Informe sobre Decretos de Necesidad y Urgencia
El lunes 12 de noviembre se firmó un nuevo decreto de necesidad y urgencia (DNU) que establece el pago de un bono de fin de año como parte de una negociación entre el gobierno, el sector privado y los sindicatos, siendo el decimoprimero DNU del Mauricio Macri en lo que va del año.
Argentina cuenta con un sistema presidencialista, caracterizado por mandatarios fuertes que cuentan con atribuciones constitucionales de carácter legislativo, entre las que se incluyen los decretos de necesidad y urgencia. Este instrumento fue sujeto de polémica desde sus inicios hasta el día de hoy, independientemente de cómo fue utilizado y de su contenido. En este contexto, puede analizarse el alcance y validez de los decretos de necesidad y urgencia, e indagar cómo fueron aplicados por los gobiernos desde la vuelta a la democracia.
Orígenes y características de los DNU
Los decretos de necesidad y urgencia (DNU) son una atribución exclusiva del Presidente de la Nación que le permite sancionar normas con rango de ley y, como su nombre lo indica, deberían ser de uso excepcional. A pesar de esto, se han vuelto una práctica habitual para los gobiernos, potenciando la concentración del poder en manos del Poder Ejecutivo dentro del esquema institucional argentino.
En términos generales, durante todo el período de organización nacional y hasta 1989, los decretos de necesidad y urgencia fueron una herramienta de uso poco frecuente. Se estima que, hasta 1989, se dictaron solamente 35, dando cuenta del carácter excepcional de esta herramienta1. Sin embargo, con la presidencia de Carlos Menem se tornaron un instrumento habitual. Durante su primera presidencia y hasta que entró en vigor la reforma constitucional de 1994, Menem dictó 175 decretos de necesidad y urgencia. Para ello, contó con el aval de la Corte Suprema de Justicia de la Nación a través de un fallo en 19902 que sentó los principios de validez de los DNU: debe mediar una situación de grave riesgo social que ponga en peligro la continuidad del Estado o amenace seriamente la cohesión social3.
Finalmente, la reforma constitucional de 1994 incorporó los decretos de necesidad y urgencia como una atribución del Presidente de la Nación. En el artículo 99, inciso 3, fija sus condiciones y límites, estableciendo que deben ser dictados en “circunstancias excepcionales” que hagan imposible seguir el trámite legislativo ordinario, y que no pueden tratar sobre normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o del régimen de los partidos políticos.
Procedimiento legislativo de los DNU
La Constitución Nacional determina que los DNU deben ser firmados por el Presidente, el Jefe de Gabinete y los ministros del gabinete nacional para posteriormente ser remitidos –dentro de los siguientes diez días– a la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo del Congreso de la
1 Ferreira Rubio, D. y Goretti, M. (1996). Cuando el presidente gobierna solo. Ménem y los decretos de necesidad y urgencia hasta la reforma constitucional (julio 1989 – agosto 1994). Desarrollo Económico, vol. 36, N° 141 2 CSJN, 27/12/90, “Peralta, Luis c/Estado Nacional, Ministerio de Economía – Banco Central”. 3 Mustapic, A. (2000). Oficialistas y diputados: las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina. Desarrollo Económico, Vol. 39, N° 156.
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Nación, ámbito de control y seguimiento de estos. La Comisión, sin embargo, no se constituyó hasta 2006, a partir de la Ley 26.1224. Está integrada por 8 senadores y 8 diputados, respetando la proporción de las representaciones políticas partidarias en ambas Cámaras.
La Comisión debe, también en un plazo no mayor a 10 días hábiles, expedirse sobre el contenido del DNU y elevar su dictamen al plenario de cada Cámara, que deberán rechazarlo o aprobarlo. El tratamiento es a libro cerrado, es decir que no se puede modificar el contenido del decreto; y para que sea derogado es necesario que sea rechazado por ambas Cámaras. No hay plazos prescriptos para que se pronuncien al respecto y, ante el silencio del Congreso, el DNU se considera aprobado tácitamente. Todos estos elementos debilitan la capacidad del Poder Legislativo de poner freno a las iniciativas presidenciales, especialmente cuando el partido oficialista cuenta, en alguna de las dos Cámaras, con mayoría propia.
La emisión de DNU desde 1983 hasta la actualidad
Desde el retorno de la democracia en 1983 hasta la actualidad, se han dictado un total de 868 decretos de necesidad y urgencia5. Quien más hizo uso de esta herramienta es Carlos Menem, con un total de 284 decretos de necesidad y urgencia dictados en sus dos mandatos consecutivos de gobierno, seguido de Néstor Kirchner (239) y Eduardo Duhalde (156).
Presidentes Meses de mandato DNU DNU por mes Raúl Alfonsín 1983 – 1989 67 6 0,1 Carlos Menem 1989 – 1999 125 284 2,3 Carlos Menem 1989 - 1995 77 182 2,4 Carlos Menem 1995 - 1999 48 102 2,1 Fernando de la Rúa 1999 – 2001 24 60 2,5 Eduardo Duhalde 2002 – 2003 17 156 9,2 Néstor Kirchner 2003 – 2007 55 239 4,3 Cristina Fernández 2007 – 2015 96 82 0,9 CFK 2007 – 2011 48 33 0,7 CFK 2007 – 2015 48 49 1,1 Mauricio Macri 2015 – 2018 35 45 1,3
Sin embargo, es relevante destacar que no todos los presidentes contaron con el mismo plazo para ejercer sus mandatos, ya fuera por ser reelectos, por terminar anticipadamente sus períodos de gobierno, por asumir interinamente o, en el caso de Mauricio Macri, por no haberlo finalizado aún. Así, al calcular la cantidad de DNU dictados en relación al tiempo de mandato de cada presidente, observamos que pasan a encabezar el ranking Eduardo Duhalde y Néstor Kirchner. El actual presidente, Mauricio Macri, dictó un promedio de 1,3 DNU por mes en 32 meses de mandato, en comparación con Cristina Fernández que emitió 0,9 DNU por mes en el triple de tiempo (96 meses).
4 Además de los decretos de necesidad y urgencia, la Comisión tiene competencia para expedirse sobre los decretos de delegación legislativa y la promulgación parcial de leyes. 5 No se incluye en este análisis los 6 DNU emitidos por Adolfo Rodríguez Saa durante los ocho días que ejerció la Presidencia Interina de la Nación.
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Por otro lado, al analizar las respuestas del Congreso Respuesta del Congreso a los en este período, se observa que tan sólo 19 DNU DNU. 1983 - 2017 fueron derogados por rechazo manifiesto de ambas Cámaras, 71 fueron aprobados explícitamente, y 41 5% 2% decretos fueron modificados –hasta que la reforma 9% de 1994 excluyó esa posibilidad–. En la gran mayoría de los casos, la “no” respuesta legislativa a los DNU presidenciales derivó en su aprobación tácita.
Debido al procedimiento explicado previamente, mientras un DNU no sea rechazado o aprobado explícitamente por las Cámaras de Diputados y Senadores, se considera vigente. Por esto, algunos 84% críticos de este instrumento han señalado que las reglas formales para aprobar DNU son, en la práctica, Silencio Aprobación más flexibles que las de aprobación y sanción normal Modificación Derogación de las leyes que, además de ser tratadas en las respectivas comisiones legislativas, deben ser votadas Fuente: UEPE CAC en base a Bonvecchi y Zelaznik (2017). y aprobadas indefectiblemente por las dos Cámaras.
El rechazo de un DNU en el Congreso implica para quien detenta el gobierno una derrota ante la opinión pública y una fuerte pérdida de capital político. Es por esto que, antes de enfrentarse a un escenario adverso en la arena legislativa, los presidentes pueden optar por canales alternativos de negociación y resolución del conflicto. Del mismo modo, como conseguir la mayoría necesaria para derogar un DNU es un proceso arduo, muchas veces los líderes opositores avanzan en el plano judicial, cuestionando de llano su constitucionalidad.
Consideraciones finales
Desde el retorno a la democracia, todos los presidentes han utilizado en mayor o menor medida los DNU como instrumento de gobierno. Este instrumento fue aplicado por gestiones de diferente signo político, con diversos grados de aprobación ciudadana, en momentos de crisis y también de estabilidad. Por lo tanto, más allá de las situaciones reales de emergencia, en la práctica, el dictado de decretos de necesidad y urgencia ha correspondido a una estrategia de gestión autónoma, independiente del Poder Legislativo. Se ha utilizado como mecanismo para contrarrestar la ausencia de mayorías oficialistas en el Congreso y para eludir los procedimientos, plazos y acuerdos políticos inherentes al tratamiento de las leyes; en suma, para modificar la dinámica política en favor del Ejecutivo al permitirle llevar adelante su programa de gobierno con menores condicionamientos externos.
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Anexo: Decretos de Necesidad y Urgencia relevantes Raúl Alfonsín – DNU 714/89 Declaración de Estado de sitio en todo el territorio nacional por el término de 30 días. Esto sucedió tras una serie de disturbios, saqueos y enfrentamientos en la ciudad de Rosario, en el contexto de la hiperinflación. Estos acontecimientos derivaron en el fin anticipado del gobierno de Alfonsín, seis meses antes del final de su mandato. Carlos Menem – DNU 36/90 Instrumentó el Plan Bonex, por el que se congelaban depósitos a plazo fijo en moneda nacional, los que fueron convertidos y restituidos con bonos de deuda pública nacional a 10 años. Grupos de ahorristas iniciaron acciones legales contra el Estado solicitando la declaración de inconstitucionalidad y la devolución de sus ahorros. La Corte Suprema dictaminó que la limitación impuesta por el decreto 36/90 era consecuencia de la situación de crisis y la necesidad de atenuarla, y sentó precedente admitiendo la validez de los DNU. Fernando de la Rúa – DNU 430/00 Estableció una reducción del 13% del salario de los empleados públicos. Fue rechazado por el Senado, pero no por la Cámara de Diputados. La Corte Suprema de Justicia de la Nación falló a favor del Estado, entendiendo que podía ordenar tal reducción por un tiempo determinado. Eduardo Duhalde – DNU 165/02 Declaró la emergencia ocupacional nacional y la creación del Plan Jefes de Hogar, con el objetivo de brindar ayuda económica a jefes y jefas de hogar desocupados y con hijos menores de edad. Esta ayuda económica oscilaba, dependiendo de la jurisdicción, la población afectada y los costos diferenciados, entre $100 y $200 por un plazo de 3 meses. En 2003 Néstor Kirchner prorrogó la vigencia de este decreto mediante el DNU 1353/03. Néstor Kirchner – DNU 204/04 Introdujo modificaciones en el reglamento de contrataciones de la administración pública nacional, habilitando las contrataciones directas con las universidades nacionales. En los últimos años, la falta de regulación y control sobre esta modalidad de contratación ocasionó la escalada de denuncias por el deterioro en la transparencia de este sistema. Mediante el decreto reglamentario 632/18, el gobierno de Mauricio Macri dio de baja los acuerdos de asistencia técnica con las universidades nacionales con el fin de disminuir el gasto público. Cristina Fernández de Kirchner – DNU 2010/09 Dispuso la creación del Fondo del Bicentenario para el Desendeudamiento y la Estabilidad; destinaba fondos del Banco Central para el pago de deuda. El decreto fue judicializado y el conflicto derivó en la remoción del presidente del Banco Central, Martín Redrado, mediante el también cuestionado DNU 18/2010. Previendo una derrota legislativa y judicial, Cristina Fernández anunció la derogación del decreto para dejar sin efecto las medidas judiciales, a la vez que sancionaba otros dos (DNU 298/2019 y decreto nacional 297/2010), con efectos virtualmente iguales al derogado. Mauricio Macri – DNU 27/18 Llamado “Megadecreto” de Desburocratización y Simplificación del Estado. Introdujo modificaciones en alrededor de 140 leyes, despertando reclamos de todo el arco opositor. Entre sus aspectos más destacados, ampliaba el uso del documento electrónico y la firma digital en los actos administrativos y jurídicos. El gobierno optó por remitir al Congreso de la Nación tres proyectos de ley que reemplazaron a dicho DNU, dejándolo sin efecto.
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