Playing Second Fiddle. Expert Advice and Decision-Making in Switzerland
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Unicentre CH-1015 Lausanne http://serval.unil.ch Year : 2014 Playing Second Fiddle. Expert Advice and Decision-making in Switzerland Himmelsbach Raffael Himmelsbach Raffael, 2014, Playing Second Fiddle. Expert Advice and Decision-making in Switzerland Originally published at : Thesis, University of Lausanne Posted at the University of Lausanne Open Archive http://serval.unil.ch Document URN : Droits d’auteur L'Université de Lausanne attire expressément l'attention des utilisateurs sur le fait que tous les documents publiés dans l'Archive SERVAL sont protégés par le droit d'auteur, conformément à la loi fédérale sur le droit d'auteur et les droits voisins (LDA). A ce titre, il est indispensable d'obtenir le consentement préalable de l'auteur et/ou de l’éditeur avant toute utilisation d'une oeuvre ou d'une partie d'une oeuvre ne relevant pas d'une utilisation à des fins personnelles au sens de la LDA (art. 19, al. 1 lettre a). A défaut, tout contrevenant s'expose aux sanctions prévues par cette loi. Nous déclinons toute responsabilité en la matière. Copyright The University of Lausanne expressly draws the attention of users to the fact that all documents published in the SERVAL Archive are protected by copyright in accordance with federal law on copyright and similar rights (LDA). Accordingly it is indispensable to obtain prior consent from the author and/or publisher before any use of a work or part of a work for purposes other than personal use within the meaning of LDA (art. 19, para. 1 letter a). Failure to do so will expose offenders to the sanctions laid down by this law. We accept no liability in this respect. Faculté des sciences sociales et politiques Institut d’études politiques et internationales Playing Second Fiddle Expert Advice and Decision-Making in Switzerland Thèse de doctorat présentée à la Faculté des sciences sociales et politiques de l’Université de Lausanne pour l’obtention du grade de Docteur ès science politique par Raffael Himmelsbach Directeur de thèse Prof. Dr. Dietmar Braun Membres du jury Prof. Dr. David Guston, Arizona State University Prof. Dr. Yannis Papadopoulos, Université de Lausanne Prof. Dr. Frédéric Varone, Université de Genève Lausanne 04.06.2014 Faculté des sciences sociales et politiques Institut d’études politiques et internationales Playing Second Fiddle Expert Advice and Decision-Making in Switzerland Thèse de doctorat présentée à la Faculté des sciences sociales et politiques de l’Université de Lausanne pour l’obtention du grade de Docteur ès science politique par Raffael Himmelsbach Directeur de thèse Prof. Dr. Dietmar Braun Membres du jury Prof. Dr. David Guston, Arizona State University Prof. Dr. Yannis Papadopoulos, Université de Lausanne Prof. Dr. Frédéric Varone, Université de Genève Lausanne 04.06.2014 Résumé Cette thèse de doctorat porte sur le rôle de l’expertise scientifique dans le processus décisionnel au niveau fédéral en Suisse. Elle tente de comprendre comment des facteurs liés aux institutions po- litiques ainsi qu’aux dynamiques politiques engendrées par des enjeux politiques particuliers in- fluencent la distribution d’accès à l’expertise scientifique, sa valorisation par des acteurs politiques comme ressource stratégique, et les effets qu’engendre sa mobilisation sur le processus décisionnel. La thèse développe un cadre théorique qui postule que la distribution de l’accès à l’expertise scienti- fique et sa disponibilité dépendent de l’allocation de ressources financières et organisationnelles dans le système politique. Ceux qui en disposent vont évaluer l’utilité de l’expertise scientifique par rap- port à leurs intérêts et à la lumière de la structure des conflits qu’ils anticipent comme dominante dans l’arène politique. Les résultats empiriques montrent que la configuration institutionnelle du système politique produit une forte concentration, dans les mains de l’administration fédérale, des ressources nécessaires pour mobiliser l’expertise scientifique. Le parlement, les partis politiques ainsi que d’autres acteurs de la société civile ne disposent que de peu de moyens à cette fin. De plus, les producteurs traditionnels d’expertise scientifique issues du système de milice (p.ex. les commissions extra-parlementaires ou les académies scientifiques) ne disposent pas d’un accès au pouvoir poli- tique autre que celui dont disposent aussi les groupes d’intérêt. Ces producteurs sont de plus en plus substitués par des homologues professionnalisés qui offrent leurs services à l’administration fédérale sous forme de prestation. Par contre, d’autres changements comme la polarisation partisane crois- sante dans le système politique ainsi que la diminution de l’inclusion des groupes d’intérêts dans la phase pré-parlementaire ne semblent pas contribuer à une politisation croissante de l’expertise scien- tifique. Finalement, la structure d’un problème politique exerce une influence à la fois sur la décision de mobiliser l’expertise scientifique et sur les effets de cette dernière, car elle conditionne la structure d’un conflit ainsi que son anticipation. Des problèmes structurés engendrent une superposition des acteurs contrôlant la mobilisation d’expertise avec ceux qui en constituent l’audience. Ceci augmente la chance que l’expertise puisse contribuer au contenu d’une politique. Par contre, cette influence diminue en présence d’un problème peu structuré et marqué par des conflits de valeur. Abstract This thesis concerns the role of scientific expertise in the decision-making process at the Swiss fed- eral level of government. It aims to understand how institutional and issue-specific factors influence three things: the distribution of access to scientific expertise, its valuation by participants in policy for- mulation, and the consequence(s) its mobilization has on policy politics and design. The theoretical framework developed builds on the assumption that scientific expertise is a strategic resource. In or- der to effectively mobilize this resource, actors require financial and organizational resources, as well as the conviction that it can advance their instrumental interests within a particular action situation. Institutions of the political system allocate these financial and organizational resources, influence the supply of scientific expertise, and help shape the venue of its deployment. Issue structures, in turn, condition both interaction configurations and the way in which these are anticipated by actors. This affects the perceived utility of expertise mobilization, mediating its consequences. The findings of this study show that the ability to access and control scientific expertise is strongly concentrated in the hands of the federal administration. Civil society actors have weak capacities to mobilize it, and the autonomy of institutionalized advisory bodies is limited. Moreover, the production of scientific expertise is undergoing a process of professionalization which strengthens the position of the federal administration as the (main) mandating agent. Despite increased political polarization and less inclu- sive decision-making, scientific expertise remains anchored in the policy subsystem, rather than being used to legitimate policy through appeals to the wider population. Finally, the structure of a policy problem matters both for expertise mobilization and for the latter’s impact on the policy process, be- cause it conditions conflict structures and their anticipation. Structured problems result in a greater overlap between the principal of expertise mobilization and its intended audience, thereby increasing the chance that expertise shapes policy design. Conversely, less structured problems, especially those that involve conflicts about values and goals, reduce the impact of expertise. To Sarah ... for not letting assumptions go unquestioned iv| Acknowledgements The support of other people, rather than unlimited time, curiosity, and (finally) the exhaustion of false leads to explore, has enabled me to complete this dissertation. Such support has come in different forms and from various directions. I am deeply indebted to the many policy professionals and members of the Swiss policy elite who agreed to be interviewed for this research, but who cannot be named here to protect their anonymity. Interviewing them did much more than provide data that this research relies on; encountering them in person, and listening to their testi- mony, enabled me to develop some real-life comprehension of the social worlds of politics and scientific expertise, which I had previously known only from secondary accounts. Data collection also substantially benefited from the assistance of the Fed- eral Office for the Environment’s climate division, which let me access and digitize its internal archive, and from Karin Ingold’s many helpful insights concerning key actors in Swiss climate policy. Most of this dissertation research took place while I was employed as a teaching assistant at the University of Lausanne’s Institut d’études politiques et internationales. In addition, grants by the Swiss National Science Foundation enabled me to par- ticipate in research methods training courses (grants 10SO11-121672/1; 10SO11- 117539/1), and to spend the 2011/2012 academic year as a visiting researcher at the Consortium for Science, Policy, and Outcomes (CSPO) at Arizona State University (grant PBLAP1-136791). CSPO provided an intellectually stimulating environment, and the many conversations I had with academics, doctoral students, and other vis- iting researchers has contributed substantially to the expansion of my thinking