Dokument 3-serien Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige selskaper for 2010 Dokument 3:2 (2011–2012) Denne publikasjonen finnes på Internett: www.riksrevisjonen.no Offentlige institusjoner kan bestille publikasjonen fra Departementenes servicesenter Telefon: 22 24 20 00 E-post: [email protected] www.publikasjoner.dep.no Andre kan bestille fra Bestillinger offentlige publikasjoner Telefon: 55 38 66 00 Telefaks: 55 38 66 01 E-post: [email protected] Fagbokforlaget AS Postboks 6050 Postterminalen 5892 Bergen ISBN 978-82-8229-167-5 Forsideillustrasjon: 07 Oslo Dokument 3-serien Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige selskaper for 2010 Dokument 3:2 (2011–2012) 2 Til Stortinget Riksrevisjonen legger med dette fram Riksrevisjonens kontroll med forvalt- ningen av statlige selskaper for 2010, Dokument 3:2 (2011–2012). Del I er Riksrevisjonens beretning om kontrollen med statlige selskaper. Del II omhandler kontrollen av utvalgte emner innen utøvelsen av regjerin- gens eierpolitikk, slik denne er formulert i St.meld. nr. 13 (2006–2007) Et aktivt og langsiktig eierskap. I kontrollen for 2010 har Riksrevisjonen under- søkt bruken av eksterne revisorer i utvalgte selskaper. Resultatet av kontrol- len er forelagt Nærings- og handelsdepartementet til uttalelse. Del III presenterer resultatene fra de utvidede kontrollene, som er basert på risiko- og vesentlighetsvurderinger. Del IV omhandler saker som har framkommet gjennom Riksrevisjonens årlige kontroll av blant annet statsrådens beretning for det enkelte selskap, protokoller fra generalforsamlinger eller lignende og årlig rapportering fra selskapene. Del V omhandler oppfølging av tidligere rapporterte saker. Riksrevisjonen, 17. januar 2012 For riksrevisorkollegiet Jørgen Kosmo riksrevisor 4 Innhold Til Stortinget 3 Kulturdepartementets oppfølging av tidligere rapporterte forhold 108 Del I Riksrevisjonens beretning om Nærings- og handelsdepartementets kontrollen med statlige selskaper 7 oppfølging av tidligere rapporterte forhold 110 Del II Kontroll av utøvelsen av Samferdselsdepartementets regjeringens eierpolitikk 13 oppfølging av tidligere rapporterte Statens eieroppfølging av ekstern forhold 112 revisors oppdrag og uavhengighet 15 Vedlegg 115 Del III Resultater av utvidede kontroller 23 1: Virksomheter som omfattes av Sak 1: De regionale helseforetakenes Riksrevisjonens kontroll for resultatrapportering og regnskapsåret 2010 117 måloppnåelse 25 2: Oversikt over selskaper som inngår Sak 2: Lederlønnsutviklingen i i undersøkelsen av statens eier- helseforetakene 33 oppfølging av ekstern revisors oppdrag og uavhengighet 119 Sak 3: Helseforetakenes bruk av nasjonale rammeavtaler for leie av helsepersonell 39 Sak 4: Satsingen på psykisk helsevern 47 Sak 5: Mål- og resultatstyring i scenekunstselskap 53 Sak 6: Statkraft – lønnsomhet, kostnads - utvikling og styring 61 Sak 7: Den økonomiske utviklingen i Mesta Konsern AS, Baneservice AS og Secora AS etter omdanningen til aksjeselskaper 69 Sak 8: Olje- og energidepartementets eieroppfølging av Statoil 75 Sak 9: Bussvirksomheten i NSB 84 Del IV Resultater av den årlige kontrollen 91 Helse- og omsorgsdepartementet 93 Kunnskapsdepartementet 95 Olje- og energidepartementet 98 Del V Oppfølging av tidligere rapporterte saker 101 Oppfølging av tidligere rapporterte forhold som gjelder utøvelsen av regjeringens eierpolitikk 103 Helse- og omsorgsdepartementets oppfølging av tidligere rapporterte forhold 104 6 Del I – Riksrevisjonens beretning om kontrollen med statlige selskaper 8 Riksrevisjonen kontrollerer forvaltningen av statens interesser i selskaper m.m. jf. lov om Riksrevisjonen § 9, tredje ledd. Kontrollen er utført i samsvar med lov og instruks om Riksrevisjonen og Riksrevisjonens standarder og retningslinjer for kontrollarbeidet. 1 Omfang av kontrollen Riksrevisjonen gjennomførte for 2009 en kontroll med lederlønnsutviklingen for administrerende Riksrevisjonens kontroll for 2010 har omfattet 45 direktør i 42 selskaper med statlig eierandel, heleide aksjeselskaper, 27 deleide aksjeselskaper, inkludert de fi re regionale helseforetakene. 8 allmennaksjeselskaper (ASA), 4 regionale hel- Undersøkelsen ble rapportert til Stortinget i seforetak, 7 statsforetak, 6 selskaper som er orga- Dokument 3:2 (2010–2011), jf. Innst. 246 S nisert ved særskilt lov og 26 studentsamskipna- (2010–2011). I debatten i Stortinget 21. mars der. En fullstendig oversikt over selskapene som 2011 etterlyste fl ere representanter en tilleggs- er kontrollert, fi nnes i Vedlegg 1. undersøkelse av lederlønningene i alle helsefore- takene. Tilleggsundersøkelsen viser at lederne i For 2010 har Riksrevisjonen funnet grunnlag foretakene (de regionale helseforetakene og for merknader til statsrådens forvaltning av helseforetakene) har en sterkere lønnsvekst enn statens interesser under Helse- og omsorgs- det øvrige ansatte i foretakene har. Oppfordringen departementet, Kulturdepartementet, Kunnskaps- om moderasjon har vært særlig sterk fra 2007. departementet, Nærings- og handelsdepartemen- Likevel har lønnsveksten i helseforetakene tet, Olje- og energidepartementet og Samferdsels- vært sterkere i årene 2007–2010 enn i årene departementet. 2003–2007. 2 Regjeringens eierpolitikk 3 Sentrale funn fra de utvidede kontrollene Statens eierskap skal utøves innenfor de rammene Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av som følger av ansvarsdelingen mellom selskape- statlige selskaper for 2010 har omfattet ni utvi- nes eiere og styre. Innenfor disse rammene er dede kontroller. I disse kontrollene har Riksrevi- aktivt eierskap en sentral forutsetning i regjerin- sjonen funnet svakheter som gjelder: gens eierpolitikk. Etter Riksrevisjonens oppfat- • Svak oppfølging av sektorpolitiske mål ning må staten som eier på denne bakgrunn • Eierskapsutøvelsen er ikke tilstrekkelig benytte de virkemidler som er tilgjengelig for tilpasset selskapenes egenart eierstyring, oppfølging og kontroll på en aktiv • Svak avkastning i fl ere selskaper med måte. Riksrevisjonens kartlegging om statens forretningsmessige mål eieroppfølging av ekstern revisors oppdrag og uavhengighet viser at staten som eier i mange Svak oppfølging av sektorpolitiske mål tilfeller har et potensial for mer aktiv bruk av De regionale helseforetakenes resultatrapporte- ekstern revisor i sin oppfølging og kontroll av ring viser fortsatt store forskjeller i andelen som selskapene. et tildelt rett til nødvendig helsehjelp, både mellom regioner og mellom fagområder. Riks- Revisors uavhengighet er viktig for at revisor skal revisjonen mener at dette gir høy risiko for at kunne utøve sin virksomhet i tråd med revisorlo- rettighetspasienter ikke prioriteres slik priorite- vens krav til integritet, objektivitet og aktsomhet. ringsforskriften forutsetter og at ivaretakelsen av Riksrevisjonens undersøkelse viser at ekstern pasientrettighetene blir forskjellig avhengig av revisors honorar til rådgivning og andre tjenester hvilken region pasienter tilhører. Det er fortsatt er mangelfullt spesifi sert for mange selskaper, og ingen av de regionale helseforetakene som når fl ere selskaper har hatt samme revisor i mer enn 7 kravene på sentrale kvalitetsindikatorer som år. Riksrevisjonen understreker betydningen av at utsending av epikriser, andelen strykninger av departementene i sin gjennomgang av ekstern planlagte operasjoner og innen andelen korridor- revisors uavhengighet bidrar til større åpenhet om pasienter har det i tillegg vært en negativ utvik- revisors oppdrag knyttet til rådgivning og andre ling. tjenester og har en gjennomtenkt holdning til behovet for revisorrotasjon. Rammeavtaler for leie av helsepersonell er et virkemiddel for å sikre forsvarlig bemanning i 9 spesialisthelsetjenesten. Alle helseforetakene nye analyser av selskapet og ikke vurdert å kjøper tjenester fra leverandører uten ramme- fastsette et nytt avkastningsmål for selskapet. avtale, men andelen som disse kjøpene utgjør, • Statoil ASA skal drives på et forretningsmes- varierer fra 8 til 69 prosent. Manglende systemer sig grunnlag, og for denne typen selskaper er gjør det vanskelig for helseforetakene å doku- det i eierskapsmeldingene klare forventinger mentere i hvilken grad kjøp fra leverandører uten om at staten skal utforme avkastningsmål og rammeavtale faktisk skyldes manglende leve- utbytteforventninger, og kommunisere dette til ringskapasitet hos avtaleleverandørene eller selskapet. Olje- og energidepartementet har så manglende lojalitet til bestillingsrutinene i helse- langt ikke utarbeidet og formidlet avkastnings- foretakene. Riksrevisjonen er enig med Helse- og mål og utbytteforventing til Statoil i samsvar omsorgsdepartementet i at de regionale helsefore- med de forventningene som framkommer i takene og helseforetakene har et forbedrings- regjeringens eierskapsmeldinger. potensial i oppfølging av rammeavtalene. Etter Riksrevisjonen legger til grunn at det innenfor Riksrevisjonens syn forutsetter virkemiddelet at selskapslovgivningen og øvrige rammer som de regionale helseforetakene allerede ved plan- Stortinget har satt, er betydelige muligheter for legging av anskaff elsesprosessen tar tilstrekkelig en mer aktiv eierskapsutøvelse overfor disse hensyn til mekanismene i markedet og forholdene selskapene. ved tilgangen på helsepersonell, for å sikre at fremtidige leverandører kan levere i forhold til Svak avkastning i flere selskaper med behov. forretningsmessige mål For de selskapene som har et forretningsmessig Riksrevisjonen viser til at NSBs tog- og buss- formål er målet med det statlige eierskapet størst