DIAGNÓSTICO DA DESCENTRALIZAÇÃO FISCAL EM

Maria Cristina Mac Dowell (Coordenadora) Érika Amorim Araújo Alexandre Sobreira Cialdini Nicoletta Ferruglio

Luanda, agosto de 2006 1. INTRODUÇÃO

O Governo de Angola tem ressaltado como uma de suas prioridades a criação de autarquias locais, com seus representantes eleitos directamente. Esse processo deve ocorrer tentativamente até o ano 2010, conforme tem sido referenciado por autoridades governamentais. Na compreensão dessas autoridades, as actuais administrações municipais constituir-se-ão nos futuros governos autónomos formados pelos poderes executivo e legislativo.

A criação de autarquias locais, entretanto, não se encerra na realização de eleições. É fundamental que essas autarquias, uma vez instituídas, gozem de um mínimo de autonomia na gestão dos recursos públicos, que deve ser baseada na busca da eficiência e eficácia dos gastos públicos, com vista à maximização dos resultados.

O problema é que, mesmo levando em consideração o processo de desconcentração em curso no país, poucas funções são actualmente atribuídas às administrações municipais, restritas principalmente à manutenção de algumas actividades governamentais já existentes, mediante recursos limitados, que são definidos e geridos pelos governos provinciais.

Sendo assim, as administrações municipais não exercem nenhuma função relativa à elaboração e execução de um plano de desenvolvimento económico e social para sua localidade, por exemplo, nem tampouco têm experiência na gestão dos recursos fiscais. Percebe-se, então, que as administrações municipais, na sua grande maioria, não estão aptas a exercer as funções que lhes serão atribuídas quando se tornarem governos autónomos.

Aqueles que são resistentes à conversão das administrações municipais em governos autónomos ou até mesmo à descentralização fiscal argumentam que a falta de capacitação dos administradores locais em relação à gestão pública dificulta ou até mesmo pode impedir a transferencia de recursos para as administrações locais. Segundo os defensores desse argumento é necessário ter capacidade para se transferir responsabilidades e, por sua vez, recursos. Dessa forma, como as administrações locais não têm capacidade de gestão então não se lhes pode atribuir funções e recursos.

É necessário então quebrar esse ciclo vicioso capacitando as administrações locais na gestão dos recursos fiscais por meio da transferencia de um mínimo de recursos que permita aos gestores locais aprenderem a gerir com responsabilidade os recursos públicos. Para tanto, são também transferidas às administrações locais responsabilidades também mínimas, vinculadas principalmente ao desenvolvimento social, de tal modo que ao mesmo tempo em que esse mecanismo permite a capacitação na gestão dos recursos públicos também auxilia na redução da pobreza.

Nesse sentido, o Ministério da Administração Territorial – MAT, em conjunto com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD, propõe a criação do Fundo de Desenvolvimento Municipal – FDM que tem como objectivo transferir recursos não afectados do governo central para as administrações municipais. A proposta do FDM é exactamente de prover as administrações municipais desses recursos mínimos que permitam a capacitação das futuras autarquias locais tanto para a gestão do ciclo fiscal quanto para a promoção do desenvolvimento social permitindo, por conseqüência, a redução da pobreza.

Inicialmente, o FDM será implantado nas quatro Administrações municipais que são objecto do Projecto de Descentralização Fiscal e Boa Governação do MAT e do PNUD. Ao longo dos próximos anos até a realização das eleições locais, o MAT tem como meta replicar a mesma experiência em mais 37 administrações municipais, entre as quais as 18 sedes das províncias. O objectivo é capacitar pelo menos um total de 41 administrações municipais de tal forma que as mesmas estejam preparadas para assumir a sua gestão fiscal e ao mesmo tempo permitir a implementação de acções que colaborem com o desenvolvimento social de suas localidades com vista à redução da pobreza. O projecto prevê a implementação do FDM antes do advento das eleições locais, com vista a preparar as administrações municipais – futuras autarquias locais – para as novas funções que vão assumir com o advento das eleições.

Com vistas a obter uma visão geral do estado das artes das relações intergovernamentais em Angola bem como dos obstáculos a serem superados para a implementação do FDM, foi proposta a realização de um diagnóstico acerca do estágio em que se encontra a descentralização fiscal no país. Este é justamente o objectivo deste relatório.

Na construção desse diagnóstico, buscamos inicialmente apresentar uma síntese das características sócio-econômicas do país conforme apresentada na secção dois. Nas cinco secções seguintes fornecemos uma avaliação dos pilares das relações fiscais intergovernamental. Assim, na secção três apresentamos o contexto político e institucional da descentralização fiscal e Angola, quando destacamos a estrutura do sector governamental e as legislações pertinentes. A atribuição das responsabilidades e das receitas entre o governo central e os governos locais bem como uma análise dos indicadores fiscais estão descritas nas secções quatro e cinco, respectivamente. Na secção seis, ressaltamos a inexistência de um sistema formal de transferências intergovernamentais em Angola e descrevemos o mecanismo de transferencia de recursos do governo central aos governos provinciais. A secção sete busca apresentar e analisar os princípios e o ciclo orçamental em Angola. Por fim, na secção oito são apresentados alguns desafios para a descentralização fiscal em Angola.

O último pilar das relações fiscais intergovernamentais, que são os empréstimos subnacionais, ainda não foi desenvolvido em Angola. Os governos locais não são autónomos e, portanto, não possuem autorização legal para contraírem dívidas. Portanto, não tratamos deste tema neste relatório.

Este relatório foi elaborado com base nas entrevistas realizadas com autoridades governamentais durante missão técnica à Angola durante o mês de Agosto deste 2006. Além disso, foram analisadas as legislações relativas à descentralização e os relatórios já existentes. 2 – CARACTERÍSTICAS GERAIS DE ANGOLA

2.1 – Aspectos Sócio-Econômicos1

Angola é um país da costa ocidental de África, limitado a norte e a leste pela República Democrática do Congo, a leste pela Zâmbia, a sul pela Namíbia e a oeste pelo Oceano Atlântico. Angola inclui também o turbulento enclave de , através do qual faz fronteira com a República do Congo, a norte. O território é divido em 18 províncias e 163 administrações municipais. A capital do país é a cidade de Luanda localizada na província de mesmo nome.

Seu território de aproximadamente 1,2 milhões de Km2 coloca Angola na posição de 22° maior país do mundo.

Segundo informações obtidas junto ao Ministério das Finanças, a população angolana totalizou 17,7 milhões de habitantes em 2005. Este número pode variar tanto para mais ou para menos uma vez que o último Censo Demográfico realizado pelo Governo de Angola foi em 1974. De acordo com os relatos obtidos nas entrevistas que precederam a elaboração deste relatório, a população do país pode variar entre 10 e 20 milhões.

Mais da metade da população de Angola tem idade menor ou igual a 20 anos e a expectativa de vida média é estimada em 42 anos. Cerca de 63% da população vive abaixo da linha da pobreza e 80% das pessoas estão desempregadas. Mais da metade da população, cerca de 58%, é analfabeta e a taxa de matrícula no ensino primário atinge apenas 74% das crianças em idade escolar2.

O acesso da população aos serviços básicos é muito precário: 59% das pessoas não têm acesso à água potável, 60% ao saneamento e 76% aos cuidados médicos. A parcela da população que necessita de algum grau de auxílio alimentar corresponde a mais de 22% do total e 13% das pessoas sofrem de desnutrição.

De acordo com os dados oficiais do UNHCR as pessoas deslocadas internas (IDPs) são estimadas em 3,5 milhões e mais de 350.000 angolanos estão refugiados nos países estrangeiros vizinhos, na maior parte na República Democrática de Congo e na Zâmbia (UNHCR, 2003).

Considerando que os 17,7 milhões seja uma boa estimativa da populacional, a densidade populacional do país é de 14,2 habitantes por Km2. A Província de Luanda, cuja extensão territorial é de apenas 2.257 Km2, reúne mais de ¼ da população do país, o que resulta em uma imensa densidade populacional – cerca de 2.069 habitantes por Km2.

Luanda é também a Província de Angola mais industrializada e com o maior crescimento económico, que se deveu ao facto de praticamente não ter sofrido directamente os efeitos da guerra civil. Isto também explica a grande densidade populacional.

1 Os indicadores sociais bem como as estatísticas macroeconômicas de Angola ainda são precários. O país está em processo de organização dessas informações e, em razão disso, os dados apresentados a seguir devem ser vistos como uma estimativa. As fontes de informações nem sempre são oficiais.

2 UNDP, 2003.

A guerra comprometeu profundamente a estrutura produtiva do país: retirou forças de trabalho das actividades produtivas e destruiu a maior parte da infra-estrutura básica e do sistema do transporte (somente 10% das estradas existentes são asfaltadas - WB, 2004). Grande parte do território está inacessível devido às minas (há ainda 6-7.000.000 de minas em cerca de 35% da superfície do total do país, INAROE, 2002).

A economia de Angola apoia-se essencialmente nas exportações de petróleo cujas jazidas estão localizadas principalmente em Cabinda3. A produção de petróleo corresponde a 61% do PIB de Angola, enquanto 8% são provenientes da agricultura e apenas 4% da indústria.

De acordo com informações prestadas pelo departamento de estudos do Ministério das Finanças, o PIB do país totalizou 35,7 milhões de USD em 2005. A expectativa para 2006 é de forte crescimento real do produto – aproximadamente 27,9% - em razão da elevação internacional dos preços do petróleo. Espera-se que apenas este sector apresente um desempenho real de 37,2%.

O PIB per capita de 2005 foi da ordem de 2.018 USD, o que coloca o país na 104ª posição no rank mundial. Segundo estimativas do FMI, essa posição é de 109° colocado. Já no continente africano, Angola aparece como um dos países de maior PIB per capita.

Classificação dos países por PIB per capita – 2005 (USD)

Disponível em: http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_GDP_%28nominal%29_per_capita. Fonte Primária: FMI (2005).

Embora o PIB per capita angolano não seja tão baixo comparativamente aos demais países da África, seu índice de desenvolvimento humano (0,381) é tão reduzido quanto o desses países. No contexto mundial, o IDH de Angola ocupa a 161ª posição no rank.

3 Maiores detalhes sobre as características gerais de Angola podem ser encontradas na enciclopédia livre Wikipédia no endereço: http://pt.wikipedia.org/wiki/Angola. Não há, contudo, garantias de que as informações estejam atualizadas em razão da dificuldade de se obter estatísticas sócio-econômicas do país.

Classificação dos países por IDH

Disponível em: http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_ countries_by_Human_Development _Index. Fonte: United Nations Development Programme Report 2005.

3 – A DESCENTRALIZAÇÃO FISCAL EM ANGOLA: CONTEXTO POLÍTICO E INSTITUCIONAL

3.1 – O tamanho de sector público em Angola e um retrato do grau de descentralização

Em 2005, as despesas globais do governo angolano totalizaram 11.037 milhões de USD ou 30,9% do PIB.

As receitas globais foram da ordem de 11.310 milhões de USD ou 31,7% do PIB. Já as receitas fiscais – que excluem os recursos provenientes da amortização de empréstimos, da venda de activos e dos financiamentos interno e externo, totalizaram cerca de 9.522 milhões de USD ou 26,7% do PIB.

A principal fonte de receitas foram os recursos obtidos a título de cobrança de impostos, taxas e contribuições – ou seja, os recursos tributários que somaram aproximadamente 8.133 milhões de USD ou 22,9% do PIB.

Considerando a distribuição das despesas por nível de administração, constata-se um baixo grau de descentralização fiscal em Angola: em tono de 84% dos gastos globais foram executados directamente pelo governo central.

Tabela 3.1 Grau de Descentralização das Despesas em Angola: 2005

2004 2005

TOTAL 100 100 Estrutura Central 84,5 84,7 Províncias 15,5 15,3 Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.

A preponderância do governo central também é observada pelo lado das receitas. Do total de receitas fiscais colectadas em Angola, apenas 13% couberam ao conjunto de províncias e municípios que integram o país.

Outro ponto de destaque diz respeito à forte concentração da arrecadação de receitas fiscais (sejam elas atribuídas aos governos central ou locais) na Província de Luanda. Dos 26,7% do PIB gerados em 2005, apenas Luanda respondeu por cerca de 95,7%.

O mesmo fenômeno ocorre pelo lado dos gastos públicos. Há uma alta concentração das despesas na Província de Luanda, que sozinha respondeu por mais de 25% do total dos gastos realizados pelos governos locais.

Tabela 3.2 Grau de Descentralização Regional das Despesas em Angola: 2005

2004 2005

TOTAL 100 100 Província de Luanda 28,7 26,0 Demais Províncias 71,3 74,0 Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.

3.2 – Ambiente político e administrativo para descentralização

Angola tornou-se independente em 1975. Em abril de 2002, o Governo de Angola e a UNITA (União Nacional pela Libertação Total de Angola) assinaram o Protocolo de Lusaka (acordo de paz) dando fim a 27 anos de guerra civil. O Protocolo de Lusaka (Meijer, Ed, 2004:74) estabelece: “Reconciliação nacional significa que de acordo com a Lei Constitucional da República de Angola a administração do país seja efectivamente descentralizada e desconcentrada” e que “Autoridades provinciais devem ter autonomia na matéria administrativa, financeira, tributária e econômica”.

A Constituição de 1992 estabelece (art. 145-7) que “A organização do Estado no nível local compreende a existência de governos subnacionais (autarquias locais) e estrutura administrativa local”. De acordo com a Lei Constitucional, as autarquias locais devem ter órgãos representativos eleitos. Durante os anos 1990, apesar do conflito armado, o Executivo introduziu uma importante legislação sobre a descentralização e desconcentração: Decreto Lei 17/1999 e Decreto Executivo 80/19994.

Não obstante, devido à instabilidade política, diversidade étnica, e ideologia adoptada pelo Governo, Angola tem demorado a implementar etapas substanciais para a descentralização e governação local. Em conseqüência, desde a independência, Angola construiu um governo altamente centralizado que inibe a governação participativa. Grande parte dos serviços públicos básicos é prestada a partir de uma perspectiva central, afastada das necessidades da população mais pobre.

Um compromisso visível do governo rumo à descentralização emergiu nos anos recentes. No fim de 2001, o governo aprovou o Plano Estratégico para a Desconcentração e Descentralização. Essencialmente, o plano prevê um processo gradual de descentralização, que primeiro deve passar pela desconcentração, até culminar na criação de autarquias locais autônomas5.

No ano de 2003, o conselho dos Ministros aprovou o Estudo sobre a Macro Estrutura do Poder Local (MAT/UNDP, 2003). O estudo desenvolve um diagnóstico do governo local em Angola de 1975 a 2002. O estudo também fez recomendações para uma reforma sadia da descentralização no país, que foram aprovadas pelo Conselho de

4 A estrutura legislativa para descentralização e governação local está descrita em maiores detalhes na seção 3.4.

5 Ver seção 3.5 para maiores detalhes.

Ministros (Setembro 2003). As principais recomendações relacionam-se às funções dos governos subnacionais, às relações funcionais entre os diferentes níveis do governo local, à parceria local e aos recursos organizacionais, nomeadamente os humanos e financeiros. As recomendações do estudo foram incluídas em algumas políticas nacionais chaves: o Plano Estratégico para Redução da Pobreza (PRSP), a Estratégia Nacional para o Desenvolvimento de Longo Prazo (2005-2025) e o Plano de Desenvolvimento de Médio Prazo (2005-2011). Os programas de governo (2003-2004 e 2005-2006) propõem uma visão detalhada para reformas para a desconcentração e para a descentralização.

O Primeiro Encontro Nacional sobre a Administração Local, aberto oficialmente pelo Presidente da República, ocorreu de 30 de Agosto a 02 de Setembro de 2004, com a participação de Ministros do Governo, Governadores Provinciais, Administradores Municipais e Comunais. O governo consequentemente está envolvido com uma devolução do poder às municipalidades, culminando em uma futura eleição municipal, com uma revisão estrutura legal, administrativa e financeira para a descentralização.

Não obstante, falta ao Governo de Angola um documento formal da estratégia para descentralização como também planos concretos e uma programação de tempo para realização de eleições locais.

Há, no entanto, um amplo e contínuo apoio no Parlamento, no Governo e na sociedade civil para as reformas da descentralização e para o desenvolvimento de autoridades municipais autônomas, dentro de uma estrutura unitária do Estado. Uma nova constituição já foi esboçada, mas ainda não foi aprovada. E, mesmo com a ausência de Autarquias, há um Gabinete para Assuntos Autárquicos no Ministério da Administração do Território, o que demonstra certo compromisso do Governo com a descentralização. Na proposta da nova constituição prevê-se a criação de governos locais eleitos com autonomia administrativa e financeira.

Entretanto, as perspectivas e o cronograma para a criação actual das autarquias locais permanecem obscuros. Nada é esperado para acontecer antes da eleição presidencial que deve ocorrer em 2009. Também, dependendo dos resultados dessa eleição, a agenda da descentralização pode tornar-se mais lenta ou acelerada, de tal forma que ninguém pode fazer previsão no actual estágio.

3.3 – Estrutura do sector governamental em Angola

O Decreto-Lei 17/99, também conhecido como Lei dos Governos Locais, define a natureza, atribuições, composição e estrutura orgânica de cada um dos níveis de administração local. De acordo com este decreto, a divisão político-administrativa dos Governos Locais é a seguinte: 18 governos provinciais, 163 municípios e 532 comunas. As três camadas dos governos locais são hierarquicamente relacionadas e integradas ao governo central.

Províncias

De acordo com o Decreto-Lei 17/99, os governos provinciais são órgãos desconcentrados do poder central que tem como função “assegurar a realização das atribuições específicas da Administração do Estado, orientar o desenvolvimento econômico e social e assegurar a prestação dos serviços comunitários da respectiva área geográfica”. Cabe aos governos provinciais, desta forma, executar a política do governo central ao nível provincial, coordenar as agências do governo central no território (Direcções Provinciais e Delegações Provinciais), bem como supervisionar as administrações municipais e comunais e as autoridades tradicionais.

O Governador da Província, nomeado pelo Presidente da República, é o representante do governo central na respectiva província. Os Vice-Governadores, também nomeados pelo Presidente da República, podem receber do Governador a função de acompanhar, tratar e decidir assuntos em determinadas áreas. No caso específico da Província de Luanda existem três Vice-Governadores responsáveis pelas áreas técnica, social e produtiva, respectivamente.

A estrutura orgânica dos governos provinciais compreende os serviços abaixo listados.

Serviço de Apoio Consultivo: Conselho provincial

Serviço de Apoio Técnico: Gabinete Jurídico Gabinete de Inspecção e Fiscalização Gabinete de Estudos, Planeamento e Estatística Secretária de Governo Gabinete de Apoio e Controlo das Administrações Municipais e Comunais

Serviços Administrativos: Gabinete do Governador Gabinete dos Vice- Governadores Centro de Documentação e Informação

Serviços Executivos: Direções Provinciais Delegações Provinciais

Serviços Tutelados: Empresas locais

O Gabinete de Estudos, Planeamento e Estatísticas – GEPE – é o principal gabinete da estrutura provincial uma vez que é responsável pelo planeamento, programação e coordenação das actividades da província no âmbito da Administração do Estado. O Director do GEPE, nomeado pelo Governador, é quem, na realidade, tem o poder de realizar, de acordo com as orientações do Governador, toda a gestão fiscal no âmbito territorial. Neste sentido, cabe ao GEPE a preparação do orçamento, a elaboração da programação financeira e a execução da despesa tanto de sua aplicação directa quanto no que diz respeito aos seus órgãos subordinados, o que inclui as administrações municipais6.

Nos governos provinciais há uma reprodução da estrutura ministerial para cada área específica, denominadas Direcções Provinciais, que são responsáveis pela execução das políticas definidas centralmente. Os Directores Provinciais são nomeados pelo Governador, mediante parecer favorável do Ministério da Administração do Território, ouvido o Ministério da especialidade. As Direcções Provinciais dependem orgânica, administrativa e funcionalmente do governo da província e metodologicamente do órgão central de sua especialidade. Isso significa que há uma forte ligação entre os Directores Provinciais e os respectivos Ministérios especializados uma vez que são estes que definem a política, supervisionam e acompanham a execução das acções. No caso da Província de Luanda, a Direcção Provincial de Saúde também faz a gestão fiscal da sua área.

Os Ministérios das Finanças, Interior e Justiça, no entanto, permanecem com suas representações nas províncias, denominadas Delegações Provinciais, que dirigem e executam as atribuições e competências dos órgãos centrais de especialidade que representam na Província. Seus representantes são nomeados por despacho conjunto do Ministro da Administração do Território e do Ministro do órgão central de especialidade, sob proposta do Governador da Província.

A Delegação Provincial de Finanças, por meio das repartições fiscais, tem como responsabilidade arrecadar os denominados impostos locais que constam do Decreto

6 Nas Províncias que ainda não estão interligadas ao Sistema de Gestão Financeira do Estado – SIGFE, a execução das despesas é de responsabilidade da Delegação Provincial de Finanças do Ministério das Finanças. Executivo 80/997 bem como funcionar como órgão consultivo dos governos provinciais no que diz respeito à elaboração do orçamento e execução dos gastos. Importante ressaltar que o produto dos impostos locais é depositado na Conta Única do Tesouro, e os governos provinciais só podem utilizá-lo mediante a autorização do Ministério das Finanças. Na Secção 5 encontra-se descrito com mais detalhes este processo.

O governo provincial é uma unidade orçamental do Estado e como tal tem direito a uma parte do Orçamento Geral do Estado (OGE). Todo o recurso gerido pelos governos provinciais, como já foi mencionado acima, é proveniente do Governo Central por meio das quotas financeiras definidas pelo Ministério das Finanças. Essas transferências financeiras do OGE às províncias são realizadas sem base em critérios técnicos e objectivos (como, por exemplo, população, indicadores do desenvolvimento e desempenho do rendimento).

O quadro de pessoal das províncias tem um baixo nível de formação e perfil inadequado para as funções que lhes são atribuídas. Os funcionários dos governos provinciais são seleccionados e contratados pelo Ministério da Administração Pública e Segurança Social – MAPESS que o distribui entre as províncias. No entanto, há uma assimetria evidente na distribuição dos recursos humanos entre os governos provinciais, estando o escasso corpo funcional mais qualificado concentrado principalmente em Luanda, seguida do Bengo, e Huila, onde a guerra teve menos impacto.

Administrações Municipais

As administrações municipais são órgãos desconcentrados do governo central, respondendo por sua atividade directamente ao governo da província. Suas funções, de acordo com o Decreto-Lei 17/99, são as mesmas descritas para as províncias sendo que restrita ao território do respectivo município. A administração municipal tem como atribuição executar as deliberações do governo da província e as decisões do Governador em seu território. Além da tradicional área de serviços relacionados à vida das comunidades, prevê-se também a intervenção nas áreas econômica e social.

O Administrador do Município é nomeado pelo Governador ao qual está subordinado, mediante parecer favorável do Ministério da Administração do Território. O mesmo processo também ocorre com o Administrador Adjunto do Município.

A estrutura orgânica das administrações municipais compreende os serviços abaixo listados.

Serviço de Apoio Consultivo: Conselho Municipal

Serviço de Apoio Técnico: Secretaria de Administração

7 O Decreto Executivo 80/99 definiu alguns impostos como sendo locais, mas na verdade a sua arrecadação é realizada pelo Ministério das Finanças por meio das suas Delegações Provinciais.

Seção de Estudos, Planeamento e Estatística

Serviços Administrativos: Gabinete do Administrador Gabinete do Administrador Adjunto Centro de Documentação e Informação

Serviços Executivos: Secção de Assuntos Econômicos e Sociais Secção de Organização, Serviços Comunitários e Fiscalização Seção Municipal dos Ministérios

O Conselho do Município é formado pelo Administrador Municipal, que o preside, o Administrador Adjunto e os Chefes de Seções. Também podem integrar o Conselho pessoas singulares ou colectivas quando convidadas pelo Administrador do Município, mas seus integrantes não são remunerados. No caso do Município de Kilamba Kiaxi, situado na Província de Luanda, o Conselho reúne-se ordinariamente a cada três meses e sua principal função é aprovar o plano de necessidades elaborado pela administração municipal. Esse conselho pode funcionar como o embrião de um futuro conselho autárquico quando do advento das eleições municipais (ver Box 3.1 para um exemplo do papel exercido pelo Conselho Municipal em Kilamba Kiaxi).

Da forma similar ao governo provincial, na estrutura das administrações municipais consta a Secção de Estudos, Planeamento e Estatística, dirigida por um Chefe de Seção, que formalmente tem como função elaborar estudos e análise sobre matérias compreendidas nas atribuições da administração municipal. No entanto, na prática a sua função resume-se meramente a apresentar mensalmente ao GEPE do governo provincial suas necessidades de bens e serviços, ou seja, despesas para a manutenção da administração municipal. Nessa rubrica de despesa inclui-se o pagamento de electricidade, água, telefone, material para escritório, taxa de antena parabólica, entre outros gastos do gênero. Em geral, esse plano de necessidades é apresentado mensalmente ao GEPE e reflecte o do mês anterior.

Esta secção também tem como responsabilidade preparar e apresentar ao GEPE provincial um plano de necessidades no que diz respeito aos serviços prestados à comunidade. Também nesse caso, em muitos municípios, o plano de necessidades é em grande medida uma réplica daquele apresentado no ano anterior. Desta forma, o chefe desta secção não actua directamente em nenhuma das etapas do ciclo de gestão fiscal, excepto minimamente na fase de levantamento das necessidades do município.

Há também nas administrações municipais a reprodução da estrutura ministerial. A Secção Municipal dos Ministérios, como ela é denominada, deveria ser o serviço que dirige e executa as atribuições e competências do órgão provincial de especialidade que representa no Município. Na realidade, o papel da Secção Municipal é bastante reduzido devido à falta de capacidade institucional e a reduzida quantidade de técnicos. Existem municípios em que a secção é composta apenas pelo seu chefe.

A atribuição dos papéis/funções às municipalidades não é acompanhada por uma alocação adequada de recursos financeiros e do capital humano Box 3.1 - Um exemplo do orçamento participativo: o relacionamento de Kilamba Kiaxi e a província de Luanda

Na elaboração de seu plano bienal de investimento, também chamado de plano de necessidades, o município de Kilamba Kiaxi define uma série de prioridades a partir de discussões prévias com sua comunidade. Tais discussões seguem uma hierarquia vertical dentro das comissões de moradores que integram o município: quarteirão → bairro → comuna → municipal.

Sempre que se passa de um nível para outro as prioridades vão sendo consolidadas e compatibilizadas. Esse processo se encerra na comissão de moradores do município que reúne um conjunto de necessidades a ser apreciada pelo Conselho Municipal do qual fazem parte os representantes dessa comissão, os Chefes das Comunas, os Chefes de Seção, bem como outros membros da sociedade civil considerados relevantes.

Após as discussões realizadas no âmbito do Conselho Municipal, que é presidido pelo administrador do município, finalmente é elaborado o plano de necessidades a ser remetido ao governo da província. Este, por seu turno, irá elaborar seu próprio plano de necessidades levando em conta as reivindicações de todos os municípios que integram seu território.

O processo de elaboração do plano de investimentos acima descrito está previsto nas normas que regulam o funcionamento do Estado angolano, mas segundo relatos obtidos nas entrevistas com membros da administração de Kilamba Kiaxi e da província de Luanda, nem todos os municípios e províncias seguem todos os passos de negociação previstos. Esse processo depende da vontade política dos poderes locais, mas segundo os entrevistados, as negociações têm sido realizadas com sucesso em Luanda.

Vale, no entanto, mencionar que a existência de um plano de necessidades nem sempre garante seu atendimento. Os governos locais dependem da definição dos limites orçamentais que é elaborada pelo governo central. Este por sua vez nem sempre leva em conta as reais necessidades dos níveis inferiores de administração.

Novamente segundo as entrevistas, o governo da província de Luanda relatou que atualmente elabora dois planos de investimento: um de acordo com os valores definidos centralmente no plano de melhorias, e outro de acordo com o que a província e seus respectivos municípios realmente necessitam.

Ao contrário das províncias, as municipalidades não têm o status de unidades orçamentais do Estado e não têm nenhuma autonomia para controlar seus próprios recursos. As administrações municipais são Órgãos Dependentes dos governos provinciais, ou seja, o que significa que não constituem parte do Orçamento Geral do Estado. Os governos provinciais são quem mensalmente determinam o valor dos recursos à disposição das administrações municipais. Essas dotações são realizadas de forma discricionária e ad hoc pelos governadores e os recursos são destinados apenas a compra de bens e serviços para a manutenção da administração municipal.

Uma vez que as administrações municipais não constituem Unidades Orçamentais, elas não podem gerir directamente os recursos que lhes são colocados à disposição pelos governos provinciais. Sendo assim, toda a execução financeira dos gastos municipais é realizada pelos governos provinciais de acordo com as necessidades indicadas pelas administrações municipais.

O quadro de funcionários das administrações municipais é bastante reduzido e, além disso, são penalizadas por uma dramática escassez de pessoal administrativo e técnico.

Comunas

As comunas são órgãos desconcentrados do poder administrativo central na sua área geográfica que respondem pela sua actividade perante a administração municipal e correspondem ao nível mais baixo da estrutura subnacional. A comuna é dirigida pelo Administrador Comunal que é nomeado pelo Governador, ouvido o Ministério da Administração do Território.

As principais responsabilidades das comunas relacionam-se à organização e à manutenção dos serviços públicos básicos: colecta do lixo, manutenção da estrada, parques, cemitérios e lugares de mercado. Practicamente, os administradores comunais têm que “acompanhar e apoiar” a organização e o trabalho das vilas da comunidade tanto quanto as autoridades tradicionais. Na realidade, os Administradores Comunais funcionam como porta-vozes dos problemas quotidianos da comunidade.

3.4 – Estrutura legislativa para a descentralização e governação local

Angola dispõe de uma estrutura legislativa incompleta para o governo local e existem contradições entre os princípios constitucionais e a legislação ordinária.

Constituição

A Constituição de 1992, especialmente nos artigos 145 e 147 do capítulo VII, fornece o contexto para a estrutura descentralizada de governação em Angola. Optando pela conciliação da presença centralizada do Estado com a participação democrática na escolha dos líderes locais, a Constituição classifica os órgãos territoriais em duas categorias:

 Órgãos autônomos, os governos subnacionais (autarquias locais), definidos como as pessoas colectivas que visam a realização de interesses peculiares da população envolvida com os órgãos representativos eleitos e;

 Órgãos administrativos locais, definidos como as unidades administrativas locais desconcentradas da autoridade central que visam garantir que uma função específica da administração de Estado esteja sendo executada no nível local, orientar o desenvolvimento econômico e social e assegurar que os serviços básicos da comunidade estejam sendo prestados na área geográfica respectiva.

O Governador da Província é discutido no mesmo capítulo e definido como o representante do governo central na respectiva província, com a função de governar a província e garantir o normal funcionamento dos órgãos locais.

Uma nova constituição que está em fase de elaboração reforça o pacto para a descentralização.

A proposta de constituição inclui uma secção sobre o governo local. De acordo com a proposta, autarquias locais serão estabelecidas de forma gradual. A proposta de constituição define os governos locais (autarquias locais) como pessoas colectivas cujo objectivo é representar e atender os interesses dos residentes em uma área territorial específica através das estruturas apropriadas. A estrutura dos governos locais (autarquias locais) compreende a Assembleia, o Poder Executivo e o Presidente. A Assembléia é eleita periodicamente por meio de eleições livres, secreta e por sufrágio universal para um mandato de quatro anos. Os governos locais (autarquias locais) tem a autonomia administrativa e financeira.

De acordo com a proposta de Constituição, os Governadores Provinciais são propostos pelo partido maioritário na província e nomeados pelo Presidente da República. Nas áreas não escolhidas para a descentralização piloto na primeira fase, os Administradores Municipais e Comunais são propostos pelo governador provincial e nomeados pelo Ministro da Administração do Território. A proposta de Constituição estabelece que as autoridades tradicionais sejam tratadas por legislação específica futura. Reconhece a participação do cidadão na definição das resoluções locais, mas não identifica os instrumentos específicos para assegurar essa participação. Uma outra inovação importante da proposta de Constituição é a previsão de criação de uma Comissão de Alto Nível Contra a Corrupção.

Legislação Ordinária (ordem cronológica)

Desconcentração Financeira. Decreto-Lei 6/95 e despachos subsequentes: 29/96, 38/96 e Decreto Executivo 80/99.

De acordo com o Decreto-Lei 6/95, o Ministro das Finanças deve fixar uma percentagem global das receitas fiscais8 e atribuí-la aos orçamentos das administrações provinciais e locais. O governo provincial pode sugerir a percentagem de compartilha na base de critérios que serão tratados em legislação adicional.

Os Despachos 29/96 e 38/96 atribuem, respectivamente, às Províncias de Zaire e de Cabinda a porcentagem de 10% do rendimento do petróleo.

O Decreto Executivo 80/99 do Ministro das Finanças é concebido como medida transitória até a aprovação de uma lei sobre finanças locais. O Decreto Executivo 80/99 atribui o rendimento de impostos seleccionados9 para as províncias. As províncias

8 O Decreto-Lei 17/99 refere-se as “receitas provenientes quer dos Impostos Directos, como sejam o Imposto industrial Grupo C, Imposto Predial Urbano, Imposto sobre as Sucessões e Doações e Taxa” 9 Na Secção 5, referente às receitas, encontra-se a descrição dos impostos considerados locais.. podem reter “na fonte” o produto de alguns impostos nacionais previstos no Decreto Executivo 80/99, que serão descontados das transferências mensais fixadas centralmente que as províncias recebem de acordo com a dotação do orçamento anual. Além disso, o Decreto Executivo 80/99 estabelece que os recursos transferidos aos governos provinciais devem ser gasto em rubricas específicas com vistas ao desenvolvimento pré- definidos pelo governo central (35% serviços administrativos, 60% infra-estrutura e 5% emergências).

Estrutura Organizacional e Funcional dos Governos Provinciais e das Administrações Municipais e Comunais. Decreto Lei 17/99.

O Decreto-Lei 17/99 é considerado a “cara” do início do processo de desconcentração em Angola. Além disso, o Decreto-Lei introduz alguns elementos chaves para a desconcentração:

 Reconhecimento da legitimidade dos governos provinciais como também das administrações municipais e comunais para desempenhar o papel e as responsabilidades inerentes aos governos subnacionais até a sua criação;

 Reforço às autoridades dos governos provinciais com a transformação da maioria das delegações provincial em direcções provinciais;

 Reconhecimento da extensão da organização formal do Estado para as comunas.

Regulação dos Governos Provinciais e das Administrações Municipais e Comunais. Decreto-Lei 17/99 seguido do Decreto 27/00.

Este último Decreto tem como objectivo eliminar as estruturas e serviços nos níveis municipal e comunal que eram de responsabilidade do governo central e estabelecer mecanismos para melhorar a eficiência e a eficácia dos recursos humanos, materiais e financeiros.

Lei da terra. Aprovada em Agosto 2004 (9/04) e em seu “regulamento complementar” de 23 de agosto de 2006.

Esta legislação deposita grande parte da responsabilidade pela gestão do solo nos governos locais (autarquias locais).

Legislação sobre Planeamento Urbano e Rural – 2005.

A legislação estabelece os papéis do Estado e dos governos locais autónomos (autarquias locais) no planeamento. As secções municipais devem elaborar, com o apoio técnico do nível provincial, o planeamento adequado de suas funções. No nível municipal, a planta de desenvolvimento municipal (Plano Director Municipal) serve como a base para o planeamento territorial. Apesar de não estabelecer a forma de participação cidadã no desenvolvimento de tais instrumentos, a Lei, em seu artigo 21, refere-se à necessidade de participação do cidadão no planeamento, execução e revisão das plantas territoriais.

3.5 – Iniciativas de Reforma da Legislação10

O Plano Estratégico para a Desconcentração e Descentralização prevê a revisão das principais leis para a descentralização como o Decreto-Lei 17/99 e o Decreto Executivo 80/99. O Governo de Angola está actualmente dedicando-se à revisão do Decreto-Lei 17/99 tendo sua proposta já aprovada pela Assembleia Nacional, aguardando, no momento, aprovação do Conselho de Ministros.

A revisão está concentrada na estrutura financeira, funcional e organizacional do sistema local de administração. As principais modificações propostas são:

 Financeira. Transformação da administração municipal em unidades orçamentais do Orçamento Geral do Estado;

 Papel e funções. Atribuição de funções específicas aos Vice-Governadores; transferência de algumas funções provinciais (por exemplo, água e saneamento) para as administrações municipais;

 Organização. Criação de um “Conselho de Concertação Social” que compreende a sociedade civil, as ONGs, o CSOs e o sector privado além dos órgãos normais do Estado, no nível provincial e municipal; transformação das Delegações Provinciais restantes (Finanças, Justiça e Interior) em Direcções Provinciais; criação “portador da administração municipal”.

10 Esta secção do relatório deverá ser revista após a aprovação da revisão do Decreto-Lei 17/99. 4 – Atribuições das funções e responsabilidades de despesa em Angola

4.1 – Descrição e diagnóstico da atribuição de responsabilidades

Responsabilidades dos governos locais

Os governos locais actuam basicamente como órgãos desconcentrados do poder central, sendo sua principal responsabilidade a execução das políticas definidas pelos ministérios setoriais. O modelo adoptado é, portanto, de funções delegadas do governo central aos governos locais.

As actividades executadas pelas administrações locais estão consolidadas no Orçamento Geral do Estado (OGE), conforme práctica corrente nos países soviéticos. Há apenas uma única peça orçamental no país que consolida todos os programas e actividades desenvolvidas tanto pela estrutura central do governo quanto pelos governos locais.

O Decreto-Lei 17/99 é a legislação que estabelece as funções de cada nível de administração local. De acordo com este Decreto, os governos provinciais têm as seguintes atribuições:

 Segurança pública;  Cultura;  Assistência social, educacional e de saúde;  Preservação património histórico nacional e local;  Bibliotecas municipais e comunais;  Urbanização;  Desenvolvimento económico.

Já as administrações municipais têm como atribuições:

 Segurança pública;  Assistência social, educacional e sanitária;  Limpeza pública, saneamento;  Urbanismo, colecta e tratamento do lixo, iluminação, sinalização rodoviária, toponímia e cadastros;  Parques, jardins, zonas verdes;  Mercados públicos, cemitérios e feiras; e.  Desenvolvimento local.

As comunas, por sua vez, têm funções semelhantes as das administrações municipais, apenas se diferenciando devido à área de actuação territorial ser mais restrita:

 Limpeza pública, saneamento;  Urbanismo, colecta e tratamento do lixo, iluminação, sinalização rodoviária, toponímia e cadastros;  Parques, jardins, zonas verdes;  Desenvolvimento local; e.  Mercados públicos e cemitérios.

Percebe-se que não há uma clara divisão legal das competências entre os níveis de administração local bem como entre estes e o governo central. De forma geral, os ministérios sectoriais são responsáveis pelo planeamento, regulação, avaliação e fiscalização das políticas e os governos provinciais são executores de alguns programas elaborados centralmente. O desenvolvimento desse modelo tem como base a existência das Direcções Provinciais dos ministérios (excepto dos Ministérios das Finanças, Interior e Justiça) que são uma espécie de “braço” dos ministérios nos governos provinciais.

Box 4.1 – O Sector de Saúde em Angola

O Sistema Nacional de Saúde é composto pelo Ministério da Saúde e pela rede nacional pública e privada de prestação de cuidados de saúde. O Ministério da Saúde é responsável pela regulamentação, planeamento, definição das políticas sectoriais, avaliação e fiscalização do Sistema Nacional de Saúde. Já os governos provinciais tem como atribuição garantir o funcionamento das unidades de saúde sob sua responsabilidade.

O sistema de saúde está dividido em três níveis: - Nível primário, referente aos serviços de baixa complexidade e composto por aproximadamente 228 hospitais municipais e centros de saúde de referência, cerca de 1.450 postos de saúde e promotores comunitários; - Nível secundário, referente aos serviços de média complexidade, composto por 32 hospitais gerais, incluindo os hospitais provinciais; - Nível terciário, referente aos serviços de alta complexidade, composto por 8 hospitais centrais e especializados.

O Governo Central, por meio do Ministério da Saúde, é responsável por acompanhar directamente os hospitais nacionais ou centrais, a Junta Nacional de Saúde e os institutos públicos. O hospitais provinciais são subordinados administrativamente às Direcções Provinciais de Saúde dos Governos Pronvinciais e financeiramente ao Ministério das Finanças já que são Unidades Orçamentais do OGE. Os postos e centros de saúde e os hospitais municipais são subordinados administrativa e financeiramente aos governos provinciais meio das administrações municipais.

4.2 – Grau de descentralização das despesas

A realização das despesas em Angola está fortemente concentrada na estrutura central do governo. Apesar da participação da estrutura central no total das despesas ter-se reduzido nos anos 2004 e 2005, relativamente aos dois anos anteriores, o percentual dos gastos por este nível de governo ainda é muito elevado. Nos últimos dois anos da série disponível, a estrutura central foi responsável 84,5% e 84,7%, respectivamente, das despesas realizadas restando aos governos provinciais pouco mais de 15%. Cabe ressaltar que se incluem na estrutura central os ministérios e seus órgãos dependentes, os institutos públicos e os gastos com o legislativo e o judiciário.

A forte participação do nível central de governo pode ser parcialmente explicada pelos gastos com investimentos que permanecem sendo realizados directamente pelos órgãos dependentes da estrutura central.

Outra explicação reside no facto de que os recursos destinados aos governos locais nem sempre são compatíveis com suas necessidades. Conforme já mencionado, o governo central não define as quotas financeiras aos quais os níveis inferiores de governo têm direito com base em critérios técnicos e/ou de acordo com as responsabilidades atribuídas aos mesmos. Em decorrência disso, o nível central termina executando directamente gastos que, em princípio, deveriam ser efectuados pelas províncias e administrações municipais.

Tabela 4.1 Distribuição das Despesas por Local: 2001 a 200511

Localidade 2001 2002 2003 2004 2005

TOTAL 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Estrutura Central 84,28 86,91 89,25 84,46 84,75 Luanda 4,84 3,37 2,47 4,46 3,96 Bengo 0,29 0,35 0,29 0,40 0,50 Benguela 1,54 1,39 1,11 1,73 1,71 Bié 0,51 0,51 0,47 0,61 0,73 Cabinda 2,22 1,35 1,03 0,69 1,33 0,73 0,87 0,79 1,16 1,10 Huíla 0,97 0,95 0,89 1,46 1,14 Kuando-Kubango 0,31 0,41 0,31 0,27 0,39 Kunene 0,39 0,25 0,28 0,43 0,42 Kwanza-Norte 0,35 0,28 0,30 0,48 0,37 Kwanza-Sul 0,57 0,57 0,47 0,80 0,80 Lunda-Norte 0,39 0,40 0,33 0,32 0,35 Lunda-Sul 0,29 0,28 0,25 0,44 0,35 0,34 0,33 0,28 0,35 0,36 0,42 0,37 0,44 0,54 0,45 Namibe 0,46 0,36 0,29 0,41 0,34 Uige 0,40 0,48 0,34 0,64 0,65 Zaire 0,69 0,56 0,42 0,34 0,31 Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.

Estrutura e Distribuição Regional das Despesas

A distribuição regional das despesas também é bastante concentrada. Como pode se verificar na Tabela 4.2, a Província de Luanda é responsável por mais de ¼ das despesas realizadas pelas províncias.

11 Dados referentes às despesas realizadas. Comparando-se a distribuição provincial das despesas com a participação de cada localidade no total da população do país verifica-se um descolamento entre os percentuais obtidos. Os dados ressaltam mais uma vez a falta de critérios técnicos no cálculo das quotas financeiras que são transferidas mensalmente às províncias.

Cabinda, Bengo, Lunda-Sul, Namibe e Zaire foram as principais províncias que realizaram despesas no ano de 2005 em percentagens superiores a sua participação no total da população. No caso de Cabinda, principal reserva petrolífera do país, esse resultado deve reflectir sua maior arrecadação fiscal, como vai ser visto na secção 5.

Tabela 4.2 Distribuição das Despesas por Província: 2004 e 200512

2004 2005 População

TOTAL 100,00 100,00 100,0 Luanda 28,67 25,95 26,40 Bengo 2,59 3,26 1,32 Benguela 11,16 11,22 15,40 Bié 3,91 4,80 6,59 Cabinda 4,41 8,74 2,89 Huambo 7,48 7,20 7,35 Huíla 9,41 7,46 8,44 Kuando-Kubango 1,74 2,52 2,10 Kunene 2,76 2,74 2,14 Kwanza-Norte 3,07 2,44 2,12 Kwanza-Sul 5,17 5,26 5,81 Lunda-Norte 2,07 2,30 3,28 Lunda-Sul 2,85 2,27 1,53 Malanje 2,23 2,34 2,83 Moxico 3,50 2,93 2,79 Namibe 2,66 2,26 1,19 Uige 4,13 4,26 6,50 Zaire 2,17 2,06 1,32 Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.

Estrutura e Distribuição Regional das Despesas por Função

Além de analisar a distribuição regional das despesas é também importante conhecer o grau de descentralização por funções económicas e por localidade. Os dados utilizados nesta análise são provenientes da proposta para o Orçamento Geral do Estado para 2005, ou seja, referem-se às despesas previstas devido à falta de disponibilidade de informações da execução orçamental e não às despesas realizadas como nas tabelas anteriores.

Nota-se que nas funções relativas à educação, segurança e assistência social, saúde, cultura e desporto e habitação e serviços comunitários a participação prevista no OGE para a estrutura central é inferior à média para o total das despesas. Mesmo assim a

12 Dados referentes às despesas realizadas. participação da estrutura central ainda é bastante elevada quando se considera que essas são funções tipicamente providas por governos locais.

Tabela 4.3 Distribuição das Despesas13 por Função e por Local: 2005 Estrutura Província de Demais TOTAL Central Luanda Províncias TOTAL 100,00 82,53 6,30 11,17 Agricultura, Pescas e Ambiente 100,00 94,97 2,32 2,71 Combustíveis e Energia 100,00 94,94 0,44 4,63 Comércio e Serviços 100,00 96,77 0,00 3,23 Cultura e Desporto 100,00 59,06 33,62 7,32 Defesa Nacional 100,00 96,45 3,55 0,0 Educação 100,00 39,63 17,11 43,26 Encargos Financeiros 100,00 100,00 0,0 0,0 Habitação e Serviços Comunitários 100,00 68,43 19,23 12,34 Indústria e Mineração 100,00 99,05 0,00 0,95 Outros Serviços Económicos 100,00 99,90 0,03 0,06 Saúde 100,00 50,43 7,11 42,46 Segurança e Assistência Social 100,00 49,15 40,31 10,54 Segurança e Ordem Pública 100,00 98,83 0,16 1,01 Serviços Públicos Gerais 100,00 79,44 2,32 18,23 Transportes e Comunicações 100,00 92,22 3,39 4,39 Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.

A educação foi a função que apresentou a menor participação da estrutura central. Mesmo assim esta previsto que quase 40% das despesas previstas sejam realizadas pela estrutura central. Considerando que a estrutura central foi a que apresentou um dos mais altos graus de execução das despesas no OGE 2005, mais de 82% das despesas realizadas, enquanto a média das províncias foi de 68%, pode ser que o resultado final apresente um grau de concentração ainda mais alto. O mesmo raciocínio pode ser realizado para as demais funções.

Outro ponto importante da Tabela 4.3 é a forte participação de Luanda, com relação às demais províncias, nas despesas com segurança e assistência social e cultura desporto. Nessas funções a participação de Luanda é mais de quatro vezes maior do que as demais províncias.

A Tabela 4.4 apresenta as despesas previstas no OGE 2005 por função económica para cada uma das províncias onde é possível verificar o peso de Luanda nos gastos públicos descentralizados em Angola

13 Dados referentes às despesas previstas no Orçamento Geral do Estado, 2005, devido à falta de informações das despesas realizadas por localidade e por função econômica. Tabela 4.4 Distribuição das Despesas por Função e por Província: 2005 Habitaçã Indústria Outros Segurança Seguranç Transporte Agricultura, Combus Comércio o e Serviços Cultura e e Serviços e a e s e TOTAL Pescas e -tíveis e e Educação Serviços Saúde Públicos Desporto Mineraçã Económico Assistência Ordem Comunica- Ambiente Energia Serviços Comunit Gerais o s Social Pública ções á-rios TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Luanda 46,15 8,62 0 82,12 28,35 60,91 0 34,52 14,35 79,27 13,47 11,30 43,61 Bengo 2,92 4,50 23,37 0,60 1,61 2,47 0 0 2,06 2,53 4,08 3,06 0,72 Benguela 16,55 6,48 0 1,81 17,06 3,47 47,88 0 15,66 1,49 7,14 6,62 1,09 Bié 2,00 0,77 0 0 3,66 0,27 0 0 7,55 0,86 6,19 5,15 0 Cabinda 13,77 53,07 41,86 8,73 5,72 14,52 52,12 0 9,31 0,74 5,59 7,79 34,84 Huambo 2,28 0 0 2,05 8,38 3,62 0 0 9,60 1,24 5,79 6,22 0,46 Huíla 3,95 5,96 34,77 0,78 8,15 1,22 0 0 7,32 1,26 7,13 6,96 1,63 Kuando Kubango 0 0 0 0 0,13 0,20 0 0 2,25 1,71 3,75 5,83 0 Kunene 5,80 0,70 0 0,29 1,90 0,76 0 0 2,33 0,26 4,75 3,78 0 Kwanza Norte 0,55 6,33 0 1,25 2,78 1,69 0 0 2,52 0,45 4,40 3,40 3,30 Kwanza Sul 1,10 0 0 2,39 6,92 0,27 0 0 5,41 1,92 5,92 5,08 0,62 Lunda Norte 0 0 0 0 0,77 1,18 0 0 2,65 1,45 4,68 4,06 0,35 Lunda Sul 0 0 0 0 1,59 0,51 0 0 1,64 1,90 4,62 4,02 4,39 Malanje 1,78 0 0 0 2,62 0,26 0 0 3,08 0,87 3,66 4,27 0,34 Moxico 0 1,48 0 0 0,56 1,30 0 65,48 3,73 3,10 5,79 8,34 0 Namibe 0,11 0 0 0 2,09 1,26 0 0 2,47 0,07 4,61 3,55 1,44 Uíge 0 1,12 0 0 6,32 1,25 0 0 5,19 0,58 3,86 5,86 3,05 Zaire 3,05 10,97 0 0 1,39 4,85 0 0 2,89 0,31 4,57 4,71 4,17 Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças. 5 – ESTRUTURA DAS RECEITAS EM ANGOLA

5.1 – Descrição e diagnóstico da atribuição de receita

Receitas Fiscais Totais

Em 2005, o Governo de Angola arrecadou 9.522,2 milhões de USD e a maior parte deste montante teve origem nas receitas tributárias.

Cabe salientar a forte dependência do país em relação às receitas do petróleo. Do total arrecadado no ano passado, cerca de 75% foram provenientes dos impostos e outros pagamentos incidentes sobre as actividades petrolíferas.

Tabela 5.1 Receitas Fiscais de Angola: 2005 Milhões de Em % do

USD Total TOTAL 9.522,2 100,0 Receita Tributária 8.183,4 85,9 Petrolíferas 5.915,9 62,1 Não-Petrolíferas 2.267,5 23,8 Demais Receitas 1.338,7 14,1 Petrolíferas 1.268,9 13,3 Não-Petrolíferas 69,9 0,7 Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.

Outro ponto de destaque diz respeito à grande concentração da arrecadação na Província de Luanda que, sozinha, respondeu por quase a totalidade dos recursos fiscais do país – sejam eles de origem tributária ou não (Tabela 5.2).

Tabela 5.2 Distribuição das Receitas Fiscais por Província: 2005 Receitas Demais TOTAL Tributárias Receitas TOTAL 100,00 100,00 100,00 Luanda 95,67 95,31 97,88 Bengo 0,08 0,09 0,02 Benguela 1,01 1,11 0,37 Bié 0,06 0,04 0,16 Cabinda 1,12 1,16 0,90 Huambo 0,07 0,07 0,11 Huíla 0,22 0,24 0,13 Kuando-Kubango 0,04 0,04 0,03 Kunene 0,21 0,23 0,07 Kwanza-Norte 0,08 0,09 0,01 Kwanza-Sul 0,06 0,06 0,09 Lunda-Norte 0,08 0,09 0,01 Lunda-Sul 0,08 0,09 0,04 Malanje 0,03 0,03 0,03 Moxico 0,03 0,03 0,02 Namibe 0,30 0,33 0,08 Uige 0,02 0,02 0,02 Zaire 0,85 0,98 0,04 Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.

A importância de Luanda está intimamente relacionada com o facto de que nessa província se localiza a capital do país e se desenvolvem as principais actividades económicas. Ainda que Luanda não responda pela produção do petróleo (Cabinda é a principal produtora), as sedes das empresas que exploram o sector estão situadas em seu território.

Cabe lembrar que a distribuição apresentada na Tabela 5.2 não reflecte a repartição de recursos entre os níveis de administração, mas apenas a origem dos recursos globais do Estado por província.

Receita Tributária

A maior parte da receita tributária de Angola foi proveniente dos impostos sobre rendimentos, o que chama à atenção relativamente a outros países em desenvolvimento onde os tributos incidentes sobre bens e serviços costumam predominar14.

Um quadro mais detalhado é fornecido pelo Ministério das Finanças que disponibiliza na Internet uma síntese do sistema tributário. O documento pode ser encontrado no endereço: http://www.minfin.gv.ao/dni/sintese.pdf. Acedendo ao síte do Ministério (http://www.minfin.gv.ao/) e clicando no botão “fiscalidade” (que fica ao lado esquerdo da página principal), também é possível encontrar a legislação referente a cada imposto.

14 Os impostos sobre rendimentos reúnem uma série de incidências sobre a renda das pessoas físicas e sobre a renda e lucros das pessoas jurídicas. Maiores detalhes sobre a legislação relativa a tais impostos estão disponíveis na Internet no endereço: http://www.minfin.gv.ao/dni/imposto/rend.htm. No anexo deste relatório há um quadro que resume os principais tributos cobrados em Angola.

A explicação para esse fenómeno está na tributação do petróleo. Se essas receitas fossem excluídas da análise, os impostos sobre rendimentos continuariam relevantes, mas em proporção menor. Além disso, os impostos sobre consumo e sobre comércio exterior ganhariam lugar de destaque (ver Tabela 5.3).

Tabela 5.3 Composição da Receita Tributária por Principais Modalidades de Incidência: 2005 Em % do Total Com Sem

Petróleo Petróleo

TOTAL 100,00 100,00

Rendimentos 66,37 32,50 Património 0,16 0,57 Produção 15,38 1,64 Consumo 7,66 27,64 Comércio Externo 5,06 18,28 Diversos 3,46 12,49 Taxas 1,91 6,90 Contribuições para Segurança Social 0,00 0,00 Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.

Segundo informações obtidas junto ao Departamento de Impostos do Ministério das Finanças, está prevista a realização de uma reforma tributária cujo objectivo é reduzir o número de impostos recolhidos sobre as tradicionais bases de tributação. Nessa reforma, os impostos que actualmente recaem sobre os bens e serviços seriam convertidos em um imposto sobre valor adicionado.

A observação da distribuição das principais modalidades de incidência por província, apresentada na Tabela 5.4, mais uma vez relevou a importância de Luanda na geração das receitas tributárias.

Note que em apenas duas modalidades de incidência – diversos e contribuições sociais – verificou-se menor concentração da arrecadação em Luanda. Na rubrica diversos – que incluem impostos sobre património, imposto de selo e taxa de circulação de veículos automóveis (ver Anexo 1) –, além de Luanda, também foram relevantes as Províncias do Zaire e Cabinda. Na rubrica contribuições para segurança social, quase todas as receitas foram colectadas em Huíla. Não obstante, cabe ressaltar que os recursos provenientes dessa modalidade tiveram uma representatividade quase nula no total de receitas tributárias do país.

Tabela 5.4 Distribuição da Receita Tributária por Província Principais Modalidades de Incidência: 2005

Contribuiç Comérci Rendi- Patrim Produ Consu Diverso ões TOTAL o Taxas mentos ónio ção mo s Segurança Externo Social

TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Luanda 95,31 98,16 85,30 100,00 89,09 88,41 53,44 78,30 9,19 Bengo 0,09 0,02 0,02 0,00 0,84 0,15 0,02 0,05 0,00 Benguela 1,11 0,32 7,40 0,00 4,42 4,23 4,84 9,00 0,00 Bié 0,04 0,05 0,33 0,00 0,00 0,00 0,18 0,09 0,00 Cabinda 1,16 0,57 0,39 0,00 0,91 2,67 13,42 5,84 0,00 Huambo 0,07 0,08 1,08 0,00 0,05 0,00 0,22 0,10 0,00 Huíla 0,24 0,17 3,33 0,00 0,98 0,01 1,06 0,33 90,81 Kuando-Kubango 0,04 0,02 0,09 0,00 0,14 0,22 0,06 0,12 0,00 Kunene 0,23 0,03 0,01 0,00 1,16 1,53 0,21 1,62 0,00 Kwanza-Norte 0,09 0,06 0,07 0,00 0,66 0,00 0,10 0,09 0,00 Kwanza-Sul 0,06 0,06 0,79 0,00 0,03 0,00 0,25 0,17 0,00 Lunda-Norte 0,09 0,13 0,01 0,00 0,00 0,00 0,03 0,01 0,00 Lunda-Sul 0,09 0,12 0,21 0,00 0,00 0,00 0,12 0,07 0,00 Malanje 0,03 0,03 0,18 0,00 0,01 0,00 0,22 0,13 0,00 Moxico 0,03 0,03 0,09 0,00 0,01 0,00 0,04 0,11 0,00 Namibe 0,33 0,06 0,59 0,00 1,34 2,32 0,75 2,33 0,00 Uige 0,02 0,03 0,06 0,00 0,00 0,00 0,04 0,06 0,00 Zaire 0,98 0,05 0,05 0,00 0,35 0,44 25,01 1,57 0,00 Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.

A distribuição apresentada na Tabela 5.4 não significa que as receitas colectadas em cada província sejam direccionadas às mesmas. Tal como já foi observado em relação à Tabela 5.2, os resultados acima indicam apenas a origem dos recursos.

Receitas Locais

O Decreto Executivo n° 80/99 (DE 80/99) determinou uma série de impostos e outras receitas que devem ser atribuídos aos governos locais – províncias e administrações municipais. A Tabela 5.5 apresenta um sumário desses recursos.

Embora o Decreto Executivo n° 80/99 trate da definição das receitas locais, o mais correcto seria considerar que este Decreto, na verdade, legisla sobre a atribuição de recursos aos governos provinciais.

Os municípios são órgãos dependentes das províncias e, como tal, actuam essencialmente como agências de administração do nível intermediário. Não possuem recursos próprios e quem determina sua fatia nas receitas locais são as províncias. Conforme está descrito no próprio Decreto Executivo n° 80/99: “8. É de responsabilidade dos Governos Provinciais a afectação e disponibilização das dotações orçamentais e dos recursos ali arrecadados aos municípios, bem como o acompanhamento da realização das despesas e da apresentação dos correspondentes relatórios de execução.”.

O quadro de dependência dos municípios em relação às províncias no que tange à distribuição das receitas locais é, em grande medida, reproduzido na relação entre os governos provinciais e o governo central, conforme será visto adiante. Não obstante, as províncias gozam de uma situação um pouco mais confortável que as administrações municipais em razão de representarem unidades orçamentais no Orçamento Geral do Estado.

Feitas essas considerações, vejamos os principais aspectos relativos às determinações do Decreto Executivo n° 80/99. Antes, porém, cabe destacar a pouca representatividade que as receitas locais possuem no orçamento do governo angolano.

Tabela 5.5 Síntese dos Impostos e Outras Receitas Atribuídos aos Governos Locais Natureza Económica Tipo de Receita Comentários da Receita

I. Receita Tributária Incide sobre os rendimentos provenientes do a) Imposto sobre o exercício de conta própria de profissão Rendimento do Trabalho predominantemente cientifica, artística ou por Conta Própria técnica, ou da prestação de serviços não tributados por outro imposto. Imposto sobre todas as remunerações percebidas por empregados por conta de b) Imposto sobre o outrém, inclusive subsídios e prémios. Rendimentos de sócios de sociedades, Rendimento do Trabalho membros de conselhos de administração ou por Conta de Outrém outros órgão de gestão de sociedades, conselhos fiscais, mesas de assembleias 1. Rendimentos gerais de accionistas e outros órgãos sociais. Imposto sobre os lucros em potencial estimados de pessoas que preencham simultaneamente as seguintes condições: a) c) Imposto Industrial do exerçam de conta própria actividade comercial e industrial; b) trabalhem a sós ou Grupo C com ajuda de até 3 pessoas; c) não disponham de escrita confiável; d) possuam não mais de 2 veículos automóveis; e e) tenham facturamento. d) Imposto sobre Aplicação Imposto anual sobre rendimentos de de Capitais aplicações financeiras. Incide sobre prédios urbanos. A base de cálculo é o locativo, efectivo ou potencial, e o e) Imposto Predial Urbano sujeito passivo é a pessoa que tem direito ao aluguer. Imposto progressivo sobre as transmissões a título não oneroso e as sucessões em 2. Património f) Imposto sobre Sucessões dinheiro, título do Estado, acções títulos de crédito de sociedades e bancos e qualquer e Doações bem móvel ou imóvel bem como de direitos de habitação ou de água direito de servidão perpétua e dispensa unilateral de anuidades. Imposto sobre a transmissão de propriedades g) Imposto de SISA imóveis. Conjunto de impostos específicos e ad valorem sobre a fabricação e importação de determinados produtos, tais como cerveja , 3. Bens e Serviços h) Imposto de Consumo gás liquefeito, álcool industrial, jóias, bens duráveis de uso domestico, bebidas, artigos electrónicos, automóveis etc. Imposto sobre os documentos, actos e i) Imposto de Selo operações indicados na Tabela geral do Imposto do Selo. 4. Demais Incidências Incide sobre todos os veículos automóveis que se j) Taxa de Circulação encontrem ou venham a entrar em circulação no país. II. Receita Patrimonial k) Rendas de Casa III. Receita de Serviços Cobrança para concessão de licenças para utilização e/ou modificação do espaço. Inclui l) Serviços Comunitários taxas de marcado, licença para construção, reforma, publicidade etc. IV. Receitas Diversas 10% do valor de todas das multas aplicadas m) Multas pelo Estado nos termos do art. 2° do Decreto n° 17/96. Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.

Como se vê no Gráfico 5.1, do total de recursos colectados em 2005 apenas 13% foram designados para todas as províncias e administrações municipais que integram o país, o que reflecte o fato do governo central ter a competência exclusiva sobre a maior parte das receitas fiscais de Angola.

Gráfico 5.1 Participação das Receitas Locais no Total Colectado pelo Governo de Angola: 2005

Receita Total 2005 = 9.522,2 milhões de USD

Governos Locais 13%

Demais 12%

Petrolíferas 75%

Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.

A concentração da arrecadação resulta do facto de que o DE 80/99 não atribuiu aos governos locais nenhuma participação nas receitas provenientes das actividades petrolíferas que, segundo visto, são preponderantes no orçamento de Angola.

Quer dizer, à medida que o governo central goza do direito exclusivo de cobrar receitas sobre o sector de petróleo é inevitável que o país seja marcado pela presença de desequilíbrios verticais no que tange à distribuição de recursos entre os distintos níveis de administração.

Além das receitas serem concentradas nas mãos do governo central, as unidades locais tem pouca autonomia em relação aos recursos que lhes são atribuídos.

Toda a legislação que regula as receitas listadas no DE 80/99 é definida centralmente. Por exemplo, não é reservado aos poderes locais o direito de alterar alíquotas e bases de cálculo dos impostos de modo a adequar suas receitas às necessidades de gasto.

De acordo com as normas estabelecidas, os governadores e os administradores municipais não têm sequer autonomia para arrecadar e recolher directamente aos seus respectivos “caixas” os recursos aos quais têm direito.

Por determinação legal, as receitas locais devem ser arrecadadas pelas Delegações Provinciais de Finanças – que representam um departamento do Ministério das Finanças em cada província – e depositadas na conta única do Tesouro. Este órgão, por seu turno, é quem vai determinar os valores que devem ser atribuídos para cada província com base nas respectivas quotas financeiras mensais, que também são definidas centralmente. Conforme está descrito no próprio DE 80/99: “6. A Direcção Nacional do Tesouro deve manter o controlo sobre as receitas arrecadadas em cada província, de forma a compensar estes valores na altura da afectação das quotas financeiras mensais constantes do Orçamento Geral do Estado, aos Governos Provinciais” e “7. A utilização dos recursos financeiros arrecadados nos termos do n.° 1 [que lista as receitas locais] do presente decreto executivo, será através da emissão da correspondente ordem de saque, respeitando os limites dos créditos orçamentais concedidos na fonte de recurso específica”.

Embora os governos provinciais não tenham autonomia para arrecadar e recolher as receitas locais, o DE 80/99 quando relaciona essas receitas parece definir que a sua distribuição entre as províncias será processada segundo critérios devolutivos. Diz o Decreto em seu item n° 1: “Os recursos financeiros provenientes de impostos e outras receitas que a seguir se indicam são arrecadados e afectados directamente a cada uma das províncias onde sua cobrança se verificar...”.

Quer dizer, em razão do exposto acima tem se a impressão de que as receitas destinadas a cada província seriam equivalentes ao montante que esse nível de administração recolhesse caso tivesse o direito de arrecadar directamente seus próprios recursos. Entretanto, não é exactamente isto que se verifica.

O próprio Decreto define que, em certos casos, apenas uma parcela das receitas será atribuída às províncias. Benguela, Cabinda, Kunene, Luanda e Namibe somente terão direito a 50% do Imposto de Consumo e do Imposto de Selo recolhidos em seus respectivos territórios. Além disso, é determinado que apenas metade dos recursos relativos à Taxa de Circulação serão destinados às províncias; a outra metade deve ser atribuída para um Fundo Rodoviário.

Em princípio, a arrecadação de cada província deveria servir de parâmetro para definição dos limites de créditos orçamentais. O problema é que, na prática, conforme foi relatado em várias entrevistas que precederam a elaboração deste relatório, a definição desses limites é efectuada pelo Ministério das Finanças numa base ad-hoc. O governo central tem enorme poder para arbitrar os limites e as quotas financeiras das províncias sem que, para tanto, precise considerar aspectos técnicos.

De acordo com o DE 80/99, a arrecadação de cada província que for superior aos limites orçamentais de um determinado exercício deverá transitar para o período seguinte. Ou seja, em princípio, o que não foi possível ser utilizado em um exercício continuaria pertencendo à província e poderia ser utilizado no futuro mediante a revisão do tecto orçamental. O problema é que, se esses tectos não são definidos com base em critérios técnicos, nada garante que as províncias poderão, de fato, lançar mão dos seus recursos excedentes.

Além de todos os aspectos até aqui mencionados no que tange ao baixo grau de autonomia local sobre os recursos que lhes são atribuídos, há ainda um outro elemento que torna essa autonomia ainda mais reduzida: a fixação de percentuais para aplicação das receitas em determinadas áreas. As regras são rígidas e os administradores que as não cumprirem são sujeitos a sanções. Diz o DE 80/99: “2. Dos recursos financeiros afectados a cada província, 35% destinam-se a despesas de manutenção e funcionamento dos serviços administrativos, 60% devem ser programados para cobertura de despesas com infra-estruturas sociais e económicas locais, sendo os restantes 5% reservados para intervenções de emergência, à ordem do respectivo Governo Provincial”; “9. Sem prejuízo do cumprimento das demais formalidades legais, quanto a prestação de contas, os Governadores Provinciais devem apresentar (...) os relatórios trimestrais sobre a aplicação de recursos financeiros atribuídos para a execução dos programas de investimentos locais” ; e “Aos Governos Provinciais que não prestarem contas da utilização dos recursos referidos no n° 1 (...) será suspensa, pelo Ministro das Finanças, a disponibilização das quotas financeiras mensais pela Direcção Nacional do Tesouro, até a sua apresentação”.

Feitas essas considerações, a seguir, é apresentada uma síntese do modelo angolano de atribuição de receitas aos governos locais.

Na literatura de finanças públicas, existem várias alternativas para repartição de recursos entre distintos níveis de governo como, por exemplo, o modelo de partilha tributária ou tax sharing. Dito de uma maneira bem simplificada, a partilha tributária corresponde a um arranjo onde o governo central tem a responsabilidade pela determinação das alíquotas, da base de cálculo, bem como pela arrecadação, administração e distribuição da receita dos impostos atribuídos aos governos locais. Embora esse modelo, por definição, implique em um certo grau de comprometimento da autonomia local, é defendido por vários especialistas devido às vantagens que oferece em termos de harmonização dos procedimentos administrativos e legislativos que regulam o sistema tributário nacional.

Argumenta-se que o sacrifício da autonomia local pode ser amenizado quando determinadas medidas são adoptadas, por exemplo: participação dos níveis inferiores de governo na definição das regras de distribuição das receitas que lhes são atribuídas, utilização de critérios estáveis e transparentes de partilha, regularidade das transferencias e liberdade sobre a utilização dos recursos transferidos.

A solução adoptada em Angola para dotar suas províncias e municípios de recursos financeiros é parecida com o que foi descrito nos últimos parágrafos apenas no que tange à centralização dos vários aspectos que regulam as receitas definidas pelo DE 80/99. Como na prática não se verifica a adopção de expedientes que tenham como objectivo atenuar o comprometimento da autonomia decorrente da centralização, não se pode dizer que o modelo angolano de atribuição de receitas aos governos locais se assemelhe a uma situação onde os níveis inferiores de administração tivessem, eles próprios, arrecadado seus tributos.

Os poderes locais para influenciar os critérios da partilha são bastante limitados, as regras de distribuição de recursos, via de regra, não são pautadas por aspectos técnicos e muitas vezes atendem a objectivos políticos, as províncias e, em particular, os municípios não tem controle sobre o volume de recursos transferidos, e, finalmente, é reduzida a liberdade para a aplicação desses recursos.

Isto posto, se considerarmos que uma das medidas do grau de descentralização fiscal de um país reside na capacidade dos governos locais de arrecadar e gerir recursos próprios, constata-se que esse processo ainda é incipiente em Angola. Além da participação dos recursos locais ser baixa no total de receitas fiscais do país, não se pode dizer que o DE 80/99 tenha sido bem sucedido em dotar as províncias e os municípios de maior autonomia financeira por meio de um sistema de tax sharing conforme parece estar descrito no primeiro dispositivo do Decreto.

Diante desse quadro, o que os administradores locais têm procurado fazer é, na medida do possível, furtar-se as regras que regulam a aplicação dos recursos aos quais têm direito e/ou encontrar caminhos para obter receitas fora do OGE – ou seja, receitas extra-orçamentais que não são passíveis de controle por parte do governo central. Esse último aspecto será comentado a seguir.

Receitas Locais Extra-Orçamentais15

A possibilidade dos governos locais de obter directamente os recursos que o DE 80/99 lhes atribui, em princípio, é nula, pois, conforme já foi mencionado, a lei determina que todas as receitas locais devem ser colectadas pelas representações do Ministério das Finanças nas províncias – isto é, pelas Delegações Provinciais de Finanças através das Repartições Fiscais. Além da função arrecadatória, as Delegações também têm a obrigação de garantir que as receitas locais sejam depositadas na conta única do Tesouro Nacional para posterior repartição entre as províncias.

O DE 80/99 deixa claro que as Delegações e Repartições Fiscais têm a obrigação de informar ao Tesouro o montante das receitas arrecadadas de modo a assegurar o controle central sobre tais receitas. Diz o Decreto: “4. As Repartições Fiscais devem elaborar e enviar à Delegação Provincial de Finanças, até o dia 5, de cada mês, o mapa mensal das receitas, constantes do n° 1 deste decreto executivo, arrecadadas na província no mês anterior” e “5. As Delegações Provinciais de Finanças devem, após a conciliação dos valores registrados pelas Repartições Fiscais com os da conta bancária, comunicar ao Governo Provincial e à Direcção Nacional do Tesouro, até ao dia 10 do mês seguinte, o valor consolidado das receitas arrecadadas na província”.

Apesar das determinações anteriores, na prática, alguns governadores e mesmos administradores municipais tem conseguido arrecadar directamente receitas provenientes de serviços comunitários. Segundo informações fornecidas por representantes do governo angolano, este é particularmente o caso da Província de Luanda.

O procedimento não é legal, mas é possível porque os administradores locais se valem de certos poderes que lhes foram atribuídos pelo Decreto-Lei n° 17/99 (DL 17/99) que trata da orgânica dos governos provinciais e das administrações dos municípios e das comunas. Dentre outras atribuições, o DL 17/99 determina que o governo da província tem competência para licenciar terras para diversos fins bem como acompanhar e apoiar

15 O relato sobre a obtenção de receitas extra-orçamentais por parte dos governos locais não é pautado em documentos oficiais e, portanto, pode não ser exactamente fiel à realidade. As considerações que se seguem tem como referência as entrevistas efectuadas com representantes do Governo de Angola. a auto-construção dirigida. Em relação aos municípios, é estabelecido que os mesmos têm como atribuição promover a construção, manutenção e controle de mercados e cemitérios.

A recolha directa das receitas relativas aos serviços comunitários se dá no momento em que os governos locais são chamados a exercer as competências acima citadas. Por exemplo, sem autorização do poder local não é possível alterar a planta de uma dada edificação. Assim, qualquer um que deseje efectuar essa alteração deve solicitar uma licença para a realização da obra que, dentre outros factores, só será concedida mediante o pagamento de uma taxa ao órgão local competente.

Por força da lei, as receitas comunitárias deveriam ser entregues às Repartições Fiscais e, consequentemente, depositadas na conta única do Tesouro Nacional. A questão é que os administradores locais tem poucos incentivos para proceder conforme determina a lei uma vez que sabem que os recursos que arrecadam nem sempre retornam, através das quotas financeiras as quais tem direito, na proporção desejada.

À excepção das receitas comunitárias, as Delegações Provinciais continuam tendo um papel importante na arrecadação das demais receitas locais que o DE 80/99 descrimina.

Estrutura e Distribuição Regional das Receitas Locais

A seguir, é apresentada a composição das receitas locais por fonte de recurso bem como sua distribuição por província. Os dados são oficiais e, por isso, não levam em consideração a possível ocorrência de receitas extra-orçamentais.

Como se vê na Tabela 5.6, a principal fonte de recursos locais foi o imposto de consumo que, sozinho respondeu por mais da metade das receitas atribuídas às províncias e governos locais. Também mereceram destaque os recursos provenientes do imposto de selo e o incidente sobre os rendimentos do trabalho por conta de outrém. Os demais impostos e receitas locais tiveram uma representação muita pequena na arrecadação total16.

16 No computo dos recursos locais, foram considerados todos os impostos e practicamente a totalidade das outras receitas definidas no DE 80/99. A única excepção foi os 10% provenientes das receitas de multas. Tabela 5.6 Composição das Receitas Locais por Fonte de Recurso: 2005 Milhões % do de USD Total

TOTAL 1.199,2 100,00

Imposto sobre os Rendimentos do Trabalho por Conta Própria 3,0 0,25 Imposto sobre os Rendimentos Trabalho por Conta de Outrém 246,9 20,59 Imposto Industrial do Grupo C 0,1 0,01 Imposto sobre Aplicação de Capitais 15,6 1,30 Imposto Predial Urbano 6,5 0,55 Imposto sobre Sucessões e Doações 0,3 0,02 Imposto sobre Transmissão Imobiliária (SISA) 6,1 0,51 Imposto sobre Consumo 626,6 52,25 Imposto de Selo 281,5 23,47 Taxa de Circulação 9,1 0,76 Renda das Casas 1,4 0,12 Serviços Comunitários 1,9 0,16 Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.

No que tange à distribuição regional das receitas locais, a Província de Luanda foi predominante nas arrecadacoes totais, acompanhando o movimento que já havia sido observado em relação ao montante global de receitas fiscais recolhidas em Angola. Além de Luanda, poucas províncias se mostraram-se relevantes em termos de arrecadação: Zaire, Cabinda e Benguela (vide Tabela 5.7).

A distribuição das receitas só se mostrou um pouco menos concentrada quando ponderada pelo tamanho da população de cada província. Luanda apareceu entre as províncias de maior receita per capita, mas foi superada pelo Zaire. Este fenómeno explica-se pelo facto de que, embora Luanda detenha mais de 70% das receitas locais, a sua população também é alta em relação ao número total de habitantes em Angola.

Tabela 5.7 Receitas Locais (2005) e População por Província (estimada) Receitas Locais População Receitas per USD Em % do N° de Em % do capita (USD) Milhões Total habitantes Total TOTAL 1.199,2 100,0 17.681.600 100,0 67,8 Luanda 912,25 76,07 4.668.708 26,40 195,4 Bengo 6,45 0,54 233.682 1,32 27,6 Benguela 54,64 4,56 2.723.136 15,40 20,1 Bié 3,18 0,27 1.165.836 6,59 2,7 Cabinda 72,68 6,06 510.161 2,89 142,5 Huambo 4,83 0,40 1.299.835 7,35 3,7 Huíla 16,16 1,35 1.491.998 8,44 10,8 Kuando-Kubango 2,15 0,18 370.618 2,10 5,8 Kunene 9,48 0,79 378.753 2,14 25,0 Kwanza-Norte 5,97 0,50 374.645 2,12 15,9 Kwanza-Sul 3,71 0,31 1.026.910 5,81 3,6 Lunda-Norte 6,86 0,57 579.824 3,28 11,8 Lunda-Sul 6,69 0,56 270.919 1,53 24,7 Malanje 2,42 0,20 500.685 2,83 4,8 Moxico 1,82 0,15 494.128 2,79 3,7 Namibe 13,23 1,10 210.637 1,19 62,8 Uige 1,59 0,13 1.148.564 6,50 1,4 Zaire 75,15 6,27 232.561 1,32 323,1 Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.

Vale lembrar que os resultados apresentados na Tabela 5.7 não significam que os recursos colectados em cada província sejam a elas devolvidos na mesma proporção, pois, dentre outras razões, a repartição das receitas é regulada por critérios pouco precisos e transparentes.

Em relação à distribuição provincial das receitas por origem dos recursos, as únicas fontes onde Luanda não predominou foram o imposto industrial incidente sobre pequenas actividades (Grupo C) e as receitas relativas às rendas das casas. Alguma desconcentração também foi observada em relação à receita de serviços comunitários, mas nesse caso, é bom lembrar que as informações podem ter sido omitidas em razão da sua arrecadação se processar por via extra-orçamental (vide Tabela 5.8).

Tabela 5.8 Distribuição Provincial das Receitas Locais por origem dos Recursos: 2005 Receitas de Origem Tributária Demais Receitas Impostos Taxas

Rendimentos Rendimentos Industrial Aplicação Sucessões Transmissão Renda Trabalho por Trabalho Predial Serviços do Grupo de e Imobiliária Consumo Selo Circulação das Conta Conta de Urbano Comunitários C Capitais Doações (SISA) Casas Própria Outrém

TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Luanda 85,52 67,52 0,22 94,70 89,27 63,79 82,01 89,09 53,74 74,62 8,51 32,55 Bengo 0,00 0,45 17,20 0,00 0,01 0,00 0,04 0,84 0,02 0,05 1,48 0,28 Benguela 3,78 4,04 7,07 4,59 5,76 15,03 8,82 4,42 4,84 4,00 49,63 24,54 Bié 0,00 1,00 0,00 0,00 0,07 0,00 0,62 0,00 0,18 0,94 3,45 0,10 Cabinda 0,01 11,86 1,61 0,00 0,10 1,01 0,68 0,91 13,25 2,70 3,88 1,51 Huambo 0,00 1,27 25,98 0,00 0,22 2,06 1,96 0,05 0,22 1,50 0,29 20,94 Huíla 0,21 2,39 29,97 0,16 2,22 18,01 3,86 0,98 1,06 4,12 6,98 8,32 Kuando-Kubango 0,00 0,43 0,00 0,00 0,07 0,01 0,12 0,14 0,05 0,10 0,86 0,16 Kunene 0,00 0,61 0,03 0,03 0,00 0,00 0,02 1,16 0,21 0,60 0,44 0,29 Kwanza-Norte 0,00 0,55 0,00 0,52 0,09 0,00 0,06 0,66 0,10 1,24 0,02 0,21 Kwanza-Sul 0,00 0,96 10,44 0,00 1,11 0,00 0,47 0,03 0,25 2,08 7,58 0,83 Lunda-Norte 0,00 2,74 0,40 0,00 0,00 0,00 0,02 0,00 0,03 0,01 0,50 0,00 Lunda-Sul 3,15 2,47 3,13 0,00 0,03 0,02 0,41 0,00 0,12 0,80 1,80 1,24 Malanje 0,00 0,56 0,82 0,00 0,16 0,00 0,21 0,01 0,22 2,13 9,90 0,12 Moxico 0,00 0,61 2,11 0,00 0,04 0,05 0,15 0,01 0,04 1,29 0,52 1,62 Namibe 0,09 0,92 0,72 0,00 0,76 0,01 0,42 1,34 0,75 1,96 3,58 6,37 Uige 0,00 0,57 0,00 0,00 0,03 0,00 0,09 0,00 0,04 0,11 0,35 0,17 Zaire 7,24 1,03 0,30 0,00 0,06 0,01 0,03 0,35 24,86 1,76 0,24 0,74 Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.

Incentivos para Arrecadação de Receitas Locais

As unidades locais, conforme foi mencionado, não têm poder para arrecadar suas receitas. O papel das províncias, segundo o DL 17/99 (artigo 2°, item 2, letra j), é de “supervisionar a arrecadação dos recursos financeiros provenientes dos impostos e outras receitas devidas ao Estado que são afectadas, nos termos da legislação em vigor”.

Segundo argumento dos dirigentes centrais, os governos provinciais que, no exercício de sua actividade de supervisão, auxiliarem as Delegações Provinciais a aumentar as receitas que são colectadas em seu território seriam beneficiados pela revisão dos limites orçamentais aos quais têm direito.

Quer dizer, segundo esses dirigentes, embora os governos locais não tenham autonomia para recolher directamente os recursos que lhes são atribuídos, há incentivos para que os mesmos colaborem com o esforço de arrecadação à medida que esse comportamento lhes confere maior poder de barganha na negociação de suas quotas com o Ministério das Finanças.

Na prática, porém, os incentivos são muito pequenos. Como os governadores e, sobretudo, os municípios sabem que os limites orçamentais e a liberação das quotas financeiras não guardam muita relação com o esforço de arrecadação que implementarem, não encontram motivos para cooperar com as Delegações Provinciais.

Só há incentivos para aumentar o esforço arrecadatório quando as unidades locais encontram brechas que as permite apropriar-se directamente dos recursos que são recolhidos nas suas respectivas jurisdições. A colecta de receitas de serviços comunitários, segundo visto, é um caso ilustrativo nesse sentido.

39 6 – TRANSFERÊNCIAS FISCAIS INTERGOVERNAMENTAIS

6.1 – Descrição e diagnóstico sobre as transferências fiscais intergovernamentais

Não há um sistema formal de transferências fiscais intergovernamentais em Angola. Os Governos Provinciais recebem dotações orçamentais ad hoc do Governo Central para executar de acordo com as políticas definidas centralmente. Essas dotações orçamentais são denominadas de quotas financeiras. Esse instrumento de passagem de recursos é o que mais se aproxima de uma transferência fiscal em Angola.

Quotas financeiras

A definição das quotas financeiras das Unidades Orçamentais é de responsabilidade da Direcção do Tesouro do Ministério das Finanças. Não há uma legislação específica sobre a metodologia empregada nem tampouco foi apresentado pelas autoridades governamentais angolanas um manual de procedimentos para a definição de tais quotas financeiras.

As quotas financeiras são os limites mensais que cada Unidade Orçamental dispõe para gastar, ou seja, as quotas financeiras não são um instrumento de transferencia de recursos apenas para os governos provinciais, mas sim para todas as unidades que compõem o Orçamento Geral do Estado.

De acordo com o que foi relatado nas entrevistas, o processo inicia-se na programação financeira, realizada trimestralmente pela Direcção do Tesouro, que define o limite de cabimentação para o período disponível para cada província.

A partir do limite de cabimentação trimestral e tendo como base o plano de caixa do tesouro é definido o valor total das quotas financeiras a serem distribuídas às Unidade Orçamental. A distribuição entre as Unidades Orçamentais é realizada de acordo com (i) suas necessidades financeiras por categoria económica (custo, pessoal e investimentos) e (ii) o limite de cada unidade estabelecido no Orçamento Geral do Estado para aquele ano.

Nos casos em que as Unidades Orçamentais não apresentarem suas necessidades de recursos financeiros, a Direcção do Tesouro define sua quota financeira de acordo com o duodécimo a que aquela unidade tem direito no Orçamento Geral do Estado.

Segundo a Direcção do Tesouro, não há grande volatilidade das quotas financeiras em cada Unidade Orçamental ao longo do ano, o que significa que provavelmente o método de divisão pelo duodécimo é o que prevalece.

Não há uso de critérios técnicos ou de indicadores sócio-economicos na definição das quotas financeiras de cada Unidade Orçamental. Sendo assim, esse instrumento de transferencia de recursos às províncias não atende a um dos requisitos básicos de um sistema de transferências intergovernamentais que é o da redistribuição regional de recursos.

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Da mesma forma, as quotas financeiras também não podem ser compreendidas como um mecanismo de redistribuição vertical de recursos uma vez que seu objectivo nada mais é do que dividir o total de recursos disponíveis no Tesouro entre todas as Unidades Orçamentais, que incluem também àquelas ligadas directamente aos órgãos da estrutura central de governo.

Tampouco as quotas financeiras atendem a outros princípios básicos de um sistema de transferências fiscais, quais sejam: adequação das receitas às responsabilidades, autonomia fiscal, equidade, previsibilidade, eficiência e sensibilidade.

O FDM como embrião do sistema de transferência intergovernamentais

O pilar das relações fiscais intergovernamentais mais frágil actualmente em Angola é o das transferências fiscais. Nesse sentido, a implantação do Fundo de Desenvolvimento Municipal é de extrema importância e urgência para que o país continue avançando no processo de descentralização. Na verdade, torna-se necessário que, também se desenvolva algum mecanismo de transferência que atenda aos princípios para os governos provinciais, já que os mesmos correspondem ao mais baixo nível de administração com capacidade de gestão de recursos.

Box 6.1 - O papel do FDM: uma sugestão do Departamento Nacional de Impostos

O primeiro passo para que os municípios possam receber recursos do FDM é declarar que essas unidades têm autonomia para gastar e gerir recursos, e determinar que o órgão que fará o controle desses gastos. Tais medidas podem ser tomadas antes mesmo dos municípios se tornarem autarquias, para tanto, basta instituir uma disposição transitória. Também não é preciso que os municípios integrem o SIGFE; é necessário apenas que os mesmos configurem no sistema como unidades receptoras de recursos. O FDM entraria no OGE como um fundo autónomo.

Tomadas essas medidas, o FDM poderia funcionar como um fundo de equalização. Vejamos.

Os municípios devem fazer sua previsão de receitas e necessidade de gasto para manter em funcionamento as estruturas que estão sob sua jurisdição. Tais necessidades de gasto devem ser entendidas como despesas mínimas que o administradores precisam incorrer para manter a limpeza das ruas, os centros e postos de saúde, unidades educacionais etc. Quer dizer, tratam-se de despesas mínimas de custeio das actividades municipais que não computam as necessidades de investimento.

41 Para aquelas municipalidades onde as receitas que lhes forem atribuídas não se mostrarem suficientes para o financiamento das despesas mínimas, o FDM seria transferido de tal sorte a complementar a diferença.

Para financiar os gastos com investimento, os municípios seriam incentivados a incrementar sua arrecadação própria.

Poderia ser criado um dispositivo nas regras que vão regular o FDM que institua uma espécie de prémio para os municípios que se esforçarem em aumentar sua arrecadação. No caso em que for constatado que esse esforço foi feito, ao invés do município receber menos FDM em razão da diferença entre as receitas próprias e as necessidades mínimas de gasto ter diminuído, o FDM seria mantido e o excesso de recursos sobre as despesas mínimas poderia ser aplicado em gastos com investimento.

Nesse modelo, o orçamento municipal não precisaria ser submetido aos órgãos centrais. O papel de controle e fiscalização caberia às províncias.

42 7 - O ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO

7.1 – Princípios e Caracterizações

O orçamento é o acto pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adoptados pela política económica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.

Existem inúmeras definições que procuram explicar o que vem a ser orçamento na esfera pública, uma vez que a utilização tem um carácter abrangente e representam os aspectos administrativos, economico-financeiros, jurídicos, técnicos e políticos da gestão governamental.

Nesse contexto e, considerando a criação do Fundo de Desenvolvimento Municipal - FDM, faz-se necessário conhecer a estrutura, o ciclo e o processo orçamental de Angola para uma compreensão administrativa, económica, jurídica, técnica e política do planeamento orçamental num contexto de descentralização fiscal.

Aspecto Administrativo do Orçamento

O orçamento é visto como importante peça de planeamento na medida em que o Estado busca saber o quanto disporá em termos de recursos financeiros para aplicar em prol das necessidades colectivas. Sob este aspecto, o orçamento auxilia os responsáveis pelas finanças públicas na consecução das diversas etapas do processo administrativo: programação, execução e controle.

Em Angola, esse processo é extremamente centralizado na estrutura central, que concentra a origem e aplicação dos recursos financeiros.

Por exemplo, de acordo com relatório elaborado para o sector da saúde, o processo de descentralização da administração do Estado afectou qualitativamente e quantitativamente o modelo de gestão desse sector. Na actualidade, existem 234 orçamentos no sector da saúde, definido como afectação directa de recursos com possibilidade de diferenciá-la dentro do Orçamento Geral do Estado - OGE, frente a 82 no ano 2000. Contudo, o peso do volume de recursos do sector da saúde geridos pelas províncias, actualmente em torno de 45%, é o mesmo que existia em 2002 e a aplicação no ano de 2005 no sector da saúde é de 4,4% do total do OGE, o que representa metade da média do continente africano.

Aspecto Económico do Orçamento

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O orçamento consiste em decisão de gasto, materializa as funções económicas traduzindo em alocação, (re)distribuição e é um potente instrumento de estabilização da economia de um país. Isto quer dizer: o gestor público poderá decidir se investirá em uma coisa ou em outra. A representatividade conferida aos membros do Legislativo em matéria orçamental impõe esta conotação, uma vez que os membros do Poder Legislativo podem intervir no processo de alocação da despesa pública. E não é só em termos de distribuição de despesas, mas também sobre quem recairá o sacrifício pela geração dos recursos necessários ao desenvolvimento de acções propostas como, por exemplo, aumentar a carga tributária de determinado tributo.

No aspecto económico o orçamento deverá passar por um processo de redesenho para absorver o Fundo de Desenvolvimento Municipal - FDM, considerando que o fundo será uma simulação de um sistema de transferências intergovernamentais, que considere mecanismos de eficiência e equidade na sua gestão.

Aspecto Jurídico do Orçamento

As medidas contidas no Orçamento precisam ser aprovadas, isto é, carecem de configuração jurídica, de modo a produzir direitos e obrigações para os agentes públicos e para os governados. Desta necessidade, surge à transformação do Orçamento em lei, bem como sua compatibilização com as normas que estabelecem o formato da sua elaboração, execução e controle.

Considerando que o Orçamento é considerado a “lei de meios”, o repasse de recursos às administrações municipais por meio do FDM deverá ser submetido à Assembleia Nacional.

Aspecto Técnico do Orçamento

Sob a óptica técnica tem-se o estabelecimento de regras metodológicas para a realização dos fins indicados nos aspectos político, económico, administrativo e jurídico. Para atender a este dispositivo foram estabelecidos inúmeros mandamentos que visam a disciplinar e dar uniformidade à estrutura da lei orçamental no país, por meio da apresentação de demonstrativos, estimativa da receita, demonstração de resultados e contabilização da execução orçamental, dentre outros.

Em princípio, tecnicamente é fundamental estabelecer mecanismos de predição da receita e meta fiscal para elaboração do processo orçamental e no caso das despesas correntes e de capital.

Aspecto Político do Orçamento

44 As decisões relacionadas com a dimensão do Orçamento, principalmente a distribuição das despesas, são decisões políticas que reflectem a detenção do poder por grupos económicos e classes sociais. As decisões surgem, chamadas de “política de governo”, são, geralmente, influenciadas pela interacção do conjunto de forças que podem ser chamadas, de “grupos de interesse”. Este fenómeno recebe a denominação na literatura de rent seeking, ou seja, os agentes organizam-se para usufruir de ganhos e defender seus interesses legítimos e, às vezes, não tão legítimos, tem tido um destaque especial na análise desse aspecto no contexto das finanças públicas. As acções nocivas podem ser minimizadas quando se abrem espaços para uma discussão mais abrangente do processo orçamental, não apenas na fase de elaboração, mas, sobretudo, em toda sua execução. Portanto, torna-se fundamental a estruturação de processos de participação da sociedade.

Princípios do Orçamento

O orçamento vem evoluindo ao longo dos tempos. Passou de instrumento usado para minorar as exigências tributárias do Estado, frente às instituições feudais da Idade Média, para o quadro de técnica contábil no qual são apresentadas receitas e despesas públicas, de forma a evidenciar a política economico-financeira e o programa do Governo.

Depois o Orçamento passou a ser visto também como instrumento materializador da função alocativa de governo, ao identificar as fontes dos recursos, bem como sua aplicação, de forma a apresentar à sociedade as políticas públicas. Percebe-se também que, a partir do Orçamento, as políticas redistributivas e compensatórias são previstas na sua concepção, visando a reduzir as disparidades regionais de renda e de riqueza.

Assim, desde sua origem, até os dias actuais, o Orçamento pode ser compreendido sob diversas vertentes, mas deve ser visto, essencialmente, como peça do processo de planeamento, ou seja, o Orçamento é um instrumento do planeamento governamental.

Nesse contexto, o Orçamento Geral do Estado - OGE - é o único documento, definido em lei, que materializa as acções que caracterizam a alocação de recursos para execução do planeamento do Governo de Angola. É o instrumento que reflecte o carácter de anualidade, tendo como objectivo de gerir os recursos públicos, seguindo ainda os princípios de universalidade e anualidade, estabelecidos na Lei n.º 9, de 17 de outubro.

A Lei Orçamental de Angola normatiza e concentra o processo de elaboração, discussão, aprovação e execução orçamental, a programação financeira e o registo contabilístico dos recursos do Estado estabelecendo logo em seu Artigo 1º os princípios de anualidade, universalidade e unidade, que visam garantir basicamente alguns procedimentos basilares para programação e execução orçamentária.

À semelhança de qualquer ciência, os princípios orçamentais funcionam como o núcleo sobre o qual se sustentam às condições aceites como verdadeiras para o objecto da ciência em estudo. Os princípios são enunciações normativas de valor genérico, que condicionam

45 e orientam a compreensão do ordenamento jurídico, quer para a aplicação e interpretação, quer para a elaboração de novas normas.

Os princípios não têm carácter absoluto ou dogmático, antes constituem categorias históricas e, como tais, estão sujeitos às transformações e às modificações no seu conceito e significação. Entretanto, devem servir como referência para implantação do processo de descentralização da gestão fiscal, financeira e contábil dos níveis subnacionais.

A literatura internacional consagra vários princípios orçamentais. Todavia, no diagnóstico realizado da legislação angolana identificamos apenas alguns deles que estão especificados no Quadro 7.1.

Nesse caso, fizemos um diagnóstico dos princípios com base na legislação e analisamos os mesmos, considerando a necessidade de descentralização fiscal-financeira do país. Assim, introduzimos o significado que deveria nortear o processo e ciclo orçamentais para o êxito da descentralização fiscal das instituições governamentais.

Com efeito, é importante ressaltar que a descentralização perseguida deverá fundamentar-se em princípios que solidifiquem um pacto de relacionamento entre os níveis de governo central, provinciais e municipais. E isto deve ocorrer mesmo em economias altamente centralizadas como a de Angola, que na execução orçamental de 2005 a estrutura central de governo foi responsável por 84,7% dos gastos e, de acordo com o Orçamento Geral do Estado de 2006, o Governo Central detém 91,75% das despesas previstas.

A Lei 9/97 de Angola está fundamentada nos seguintes princípios orçamentais universais, tais como:

Quadro 7.1 Princípios Orçamentais e Fundamentação Legal Princípios Significado Fundamentação Legal

Unidade ou Esse princípio foi reconceituado, com objectivo Art. 1º da Lei 9/97 Totalidade de demonstrar a importância da consolidação das finanças públicas Administração deve possuir somente uma única peça orçamental, ou seja, essa totalidade deve respeitar as separações orgânicas que resultam da descentralização administrativa e financeira, por território ou localidade. Universalidade O Orçamento deve conter todas as receitas e despesas de todos os poderes e entidades da Art. 1º da Lei 9/97 Administração Pública. Tem-se como objectivo na descentralização garantir que todas as receitas e despesas sejam conhecidas a priori e sejam autorizadas previamente. Consignar que quaisquer operações de receita e despesa tenham autorização parlamentar Anualidade ou O Orçamento deve ser elaborado para o período Art. 1º da Lei 9/97 de um ano, que em Angola coincide com o ano

46 Periodicidade económico (Art.3 º, Lei 9/97). Deve haver um processo integrado entre todos os entes governamentais, governo central, províncias e municípios, mesmo com as restrições de cumprir programações de maior prazo a anualidade é uma regra de aceitação unânime entre as nações modernas e não inviabiliza os Programas de Melhoria, Programa de Investimento Público e Plano Bianual de Angola. Estabelece que as despesas não devem ultrapassar as receitas previstas. Assim, o Art. 5º, da Lei 9/97 Equilíbrio Orçamento deve ser estabelecido em termos de receitas existentes e despesas compatíveis aos ingressos. Esse princípio estabelece actualmente outros desafios, quando se tem mais de um nível de governo ou quando se tem autonomia relativa, pois o objectivo é a manutenção de uma situação de equilíbrio fiscal, com desenvolvimento económico. Especificação ou Estatui que as receitas e as despesas devem Discriminação da aparecer no Orçamento de forma discriminada, Art. 11º, da Lei 9/97 Despesa não sendo permitido que as despesas sejam autorizadas por meio de dotações globais. É importante salientar que também essa regra deve ser aplicada aos governos subnacionais, considerando também a necessidade de se ter uma leitura contábil unificada das categorias económicas de receita e despesa, bem como a uniformidade dos balanços. A programação financeira é o principal Art. 6 º, do Decreto 73/01 Programação instrumento de gestão dos recursos financeiros públicos, que será elaborada com base no OGE. A linguagem moderna deve também ser absorvida pelos governos subnacionais, com objectivo de se estabelecer uma avaliação adequada das políticas públicas descentralizadas. A programação deve ser uniformizada, com o objectivo de melhorar a consolidação da despesa. Por práxis, até o nível de função e subfunção, deixando os municípios para definir seus programas que podem ser orientados pelo governo central.

Vale mencionar a importância de se consolidar e ratificar outros princípios que vão influenciar um processo consistente de descentralização, tais como: exclusividade, programação, clareza, transparência, publicidade, compatibilidade, etc. (Veja Quadro 7.2).

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Quadro 7.2 Princípios Orçamentais e o Contexto da Descentralização Correlação dos Princípios Princípios Significado com a Descentralização Exclusividade O Orçamento deve conter apenas matéria Os municípios devem financeira, não contendo assuntos estranhos à estabelecer estas regras com o previsão da receita e à fixação da despesa. objectivo de evitar interferências em matéria não- É fundamental constitucionalizar esse princípio, financeira. pois se exclui a possibilidade legal de interferência das relações privadas que não se constituam em matéria de orçamento público. O orçamento público deve conter uma linguagem Considerando um processo de Clareza clara, simples e compreensível para todos os descentralização, a linguagem agentes económicos e para conhecimento da orçamental deve ter uma população. tradução concisa e exemplificativa para compreensão dos angolanos. Transparência Possui o mesmo significado do Princípio da É fundamental, independente da Publicidade. forma da estrutura de governo, inclusive para consolidar e aperfeiçoar a descentralização fiscal, estabelecer mecanismos de transparência na alocação do gasto público.

Compatibilidade Reza que deve haver compatibilidade de Constatou-se no diagnóstico que objectivos dos planos de longo, médio e curto a legislação é bastante prazos. fragmentada, não havendo um fio condutor entre os instrumentos de planeamento e o Orçamento Geral do Estado.

Explicitamente, a Lei Orçamental cita os princípios de unidade, anualidade, universalidade, mas também consolidada no texto os princípios de equilíbrio e especificação ou discriminação da despesa, tornando o orçamento público semelhante em seu processo aos países latinos.

É importante analisar que no caso da implantação do processo de descentralização, através de fundos orçamentais, estes princípios devem também orientar os procedimentos dos governos subnacionais, considerando que são princípios universais e fundamentam os procedimentos em todos os níveis de governo. Portanto, considerando a consolidação do processo orçamental, estes princípios devem compor os fundamentos da legislação contábil e financeira que instituir o fundo financeiro.

No que concerne ao princípio do equilíbrio a Lei Orçamental, no seu Art. 5º, estabelece que o Orçamento do Estado deve prever os recursos necessários para cobrir todas as despesas e

48 que as despesas correntes não devem em nenhuma situação ultrapassar as receitas correntes.

Não há menção aqui sobre as relações com o orçamento de capital, ou seja, a lei não menciona a possibilidade das receitas de capital financiarem as despesas correntes ou as receitas correntes financiarem despesas de capital.

A lei também “flexibiliza o equilíbrio” orçamental ao permitir a possibilidade de déficit no orçamento corrente, mas este não pode ser financiado via emissão de moeda, ou seja, o déficit é equalizado através do excesso de arrecadação, de operações de crédito por antecipação de receitas (Item 4º, Art.6º) ou da emissão de títulos.

Constata-se também que a estrutura e o processo orçamentais seguem o orçamento por programas, disseminado pelas Nações Unidas a partir do final da década de 50 para os países subdesenvolvidos ou em vias de desenvolvimento e define uma classificação tridimensional da despesa.

A linguagem orçamental é essencialmente contábil. Assim, o elemento básico do orçamento é a conta que, através dela é possível realizar procedimentos, tais como:

 Antecipar as situações patrimoniais (no orçamento propriamente dito);

 Registrar a movimentação patrimonial (na execução do orçamento); e

 Demonstrar resultados patrimoniais (nos balanços).

A conta, como instrumento de análise e síntese, possibilita a representação de toda e qualquer variação nos elementos patrimoniais e de síntese, pois o agrupamento das contas permite o conhecimento dos resultados globais da gestão. Portanto, é fundamental o cumprimento e consolidação dos princípios orçamentais aqui citados, quando da implantação de procedimentos de descentralização para governos subnacionais de Angola.

As despesas orçamentais obedecem a uma classificação tridimensional da despesa, seguindo a seguinte estrutura: i) Classificação Institucional

A Classificação Institucional, também denominada departamental é a mais antiga das classificações da despesa orçamental. A sua finalidade é evidenciar as unidades administrativas e orçamentais, identificar os responsáveis pela execução da despesa. Essa classificação vai permitir distinguir, por exemplo, os gastos da Província de Cabinda, dos gastos da Província de Malanje, ou dos gastos destas com a capital Luanda, pois cada umas delas terá uma codificação que as identifique, bem como distintas por códigos de contas diferenciadas os Municípios destas províncias.

49 A Classificação Institucional tem a vantagem de comparar imediatamente vários municípios ou províncias em termos de dotações orçamentais recebidas ou despesas cabimentadas e permitirá também identificar os ordenadores das despesas de forma descentralizada. É possível dizer-se também que essa classificação servirá como ponto de partida para estabelecimento de um programa de contabilização de custos e o mapeamento geoespacial dos gastos governamentais. ii) Classificação Funcional-Programática

A finalidade principal da classificação funcional é fornecer as bases para apresentação de dados estatísticos sobre os gastos públicos nos principais segmentos em que actuam as organizações do Estado angolano. Assim, vincular a despesa orçamental às acções e aos objectivos e metas governamentais, com foco no Plano Nacional, que podemos entender que seja actualmente o Programa de Melhoria para o biénio 2005/2006 e o Programa de Investimentos Públicos.

Em Angola, a classificação funcional-programática compreende ainda três níveis de agregação, quais sejam: funções, programas, actividades ou projectos.

Esta classificação apresenta uma riqueza bastante significativa, pois, com a descentralização fiscal e financeira ao nível municipal, será possível conhecer as funções, os programas a execução orçamental ao nível dos municípios, consorciando com a Classificação Institucional, que identificará os municípios e suas funções. iii) Classificação Económica

A Classificação Económica tem por fim definir as categorias das despesas, universalmente estabelecidas em corrente e capital. Será possível investigar a composição do gasto corrente ou de capital por Município, que tenha recursos provenientes do Fundo de Desenvolvimento Municipal, caso estes recursos sejam incondicionais, sem vinculação ao objecto do gasto. Será possível aqui identificar o nível de investimento e compará-lo entre os Municípios.

O princípio da programação só foi definido a partir da criação do Sistema Integrado de Gestão Financeira do Estado, estabelecido pelo Decreto n.º 73, de 12 de outubro de 2001. O referido sistema tem como objectivo definir os procedimentos da execução descentralizada do OGE e descreve uma série de normatizações para execução orçamental e, consequentemente, a programação da despesa.

7.2 – O Processo e Ciclo Orçamental

O processo de preparação do orçamento em Angola decorre em paralelo para as despesas correntes e os investimentos, este último realizado através do Programa de Investimento Público - PIP. A elaboração das propostas orçamentais carece de linhas estratégicas dos sectores, bem como de uma conexão e correlação entre os instrumentos actuais de planeamento. Nos últimos anos, o exercício de orçamentação dos bens e serviços é liderado

50 pelo Ministério das Finanças, o qual estabelece os tempos e os procedimentos, estes últimos baseados, pelo menos na teoria, na metodologia de orçamento-programa. Em termos práticos, o exercício de preparação dos orçamentos correntes resume-se no custeio de recursos, dentro de um tecto orçamental e sem nenhuma ligação com os resultados esperados, não havendo também indicadores para monitorar o desempenho. No relativo à orçamentação dos investimentos, a listagem de intervenções não conta com um plano de investimento nacional ou provincial, que defina o modelo sectoriais adequados para o país.

Directrizes Gerais

As Propostas de Orçamento devem ser elaboradas seguindo um conjunto de directrizes previstas no Manual de Elaboração da Proposta Orçamental. Com intuito de fundamentar esse diagnóstico e acenando para construção do Fundo de Desenvolvimento Municipal, reproduziu-se os princípios do referido manual acrescido de algumas observações pertinentes, considerando-se o contexto de descentralização:

1. A proposta orçamental é elaborada a partir dos formulários anexos ao Manual de Elaboração do Orçamento, que anualmente vem sendo editado (ver, a propósito, o site http://www.minfin.gv.ao/).

2. Os valores, tanto das receitas como das despesas, devem ser propostos em Kwanzas (Kz), inclusive para as despesas a serem realizadas em divisas. Ressalta-se que os valores reais realizados e a realizar no corrente exercício, devem servir como base de partida para a elaboração da Proposta Orçamental do próximo exercício.

Essa premissa aqui é importante, considerando a criação do Fundo de Desenvolvimento Municipal, pois o saldo financeiro deve ser apurado no Balanço Patrimonial do Fundo e registado como saldo de caixa para o próximo exercício.

3. As receitas devem ser estimadas de forma a abranger todas as fontes, nomeadamente as próprias, as consignadas e as provenientes de doações e financiamentos, inclusive aquelas decorrentes de contrapartidas.

Ressaltamos aqui a importância da sedimentação dos princípios orçamentais para esse diagnóstico. É importante ratificar o princípio da universalidade e unidade de receitas e despesas. Constata-se aqui que, com a instituição do FDM, faz-se necessário estabelecer fortes mecanismos para efectividade desses princípios universais instituídos em ambiente de descentralização fiscal.

4. As despesas a realizar por conta de doações já recebidas ou a receber, devem ser inscritas no OGE com a sua correspondente fonte de recursos, de modo a assegurar o princípio da universalidade orçamental.

51 5. As despesas a realizar devem ocorrer prioritariamente por conta dos Recursos Próprios e dos Recursos Consignados, em detrimento dos Recursos Ordinários do Tesouro.

6. As despesas com os Projectos do Programa de Investimentos Públicos – PIP devem explicitar claramente as fontes de recursos que irão custeá-los, em especial os Recursos Próprios, os Recursos Consignados, os Recursos de Financiamentos e, por último, os Recursos Ordinários do Tesouro.

7. Devem ser obedecidas as prioridades do Governo quando forem propostas as despesas relativas ao próximo exercício económico, de modo a estarem de acordo com o Programa do Governo, nomeadamente a Estratégia de Combate à Pobreza. Assim, os programas, projectos e actividades a realizar devem contribuir para alcançar os objectivos programáticos do Governo, tendo em conta o formato de “orçamento de desempenho” do OGE, permitindo a avaliação de resultados com base em indicadores dos gastos realizados previamente definidos.

Essa directriz precisará de um “ajuste fino”, tendo em vista que se identificou grande desarticulação entre os instrumentos de planeamento orçamental e muita fragilidade na avaliação e controle das políticas públicas para servir de parâmetro para elaboração da proposta orçamentária do ano subsequente.

8. A proposta orçamental consolidada de cada Unidade Orçamental (somatório das propostas de todos os seus Órgãos Dependentes) deve respeitar o limite máximo (tecto) estabelecido para o seu conjunto de actividades e para o conjunto de projectos.

Aqui merece um comentário nesse diagnóstico, pois esse fundamento deverá estender-se para os Municípios que tiverem transferências de recursos, ou seja, estabelecer tectos, vinculando princípios de eficiência e equidade na alocação do gasto público.

9. As despesas com o pessoal devem estar de acordo com as instruções sobre os quadros de pessoal da função pública e limite atribuído. Deve ainda, apresentar claramente as necessidades de enquadramento de novos funcionários, de forma a permitir a sua avaliação e autorização de admissão, nos termos do Decreto-Lei n.º 5/02, de 1 de Fevereiro.

10. Deve ser efectuada uma revisão rigorosa dos gastos realizados nos dois últimos exercícios em relação aos propostos para o próximo exercício económico, tendo em conta a supressão consistente dos gastos supérfluos ou aqueles adiáveis e o impacto que isto ocasionará, sobre os benefícios que eles irão proporcionar à sociedade.

11. Os Serviços e Fundos Autónomos e os Institutos Públicos, ao proporem despesas a serem custeadas com transferências do Tesouro, deverão considerar o limite máximo de 75% (setenta e cinco por cento) do valor total da respectiva proposta orçamental, devendo os restantes 25% (vinte e cinco por cento) serem cobertos com recursos próprios, conforme o estabelece o Decreto-Lei n.º 9/03, de 28 de Outubro.

12. Nos termos do Decreto n.º 120/03, de 14 de Novembro, os limites de despesas do Programa de Investimentos Públicos são fixados pelo Ministério do Planeamento, pelo que

52 não constam no Manual de Elaboração da Proposta Orçamental, instruções sobre os projectos de investimentos públicos.

A seguir, apresentamos um cronograma do OGE, desde a identificação das acções principais dos programas prioritários até sua aprovação na Assembleia Nacional, que demonstra o ciclo orçamental em cumprimento com o princípio da anualidade, que no caso de Angola, obedece ao ano civil para a execução orçamental.

53 Quadro 7.3 Cronograma de Elaboração do Orçamento Geral do estado Calendário de Elaboração do OGE Acções a Desenvolver Período (meses/semanas) Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 1. Identificações das acções a desenvolver (programas, projectos, actividades) a) Órgãos Centrais do Estado a) b) Órgãos Locais do Estado 2. Preparação do Quadro Macro-económico de Referência 3. Preparação dos Cenários Macro-económicos 4. Preparação do Orçamento Geral do Estado a) Emissão de Instrutivos às Unidades Orçamentais b) Aprovação dos Limites de Despesas pelo Conselho de Ministros c) Elaboração das Propostas pelas Unidades Orçamentais d) Recepção e Tratamento do PIP e) Recolha e Processamento das Propostas das Unidades Orçamentais f) Preparação do Projecto do OGE g) Discussão do Projecto do OGE com as Unidades Orçamentais h) Reunião com os Membros do Governo e Governadores Provinciais 5. Aprovação do OGE pela Equipa Económica 6. Discussão e Aprovação do OGE pelo Conselho de Ministros 7. Prazos Legais a) Envio da Proposta do OGE ao Conselho de Ministros b) Envio da Proposta do OGE à Assembleia Nacional c) Aprovação do OGE pela Assembleia Nacional Fonte : Manual de Elaboração da Proposta Orçamental de Angola 2006

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O processo de preparação do OGE inicia no mês de Julho e finaliza em Setembro. O processo é liderado pelo Ministério das Finanças, o qual tem competência em proceder ao controle da execução orçamental, com base no Decreto n.º 73/2001. A proposta orçamental deve ser submetida pelo Ministro das Finanças ao Conselho de Ministros para exame e aprovação até o dia 30 de Setembro do ano anterior a que o orçamento diz respeito.

A proposta orçamental de 2006 passou por uma revisão em decorrência da produção de preço médio do petróleo bruto e a estimativa da taxa de câmbio média cujo impacto para economia nacional e, para o OGE é bastante relevante.

Quadro 7.4 Quadro Macro-económico da Revisão do OGE 2006 Indicador Premissas, Metas, Objectivos Inicial Revisto Inflação anual (%) 10,0 10,0 Produção Petrolífera anual (milhões de barris) 597,1 523,3 Preço médio de exportação do petróleo bruto (US$) 45,0 56,0 Produto Interno Bruto Valor nominal (mil milhões de Kwanzas) 3.389,1 3.287,1 Taxa de crescimento real (%) 27,9 15,5 Sector petrolífero 37,2 15,0 Sector não-petrolífero 11,9 16,2 Taxa de Câmbio 94,20 80,47 Fonte: Orçamento Geral do Estado para o ano de 2006 - Revisto. República de Angola

Conforme se pode perceber a alteração do quadro macro-económico ocorre pela redução na produção de 12,4% na produção diária de barril e o governo ainda reduz a produção para evitar o comportamento pró-cíclico das despesas influenciadas pelo comportamento das receitas petrolíferas. Assim, assumindo um volume de produção mais conservador, o volume estabelecido foi de 498,1 milhão de barris.

Por outro lado o preço médio do barril de petróleo angolano subiu 24,4%, considerando o primeiro semestre do ano de 2006 e a expectativa de se manter estável no decorrer do exercício orçamentário.

Visando manter o equilibro orçamental, as receitas fiscais tiveram uma redução de 8,7%, considerando o efeito combinado líquido entre aumento do preço, redução da produção e efeito cambial.

Como consequência desse ajuste, as despesas tiveram uma redução de Kz 87,8 mil milhões, como resultado final o déficit fiscal subiu de 6,6 % do PIB para 7,8% do PIB angolano.

Estes ajustes, que ocorrem pela forte dependência dos preços do petróleo no comércio internacional, geram alterações dos tectos estabelecidos para províncias e os sectores. Nesse sentido, a revisão acaba estabelecendo definições de gastos baseados no

55 incrementalismo e em critérios políticos que não são conhecidos pelos ministérios, províncias e, muito menos, pelos municípios.

7.3 – Descrição da Orçamentação dos Investimentos

A planificação e orçamentação dos investimentos são realizadas em paralelo. Este processo é liderado pelo Ministério do Planeamento que lida directamente com o Gabinete de Estudos Planeamento e Estatística - GEPEs dos Ministérios e das províncias.

Na análise sobre o processo de afectação de recursos do OGE é importante separar as três categorias de despesas, nomeadamente o pessoal, os bens e serviços e os investimentos. Na primeira categoria, a afectação de recursos no curto prazo é semi- automática, atribuindo os recursos onde os funcionários são efectivos.

A Figura 7.1 apresenta para o caso do sector saúde um macrofluxo17 que descreve a gestação do planeamento orçamental a partir da avaliação do quadro macoecnómico do país. Todavia, pode-se entender que esse macrofluxo serve para todos os sectores da Administração Pública Angolana.

Apesar de não estar no macrofluxo, nesse momento também se elabora a predição da receita, considerando que está explícito na legislação orçamental angolana (Vide Quadro 7.1), o equilíbrio orçamental entre a projecção e a fixação de despesas para compor a proposta orçamental. É importante ressaltar a carência de modelo para projecção da receita, procedimento que não seria muito complexo, considerando que o país tem no petróleo, cerca de 75% de sua receita fiscal.

A referida avaliação é de responsabilidade do Ministério do Planeamento, mas com forte influência do Ministério das Finanças que é órgão da administração central do Estado responsável pelo controle e execução do Orçamento Geral do Estado. Esta responsabilidade do Ministério das Finanças está estabelecida no Decreto-Lei nº 4/98, que define no seu Estatuto Orgânico, responsabilidades na elaboração, execução, supervisão e controlo do Orçamento Geral do Estado, e foi ratificada pelo Decreto n.º 73/01, que estatuiu o Sistema Integrado de Gestão Financeira do Estado - SIGFE.

17 Esse macrofluxo encontra-se em “Angola: Despesa pública no Sector da Saúde”. Ministério da Saúde. Governo de Angola.

56

Figura 7.1 Processo de orçamentação para as instituições do sector da Saúde

1. Avaliação Planificaçao do quadro Estratégica macro Ausência de: Política -económico Nacional de Saúde, Plano de investimento público, Planos estratégicos 2. Cálculo dos tectos MACRO orçamentais

4. Preparação Directrizes e informação das UO

5. Informam Planificaçao OD* Operativa Instrumentos de planificação em 6. Bases de desenvolvimento

AMENTAL Cálculo Ç

A metodologia da 7. Preparação orçamentaçao programa do Projecto não é explorada

8.Consolidação UNIDADEOR orçamento OD

9. Consolidação

OGE MINFIN

10. Conselho de Ministros

11. Assembleia Nacional

Os objectivos estabelecidos no escopo da normatização do SIGFE definem a importância da responsabilização hierárquica dos titulares das Unidades Orçamentárias

57 na execução descentralizada da despesa e o dinamismo e operacionalização relativos à arrecadação das receitas e ao pagamento das despesas públicas através de Sistema de Conta Única do Tesouro, mantido junto ao Banco Nacional de Angola.

O Programa de Investimento Público

A partir de 2003, o Governo de Angola estabeleceu, por Decreto, o Regulamento do Programa de Investimento Público, que passou a integrar o Plano Nacional e o Orçamento Geral do Estado, tendo como objectivo regulamentar a preparação, execução e acompanhamento dos investimentos, como vista a eficiência e eficácia dos procedimentos dos investimentos públicos.

A disciplina está focada nos seguintes aspectos: a) definição de procedimentos, métodos e critérios a utilizar no processo de elaboração e aprovação de projectos de investimento público; b) caracterização e definição de tarefas a realizar e em cada fase do processo de investimento público; c) delimitação dos diferentes níveis de competência, responsabilidade e decisão, em matéria de investimento público, no processo de sua programação, aprovação e execução.

A amplitude da aplicação envolve investimentos nas seguintes áreas: a) reabilitação ou construção de infra-estrutura económicas e sociais; b) criação, reabilitação ou reconstituição das capacidades produtivas das empresas públicas, qualquer que seja a natureza desses gastos; c) valorização dos recursos humanos nacionais, em particular nos domínios da educação, formação profissional, saúde e segurança alimentar; d) a investigação científica e tecnológica, a aquisição e a adaptação de tecnologia e a construção de redes de troca de informação, quando de responsabilidade pública, relevante para o desenvolvimento económico e social.

Constata-se que são apenas excluídos os gastos correntes relativos à manutenção da administração pública.

58 8 – DESAFIOS PARA REFORMA DA DESCENTRALIZAÇÃO FISCAL EM ANGOLA

Caso se queira avançar com o processo de descentralização fiscal em Angola, o primeiro desafio consiste em corrigir os enormes desequilíbrios verticais presentes na repartição de recursos entre o nível central e os governos locais. Tais governos não poderão assumir maiores responsabilidades se a sua participação nas receitas fiscais do país continuar no actual patamar – cerca de 13%.

Uma vez que as receitas do petróleo constituem a principal fonte de arrecadação do país, a correcção dos mencionados desequilíbrios torna inevitável a instituição de mecanismos que permitam aos governos locais ter alguma participação nessas receitas.

Apesar do facto do processo de a descentralização fiscal em Angola requerer melhor distribuição das receitas de petróleo entre os distintos níveis de administração, a forte dependência do país em relação a essas receitas é uma situação preocupante. Como é de conhecimento geral, o petróleo é um recurso não-renovável e seu preço depende das cotações internacionais.

A redução da dependência e a promoção de um aumento sustentável das receitas fiscais não provenientes do petróleo passam pela ampliação e aprofundamento da base económica do país por meio da exploração do potencial desenvolvimento provincial/municipal. Esse é um argumento forte para a opção por um modelo de administração mais descentralizado. As reformas para a descentralização, além tornarem essencial a redistribuição da receita fiscal do governo central, também devem ser compreendidas como um elemento essencial para diversificação das bases tributárias angolanas.

No que tange às receitas que já são atribuídas aos governos locais por meio do DE 80/99, é preciso reformar o actual sistema com o intuito de conferir maior autonomia a esses governos.

No processo de reforma, o melhor seria que fosse concedida a competência para que as províncias e os municípios pudessem cobrar directamente e gerir seus recursos. Em tal situação, aumenta a capacidade dessas unidades para adequar suas receitas às necessidades locais. Esse procedimento também é positivo em termos de capacidade de planeamento, definição de prioridades e controle social.

Para que o modelo acima seja bem sucedido com o objectivo de aumentar o grau de descentralização fiscal em Angola, alguns requisitos são necessários.

Primeiro, é preciso que os municípios se tornem unidades autónomas ou autarquias conforme já está em discussão no país. Sem isto, não será possível atribuir a esse nível de administração competência para cobrar seus próprios tributos. Atribuir essa competência às províncias já seria um avanço em relação ao quadro vigente actualmente. A questão é que, se os municípios também não forem incluídos no processo e continuarem sendo órgãos dependentes dos governos provinciais, os benefícios decorrentes da descentralização serão limitados.

59 A descentralização não pode ser entendida como um movimento que se encerra na devolução dos poderes fiscais às unidades locais. De acordo com o que foi visto na Tabela 5.7, a arrecadação das receitas locais é concentrada em algumas províncias. Infelizmente, não há informações disponíveis sobre o montante colectado em cada município, mas é provável que, nesse caso, a concentração seja ainda maior.

As considerações anteriores remetem para um segundo requisito. Para que a descentralização se torne uma realidade é preciso que seja realizado um duplo movimento: de um lado, a já comentada atribuição de competência às unidades locais para cobrar seus próprios tributos e, de outro lado, a necessidade de que se implemente um sistema de transferências que vise a equalização da capacidade de gasto dos governos locais. Ou seja, o processo de descentralização fiscal deve ser desenhado de forma tal que permita a desconcentração das receitas actualmente em poder do governo central (para corrigir os desequilíbrios verticais) e ao mesmo tempo promova alguma redistribuição de recursos entre as unidades locais (para corrigir os desequilíbrios horizontais).

Nas entrevistas realizadas com representantes do governo angolano, foi dito que os municípios, caso se tornem autarquias, poderiam ter competência sobre as os impostos imobiliários, registro de automóveis, rendas das casas e uma parcela da receita de serviços comunitários. Tais receitas são, de facto, aquelas que em qualquer país do mundo se costumar atribuir a esse nível de administração. O problema em Angola é que esses recursos são pouco explorados conforme demonstram os resultados apresentados na Tabela 5.6. Isto significa que a mera permissão para que os municípios tenham direito de cobrá-los não garante, por si só, que essas unidades contarão com um volume adequado de receitas.

O quadro acima sugere um terceiro requisito. Além da já ressaltada necessidade de fortalecer as economias locais, é preciso capacitar administrativamente os municípios para que os mesmos sejam capazes de explorar seu potencial tributário.

Na reforma do sistema de atribuição de receitas aos governos locais, a instituição de um modelo de tax sharing pode ser uma alternativa à atribuição de competência para que essas unidades cobrem seus próprios tributos.

Em relação ao sistema vigente, a maior parte dos aspectos relativos às receitas locais – como definição de alíquotas e bases de cálculo, arrecadação e partilha das receitas entre províncias e municípios – permaneceria sob a responsabilidade de governo central. Não obstante, para que os governos locais gozem de alguma autonomia sobre os recursos que lhes são transferidos, é preciso alterar o quadro actual com o intuito de fazer com que o modelo de partilha se assemelhe a uma situação onde esses governos tivessem, eles próprios, arrecadados seus tributos.

Este modelo, assim como aquele no qual as unidades locais têm competência para cobrar e gerir directamente suas receitas, também precisaria ser complementado pela instituição de um sistema de transferências fiscais que vise a redistribuição de recursos entre essas unidades.

No entanto, é importante ressaltar que os dois modelos aqui descritos não são equivalentes. Em que pesem as vantagens de um sistema de partilha no que tange à

60 harmonização dos procedimentos administrativos e legislativos do conjunto de impostos praticados num país, esse sistema traz menores benefícios em termos de eficiência e eficácia do gasto, e de monitoramento das contas públicas por parte dos contribuintes. Isto porque a população local tende a posicionar-se diante de sua província e município de forma diferente quando essas unidades se sustentam predominantemente através de recursos de transferências e quando uma parcela dos seus respectivos orçamentos é extraída da comunidade local.

Cobrar impostos da comunidade local, por menor que seja o seu peso relativo no orçamento do município e mesmo da província, estimula maior atenção e fiscalização dos contribuintes sobre o orçamento das suas jurisdições, o que implica o chamado controle social.

A descentralização fiscal é saudável quando os níveis inferiores de governo são responsáveis por financiar, com recursos próprios, uma parte dos seus gastos, e quando aquelas unidades cujas economias não geram bases tributárias significativas financiam seus gastos mediante transferências compensatórias que obedecem a princípios de equalização fiscal e a regras transparentes de transferência. Na construção de um modelo administrativo mais descentralizado, o exercício da competência tributária é um dos passos mais simples e mais importantes para aumentar a qualidade da gestão pública.

Além dessa questão de accountability (como é mais conhecida na literatura internacional os benefícios acima descritos), em países marcados por profundas disparidades regionais – como é o caso de Angola – a adopção de um modelo mais descentralizado exerce um papel-chave para soldar os interesses divergentes dos níveis locais. Apesar da necessidade e o maior peso financeiro das transferências centrais de carácter redistributivo, a capacidade de gerar recursos próprios contribui para fortalecer a identidade dos municípios e províncias como partes autónomas da República.

61 ANEXO 1

Quadro Resumo dos Impostos cobrados em Angola Impostos Natureza dos Impostos

1. Imposto sobre rendimentos (renda líquida e lucros)

1.1 - De pessoas físicas 1.1.1 - Rendimento do Trabalho Imposto sobre as remunerações do trabalho, contratuais ou não pagáveis em dinheiro ou em espécie, fixas ou variáveis, periódicas ou ocasionais, qualquer que seja a proveniência ou local, a moeda e a forma de cálculo e pagamento. 1.1.1.1 - Trabalhadores por conta de outrem Imposto sobre todas as remunerações percebidas por empregados por conta de ourem, inclusive subsídios e prémios. Rendimentos de sócios de sociedades, membros de conselhos de administração ou outros órgão de gestão de sociedades, conselhos fiscais, mesas de assembleias gerais de accionistas e outros órgãos sociais. 1.1.1.2 -Trabalhadores por conta própria Imposto sobre rendimentos percebidos durante o ano-base do exercício de conta própria de profissão predominantemente cientifica, artística ou técnica, ou da prestação de serviços não tributados por outro imposto. 1.1.2 - Aplicação de Capitais Imposto anual sobre rendimentos de aplicações financeiras indicadas as secções A e B. A Secção A abrange juros de empréstimos, taxas de contratos de crédito e multas e indemnizações por atraso de pagamento. A secção B abrange (à taxa normal) juros pagos por sociedades a seus sócios, indemnizações pagas a sociedade pela suspensão de actividade e outros rendimentos diversos da aplicação de capitais; e (à taxa reduzida) lucros distribuídos por sociedades por quotas ou por acções, rendimentos de capital de cooperativas juros de suprimentos, lucros de sociedades em regime de conta em participação e de acções emitidas com direito de preferência de subscrição; rendimentos de qualquer natureza provenientes da concessão de direitos de propriedade intelectual literária, artística ou científica, incluindo filmes, patentes, equipamentos ou informações obtidas da experiência no sector industrial, comercial ou cientifico; e quaisquer outros rendimentos provenientes do simples investimento de capitais e não incluídos na secção A. 1.2 - De pessoas jurídicas 1.2.1 - Imposto Industrial Imposto sobre os lucros, acidentais ou periódicos, imputáveis ao exercício de qualquer actividade de natureza comercial ou industrial não sujeito ao imposto sobre rendimento do trabalho à actividade agrícola, silvicultura e pecuária a mediação ou representação na execução de contratos de qualquer espécie; e aos agentes empreendimentos industriais ou comerciais que exerçam actividades em Angola ou no estrangeiro e tenham domicilio, sede ou poder de gestão efectivo em Angola e estabelecimento estável situado em Angola. Grupo A – Lucros apurados em contabilidade regular; empresas estatais; sociedades; sociedades por acções; sociedades comercias com capital superior a 35 UCFs; instituições de crédito instituições de seguros; pessoas singulares ou colectivas com domicilio, sede ou poder de gestão efectivo em Angola, ou no estrangeiro e com estabelecimento estável situado em Angola contribuintes com facturamento médio superior a 1 538 UCFs no triénio

62 Impostos Natureza dos Impostos anterior, a contribuintes do grupo B que optarem por inclusão no grupo A. Grupo B – Lucros presumidos contribuintes não abrangidos nos grupos A e C e que pratiquem acto isolado de natureza comercial e industrial. Grupo C – Lucros em potencial estimados; pessoas naturais contribuintes que preencham simultaneamente as Seguintes condições: a) exerçam de conta própria actividade comercial e industrial incluída na tabela; b) trabalhem a sós ou com ajuda de até 3 pessoas (sejam familiares ou não); c) não disponham de escrita confiável; d) possuam não mais de 2 veículos automóveis; e e) tenham facturamento. 1.2.2 - Regime Fiscal para a Indústria Mineira A industria mineira está sujeita a: a)Imposto sobre o rendimento b) Imposto sobre o valor dos recursos mineiros “Royalties” c) Taxas de superfície O imposto de rendimento é o imposto industrial. 1.2.3 - Regime Tributário especial da Indústria Petrolífera

1.2.3.1. - Imposto de produção de petróleo Imposto sobre o valor do petróleo, pago pelas empresas (Direitos de Concessão) petrolíferas que actuam no regime de operação conjunta com a Sonangol. 1.2.3.2 - Imposto do rendimento de petróleo Imposto sobre os lucros das empresas petrolíferas. 1.2.3.3 - Imposto de transações sobre o petróleo. Imposto sobre o lucro, decorrente da produção na província de Cabinda em regime exploração conjunta com a Sonangol. Atribui incentivos a produção e ao investimento. Constitui custo fiscal para efeitos de pagamento do imposto do rendimento petrolífero. 2. Contribuições à Providência Social Contribuições à previdência social, destinada a garantir a subsistência física dos cidadãos total ou parcialmente incapacitados para trabalhar, bem como a sua morte, a dos seus familiares sobreviventes. 3. Imposto de Consumo Conjunto de impostos específicos e ad valorem sobre a fabricação e importação de determinados produtos, tais como cerveja , gás liquefeito, álcool industrial, jóias, bens duráveis de uso Domestico, bebidas, artigos electrónicos automóveis, etc.

4. Imposto sobre as transacções internacionais 4.1- Direitos de importação Código pautal com taxa ad valorem média de cerca de 12%, além de algumas taxas especificas 4.2 - Direitos de exportação Diversos impostos específicos e ad valorem sobre produtos exportados 5. Outros impostos 5.1- Imposto predial urbano Imposto sobre prédios urbanos. A base de cálculo é o locativo, efectivo ou potencial, e o sujeito passivo é a pessoa que tem direito ao aluguer. 5.2- Imposto sobre as sucessões e doações Imposto progressivo sobre as transmissões a título não oneroso e as sucessões em dinheiro, título do Estado, acções títulos de crédito de sociedades e bancos e qualquer bem móvel ou imóvel bem como de direitos de habitação ou de água direito de servidão perpétua e dispensa unilateral de anuidades. 5.3 - Sisa sobre a transmissão de imobiliários por Imposto sobre a transmissão de propriedades imóveis por título oneroso venda troca extinção de direito, etc.(as doações estão sujeitas ao imposto sobre as sucessões e doações---5.2), e sobre o património direito de sucessão, arrendamento a longo prazo (20 anos ou mais), direito de água, direito de exploração, ou direito de servidão perpétua. 5.4 - Imposto do selo Imposto sobre os documentos, actos e operações indicados na Tabela geral do Imposto do Selo

63 Impostos Natureza dos Impostos 5.5. Taxa de Circulação Incide sobre todos os veículos automóveis que se encontrem ou venham a entrar em circulação no País.

64 ANEXO 2

Quadro Relação das Unidades Orçamentais do Orçamento Geral do Estado CÓD. DESIGNAÇÃO 001 Secretaria Geral da Presidência da República 002 Casa Militar 003 Inspecção Geral da Administração do Estado 004 Serviço Nacional das Alfândegas 005 Gabinete do Primeiro Ministro 006 Secretariado do Conselho de Ministro 007 Ministério da Defesa 008 Ministério do Interior 009 Ministério das Relações Exteriores 010 Ministério da Justiça 011 Ministério da Administração do Território 012 Ministério do Planeamento 013 Ministério das Finanças 014 Ministério dos Petróleo 015 Ministério das Pescas e Ambiente 016 Ministério da Indústria 017 Ministério da Agricultura e Desenvol. Rural 018 Ministério da Geologia e Minas 019 Ministério da Admin. Pub. Emp. Segurança Social 020 Ministério da Saúde 021 Ministério da Educação e Cultura 022 Ministério da Ciencia e Tecnologia 023 Ministério dos Transportes 024 Ministério dos Correios e Telecomunicação 025 Ministério da Familia e Promoção da Mulher 026 Ministério dos Antig. Comb. e Veter. Guerra 027 Ministério da Juventude e Desportos 028 Ministério das Obras Publicas e Urbanismo 029 Ministério da Hotelaria e Turismo 030 Ministério da Assistência e Reinserção 031 Ministério da Comunicação Social 032 Ministério da Energia e Aguas 033 Ministério do Comércio 034 Serviço de Inteligência Externa 035 Universidade Agostinho Neto 036 Tribunal Supremo 037 Procuradoria Geral da Republica 038 Tribunal de Contas 039 Conselho Nacional de Comunicação Social 040 Hospital de Especialidade Multiperfil 041 Hospital Medicina e Reabilitação Fisica 042 Hospital Psiquiátrico de Luanda 043 Hospital Américo Boavida 044 Hospital Josina Machel 045 Hospital do Prenda

65 046 Hospital Sanatório 047 Hospital Neves Bendinha 048 Hospital Augusto N´Gangula 049 Hospital Pediátrico de Luanda 050 Maternidade Lucrecia Paim 051 Província do Bengo 052 Província de Benguela 053 Província do Bie 054 Província de Cabinda 055 Provincia do Huambo 056 Província da Huila 057 Província do Kuando Kubango 058 Província do Cunene 059 Província do Kwanza-norte 060 Província do Kwanza-Sul 061 Província de Luanda 062 Província da Lunda-norte 063 Província da Lunda-Sul 064 Província de Malange 065 Província do Moxico 066 Província do Namibe 067 Província do Uige 068 Província do Zaire 069 Hospital Provincial de Cabinda 070 Hospital Provincial do Zaire 071 Hospital Provincial do Uige 072 Hospital Provincial do Bengo 073 Hospital Provincial de Ndalatando/K. norte 074 Hospital Provincial de Malange 075 Hospital Provincial da Lunda-norte 076 Hospital Provincial da Lunda-Sul 077 Hospital Provincial do Kwanza-Sul 078 Hospital Provincial de Benguela 079 Hospital Provincial do Huambo 080 Hospital Provincial do Bie 081 Hospital Provincial do Moxico 082 Hospital Provincial do Namibe 083 Hospital Provincial da Huila 084 Hospital Provincial do Cunene 085 Hospital Provincial do Kuando Kubango 086 Estado Maior General 087 Comando Geral da Policia 088 Serviços de Informação Interna 089 Instituto Médio Comercial de Luanda 090 Encargos Financeiros do Estado 091 Encargos Centrais do estado 092 Instituto Médio de Economia de Luanda 093 Instituto Médio Industrial 094 Instituto de Ensino Superior de Enfermagem 095 Instituto Nacional de Telecomunicações 097 Delegação Prov. de Finanças de Cabinda 098 Delegação Provincial do Interior de Cabinda

66 099 Delegação Provincial da Justiça de Cabinda 100 Delegação Provincial de Finanças do Zaire 101 Delegação Provincial do Interior do Zaire 102 Delegação Provincial da Justiça do Zaire 103 Delegação Provincial de Finanças do Uige 104 Delegação Provincial do Interior do Uige 105 Delegação Provincial da Justiça do Uige 106 Delegação Provincial de Finanças do Bengo 107 Delegação Provincial do Interior do Bengo 108 Delegação Provincial da Justiça do Bengo 109 Delegação Provincial de Finanças de Luanda 110 Comando Geral da Policia de Luanda 111 Delegação Provincial de Finanças do K. norte 112 Delegação Provincial do Interior do K. norte 113 Delegação Provincial de Justiça do K. norte 114 Delegação Provincial de Finanças de Malange 115 Delegação Provincial do Interior de Malange 116 Delegação Provincial de Justiça de Malange 117 Delegação Provincial de Finanças da L. norte 118 Delegação Provincial do Interior da L. norte 119 Delegação Provincial de Justiça da L. norte 120 Delegação Provincial de Finanças da L. Sul 121 Delegação Provincial do Interior da L. Sul 122 Delegação Provincial de Justiça da L. Sul 123 Delegação Provincial de Finanças da K. Sul 124 Delegação Provincial do Interior da K. Sul 125 Delegação Provincial de Justiça da K. Sul 126 Delegação Provincial de Finanças de Benguela 127 Delegação Provincial do Interior de Benguela 128 Delegação Provincial de Justiça de Benguela 129 Delegação Provincial de Finanças do Huambo 130 Delegação Provincial do Interior do Huambo 131 Delegação Provincial de Justiça do Huambo 132 Delegação Provincial de Finanças do Bie 133 Delegação Provincial do Interior do Bie 134 Delegação Provincial de Justiça do Bie 135 Delegação Provincial de Finanças do Moxico 136 Delegação Provincial do Interior do Moxico 137 Delegação Provincial de Justiça do Moxico 138 Delegação Provincial de Finanças do Namibe 139 Delegação Provincial do Interior do Namibe 140 Delegação Provincial de Justiça do Namibe 141 Delegação Provincial de Finanças da Huila 142 Delegação Provincial do Interior da Huila 143 Delegação Provincial de Justiça da Huila 144 Delegação Provincial de Finanças do Cunene 145 Delegação Provincial do Interior do Cunene 146 Delegação Provincial de Justiça do Cunene 147 Delegação Provincial de Finanças da Kuando Kubango 148 Delegação Provincial do Interior do Kuando Kubango 149 Delegação Provincial de Justiça do Kuando Kubango 150 Hospital Kilamba Kiaxi

67 151 Hospital dos Cajueiros do 152 Centro Nacional de Oncologia 153 Centro Nacional de Sangue 154 Centro Ortopedico de Viana 155 Instituto Médio de Saude de Cabinda 156 Instituto Med. normal Educação Cabinda 157 Centro Pre-Universitario Cabinda 158 Instituto Meio normal do Zaire 159 Instituto Médio Agrário de Uige 160 Instituto Médio normal Puniv Uige 161 Instituto Médio Polivalente Bengo 162 Instituto Médio de Saude do Bengo 163 Instituto normal e F./Major Saydi Mingas 164 Instituto Médio Educação Garcia Neto 165 Centro de Cursos Pre-Universitario/Lda 166 Instituto Médio normal Educação 167 Instituto Médio Industrial do Prenda Cmt 168 Centro Pre-Universitario do Cazenga/Lda 169 Instituto normal de Educação Antonio Jac 170 Instituto Médio de Contabilid. K. Kiaxi 171 Instituto Médio de Gestão do Kikolo/Lda 172 Instituto normal de Educação de Viana 173 Instituto Médio de Saude de Luanda 174 Instituto Médio normal Educação 28 Agosto 175 Instituto Polivalente do Kilamba Kiaxi 176 Centro Pre-Universitario do Ii 177 Instituto Médio de Saude de Malange 178 Instituto Médio normal Educação Malange 179 Instituto Politecnico do nordeste/L. norte 180 Instituto Médio normal Educação L. Sul 181 Instituto Nacional de Petroleos K. Sul 182 Instituto Médio normal Educação K. Sul 183 Centro Pre-Universitario do Seles K. Sul 184 Centrto Pre-Universitario do -Calul 185 Centro Pre-Universitario da Gabela/K.S. 186 Centro Pre-Universitario de P. Amboim/K.S. 187 Centro Pre-Universitario do /K. Sul 188 Instituto Médio norm. Educ. Cmdt Kwenha/Be 189 Centro Pre-Universitario Benguela 190 Instituto Médio Industrial Benguela 191 Instituto Médio Cdt Kwenha 192 Instituto Médio Saude Benguela 193 Instituto normal de Educ. 22 novembro/Ld 194 Centro Pre-Universitario do Lobito 195 Instituto Médio Agrário do Huambo 196 Instituto normal Educação Huambo 197 Instituto Superior Ciências educ/Huambo 198 Instituto Médio de Saude Huambo 199 Instituto Médio Agrário Indust./Huambo 200 Instituto Nacional Educação F. Bomboco/Huambo 201 Instituto Médio normal/Puniv Huambo 202 Instituto Médio de Saude Cmdt Matady/Bie

68 203 Instituto normal de Educação do Bie 204 Instituto Médio de Saude do Moxico 205 Instituto Médio normal Educação/Namibe 206 Instituto Superior de Ciencias/Huila 207 Complexo Escolar Agrario Tchivinguiro/Huambo 208 Instituto normal de Educação da Huila 209 Instituto Médio de Economia do 210 Instituto Médio Politecnico de Ondjiva/K 211 Centro Universitário de Cabinda 212 Centro Universitário do Uige 213 Centro Universitário do Kwanza-Sul 214 Centro Universitário de Benguela 215 Centro Universitário do Huambo 216 Instituto Politecnico de Cabinda 217 Serviço Nacional das Alfândegas 218 Faculdade de Ciências Agrarias-Huambo 220 Centro Universitário da Huila 221 Representação Diplomática Argelia 222 Representação Diplomática Belgica 223 Representação Diplomática Brasil 224 Representação Diplomática Checoslovaquia 225 Representação Diplomática Congo/Brazav. 226 Representação Diplomática Cuba 227 Representação Diplomática Egípto 228 Representação Diplomática Espanha 229 Representação Diplomática França 230 Representação Diplomática Gabão 231 Representação Diplomática Italia 232 Representação Diplomática Servia e Mont 233 Representação Diplomática Nigeria 234 Representação Diplomática Gra-Bretanha 235 Representação Diplomática ONU 236 Representação Diplomática Portugal 237 Representação Diplomática Alemanha 238 Representação Diplomática S. Tome 239 Representação Diplomática Suecia 240 Representação Diplomática Unesco 241 Representação Diplomática Tanzania 242 Representação Diplomática Russia 243 Representação Diplomática Zambia 244 Representação Diplomática Congo/democ. 245 Representação Diplomática Zimbabwe 246 Representação Diplomática etiopia 247 Representação Diplomática Namibia 248 Representação Diplomática Botswana 249 Representação Diplomática Cote D´Ivoire 250 Representação Diplomática Washington-eu 251 Representação Diplomática Africa do Sul 252 Representação Diplomática India 253 Representação Diplomática Marrocos 254 Representação Diplomática Moçambique 255 Representação Diplomática Suiça-Geneve

69 256 Representação Diplomática China 257 Representação Diplomática Vaticano 258 Representação Diplomática Austria 259 Representação Diplomática Cabo Verde 260 Representação Diplomática Mexico 261 Representação Diplomática Canada 262 Representação Diplomática Polonia 263 Representação Diplomática Japão 264 Representação Diplomática Israel 265 Consulado de Angola no Rio de Janeiro 266 Consulado de Angola em Ponta Negra 267 Consulado de Angola no Shaba 268 Consulado de Angola no Mongu 269 Consulado de Angola no Solwezi 270 Consulado de Angola em Matadi 271 Consulado de Angola em Oshakaty 272 Consulado de Angola em Vindhoek 273 Consulado de Angola no Porto 274 Consulado de Angola no Rundu 275 Consulado de Angola em Joanesburgo 276 Consulado de Angola em nova York 277 Consulado de Angola em Lisboa 278 Consulado de Angola em Cabo Verde 279 Consulado de Angola em Houston 280 Consulado de Angola no Cabo 281 Hospital Regional norte Buco-Zau/Cabinda 282 Clinica de Cabassango/Cabinda 284 Hospital da /Benguela 285 Hospital Sanatorio do Huambo 286 Sanatorio do Kuito/Bie 287 Hospital Regional Martires do Kuito/Bie 288 Sanatorio do Moxico 289 Maternidade do Tombua 294 Hospital do /Zaire 295 Hospital do Nzeto/Zaire 296 Hospital de /Huila 297 Hospital Sanatorio de 298 Hospital Pediatrico de Menongue 299 Maternidade do Sumbe/K. Sul 300 Hospital de /K. Sul 302 Hospital da Cela/K. Sul 303 Hospitaldo Seles/K. Sul 304 Hospital de /K. Sul 305 Hospital do /Huambo 306 Hospital da Cahala/Huambo 307 Hospital do /Bie 308 Hospital do dondo/K. norte 309 Hospital do Negace/Uige 310 Hospital de Xangongo/Cunene 311 Hospital da /Cunene 312 Hospital do Kuito Kuanavale/K. Kubango 313 Hospital Regional do Lobito

70 314 Hospital Municipal do 316 Hospital Municipal de 317 Hospital Municipal de Chongoroi 318 Hospital Municipal da Baia Farta 319 Hospital Municipal do Balongo 320 Hospital Municipal da Ganda 321 Hospital Municipal de Catete 322 Centro de For. Profissional de Cuacra/ K 323 Centro de Forma. Quadros elect.Cdte.Kass 324 Centro de Formação Profissional do Cazenga 325 Magisterio Primario de Luanda 326 Hospital do Tombwa\ Namibe 327 Centro Materno Infantil / Namibe 328 Hospital Municipal de Kalandula 329 Inst. Sup.de Ciencias de Educação de Sa 330 Centro de Formação Profis. Fadario Muteca 331 Hospital da Entrada Cada/ Kwanza Su 332 Centro Pre-Universitario do Waco -Kungo 332 Hospital da Gabela/K. Sul 333 Instituto Superior Agrario do Kuanza Sul 334 Hospital da Conda / Kuanza Sul 335 Hospital da Kibala / Kuanza Sul 336 Hospital Municipal de Cacuso / Malanje 337 Maternidade Provincial de Malanje 338 Hospital Sanatorio de Malanje 339 Centro Ortopedico de Bomba Alta Huambo 340 Hospital Municipal de / Huambo 341 Hospital Municipal do / Huambo 342 Maternidade de Caxito / Bengo 343 Instituto Politecnico de Landana / Cabind 344 Hospital Municipal de / Cabinda 345 Instituto Médio de Educação de Belize /C 346 Instituto Médio Politecnico de Buco-Zau 347 Hospital Municipal do / K.Kubango 348 Sanatorio de Sacavula / Lunda norte 349 Centro Pre-Universitario / Moxico 350 Escola Pre- Universtaria do Uige 351 Maternidade Provincial do Moxico 352 Inst. Médio de Saude " Arminda Faria" K / N 353 Inst. Médio normal de Educação / Moxico 354 Inst. Médio de Saude / Uige 355 Hospital Municipal de Saude do dala / L.S 356 Hospital Municipal de Saude de / L 357 Hospital Municipal do Mukonda / Lunda - Sul 358 Centro Pre-Universitario 4 de Junho / Pir 359 Hospital Municipal do / Bie 360 Hospital Municipal de Kamacupa / Bie 361 Dispensario Anti -Tuberculose e Lepra / Lu 362 Hospital Municipal de 363 Hospital Municipal do Nzagi / L.norte 364 Hospital Municipal de Cafunfo / L. norte 365 Maternidade de Menongue / K. Kubango

71 366 Centro Ortopedico Neves Bendinha 367 Inst. Med. nor. Edu. " Muene Vunongue" - K. Kub Formatado: Inglês (EUA) 368 Centro Pre-Universitario 22 de novembro 369 Hospital Municipal do Kuangar / K. Kubango 370 Hospital Municipal do Kalay / K. Kubango 371 Hospital Municipal do / K. Kubango 372 Hospital Regional do Belize / Cabinda 373 Hospital Municipal de Calonda / L. norte 374 Hospital Municipal / Uige 375 Hospital Municipal de / Uige 376 Hospital Municipal da / Uige 377 Hospital Municipal do / Bengo 378 Hospital Municipal da Muxima / Bengo 379 Hospital Municipal do 380 Hospital Municipal de / K. no 381 Instituto normal de Educação / K. norte 382 Instituto Politecnico do dondo / K. norte 383 Maternidade do Dundu / Lunda norte 384 Hospital Municipal do Xa Muteba / L. norte 385 Hospital de Kassaguide / L. norte 386 Hospital Municipal da Kilenda / K. Sul 387 Hospital Municipal do Ebo / K. Sul 388 Hospital Municipal de Kassongue / K. Sul 389 Hospital Municipal do Kunhinga / Bie 390 Hospital Municipal de Katabola / Bie 391 Hospital Municipal do Tchitembo / Bie 392 Hospital Municipal do Leua/ Moxico 393 Hospital Municipal de Kamanongue / Moxico 394 Hospital Municipal de Kameia / Moxico 395 Hospital Municipal do / Moxico 396 Hospital Municipal do Luau / Moxico 397 Hospital Municipal do Alto -Zambeze/Moxi 398 Martenidade Irene Neto / Huila 399 Hospital Pediatrico / Huila 400 Hospital Sanatorio / Huila 401 Hospital Psiquiatrico / Huila 402 Instituto Médio Polivalente Alda Lara 403 Delegação Prov. Procurad. Geral Repub. Cabinda 404 Delegação Prov. Procurad. Geral Repub. Zaire 405 Delegação Prov.Procurad.Geral Repub. Uige 406 Delegação Prov. Procurad. Geral Repub. Bengo 407 Delegação Prov. Procurad. Geral Repub. K.Norte 408 Delegação Prov. Procurad. Geral Rep. Malange 409 Delegação Prov. Procurad. Geral Repub. L. Norte 410 Delegação Prov. Procurad. Geral Repub. L. Sul 411 Delegação Prov. Procurad. Geral Repub. K.Sul 412 Delegação Prov. Procurad. Geral Repub. Benguela 413 Delegação Prov. Procurad. Geral Repub. Huambo 414 Delegação Prov. Procurad. Geral Rep.Bie 415 Delegação Prov. Procurad. Geral Rep.Moxico 416 Delegação Prov. Procurad. Geral Rep.Namibe 417 Delegação Prov. Procurad. Geral Rep.Huila

72 418 Delegação Prov. Procurad. Geral Rep.Kunene 419 Delegação Prov. Procurad. Geral Rep.K.Kubango 420 Representação Comercial Africa do Sul 421 Representação Comercial Suiça-Geneva 422 Representação Comercial China 423 Representação Comercial Portugal 424 Representação Comercial Congo Brazavile 425 Representação Diplomat. em Singap. e Ind 426 Representação Comercial Brasil 427 Representação Comercial Belgica 428 Representação Comercial Washington-eua 429 Gabinete de Obras especiais 430 Instituto Médio normal Educ. Kamacupa/ Bi 431 Hospital Regional do Kuemba / Bie 432 Instituto Médio Comerc. Industrial / Bie 433 Centro Pre-Universitario do Kuito/ Bie 434 Centro Pre-Universitario do Andulo/ Bie 435 Centro Materno Infantil do Kuito / Bie 436 Instituto Médio de Educação Catanbola 437 Instituto Médio norm. de Educ.Andulo / Bie 438 Hospital Municipal de Nharea/ Bie 439 Hospital Sanatorio do de Kuinga / Bie 440 Instituto Médio norm. de Educ.Chiguari / Bi 441 Centro Ortopedico de Menongue / K. Kubango 442 Hospital Municipal de Kuando Kubango 443 Hospital Municipal do K. Kubango 444 Instituto Superior de Ciencias de Educação 445 Faculdade de Ciencias de Luanda 446 Faculdade de Engenharia de Luanda 447 Faculdade de Medicina de Luanda 448 Faculdade de Economia de Luanda 449 Faculdade de Direito de Luanda 450 Instituto Médio Tecn.17 Dezembro / Lda 451 Procurad. Ger. Republica J / Tribunal Prov. 452 Representação Diplomáticada Rep. Angola Na Argentina 453 Representação Diplomáticada Rep. Angola Na Hungria 454 Representação Diplomáticada Rep. Angola Na Gr 455 Consulado G. Rep. Angola em Rotterdao / Holand 456 Consulado G. Rep. Angola em Toulouse / F 457 Centro Materno Infantil da Lunda Sul 458 Hospital Municipal de Lunda Sul 459 Hospital Municipal do Kuanza Sul 460 Comite Nacional da SADC / Secretariado Naci 461 Hospital do Chilesso-Bie 462 Hospital do Chicumbi-Bie 463 Hospital de Chissamba-Bie 464 Faculdade de Letras e Ciencias Sociais 465 Hospital Divina Providencia 466 Ministério da Cultura 467 Ministério do Urbanismo e Ambiente 468 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Bengo 469 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Benguela

73 470 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Bie 471 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Cabinda 472 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Huambo 473 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Huila 474 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Kuando Kubango 475 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Kunene 476 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / K. Norte 477 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / K. Sul 479 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / L. Norte 480 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / L. Sul 481 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Malange 482 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Moxico 483 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Namibe 484 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Uige 485 Delegação Prov.do Serviço de Inform. / Zaire 486 Agência Nacional de Investimento Privado 487 Assembleia Nacional 488 Centro de Cursos Pre-Universitarios-Ingombota 489 Centro de Formação Profissional das Pescas 490 Comissão Interministerial para o Processo Eleitoral 491 Comissão Nac. Inter-Sec. de Desmin. e Assist. Humanitária 492 Comissão Nacional Eleitoral 493 Complexo Escolar Marítimo Helder Neto 494 Conselho Nacional de Carregadores 495 Delegação Prov. Procurad. Geral Repub. de Luanda 496 Delegação Prov.do Serviço de Inform. de Luanda 497 Delegação Provincial da Justiça de Luanda 498 Delegação Provincial de Finanças de Cabinda 499 Delegação Provincial do Interior de Luanda 500 Direcção Provincial de Educação de Luanda 501 Direcção Provincial de Saúde de Luanda 502 Escola Superior de Ciência e Tecnologia da Lunda Sul 503 Escola Superior de Ciência e Tecnologia de Benguela 504 Escola Superior de Ciência e Tecnologia do Huambo 505 Escola Superior de Ciência e Tecnologia do Namibe 506 Escola Superior de Ciência e Tecnologia do Uige 507 Escola Superior Pedagógica da Lunda Norte 508 Fundo de Apoio a Juventude e ao Desporto 509 Fundo de Apoio ao Desenvolv. da Indústria Pesqueira 510 Fundo de Apoio Social 511 Fundo de Desenvolvimento Agrário 512 Fundo de Desenvolvimento do Café 513 Fundo de Desenvolvimento Económico e Social 514 Fundo Rodoviário 515 Gabinete de Reconstrução Nacional 516 Gabinete de Redimensionamento Empresarial 517 Gabinete do Ministro Adjunto do Primeiro Ministro 518 Instituto Angolano das Comunicações 519 Instituto Angolano de Normatização e Qualidade 520 Instituto Angolano de Propriedade Industrial 521 Instituto de Desenvolvimento Industrial de Angola 522 Instituto de Fomento Turístico

74 523 Instituto de Investigação Alimentar de Malange 524 Instituto de supervisão de Seguros 525 Instituto Médio Agrario do Tchivinguiro 526 Instituto Médio de Petróleos do Kwanza Sul 527 Instituto Nacional de Estatística 528 Instituto Nacional de Estudos Judiciários 529 Instituto Nacional de Segurança Social 530 Instituto Superior de Relações Internacionais 531 Laboratório de Engenharia de Angola 532 Maternidade Augusto Ngangula 533 Missões Diplomáticas, Consulares e Rep. Comerciais 534 Operações Centrais do Tesouro 535 Provedoria da Justiça 536 Reservas Orçamentais 537 Serviço de Informações

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