17, pp. 5-24.
264 Innovatiepolitiek
Klerk, R. de & Lutz, C. (1982) ‘Ekonomische ontwikkeling en industriebeleid in Nederland’. In: Vrolijk, H. & Hengeveld, R. (1982) Interventie en vrije markt – Overheidsbeleid ten aanzien van de struktuur van de Nederlandse ekonomie. Amsterdam: Uitgeverij SUA. Knoester, A. (1989) Economische politiek in Nederland. Leiden: Stenfert Kroese. Koelewijn, J. (1994) Het koningsdrama van Fokker. Zutphen: Walburg Pers. Koelewijn, J. (1997) Een nationale waan – Het Fokker-sentiment, of: waarom Fokker failliet ging. Amsterdam: De Bezige Bij. Kok, L. (2003) Outsourcing van ICT door overheidsinstellingen. Amsterdam: SEO. Kok, W (2004) Facing the challenge – The Lisbon strategy for growth and employment. Report from the High Level Group chaired by Wim Kok. Brussel: Europese Commissie. Korte, R.W. de (1990) ‘Minder overheid, een beter economie’. In: J. van Sinderen red. (1990) Het sociaal- economisch beleid in de tweede helft van de twintigste eeuw – Opstellen aangeboden aan prof. dr. D.W. Rutten. Groningen: Wolters-Noordhof. Kruithof, J.A. (1998) Het Innovatiegericht Onderzoeksprogramma als Kennisfabriek – Een samenspel van kennis en kunde. Versie 4.0. Den Haag: SenterNovem. Kuhlmann, S. (2004) Rationales and evolution of public RTD policies in the context of their evaluation. Published in: Rojo, J. & Polt, W. (eds.) (2004) Handbook on the evaluation of research and technology policy. Concept, Tools and Indicators. Cheltenham: E. Elgar. Kuiper, A.A.B.H. (2010) Van defensief MKB-beleid naar offensief ondernemerschapsbeleid – Een reconstructie van de totstandkoming van deze omslag is het op het MKB gericht beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters. SCALES: Zoetermeer. Kuiper, A.A.B.H. & Wennekers, A.R.M. (2008) Twee decennia ondernemerschapsbeleid in beeld: een jong beleidsprogramma in sociaaleconomische context geplaatst. SCALES: Zoetermeer. Kuiper, A.A.B.H. & Wennekers, A.R.M. (2009) Een reconstructie van het beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters 1982-2003: een eclectische analyse. SCALES: Zoetermeer.
Lanser, D. & Wiel, H. van der (2011) Innovatiebeleid in Nederland: De (on)mogelijkheden van effectmeting. Den Haag: CPB. Leeuw, F. (2009) ‘Evaluation: A booming business but is it adding value?’ Evaluation journal of Australasia, volume 9, issue 1. Leeuw, F. & Vaessen, J. (2009) Impact Evaluations and Development – NONIE Guidance on Impact Evaluation.Washington: NONIE. Lindblom, C.E. (1959) `The science of “muddling through”´. Public Administration Review, Vol. 19, No. 2, pp. 79-88. Lindblom, C.E. (1979) `Still muddling, not yet through´. Public Administration Review, November/December 1979, pp. 517-526. Lindblom, C.E. & Woodhouse, E.J. (1993) The policy making process (3rd edition). Englewood Cliffs: Prentice Hall.
Literatuur 265
Lintsen, H. (2010) Research tussen vetkool en zoetstof – Zesig jaar DSM Research 1940-2000. Zutphen: Walburg Pers. Lintsen, H. (red.) (2012) Tachtig jaar TNO. Delft/Eindhoven: TNO en Stichting Historie der Techniek. Lintsen, H. & Rooij, A. van (2007) ‘Een geschiedenis van TNO Industrie en Techniek’. In: Lintsen, H. (2007) Techniek in actie – Een geschiedenis van TNO Industrie en Techniek. Eindhoven: Lecturis BV. Lintsen, H. & Velzing, E-J (2012) Onderzoekscoördinatie in de gouden driehoek – Een geschiedenis. Den Haag: Rathenau Instituut, SciSA-raport 1225. Lundvall, B-Å (1985) Product innovation and user-producer interaction. Industrial development series no. 31, Aalburg University Press. Lundvall, B-Å (1988) ‘Innovation as an interactive process: From user-producer interaction to the national system of innovation’. In: Dosi, G. (ed) (1988) Technical Change and Economic Theory. Londen: Pinter Publishers. Lundvall, B-A (1992). National systems of innovation – Towards a theory of innovation and interactive learning. Londen: Printer. Lundvall, B-Å (2007) Innovation System Research and Policy – Where it came from and where it might go. Paper to be presented at CAS Seminar, Oslo, December 4, 2007. Lundvall, B-Å (ed.) (2010) National systems of innovation: Toward a theory of innovation and interactive learning. London/New York: Anthem Press. Lundvall, B-Å & Borrás, S. (1997) The globalising learning economy: Implications for innovation policy. Brussel: Europese Commissie. Lundvall, B-Å & Borrás, S. (2009) `Science, technology and innovation policy´. Chapter 22 in: Fagerberg, J. Mowery, D.C. & Nelson, R.R. (eds) (2009) The Oxford Handbook of Innovation. Oxford: Oxford University Press. Published to Oxford Handbook Online. Lundvall, B-Å; Johnson, B; Anderson, E.S. & Dalum, B. (2002) `National systems of production, innovation and competence building´. Research Policy, Vol. 31, pp. 213-231. Luukkonen, T. (1998) ‘The difficulties in assessing the impact of EU framework programmes’. Research policy, 27, pp. 599-610.
Maddison (2010) Statistics on World Population, GDP and Per Capita GDP 1-2008 AD. URL: ggdc.net/maddison. March, J. & Simon, H. (1993) Organizations. Cambrigde: Blackwell Publishers. Martijn, C. (1996) Vleugellam. Meppel: Ten Brink. Mazzucato, M. (2011) The entrepreneurial state. London: Demos. Mazzucato, M. (2013) The entrepreneurial state – Debunking public vs. private sector myths. London: Anthem Press. Meadows, D.H; Meadows, D.L; Randers, J. & Behrens III, W.W. (1972) The Limits to Growth. New York: Universe Books.
266 Innovatiepolitiek
Meeusen, A. & Zwaap, R. (1997) ‘De doos van koos rabbae: de doos van koos moet gesloten blijven, zo veel is duidelijk’. De Groene Amsterdammer, 26 februari 1997. Menzing, R. (2004) Een queeste naar effectieve instrumenten voor het innovatiebeleid. Masterscriptie Erasmus Universiteit Rotterdam. Messing, F.A.M. (1988) De mijnsluiting in Limburg – Noodzaak en lotgevallen van een regionale herstructurering, 1955-1975. Leiden: Martinus Nijhoff. Metcalfe, J.S. (1994) `Evolutionary economics and technology policy´. The Economic Journal, Vol. 104, No. 425, pp. 931-944. Mierlo, J.G.A. van (1993) ‘Adviesorganen en uitvoering van EG-beleid – Verschuiving van invloedsuitoefening?’ Besturskunde, nr. 4, 1993. Mierlo, J.G.A. van (2001) Over de verhouding tussen overheid, marktwerking en privatisering. – Een economische meta- analyse. Universiteit Maastricht. Mil, P.J.J. van & Mierlo, J.G.A. van (1985) `Belangengroepen en de uitoefening van politieke pressie´. In: Mierlo, J.G.A. van (1985) Pressiegroepen in de Nederlandse politiek. Den Haag: SMO. Miles, R.E. jr. (1978) `The origin and meaning of Miles’ law´. Public Administration Review, Vol. 38, No. 5, pp. 399-403. MinELI (2011a) Naar de top: de hoofdlijnen van het nieuwe bedrijfslevenbeleid. Den Haag: ministerie van Economische Zaken Landbouw & Innovatie. MinELI (2011b) Naar de top: het bedrijfslevenbeleid in actie. Den Haag: ministerie van Economische Zaken Landbouw & Innovatie. MinELI (2011c) Kamerbrief Ondernemerspleinen. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken, Landbouw & Innovatie. MinELI (2012) Voortgangsrapportage Life Science Park Oss. Den Haag, ministerie van Economische Zaken, Landbouw & Innovatie. MinEZ (1966) Nota inzake groei en structuur van onze economie. Den Haag: SDU Uitgevers. MinEZ (1976) Nota inzake de selectieve groei (Economische structuurnota). Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13 955, nrs. 1-3. MinEZ (1979) Economisch Structuurbeleid (Sectornota). Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15 818, nrs. 1-2. MinEZ (1982) Beleid inzake het starten van een eigen bedrijf. Den Haag: ministerie van Economische Zaken MinEZ (1984) Evaluatierapport Ontwikkelingskredieten. Directie financiering en deelnemingen, ministerie van Economische Zaken. MinEZ (1986) Instelling van een Tijdelijkge Adviescommisie voor de uitbouw van het technologiebeleid. Den Haag, 2 september 1986, de minister van Economische Zaken, WJA 686/1157. MinEZ (1987a) Kabinetsstandpunt inzake het rapport van de adviescommissie voor de uitbouw van het technologiebeleid. Den Haag: ministerie van Economische Zaken, directie Algemeen Technologiebeleid, 16 juli 1987. MinEZ (1987b) Ruim baan voor ondernemers. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken.
Literatuur 267
MinEZ (1988) Subsidieregeling Innovatiestimulering – INSTIR. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken, directie Voorlichting, april 1988. MinEZ (1990a) Overzicht regelingen voor ondernemers in het Midden- en Kleinbedrijf. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. MinEZ (1990b) Economie met open grenzen. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1989-1990, 21 670, nrs. 1 en 2. MinEZ (1992a) Nationale Technologieprogramma’s 1993, Resultaten PBTS 1992. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. MinEZ (1992b) Vervolgrapportage Economie met open grenzen. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1991-1992, 21 670, nr. 6. MinEZ (1993a) Industriebeleid in de jaren negentig. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1992-1993, 23031, nr. 1. MinEZ (1993b) Beleidsvisie Technologie – Concurreren met kennis. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1992-1993, 23 206, nr. 2. MinEZ (1995a) Evaluatie van de PBTS Milieutechnologie – Tender 1995. Den Haag: Senter. MinEZ (1995b) Resultaten van de PBTS Biotechnologie 1995. Den Haag: Senter. MinEZ (1995c) Kennis in beweging. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. MinEZ (1995d) Toets op het concurrentievermogen – Executive summary. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. MinEZ (1995e) Werk door ondernemen. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. MinEZ (1997a) PBTS-Analyse 1997 – Biotechnologie, periode januari t/m september 1997. Den Haag: Senter. MinEZ (1997b) Kansen door synergie – Op innovatie gerichte clustervorming in de marktsector. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1996-1997, 25 518, nr. 1. MinEZ (1997c) Toets op het concurrentievermogen 1997 – Klaar voor de toekomst? Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. MinEZ (1998) Evaluatie van de afgeronde PBTS, BTOC en T&U projecten – periode januari t/m september 1997. Den Haag: Senter. MinEZ (1999a) Ruimte voor industriële vernieuwing – Agenda voor het industrie- en dienstenbeleid (Industriebrief 1999). Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. MinEZ (1999b) Toets op het concurrentievermogen 2000 – Op de drempel van het nieuwe millennium. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. MinEZ (1999c) De ondernemende samenleving – Meer kansen, minder belemmeringen voor ondernemerschap. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. MinEZ (2000) De kenniseconomie in zicht. Den Haag: SDU Uitgevers. MinEZ (2001) Technologische Topinstituten. Rijswijk: RS Drukkerij BV. MinEZ (2003) Innovatiebrief. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. MinEZ (2004a) Industriebrief – Hart voor de industrie. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken.
268 Innovatiepolitiek
MinEZ (2004b) Pieken in de Delta – Gebiedsgerichte Economische Perspectieven. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. MinEZ (2005a) Sterke basis voor topprestaties – Vernieuwde EZ-instrumenten voor ondernemers. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. MinEZ (2005b) Onderscheidend vermogen – Sleutelgebieden aanpak: samen werken aan innovatie op kansrijke gebieden. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. MinEZ (2005c) Voortgangsrapportage Industriebrief. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. MinEZ (2006a) Tussenstand ‘Sterke basis voor topprestaties’. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. MinEZ (2006b) Tweede voortgangsrapportage industriebrief. Den Haag: Ministerie van EZ, oktober 2006. MinEZ (2007) Introductiedossier bewindslieden EZ. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. MinEZ (2008a) Industrie, een wereld van oplossingen – Industriebrief 2008. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. MinEZ (2008b) Jaarverslag en slotwet van het ministerie van Economische Zaken (XIII). Den Haag: Tweede Kamer, 31 444 (XIII), nr. 1. MinEZ (2010) Welkom bij EZ – Introductiedossier ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken, oktober 2010. Minne, B. (1995) Onderzoek, ontwikkeling en andere immateriële investeringen in Nederland. Den Haag: Centraal Planbureau. MinOW (1984) Integratie van Wetenschap en Technologie in de Samenleving. Den Haag: Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1984, 18 421, nrs. 1 en 2. MinOW (1986) Hoger onderwijs, technologie en marktsector – Notitie. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1985- 1986, 19454, nr. 2. MinOW (1992) Wetenschapsbudget 1993. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1992-1993, 22 959, nr. 2. Mintzberg, H. (1979) The structuring of organizations. Englewood Cliffs: Prentice Hall. Mintzberg, H. (1983) Power in and around organizations. Englewood Cliffs: Prentice Hall. MinWB (1974) Nota Wetenschapsbeleid. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1974-1975, 13221, nr. 2. MinWB (1979a) Innovatienota – Het overheidsbeleid inzake technologische vernieuwing in de Nederlandse samenleving. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15 855, nr. 1. MinWB (1979b) Innovatienota – Achtergronddocument I, II en III. Moerer, H.J. & Paassen, A.C. van (2002) Vergelijking van deelnemers en projecten uit EET, (B)TS en TOK/TOP. Den Haag: Senter. Mowery, D. & Rosenberg, N. (1979) ‘The influence of market demand upon innovation: A critical review of some recent empirical studies’. Research Policy, volume 8, pp. 102-153. Morgan, G. (1992) Beelden van organisatie. Schiedam: Scriptum Books. Muizer, A.P. & Prince, Y.M. (2000) Nulmeting Syntens – Eindrapport. Zoetermeer: EIM.
Literatuur 269
MvT EZ voor 1978. Rijksbegroting voor het jaar 1978 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1977-1978, 14 800, nrs. 1,2 en 3.
MvT EZ voor 1978. Rijksbegroting voor het jaar 1978 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1977-1978, 14 800, nrs. 1,2 en 3. MvT EZ voor 1979. Rijksbegroting voor het jaar 1979 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15 300, nrs. 1,2 en 3. MvT EZ voor 1980. Rijksbegroting voor het jaar 1980 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15 800, nrs. 1,2 en 3. MvT EZ voor 1981. Rijksbegroting voor het jaar 1981 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16 400, nrs. 1,2 en 3. MvT EZ voor 1982. Rijksbegroting voor het jaar 1982 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17 100, nrs. 1,2 en 3. MvT EZ voor 1983. Rijksbegroting voor het jaar 1983 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 600, nrs. 1,2 en 3. MvT EZ voor 1984. Rijksbegroting voor het jaar 1984 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1983-1984, 18 100, nrs. 1,2 en 3. MvT EZ voor 1985. Rijksbegroting voor het jaar 1985 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1984-1985, 18 600, nrs. 1,2 en 3. MvT EZ voor 1986. Rijksbegroting voor het jaar 1986 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1985-1986, 19 200, nrs. 1,2 en 3. MvT EZ voor 1987. Rijksbegroting voor het jaar 1987 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1986-1987, 19 700, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 1988 Rijksbegroting voor het jaar 1988 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1987-1988, 20 200, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 1989. Rijksbegroting voor het jaar 1989 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1988-1989, 20 800, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 1990. Rijksbegroting voor het jaar 1990 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1989-1990, 21 300, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 1990. Rijksbegroting voor het jaar 1990 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1989-1990, 21 300, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 1991. Rijksbegroting voor het jaar 1991 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1990-1991, 21 800, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 1991. Rijksbegroting voor het jaar 1991 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1990-1991, 21 800, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 1992. Rijksbegroting voor het jaar 1992 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1991-1992, 22 300, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 1992. Rijksbegroting voor het jaar 1992 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1991-1992, 22 300, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 1993. Rijksbegroting voor het jaar 1993 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1992-1993, 22 800, nrs. 1, 2 en 3.
270 Innovatiepolitiek
MvT EZ voor 1993. Rijksbegroting voor het jaar 1993 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1992-1993, 22 800, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 1994. Rijksbegroting voor het jaar 1994 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1993-1994, 23 400, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 1995. Rijksbegroting voor het jaar 1995 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1994-1995, 23 900, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 1996. Rijksbegroting voor het jaar 1996 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1995-1996, 24 400, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 1997. Rijksbegroting voor het jaar 1997 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1996-1997, 25 000, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 1998. Rijksbegroting voor het jaar 1998 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1997-1998, 25 600, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 1999. Rijksbegroting voor het jaar 1999 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1998-1999, 26 200, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 2000. Rijksbegroting voor het jaar 2000 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1999-2000, 26 800, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 2001. Rijksbegroting voor het jaar 2001 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 2000-2001, 27 400, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 2002. Rijksbegroting voor het jaar 2002 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 2001-2002, 28 000, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 2003. Rijksbegroting voor het jaar 2003 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 2002-2003, 28 600, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 2004. Rijksbegroting voor het jaar 2004 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 2003-2004, 29 200, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 2005. Rijksbegroting voor het jaar 2005 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 2004-2005, 29 800, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 2006. Rijksbegroting voor het jaar 2006 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 2005-2006, 30 300, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 2007. Rijksbegroting voor het jaar 2007 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 2006-2007, 30 800, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 2008. Rijksbegroting voor het jaar 2008 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 2007-2008, 31 200, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 2009. Rijksbegroting voor het jaar 2009 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 2008-2009, 31 700, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 2010. Rijksbegroting voor het jaar 2010 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 2009-2010, 32 123, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 2011. Rijksbegroting voor het jaar 2011 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 2010-2011, 32 500, nrs. 1, 2 en 3. MvT EZ voor 2012. Rijksbegroting voor het jaar 2012 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 2011-2012, 33 000, nrs. 1, 2 en 3.
Literatuur 271
MvT FES voor 1997. Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Fonds economische structuurversterking voor het jaar 1997 – Memorie van Toelichting. Den Haag: Tweede Kamer, vergaderjaar 1996- 1997, 25 000 E, nr. 2.
Nauta, F. (2008) Het Innovatieplatform – Innoveren in het centrum van de macht. Den Haag: SDU Uitgevers bv. Nelson, R. (eds.) (1993) National Innovation Systems: A Comparative Analysis. New York: Oxford University Press. Nelson, R.R. (1993) National Innovation Systems: A Comparative Analysis. Oxford: Oxford University Press. Nelson, R.R. & Winter, S.G. (1977) `In search of a useful theory of innovation´. Research Policy, Vol. 6, pp. 36-76. Nelson, R.R. & Winter, S.G. (1982) An evolutionary theory of economic change. Cambridge/Londen: Belknap Harvard. Niskanen, W.A. (1971) Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldine-Atherson. Noorderhaven, N.G. (1987). ‘Overheidssteun aan bedrijven schept verantwoordelijkheidsconflict’. Namens – Tijdschrift over Vertegenwoordiging en Democratisch Bestuur, 2(3), 130-134 Noorderhaven, N.G. (1990a). Private competence and public responsibility: Anatomy of a government-firm relationship. Proefschrift Rijksuniversiteit Groningen. Noorderhaven, N.G. (1990b). ‘Politieke motieven vaak doorslaggevend bij verlening overheidssteun’. Namens – Tijdschrift over Vertegenwoordiging en Democratisch Bestuur, 5(11/12), 4-9. Noorderhaven, N.G. (1990c). Subsidieverlening als ruil. Beleid en Maatschappij, 17(4), 194-201. Nooteboom, B. (1988) ‘Evaluatie INSTIR: een correctie’. Maandschrift Economie, Vol. 52, No.3, pp. 215-222 Nooteboom, B. (2001) Learning and innovation in organizations and economies. Oxford: Oxford University Press. NOWT (2008) Wetenschaps- en Technologie-indicatoren. Den Haag: Koninklijke De Swart. NRC (1976) ‘Open brief van bezorgde ondernemingsleiders’. NRC Handelsblad, 13 januari 1976. NRC (1997) ‘Technolease: de constructie’. NRC Handelsblad, Dossier Technolease, februari 1997 NRC (1998a) ‘Philips en de overheid – Een gevaarlijke relatie’. NRC Handelsblad, 13 maart 1998. NRC (1998b) ‘Dutch bastards – Nederland, Philips en Brussels staatssteuncontroleurs’. NRC Handelsblad, 17 maart 1998. NRC (2009) ‘Feest: 50 jaar boven onze stand geleefd?’ NRC Handelsblad, 13 juni 2009. NRC (2012a) ‘Ooit van Doorne’s Automobielfabriek (DAF)’. NRC Handelsblad, 7 februari 2012. NRC (2012b) ‘Ook na NedCar is er toekomst – Commentaar’. NRC Handelsblad, 7 februari 2012.
O’Sullivan, D. & Dooley, L. (2009) Applying innovation. Thousend Oaks, California: Sage Publications, Inc. OECD (1987) Reviews of national science and technology policy – The Netherlands. Parijs: OECD. OECD (1993) Economic Survey – The Netherlands. Parijs: OECD.
272 Innovatiepolitiek
OECD (1996a) OECD Economic Survey 1995 – The Netherlands. Parijs: OECD. OECD (1996b) Oslo Manual: Proposed guidelines for collecting and interpreting innovation data, 2nd edition. Parijs: OECD. OECD (2002) Frascati Manual – Proposed standard practice for surveys on research and experimental development. Parijs: OECD. OECD (2005) Oslo Manual: Guidelines for collecting and interpreting innovation data, 3rd edition. Parijs: OECD. OECD (2006) Strenghtening innovation in the Netherlands : Making better use of knowledge creation in innovation activities. Parijs: OECD. OECD (2011) OECD Science, Technology and Industry Scoreboard 2011. Parijs: OECD. OECD (2013). Technology and R&D statistics. URL: stats.oecd.org. Website geraadpleegd op 14 juni 2013. Oorschot, J. van (1996) Dossier DAF – De feiten, de meningen, de droom, het drama. Eindhoven: Kempen Group Eindhoven Airport. Oosterwijk (2002) ‘Kerend tij: de economie op de proef gesteld’. Economisch Statische Berichten, 4 januari 2002. Oosterwijk (2003) ‘Van euforie naar realisme’. Economisch Statische Berichten, 10 januari 2003.
Parlement.com (2012) De ‘Paascrisis’. Website Parlement.com (www.parlement.com) Geraadpleegd op 28 mei 2012. Pavitt & Walker (1976) ‘Governmental policies towards industrial innovation: a review’. Research Policy 5, pp 15-97. Peijnenburg, A.A.G. (1994) ‘Omgang van bedrijven met politiek: basiselementen’. In: Schendelen, M.P.C.M van (red.) (1994) Politiek en bedrijfsleven. Amsterdam: Amsterdam University Press. Pestman, P. (2001) In het spoor van de Betuweroute. Amsterdam: Rozenberg Publishers. Peuter, B. de; Smedt, J. de & Bouckaert G. (2007) Spoor beleid en monitoring. Handleiding beleidsevaluatie – Deel 1: evaluatiedesign en -management. Bestuurlijke organisatie Vlaanderen, rapport D/2006/10106/013. Pomp, M. (2003) Innovatie: wie het weet mag het zeggen – Feiten, onzekerheden en beleid. Amsterdam: Stichting voor Economisch Onderzoek der Universiteit van Amsterdam. Porter, M.E. (1990) The competitive advantage of nations. New York: The Free Press. Porter, M.E. (1998) The competitive advantage of nations. New York: The Free Press. Pot, F. (2012) ‘Sociale innovatie: historie en toekomstperspectief’. Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, Vol. 28, No. 1. Prakke, F. (1979) Technologische innovatie: omvang van het probleem en de rol van de overheid. Achtergronddocument III bij de Innovatienota van het ministerie voor Wetenschapsbeleid, Apeldoorn: TNO. Prakke, F. (1997). ‘Het Nederlands economisch stimuleringsbeleid in perspectief’. In: Dankbaar, B & Becker, F (red.) (1997) Economisch beleid in een ondernemende samenleving. Houten/Diegem: Bohn Stafleu Van Loghem.
Literatuur 273
Projectgroep Technologiebeleid (1984) Project Technologiebeleid – Rapport ‘Naar een op de marktsector gericht technologiebeleid’. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1983-1984, 17 973, nrs. 5 en 6.
RAND (1997) Uitwerking kennislijn ruimtelijk-economische structuur: Bouwstenen voor een investeringsportfolio in kennisinfrastructuur. Delft: RAND Europe. RAWB (1990) Nederland kennisland – Advies inzake de sterktes en zwaktes van het kennissysteem ten behoeve van de Nederlandse economie. Den Haag: RAWB. Ridder, W.J. de (1990) ‘De Porterrage’. Economisch Statistische Berichten, 24 oktober 1990. Rijksoverheid (2012) Verantwoordingsdag. Website rijksoverheid (www.rijksoverheid.nl) Geraadpleegd op 3 juni 2013. Ritzen, J. (1998) De minister – Een handboek. Amsterdam: Uitgeverij Bert Bakker. Rodrik, D. (2004) Industrial policy for the twenty-first century. UNIDO, september 2004. Rogers, E.M. (1995) Diffusion of innovations. New York: The Free Press. Rolwes, J.W.; Malkenhorst, G. van & Heijlond van ’t Hul, G.J. (1988) Praktische toelichting op de Subsidieregeling innovatiestimulering (INSTIR). Deventer: Uitgeverij FED. Roobeek, A.J.M. (1988) Een race zonder finish – De rol van de overheid in de technologiewedloop – Een politiek- economische analyse van het technologiebeleid in zeven industrielanden. Amsterdam: VU Uitgeverij. Roobeek, A.J.M. (1989) ‘De vergeten dimensie in de technologiewedloop – De socio-institutionele omgevingssfeer als voorwaarde en als draagvlak voor de diffusie van nieuwe technologieën’. In: Zegveld, W.C.L. & Van Dijk, J.W.A. (red.) (1989) Technologie en economie: licht op een black box? Assen: Van Gorcum & Comp. B.V. Roobeek, A.J.M. (1990) ‘De grootse ambities van Economische Zaken’. Economisch Statistische Berichten, 26 september 1990. Roobeek, A.J.M. & Broesterhuizen, E. (1991) Verschuivingen in het technologiebeleid – Een internationale vergelijking vanuit de praktijk. Den Haag: SDU uitgeverij. Ros, A.P. (2009) ‘De historie van het Fonds Economische Structuurversterking’. Tijdschrift voor Openbare Financiën, jaargang 41, nummer 1. Rothwell, R. & Zegveld, W. (1984) ‘An assessment of government innovation policies.’ Policy Studies Review, Vol. 3, No. 3-4. Rutten, F.W. (1980) ‘Het sociaal-economische beleid staat voor een krachtproef’. Economisch Statistische Berichten, 2 januari 1980, pp. 4-7. Rutten, F.W. (1981) ‘De nationale economie in groot gevaar’. Economisch Statistische Berichten, 7 januari 1987, pp. 4-8. Rutten, F.W. (1982) ‘Het keren van de afbraak’. Economisch Statistische Berichten, 6 januari 1982, pp. 4-7. Rutten, F.W. (1983) ‘Prioriteit voor werkgelegenheid en economische groei’. Economisch Statistische Berichte, 5 januari 1983, pp. 4-7.
274 Innovatiepolitiek
Rutten, F.W. (1984) ‘Een gedeeltelijke wending ten goede’. Economisch Statistische Berichten, 4 januari 1984, pp. 4-7. Rutten, F.W. (1985) ‘Een tweede fase van het herstelprocees’. Economisch Statistische Berichten, 2 januari 1985, pp. 4-7. Rutten, F.W. (1986) ‘Naar een hogere economische groei’. Economisch Statistische Berichten, 1 januari 1986, pp. 4-9. Rutten, F.W. (1987) ‘Voortgang met de nieuwe zakelijkheid’. Economisch Statistische Berichten, 1 januari 1987, pp. 4-10. Rutten, F.W. (1988) ‘Een nieuwe krachtproef’. Economisch Statistische Berichten, 1 januari 1988, pp. 4-10. Rutten, F.W. (1989) ‘Op weg naar voltooiing van het sociaal-economisch herstel’. Economisch Statistische Berichten, 4 januari 1989, pp. 4-9. Rutten, F.W. (1990) ‘De laatste loodjes van het herstelbeleid’. Economisch Statistische Berichten, 3 januari 1990, pp. 4-9. Ruwette, J (2004) Innovatiebeleid in Nederland – De nationale vertaling van het Lissabon akkoord. Rotterdam: Eurasmus Universiteit Rotterdam.
Sagan, S.D. (1993) The Limits of Safety – Organizations, Accidents and Nuclear Weapons. Princeton, New Jersey: Princeton University Press. Salter, A.J. & Martin, B.R. (1999) ‘The economic benefits of publicly funded basic research: A critical review’. SPRU Electronic Working Paper Series, paper no. 34, april 1999. Schendelen, M.P.C.M van (red.) (1994) Politiek en bedrijfsleven. Amsterdam: Amsterdam University Press. Schilder, A. (2000) Government failures and Institutions in public policy evaluation – The case of Dutch technology policy. Assen: Van Gorcum. Schout, A. (1999) Internal management of external relations – The Europeanization of an Economic Affairs Ministry. Maastricht: European Institute of Public Administration. Schröter, A. (2009) New Rationales for Innovation Policy? A Comparison of the Systems of Innovation Policy Approach and the neoclassical Perspective. Jena Economic Research Papers 2009, 033. Senter (1999) Rapportage Clusterregeling. Den Haag: Senter, afdeling BTS. Senter (2003) Jaarverslag 2003. Den Haag: Senter. SenterNovem & NWO (2006) Monitorrapportage tweede voortgangsrapportage BSIK-projecten. Den Haag: SenterNovem en NWO, juni 2006. SenterNovem & NWO (2008) Monitorrapportae midtermevaluatie BSIK-projecten. Den Haag: SenterNovem en NWO, januari 2008. SenterNovem & NWO (2009)Monitorrapportage voortgang BSIK-projecten in 2008. Den Haag: SenterNovem en NWO, juli 2009. SenterNovem (2005) Bsik in beeld. Den Haag: SenterNovem. SenterNovem (2008) SenterNovem jaarverantwoording 2007. Opgesteld door FPC/Impeckt, 27 februari 2008.
Literatuur 275
SER (1982) Advies overheidsaanschaffingsbeleid en innovatie. Den Haag: SER. SER (1987) Advies technologisch aandachtsgebiedenbeleid. Uitgebracht aan de minister van Economische Zaken, Publikatienummer: 10, 15 mei 1987. Den Haag: SER. Shariff, N. (2006) ‘Emergence and development of the National Innovation Systems concept’. Research Policy, Vol. 35, pp. 745-766. Sharp, M. & Pavitt, K. (1993) ‘Technology policy in the 1990s: Old trends and new realities’. Journal of Common Market Studies, Vol. 31, No, pp. 129-151. Simon, H.A. (1955) `A behavioral model of rational choice´. The Quarterly Journal of Economics, Vol. 69, No. 1, pp. 99-118. Simon, H.A. (1957) Models of Man. New York: John Wiley & Sons. Simon, H.A. (1997) Administrative Behavior (Fourth edition). New York: Free Press. Simon, H.A; Thompson, V.A. & Smithburg, D.W. (2005) Public administration. New Brunswick: Transaction Publishers. Simon, Hermann (2009) Hidden champions van de 21e eeuw – Successtrategieën van onbekende wereldmarktleiders. Utrecht: A.W. Bruna Uitgevers B.V. Sinderen, J. van (red.) (1990) Het sociaal-economisch beleid in de tweede helft van de twintigste eeuw. Groningen: Wolters-Noordhof. Smidt, M. de & Wever, E. (1987) De Nederlandse industrie – Positie, spreiding en struktuur. Assen: Van Gorcum. Smits, R. & Kuhlmann, S. (2004) ‘The rise of systemic instruments in innovation policy’. International Journal of Foresight and Innovation Policy, Vol. 1, Nos. 1 and 2, pp. 4-32. Snijders, H. (2008) ‘Indicatoren voor innovatie zijn contraproductief’. Economisch Statistische Berichten, 12 december 2008, pp. 749-750. Soete, L. (1989) ‘Technologie en economie: “dead ends and new departures”’. In: Zegveld, W.C.L. & Van Dijk, J.W.A. (red.) (1989) Technologie en economie: licht op een black box? Assen: Van Gorcum & Comp. B.V. Solow, R.M. (1956) ‘A contribution to the Theory of economic growth’. The Quarterly Journal of Economics, volume 70, no. 1, pp. 65-94. Solow, R.M. (1957) ‘Technical change and the aggregate production function’. Review of Economics and Statistics, 39, pp. 312-320. Staatsblad (1996) Besluit van 10 december 1996, houdende regels inzake de verstrekking van subsidies ter bevordering van bedrijfsgerichte technologische samenwerkingsprojecten (Besluit subsidies bedrijfsgerichte technologische samenwerkingsprojecten). Den Haag: Staatsblad, 638. Staatsblad (2001) Besluit van 4 mei 2001, houdende wijziging van het Besluit subsidies bedrijfsgerichte technologische samenwerkingsprojecten. Den Haag: Staatsblad, 228. Staatsblad (2002) Besluit van 16 december 2002, houdende regels inzake de verstrekking van subsidies ten behoeve van investeringen in de kennisinfrastructuur (Besluit subsidies investeringen kennisinfrastructuur). Staatsblad, jaargang 2002, nr. 649. Staatsblad (2003) Besluit innovatiesubsidie samenwerkingsprojecten. Staatsblad, jaargang 2003, nr. 494.
276 Innovatiepolitiek
Staatscourant (1995a) Uitvoeringsregeling PBTS 1995. Den Haag: Staatscourant 1995, nr. 30. Staatscourant (1995b) Instellingsbesluit werkgroep technologische topinstituten. Den Haag: Staatscourant 1995, 247. Staatscourant (1996) Uitvoeringsregeling BTS. Den Haag: Staatscourant, nr. WJA/JZ 96080318, 19 december 1996. Staatscourant (2005) Subsidieregeling IOP-TTI-module van de experimentele Kaderregeling subsidies innovatieprojecten. Staatscourant, jaargang 2005, nr. 221. Staatscourant (2006a) Experimentele kaderregeling subsidies innovatieprojecten. Staatscourant, jaargang 2006, nr. 23. Staatscourant (2006b) Subsidieregeling Smart Mix. Staatscourant, jaargang 2006, nr. 61. Staatscourant (2007) Besluit vaststelling selectielijst neerslag handelingen beleidsterrein Stimulering Midden- en Kleinbedrijf vanaf 1945 (Minister van Economische Zaken). Staatscourant, jaargang 2007, nr. 41. STB (1988) Kenmerken van INSTIR-gebruikers – Ontwikkelingen in de tijd. Apeldoorn: Studiecentrum voor Technologie en Beleid TNO. STB (1990) Karakterisering van INSTIR-gebruikers – Een volgtijdelijke analyse van INSTIR-gebruikers gedurende oktober 1984 – september 1989. Apeldoorn: Studiecentrum voor Technologie en Beleid TNO. Stellinga, B. (2012) Dertig jaar privatisering en marktwerking. Amsterdam: Amsterdam University Press. Stichting van de Arbeid (1982) Centrale aanbevelingen inzake aspecten van een werkgelegenheidsbeleid. Den Haag, 24 november 1982. Stiglitz, J.E. (1991) The invisible hand and modern welfare economics. National bureau of economic research, Working Paper No. 3641. Stone, D. (2002) Policy paradox – The art of political decision making (revised edition). New York: WW Norton & Company. Stuurgroep IOP (1992) Beleidsnotitie ‘IOP in de jaren negentig’. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. STW (2001). LTI Evaluation report. Den Haag: Technologiestichting STW. Sutton, R. (1999) The policy process – An overview. Working paper 118, Overseas Development Institute.
Taleb, N.N. (2010) The Black Swan – The impact of the highly improbable. London: Penguin Books. TenderNed (2011) Aanbesteding evaluatie WBSO 2006-2010. Terlouw, J. C. (1983). Naar zeventien zetels en terug – Politiek dagboek 9 maart 1981- november 1982. Utrecht: Uitgeverij L.J. Veen B.V. Terlouw, Jan & Zegveld, Walter (1979) Morgen brengen – Over industrie en werkgelegenheid in de jaren tachtig. Amsterdam: Uitgeverij Bert Bakker. Tidd, J; Bessant, J. & Pavitt, K. (2001) Managing innovation – Integrating technological, market and organizational change. Chichester: John Wiley & Sons. Tilburg, R. van & Bekkers, F. (2004) Voorstellen sleutelgebiedenaanpak. Den Haag: Innovatieplatform.
Literatuur 277
TK (1977) Advies inzake recombinant DNA-onderzoek – Brief van de minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1976-1977, 14438, nr. 1. TK (1978) 11e vergadering – beraadslaging over de regeringsverklaring. Den Haag, 17 januari 1978. TK (1979) Steunverlening individuele bedrijven – Rapport van de sub-commissie. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15 306, nr. 3. TK (1980a) Regeringsstandpunt inzake het WRR-rapport ‘Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie’. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16 513, nr. 1. TK (1980b) Deelrapport 26 – Heroverweging steun bedrijfsleven. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16 625, nr. 31. TK (1981a) Regeringsverklaring Van Agt II. Den Haag: Tweede Kamer, 16 november 1981. TK (1981b) Aanschaffingsbeleid en Innovatie. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16 773, nr. 2. TK (1982) Kabinetsformatie 1982 – Bijlagen. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 555, nr. 2. TK (1983a) Enquête Rijn-Schelde-Verolme (RSV). Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17817, nrs. 1 en 5 en 16. TK (1983b) Steunverlening individuele bedrijven – Brief van de minister en van de staatssecretarissen van economische zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 15306, nr. 25. TK (1983c) Werkgelegenheidsnota 1983/1984. Den Haag, Tweede Kamer, 18102, nr. 2. TK (1984) Enquête Rijn-Schelde-Verolme (RSV) – Verslag van de enquêtecommissie Rijn-Schelde-Verolme (RSV). Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1984-1985, 17817, nrs. 15 en 16. TK (1985a) Enquête Rijn-Schelde-Verolme – Motie van de leden De Korte en Wiebenga. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1984-1985, 17 817, nrs. 57 en 58. TK (1985b) Recombinant DNA – Motie van het lid Lansink c.s. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1984-1985, 18422, nr. 9. TK (1986a) Rijksbegroting voor het jaar 1987 – Brief van de minister en van de staatsecretarissen van economische zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1986-1987, 19700 XIII, nr. 15. TK (1986b) Wetenschaps- en technologiebeleid – Brief van de ministers van onderwijs en wetenschappen en van economische zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1985-1986, 19541, nr. 1. TK (1988a) Regels betreffende de verstrekking van financiële middelen aan ondernemers ten laste van de begroting van het Ministerie van Economische Zaken (Kaderwet verstrekking financiële middelen EZ). Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1987-1988, 20 527, nrs. 1 en 2. TK (1988b) Aanschaffingsbeleid en innovatie. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1988-1989, 16773, nr. 14. TK (1988c) Rijksbegroting voor het jaar 1989 – Motie van het lid J.H. van den Berg. Den Haag: Tweede kamer, zitting 1988-1989, 20800 XIII, nr. 30. TK (1989a) Subsidieregeling Innovatiestimulering (INSTIR). Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1989-1990, 21 324, nrs. 1-4. TK (1989b) Kabinetscrisis en formatie 1989 – Brief van de informateur. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1989- 1990, 21 132, nr. 8 herdruk.
278 Innovatiepolitiek
TK (1990) Aanschaffingsbeleid en Innovatie – Brief van de minister van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1990-1991, 16773, nr. 17. TK (1991a) Aanschaffingsbeleid en Innovatie – Verslag van een mondeling overleg. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1990-1991, 16 773, nr. 18. TK (1991b) 29e vergadering: Vaste Commissie voor economische zaken. Den Haag: Tweede kamer, maandag 4 februari 1991. TK (1993a) Instelling van een Aardgasbatenfonds (Wet Aardgasbatenfonds). Den Haag: Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 23002, nrs. 1 en 2. TK (1993b) Agentschappen bij het ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1992- 1993, 23183, nr. 1. TK (1993c) Instelling van een Aardgasbatenfonds (Wet Aardgasbatenfonds) – Nota van wijziging. Den Haag: Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 23002, nrs. 6 en 7. TK (1993d) Instelling van het Fonds Economische Structuurversterking (Wet Fonds Economische Structuurversterking). Den Haag: Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23002, nr. 8. TK (1993e) Vermindering van af te dragen loonbelasting bij loon voor speur- en ontwikkelingswerk (Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk). Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1993-1994, 23477, nrs. 1 en 2. TK (1994a). Infrastructuur – Brief van de ministers van Economische Zaken en van Financiën. Den Haag: Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 22512, nr. 7. TK (1994b) Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1994-1995, 23 036, nr. 1. TK (1994c) Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het ministerie van Economische Zaken (XIII) voor het jaar 1995 – Brief van de minister van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1994- 1995, 23 900 XIII, nr. 31. TK (1994d) Kabinetsformatie 1994 – Regeerakkoord Keuzes voor de toekomst. Den Haag: Tweede Kamer, 1993- 1994, 23715, nr. 11 Herdruk. TK (1994e) Regeringsverklaring. Den Haag: Tweede Kamer, 31 augustus 1994. TK (1995) Wijziging van de Wet Fonds economische structuurversterking. Den Haag: Tweede Kamer, vergaderjaar 1994-1995, 24146, nrs. 1 en 2. TK (1996a) Industriefaciliteit – Brief van de minister van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1995-1996, 23 474, nr. 2. TK (1996b) Brief van de minister van Economische Zaken, over het Besluit subsidies bedrijfsgerichte technologische samenwerkingsprojecten. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1995-1996, 24 400 XIII, nr. 45. TK (1997a) Lijst van vragen en antwoorden over de technolease-constructie – Financiële relaties met grote ondernemingen. Den Haag: zitting 1996-1997, 25080, nr. 9. TK (1997b) Beraadslaging over de brief van de minister van Economische Zaken inzake Fokker. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1997-1998, 22 895, nr. 26.
Literatuur 279
TK (1998a) Versterking ruimtelijk-economische structuur – Op de drempel van de 21e eeuw: het investeringsprogramma voor de ruimtelijk-economische structuurversterking (1999-2002). Den Haag: Tweede Kamer, vergaderjaar 1998- 1999, 25017, nr. 11. TK (1998b) Versterking ruimtelijk-economische structuur – Lijst van vragen en antwoorden. Den Haag: Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 25017, nr. 17. TK (1998c) Op innovatie gerichte clustervorming in de marktsector. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1997-1998, 25 518, nr. 6. TK (1998d) Kabinetsformatie 1998 – Regeerakkoord 1998. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1997-1998, 26024, nr. 10. TK (1998e) Regeringsverklaring. Den Haag: Tweede Kamer, 25 augustus 1998. TK (1999) Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit – Verslag van een algemeen overleg. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1998-1999, 23 036, nr. 137. TK (2003) Vaststelling van de begrotingsstaat van het ministerie van Economische Zaken (XIII) voor het jaar 2004 – Verslag houdende een lijst van vragen en antwoorden. Den Haag: Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 200 XIII, nr. 3. TK (2006a) Industriebeleid – Brief van de minister van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, 29826, nr. 68, 9 februari 2006. TK (2006b) Vaststelling van de begrotingsstaten van het ministerie van Economische Zaken (XIII) voor het jaar 2007 – Brief van de staatssecretaris van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 2006-2007, 30 800 XIII, nr. 3. TK (2012) Sluiting Nedcar. Den Haag: Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, vergaderingnummer 54, item 8. TNO & SEO (2008) Handboek meetmethoden voor effectiviteit van activerend arbeidsmarktbeleid op persoonsniveau – Een handvat voor beleidsmakers en onderzoekers voor het vaststellen van de (netto-)effectiviteit van activerend arbeidsmarktbeleid. Onderzoek in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Topteam Hoofdkantoren (2011) Met hoofdkantoren naar de top – Actie-agenda ter versterking van het vestigingsklimaat, de acquisitie en het behoud van internationale bedrijven en talenten. Actie-agenda opgesteld door het Topteam Hoofdkantoren, juni 2011. Trouw (2010) ‘Oss stoomt op naar Den Haag’. Trouw, 16 juli 2010. Tulder, R. van & Ruigrok, W. (1997) ‘Internationalisering en Nederlands herstructureringsbeleid – Smalle marges zijn ook marges’. In: Dankbaar, B. & Becker, F. (red.) (1997) Economisch beleid in een ondernemende samenleving. Houten/Diegem: Bohn Stafleu Van Loghum. Tunzelmann, N. Von (2006) ‘Technological systems and comparative systems of innovation: From historical performance to future policy guidelines’. In: David, P.A. & Thomas, M. (2006)The economic future in historical perspective. Oxford: Oxford University Press. Tushman, M.L. & O’Reilly III, C. (1996) `The ambidextrous organization – Managing evolutionary and revolutionary change´. California Management Review, Vol. 38, No. 4.
Uitzetter, J.H.A.A. (1997) I&D-Bundel Technologiestimuleringen 1997. Den Haag: Senter.
280 Innovatiepolitiek
Utterback, J.M. (1996) Mastering the dynamics of innovation. Boston: Harvard Business School Press.
Vaan, M. de; Rippen, C. & Krebbekx, J. (2008) Industriebrief 2008 – Consultatie ondernemers. Berenschot, 10 maart 2008. Van Dale (2012) Groot woordenboek van de Nederlandse taal. Utrecht: Van Dale Uitgevers. VBTB (1999) Regeringsnota Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording, 19 mei 1999. Veen, G. van der; Arnold, E; Boekholt, P; Deuten, J; Giessel J-F van; Heide M. de & Vullings, W. (2005). Evaluation Leading Technological Institutes – Final report. Amsterdam: Technopolis. Velzing, E-J (2008) Het effect van beleidsinstrumenten op onderzoek – Een casestudie naar de bijdrage van de WBSO en de TTI’s. Met lessen uit de Europese Unie. Masterscriptie Universiteit Utrecht. Ven, A.H. van de; Polley, D.E; Garud, R.. & Venkataraman, S. (1999) The innovation journey. Oxford: Oxford University Press. Verbong, G; Selm, A. van; Knoppers, R. & Raven, R. (2001) Een kwestie van lange adem – De geschiedenis van duurzame energie in Nederland. Boxtel: Æneas. Verhoeven, W.J; Stel, A.J. van & Timmermans, N.G.L. (2012) Evaluatie WBSO 2006-2012 – Effecten, doelgroepbereik en uitvoering. Zoetermeer: EIM. Vermeulen, P. (2011) De verankerde organisatie – Een institutioneel persectief op veranderen en vernieuwen. Den Haag: Boom Lemma uitgevers. Verspagen, B. (1989) ‘INSTIR-evaluatie: de 100-urengrens van het M(K)B – Een commentaar op B. Nooteboom’. Maandschrift Economie, jaargang 53, 1989, p. 150-153. Vervolgcommissie Technologiebeleid (1990) Kennis is kracht – Advies van de Vervolgcommissie Technologiebeleid in het kader van de sterkte-zwakte analyse. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. Vianen, J.G. (1989) ‘Innovatie in het midden- en kleinbedrijf: kansen en bedreigingen’. In: Zegveld, W.C.L. & Dijk, J.W.A. van (ed.) (1989) Technologie en economie: licht op een black box? Assen/Maastricht: Van Gorcum. Vlist, A.J. van der & Galen, M.A. van (2005) Innovatiemanagement en de rol van LNV – Inventarisatie van Studies en Aanbevelingen. Den Haag: LEI. VNO-NCW (2012) De Malietoren: thuisbasis van VNO-NCW. Website van VNO-NCW (www.vno-ncw.nl). Geraadpleegd op 28 mei 2012. Voermans, W.J.M. (2002) Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording. Regelmaat aflevering 2002/6, pp. 181- 182. Volkskrant (2004) ‘Balkenende hekelt kritiek op traag Innovatieplatform’. De Volkskrant, 14 februari 2004. Von Hippel, E. (1976) ‘The dominant role of users in the scientific instrument innovation process’. Research Policy, Vol. 5, pp. 212-239. Von Hippel, E. (1978) ‘A customer-active paradigm for industrial product idea generation’. Research Policy, Vol. 7, pp. 240-266. Voortgangscommissie Sleutelgebieden (2009) Voortgang sleutelgebieden en tussentijdse evaluatie Sleutelgebieden- aanpak. Den Haag: Innovatieplatform.
Literatuur 281
VPRO-interview met Wagner (1990). Marathon interview met G.A. Wagner. VPRO Radio 1, 13 juli 1990. Vrolijk, H. (1982) ‘Wat is struktuurbeleid?’. In: Vrolijk, H. & Hengeveld, R. (1982) Interventie en vrije markt – Overheidsbeleid ten aanzien van de struktuur van de Nederlandse ekonomie. Amsterdam: Uitgeverij SUA. Vrolijk, H. (1982) ‘Opkomst en neergang van de Nederlandse Herstructureringsmaatschappij’. In: Vrolijk, H. & Hengeveld, R. (1982) Interventie en vrije markt – Overheidsbeleid ten aanzien van de struktuur van de Nederlandse ekonomie. Amsterdam: Uitgeverij SUA. Vrolijk, H. & Hengeveld, R. (1982) Interventie en vrije markt – Overheidsbeleid ten aanzien van de struktuur van de Nederlandse ekonomie. Amsterdam: Uitgeverij SUA.
Wagner (1981-1984) Een nieuw industrieel elan – De marktsector in de jaren tachtig. Deventer: Kluwer. Wagner, G.A. (1990) Knopen doorhakken. In: J. van Sinderen (1990) Het sociaal-economisch beleid in de tweede helft van de twintigste eeuw. Groningen: Wolters-Noordhoff. Wassenerg, A. (1983) Dossier RSV – Schijnbewegingen van de industriepolitiek. Leiden: Stenfert Kroese. Weiss, A. & Woodhouse, E. (1992) `Reframing incrementalism – A constructive response to the critics´. Policy Science, Vol. 25, pp. 255-273. Wetzstein, M.E. (2005) Microeconomic Theory – Concepts & Connections. Mason: Thomson. Wierts, P. & Schotten, G. (2008) De Nederlandse gasbaten en het begrotingsbeleid: theorie versus praktijk. DNB Occasional Studies, Vol. 6 / No. 5. Wijers, G.J. (1982) Industriepolitiek – Een onderzoek naar de vormgeving van het overheidsbeleid gericht op industriële sectoren. Leiden: Stenfert Kroese. Wijers, H. (2007) ‘Over de noodzaak van een voorgezet hervormingsbeleid’. In: EZ (2007) Veerkracht en vertrouwen – Essays ter gelegenheid van het afscheid van Jan Willem Oosterwijk als secretaris generaal van het Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. Willems & Van den Wildenberg (1999a) Evaluatie van 20 jaar IOP instrument – Eindrapport. Den Haag: Willems & Van den Wildenberg BV. Willems & Van den Wildenberg (1999b) Evaluatie van 20 jaar IOP instrument – Achtergrondrapporten. Den Haag: Willems & Van den Wildenberg BV. Wolters, A. & Altena, P. (2011) Monitoring innovatieprogramma’s over 2010. Den Haag: AgentschapNL. WRR (1974) Introductie van de voorlopige Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid – Taak, plaats en werkwijze. Den Haag: Staatsuitgeverij. WRR (1980) Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie. Den Haag: Staatsuitgeverij. WRR (1981) Mededelingen Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid. Mededelingen, nr. 17, januari 1981. WRR (1991) Technologie en overheid – Enkele sectoren nader beschouwd. Den Haag: SDU uitgeverij. WRR (2007) Op steenworp afstand – WRR 35 jaar. Amsterdam: Amsterdam University Press. WRR (2008) Innovatie vernieuwd – Opening in viervoud. Den Haag/Amsterdam: Amsterdam University Press.
282 Innovatiepolitiek
Zanden, J.L. van (1997) Een klein land in de 20e eeuw. Utrecht: Het Spectrum. Zanden, J.L. van (1999) ‘The Netherlands: The History of an Empty Box?’. In: Foreman-Peck, J. & Federico, G. (1999) European industrial policy – The twentieth-century experience. Oxford: Oxford University Press. Zanden, J.L. van & Griffiths, R.T. (1989) Economische geschiedenis van Nederland in de 20e eeuw – Van een veelzijdige volkshuishouding met een omvangrijk koloniaal bezit naar een ‘klein land’ binnen Europa. Utrecht: Spectrum. Zegveld, W.C.L. & Dijk, J.W.A. van (1989a) Technologie en economie: licht op een black box? Assen/Maastricht: Van Gorcum. Zegveld, W.C.L. & Van Dijk, J.W.A. (1989b) ´Onderzoek technologie en economie: licht op een black box?’ In: Zegveld, W.C.L. & Van Dijk, J.W.A. (red.) (1989) Technologie en economie: licht op een black box? Assen: Van Gorcum & Comp. B.V. Zegveld, W. & Rothwell, R. (1985) Herindustrialisatie en technologie – Naar een coherent beleid, gericht op nieuwe technologieën en nieuwe markten. Den Haag: SMO. Zeslandenstudie (1977) Het huidige internationale economische klimaat en beleidsbeslissingen inzake technische innovatie. Rapport opgesteld ten behoeve van het Zeslandenprogramma betreffende het overheidsbeleid gericht op technologische innovatie in het bedrijfsleven, door SPRU in samenwerking met TNO. Zwan, A. van der (1980) ‘Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie’. Economisch Statistische Berichten, 10 september 1980, pp. 993-1000. Zwetsloot, F.J.M. (1997) 'Externe sturing van wetenschappelijk onderzoek door de overheid én de markt'. In: Zwetsloot, F.J.M. (red.) (1997) Sturing van wetenschappelijk onderzoek. Den Haag: DELWEL.
Eindnoten
Eindnoten Voorwoord
1 De Hen 1980; Wijers 1982. 2 Buijs 1987; Van Dijk 1986; Roobeek 1988; De Bruijn 1990; Hufen 1990. 3 Schout 1999; Schilder 2000. 4 Jacobs 2009. 5 Commissie Theeuwes 2012.
Eindnoten Hoofdstuk 1
1 Zoals ook de Algemene Rekenkamer in 2011 en de commissie Theeuwes in 2012 vaststelden. 2 Tushman & O’Reilly 1996; Utterback 1996: 217-219; Edquist 1997: 1; Tidd et al. 2001: 4-6 en 14-15; Simon 2009: 164. 3 Prakke 1979: 97-110; Rothwell & Zegveld 1984. 4 Allison & Zelikow 1999: 8. 5 Van Dale 2012. 6 Bij deze definitie liet ik mij inspireren door de definitie die Jacobs en Snijders gebruikten in hun studie naar de innovatieroutine van bedrijven. Innovatie definiëren zij daarin als: “iets nieuws dat gerealiseerd wordt met een (hopelijk) toegevoegde waarde” (2008: 11). 7 Tidd et al. 2001: 38. 8 “Innovations are new creations of economic significance” (Edquist 2001; Edquist 2011); “Applying innovation is the application of practical tools and techniques that make changes, large and small, to products, processes, and services that results in the introduction of something new for the organization that adds value to customers and contributes to the knowledge store of the organization” (O’Sullivan & Dooley 2009: 5); “innovations are […] new creations of economic and societal significance” (Borrás & Edquist 2013). 9 OECD 2005: 46. 10 Nelson & Winter 1982: 128-129; Rogers 1995: 8; Utterback 1996; Tidd et al. 2001: 15-17; Simon 2009: 181-184. 11 Rogers 1995: 11 en 30-31. Van de Ven c.s. (1999: 9) proberen in hun boek de innovation journey van bedrijven te ontrafelen. Dosi geeft de definitie: “In an essential sense, innovation concerns the search for, and the discovery, experimentation, development, imitation, and adoption of new products, new production processes and new organisational set-ups” (Dosi 1988: 222, uit Lundvall, B-A & Borrás, S. (1997). 12 Nelson & Winter 1982: 277; Utterback 1996: 193. Ook bijvoorbeeld Nooteboom wijst op de organisatorische of commerciële aspecten die in een voorbeeld van Schumpeter naar voren komen (Noteboom 2001: 3). 13 Van de Ven et al 1999: 11-12. 14 Porter 1998: 7 en 45-47; Utterback 1996: xxvii; Simon 2009: 184. Zie ook Jacobs & Snijders 2008: 1-3. 15 Porter 1998: 45-47. 16 Rogers 1995: 11. 17 Utterback 1996. 18 Von Hippel 1976; Von Hippel 1978.
284 Innovatiepolitiek
19 Zie voor verschillende indelingen bijvoorbeeld Porter (1998: 45-47), Van de Ven et al (1999: 9), Johanessen et al. (2001), Tidd et al. (2001: 6-8) en Jacobs & Waalkens (2001: 22-23). 20 OECD 1996b; OECD 2005: 46. 21 Jacobs & Snijders 2008: 15. 22 Zie voor een uiteenzetting van radicale en incrementele innovatie bijvoorbeeld Jacobs 1999: 189-190. 23 Van de Ven et al 1999: 63; Tidd et al. 2001: 6-8. 24 Rogers 1995: 15-16. 25 Utterback 1996: 200-203. 26 Zie Jacobs & Snijders 2008: 12-13. 27 Ontleend aan W. Brian Arthur: “technology [is] the entire collection of and engineering practices available to a culture” (Arthur 2011: 28-29). 28 Jacobs & Snijders 2008: 12. 29 Van de Ven et al 1999: 9. 30 Jacobs & Snijders 2008: 13. Zie verder ook OECD 2005: 48. 31 Tidd et al. 2001: 6. 32 OECD 2005: 46. 33 Van de Ven et al 1999: 9; Porter 1998: 45. 34 Lundall & Borrás 2005; Edquist 2011. 35 Florida 2012. 36 Zie ook Roobeek (1988: 36-56) en Jacobs (2009: 7). 37 “[A]n evolving, complex one, and the structures it forms change constantly over time” (Arthur 2011: 2020). Hij legt het verder als volgt uit: ”I sometimes think of the economy as a World War I battlefield at night. It is dark, and not much can be seen over the parapets. From a half mile or so away, across in enemy territory, rumblings are heard and a sense develops that emplacements are shifting and troops are being redeployed. But the best guesses of the new configuration are extrapolations of the old. Then someone puts up a flare and it illuminates a whole pattern of emplacements and disposals and troops and trenches in the observers’ minds, and all goes dark again. So it is with the economy. The great flares in economics are those of theorists like Smith or Ricardo or Marx or Keynes. Or indeed Schumpeter himself. They light for a time, but the rumblings and redeployments continue in the dark. We can indeed observe the economy, but our language for it, our labels for it, and our understanding of it are all frozen by the great flares that have lit up the scene, and in particular by the last great set of flares.” 38 De Hen 1980: 9-11; Federico & Foreman-Peck 1999: 2-6. 39 De Klerk & Lutz 1982: 22; Van Zanden & Griffiths 1989: 237-241; Knoester 1989: 30. 40 Knoester 1989: 27-29: Mazzucato 2013: 30-32. In de jaren ’50 en ’60 werd deze macro-economische aanpak ondersteund door gunstige economische ontwikkelingen (De Klerk & Lutz 1982: 22; Knoester 1989: 101). Volgens Griffiths, Knoester en Van Zanden was de gunstige economie evenwel niet het gevolg van het beleid (Knoester 1989: 101; Griffiths & Van Zanden 1989: 241), dat schoot tekort en liep volgens hen achter de feiten aan (Griffiths & Van Zanden 1989: 237-241). 41 Vrolijk 1982: 123. 42 Atzema & Wever 1999: 126. 43 Prakke 1979: 97-110; De Hen 1980: 303; Vrolijk & Hengeveld 1982; 7-10; Wijers 1982: 97-98. 44 Van Zanden 1999: 182-188. 45 Van Gelder 1973; Hillege; Hagedoorn 1979; WRR 1980: 8; Wijers 1982: 23-54; De Jong 1985. 46 Abernathy 1978; Kleinknecht 1994; Anderson & Tushman 2004: 37-38. 47 Atzema & Wever 1999; Van Zanden 1997; Van Dijk et al 1993. Zie relevante studies van bijvoorbeeld de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT), de Europese Commissie, de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) en de Algemene Rekenkamer. 48 Schout 1999. 49 Zie Van Dijk 1986; Roobeek 1988; Hufen 1990; De Bruijn 1990; Noorderhaven 1990a; Schilder 2000.
Eindnoten 285
Eindnoten hoofdstuk 2
1 Allison & Zelikow 1999. Voor de stelling zie pagina 8. Het boek uit 1999 is een bewerking van de dissertatie van Graham Allison uit 1971 (Allison 1971). 2 Zie voor een beschouwing van de aanpak van Allison & Zelikow ook Van den Bos (2008), die op basis van de aanpak van Allison & Zelikow de totstandkoming van het verdrag van Maatstricht analyseerde. Van den Bos wijst er trouwens op dat er op dit punt een verschil is met de origniele versie uit 1971, waar Allison er nog voor pleitte dat de andere twee modellen de rationele analyse zouden moeten vervangen (Van den Bos 2008: 9). Verglijk Allison & Zelikow (1999: 5) met Allison (1971: 5). 3 Zie Allison & Zelikow 1999: 389-392. 4 Allison & Zelikow 1999: 392. 5 Bendor & Hammond 1992; Geveke 1996; Van den Bos 2008: 7. 6 Zie bijvoorbeeld Geveke (1996), Bernstein (2000) en Van den Bos (2008: 7-9). 7 Zie voor een analyse van de rational choice theory Green & Shapiro 1994. 8 Lindblom 1959; Forester 1984; Allison & Zelikow 1999: 18; Sutton 1999; Stone 2002: 8-9. 9 Allison & Zelikow 1999: 27. Letterlijk zeggen zij: “calculating costs and benefits of alternative courses of action and choosing the action that maximizes their utility”. 10 Lindblom 1959; Forester 1984. 11 Simon 1955; Simon 1957: 198, uit Lindblom & Woodhouse (1993: 5-6) die de invloed van Simon’s typering bevestigen. 12 Simon 1997: 77. Zie ook een citaat verderop in zijn boek: “It is impossible for the behavior of a single, isolated individual to reach any high degree of rationality. The number of alternatives he must explore is so great, the information he would need to evaluate them so vast that even an approximation to objective rationality is hard to conceive” (Simon 1997: 92). Zie ook pagina 93-94 voor drie redenen waarom de rationaliteit van actoren beperkt is. 13 Simon 1997: 93-94. 14 Morgan 1992: 78; Simon 1997: 118-120. 15 March & Simon 1993: 8-9. 16 Green & Shapiro 1994: 7 en 202-204. Dat benadrukten ook Hampsher-Monk & Hindmoor (2010: 47- 48). 17 Forester 1984. 18 Stiglitz 1991: 3-4; Sharp & Pavitt 1993: 131; Metcalfe 1994: 931-933; Bozeman 2002: 146; Mazzucato 2013: 21. 19 Bator 1958: 351; Stiglitz 1991: 2-3; Lanser & Van der Wiel 2011: 11; Commissie Theeuwes 2012: 2. In de economie spreekt men er dan van dat de middelen niet ‘Pareto efficiënt’ zijn verdeeld. 20 Stiglitz 1991: 3; Bozeman 2002: 146. 21 Stiglitz 1988, uit Kok 2003: 8-9; Van Mierlo 2001: 5-6; Wetzstein 2005: 684-685; Baarsma & Theeuwes 2009; Stellinga 2012: 23. 22 Sharp & Pavitt 1993. 23 Metcalfe 1994: 932; Von Tunzelmann 2006: 178; Rodrik 2004: 1. 24 Van Dijk & Van Hulst 1988: 11; Metcalfe 1994: 932; Borrus & Stowsky 1998. 25 Zie ook Nelson & Winter 1977. 26 Dankbaar & Becker 1997: 28-30; Hughes 2003: 227-230 en 269-270. 27 Nelson & Winter 1982: 394; Lundvall & Borrás 2009. 28 Nelson & Winter 1982: 362; Metcalfe 1994: 932. 29 Een recente studie van het CPB neemt het marktfalenparadigma als uitgangspunt in de beoordeling van het innovatiebeleid (Lanser & Van der Wiel 2011). Ook anderen benadrukken het gebruik van marktfalen in het bedrijvenbeleid (Kok 2003; WRR 2008: 58-60; Den Butter 2011). 30 Commissie Theeuwes 2012: 1-2. De commissie Theeuwes die in 2012 was ingesteld om de effectmeting van het innovatiebeleid te beoordelen en daarover te adviseren nam het marktfalenparadigma als uitgangpunt van hun analyses (Commissie Theeuwes 2012: 1-7). 31 Dankbaar & Becker 1997: 30; Tulder & Ruigrok 1997: 102-106.
286 Innovatiepolitiek
32 Rodrik 2004: 1; Mazzucato 2011: 115. 33 Freeman 1995; Shariff 2006. Zie Freeman (1988), Nelson (1993) en Lundvall (1988). 34 Freeman 2002; Fagerberg et al. 2002: 432; Lundvall 2010: 13-14 (dit is een herdruk van het originele werk uit 1992). 35 Zie bijvoorbeeld de Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek Rijksoverheid. 36 Allison & Zelikow 1999: 25 en 391. 37 Cyert & March 1992: 2 en 10. 38 Allison & Zelikow 1999: 143-185; Lindblom & Woodhouse 1993: 59; Simon et al. 2005: 421-422. 39 Cyert & March 1993: 120-133; Allison & Zelikow 1999: 143-144. 40 Simon et al. 2005: 260. Zij beschrijven het als volgt (Simon et al. 2005: 3):“two men cooperate to roll a stone that neither could have moved alone”. 41 Mintzberg 1979: 314-347. 42 Mintzberg 1979: 314-347; Mintzberg 1983: 236-238. 43 March & Simon 1993: 181; Morgan 1992: 104. 44 Sagan 1993: 18-19. 45 Ritzen 1998: 52. 46 “Precision, speed, unambiguity, knowledge of the files, continuity, discretion, unity, strict subordination, reduction of friction and of material and personal costs – these are raised to the optimum point in the strictly bureaucratic administration”, uit: Gerth & Mills 1958: 214, uit Mintzberg 1979: 333. 47 Mintzberg 1979: 319-321. 48 Cyert & March 1992: 198-199; Morgan 1992: 140. 49 Morgan 1992: 122-123; Simon 1997: 309-310. 50 Voor meer hierover zie Morgan 1992: 107-136. 51 Mintzberg 1979: 348-379. 52 Mintzberg 1979: 349. 53 Mintzberg 1979: 351-352. 54 Allison & Zelikow 1999: 172. 55 Mintzberg 1983: 22; Simon 1997: 88. Zie March & Simon (1993: 132-156) en Morgan (1992: 151-154) over conflicten in organisaties. Mintzberg (1983: 28-30) bespreekt de interne spelers in het machtsspel. Voor een uitgebreide behandeling van macht in en buiten organisaties zie Mintzberg 1983. 56 Allison & Zelikow 1999: 146. Zie ook Sutton 1999. 57 Miles 1978; Allison & Zelikow 1999: 307. 58 Niskanen 1971. 59 Forester 1984; Simon 1997: 80-82 en 88; Simon et al. 2005: 90-91; Kingdon 2011: 78. Voor een uitgebreide analyse van de rol van het gedrag van individuen en groepen in een organisatie zie Simon et al. 2005: 55-91. 60 Cyert & March 1992: 214-216; Simon 1997: 80-82; March & Simon 1993: 8-9 en 101. 61 Lindblom & Woodhouse 1993: 3-5. 62 Lindblom 1959; Kingdon 2011: 78. 63 “[P]olicy making is […] a complex interactive process without beginning or end”, uit: Lindblom & Woodhouse 1993: 11. 64 March & Simon 1993: 8; zie ook Simon 1997. 65 Lindblom 1979; Weiss & Woodhouse 1992; March & Simon 1993: 190-191. 66 Kingdon 2011: 71-89; zie Cohen et al. 1972. Ook Lindblom & Woodhouse (1993: 25) onderschrijven dat: “[a]ction is undertaken not when a policy option is proven correct, but when a working majority of those with influence over an issue reach agreement with each other”. 67 Allison & Zelikow 1999: 175. 68 Allison 1971: 144; Allison & Zelikow 1999: 255. 69 Zie Lindblom 1959. 70 Mintzberg 1983: 422-430. Mintzberg sluit zich hier zelf ook bij aan: “Government Politics Model clearly fits our Political Arena” (1983: 318). 71 Mintzberg 1983: 421.
Eindnoten 287
72 Mintzberg 1983: 459-463. 73 Mintzberg 1983: 45; Stone 2002: 27-28 en 32-33; Kingdon 2011: 47-48. 74 Mintzberg 1983: 45; Van Goor 1985: 107-108; Van Mil & Van Mierlo 1988: 55; Stone 2002: 261. In de woorden van Van Goor (1985: 107-108) zijn pressiegroepen: “groep[en] of collectiviteit[en] – geen politieke partij of publiekrechtelijk orgaan – die op basis van één of meer gemeenschappelijke belangen of uitgangspunten invloed tracht[en] uit te oefenen op de overheid en/of op andere groepen of collectiviteiten teneinde bepaalde veranderingen in de samenleving te bewerkstelligen c.q. tegen te gaan.” 75 Lindblom & Woodhouse 1993: 73-74. 76 Van Mil & Van Mierlo 1988: 59-62; Peijnenburg 1994: 165-166 77 Lindblom & Woodhouse 1993: 91. 78 Lindblom & Woodhouse 1993: 101-103; Bovens et al. 2001: 108; Kingdon 2011: 47. 79 Peijnenburg 1994: 165. 80 Van Schendelen 1994: 67. 81 Voor meer informatie over het functioneren van de Tweede Kamer zie de website daarvan (www.tweedekamer.nl) of de website www.parlement.com. 82 Peijnenburg 1994: 152; Kingdon 2011: 47-48. 83 Van Goor 1985: 118; Peijnenburg 1994: 157-159. 84 Van Goor 1985: 118-119. Zie voor een opsomming van belangenbehartigingstactieken Peijnenburg 1994: 157-158. 85 Kingdon: 2011: 50-51. 86 Bovens et al. 2001: 110-111. 87 Daarvan is vanaf het eind van de jaren ’60 het aantal in Nederland sterk toegenomen (Van Delden 1985: 150-152; Van Mierlo 1993). 88 Van Mierlo 1993. 89 Zie voor een opsomming van belangenbehartigingstactieken Peijnenburg 1994: 157-158. 90 Mintzberg 1983: 425-426. 91 Allison & Zelikow 1999: 262-263. 92 Mintzberg 1983: 23-26; Allison & Zelikow 1999: 300. 93 Kingdon 2011: 68-69. 94 Bryman 1984; Golafshani 2003. 95 Taleb 2010: xxi.
Eindnoten hoofdstuk 3
1 Rutten 1980; Rutten 1981; Rutten 1982. 2 Werkloosheidspercentages van CBS (2010a). Economische groei van Maddison (2010) en voor 2009 en 2010 van CBS (2010b). 3 Meadows et al 1972. 4 Commissie Rathenau 1980. 5 MinEZ 1976; MinEZ 1979; MinWB 1979a; WRR 1980; Wagner 1981-1984. Het belang van deze documenten kwam duidelijk naar voren uit de interviews die ik voor dit onderzoek hield. 6 MinEZ 1966; Wijers 1982: 47-52. 7 MinEZ 1976: 237. 8 MinEZ 1976: 243-244; Wijers 1982: 247-249; Vrolijk 1982. 9 Interviews met De Brouwer, Minne, Steur, Wissema en Zegveld. 10 De overheidsuitgaven stegen, terwijl de inkomsten als gevolg van de stagnerende economie niet navenant meegroeiden (Wierts & Schotten 2008: 11-12; Hoogerwerf & Maarse 1985: 285; Van Zanden 1997: 212-227). De bezuinigingsplannen van het kabinet Van Agt I werden in de praktijk niet verwezenlijkt, waardoor het slechts bij mooie woorden bleef en er geen sprake was van het beloofde puinruimen. Van Zanden & Griffiths geven hiervoor twee redenen. Ten eerste was er binnen de coalitie geen algemene overeenstemming over de structurele aard van de problematiek. Ten tweede werkte de
288 Innovatiepolitiek
politieke besluitvorming bemoeilijkend. Niet voor alle ministers waren bezuinigingen het belangrijkste uitgangspunt. Ze probeerden daarentegen vooral (ook) het belang van hun departement veilig te stellen. (Van Zanden & Griffiths 1989: 280-282; Van Zanden 1997: 98-100 en 227) 11 Eigen berekening op basis van MvT EZ voor 1978 tot en met 1987. 12 Hillege 1985; interviews met Soete, Tindemans, Zegveld en Van der Zwan. Arnold Heertje had het structurele karakter van de economische omslag overigens al in 1967 bepleit, maar andere economen bestreden dit toen nog (Wijers 1982: 53). 13 MinEZ 1976; MinEZ 1979; Wijers 1982: 71. 14 MinEZ 1976; MinEZ 1979. De Sectornota (MinEZ 1979) behandelde het algemeen economisch beleid. Hieronder vielen in 1979 verschillend subbeleidsterreinen: buitenlandse economische betrekkingen; energie; handel, ambachten en diensten; prijzen en ordening; regionaal beleid; en industrie. Het industriebeleid van het directoraat-generaal voor Industrie was hiervan qua budget het meest belangrijk en is bovendien het meest relevant voor dit onderzoek. 15 Ook de commissie Wagner besteedde hier aandacht aan. In de nota voor Hoger onderwijs, Technologie en Marktsector (HTM-nota) werd dit onderwerp vervolgens uitgediept (MinOW 1986). 16 AWT 2007a: 33; MinWB 1974: 7. 17 MinWB 1974: 4. 18 AWT 2007: 14-21. 19 AWT 2007: 14-21. 20 DS’70 stapte uit het kabinet, omdat het niet kon verteren dat het loonbeleid werd aangepakt. 21 Ton van Trier volgde de onverwacht overleden Rinus Peijnenburg op. Peijnenburg had in 1978 van minister Van Agt de verantwoordelijkheid gekregen om de nota te schrijven (TK 1978). 22 Interviews met Van den Bandt, Van Gelder, De Graaf, Maes, Prakke, Sibelt, Soete, Tindemans, Vasbinder en Zegveld. 23 MinEZ 1976. Interviews met Bout en Hillege. Voor een uitgebreide analyse van de Economische Structuurnota zie het proefschrift van Rob Hoppe (1983). 24 MinWB 1979a: 30. Dit document presenteerde de ombuigingen die het kabinet Van Agt I wilde bereiken. Later kwam ook in de regeringsverklaring van het kabinet Van Agt II helder naar voren dat het “[v]oor een fundamenteel herstel van de economische groei en de werkgelegenheid […] van essentieel belang [is], dat vooral de investeringen in de marktsector worden vergroot” (TK 1981a). 25 TK 1984: 473. 26 TK 1984: nrs. 15 en 16. 27 TK 1984: 452. Zie voor een analyse van de oorzaken van het RSV-debacle en de rol van de overheid en andere stakeholders Dossier RSV van Arthur Wassenberg (1983). 28 MinWB 1979a. Asje van Dijk maakte een uitgebreide analyse van de concrete maatregelen die tot en met 1985 voortvloeiden uit de Innovatienota (Van Dijk 1986: Hoofdstuk 4.3). Een overzicht van de beleidsvoornemens uit de Innovatienota is aldaar te vinden in tabel 4.2. Zie voor de begroting op basis van de plannen uit de Innovatienota pagina 25 en 26 van dat beleidsdocument. 29 Op basis van eindrekeningen uit de memories van toelichting op de begrotingen van het Ministerie van Economische Zaken (MvT EZ voor 1978 tot en met MvT EZ voor 1992). 30 MinWB 1979a: 25-26. Er was enkel in termen van algemene bewustwording aandacht voor een ‘facettenbeleid’, beleid gericht op aspecten waarop door economische groei schaarste kan ontstaan (MinEZ 1976: 105). Op de begroting stonden tot en met 1987 kleine posten voor milieu en ontwikkelingssamenwerking. Daarnaast investeerde EZ in energieonderzoek, waarop ik in deze studie niet inga (zie voor een uiteenzetting over het Nederlandse energie beleid De Jong 2005). 31 MinWB 1979a: 68-69. 32 De Economisch Technologische Instituten (ETI’s) werden in het midden van de jaren ’30 opgericht (De Hen 1980: 158-161). De Rijksnijverheidsdienst zag het licht in 1910 (Brand 2003: 20). De Regionale Ontwikkelingsmaatschappijen (ROM’s) werden in de jaren ’70 opgericht (Atzema & Wever 1994: 76). 33 De belangrijkste waren het Centraal Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf (CIMK, dat functioneerde van 1967 tot en met 1986) en het Economisch Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf (EIM, opgericht in 1930) (Brand 2003: 17-18).
Eindnoten 289
34 Datta-Chaudhurri 1990; Nelson & Winter 1982: 197; Donselaar 2011: 3; Mazzucato 2011: 32-33. Robert Solow presenteerde zijn bevindingen in 1956 in zijn artikel A contribution to the theory of economic growth (Solow 1956) en in 1957 in Technical change and the aggregate production function (Solow 1957). 35 Abramovitz 1956, uit Mazzucato 2013: 33. 36 Nelson & Winter 1982: 197. 37 Nelson & Winter 1977; Mowery & Rosenberg 1979; Boswijk et al 1980a. 38 Engelsman & Van Raan 1990; Brouwer & Kleinknecht 1993; Minne 1995. Deze focus gold in het algmeen voor de Beleidsstudies Technologie en Economie van het ministerie van EZ (zie verder paragraaf 4.3.4) en bundels die in het verlengde daarvan werden gepubliceerd, zoals Technologie en economie: licht op een black-box? (Zegveld & Van Dijk 1989a) en Technologie in een economie met open grenzen (Van Dijk & Soete 1992). 39 Freeman 1995: 10; Metcalfe 1994: 936; Mazzucato 2011: 36-37. Freeman wijst er trouwens op dat in het Frascati Manual van de OESO andere aspecten wel degelijk werden genoemd. In het beleid beperkte men zich evenwel tot R&D-maatregelen (1995: 9-10). Voor een uiteenzetting over R&D-beleid zie Nelson & Winter (1982: 385-395). 40 Snijders 2008. Ook Mazzucato (2013: 44) noemt studies die een negatieve relatie aangeven. 41 Hamel & Prahalad 1994: 152; Griliches et al 1991; uit Mazzucato 2013: 34. 42 Zie Rogers 1995; Utterback 1996; Von Hippel 1976; Von Hippel 1978. Ik besprak deze lineaire benadering en de kritiek erop in paragraaf 1.1. 43 Freeman 1995. Zie ook Mazzucato 2013: 34-44. 44 MinWB 1979a: 67. 45 Hufen 1990: 77-85. 46 Hufen 1990: 89-90. 47 Van Dijk 1986: 88; Hufen 1990: 94. 48 MinWB 1979a: 80-81; Van Dijk 1986: 87-88. 49 Van Dijk 1986: 88; Heroverweging TOK 1989: 3. 50 MinWB 1979a: 80. 51 Dit was het moment dat EZ de INSTIR invoerde, zie hoofdstuk 4. 52 Heroverweging TOK 1989: 5; Hufen 1990: 100. 53 Er zijn hierover slechts summier gegevens beschikbaar. Voor het jaar 1987 werd een percentage van ruim 40 procent vastgesteld (Heroverweging TOK 1990: 8). In een beschouwing als voorbereiding op de Uitdagers- en Innovatiekredieten noemde SenterNovem een percentage van 50 procent (exclusief rente) (Kleijn & Mackloet 2008). 54 Interviews met Giessen, Terwindt en Verberk. Alhoewel de vraag of je als overheid veel of weinig risico mag nemen ook weer af zou kunnen hangen van het discours. 55 Voor de jaren 1982 tot en met 1984 haalde ik de cijfers uit MinEZ 1984: 29. Voor de jaren 1984 tot en met 1993 haalde ik de cijfers uit Bureau Bartels 1995: Tabel 4.8. Voor de jaren 1994 tot en met 1999 haalde ik de cijfers uit Bureau Bartels 2000a: Tabel 2.2. 56 In prijzen van 2012 kom ik op basis van de uitgaven op 1.843 miljoen euro voor de periode 1976-1999. Aan de opvolger van de TOK, de Technische Ontwikkelingsprojecten (TOP), besteedde EZ in de periode 2000-2002 138 miljoen euro (in prijzen van 2012). 57 In de tabel hieronder is te zien welk deel van de kredieten (links) en welk percentage van het totale bedrag (rechts) naar het MKB ging. 1984-1986 1987-1990 1991-1993 1994-1997 1998-1999 71% / 20% 78% / 46% 83% / 38% 90% / 49% 95% / 79% Bron: eigen berekening op basis van Bureau Bartels 1995: Tabel 4.8; en Bureau Bartels 2000a: Tabel 2.2. 58 Bureau Bartels 1995: ii. 59 Bureau Bartels 2000a: iii. 60 Bureau Bartels 1995: ii. 61 Bureau Bartels 2000a: 94. 62 MinWB 1979a: 16 en 86-131. 63 Lintsten 2012: 54-58 en 217-218; Lintsen & Velzing 2012: 22-24; Kersten 1996: 319-349 en 407; Interviews met In ’t Veld, Le Pair en Lintsen.
290 Innovatiepolitiek
64 Van Dijk 1986: 90; Lintsen 2012: 57-58. 65 Lintsen & Velzing: 27; Lintsen 2012: 216. 66 Lintsen 2012: 27. 67 Lintsen 2012: 60. 68 Lintsen 2012: 57 en 221 69 ZWO en NWO speelden in het EZ-innovatiebeleid tussen 1976 en 2010 geen rol. Ik ga om die reden verder niet in op deze organisatie. Voor een beschouwing op de ZWO en de totstandkoming van de NWO-wet zie Kersten 1996. 70 Kersten 1996: 394. 71 MinWB 1979a; interviews met De Graaf, Prakke en Tindemans. 72 MinWB 1979b. 73 In de Innovatienota was dit nog iets wolliger geformuleerd: IOP’s “beogen het ontwikkelen van technische en wetenschappelijke achtergrondkennis en expertise die voor consolidatie en groei van in het bijzonder de Nederlandse industrie en dienstverlening waardevol zijn” (MinWB 1979a: 109). De Stuurgroep IOP kwam later met een scherpere omschrijving van de doelstelling, zonder dat de inhoud overigens veranderde (Stuurgroep IOP 1992: 6-7; Willems & Van Batenburg 1999b: Deel 2, pagina 2). De belangrijkste aanpassing was dat het IOP uitsluitend werd gericht op het stimuleren van onderzoek bij universiteiten en kennisinstellingen (Stuurgroep IOP 1992: 7). De doelstelling luidde nu: “[h]et IOP beoogt via een programmatisch aanpak het strategische onderzoek aan de Nederlandse universiteiten en onderzoeksinstituten te versterken in de richting van de innovatie-behoefte van het Nederlandse bedrijfsleven”. 74 Eerst StiPT, later Senter, SenterNoverm en AgentschapNL. 75 Stuurgroep IOP 1992: 18-21; Kruithof 1998: 19-23; interview met Vogelaar. De stuurgroep IOP bestond tot 2008, toen het naar SenterNovem verhuisde (Bureau Bartels 2010: 10-11). Het IOP viel vanaf dat moment onder de Programmatische Aanpak (beter bekend als het sleutelgebiedenbeleid, zie paragraaf 6.1). De programmacommissie heette vanaf dat moment adviescommissie. 76 Kruithof 1998: Bijlage 2; Bureau Bartels 2010: 7-12; interview met Vogelaar. 77 Bureau Bartels 2004: 10 en 97; Bureau Bartels 2010: 117. In de bijlagen van hoofdstuk 3 staat een overzicht van de IOP-projecten en het daarvoor beschikbare budget. 78 Berekend op basis van Willems & Van den Wildenberg (1999b: Deel 4), Bureau Bartels (2004: 11 en 97- 98) en Bureau Bartels (2010: 18 en 117). 79 Bureau Bartels 2010: 102. 80 Stuurgroep IOP 1992: 6. 81 Stuurgroep IOP 1992: 20. 82 Stuurgroep IOP 1992: 6-7. 83 Willems & Van den Wildenberg 1999a; Bureau Bartels 2004 en 2010. Om een voorbeeld te geven: binnen tien in 2004 geëvalueerde IOP’s werden 183 proefschriften geschreven; en waren 352 promovendi, 139 postdocs en 63 ondersteunede onderzoekers betrokken (Bureau Bartels 2004: Tabel 4.1 en 4.2). 84 Bureau Bartels 2004: 37 en 31-44; Bureau Bartels 2010: 43-44. 85 Dat kwam met name naar voren in de evaluaties uit 1999 (Willems & Van den Wildenberg) en 2004 (Bureau Bartels). Die gaven ook aan dat er op dit vlak veel verbetering mogelijk en nodig was. 86 Bureau Bartels 2004: 45-50; Bureau Bartels 2010: 44-56. 87 Van der Zwan 1980 ; WRR 2007: 431. De WRR was ingesteld in 1972, de instelling werd op30 juni 1976 per wet geregeld. De eerste raadsperiode liep van 1972 tot 1977, onder voorzitterschap van Sjeng Kremers. 88 WRR 1974: 5-6. 89 MinEZ 1976: 105; WRR 1980: 132. 90 WRR 1980: 275-277 en 309; Van der Zwan 1980. 91 WRR 1980: 311; Van der Zwan 1980. 92 WRR 1980: 60-82 en 310. 93 Wijers 1982: 337-340; Aalders et al. 1999: 22. 94 TK 1980a: 2. 95 De Bruin 1980.
Eindnoten 291
96 Dit kwam in interviews duidelijk naar voren, bijvoorbeeld met Bout, De Brouwer, Langman, Van Sinderen, Soete, Zegveld en Van der Zwan. 97 Beek 1980; De Jong 1980; Aalders 1999: 22. 98 WRR 1980: 312-315. 99 TK 1980a. 100 WRR 1981. 101 TK 1980a: 19-21. 102 Adviescommissie inzake het industriebeleid 1981. 103 Adviescommissie inzake het industriebeleid 1981: 3. 104 Zie voor die afspraak TK 1980a: 21. 105 Adviescommissie inzake het industriebeleid 1981: 3; VPRO-interview met Wagner 1990. 106 Terlouw 1983: 109; VPRO-interview met Wagner. 107 Zie Commissie Wagner 1981-1984. 108 Zegveld & Rothwell 1985: 65. 109 Wagner 1981-1984: 37. 110 Zie Stichting van de Arbeid 1982. 111 Wagner 1981-1984: 47; Terlouw 1983: 181. 112 Wagner 1981-1984: 62-65. 113 Adviescommissie inzake het industriebeleid 1981: Hoofdstuk VIII. 114 Ibidem. 115 Wagner 1981-1984: 126-130. 116 MvT EZ voor 1980: nr.2, 45-53. 117 In de woorden van de WRR (1980: 161 en 171). 118 Wagner (1981-1984: 56-58). 119 Wagner 1981-1984: 142-145. 120 Interviews met Van Batenburg, Bemer, De Graaf, Van Iersel, Steur, Weck en Zalm. 121 Interviews met De Bruïne, De Graaf, Van der Laan, Van Sinderen, Steur, Stolte en Weck. 122 Interviews met Bemer, Van den Berg, De Bruïne, Maes, Van Sinderen en Weck. 123 Interviews met Bemer, Van Batenburg, De Graaf, Weck en Zalm. 124 Interviews met Van den Berg, Van Esch, Weck en Zalm. 125 Interviews met Bemer, De Brouwer, Kraaijeveld, Steur en Wissema. 126 Interviews met De Brouwer, Steur en Verberk. 127 Interviews met Bout, De Graaf, Hillege en Van der Zwan. 128 Interviews met Van Batenburg, Van den Berg, Galjaard, Van Iersel, In ’t Veld, Prakke, Tindemans en Zegveld. 129 Interviews met De Graaf, Prakke en Tindemans; MinWB 1979b. 130 Interviews met De Graaf, Prakke en Tindemans. Met name het Studiecentrum voor Technologie en Beleid van TNO (TNO-STB) onder leiding van Walter Zegveld was hierbij een stuwende kracht. 131 MinWB 1979b. 132 Hoppe 1983: Hoofdstuk 9.5. 133 Interviews met Bemer, De Brouwer, De Graaf en Van der Zwan. 134 In dat jaar werden alle energiezaken ondergebracht in een gezamenlijk directoraat-generaal voor Energievoorziening. Vanaf 1979 heet dit het directoraat-generaal Energie. (De Bruijn 1989: 87-91) 135 Wijers 1982: 55; AWT interview met Frits Böttcher (AWT 2007a: 17-21); interviews met Bemer, De Brouwer en De Bruïne. 136 Boswijk et al. 1980a: 128. 137 Nelson & Winter 1977. Wetenschappelijke inzichten die innovatiebeleid beargumenteerden bepleitten een breed palet aan maatregelen voor het stimuleren van en richting geven aan innovatie (Pavitt & Walker 1976; Zeslandenstudie 1977: 30; Boswijk et al. 1980a; Wijers 1982: 205-206; Zegveld & Rothwell 1985: 70- 78). 138 Nelson & Winter 1977; Zegveld & Rothwell 1985: 70-78; interviews met Tindemans en Zegveld. 139 Zo kwam ook naar voren uit interviews met Van den Bandt, Van Gelder, Vasbinder en Van der Zwan.
292 Innovatiepolitiek
140 Zeslandenstudie 1977. 141 Nelson & Winter 1977. Dit bleek uit de Innovatienota (MinWB 1979a) en uit interviews met De Graaf, Prakke, Terlouw, Tindemans en Zegveld. 142 Boswijk et al. 1980b: 111. 143 Interviews met Van Sinderen, Soete en Tindemans. Het belangrijkste was Working Party 1. Daarin zaten de topambtenaren van EZ en Financiën met hun collega’s uit andere lidstaten. In lagere echelons functioneerden comités op specifieke onderwerpen, waarin gespecialiseerde ambtenaren hun land vertegenwoordigden en samen met wetenschappers ontwerpen uitdiepten. 144 Interviews met Soete en Zegveld; Zeslandenstudie 1977: 15-19. 145 Zie de studies van het Zeslandenprogramma. Interview met Zegveld. 146 Interviews met Van Sinderen en Soete. 147 Interviews met Tindemans en Zegveld. 148 Interviews met Soete en Zegveld. 149 Interviews met Bemer, De Brouwer, De Bruïne, De Graaf, Prakke, Streur, Verberk en Weck. 150 Interviews met Van den Bandt, Bemer, De Bruïne en Van Sinderen. 151 Hillege 1985. 152 Op basis van eindrekeningen uit de memories van toelichting op de begrotingen van het Ministerie van Economische Zaken (MvT EZ voor 1978 tot en met MvT EZ voor 1990). 153 Interviews met Van den Berg, De Brouwer, Dierikx, Giessen, Weck en Zalm. 154 Interviews met Van Batenburg, Bemer, De Brouwer, Langman, Zalm en Zegveld. 155 Interviews met Bemer, Van den Bandt, De Brouwer, Giessen, De Graaf, Van Sinderen en Zalm. De Smidt & Wever 1987: 159; Atzema & Wever 1994: 59; Berkhout 1998. 156 Interview met De Brouwer en Van der Laan. Met name voor de Nederlands Herstructureringsmaatschappij (NEHEM) was dit de standaard manier van werken (Wijers 1982: 249-250). 157 Interviews met Bemer, Van Batenburg en Van der Zwan. 158 Interview met Arie van der Zwan in WRR 2007: 435; Van Grieken 1984. 159 WRR 2007: 435. 160 Zie TK 1980a. 161 WRR 2007: 427-433. 162 Adviescommissie inzake het industriebeleid 1981: Bijlage 1; VPRO-interview met Wagner 1990. Interviews met De Brouwer en Langman. 163 Interviews met De Brouwer, Bout, Hillege, Langman, Weck en Van der Zwan. 164 Interviews met Van den Berg, Bout, De Brouwer en Van der Zwan. 165 Interviews met De Brouwer, Langman, Maes, Van Sinderen en Van der Zwan. De specifieke aanpak viel dus niet goed bij EZ. Maar er kwamen al langere tijd geluiden dat de economische problematiek structurele oorzaken had, terwijl vanuit de politiek vooral werd gefocust op behoud van werkgelegenheid. 166 Wagner 1990: 168; VPRO-interview met Wagner 1990. 167 Van Hengel 2008. 168 NRC 1976. 169 Van Hengel 2008. 170 Zo bleek uit de interviews die ik hield, zie paragraaf 3.2. 171 Interviews met Halvers, Hillege, Kraaijeveld, Zalm en Zegveld. 172 Interviews met Van den Bandt, Langman, Terlouw, Zalm, Zegveld en Van der Zwan. 173 Interviews met Van Batenburg, De Brouwer, Hillege, Kraaijeveld, Minne, Prakke, Soete, In ’t Veld, Zalm, Zegveld en Van der Zwan. 174 Interviews met Van Batenburg, De Brouwer, Bemer, Kraaijeveld, Maes, In ’t Veld en Zegveld. 175 Interviews met Van Batenburg, Kraaijeveld, Minne en Zegveld 176 Hagedoorn 1979. Dit waren met name de programma’s Bevordering hoogwaardige industrie en het Speerpuntenbeleid. 177 Interviews met Bemer, Dierikx, Stolte en Vasbinder. 178 Interviews met De Brouwer, Hillege en Verberk. 179 Interviews met Van Batenburg, Kraaijeveld, Stolte, Zalm en Zegveld.
Eindnoten 293
180 Boswijk et al. 1980a: 130. 181 CBS 2008. 182 Zegveld & Rothwell 1985: Hoofdstuk 4. 183 AWT 1991: Tabel 3, p. 37. 184 MinWB 1979a: 25-26. 185 Hufen 1990: 100. 186 Hufen 1990: 89-90; Bureau Bartels 1995: 34-40. 187 Bureau Bartels 1995: Figuur 4.1. 188 Bureau Bartels 1995: 36-40. 189 Interviews met Bemer, Langman en Zegveld. 190 Wagner 1981-1984: 40-41. 191 Stichting van de Arbeid 1982. 192 Bruggeman & Camijn 1999: 265-267. 193 Atzema & Wever 1999: 126. Interviews met Van der Hek, Van Iersel, De Korte, Lansink en Terlouw. 194 TK 1978: 372-374. 195 Interviews met Van Batenburg, Van der Hek, Prakke, Terlouw, Wissema en Zegveld. 196 Interviews met Van Batenburg, Van den Berg, Van Sinderen, Terlouw en Zegveld. 197 Terlouw & Zegveld 1979. 198 TK 1980b. 199 Het voorstel was om een onderzoek in te stellen naar “het door opeenvolgende kabinetten gevoerde beleid ten aanzien van het RSV-concern meer in het bijzonder naar de besteding van daarmee gemoeide overheidsmiddelen en naar de op die besteding uitgeoefende controle”(TK 1983a: nr. 1). Ze vatte haar taak evenwel breder op en achtte het relevant alle zaken omtrent het RSV-concern die het overheidsbeleid frustreerden aan onderzoek te onderwerpen (TK 1983a: nr. 5). 200 Interviews met Van den Bandt, Giessen, Hillege, Van Iersel, Van Sinderen, Vasbinder en Weck. 201 Interviews met De Brouwer, Van der Hek, Van Iersel en Langman. 202 De Bruijn 1990: Hoofdstuk 6. 203 Hagedoorn 1979; Mvt EZ voor 1978 tot en met MvT EZ voor 1992. 204 MinWB 1979b.
Eindnoten hoofdstuk 4
1 Van Zanden 1997: 212-214. Zie ook grafiek 3-1. 2 Van Zanden 1997: 218. 3 Van Zanden 1997: 230; Dankbaar & Becker 1997: 28-30. 4 Knoester 1989: 158-169; Hesselink 2010: 43-45. 5 Interviews met Van den Berg, Van Esch, Minne en Verberk. 6 Kersten 1992; Van den Bos: 71-72. 7 TK 1979. 8 TK 1983b: 2-3. 9 MvT EZ voor 1983: 22-23. Met de regeling Steun aan individuele bedrijven verleende EZ steun aan bedrijven die vanwege de slechte conjuncturele ontwikkeling in problemen waren gekomen. Het was een typisch voorbeeld van een maatregel waarmee de rijksoverheid bedrijvigheid en werkgelegenheid probeerde te behouden, zonder rekening te houden met toekomstige sociale en technologische ontwikkelingen. In de periode 1976 tot en met 1984 is hieraan ruim 3,2 miljard euro (in prijzen van 2012) uitgegeven. Hierin zitten niet de uitgaven aan specifieke sectoren – vooral de scheepsbouwsector. De totale uitgaven (exclusief regionaal herstructureringsbeleid) aan steunbeleid waren 6,3 miljard euro (zie paragraaf 3.1). Het verantwoordelijke DG was dat voor Prijzen, Ordening en Regionaal Beleid. In het algemeen waren de resultaten van de steunverlening slecht te noemen (Damen 1987), veel bedrijven gingen ondanks de overheidssteun namelijk failliet. 10 MvT EZ voor 1988: 84.
294 Innovatiepolitiek
11 Op korte termijn was te zien dat er meer middelen ten goede kwamen aan herstructurering en exportbevordering van de Nederlandse industrie (de middelen voor regionaal herstructureringsbeleid zijn hier niet bij inbegrepen, omdat deze buiten de scope van dit onderzoek vallen). Na een kleine piek bleven deze gelden rond dezelfde hoogte schommelen. In principe waren de herstructureringsmiddelen bedoeld voor versterking van de economische structuur, zodat bedrijven en sectoren beter in staat zouden zijn mee te gaan met nieuwe (technologische) ontwikkelingen. “Het betreft hier onder meer elementen van de industriële bedrijfsvoering die met name voor het midden- en kleinbedrijf van belang zijn zoals kwaliteitszorg, logistiek management en toelevering en uitbesteding. In het kader hiervan worden voorlichtingsacties, branchegerichte activiteiten en samenwerkingsprojecten gefinancierd” (MvT EZ voor 1988: 82). Exportbevordering vormde eveneens een belangrijke activiteit. Vanaf de reorganisatie van 1986 kwam dit in zijn geheel onder de verantwoordelijkheid van het DG Buitenlandse Economische Betrekkingen (DG BEB) te liggen. Gezien de toekomstgerichte aard en de nadruk op het meegaan met nieuwe ontwikkelingen zijn dit soort stimuleringen in principe offensief van aard. Onduidelijk was in hoeverre ze in de praktijk bijdroegen aan het bevorderen van innovatie. In 1986 gaf minister De Korte aan dit beleid verder af te willen bouwen en op termijn te willen beëindigen (TK 1986a: 3). Een reden hiervoor was waarschijnlijk dat het sectorgerichte karakter niet paste in het generieke of op algemene technologiegebieden gerichte beleid destijds. Dat herstructureringsbeleid niet altijd succesvol was bewees de noodzakelijke schuldsanering van de Regionale Ontwikkelingsmaatschappijen (TK 1986a: 6-7). 12 Soete 1989; Zegveld & Van Dijk 1989b. 13 Zie TK 1983b en TK 1986a. 14 Andriessen 1990: 77. 15 Roobeek 1988; Chiang 1993. 16 Projectgroep Technologiebeleid 1984: 38 17 Noorderhaven 1990a: 139-195. 18 TK 1979; WRR 1980; Adviescommissie inzake het industriebeleid 1981; Wagner 1981-1984: 52 en 168- 169. 19 TK 1983b; TK 1986a; De Bruijn 1990: 93-102 en 251-259. 20 MvT EZ voor 1984: 30; Projectgroep Technologiebeleid 1984: 17; Wagner 1981-1984: 220. 21 Projectgroep Technologiebeleid 1984: 1; Wagner 1981-1984: 142; TK 1982: 78. De eerste directeur van deze directie was dhr. De Bruïne. Hij gaf in een interview aan dat de directie ATB voor dit doel was ingesteld. Andere informanten – Van den Bandt, Van Batenburg, De Groene, Maes, Van Sinderen en Zegveld – bevestigden het belang van deze nieuwe directie destijds. 22 MvT EZ voor 1984: 30. 23 dr. F.W. (Frans) Rutten was in de periode 1973 tot 1990 secretaris-generaal van EZ. 24 Wagner 1981-1984: 205. De instelling van de Projectgroep Technologiebeleid maakte EZ-minister Jan Terlouw op 7 oktober 1982 met terugwerkende kracht bekend (zie Projectgroep Technologiebeleid 1984: Bijlage 1). De commissie was namelijk al vanaf 18 augustus van dat jaar aan de slag gegaan. 25 Projectgroep Technologiebeleid 1984: 38-39. 26 Wagner 1981-1984: 105-109 en 142-145. 27 Projectgroep Technologiebeleid 1984: 39. 28 Zie de begeleidende brief bij het rapport Naar en op de marktsector gericht technologiebeleid (Projectgroep Technologiebeleid 1984). 29 Nelson & Winter 1982: 362; Metcalfe 1994: 932. 30 Nelson & winter 1982. 31 Dosi et al 1988. 32 Boschma et al 2002: 13-15; Frenken 2011. 33 Nelson & Winter 1982: 400-401; Jacobs 2005: 139. 34 Jacobs 2014. 35 Nelson & Winter 1982: 394. 36 David & Wright 2006; Von Tunzelmann 2006: 178-185; Mazzucato 2013: 21-22. 37 Projectgroep Technologiebeleid 1984: 1; en zie de Beleidsoverzichten Technologie (BOT 1984; BOT 1985; BOT 1986; BOT 1987; BOT 1988; BOT 1989; BOT 1990).
Eindnoten 295
38 Commissie Dekker 1987. 39 MinEZ 1987a: 2. 40 Zoals aangegeven staat dit aspect in dit onderzoek buiten beschouwing staat. De Commissie Wagner ging uitvoerig in op het onderwijs in relatie tot de industriële ontwikkeling (Wagner 1981-1984: 134-141 en 189-195 en 251-254). Ook in de jaren ’90 werd onderwijs gezien als een belangrijke manier om werknemers nieuwe technologieën en vaardigheden te leren, waar bedrijven vervolgens profijt uit kunnen trekken. Het ging toen om programma’s als de Subsidieregelingen Managementondersteuning (SMO) en de Stimuleringsmaatregel Scholing van Werkenden in het Bedrijfsleven (SSWB). Met het Nascholingsprogramma voor docenten in het hoger en middelbaar Beroepsonderwijs Nieuwe Technologie (NaBoNT) werden docenten beter in staat gesteld nieuwe technologieën te onderwijzen. 41 Projectgroep Technologiebeleid 1984: 63-68. Voor een beschrijving van de historie van sociale innovatie zie Pot 2012. 42 Dit geld was beschikbaar in het kader van het programma Innovatiestimulerend Overheidsaanschaffingenbeleid (IOA) (BOT 1989: 74). 43 TK 1988b. 44 MinWB 1979; TK 1981b. 45 Zie TK 1981b; Projectgroep Technologiebeleid 1984: 8. 46 RAWB 1990: 21. In bijvoorbeeld de Innovatienota (1979) kwam dit punt ook uitvoerig aan bod en werd het als een belangrijk middel gezien om innovatie te stimuleren (zie ook SER 1982). Later kwam minister Van Aardenne met de nota Aanschaffingsbeleid en innovatie (TK 1981b) waarin dit beleid werd uitgewerkt. 47 TK 1990; TK 1991a. 48 MinEZ 1997b. 49 MinEZ 1997b: 14-22; BOT 1989: 74. 50 Commissie Rathenau 1980. De minister voor Wetenschapsbeleid besloot in 1978 tot het instellen van de Adviesgroep voor de maatschappelijke gevolgen van de micro-elektronica in de praktijk, onder voorzitterschap van G.W. Rathenau. 51 Roobeek & Broesterhuizen 1991: 65-68; Van Dijk et al 1993: 79-80. De NOTA werd opgericht in het verlengde van de beleidsnota Integratie van Wetenschap en Technologie in de Samenleving (MinOW 1984) en het advies van de commissie Rathenau. 52 Roobeek & Broesterhuizen 1991: 67; WRR 1991: 14; Van Dijk et al 1993: 84-85. 53 Eigen berekening op basis van MinOW 1992: 112. 54 Projectgroep Technologiebeleid 1984: Tabel 4.6. Deze redenatie lag in het verlengde van de conclusies van Nelson & Winter uit 1977, waar ook de Innovatienota op voortbouwde. 55 Hufen 1990: 158-167; MinEZ 1988. 56 Geerders 1992: 29; Dankbaar 1987; OECD 1987: 44. In Duitsland ging het om de FuE- Personalkostenzuschuss. 57 Nooteboom 1988; TK 1989a: MinEZ 1990a: 196-197. 58 De Wet op de Investeringsrekening (WIR) bestond van 1978 tot en met 1988. Het was een maatregel die bedrijven stimuleerde om in bedrijfsmiddelen te investeren (Wijers 1982: 67-70; Berkhout 2002: 108- 114). De WIR verving voorgaande maatregelen, maar nu voor zowel winstgevende als verliesgevende ondernemingen. Tevens kon de overheid met de WIR specifieke investeringen extra stimuleren, zoals milieumaatregelen of investeringen van kleine bedrijven. De belangrijkste reden om de WIR af te schaffen was dat de kosten niet in de hand gehouden konden worden. Omdat het een openeinderegeling was, moesten voorstellen die voldeden aan de bepalingen gehonoreerd worden. Daarnaast was de WIR een goed voorbeeld van een maatregel die niet meer paste in het discours van de jaren ‘80. Er zaten te veel elementen van overheidssturing in. De afschaffing leidde nog wel tot de nodige problemen. De beëindiging lekte uit waardoor veel bedrijven nog op het laatste moment aanvragen indienden en de overheid toch nog veel kosten voor haar rekening moest nemen. 59 Hufen 1990: 170-171; Geerders 1992: 32. 60 Uit interviews met Zegveld en De Graaf kwam naar voren dat werkgeversorganisaties (vooral die grote bedrijven vertegenwoordigden) een belangrijke stem hadden in het wel of niet door gaan van de INSTIR. EZ hechte namelijk aan de steun van met name VNO, als een belangrijke vertegenwoordiger van de
296 Innovatiepolitiek
doelgroep. In zijn analyse van de INSTIR trok Hufen (1990: 166) een vergelijkbare conclusie met betrekking tot de reden dat de maatregel lang op de plank bleef liggen en uiteindelijk ook toegankelijk werd voor grote bedrijven. 61 STB 1990: Tabel 24. 62 STB 1990: 5. 63 Bedrag in lopende prijzen. Vanaf 1 oktober 1987 werd het percentage van 15% verhoogd naar 25%. Het maximale subsidiebedrag ging daardoor van 204 duizend euro naar 304 duizend euro. 64 Nooteboom 1988. 65 Verspagen 1989. 66 TK 1989a. 67 STB 1990: Tabel 24. 68 STB 1990: 2. 69 TK 1989a. 70 Eigen berekeningen op basis van MvT EZ voor 1985 tot en met MvT EZ voor 1996. 71 Interviews met Sibelt en Zegveld. Geerders 1992. 72 Rolwes et al 1988: 11. 73 TK 1989a, nr. 1. 74 Geerders 1992: 36. 75 TK 1989a, nr. 4. 76 Interviews met Frits Prakke – die deze studie voor Wagner c.s. destijds uitvoerde (zie ook Wagner 1981- 1984: tweede voetnoot pagina 125) – en Van der Zwan. Wagner 1981: 125-126. De onderzoekers beschouwden op basis van nieuwe technologische ontwikkelingen de bestaande economische activiteiten en de toekomstige mogelijkheden en toetsten dit aan de visie van experts uit de overheid, de onderzoekswereld en het bedrijfsleven. 77 Noorderhaven 1990a: 176-178. 78 Wagner 1981-1984: 223. 79 SER 1987: 14-15. 80 BOT 1984: 10. 81 MvT EZ voor 1987: 13. 82 BOT 1989: 29. 83 Commissie Dekker 1987: 1. 84 Hagedoorn 1979; Noorderhaven 1990a: 149. 85 MvT EZ voor 1984: 26-29. 86 Noorderhaven 1990a: 159. 87 SER 1987: 73. Interview met Dierikx. 88 Noorderhaven 1990b. De niet-officiële status van de ROAG lijkt overigens een belangrijke reden dat de regeling relatief onbekend is gebleven. 89 Zie daarvoor Noorderhaven 1990a: Appendix III. 90 Noorderhaven 1990a: 185-190. Interview met Dierikx. 91 Noorderhaven 1990a. 92 Noorderhaven 1990a: 179. 93 SER 1987. 94 BOT 1987: 47; Bureau Bartels 1997. 95 MinEZ 1998. 96 Noorderhaven 1990a: 184. Dit verschil bleek tevens uit een interview met een EZ-ambtenaar die nauw was betrokken bij de uitvoering van de ROAG en het ontwerp van de PBTS. 97 MinEZ 1990a: 200-201; MinEZ 1992a. 98 De Bruijn 1990: 180. 99 MvT EZ voor 1994: 15. 100 MvT EZ voor 1994: 15: MinEZ 1998: 19.
Eindnoten 297
101 MinEZ 1998: 20. Gezien de verplichte samenwerking bij de IT-regeling ging dit niet op voor informatietechnologie. Vandaar ook het hogere samenwerkingspercentage voor de PBTS/IT (Bureau Bartels 1997: 54-55), dan voor alleen de drie PBTS-gebieden (MinEZ 1998: 20). 102 Bureau Bartels 1997: 55. 103 Staatscourant 1995a; MinEZ 1995a: 3; MinEZ 1995b: 2; De Bruijn 1990: 160-161. 104 Uit verschillende evaluaties blijkt dat ongeveer de helft van de projecten door het MKB is uitgevoerd (MinEZ 1995a: 8; MinEZ 1997a: 6; MinEZ 1998: 18; Bureau Bartels 1997: 111). Bij sommige steekproeven is het percentage wat hoger, bij anderen wat lager. De evaluaties laten echter ook zien dat er relatief meer subsidie gaat naar projecten van grote bedrijven (Bureau Bartels 1997: 110-111; MinEZ 1995a: 8; Hufen & Van Zuylen 1997: 69). 105 Bureau Bartels 1997: 108 en 110-111. 106 Bureau Bartels 1997: Figuur 3. 107 Bron: MvT’s op de begroting van EZ voor de jaren 1989 tot en met 1997. 108 MinEZ 1998: 23. Eigen berekening op basis van tabel 4.4. 109 Bureau Bartels 1997: 63-68. 110 Bureau Bartels 1997: 58 en 62. Uit tabel 4.2 (Bureau Bartels 1997) blijkt dat volgens de enquête onder PBTS-deelnemers 50 procent van de projecten zonder subsidie niet zou zijn gestart (p. 62). Van de afgewezen projecten ging 88 procent gewoon door, waarvan slechts iets meer dan een kwart in afgeslankte vorm (p. 58). 111 Zie de zeven Beleidsoverzichten Technologie (BOT 1984; BOT 1985; BOT 1986; BOT 1987; BOT 1988; BOT 1989; BOT 1990). 112 Wagner 1981-1984: 52; TK 1983b. 113 Wagner 1981-1984: 255. 114 TK 1988a; BOT 1988: 16. 115 TK 1986a: 5. 116 De Bruijn 1990: 255-259. Een speciale monitorcommissie zou dit intern vorm moeten geven. 117 MinEZ 1986; Commissie Dekker 1987: 75; TK 1986a: 2. 118 OECD 1987. 119 Commissie Dekker 1987: 80. 120 TK 1979. 121 MvT EZ voor 1989: 119. 122 TK 1985a. 123 MinEZ 1987a: 22. 124 EUREKA 2005; Hannover Decleration 1985. Deze achttien landen ondertekenden de Hannover Decleration waarin de voorwaarden en doelen van het EUREKA-programma stonden uitgewerkt. Het initiatief tot EUREKA was een reactie op het Star Wars-programma uit de Verenigde Staten. Dit programma had vooral een militaire doelstelling, maar de investeringen zouden ook hun effect hebben op het bedrijfsleven. Om die reden bepleitte de Fransman Hubert Curien bij zijn president Mitterrand en de Duitse bondskanselier Helmut Kohl het belang van investeringen in technologische ontwikkeling in Europa. Op die manier zou het ‘R&D-gat’ met de Verenigde Staten en Japan kleiner moeten worden of in ieder geval niet moeten groeien (EUREKA 2005; interview Tindemans). 125 MinEZ 1990a: 21-22. 126 MinEZ 1990a: 20. 127 Commissie Dekker 1987: 69-74. 128 BOT 1989: 59; BEA 1993: 7. 129 BEA 1993: 1 en 7. 130 MinEZ 1987a: 7; BOT 1988: 51-52. 131 BEA 1993. 132 Commissie Dekker 1987: 78; MinEZ 1987a: 19-20. 133 De overige leden waren: J. Aalberts, mevrouw drs. M. Epema-Brugman, prof.dr. H. Galjaard, A. Heijn, prof.drs. A.A. Kampfraath, ir. J.J. Kaptein, prof.dr. B. Nooteboom, prof.ir. B.P. Veltman en dr. A.J. Vermaat (Vervolgcommissie Technologiebeleid 1990: 3).
298 Innovatiepolitiek
134 Schout 1999: 51. Zie ook paragraaf 3.2. 135 Zie over deze typering Mintzberg 1979: 380-430. 136 Schout 1999: 41. 137 De Bruijn 1989: 34-36. 138 Interviews met De Bruïne, De Graaf en Van Sinderen. Deze en andere informanten – Bemer, Dierikx en Maes – benadrukten dat er sprake was van (gezonde) spanning doordat de onderlinge verhoudingen sterk veranderden, maar dat er zeker geen sprake was van een onwerkzame situatie. 139 Noorderhaven 1990a: 170-175; Van Dijk et al 1993: 157-161; Schilder 2000: 120-121 en 123-124. Verschillende informanten – Van den Bandt, Bemer, De Bruïne, De Graaf, Maes, Van Sinderen, Weck en Zalm – bestempelden de verhoudingen tussen de directie ATB en AEP aan de ene kant, en het DG Industrie aan de andere kant, alsmede het toenemende belang van technologiebeleid als kenmerkend voor deze tijd. ATB belichaamde de veranderingen richting een meer generieke aanpak die gaande was binnen EZ, terwijl het DG Industrie nog altijd gestructureerd was langs bedrijfssectoren. Het was bijvoorbeeld ook de directie Research & Ontwikkeling van het DG Industrie dat het aandachtsgebiedenbeleid uitvoerde (Noorderhaven 1990a: 170-175). Ten tijde van deze verandering kwamen de plannen van ATB, terwijl het om het geld van DG Indutrie ging. 140 Uit interviews met De Bruïne, Van Gelder, De Graaf, Prakke, In ’t Veld, Tindemans en Zegveld bleek dat de verhouding tussen deze departementen stroef was. Er werd veelal gewezen op een controverse over het uitgangspunt van innovatiebeleid tussen EZ en O&W, die lange tijd is blijven bestaan. Ondanks dat leidinggevenden (weer) goed met elkaar overweg konden. Alhoewel men in een aantal gevallen tevens wees op de ontbrekende samenhang binnen deze departementen en de soms stroeve verhoudingen tussen topambtenaren. Een eenduidige conclusie lijkt niet te kunnen worden getrokken, maar duidelijk is dat samenwerking op het vlak van innovatiebeleid (in veel gevallen) allerminst vanzelf ging. 141 Dit valt op te maken uit interviews met de voorzitter van de RAWB van 1980 tot 1989 – Henk van Bueren – en de voorzitter van de Adviescommissie voor de uitbouw van het technologiebeleid – Wisse Dekker (AWT 2007: 23-27 en 77-80). 142 Interviews met De Bruïne, Maes, De Pater, Vogelaar en Tindemans. 143 Bagchus 1995: 68. Interviews met Van Batenburg, De Bruïne, Tindemans en Zegveld. 144 Hufen 1990: 187. Interviews met Van Esch, De Graaf, Van Sinderen en Wissema. 145 Interviews met Bemer, De Bruïne, Maes, Van Sinderen, Weck en Wissema. 146 OECD 1987; TK 1986b. 147 Instellingsbeschikking Commissie Dekker 1986, in rapport commissie Dekker (1987: 91-95). 148 TK 1985a. 149 Iets vergelijkbaars gebeurde eerder met de commissie Wagner (zie paragraaf 3.2), waarnaar minister Van Aardenne in zijn reactie op de parlementaire subcommissie Van Dijk (zie paragraaf 4.1.3) veelvuldig verwees (TK 1983b). 150 Noorderhaven 1990a: 172-174. 151 Noorderhaven 1990a: 174. 152 Interviews met Van Batenburg, Van den Berg, Van Dijk, Van Iersel, Maes, Weck, Zalm en Zegveld. 153 Schout 1999: 51-53, 113-114 en 312 noot 4; Noorderhaven 1990a: 172-174. Interviews met Van den Bandt, De Brouwer, De Bruïne, Steur en Wissema. 154 Interviews met De Bruïne, Maes en Van Sinderen. 155 Interviews met Van den Bandt, Van den Berg, De Bruïne, Dierikx, De Graaf, De Groene, Sterk, Van Sinderen en Weck. 156 Noorderhaven 1990a: 170. 157 Noorderhaven 1990a: 171-172. 158 Noorderhaven 1990a: 145. 159 Het DG Industrie bleef namelijk gefocust op industriële sectoren (Schout 1999: 113-114). 160 Schout 1999: 144. Interviews met De Bruïne, De Graaf, Van Esch, Van der Laan, Van Sinderen, Soete, Steur en Weck. 161 Interviews met Van Esch, De Graaf, Weck en Zegveld.
Eindnoten 299
162 In 1976 werd de Nederlandse Energieontwikkelingsmaatschappij (NEOM) opgericht. Daarnaast bestonden er het Projectbureau Energieonderzoek (PBE) en het Bureau Energieontwikkelingsprojecten (BEOP), die in 1984 werden samengevoegd tot de Stichting Projektbeheerbureau Energieonderzoek (PEO). Op 1 januari 1988 gingen de NEOM en PEO op in de Nederlandse Onderneming Voor Energie en Milieu (NOVEM) (Verbong et al 2001: 122). Daarnaast was er vanaf het begin van de jaren 1970 nog de Stichting Voorlichting Energiebesparing Nederland (SVEN). (Voor een uiteenzetting van het Nederlandse energiebeleid zie De Jong 2005.) 163 MinEZ 1988. Interviews met Sibelt en Stolte. De uitvoering van de INSTIR geschiedde in Zwolle. Daar was in de jaren ‘70 de DIR gevestigd om de Wet Investeringsrekening (WIR) uit te voeren. Een subsidieregeling uitvoeren bleek toch meer werk dan het uitvoeren van een fiscale regeling (Geerders 1992: 32; Hufen 1990: 170-171). Het personeelbestand van de DIR ging van 45 in 1984, naar 92 in 1989, toen de WIR al twee jaar was afgeschaft. Daarnaast steeg het aantal aanvragen sterk en werden veel aanvragen op het laatste moment ingediend, zodat het werk niet evenredig verdeeld kon worden 164 Interviews met Van Batenburg, De Bruïne, Dierikx, De Korte, Vasbinder en Weck. De RSV-affaire en de manier van werken die dit vertegenwoordigde was een belangrijke reden was om de uitvoering bij EZ op afstand te zetten. Destijds vervulden verschillende ambtenaren commissariaten bij bedrijven die EZ ondersteunde. EZ probeerde deze bedrijven overeind te houden door ‘mee te ondernemen’. 165 De Bruijn 1990: 251-255. 166 Interviews met De Bruïne – zowel werkzaam als directeur bij EZ als bij StiPT –, De Groene en Sibelt – meer dan dertig jaar werkzaam bij de uitvoeringsorganisaties van EZ. 167 Interviews met Dierikx, Giessen, Vasbinder en Verberk, Vermeer. 168 Hufen 1990: 171. 169 Deze tendens kwam naar voren uit interviews met Van den Bandt, Dierikx, Giessen, De Graaf, Kraaijeveld, Maes en Prakke. 170 Interviews met De Groene, Sibelt, Weck en Zwalve. 171 Arendsen & Korsten 1996. In hoofdstuk 6.2 ga ik verder in op de verandering op dit vlak. Er kwam in de loop der jaren namelijk meer aandacht voor evaluaties van beleidsinstrumenten. 172 De Bruijn 1990: 258-259. 173 Arendsen & Korsten 1996. 174 Project Technologiebeleid 1984: 19. 175 Vianen 1989; Docter & Stokman 1989; Interviews met Van Sinderen, Tindemans en Wissema. 176 In de jaren ‘80 waren twee beleidsnota’s gericht op het MKB: over ondernemerschap en over starten (Kuiper & Wennekers 2008: 23; Kuiper & Wennekers 2009: 25-41). De nota Beleid inzake het starten van een eigen bedrijf (MinEZ 1982) stimuleerde ondernemerschap vooral als middel om de werkloosheid terug te dringen en dan niet in sectoren waar al voldoende bedrijvigheid was. Vernieuwing werd kortom niet verwacht van nieuwe bedrijven. In de EZ-nota Ruim baan voor ondernemen (MinEZ 1987b) veranderde dit en werden ook de mogelijkheden van het MKB om bij te dragen aan de economische groei benadrukt. Voor 1980 zag de overheid het MKB vooral als sociaal-maatschappelijke van waarde en werd de economische waarde maar weinig erkend (Kuiper & Wennekers 2008: 48-49). 177 In verschillende interviews – Van Batenburg, Bemer, Van der Hek, Ten Hoopen, Zalm en Zegveld – werd de focus van het DG Industrie op het grootbedrijf benadrukt. Ook Hufen (1990: 189-190) en Nooderhaven (1990a) concludeerden dat grote bedrijven veel invloed hadden op het industrie- en technologiebeleid (uitgevoerd door het DG Industrie). Zowel via adviescommissies, waarvoor vaak vertegenwoordigers afkomstig uit grote multinationals werden gevraagd, als direct op beleidsmaatregelen als de INSTIR en de ROAG-regeling. 178 Zie Van Sinderen 1990. 179 Zie Rutten 1980; Rutten 1981; Rutten 1982; Rutten 1983; Rutten 1984; Rutten 1985; Rutten 1986; Rutten 1987; Rutten 1988; Rutten 1989. Zo constateerden ook Kuiper & Wennekers 2008: 25-27. 180 Interviews met Van Batenburg, Kraaijeveld, Stolte en Zegveld. 181 Kuiper 2010: 15. 182 De Jong 1990a. 183 OECD 1993: 58, geciteerd uit Schout 1999: 317-318.
300 Innovatiepolitiek
184 Terlouw & Zegveld 1979: 72-73. 185 Project Technologiebeleid 1984: 50-56; OECD 1987; Van Dijk et al 1993: 62. 186 Terlouw & Zegveld 1979:73-76; Gibb 2000; Buijs 1986. 187 Interviews met Dierikx, Van Esch en Van Gelder. Een voorbeeld is dat EZ na commentaar uit de Kamer over een tekort aan aandacht voor het MKB simpelweg een zin toevoegde met een strekking als ‘in het bijzonder middelgrote en kleine bedrijven’. 188 Interviews met Van Sinderen, Soete en Tindemans. 189 Gibb 2000. De afwezigheid van de doelgroep zelf in de wetenschappelijke en beleidsanalyses leidde er volgens Gibb toe dat de nodige mythen ontstonden: dat veel starters vaak snel stoppen, dat snel groeiende ondernemingen voor de meeste werkgelegenheid zorgen, dat falen in het opzetten van een onderneming in met name de Verenigde Staten positief wordt gewaardeerd en dat er een tekort aan bankkredieten is. Voor beleidsmakers waren dit belangrijke thema’s, maar Gibb concludeert dat er onvoldoende bewijs voor is of en in hoeverre deze uitgangspunten kloppen. 190 Noorderhaven 1987; Gibb 2000. 191 Interviews met Van Gelder, De Korte – over zijn Kamerperiode – en Lansink. 192 OECD 1987: 108. Dit aandeel liep overigens terug van tweederde in 1987 tot 55 procent in 1993 (OECD 1996a: 83, geciteerd uit Van Zanden 1997: 236). 193 Hufen 1990: 166. In Hufen 1990: Bijlage 4.1 staat een tabel waarin een vergelijking wordt gemaakt tussen de R&D-inspanningen naar grootteklasse van bedrijven en het percentage toegekende subsidie. Dergelijke cijfers gebruikte het grootbedrijf typisch om te beargumenteren dat hun R&D-activiteiten in termen van toegekende subsidie werden ondergewaardeerd. In verschillende nota’s en rapporten staat dat de bijdrage aan R&D van grote bedrijven in Nederland groot is. Om die reden werd vaak verwezen naar het belang van deze bedrijven voor de economische (sector)structuur. 194 OECD 1987: 108. 195 Noorderhaven 1990c. De verplichtingen bleven tot en met de begroting voor 1990 expliciet vermeld, daarna waren er onder de post oude verplichtingen (waarschijnlijk) nog uitgaven voor dit instrument. De uitgaven van 1984 tot en met 1987 bedroegen ruim 270 miljoen euro. 196 Noorderhaven 1990b. Dit leidde ertoe dat de uitgaven voor de ROAG-regeling moeilijk in de hand te houden waren, het was namelijk een openeinderegeling. 197 Noorderhaven 1990a: 167. 198 Noorderhaven 1990a: 184-190. 199 Noorderhaven 1990a: 165-170 en 190. 200 Interviews met De Graaf, Zegveld en Van der Zwan. 201 Hufen 1990: 166. 202 Bureau Bartels 1995: 45. 203 Hufen 1990, noot 23 van Hoofdstuk 8. 204 Hufen 1990: bijlage 4.1. 205 Zie de evaluatie van de INSTIR van TNO-STB, STB 1990: Tabel 24. 206 TK 1998c; EZ bijlage bij nota OI/I/IN 6066758; TK 2006b. 207 TK 1998c; TK 2006b. Deze afspraak tussen EZ en Philips is een veelgenoemd voorbeeld van de nauwe contacten die bestonden tussen EZ en vertegenwoordigers van grote bedrijven. Twee NRC- journalisten voerden een kritische studie uit naar de relatie tussen EZ en grote industriële multinationals (NRC 1998a; Baning & Meeus 1998). Deze ‘bijzondere relatie’ tussen Philips en EZ kwam ook in interviews voor mijn onderzoek naar voren. 208 Interviews met Van der Hek, Van Iersel, De Korte en Lansink. Getuige ook de handelingen van de Tweede Kamer inzake dit onderwerp (TK 1984 en andere dossiernummers van Kamerstuk 17817). 209 TK 1979. 210 TK 1985a. 211 De Korte 1990. 212 Interviews met De Korte, Lansink en Maes. In het algemeen kon destijds worden gesteld dat de PvdA meer voor sturing was (voortgeborduurd op het idee van een maakbare samenleving). De VVD wilde juist zo weinig mogelijk inmenging. Het CDA en D’66 zaten daar tussenin.
Eindnoten 301
213 Van Dijk & Van Hulst 1989: 263; Arendsen & Korsten 1996. Van Dijk en Van Hulst (destijds werkzaam bij EZ) verwijzen naar rapporten van de wetenschappelijke instituten van de destijds grootste drie partijen: het CDA, de PvdA en de VVD. 214 Interviews met Lansink en Terlouw. Zie bijvoorbeeld TK 1977 en TK 1985b over recombinant DNA; en het advies van de commissie Rathenau over micro-elektronica. 215 OESO 1987. Zie ook SER 1987: 117. 216 TK 1986b. 217 Roobeek 1988; Roobeek 1989: 234; Chiang 1993. 218 Dat had zijn oorsprong in de programmacommissie technologie en economie die was ingesteld op advies van de commissie Zegveld (Zegveld & Van Dijk 1989b: 4). 219 Interviews met Van Gelder, Giessen en Prakke. 220 WRR 1991: 103-116; MinEZ 1992b: 20; MinEZ 1993b: 3. 221 Lintsen 2012: 37. 222 Lintsen 2012: 30. 223 Zie bijvoorbeeld Jacobs 2000; AWT 2003: 25 en 33-34; Jacobs 2009: 15 en 22. Voor een vergelijking tussen backing losers en picking winners in het verschaffen van krediet aan industriële bedrijven in West Europa in de jaren ’70 van de 20e eeuw zie Brian Hindley (1983) (en meer specifiek pagina’s 5, 11 en 23- 24).
Eindnoten hoofdstuk 5
1 Van Zanden 1997: 232-237; CBS 2007: Tabel 2.2.1; Hesselink 2010: 45-46 en 61-65. 2 Kersten 1992; Van den Bos 71-71. 3 Schout 1999: 47; MinEZ 1992b: 24-26. Interviews met Van den Berg, Dierikx, Van Dijk, Van Esch, Van Gelder, Giessen, Van der Laan en Zalm. 4 MinEZ 1993a: 5; Schilder 2000. Ook in interviews kwam dit eenduidig naar voren. Bovendien bleek het uit de voorwaarden die hiervoor aan beleidsmaatregelen werden gesteld. 5 MinEZ 1990b. 6 MinEZ 1990b; Roobeek 1990: 884; Schilder 2000: 124; interviews. 7 Porter 1990. 8 Jacobs et al 1990: 11-12; Jacobs 2009: 21-22. 9 Porter 1998: 618. 10 Jacobs et al 1990. Zie ook: De Ridder (1990) en De Jong (1990b) die dit benadrukten. 11 Rutten 1990; Geelhoed 1992 en 1993. Interviews met Bemer, Van den Berg, Van Esch en Minne. 12 MinEZ 1990b: 55-58. 13 MinEZ 1990b: 7; Vervolgcommissie Technologiebeleid 1990. De nota Economie met open grenzen verwees op dit punt ook naar de RAWB, maar die was meer genuanceerd en stelde niet dat een sectorale focus niet gewenst was (RAWB 1990: 5). 14 Freeman 1995; Shariff 2006. 15 Freeman 2002; Fagerberg et al. 2002: 432; Lundvall 2010: 13-14 (dit is een herdruk van het originele werk uit 1992). 16 Zie bijvoorbeeld Metcalfe 1994: 939-940; Freeman 1995; Lundvall & Borrás 2009: 18. 17 Freeman 1995. 18 Freeman 1995: 15. 19 Fagerberg et al. 2002: 431-432. 20 Porter 1998: 19. 21 Lundvall et al. 2002: 220; Fagerberg et al. 2002: 441; Edquist 2011: 1738; Vermeulen 2011: 145-146. 22 Lundvall 1985 23 AWT 2004: 13-14 en 21. Interview met Prince. 24 De ambtelijke chef van EZ bevestigde dit in zijn nieuwjaarsartikel (Rutten 1990).
302 Innovatiepolitiek
25 MinEZ 1990b: 7; De Groene et al 1990; Atzema & Wever 1999: 128-129. De sterke punten als basis voor de goede Nederlandse concurrentiepositie waren volgens de auteurs van de nota Economie met open grenzen: “de geografische lokatie, de politieke stabiliteit, het streven naar maatschappelijke consensus, een kwalitatief redelijk goed openbaar bestuur en goede collectieve voorzieningen, internationale gerichtheid, een behoorlijk onderwijssysteem en een relatief goede fysieke infrastructuur.” Een minder goede, of slechte, uitgangspositie boden daarentegen: “een vrijwel ontbreken van natuurlijke hulpbronnen, en relatief hoge belasting van het milieu, een niet al te sterke industriële traditie, een te beperkte mate van ‘economische dynamiek’, tot uitdrukking komend in een soms gebrekkige marktwerking en een te geringe participatie in het bedrijfs- en beroepsleven.” 26 Voor de stand van zaken op macroniveau kon de minister van EZ vanaf 1995 terugvallen op de Toets op het concurrentievermogen, die verscheen in 1995, 1997 en 1999 (MinEZ 1995d; MinEZ 1997c; MinEZ 1999b). Dit onderzoek vergeleek Nederland met een aantal concurrerende landen op het vlak van technologie (R&D), onderwijs, arbeidsmarkt, kapitaalmarkt en fysieke infrastructuur. 27 MinEZ 1995c. 28 MinEZ 1999a. 29 MinEZ 1990b: 15-25; MinEZ 1995c; MinEZ 1999a; Schilder 2000: 124. 30 AWT 1994. 31 De MDW-operatie (TK 1994b). 32 TK 1999. 33 MinEZ 1995c; Hufen & Van Zuylen 1997: 16-17; Schilder 2000: 125. 34 Van Dijk & Van Hulst 1988. 35 RAWB 1990; Hufen & Van Zuylen 1997: 14. Het bleek ook uit interviews met onder andere Boekholt, Galjaard, Van der Laan, De Pater en Sibelt. 36 RAWB 1990. In de nota Vervolgrapportage Economie met open grenzen kwam dit punt wederom naar voren (MinEZ 1992b: 17 en 20). Daarna bleef het in de memories van toelichting op de begroting van EZ een terugkerend thema (zie bijvoorbeeld MvT EZ voor 1992: 29; MvT EZ voor 1993: 16-17; MvT EZ voor 1994: 12-13; MvT EZ voor 1995a: 14). AWT 1995; AWT 1998b. In 2005 kwam de Commissie Wijffels met verbeterpunten voor TNO (MvT EZ voor 2005: 17). 37 Jaarlijks werd ongeveer 18 à 22 miljoen euro (in lopende prijzen) besteed aan “het stimuleren van technologische vernieuwing, door verspreiding van toepassing in het bedrijfsleven” en dan met name het technologievolgende deel van het MKB (BEA 1993; Hufen & Van Zuylen 1997: 116). De commissies Zegveld en Dekker wezen reeds op de gebrekkige verspreiding van kennis en bepleitten daarom het belang van initiatieven op dit vlak (zie paragraaf 4.1). In het vorige hoofdstuk zagen we dat de nodige maatregelen voor het MKB in het leven waren geroepen. In de nota Economie met open grenzen behielden deze hun plek als aanvulling op het voorwaardenscheppend beleid (MinEZ 1990b). De vraag was evenwel of continuering van het bestaande beleid voldoende beantwoorde aan de nieuwe problemen van het komende decennium (Roobeek 1990). 38 Muizer & Prince 2000: 13. Brand 2003: 20. De budgetten van de Innovatiecentra en IMK’s werden samengevoegd, waardoor het budget van Syntens groter was dan dat van de Innovatiecentra, jaarlijks 27 à 32 miljoen euro (in lopende prijzen) (zie MvT’s op de begroting van EZ). De bedoeling was zelfs om ondernemershuizen op te zetten, maar dit kwam in de praktijk niet van de grond. In de nota Economie met open grenzen sprak EZ al over het opzetten van ‘ondernemingshuizen’ (MinEZ 1990b: 24). Daar zouden de verschillende instituten voor het MKB bij elkaar moeten komen. In de praktijk bleek dit lastig te organiseren, de Kamers van Koophandel en Innovatiecentra/Syntens bleven afzonderlijke organisaties. Later lukte dit wel, vanaf 1 januari 2014 worden de Kamers van Koophandel en Syntens samengevoegd in ‘ondernemerspleinen’. 39 Muizer & Prince 2000; De Jong & Roelofs 2007. 40 Dit was beter bekend als het TNO MKB-initiatief en had als doel “het geven van een extra stimulans aan de verspreiding van kennis en ervaring van TNO aan kleine en middelgrote ondernemingen” (MvT EZ voor 1991: 121-123; MvT EZ voor 1994: 83; Brand 2003: 62). 41 Brand 2003: 54-55. 42 Hufen & Van Zuylen 1997: 37-41.
Eindnoten 303
43 Algemene Rekenkamer 2001: 32-34. 44 Algemene Rekenkamer 2001. De Algemene Rekenkamer ging in het bijzonder in op beleidsnota’s voor het MKB. Dit waren de nota’s Werk door ondernemen en diens opvolger De ondernemende samenleving. Opvallend was dat de laatste niet verwees naar zijn voorganger en “niet expliciet” rekenschap gaf van eerder beleid (Algemene Rekenkamer 2001). Werk door ondernemen werd gezamenlijk gepresenteerd door de ministers van EZ en Sociale Zaken en de staatssecretarissen van EZ en Financiën (MinEZ 1995e). De nota De ondernemende samenleving kwam van EZ-minister Jorritsma (MinEZ 1999c). Stroomlijnen was misschien wel gelukt, maar het in de hand houden van de hoeveelheid niet. Er werden namelijk wel degelijk programma’s of instituten samengevoegd en beëindigd, maar er doemden ook nieuwe op. De Algemene Rekenkamer (2001) concludeerde “dat de beleidsmaatregelen een grote mate van verscheidenheid vertonen. Jaarlijks worden ook maatregelen gewijzigd en vervangen door of samengevoegd met andere maatregelen. Verder is sprake van een veelheid van betrokken actoren en wisselende doelgroepen. Als gevolg hiervan is het samenstellen van een juist, volledig en actueel overzicht van alle relevante maatregelen vrijwel onmogelijk.” Er heeft dus een groot aantal maatregelen en instituten bestaan, waarvan het moeilijk is een helder overzicht te maken. Hiervoor verwijs ik om die reden naar studies van de rijksarchiefdienst en de Algemene Rekenkamer. Het gaat om het rapport van de Algemene Rekenkamer Stimulering van midden- en kleinbedrijf en ondernemerschap uit 2001. Dit gaat in op de periode 1995- 2000. De studies Innovatie gesubsidieerd (Baan & Ipema 2003) en Stimulering midden- en kleinbedrijf (Brand 2003) geven een overzicht van maatregelen vanaf de Tweede Wereldoorlog tot iets na de millenniumwisseling. 45 IBO 2002. 46 Van der Geest 1995; Jacobs 1995; Prakke 1997: 59-61 en 64-67. Zoals we in de vorige hoofdstukken zagen, wezen Nelson en Winter hier ook al op. De nota Kennis in beweging onderschreef in eerste instantie ook het belang van andere aspecten dan technologische om innovatie te stimuleren. In de praktijk waren de maatregelen evenwel gericht op het stimuleren van Research & Development. Over R&D-stimulering constateert Prakke bijvoorbeeld dat accountants van bedrijven de R&D-subsidie aanvragen (Prakke 1997). De relatie tussen de stimulering en het daadwerkelijke project is er dan niet meer automatisch. 47 MinEZ 1990b: 20-21. 48 Bureau Bartels 1995: Tabel 4.8; Bureau Bartels 2000: Tabel 2.2. 49 Bais et al 1993. 50 TK 1993e. 51 TK 1993e; Bureau Bartels & Bakkenist Management Consultants 1996: i; Brouwer et al 2002: 27. 52 Hall & Van Reenen 2000: Tabel 1; Brouwer et al 2002: Tabel 2-3. 53 AWT 2005b: 5-6; De Jong & Verhoeven 2007: 20. 54 De definitie die Senter gebruikte was: “[s]ystematisch georganiseerde en in Nederland verrichte werkzaamheden die direct en uitsluitend gericht zijn op technisch-wetenschappelijk onderzoek of de ontwikkeling van voor de S&O-inhoudsplichtige of S&O-belastingplichtige technisch nieuwe (onderdelen van) fysieke produkten of produktieprocessen” (Bureau Bartels & Bakkenis Management Consultants 1996: 9). 55 Bureau Bartels & Bakkenist Management Consultants 1996: 9. 56 Verhoeven et al 2012: 46. Dit gebeurde op advies van de AWT (AWT 2005a; TK 2006a). 57 De Jong & Brummelkamp 2007: 11; Velzing 2008: 41. Dit bleek eveneens uit interviews met Sibelt, Stolte, Vasbinder, Zalm en Zegveld. Wellicht het bekendste voorbeeld is het adviesbureau PNO. Vanuit bedrijven gezien ontsloten deze bureaus het woud van subsidies, niet alleen van EZ, maar ook van andere departementen, provincies en de Europese instellingen. 58 Interviews met Vasbinder, Sibelt en Stolte. Eveneens bleek dit uit een aantal evaluaties van beleidsmaatregelen. 59 Verhoeven et al 2012: 47. 60 Zie voor details over de verschillende percentages die werden gehanteerd Brouwer et al 2002: Tabel 2-1; Cornet & Vroomen 2005; De Jong & Verhoeven 2007: Tabel 2; Verhoeven et al 2012: 36 en 38. 61 Cornet & Vroomen 2005.
304 Innovatiepolitiek
62 Bureau Bartels & Bakkenist Management Consultants 1996: Tabel 3.6; De Jong & Verhoeven 2007: Tabel 5; Verhoeven 2012: Tabel 4. 63 Verhoeven et al 2012: 38. 64 Ook dit was niet definitief. In 2013 werd de bovengrens voor de 1e schijf verhoogd van 110.000 naar 200.000 euro. Het afschrijvingspercentage voor de 1e schrijf werd in dit jaar verlaagd van 42 procent naar 38 procent. Voor de 2e schijf bleef het percentage gelijk. De ontwikkeling van de WBSO na 2010 laat ik in dit onderzoek verder buiten beschouwing. 65 EC 2011: 78; OECD 2011: 148-149. 66 De Jong & Verhoeven 2007: 34. 67 Bureau Bartels & Bakkenist Management Consultants 1996: Tabel 3.6; De Jong & Verhoeven 2007: Tabel 5; Verhoeven 2012: Tabel 4. 68 Hall & Van Reenen 2000; Cornet et al 2006; Lanser & Van der Wiel 2011: 30. 69 Verhoeven et al 2012: 60. 70 Commissie Theeuwes 2012: 23-27. 71 Commissie Theeuwes 2012: 25. 72 Brouwer et al 2001: 45-47. 73 De Jong & Verhoeven 2007: 43. 74 Verhoeven et al 2012: 61-62. 75 Verhoeven et al 2012: 102-106. 76 MinEZ 1993b: 27. 77 De Kam 1997; NRC 2009. 78 TK 1993a. 79 TK 1993b; TK 1994a: 16; Ros 2009. 80 Pestman 2001: 60; Ros 2009. Zie ook de Nota van wijziging (TK 1993c). 81 TK 1995; Ros 2009. 82 TK 1993b. 83 De ICES was ingesteld in het voorjaar van 1983 (TK 1983c: 31). 84 Bronnen: Wagner 1981-1984: 125-130; MvT’s op de begroting van EZ; Evaluaties van beleidsinstrumenten. 85 Interviews met Bemer, Bilderbeek, Dierikx, Van Esch en Van der Laan. 86 Jacobs et al 1990. 87 Boekholt et al 2002: 5-7. Zie de Clusterbrief (MinEZ 1997b). 88 MvT EZ voor 1995: 74; TK 1994c. 89 AWT 1994: 71-72; Bureau Bartels 1997: 79-88; Senter 1999. 90 Uitzetter 1997; Staatscourant 1996. 91 Uitzetter 1997; Bureau Bartels 1997: i. 92 BTS-analyses Senter (BTS-Team 1998; BTS-Team 1999; BTS-Team 2000; BTS-Team 2001). 93 TK 1996b; Bureau Bartels 2000b: 18. 94 In gulden was dat 5 miljoen (Bureau Bartels 2000b: 8 ; Staatsblad 1996). 95 Bureau Bartels 2000b: 10. 96 BTS-analyses Senter (BTS-Team 1998; BTS-Team 1999; BTS-Team 2000; BTS-Team 2001). 97 Moerer & Van Paassen 2002. In een vergelijkbare analyse werd dit twee jaar daarvoor ook vastgesteld, zie Heijs & Van Hoof 2000. 98 Staatsblad 2001; Brand 2003: 43. 99 Staatsblad 2001. 100 Dit bleek uit de Kamerbrief Industriebeleid in de jaren negentig (MinEZ 1993a: 5) en uit de nota Kennis in beweging (MinEZ 1995c: 35-42). Twee jaar later herbevestigde minister Wijers dat in de Clusterbrief (MinEZ 1997b). Officieel heette deze nota Kansen door synergie – Op innovatie gericht clustervorming in de marktsector. 101 Interviews met Halvers, Heijs, Maes, De Pater en Soete. 102 MinEZ 2001: 5-8. 103 MinEZ 1995c: 32. 104 Staatscourant 1995b.
Eindnoten 305
105 MinEZ 2001: 5. 106 STW 2001; Van der Veen et al 2005. 107 STW 2001: 6-7; Van der Veen et al 2005: 50-51. Dit geldt ook voor veel andere innovatiebeleidsinstrumenten, zoals de Algemene Rekenkamer in 2001 en 2011 vaststelde (Algemene Rekenkamer 2001; Algemene Rekenkamer 2011). 108 STW 2001; Van der Veen et al 2005: 13. 109 Van der Veen et al 2005: 49. 110 Van der Veen et al 2005: 49-54. 111 Zoals blijkt uit de lijst van betrokken instellingen die in de evaluaties stonden (STW 2001; Van der Veen et al 2005). 112 Eigen berekeningen op basis van begrotingen van EZ, evaluaties van de TTI’s (STW 2001; Van der Veen et al 2005) en cijfers van AgentschapNL. 113 MvT EZ voor 1994: 43 en 68; TK 1993b. 114 TK 1993b: 2. Naast Senter startten er nog drie ‘agentschappen’: DCC (ministerie van Defensie), Plantenziektekundige Dienst (ministerie van Landbouw, Natuurbehoud & Visserij) en de Immigratie en Naturalisatiedienst (ministerie van Justitie). De algemene basis voor het instellen van ‘agentschappen’ werd gelegd in het rapport Verder bouwen aan beheer. 115 Berendsen et al 1998; Senter 2003. Interviews met De Bruïne, Giessen, Sibelt, Terwindt en Verberk. 116 Senter 2003: 59. Dit bleek ook uit de MvT’s op de begroting van EZ voor die jaren. 117 MvT EZ voor 1995: 12; MvT EZ voor 1999: 189; Senter 2003: 59. 118 Zie over deze typering Mintzberg 1979: 380-430. 119 MvT EZ voor 1992: 8. 120 MvT EZ voor 1993: 64. 121 Schout 1999: 60-61. 122 Schout 1999: 237-273. Uit interviews bleek ook dat de focus van EZ op het nationale beleid lag, wat er in Europa gebeurde werd vooral gezien als een gegeven. 123 Interviews met Van den Berg, De Groene, Van der Laan, Giessen, Van Iersel, Verberk, Weck en Zalm. 124 Interviews met Bemer, Giessen, Van der Laan en Weck. 125 Schout 1999: 51-52. Er was nog altijd een redelijk prominente rol voor het DG Industrie, dat was georganiseerd langs industriële sectoren – zo bleek uit diverse interviews met Van den Bandt, Van den Berg, De Bruïne, Giessen, De Groene, Van Sinderen, Verberk en Weck. 126 Zie paragraaf 5.1 en MinEZ 1997b. 127 Interviews met Van den Berg, Dierikx, Giessen, De Groene, Van Sinderen, Vasbinder en Weck. 128 Interviews met Van den Berg en Dierikx. Dit blijkt ook uit de maatregelen die werden ontwikkeld. Veel daarvan waren gericht op (middel) grote bedrijven. 129 Ook uit de evaluaties van het Clusterprogramma’s bleek dat veel van de maatregelen ten goede kwam aan grote bedrijven (Senter 1999). In het algemeen was het clusterbeleid een belangrijk argument achter de activiteiten van het DG Industrie, alhoewel samenwerking al snel met cluster werd vertaald en er geen sprake was van een helder uitgewerkte beleidsvisie (Boekholt et al 2002). 130 Algemene Rekenkamer 1996. 131 Algemene Rekenkamer 1996; Banning & Meeus 1998; Koelewijn 1994 en 1997; Van Oorschot 1996; Dierikx 2004. 132 MinEZ 1993a; Algemene Rekenkamer 1996: 12. 133 Dit waren de regeling Bijzondere Financiering (BF) en de Borgstellingregeling voor het MKB (BMKB). Het Rijk stond daarmee garant voor een belangrijk deel van een kredietverlening, veelal via een achtergestelde lening. Ik ga verder niet in op dit type financieringsregelingen. Een evaluatie is te vinden in Barendse et al 2004. 134 MinEZ 1993a: 7; MvT EZ voor 1994: 117; MvT EZ voor 1995: 19 en 110; TK 1996a. 135 Algemene Rekenkamer 1996; Banning & Meeus 1998. Interviews met Van Esch, Van Gelder, Van Iersel, Terwindt, Verberk en Zegveld. 136 In de vorige hoofdstukken constateerde ik dit reeds. In dit decennium bleef deze spanning bestaan (interviews met Bemer, Van den Berg, De Groene, Maes en Van Sinderen).
306 Innovatiepolitiek
137 MinEZ 1993a; Algemene Rekenkamer 1996: 14-15. 138 Algemene Rekenkamer 1996: 26. 139 De gemakkelijke ingang van bestuurders van bijvoorbeeld DAF en Fokker blijkt uit analyses van Koelewijn (1994 en 1997), Van Oorschot (1996) en Dierikx (2004). 140 Algemene Rekenkamer 1996: 30-31. 141 Jacobs et al 1995: 12. 142 Algemene Rekenkamer 1996: 19 en 52. 143 Jacobs et al 1995: 29-30. 144 Dierikx 2004: 270-271. 145 860 miljoen gulden (TK 1997b). 146 Het ging om 4,2 miljard gulden (Dierikx 2004: 277 en 311). 147 Eigen berekeningen op basis van MvT’s op de begroting van EZ. 148 Interviews met Bemer, Buijink, Maes, Vermeer, Zegveld en Zwalve. 149 Dat was bijvoorbeeld al te zien bij het WRR-rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie en het vervolg daarop van de commissie Wagner. Hierin kwam vooral de generieke aanpak naar voren. Later bepleitte de AWT (2003) in aanvulling op een rijke voedingsbodem voor innovatie een actief innovatiebeleid dat ze samenvatte als backing winners en dat de basis vormde voor de sleutelgebiedenaanpak (zie hoofdstuk 6). 150 Interviews met Boekholt, Dierikx, Maes en Zwalve. 151 Interviews met Bilderbeek, Boekholt, Van Esch, Van Iersel, Minne, Weck en Zalm. 152 Uit verschillende interviews bleek deze dominante rol voor de directie AEP – Van den Bandt, Bemer, Van den Berg, Boekholt, Van Esch, Giessen, De Groene, Van Iersel, Van den Laan, Weck, Zalm en Zwalve. 153 Dit bleek bijvoorbeeld uit een artikel over deze manier van denken van de hand van Van Dijk & Van Hulst uit 1988: Grondslagen van het technologiebeleid. Interviews met Boekholt, Minne en Prince. 154 Interviews met De Bruïne, Maes en De Pater. 155 Boekholt et al 2002: 5-7. 156 Boekholt et al 2002. 157 Interviews met Maes, Minne en Zalm. 158 Commissie van Wijzen 2000; Boekholt et al 2008: 5. 159 Interviews met Holland, Van Miltenburg en Vermeer. 160 MvT EZ voor 1993: 39, 55, 64 en 137. 161 Berekening op basis van MvT’s op de begroting van EZ. 162 In juni 1982 telde EZ 1.545 personeelsleden, in juni 1992 waren dit er 1.164. Dit was tevens een algemene trend binnen de rijksoverheid (Bekke 1994: 19-21). De daling van het aantal ambtenaren was rijksbreed met 12 procent overigens aanzienlijk lichter. In juni 1982 waren er volgens de Miljoenennota (voor 1983) 167.859 rijkspersoneelsleden. Tien jaar later (juni 1992) waren dit er 147.080 (Miljoenennota voor 1993). 163 MvT EZ voor 1997: 42. Vanaf 1 januari 1998 trad de nieuwe Mededingingswet in werking (MvT EZ voor 1998: 36 en 76). De NMa moest vanaf dat moment operationeel zijn. 164 Interviews met Bemer, Van den Berg, Van Esch, Van der Laan en Zalm. 165 Interviews met Bemer, Van Esch en Van der Laan. 166 Deze manier van werken bleek uit interviews – met Bemer, Van den Berg, Giessen, Van der Laan, Sibelt, Vasbinder, Verberk en Zwalve – waarbij in een aantal gevallen ook deze typering naar voren kwam. 167 IBO 2002: 44-52. 168 Interviews met Van der Laan, Vasbinder, Verberk en Zwalve. Zo blijkt ook uit het jaarverslag van Senter uit 2003, p. 60, waarin werd teruggekeken op de geschiedenis van de organisatie. 169 Zie bijvoorbeeld Senter 2003: 60; Berendsen et al 1998: 31-33. Ook in de Memories van Toelichting op de begroting van EZ bleek dit. 170 Interviews met Van Batenburg, Van der Laan, Minne, Terwindt, Vasbinder en Zegveld. 171 Interviews met Bemer, De Groene, Kraaijeveld, Vasbinder, Zalm en Zegveld. 172 Geelhoed 1991; Geelhoed 1993.
Eindnoten 307
173 MinEZ 1993a. 174 Atzema & Wever 1999: 128. Zie bijvoorbeeld de uiteenzettingen over Fokker (Koelewijn 1994 en 1997; Dierikx 2005), DAF (Van Oorschot 1996) en Philips (Banning & Meeus 1998). 175 Interviews met Van den Berg, Van Esch, Van Gelder, Van Iersel, Van der Laan, Lansink, Terwindt, en Verberk. 176 Algemene Rekenkamer 1996; Banning & Meeus 1998. 177 NRC 1998b. 178 Koelewijn 1994 en 1997; Dierikx 2004. 179 Algemene Rekenkamer 1996. 180 Koelewijn 1994: 131-133; Banning & Meeus 1998: 213-219; Dierikx 2004: 236-239. 181 Algemene Rekenkamer 1996: 38; Dierikx 2004: 237. 182 Algemene Rekenkamer 1996: 38. 183 Algemene Rekenkamer 1996: 39-40. 184 Algemene Rekenkamer 1996: 39-40; Dierikx 2004: 236-239. 185 Meeusen & Zwaap 1997; Banning & Meeus 1998: 203-211 186 EC 1999. 187 Meeusen & Zwaap 1997; Banning & Meeus 1998: 216; NRC 1998a. (In gulden ging het om een bedrag van 600 miljoen gulden dat naar Philips ging en 1 miljard gulden aan gederfde belastinginkomsten.) 188 TK 1997a. 189 Algemene Rekenkamer 1996: 41; Martijn 1996: 115-116; NRC 1997. (In gulden ging het om een bedrag van ruim 400 miljoen gulden dat naar Fokker ging en 730 miljoen gulden aan gederfde belastinginkomsten.) 190 Interviews met Van Batenburg, Bemer, Van Dijk, Van Gelder, De Groene, Van der Laan, Maes, In ’t Veld, Minne en Zegveld. 191 Bruggeman & Camijn 1999. Als verklaring hiervoor geven zij de ontzuiling die in de jaren 1990 doorzette, ondersteund door de afwezigheid van het CDA in het kabinet. 192 Interviews met Van den Bandt, Bemer, Langman, Zegveld en Van der Zwan. 193 Interviews met Bemer, Giessen en Zegveld. 194 Interviews met Bemer, Boekholt, Van Dijk, Van Gelder, Giessen, Van der Hek, Maes en Zalm. 195 Zie de coalitieakkoorden en de verslagen van de debatten daarover in de Tweede Kamer (TK 1994d; TK 1994e; TK 1998d; TK 1998e). 196 Interviews met Van Iersel en Van Gelder. 197 Dit zagen we al in de jaren ‘80, zie paragraaf 4.3. 198 Interviews met Holland, Van Iersel, Van Gelder en Verberk. 199 Dit bleek uit interviews met Bemer, Van den Berg, Giessen, Terwindt en Vasbinder. Dit was een rijksbrede ontwikkeling. De vraag werd daarbij veelal gesteld of de afstand en de mate van abstractie niet te groot was voor concreet beleid. 200 Evaluaties van beleidsprogramma’s werden vaak al na 1 à 2 jaar gehouden. Veel conclusies kunnen dan nog niet worden getrokken. 201 Interviews met Van Dijk, Van Gelder en Zegveld. 202 TK 1988c. 203 TK 1989b. 204 Interviews met Van Dijk, Van Gelder en Van Sinderen. 205 Interviews met Van Dijk, Van Gelder, Van Sinderen en Zegveld. Zie ook TK 1991b. 206 Interviews met Bemer, Van Esch, Van Gelder en Giessen. 207 Interviews met Bemer, Van Gelder, Van der Laan, De Pater, Maes en Soete. 208 Die doelstelling kwam terug bij de PBTS en BTS. De toenemende aandacht voor de aansluiting tussen vraag en aanbod van kennis – tegenwoordig bekend als valorisatie – bleek uit interviews (Bilderbeek, Boekholt, Dierikx, Galjaard en Zegveld). De nota Kennis in beweging zette dergelijke doelen ook centraal (MinEZ 1995c). 209 Blankert 1997. Dit bleek ook uit beleidsnota’s, daarin werd veelal benadrukt dat onderzoek beter moest aansluiten op de vraag van het bedrijfsleven.
308 Innovatiepolitiek
210 Interviews met Galjaard, Tindemans en In ‘t Veld. Die voortrekkersrol was bijvoorbeeld te zien bij de TTI’s, de IOP’s en de ICES/KIS-projecten. 211 Zwetsloot 1997. Het ging hier om overheveling van de zogenaamde 1e geldstroom (een lumpsum waarover de universiteiten relatief veel zeggenschap hebben) naar de 2e geldstroom (het geld waarmee NWO onderzoek financiert). 212 Interviews met Direikx, Giessen, Van der Laan en De Pater. 213 Lintsen 2012: 73. Zie bijvoorbeeld AWT 1995 en AWT 1998b. 214 Commissie Bedrijfsleven-TNO 1995; Lintsen 2012: 221. 215 Lintsen 2012: 74-75. Commissie Wijffels 2004. 216 Lintsen & Van Rooij 2007: 34.
Eindnoten hoofdstuk 6
1 Zie de grafiek in paragraaf 3.1. Oosterwijk 2002; Oosterwijk 2003; Don 2007: 67. 2 De parlementair historische website parlement.com typeert deze periode met de term ‘instabiliteit’. 3 Europese Raad (2000). Zie Ruwette 2004 voor een beschouwing over de Nederlandse aanpak om de Lissabondoelstellingen te bereiken.. 4 Bulthuis 2002; Menzing 2004: 4; AWT 2004: 10; Ruwette 2004: 22-44. In de MvT EZ voor 2001 had het eerste hoofdstuk de titel Naar een ondernemende kenniseconomie. Ook daarna bleef de term gebruikt worden, alhoewel het minder prominent werd met het naderen van de eindstreep in 2010 was gelegd, het jaar waarin Nederland zichzelf tot doel had gesteld tot de meest dynamische kenniseconomieën van Europa te behoren. 5 Zo staat in de MvT EZ voor 2004: “De kennis uit de publieke infrastructuur slaat nog te beperkt neer bij de private sector en vice versa. Er is te weinig wisselwerking tussen het private en het publieke onderzoek.” (pagina 45). Zie ook: MvT EZ voor 2005: 39; MinEZ 2004a: 64; Commissie Wijffels 2004: 5-6; OECD 2006: 6-9. 6 MinEZ 2004a; Jacobs 2004. Interviews met Grosfeld, Huizinga en Van Roon. 7 In Lissabon formuleerden de regeringsleiders de gezamenlijke ambitie om van Europa in 2010 de meest dynamische en competitieve regio ter wereld te maken. Dit moest zorgen voor duurzame economische groei, meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang. Het uitvoeren van eerst het Zesde en later het Zevende Kaderprogramma vormde vanuit de Europese Commissie het belangrijkste instrument om onderzoek te stimuleren (Europese Raad 2002: 19-20). 8 In september 2000 kwam EZ met de nota De kenniseconomie in zicht, waarin 2,5 miljard aan extra uitgaven werden aangekondigd (MinEZ 2000; MinEZ 2003: 10). De Nederlandse regering wilde haar land net als in de Lissabondoelstellingen stond tot één van de meest dynamische en concurrerende kenniseconomieën van Europa maken. 9 In de Memories van Toelichting op de begrotingen van EZ bleek de focus op de kenniseconomie uit top-5-lijstjes. Het streven was namelijk om op een aantal algemene (innovatie-)indicatoren tot de top 5 van de EU te behoren. In de MvT EZ voor 2005 werden verschillende indicatoren genoemd waar Nederland tot de top 5 moest gaan behoren. Als snel werd het doel beperkt, wat overbleef was de weinig concrete wens om tot de 5 meest concurrerende landen van de wereld te behoren (MvT EZ voor 2007: 45-46; MvT EZ voor 2009: 47). 10 Innovatieplatform 2006: 6. Interviews met Bemer, Bruin, Deuten, Grosfeld, Kempkes en Willems. De oprichtingsvergadering van het Innovatieplatform was op 5 september 2003. 11 Kok 2004; Aho et al 2006. Nadat duidelijk werd dat ook na de herijking van 2005 de doelen in 2010 niet gehaald zouden worden, werden ze verlegd naar de ‘Europa 2020’-strategie. 12 MinEZ 2003. Zo staat ook in de Memorie van Toelichting van EZ voor het jaar 2004 (MvT EZ voor 2004: 45). 13 MinEZ 2003, deel II: 7-9. 14 Boekholt et al 2002: 31-36; AWT 2003: 25; Sharif 2006; Hufen 2009. Interviews met Bemer, Boekholt, Prince en Soete
Eindnoten 309
15 Lundavll & Borrás 2009: 22. 16 De opkomst van een systemic instruments constateren ook Smits & Kuhlmann (2004: 12-16). Dat werd bijvoorbeeld duidelijk in het boekje Reflectie op het Nederlandse Innovatie Systeem dat het Innovatieplatform in 2004 publiceerde (Innovatieplatform 2004b). Daarnaast benoemen Van de Vlist & Van Galen (2005: 20) de opkomst in het rapport Innovatiemanagement en de rol van LNV. 17 Klein Woolthuis et al 2005. 18 Edquist 2001; Edler et al. 2003; Lundvall 2007; Bergek et al. 2008. 19 Zie MinEZ 2003: deel III. 20 MinEZ 2004a. 21 MinEZ 2004a: 13. Hetzelfde beeld werd in de Voortgangsrapportage Industriebrief neergezet (MinEZ 2005c: 4) en in de Industriebrief van 2008 (MinEZ 2008a). Dat er voorheen met meer zorg over de positie van de Nederlandse industrie werd gesproken blijkt bijvoorbeeld uit het AWT-rapport Backing winners (2003: 9-10) en de EZ-nota Pieken in de Delta (MinEZ 2004b: 25). 22 MinEZ 2008a. 23 Dit blijkt duidelijk uit IBO 2002 en uit de nota’s: MinEZ 2005a; Industriebrief 2008. Ook komt het bundelen van instrumenten en het stroomlijnen van regelgeving regelmatig terug in MvT’s op de begroting van EZ, zie bijvoorbeeld: MvT EZ voor 2002: 67-68; MvT EZ voor 2004: 44-45; MvT EZ voor 2005: 14-15. 24 MvT EZ voor 2002: 39. 25 Regeringsnota Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording, 19 mei 1999 (VBTB 1999). 26 Voermans 2002. De VBTB bleef in de komende MvT op de begroting van EZ evenwel voortdurend een punt van aandacht. Het is de vraag in hoeverre het gelukt is om de effectiviteit aan te geven. In september 2011 was dit ook de conclusie van de Algemene Rekenkamer over het EZ-innovatiebeleid (Algemene Rekenkamer 2011). Maar ook kan de vraag worden gesteld of de doelstellingen wel bij de instrumenten aansloten. 27 Menzing 2004: 20. 28 Georghiou & Roessner 2000; IOFEZ 2004: 30. 29 IOFEZ 2004: 29-30; Algemene Rekenkamer 2000. 30 IOFEZ 2004: 29-31. 31 IBO 2002: 44-45. 32 IOFEZ 2004. 33 Commissie Theeuwes 2012: 73. 34 Commissie Theeuwes 2012: 73. 35 TenderNed 2011. 36 Voor een periode van vijf jaar wordt aan een kleinere regeling als de IOP’s of TTI’s 50 tot 100 miljoen euro besteed. Als de kosten van een evaluatie ook hier tussen 200.000 en 250.000 euro liggen (ik basseer me op de kosten voor de WBSO-evaluatie), dan zijn de uitgaven 0,2 à 0,5 procent van de totale uitgaven aan de regeling. 37 Georghiou & Roessner 2000; Fahrenkrog et al 2002: 65-209. 38 Arnold 2005: 7; Leeuw & Vaessen 2009: 35-39; Commissie Theeuwes 2012: 18. 39 Salter & Martin 1999: 7; Georghiou & Roessner 2000: 660. 40 Salter & Martin 1999: 7; Commissie Theeuwes 2000: 18. 41 TNO & SEO 2008: 22. 42 Blundell & Costa Dias 2002: 92; De Peuter et al 2007: 150-157; TNO & SEO 2008: 35-36; Angrist & Pischke 2009: 9; Commissie Theeuwes 2012: 12. 43 TNO & SEO 2008: 46; Commissie Theeuwes 2012: 12. 44 De Peuter et al 2007: 158; TNO & SEO 2008: 36; Commissie Theeuwes 2012: 13-18. 45 TNO & SEO 2008: 34-36; Commissie Theeuwes 2012: 11-19. 46 Zo bleek uit Lanser & Van der Wiel 2010 en Algemene Rekenkamer 2011. Ook uit de eerste evaluatie van de VBTB bleek al dat er veel outputvariabelen te vinden waren, die evenwel niet zozeer iets zeiden over effectiviteit (IOFEZ 2004). 47 Georghiou & Roessner 2000: 674.
310 Innovatiepolitiek
48 Boone et al 2002: 5; De Groene & Van der Zwan 2002. Interviews met Buijink en Grosfeld. 49 IBO 2002. 50 In de woorden van de AWT (2003: 6 en 27-29). Zie verder MinEZ 2003: 23; AWT 2003. Dit gebeurde in termen die in een later stadium – met het topsectorenbeleid van Verhagen – veel doen denken aan de ‘gouden driehoek’. Wat trouwens ook destijds niet nieuw was. Henry Etzkowitz en Loet Leydesdorf bespraken al aan het eind van de jaren 1990 het triple helix-model (Hessels 2010: 40-41). De basis daarvoor was dat universiteiten, bedrijven en overheden steeds meer afhankelijk van elkaar werden, waardoor ze steeds in samenhang zouden moeten worden bezien. 51 MinEZ 2005a. 52 MinEZ 2005a: 10. 53 MinEZ 2005a: 9; MvT EZ voor 2006: 11. Zie ook de Tussenstand ‘Sterke basis voor topprestaties’ (MinEZ 2006a). 54 Interviews met Van den Bergh, Buijink, Heijs, De Jong, Van Miltenburg en Sistermans. 55 Van Tilburg & Bekkers 2004. Interviews met Van den Bergh, Buijink, Dierikx, Grosfeld en Sistermans. 56 Van Tilburg & Bekkers 2004: 6; Innovatieplatform 2004a: 34; MinEZ 2005b. 57 Ibidem. 58 Van Tilburg & Bekkers 2004: 9-10 59 Den Hertog et al 2012: Tabel 3. 60 MinELI 2011a; MinELI 2011b. 61 De bronnen die ik hiervoor gebruikte zijn: Van Tilburg & Bekkers 2004; Braaksma et al 2009a; Wolters & Altena 2011; Den Hertog et al 2012. Het budget is gebaseerd op een inventarisatie van de overheidsmiddelen die van 2005 tot en met 2011 aan die thema’s werden toebedeeld (Wolters & Altena 2011: Bijlage 1, Tabel B2). Van 2005 tot en met 2010 zijn het gerealiseerde middelen, voor 2011 gereserveerde bedragen (Wolters & Altena 2011: Tabel B2). 62 Braaksma et al 2009a: 15; Den Hertog et al 2012: 23. 63 Den Hertog et al 2012: 23-24; Braaksma et al 2009a: Hoofdstuk 2. 64 Staatscourant 2005. EZ plaatste deze regelingen binnen de Kaderregeling (ook wel Innovatieomnibus) (Staatscourant 2006a). De innovatieprogramma’s van de Programmatische Aanpak (of het sleutelgebiedenbeleid) konden hier zeg maar custom made mee worden ondersteund. 65 Braaksma et al 2009: 14-16; Den Hertog et al 2012: 24-25. 66 Den Hertog et al 2012: 33-36 en 82. 67 Wolters & Altena 2011: 8-9. 68 Den Hertog et al 2012: 43. Zoals gezegd hadden EZ en SenterNovem het zelf over de Programmatische Aanpak. Vandaar ook dat de titel van de eindevaluatie Evaluatie van de Programmatische Aanpak is. 69 Den Hertog et al 2012: 58-62. 70 Den Hertog et al 2012: 65-72. 71 Den Hertog 2012: 54. 72 Braaksma et al 2009a: 11-12; Den Hertog 2012: 33-44. 73 MinEZ 2005a: 13; Ter Beek et al 2010: 21. 74 Atzema & Wever 1999: 130-145 75 MinEZ 2004b. 76 Zie Jacobs 2009 pagina 29 tot en met 31 voor een vergelijking van de sleutelgebieden en de kerngebieden binnen Pieken in de Delta. 77 Lanser & Van der Wiel 2010; Algemene Rekenkamer 2011. 78 MvT EZ voor 2001: 107-110. 79 Dat was vooral het gevolg van de aanbevelingen uit het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Technologiebeleid uit 2002. Zie: MinEZ 2003: 20; Staatsblad 2003; MvT EZ voor 2004: 57. 80 MinEZ 2006b: 23. Interviews met Buijink, De Groene, Kraaijeveld en Terwindt. 81 Verhoeven et al 2012: 38 en 82. 82 Verhoeven et al 2012: 82-84. 83 Van der Belt 2011: 5-7. 84 EC 2011: 78; OECD 2011: 148-149.
Eindnoten 311
85 MinEZ 2005a: 4-5. Minister Verhagen besloot om de Kamers van Koophandel en Syntens echt samen te voegen tot regionale ondernemerspleinen (MinELI 2011c). In 2012 begon deze fusie die in 2014 voltooid moet zijn. 86 Met de Innovatie Prestatiecontracten (IPC) wilde EZ nu de samenwerking en kennisuitwisseling bij die groep verbeteren en zo het innovatieve vermogen van de deelnemers verhogen. Voor de evaluatie van de IPC zie Holland et al 2010. De IPC-regeling is te zien als de opvolger van de Subsidieregeling Kennisoverdracht Ondernemers MKB (SKO) en de Subsidieregeling Kennisoverdracht Brancheorganisaties MKB (SKB) (Brand 2003: 54-55). Daarnaast bestonden er regelingen voor startende bedrijven en zogenaamde Innovatievouchers. De Innovatievoucherse was een regeling die EZ al eerder op het advies van het Innovatieplatform had ingevoerd en waarvan de Ad hoc commissie “Brugfunctie TNO en GTI’s” (de Commissie Wijffels) het belang beaamde (Commissie Wijffels 2004: 15). MKB’ers kregen met deze regeling een subsidiebon die ze konden gebruiken om een onderzoeksproject met een universiteit of hogeschool te financieren (Innovatieplatform 2004a: 33; Bongers et al 2008: 14-15). Voor de evaluatie van de Innovatievoucherregeling zie Cornet et al 2007 en Bongers et al 2008. De Innovatievouchers werden in ieder geval veel gebruikt. Onduidelijk is in hoeverre dit leidde tot duurzame samenwerkingsverbanden. 87 Met name: IBO 2002; MinEZ 2003; MinEZ 2004a; WRR 2008. 88 Staatsblad 2003; MinEZ 2004a: 49. 89 Commissie Wijffels 2004; AWT 2010: 33; Den Hertog et al 2011: 17. 90 Commissie Wijffels 2004. Om marktgerichtheid bij universiteiten te bevorderen experimenteerden de ministers van EZ en OC&W in navolging van dit advies van het Innovatieplatform verder met de gezamenlijke Smart Mix. Deze regeling die NWO uitvoerde, moest tot meer focus en massa in het wetenschappelijk onderzoek leiden en de kennisparadox aanpakken, oftewel zorgen voor meer maatschappelijke en economische waarde van dat onderzoek (Staatscourant 2006b; AWT 2007b: 76-79). Na één ronde werd de regeling gestopt door het vierde kabinet Balkenende (AWT 2007b: 79). De SmartMix leek op het IOP, maar met beduidend meer budget: ongeveer 100 miljoen euro per jaar. 91 Het budget voor ICES/KIS-2 was 212 miljoen euro (Boekholt et al 2008: 1). Het budget voor ICES/KIS-3 (ook wel BSIK) bedroeg 802 miljoen euro (Commissie van Wijzen Kennis en Innovatie 2011). 92 TK 1994a: 1-2; Pestman 2001: 60. 93 TK 1993d: 17; TK 1994a: 1-2. 94 MvT FES voor 1997: 2. 95 TK 1998a: 21; Boekholt et al 2008. 96 Boekholt et al 2008: 3-4. 97 Interviews met Eybergen, Halvers, Holland, Van Miltenburg, Tindemans en Vermeer. Zie verder: Commissie van Wijzen 2000; en Boekholt et al 2008: 5. 98 TK 1998b: vraag 1; RAND 1997: 2. De interdepartementale werkgroep Kennisinfrastructuur bestond uit vertegenwoordigers van de ministeries van Landbouw (LNV), Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), OC&W, Verkeer & Waterstaat (V&W), EZ en Financiën. 99 Vanaf 1 juli 2003 verving de Interdepartementale Commissie voor Ruimtelijke Economie (ICRE) de ICES (MvT EZ voor 2004: 3.2.1). Een belangrijke verandering was dat niet EZ en Financiën gezamenlijk het secretariaat voerden, maar EZ en V&W (ibidem). Vanaf dat moment werden “de toekomstige besteding van FES-middelen […], in samenspraak met de andere betrokken departementen, vanuit de ICRE […] voorbereid” (ibidem). De ICRE bereidde echter niet meer het onderwerp kennis (alsmede milieu en groen) voor, dat werd vanaf dat moment gedaan door de CWTI (TK 2003: vraag 112). De CWTI werd (mede) ingesteld op advies van het IBO Technologiebeleid uit 2002 (IBO 2002: 5). Vanaf juli 2003 volgde de FES-werkgroep van de Commissie voor Wetenschaps- Technologie- en Informatiebeleid (CWTI) de ICES/KIS-werkgroep op en bereidde deze de besluitvorming over FES-projecten voor. De ambtelijke Commissie voor Wetenschap Technologie en Innovatie (CWTI) kwam toen bij de Raad Wetenschap Technologie en Informatie (RWTI) – een onderraad van de ministerraad. In maart 2007 werd de deze ambtelijke commissie omgedoopt tot Commissie voor Economie, Kennis en Innovatie (CEKI) (MinEZ 2008b: 30).
312 Innovatiepolitiek
100 Dit waren het CPB, het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) en de Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV). Later werd ook het Ruimtelijk Planbureau (RPB) betrokken. 101 CPB 1998: i. 102 Zo blijkt uit een vergelijking van de vraag van negen ICES/KIS-2-projecten met de uiteindelijke bijdrage (CPB 1998: Tabel 6.1 en 6.2). 103 Boekholt et al 2008: 47-48. 104 Commissie van Wijzen 2000. 105 Commissie van Wijzen 1998. 106 Boekholt 2008 et al: 47. 107 Zie Selectief investeren – ICES-maatregelen tegen het licht (CPB 2002), waarin de vier planbureaus naast de kennisinfrastructuurprojecten ook projecten op het gebied van fysieke bereikbaarheid, natuur, grote steden, ICT, milieu en ruimtelijke inrichting beoordeelde. 108 Staatsblad 2002; Commissie van Wijzen 2003b: 12-13. 109 Commissie van Wijzen 2003b: 9; CPB 2002. 110 Commissie van Wijzen 2003b: 13-17; Ernste et al 2005: 40. Zie voor de beoordeling van de planbureaus CPB 2003. 111 Commissie van Wijzen 2004a; Ernste et al 2005: 42. 112 Staatsblad 2002: 14 113 Commissie Meijerink 2010: 5. 114 AWT 2007b: 100. 115 Commissie Meijerink 2010: 20-23. 116 Ibidem. 117 Commissie van Wijzen 2003b: 16. 118 Commissie van Wijzen 2007: 3-4. De commissie Meijerink (2010) kwam met vergelijkbare verbeteringen. 119 Commissie van Wijzen 2000; Commissie van Wijzen 2004b: 17-18; Boekholt et al 2008: 31-32. 120 Commissie van Wijzen 2003a: 3. 121 Commissie van Wijzen 2004b: 18-19; Boekholt et al 2008: 31-32. 122 Zie voor deze beoordelingen Commissie van Wijzen 2004c en Commissie van Wijzen 2005. 123 Commissie van Wijzen 2008: 2; Commissie van Wijzen Kennis en Innovatie 2011: 4. 124 Zie voor deze evaluaties Commissie van Wijzen 2004b; Boekholt et al 2008; Commissie van Wijzen 2008; en Commissie van Wijzen Kennis en Innovatie 2011. 125 CBS 2012: 12. 126 Bedragen voor de ICES/KIS-1 uit: TK 1993c: 17; TK 1994a: 1-2; MvT FES 1997: 2. Bedragen voor de ICES/KIS-2 uit Boekholt et al 2008. Bedrag voor de BSIK uit: Commissie van Wijzen Kennis en Innovatie 2011: Bijlage 2. Bedragen voor de FES-impulsen verkregen met dank aan Peter van den Berg van AgetnschapNL en uit: AWT 2007: 72-75; NOWT 2008: 123-124. 127 MinEZ 2008a: 35-37. 128 MvT EZ voor 2005: 144. 129 Het was al vanaf 1 januari 2002 als tijdelijk agentschap NOVEM onder EZ geplaatst (MvT EZ voor 2004: 182). 130 Interviews met Buijink, Denekamp,Vogelaar en Van Wijnbergen. 131 De Jong 2005: 129. Interviews met Buijink, Sibelt en Zwalve. 132 MvT EZ voor 2002: 25; MvT EZ voor 2004: 180; MvT EZ voor 2005: 147. Interviews met Denekamp, Vogelaar en Zwalve. 133 Interviews met Kramer, Sibelt en Zwalve. 134 Zie Memories van Toelichting op de EZ-begrotingen uit die jaren. 135 MvT EZ voor 2011: 7. 136 MvT EZ voor 2001: 97-98. Verder bestond een speciale regeling voor defensieaankopen, de Codema- regeling. 137 MvT EZ voor 2002: 79-83.
Eindnoten 313
138 Zie bijvoorbeeld MvT EZ voor 2005: 138; MvT EZ voor 2006: 82. 139 MvT EZ voor 2006: 14; MvT voor 2011: 22. De naam van het kenniscentrum was Professioneel & Innovatief Aanbesteden Netwerk voor Overheidsopdrachtgevers (PIANOo) 140 Staatscourant 2007. Interviews met Van Batenburg, Buijink, Grosfeld, Klomp en Van der Laan. Het DG BEB bleef bij deze reorganisatie bestaan. Het DG Energie werd DG Energie & Marktwerking. 141 MvT EZ voor 2002: 138-139. 142 MvT EZ voor 2005: 143. Wederom bleef het DG BEB ongemoeid. DG Energie & Marktwerking werd weer DG Energie. Verder werd in 2002 besloten dat in 2003 het DG Telecommunicatie & Post vanuit het ministerie van Verkeer & Waterstaat naar EZ werd overgeheveld (MvT EZ voor 2003: 5; MvT EZ voor 2004: 240). Het ICT-beleid van het DG Innovatie ging vanaf dat moment hier naartoe. 143 MvT EZ voor 2005: 36. Verder kwam het deel Marktwerking van het DG Energie & Marktwerking onder dit DG te vallen. Het DG Energie kon daardoor weer in zijn oude eer worden hersteld, alhoewel de intentie was om het DG Energie later samen te voegen met het DG Telecommunicatie & Post (De Jong 2005: 48). 144 MvT EZ voor 2006: 11. 145 Interviews met De Graaf, Klomp en Van Sinderen. 146 Interviews met Deuten, Holland, Le Pair en Weck. Zie ook paragraaf 5.2. 147 Interviews met Boekholt, Buijink, Minne en Zwalve. 148 WRR 2008. 149 Zo bleek over deze periode (de jaren ’90) uit interviews met Van den Berg, Dierikx, Van Esch, Giessen, De Groene, Hillege, Van Miltenburg, Van Sinderen, Vasbinder en Weck. Zie verder paragraaf 5.2. 150 Zo bleek uit interviews met Van den Berg, Buijink, Deuten, Giessen, De Groene, Holland, Kraaijeveld, Vogelaar, Van Wijnbergen en Zwalve. 151 Interviews met Bemer, Giessen, Klomp, Van der Laan, Vasbinder en Vogelaar. 152 Interviews met Bemer, Van den Berg, Giessen en Vogelaar. 153 Interviews met Van Batenburg, Klomp, De Pater, Sterk, Vasbinder, Weck en Zwalve. 154 Interviews met Holland, De Pater en Zwalve. 155 Interviews met Van der Laan, Vogelaar en Zwalve. 156 Interviews met Denekamp, Giessen, De Pater en Zwalve. 157 Interviews met Buijink, Denekamp en Klomp. 158 Dat paste in de ontwikkeling van scheiding tussen uitvoering en maken van beleid, er werd daarin nu een nieuwe stap gezet. De Programmatische Aanpak kende namelijk ‘grote’ dossiers (programma’s voor grote bedrijven), die voorheen bij het DG Industrie lagen. 159 Er was de nodige tijd ingeruimd om het proces te voltooien, zoals bleek uit de Memorie van Toelichting bij de EZ-begroting voor 2005: “De besluitvorming daarover werd begin 2004 afgerond, waarna aangevangen werd met de implementatie. Voor SenterNovem […] geldt dat de nieuwe organisatie als tijdelijk agentschap van start is gegaan. In 2005 zal de implementatie van de fusie volledig totstandkomen, waaronder het agentschaptraject gericht op het verkrijgen van de definitieve agentschapstatus per 1 januari 2006 (MvT EZ voor 2005: 142).” 160 Interviews met Denekamp, De Pater en Zwalve. 161 Interviews met Denekamp, Terwindt en Zwalve. Zie ook SenterNovem 2008: bijlage 1. SenterNovem was voor de rijksoverheid een voorbeeld van een goed werkend uitvoeringsagentschap. 162 Eigen berekeningen op basis van Memories van Toelichting bij de begrotingen van EZ. 163 Deze ontwikkeling kwam naar voor voren in interview met Van den Bandt, Van Batenburg, Bemer, Van den Berg, Giessen, Kraaijeveld, De Pater, Prakke, Vasbinder en Wissema. 164 Interviews met Bemer, Van den Berg, Holland, Kraaijeveld en Wissema. 165 Interviews met Bemer, Giessen en Klomp. 166 Interviews met Giessen, De Pater, Terwindt, Vasbinder en Weck. 167 Interviews met Van den Berg, Giessen en De Pater). Het startpunt hiervan was om te voorkomen dat er nog weer zoiets als de RSV-enquête kwam. In de jaren daarna werden steeds meer wetten en procedures uitgewerkt voor zaken als de budgetten, de uitvoering en het betrekken van extern advies.
314 Innovatiepolitiek
168 Dat is te zien aan het grote aantal evaluatierapporten dat in deze periode (2003-2010) verscheen. Het bleek ook uit interviews met Van Gelder, Klomp, De Pater en Prakke. 169 Interviews met Bilderbeek, Deuten, Dierikx, Giessen, De Pater, Sibelt en Van Steen. 170 Interviews met Bruin, Kempkes en Van Wijnbergen. 171 Interviews met Bruin, Kempkes, De Pater, Prakke, Sibelt en Van Wijnbergen. Zie ook Lanser & Van der Wiel (2010) en Algemene Rekenkamer (2011). 172 Interviews met Bruin, Deuten, Giessen, Kempkes, Vasbinder en Zwalve. 173 Zie ook Luukkonen 1998. 174 Interviews met Van Batenburg, Van Gelder, Holland en Vasbinder. 175 Luukkonen 1998; Leeuw 2009. 176 TK 1994a: 1; AWT 2007b: 63; Boekholt et al 2008: Figuur 7; Commissie van Wijzen Kennis en Innovatie 2011: 1. 177 Het gesteggel ging vooral om andere bronnen van financiering. De belangrijkste daarvan die bij het fonds opgeteld mocht gaan worden was de opbrengst van de verkoop van KPN (FES-begroting voor 1994; FES-begroting voor 1995; FES-begroting voor 1996). 178 Interviews met Halvers, Van Miltenburg en Vasbinder; Heijs et al 2008: Woord vooraf. 179 Ernste et al 2005: 17; AWT 2007b: 7 en 63-66; Boekholt et al 2008: 48. Interviews met Holland, Tindemans en Van Wijnbergen. 180 Dit was voorheen de Commissie voor Wetenschaps- Technologie- en Informatiebeleid (CWTI). 181 Interviews met Van den Bergh, Eybergen en Halvers. 182 Interviews met Van den Bergh, Boekholt, Grosfeld, Holland, Huis in ´t Veld, Kramer en Sistermans. 183 Interviews met Deuten, Eybergen, Halvers, Van Miltenburg, Van der Wiel, Van Wijnbergen en Zuijdam. 184 Ernste et al 2005 : 41-42 185 AWT 2007b: 73. 186 Commissie Meijerink 2010: 15. Interviews met Van den Bergh, Deuten, Eybergen, Halvers, Van Miltenburg. 187 Interviews met Van der Hek, Holland, Van Miltenburg, Tinbergen en Zegveld. 188 MinEZ 2010: 70. Opvallend is dat in het vorige Introductiedossier bewindslieden (MinEZ 2007) het onderwerp werkbezoeken niet aan bod kwam. Dat suggereert dat de laatste minister – Maria van der Hoeven – meer werkbezoeken aflegde. 189 Interviews met Denekamp, Van Dijk en Vasbinder. 190 MinEZ 2004a: 82-84; De Vaan et al 2008. 191 Interviews met Van den Bandt, Giessen, Kraaijeveld en Weck. 192 Interviews met Van den Bandt, Bemer, De Brouwer, Giessen en Zegveld. 193 Dat bleek onder andere uit interviews met Bemer, De Brouwer en De Groene. In het verleden zagen we dat er contact was tussen EZ en individuele bedrijven. In de loop der tijd werd dit meer overgenomen door algemene branche- en werkgeversorganisaties. Met name het belang van de rol van VNO-NCW nam toe (interviews met De Brouwer, Buijink, Van Dijk en Holland). 194 Dat kwam naar voren uit interviews met De Brouwer, Van Gelder, Halvers, Holland en Stolte. 195 Interviews met Stolte, Kraaijeveld en Zegveld. 196 VNO-NCW 2012. 197 Topteam Hoofdkantoren 2011: 15. Interviews met Huizinga, Van Miltenburg en Stolte. 198 Zie bijvoorbeeld AWT 2007b; Van den Besselaar & Horlings 2010. Dit gebeurde zowel in het wetenschapsbeleid – bijvoorbeeld de regieraden – als bij het innovatiebeleid – met de sleutelgebieden of de Technologische Topinstituten (TTI’s). 199 VNO-NCW was gezien haar rol als vertegenwoordiger van algemene belangen namelijk voorstander van een generieke aanpak (interviews met Van den Bandt, Bemer en Zegveld) en vond het sleutelgebiedenidee (specifiek beleid) in het begin niets. 200 Parlement.com 2012. 201 AWT 2007b: 73; Commissie Meijerink 2010: 5. 202 Commissie Meijerink 2010: 8. Interviews met Van den Bergh, Deuten en Halvers.
Eindnoten 315
203 Commissie van Wijzen 2007: 3. Ook het AWT wees op het ontbreken van een open tender bij de FES- impulsen van 2005 en 2006 (AWT 2007b: 7; interviews met Van Miltenburg en Zegveld. Zie ook het FES- kader in paragraaf 6.2.2.) en op de korte tijd die beschikbaar was (AWT 2007b: 74). 204 Interviews met Deuten, Grosfeld, Halvers en Zegveld. 205 AWT 2007b: 75; Commissie van Wijzen 2008: 21. 206 Commissie Meijerink 2010: 9. 207 AWT 2007b: 25. 208 Commissie van Wijzen 2003b: 22. 209 SenterNovem & NWO 2006: 46-48; SenterNovem & NWO 2008: 177-181; SenterNovem & NWO 2009: 175-176. 210 De leden van het eerste Innovatieplatform waren: Jan Peter Balkenende (minister-president van het CDA), Maria van der Hoeven (minister van OC&W van het CDA), Laurens-Jan Brinkhorst (minister van EZ van D66), Gerard Kleisterlee (Philips), Jeroen van der Veer (Shell), Alexander Rinnooy Kan (ING en prominent D66-lid), Jan Kees de Jager (MKB en prominent CDA-lid), Wybren Jouwsma (Bronkhorst), Marike van Lier Lels (Schiphol), Douwe Breimer (hoogleraar farmacologie en rector universiteit Leiden), Frans van Vught (rector universiteit Twente), Peter Nijkamp (NWO), Frans Leijnse (HBO-raad en prominent PvdA-lid), Ivonne Rietjens (hoogleraar toxicologie universiteit Wageningen), Margot Weijnen (hoogleraar proces- en energiesystemen TU Delft), Herman Wijffels (Rabobank, SER en prominent CDA- lid), Joop Sistermans (AWT en voorheen Akzo) en Frans Nauta (Nederland Kennisland). In het tweede Innovatieplatform zaten: Jan Peter Balkenende (minister-president van het CDA), Maria van der Hoeven (minister van EZ van het CDA), Ronald Plasterk (minister van OC&W van de PvdA), Gerard Kleisterlee (Philips), Alexander Rinnooy Kan (ING en prominent D66-lid), Hans de Boer (MKB Nederland en prominent CDA-lid), Piet Borst (hoogleraar klinische biochemie Universiteit van Amsterdam), Robbert Dijkgraaf (KNAW), Wiebe Draijer (McKinsey), Suzanne Hulscher (hoogleraar waterbeheer universiteit Twente), Marjan Oudeman (Hoogovens), Feike Sijbesma (DSM), René Smit (voorzitter college van bestuur VU en prominent CDA-lid), Kees Tetteroo (voorzitter ROC van Eindhoven en prominent PvdA- lid), Melek Usta (Colourful People), Bas Verhart (THNK), Claudia Zuiderwijk (directeur Tergooiziekenhuizen) en Jan Peter van den Toren (secretaris en prominent CDA-lid). Zie onder andere: Nauta (2008: 43), Innovatieplatform (2004: 18) en Innovatieplatform (2010: 46-47). 211 Zie over dat laatste ook Nauta 2008: 91-95. 212 Van Egten et al 2005: 14; Nauta 2009: 91-95. Interview met Grosfeld, Sistermans en Van Vught. 213 AWT 2003: 6 en 27-29. Zie ook paragraaf 6.1.3. 214 Van Tilburg & Bekkers 2004; MinEZ 2005b: 45. Ook in interviews (Grosfeld, Huizinga en Sistermans) kwam een dergelijk getal naar voren. 215 Water, High tech systemen en materialen, Creatieve industrie en Flowers & Food (Van Tilburg & Bekkers 2004: 9; MinEZ 2005b: 3). 216 Van Tilburg & Bekkers 2004: 9. 217 Zie het oorspronkelijke document van het Innovatieplatform en de latere uiteenzetting van het ministerie: Van Tilburg & Bekkers 2005 en MinEZ 2005b. Ook de evaluatie van de sleutelgebiedenaanpak van de Voortgangscommissie Sleutelgebieden (2009) (ook wel Commissie Scheepbouwer) bleef op dat algemene niveau hangen. 218 Interview met Van Vught. Nauta: 179-185. 219 Interviews met Bemer, Van Dijk, Van Gelder, De Groene, Van der Hek, Verberk en Zalm. 220 Interviews met Van Dijk, Van Gelder en Ten Hoopen. 221 Rijksoverheid 2012. 222 Volkskrant 2004; FD 2004a; FD 2004b. Vooral coalitiepartner en Innovatieplatformdeelnemer D66 uitte kritiek. 223 Interviews met Bemer, Bruin, Kempkes. FD 2010; Trouw 2010; FD 2012; NRC 2012a; NRC 2012b; TK 2012. 224 MinELI 2012.
316 Innovatiepolitiek
Eindnoten hoofdstuk 7
1 De WRR sprak in dit verband bijvoorbeeld van conserverend en anticiperend beleid (WRR 1980: 161). De commissie Wagner had het over een “beleidsombuiging van een steunbeleid naar een stimuleringsbeleid” (Adviescommissie inzake het industriebeleid 1981: 51). In de loop der jaren hanteerde men voornamelijk de termen defensief en offensief beleid. 2 MinEZ 1976: 7; MinEZ 1979: 1-2 en 8; MinWB 1979: 5; Projectgroep Technologiebeleid 1984: 17; MinEZ 1990b: 12; MinEZ 1995c: 5; MinEZ 1999a: 8; MinEZ 2004a: 7; MinEZ 2008a: 12; MinEZ 2003: 7; MinEZ 2005a: 8. 3 Zie: EC 2011: 78; OECD 2011: 148-149. 4 OECD 2013. 5 Die vergelijkingen stammen terug uit de begin jaren ’60 toen de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) het eerste handboek presenteerde over het ‘meten’ van R&D, dat was het zogenaamde Frascati Manual. Dit kwam van 1962 tot 1963 tot stand in een speciale OESO- werkgroep onder leiding van Christopher Freeman (OECD 2002: 151-152). 6 Daarvan was zowel sprake in de Frascati Manual als in de Oslo Manual. Pas vanaf 2005 was er in de laatste meer aandacht voor niet technologische aspecten van innovatie. 7 Deze verantwoordingsdag vindt jaarlijks plaats op de derde woensdag van mei – ‘woensdag gehaktdag’. 8 Voor de WBSO waren de kosten tussen 2006-2010 € 0,1 en de totale uitgaven (inclusief kosten) € 1,88. De efficiëntie is dan 5,3 procent (Verhoeven et al 2012: Tabel 2). Voor de Programmatische Aanpak (het sleutelgebiedenbeleid) waren de kosten tussen 2004 en 2010 in totaal € 105 en de uitgaven (inclusief kosten) € 2519. De efficiëntie is dan 4,2 procent (Den Hertog et al 2012: Tabel 3). 9 Bij het sleutelgebiedenbeleid investeerden bedrijven in totaal € 1.066 en de overheid € 969 (dit is al exclusief de administratieve en uitvoeringskosten en exclusief de bijdragen van kennisinstellingen) (Den Hertog et al 2012: Tabel 3 en 34). Per euro overheidsbijdrage is dit € 1,10 investering van bedrijven (, dat is bijna 60 procent meer dan de extra investering bij de WBSO). 10 Voor de WBSO waren in de periode 2001-2005 de extra investeringen van een bedrijf € 0,27 voor elke euro die het aan fiscale korting kreeg (De Jong & Verhoeven 2007: 43). De administratieve lasten voor een bedrijven waren € 0,07 per euro WBSO (De Jong & Verhoeven 2007: 69-70). Dat komt dus neer op een extra investering van € 0,20. 11 Voor de WBSO waren de extra investeringen van een bedrijf € 0,77 voor elke euro die het aan fiscale korting kreeg, nemen we daarbij de administratieve lasten voor een bedrijf van € 0,08 dan is de extra investering van bedrijven € 0,69 (Verhoeven et al 2012: Tabel 3). 12 Voor de WBSO waren in de periode 1996-1998 de extra uitgaven van bedrijven 0,01-0,02 voor elke euro die het aan fiscale korting kreeg (Brouwer et al 2002: 46). De administratieve lasten werden evenwel niet bepaald. In latere evaluaties bleken die € 0,07 à € 0,08 te zijn. Dat betekent dat er een negatief effect is van ongeveer € -0,05 voor elke geïnvesteerde euro.
Namenregister
Aardenne, Gijs van 14, 44, 45, 55, 65, 71-72, Harst, Mich van der 129, 162 76, 78-80, 92, 103, 178, 181 Heinsbroek, Herman 14, 178 Agt, Dries van 42, 53, 55, 70 Hen, Paul de 5, 20 Allison, Graham 15, 21, 23-25, 29, 31, 33 Hoeven, Maria van der 14, 145, 153, 158, 178, Andriessen, Koos 14, 76, 81, 85, 94, 111, 112, 181 116, 123, 129, 134, 137, 178, 181 Hoogervorst, Hans 14, 178 Arthur, W. Brian 17, 19 Hulst, Noé van 114
Balkenende, Jan Peter 141 Jacobs, Dany 5-6, 17, 18, 147 Berg, Joop van den 137 Jong, H.W. de 20, 100 Bergek, Anna 144 Jorritsma, Annemarie 14, 115, 145, 178, 181 Bemer, Rein 162 Blankert, Hans 138 Kemenade, Jos van 95 Borrás, Susana 16, 19, 27 Kingdon, John 32, 34, 35 Böttcher, Frits 45 Kleinknecht, Alfred 20, 47 Brauw, Mauk de 45 Kok, Wim 70 Brinkhorst, Laurens Jan 14, 144, 178, 181, 189 Korte, Rudolf de 14, 80, 86, 92-94, 96, 98, 103, Brouwer, Erik 47 178 Buijink, Chris 133, 162 Kolnaar, Ad 55 Kuhlmann, Stefan 144 Cohen, Michael 32 Cyert, Richard 28 Leliveld, Harry 60, 66, 96 Lindblom, Charles 29, 32, 34, 35 Dekker, Wisse 92, 94, 111 Lubbers, Ruud 14, 44, 75, 78, 178, 181 Dijk, Asje van 5, 21, 114 Lundvall, Bengt-Åke 19, 27, 112, 144, 186 Dijk, Kees van 71 Dosi, Giovanni 16, 79, 186 March, James 25, 28, 30 Mazzucato, Mariana 27, 47, 80 Edler, Jakob 144 Metcalfe, Stan 27, 47 Edquist, Charles 16, 19, 144, 186 Mintzberg, Henry 29, 31, 34, 36, 63, 163 Molkenboer, Joseph 60, 68, 129 Florida, Richard 19 Morgan, Gareth 30 Fortuyn, Pim 141 Freeman, Chris 27, 47-48, 62-63, 79, 112, 186 Nelson, Richard 16, 27, 62, 79, 112, 186, 197 Niskanen, William 31 Gennip, Karien van 152 Green, Donald 25 Pais, Arie 45, 181 Pavitt, Keith 26, 62-63, 79 318 Innovatiepolitiek
Peijnenburg, Rinus 45 Winter, Sydney 16, 27, 47, 62, 79, 186, 197 Porter, Michael 16, 18, 111-112, 121, 137-138, Woodhouse, Edward 29, 35 186, 188, 197 Zanden, Jan Luiten van 20, 21 Quené, Theo 53, 66, 124 Zegveld, Walter 62, 63, 71, 80-81, 155 Zelikow, Philip 15, 21, 23, 24, 25, 29, Reagan, Ronald 27 31, 33 Rietkerk, Koos 70, 103 Zwan, Arie van der 53, 54, 66 Rodrik, Dani 27 Rogers, Everett 16, 17 Rutten, Frans 41, 59-60, 66, 68, 78, 96-97, 100, 132, 182
Sagan, Scott 30 Schumpeter, Joseph 16 Shapiro, Ian 25 Sharp, Margaret 26 Simon, Herbert 25, 29-31 Simon, Hermann 16 Sistermans, Joop 172 Snijders, Hendrik 17, 18, 47 Solow, Robert 47-48 Stiglitz, Joseph 26 Stone, Deborah 34
Terlouw, Jan 14, 55, 67, 70-71, 78, 95, 178 Thatcher, Margaret 27 Tidd, Joe 16, 18 Trier, Ton van 45, 181 Trip, Boy 45
Utterback, James 16, 17 Uyl, Joop den 42, 43, 45, 67
Van de Ven, Andrew 16, 18 Veen, Chris van 70 Verhagen, Maxime 157, 190 Vredeling, Henk 70 Von Hippel, Eric 17 Vos, Piet 70
Weber, Max 30 Wijers, Hans 5, 14, 20, 81, 111, 113, 123, 124, 130, 138, 178, 181 Wijn, Joop 14, 178
Register
aandachtsgebieden 57-58, 85-87, 90-91, 120- arbeidsproductiviteitsontwikkeling 47 121, 158-160, 190-191 arbeidstijdverkorting 70 aandachtsgebiedenbeleid 56-58, 72, 82, 85-87, argumenten zoeken 31, 36, 101, 132-133, 135, 95, 97-98, 103, 188, 202 139-140, 164, 183, 186, 193 aardgasbaten 119, 149, 151, 155-158, 167-168, ASML 93 170, 173-174, 189, 193, 195, 197, 202, 204 ABN AMRO 141 backing lobbies 133, 137-138, 139, 190, 191-192, accountability 133, 137 198, 205 Adviescollege Toetsing Administratieve Lasten backing losers 147, 179, 183, 205 (Actal) 113, 145 backing winners 56, 78, 106, 111, 121, 131-133, adviesbureaus 137, 151 137, 142, 147, 164, 173, 188-189, 199, 204 adviescommissie, externe 35-36, 88, 93, 107, rapport 147, 163, 172, 189 119, 122, 126, 132, 182-185, 187, 195 Balkenende, kabinet 14, 141, 154, 170 Adviesraad voor het Wetenschaps- en Bedrijfsgericht Technologisch Onderzoek door Technologiebeleid (AWT) 36, 56, 94, 114, Collectiviteiten (BTOC) 112, 122 138, 172, 173, 206 Bedrijfsgerichte Internationale -advies 113, 147-148, 163, 171, 189 Technologieprogramma’s (BIT) 125 advisering 92-94, 100, 155 Bedrijfsgerichte Technologische afstemming binnen EZ 59, 97-98, 128, 174, Samenwerkingsprojecten (BTS) 112, 114, 184 121-123, 128, 132, 154, 188, 193, 202 afstemming tussen EZ en bedrijfsleven 134 belangenorganisatie 65, 134, 136 ‘agentschap’ 92, 125-126 beleidsmix 131, 186-187, 197, 204 AgentschapNL 161, 165, 194 beleidsverantwoording 145-147, 166, 174-175, Akkoord van Wassenaar 56, 70 195 Akzo 20, 65, 68, 102, 173 Beleidsoverzicht Technologie (BOT) 77, 80, Algemeen Technologiebeleid (ATB), directie 86, 90-91, 98, 113, 181 52, 78, 95-98, 106, 127, 129, 131-132, 139, Beleidsplan Technologiebeleid 58, 77, 78, 100 184 Beleidsstudies Technologie en Economie 104 Algemene Economische Politiek (AEP), directie Bestek ’81 45 59-60, 65, 66, 72-73, 78, 105, 129, 131-132, Besluit Subsidies Investeringen 139, 162, 182 Kennisinfrastructuur (BSIK) 46, 155-158, Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) 93, 159-160, 167-170, 170-171, 173-174, 189- 156 190, 193, 197, 204 Algemene Rekenkamer 36, 114, 128, 130, 135- BioMaDe 155 136, 146, 153 Biomedical Materials (BMM) 150, 158, 171 animositeit 135 biotechnologie 57, 76, 86-90, 120, 156, 159, arbeidsmarkt 54, 56, 111, 180 188, 190 arbeiderszelfbestuur 67 budget maximizing bureaucrat 31 arbeidsdeling, internationale 69 ‘Brussel’ 69, 129 320 Innovatiepolitiek bureaucratie 29-31, 55, 94-95, 99 contact met bedrijven 35-36, 60, 63-64, 65-68, 88, 95-96, 99, 101-102, 106, 128, 133-134, causale relatie 13, 31, 147, 166, 196-199 163-164, 168, 174-175, 189-192, 193-194 causaliteitsprobleem 118, 166 controverse tussen EZ en O&W 61 CDA 42, 71, 78, 109, 137, 141, 156, 170, 172 creatieve industrie 148, 149-150, 157-158, 160, Centraal Economische Commissie (CEC) 60 191-192 Centraal Planbureau (CPB) 55, 131, 153, 156- creativiteit van ambtenaren 129, 192, 202 157, 163, 167-168, 195 crisismaatregel 117, 135 Centre for Translational Molecular Medicine (CTMM) Cuba-crisis 21, 23-24, 29 150, 158, 171 cultuur 30-31, 48, 60, 79, 94, 99, 193 chemie 54, 60, 120, 123, 148-150, 157-158, 159, 172, 191 D’66 / D66 70-71, 78, 141, 156, 170 chemiesector 172, 189 DAF 20, 65, 128, 135, 137, 139, 195 Christelijk-Historische Unie (CHU) 111 defensief beleid 20, 42-46, 53-54, 60, 63-65, 71, closed shops 125, 151, 190, 196 72-74, 78, 95, 100, 103-104, 130-131, 135- Club van Rome 41, 54 136, 152, 173, 182 cluster(s) 27, 48, 111, 112, 121, 128-130, 132, defensie 58, 91, 120-121, 160, 191 135, 139, 154, 183, 186, 188-189, 190, 192- Deltares 104 193 directoraat-generaal (DG) clusterbeleid 110, 11, 121, 128, 132, 137-138, Buitenlandse Economische Betrekkingen 139, 144, 188-189 (BEB) 59, 128 Clusterbrief 81, 113 Diensten, Midden- en Kleinbedrijf en clusterdenken 144 Ordening (DMO) 94, 100, 127 clusterprojecten 121, 122 Economische Politiek 162, 163 Clusterregeling 129, 149 Economische Structuur 78, 127, 132, 161- coalities 31, 32, 36, 37, 68, 170-171, 183, 186, 162 200 Energie 59, 97-98, 162-163 co-evolutie 79, 198 Energie & Telecom 162-163 commissie Dekker 77, 80, 86, 88, 92-94, 95-98, Handel, Ambachten en Diensten (HAD) 100, 105, 111, 183, 193 59, 94, 100 commissie Rathenau 42, 81 Industrie 55, 59-60, 63-67, 68, 71, 73, 88, commissie Theeuwes 5, 27, 118, 145-147, 153, 94-98, 106, 127-132, 139-140, 162, 164, 168, 196 183, 189, 194 Commissie van Wijzen 132, 155-157, 167-168, Innovatie 161 171, 195 Ondernemen & Innovatie 163, 174 commissie Wagner 43, 53-58, 65-67, 68-73, 77- Ondernemingsklimaat 161-162 78, 82, 85-87, 90-91, 96, 106, 120-121, 131, Prijzen, Ordening en Regionaal Beleid (POR) 139, 158-160, 180, 182, 183, 188, 189, 202 44, 59-60, 63-65, 73, 94, 178 commissie Wijffels 138, 154 Telecommunicatie & Post 162-163 commissie Zegveld 77, 78, 80-82, 85, 96, 100- Wetenschapsbeleid 59, 61-62, 94-96, 106, 101, 180-184 184 concurrentiekracht 5, 14, 16, 53, 105, 111, 124, Dienst Investeringsrekening (DIR) 83-85, 93, 150-151, 181-182, 197, 205 117, 125-126, 133, 165, 193-194 concurrentievermogen 19, 77, 89-90, 110-113, divisionalized firm 126-127, 163 124, 151, 201, 205 DS ’70 45 concurrerend 41, 54, 103-104, 111, 119, 131, DSM 20, 65, 68, 102, 148-149, 172 137, 144, 148, 172, 179, 181-182 Dutch Polymere Institute (DPI) 124-125, 150 Register 321 duurzame energie 124, 148, 150 Fokker 65, 68, 109, 128-131, 135-137, 139-140, 183, 195 Fonds Economische Structuurversterking (FES) Economie met open grenzen, nota 111-113, 119, 154-158, 169-170, 189-190, 193 116, 137, 181 Food & Nutrition Delta (FND) 149, 151 Economie, Ecologie en Technologie (EET), Fundamenteel Onderzoek der Materie (FOM), programma 115 stichting voor 52 Economische Structuurnota 42, 44, 45, 54, 61, 72, 73, 180, 181, 182 garbage can model 32 Economische Voorlichtingsdienst (EVD) 92, gehaktdag 145 154, 161, 165 generiek discours 110-126, 139, 181, 186, 188- ecosysteem 79, 144 189, 190-191, 198, 202 effectiviteit en efficiëntie 26-28, 151 generiek innovatiebeleid 77, 82, 115, 128, 131, EG-Liaison (EGL) 93, 126 136, 152, 187-189, 199 energiebeleid 19, 98 generiek innovatiebeleid met een specifieke Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN) uitwerking 115, 152, 187-189 50, 72, 91, 104, 115, 120, 159 generiek versus specifiek innovatiebeleid 80-82, Economisch Technologisch Instituut (ETI) 47 115, 131-133, 137, 147-154, 163, 186-189, energietechnologie 91, 191 198-200, 204 ESPRIT 81 gevestigde belangen 62, 132, 172, 190 EUREKA 81, 93, 102 Golden Sixties 63, 179 Europees Kaderprogramma 102-103, 115 grote bedrijven 49-50, 53, 65, 67-69, 72-73, 84- Europese Akte 75-76 85, 89 101-103, 105, 125, 128-131, 133, 134- Europese Commissie 102, 136, 161, 177 136, 151, 168-172, 173-179, 182-183, 188, Europese Gemeenschap 75, 93 190, 194 Europese interne markt 75-76, 109, 111, 137, Grote Technologische Instituten (GTI’s) 50, 141 104-105, 138, 154, 192-193 Europese Raad 143, 174 Europese Unie 109, 141 HDTV 93 evaluatie 5-6, 13, 25-26, 36, 89, 105, 145-147, herindustrialisatiebeleid 55 153, 175, 177, 195-196, 197, 201-202, 206 herstructureringsbeleid 20, 42, 44, 179, 202 aandacht voor 92, 99, 136-137, 145-147, High tech systemen en materialen 148, 150-151, 166-168, 175, 195-196, 206 157, 158-160, 172, 191 -methoden 146-147, 196 Holst Centre 149, 171 evolutionaire economie 27, 47-48, 62-63, 79- hoofdlijnen van het innovatiebeleid 178-179, 80, 96, 144, 197 182-196, 197, 200 Hoogovens 20, 65, 68, 131, 183 faillissement 45-46, 71, 73, 109, 130-131, 135, hoogwaardige industrie en dienstverlening, 140, 183 regeling Bevordering van 83, 85, 87 farmaceutische industrie 170-171, 173-174, 189 FES-impuls 154-159, 167-171, 173, 189-192, ICES (Interdepartementale Commissie 195, 196 Economische Structuur) 119, 155 financiële sector 16, 141 ICES/KIS (ICES/Kennisinfrastructuur) 119, fiscale regelingen 13, 169, 185, 198 120-121, 132, 139, 146, 154-160, 167-168, flowers & food 148, 149, 158, 159, 190 170, 173, 189-190, 193, 195, 196 FME 68, 100, 142, 189 ICT / IT 42, 76, 80, 86-89, 91, 115, 120, 150, FNV 70 156, 158, 159, 187, 188, 191 322 Innovatiepolitiek imagoprobleem 96 juridisering 98-99, 161, 166-167, 175, 195-196 In actie voor innovatie, nota 144, 181 incidentenpolitiek 106, 183, 193, 201, 205 kabinet industrieambtenaren 60, 63-65, 95, 97, 106, Balkenende 14, 141, 154, 170 128-129, 139, 183, 194 Den Uyl 14, 44, 45, 67 industriebeleid 19, 20 Kok (‘Paars’) 14, 109, 136, 141, 167 industriepaus 60, 68, 129 Lubbers 14, 71, 75, 78, 109, 137 industriepolitiek 5, 20, 66, 179 Marijnen 76 Industriebrieven 111, 113, 142, 144-145, 168- Rutte 14, 142, 146, 156, 163 168, 181 Van Agt 14, 42-45, 54, 55, 67, 70, 78, 95 Industriefaciliteit 129 kabinetten 14 inerte organisatie 63-65 Kamer van Koophandel (KvK) 93, 154 Informaticastimuleringsplan 86, 91, 115 Kamercommissie 71 ING 141 voor Economische Zaken 135-136, 137 innovatie, definitie van 15-18 kartel 100, 183, 193 innovatiebeleid, definitie van 19 kennisdiffusie 157, 114 Innovatiebox 153, 169, 184-185 kenniseconomie 141-145, 156, 170, 181 Innovatiecentra 92, 93-94, 114, 153 kennisinfrastructuur 80, 86, 88, 111, 119-121, Innovatiegericht Onderzoeksprogramma (IOP) 123, 154-160, 167-168, 170-171, 173-174, 50-53, 61, 73, 90-91, 93, 95, 115, 120-121, 189 132, 139, 146, 150-151, 158-160, 184, 192, kennisinstellingen 72, 73, 104-105, 112, 138, 196, 202, 203 139, 151, 154, 169-172, 173-175, 189, 193, innovatiegericht overheidsinkoopbeleid 46, 62, 198, 200 80-81, 161, 202 kennisoverdracht 52, 93, 114 Innovatiesubsidie Samenwerkingsprojecten (IS- kennisparadox 142, 143-144 regeling) 123, 149, 151, 154, 202 Kennis in beweging, nota 111, 113, 124, 181 Innovatie-In-Dialoog-aanpak 149, 154 Kennisdragers in het MKB (KIM) 114, 202 Innovatiekrediet 49, 153, 169, 184 keynesiaans 20, 63 Innovatienota 42-53, 58-63, 69, 70-71, 72, 73, knowledge spillovers 26, 47 80, 81-83, 96, 101, 180-181, 182 Koninklijke Nederlandse Akademie voor Innovatieplatform 141-143, 148-149, 154, 163, Wetenschappen (KNAW) 156, 171 170, 171-174, 183, 189, 192 Koninklijke Nederlandse Innovatiestimuleringsregeling (INSTIR) 48, 83- Ondernemersvereniging (KNOV) 100, 136 85, 93, 98, 100, 101-102, 105, 114, 116-117, krachtsverhoudingen 184, 188, 192, 202 interne 23, 29, 32-33, 72, 177-178, 186, 197 innovatiesysteem 20, 27, 80, 112, 144 externe 23, 37, 72, 177-178, 186, 197 ‘inrichting’ 84-85, 102 instituties 27, 92, 112, 144, 186, 202, 203 Laboratorium voor Grondmechanica 104 Interdepartementaal Overleg Technologiebeleid laissez faire, laissez passer 26-27 (IOT) 78, 80, 86, 90, 98, 1110 launching customer-beleid 161 internationale samenwerking 126 legitimatie 26-28, 47-48, 49, 79-80, 96, 98, 114, interne verhouding 67, 96 116, 144-145, 184, 186-187, 196 intuïtie 32 level playing field 161 IT-regeling 87-89 life sciences 148-150, 157, 160, 172, 175, 189-191 Lijst Pim Fortuyn (LPF) 141 JESSI 81, 93 Lissabondoelstellingen 143, 174, 185 JSF 161 Lissabonstrategie 141-143, 164 Register 323 lobbyactiviteiten 135, 168, 170, 179, 189-192, minister van Onderwijs, Cultuur & 193, 195, 198, 204-205 Wetenschap(pen) 30, 171 lobbygroep 34, 35-36, 37, 139, 190 minister voor Wetenschapsbeleid 44-45, 51-52, lobbyorganisatie 100, 136, 169, 186 59, 61, 71-72, 95, 181 Lofar 167 ministerie van Financiën 163, 169, 184-185 logistiek 124, 148, 150, 158, 159, 190 ministerie van Landbouw & Visserij 90, 120 loondifferentiatie 55, 70 ministerie van LNV 5, 14, 159 ministerie van O&W 50-51, 59, 61, 68, 72, 78, Maatschappij voor Industriële Projecten 56 95, 104-105, 106-107, 182, 184 Maatschappelijke Innovatieprogramma’s 158, ministerie van OC&W 115, 124, 138, 155, 167, 170 184, 190 machinebureaucratie 29-30, 63-65, 94, 99, 133, ministerie van Verkeer & Waterstaat 91, 162 165, 194 ministerie voor Wetenschapsbeleid 42-43, 44- macht 31, 34, 36-37, 64-65, 129, 132, 137, 200 45, 58 macro-economisch beleid 20, 60, 79, 182 MKB 46, 48-50, 51, 53, 65, 69, 73, 83-85, 92, manier van werken 20, 23, 29-33, 178 100-101, 105, 114, 116, 123, 129, 148, 153- van EZ 58-66, 68, 73, 94-99, 128-133, 139, 154, 168-169, 172, 185, 192, 195 163, 165, 183, 195 MKB-Nederland 136, 168-169, 174 Maritiem Research Instituut Nederland MSD 173 (MARIN) 104, 155 muddling through 29, 31-32, 34 maritieme sector 91, 98, 120, 150, 159, 191 multinationals 68, 101-102, 116, 169 marktfalen 20, 26-27, 47-48, 49, 79-80, 114, 116, 132, 144, 185, 199 Nationale Innovatiesystemen (NIS) 27, 112, marktfalenparadigma 26-27, 79, 144, 197 144 marktgerichtheid 15, 43, 47, 52, 73, 78, 98, 104, NedCar 128, 131, 135, 183, 195 106, 138, 139, 154, 192, 196 Nederlands Christelijk Ondernemers Verbond marktwerking 15, 109, 112-113, 126, 136, 138, (NCOV) 100, 136 139 Nederlands Christelijk Werkgeversverbond Marktwerking, Deregulering en Wetgevings- (NCW) 67-68, 100, 134, 136, 139, 178 kwaliteit (MDW), operatie 113, 145 Nederlands Instituut voor Vliegtuigontwikkeling Marshallplan 48 en Ruimtevaart (NIVR) 130 matching 84, 103-104, 114 Nederlands Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium materiaaltechnologie 86-90, 91, 120, 159, 191 (NLR) 50, 72, 104, 115 Materials innovation institute (M2i) 124, 150 Nederlands Maritiem Instituut (NMI) 104 mededingingsbeleid 69, 113, 162, 183, 186 Nederlands Scheepsbouwkundig Proefstation medische technologie 57, 86-89, 91, 121, 160, (NSP) 104 191 Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) micro-elektronica 42, 56, 76, 81, 87, 91, 104, 119 121, 160, 182, 191, 195 Nederlandse Herstructureringsmaatschappij Miles’ law 31, 129 (NEHEM) 43-44 milieubeleid 19, 54, 55, 160 Nederlandse Investeringsbank (NIB) 56 milieutechnologie 86-90, 91, 121, 160, 191 Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) minister van Economische Zaken 5, 14, 21, 23, 133, 162 28, 43, 48, 65, 70-71, 78, 81, 94-95, 103, 135, Nederlandse Organisatie voor Technologisch 149, 171, 177-179, 200, 204, 205, 207 Aspectenonderzoek (NOTA) 81, 104 minister van Onderwijs & Wetenschappen 95 Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) 51, 52, 138 324 Innovatiepolitiek
Netherlands Institute for Metals Research (NIMR) perspectieven, verschillende 15, 20-21, 23-39, 124-125 177-179 neoklassieke economische benadering 25, 26, Phausd 65 79-80, 112, 129, 131-132, 186 Philips 65, 68, 93, 102-103, 111, 128, 135-136, neoliberaal discours 26-27, 75-76, 107, 109- 137, 183, 190, 194-195 110, 112-114, 139, 185-186, 202 -convenant 102-103, 194 netwerken, versterken van 52-53, 139, 154-158, PIANOo 161 190-192, 196 picking winners 56, 78, 106, 121, 133, 137-138, no cure no pay-methode 117, 147 139, 147-148, 188-189, 205 Novay 124 Pieken in de Delta, nota 152 NOVEM 160-161, 165, 194 ‘platte’ organisatie 133, 140, 194 Point One 149, 151 Octrooibox 117, 153, 169, 184-185 polarisatie 42, 67 Octrooicentrum 154, 161, 165 ‘politieke arena’ 34-36 offensief beleid 42-46, 56, 61-65, 96-98 Politieke Partij Radicalen (PPR) 45 omslag van defensief naar offensief beleid 42- politieke-actorperspectief 21, 23, 33-37, 38-39, 46, 63-65, 71, 78, 96-98, 103 177-178 oliecrisis 41, 69 politieke verantwoording 96, 133, 137, 140, ondernemingsklimaat 109, 111-112, 145 145-147, 166, 173, 174-175, 185, 193, 194, onderwijsbeleid 19 195-196 onderzoek, publiek 50-53, 80, 104-105, 115, potentiegebieden 149-150, 159-160, 172, 173, 138, 192-193 190-192 onderzoek, vraaggedreven 104 pressiegroepen 34-36, 62 onderzoek en ontwikkeling (zie R&D) prijsbeleid 94 onderzoeksbeleid 44-45 privatisering 15, 109 open economie 13 procedures 18, 29-32, 98, 107, 122, 126, 133, Organisatie voor Economische Samenwerking 167-169, 170-171, 174, 190, 194, 195, 197- en Ontwikkeling (OESO) 16, 17, 18, 45, 62- 198, 204-205 63, 92, 96, 100-101, 104, 185 Professioneel Inkopen en Aanbesteden 161 organisatiegedragperspectief 21, 23, 28-33, 36, professionele bureaucratie 29, 30-31 38-39, 177-178 Programmatisch Bedrijfsgerichte organisatiestructuur 17-18, 29-31, 126, 127, Technologiestimulering (PBTS) 52-53, 82, 133, 161-163 86-91, 93, 98, 103, 106, 107, 114, 115, 120- Organon 173, 195 122, 124, 128, 132, 188, 193, 195, 202 Oslo Manual 16, 17, 18 programmatische aanpak 85, 149, 164 overheid, rol van de 26-27, 60, 66, 75, 79, 111, Project industriële innovatie (Pii) 46, 202 131 Projectgroep Technologiebeleid 67, 71, 78 overheidsfalen 26-27 PTT 75, 119 overheidsgarantie 130, 183 publiek-private samenwerking 155 overheidssteun (zie steunbeleid) Publieksvoorlichting over Wetenschap en Techniek (PWT), stichting voor 81 Paasakkoord 154, 156, 167, 170 ‘paradepaardjes’ 128-131, 135, 137, 139, 195 R&D 46-49, 62, 68-69, 80, 82-84, 86, 90, 101- PvdA 42, 71, 78, 109, 137, 141 102, 104, 115-118, 121-122, 138, 139, 143- Pensioenen en sociale verzekeringen 148, 150, 144, 147, 153, 174, 178, 184-186, 192, 196, 158, 172, 189 198-199, 203 R&D-beleid 143, 178, 184-186, 188, 203 Register 325
R&D-fixatie 13, 15, 47-48, 184-186, 203 scheepsbouwsector 20, 44, 45, 57-58, 63, 68, R&D-loonkosten 84, 116 76, 131 R&D-percentage 174, 184-185 scheiding van beleidsvorming en Raad van Advies voor het Wetenschapsbeleid beleidsuitvoering 88, 94, 98, 107, 163-165, (RAWB) 36, 45, 81, 94, 95, 105, 111, 114, 179, 193-195, 205 138 sectorbeleid 43-44, 55 Rathenau Instituut 81, 104 sectorkennis 128, 164, 175, 198 rationaliteit 24-26, 28, 31 Sectornota 44, 45, 61, 72, 181 beperkte (bounded rationality) 24-26, 29-32 selectieomgeving 62, 79 rationele-actorperspectief 21, 23, 24-28, 38-39, Senter 89, 93, 117, 123, 125-126, 128, 133-134, 177-178 154, 156, 160-161, 164, 165, 194 recessie 41, 141, 179 SenterNovem 151, 154, 160-161, 163-165, 166, recombinant DNA 104 168, 174, 194 regelgeving, minder 46, 92, 136, 145, 175 Shell 65, 68 regelgeving ter bevordering van innovatie 46, sleutelgebied 141, 145, 148-150, 153, 157-160, 62, 202, 203 163, 164, 169, 171-172, 173, 189-192, 196 regionaal beleid 94, 162 sleutelgebiedenbeleid 52, 125, 142, 143, 146, Regionale Ontwikkelingsmaatschappijen 148-152, 153, 157, 164-165, 166, 174-175, (ROM’s) 47, 154 189, 194-195, 196, 198, 202 reorganisatie 50, 51, 65, 72, 127-128, 140, 161- SNS 141 162, 164, 174 sociaaleconomisch beleid 42, 55 Research & Ontwikkeling, directie 95, 97 Sociaal Economische Raad (SER) 36 Research op Aandachtsgebieden (ROAG), sociaal-organisatorische aspecten van innovatie regeling 82, 85-88, 90-91, 97, 98, 102, 106, 18, 81, 180, 184, 186, 202, 203 107, 122, 188, 190, 195-196, 202 Solow-residu 47 retoriek 163 spanning tussen afdelingen 97, 129, 131 Rijksnijverheidsdienst 47, 81, 92, 93 specifiek innovatiebeleid 77, 82, 115, 131-132, roulatiesysteem voor leidinggevenden 128, 163 137, 152, 163, 187, 199, 204, 207 routine 16, 30, 48, 65, 182, 185, 200 speerpuntactiviteiten, Stimulering van 85, 87 RSV 42, 45-46, 58, 65, 68, 71, 98, 135, 193 spin off 52 -debacle 43, 70, 75, 103, 106, 126, 128, 183, stafdirectie 60, 64, 72, 78, 129, 162, 182 188, 197 stagnatie, economische 14, 41, 44, 70, 75, 179 -enquête 42-43, 45-46, 53, 58, 64, 70-72, 73, stakeholders, externe 31, 34-37, 65-67, 67, 73, 76, 92, 96, 97, 103, 139, 183 99, 105, 106, 151, 174, 177-178, 189-192, -trauma 189 202, 203 stakeholders, interne 32, 36, 73, 177-178, 199, sale and lease back-constructie 129, 135 203 samenleving 50, 67, 71 stakeholders, interne en externe 13, 21, 32-33, samenwerking 61, 62, 78, 80, 97, 98, 106, 126, 39, 73, 106, 139, 177, 182, 186, 195, 200 129, 136, 139, 141, 144, 146, 164, 168, 169, Sterke basis voor topprestaties, nota 142, 144- 184, 186, 189, 192-193, 194, 203 148, 181 samenwerkingsprojecten 88, 122-123, 151 sterkte-zwakteanalyse 111, 137, 189 samenwerking tussen bedrijven en tussen steun aan individuele bedrijven 58, 64, 76, 105, bedrijven en kennisinstellingen 88, 93, 110- 183 111, 114, 121-122, 132, 138, 144, 147-149, steunbeleid 27, 44-46, 56, 68-69, 71, 73, 76, 154-160, 164, 174, 190, 192-193 103, 106, 116, 128-131, 134-136, 139-140, 183 326 Innovatiepolitiek
Stichting Toekomstbeeld der Techniek 81 telematica 191 Stichting voor de Technische Wetenschappen Telematica Gids Projecten (TGP) 115, 120 (STW) 50-52, 73, 115, 139, 192 Telematica Instituut 124 Stimulering Strategische Samenwerking 121 terugtredende overheid 109 Stimuleringsregeling Innovatief Management The Limits to Growth, rapport 41-42, 54, 62 (SIM) 46-47 TI Pharma 150, 158, 168, 171, 189, 195, 196, StiPT 49, 88-89, 92-94, 98-99, 106, 125-126, 202 133, 165, 194 TNO 50-51, 61, 71, 72, 80, 81, 84, 104-105, Stork 65, 130 114-115, 138, 154, 192 strategische samenwerking 112 TNO-STB 83-84, 111, 121, 130, 131, 137, 139 structuurbehoudend beleid 63 Toeleveren & Uitbesteden (T&U), programma subsidieadviesbureaus 116-117, 142 112, 122, 202 Subsidieregeling Management Ondersteuning Top Institute Food & Nutrition (TIFN) 124, 149 (SMO) 47 Topinstituut Water 150, 171 Subsidies Maritiem Onderzoek 123 topambtenaren 60, 130, 195 Syntens 114, 153 transparantie 157, 170, 195, 205-206 systeembenadering 144 tripartiet overleg 43-44, 65 systeemfalen 20, 27, 112, 144 Tweede Kamer 30, 53, 65, 70-72, 101, 103-104, 107, 130, 136-138, 172-173, 175, 183, 195, taboe 58, 141-142, 189, 204 200, 206 Technisch Ontwikkelingskrediet (TOK) 48-50, Tweede Kamerleden 35, 70, 101, 103, 136, 137, 69, 73, 82, 93, 116, 123, 129, 153, 169, 184 173 Technisch Wetenschappelijke Attachés 47 technisch-wetenschappelijke infrastructuur 79 Uitdagerskrediet 49, 153 Technische Ontwikkelingsprojecten (TOP) 153 uitvoeringskosten 92, 117, 151, 185, 198-199 technische universiteiten 51, 138 uitvoeringsorganisatie 15, 38, 52, 85, 92, 94, 98- Technolease 129, 130, 135-136, 137, 140, 183, 99, 106, 110, 117, 125-126, 130, 133, 142, 194 162, 165, 193, 195 technologie, nieuwe 18, 42, 62, 76, 104, 106, Unilever 65, 68, 102 151, 184 universiteiten 15, 51, 61, 105, 124, 132, 138, technologiebeleid 19, 21, 42, 47, 58, 61, 71, 74, 171 75-107, 109-110, 112, 126, 142, 144, 180-184 user-producer-interactie 112 technologiegebieden 78, 85-86, 89-91, 97, 98, 99, 106, 119-121, 128, 132, 188, 190-192 vakbonden 69-70 Technologie & Samenleving 81 Van Beleidsbegroting Tot technologisch aspectenonderzoek (technology Beleidsverantwoording (VBTB) 145-147, assessment) 80, 81, 104 166, 172-173, 195 technologisch-organisatorische aspecten van valorisatie 53 innovatie 81 vennootschapsbelasting, lagere 136, 153 Technologische Samenwerking, regeling 123, verantwoorden van beleid 96-97, 145-147 154, 202 verantwoordingsdag 145, 173, 195 Technologische Topinstituten 53, 120, 123- verdedigen van positie 31, 36, 98, 104, 106, 125, 132-133, 138, 139, 146, 149-151, 151- 128-129, 134, 138, 168, 183, 193, 197, 200 152, 158-160, 171, 189, 190, 193, 195, 196, Verdrag van Maastricht 76, 109 197, 202, 204 veredelingschemie 57, 87, 91, 120, 159, 191 technology push 105, 184 Vereniging van Samenwerkende Nederlandse tegenwicht bieden 66, 129, 164, 175, 198, 205 Universiteiten (VSNU) 138 Register 327 verkeer en vervoer 90, 120, 155, 159, 190 werkgeversorganisatie 34, 67, 73, 100, 101, 102, verkokering 165 134, 136, 169, 175, 194 vermogenspositie 56, 69 werkloosheid 41, 45, 61, 75, 119, 152, 179 Vervolgcommissie Technologiebeleid (VCT) werknemersorganisatie 34, 35, 56, 67, 69-70, 99 94, 111 Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk Verbond van Nederlandse Ondernemingen (WBSO) 83, 102, 114, 116-118, 126, 139, (VNO) 68, 70, 100, 102, 134-136, 139, 182 146, 147, 153, 167, 169, 174, 175, 184, 188, vestigingsklimaat 169 190, 198, 202, 203 VNO-NCW 124, 142, 168-169, 174, 186, 189, Wet op de Investeringsrekening (WIR) 83 194 WeTeN, stichting 81 voedingsmiddelenindustrie 57, 90, 120, 159 Wetenschappelijke Raad voor het VVD 42, 78, 103, 141, 156, 170, 171 Regeringsbeleid (WRR) 36, 43, 53-56, 65- voorlichting 47, 81, 86, 100, 104 66, 72-73, 78, 111, 131, 163, 182, 188, 189, voorwaardenscheppend beleid 20, 79, 109-110, 197, 198 111, 113, 131, 162, 186-187, 194 Wetenschap- en Techniekweek 81 wetenschapsbeleid 19, 44-45, 94, 95, 106, 184 Wageningen Centre for Food Sciences 124-125, 149 WRR-advies 42, 55, 73, 182 watersector 57, 91, 120, 148, 150, 158-159, 191 WRR-rapport 54, 65-66, 205 Waterloopkundig Laboratorium (WL) 104 werkgelegenheid 35, 41-42, 45, 54-55, 63, 68, Zeslandenprogramma 62-63, 70-71, 80, 186 69-70, 73, 75, 96, 100-101, 104, 166, 179-183, Zuiver-Wetenschappelijke Onderzoek (ZWO), 205 Nederlandse organisatie voor 50-51
Innovatiepolitiek Beleid is zelden het resultaat van rationele overwegingen. Dat geldt ook voor het innovatiebeleid dat het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010 uitvoerde. Evert-Jan Velzing reconstrueert in Innovatiepolitiek Innovatiepolitiek het innovatiebeleid dan ook vanuit drie perspectieven. Hij vult het rationele perspectief aan met een analyse over de invloed van de organisatie zelf en Een reconstructie van van de betrokken externe belanghebbenden. Innovatiepolitiek geeft de lezer het innovatiebeleid van het zodoende helder inzicht in het verloop van deze boeiende geschiedenis. ministerie van Economische Zaken Door verschillende perspectieven te hanteren zijn de ontwikkelingen beter te begrijpen en is het mogelijk om in zeven hoofdlijnen duidelijke conclusies te van 1976 tot en met 2010 trekken. Velzing concludeert dat moet worden ingezet op een permanent en gefundeerd innovatiebeleid. Met een actieve rol kan een slimme overheid een Evert-Jan Velzing aanjager van innovatie zijn.
Van 2002 tot eind 2007 studeerde Evert-Jan Velzing Natuurwetenschap &
Innovatiemanagement. Hij deed in Brussel onderzoek naar onderzoeks- en innovatiebeleid, werkte bij het Innovatieplatform en – na een intermezzo in t Centraal Amerika – als adviseur bij het onderzoeks- en adviesbureau Dialogic. ▼
Bij de Universiteit van Amsterdam deed hij van 2009-2013 een promotie- onderzoek naar innovatiebeleid.
t t ▼ Evert-Jan Velzing ▼ t t
ISBN ISBN 978-90-5972-799-19789059727991 t t
9 789059 727991