Avaliku Halduse Detsentraliseerimine Eestis
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
Avaliku halduse detsentraliseerimine Eestis MIKK LÕHMUS TALLINN 2008 TALLINNA TEHNIKAÜLIKOOL Humanitaarteaduskond Avaliku halduse instituut Kohaliku omavalitsuse ja regionaalpoliitika õppetool Väitekiri on lubatud kaitsmisele Humanitaarteaduskonna dekaani 12. november 2008 nr H-3/22 otsusega taotlemaks filosoofiadoktori kraad (haldusjuhtimine). Juhendaja: professor Dr. Sulev Mäeltsemees, Tallinna Tehnikaülikool, Eesti Oponendid: Inga Vilka, Läti Ülikooli majanduse ja juhtimise dotsentd, Dr.oec Ülle Madise, Riigikontrolli peakontrolör, filosoofiadoktor (haldusjuhtimine) Doktoritöö kaitsmise aeg:18. detsember 2008 Deklareerin, et käesolev doktoritöö, mis on minu iseseisva töö tulemus, on esitatud Tallinna Tehnikaülikooli doktorikraadi taotlemiseks ja selle alusel ei ole varem taotletud akadeemilist kraadi Autoriõigus: Mikk Lõhmus, 2008 ISSN 1406-4790 ISBN 978-9985-59-875-7 Sisukord PUBLIKATSIOONIDE LOETELU...............................................................................4 Sissejuhatus.....................................................................................................................5 1. Kohaliku omavalitsuse teoreetilised lähtealused ja sellest tulenevad õiguslikud, juhtimisalased ja majanduslikud tegurid.........................................................................9 2. Pealinna ja pealinna regiooni juhtimismudeli valikud koos riikide õigus- ja halduspraktika võrdleva analüüsiga..............................................................................13 2.1 Territoriaalsete juhtimismudelite valikud...........................................................13 2.2 Eesti õigusruumi analüüs....................................................................................16 3. Kohaliku omavalitsuse üksuse detsentraliseerimine Eesti Vabariigis 1918-1940....19 4. Tallinna linna ja linnaregiooni juhtimismudeli analüüs ja praktilised ettepanekud juhtimismudeli ümberkorraldamiseks...........................................................................20 4.1 Linnasisene juhtimine.........................................................................................20 4.2 Pealinnaregiooni juhtimine.................................................................................23 4.3 Võimalused pealinna ja pealinna regiooni juhtimismudeli ümberkorraldamiseks ..................................................................................................................................25 Kokkuvõte.....................................................................................................................27 VIIDATUD KIRJANDUS............................................................................................31 SUMMARY IN ENGLISH...........................................................................................35 TÄNUAVALDUSED...................................................................................................42 PUBLIKATSIOONID ..................................................................................................43 ELULOOKIRJELDUS .................................................................................................65 CURRICULUM VITAE...............................................................................................68 PUBLIKATSIOONIDE LOETELU Ülevaateartikkel põhineb järgmistel publikatsioonidel: Mäeltsemees, S.; Lõhmus, M. 2008a. Revenue base of Estonian local governments, regional disparities and economic problems in the municipalities of the capital city area . Eesti majanduspoliitilised väitlused XVI / Estnische Gespräche über Wirtschaftspolitik XVI / Discussions on Estonian Economic Policy XVI Berlin; Tallinn: Beriner Wissenschafts-Verlag, pp. 119 - 134. Mäeltsemees, S.; Lõhmus, M. 2008b. Economic Problems in the Municipalities of the Capital City Area/ Galvaspilsetas apkartnes pašvaldibu ekonomikas problemas. Krastinš, O.; Vanags, E. (ed). Statistikas zin ātnisko p ētījumu rezult āti 2008. Zin ātniskie raksti/ The Results of Statistical Scientific Research 2008. Research papers. Riga: Latvijas Respublikas Centr ālā statistikas p ārvalde, pp. 192 - 204. Lõhmus, M. 2008. Local Autonomy and Territorial Decentralization of Cities. Kattel, R. (Ed.) Halduskultuur = Administrative culture = Административная культура = Verwaltungskultur = Hallintokulttuuri , 9, pp. 60 - 83. Lõhmus, M.; Sepp, T. 2007. La Gestion de la Ciudad de Tallin: Oportunitades y Desafios. Prieto Romero, C.; Galán Galán, A. (Ed.). Los Distritos: Gobierno de Proximidad. Madriid: Thomson; Civitas, pp. 699 – 744. Lõhmus, M; Tõnisson, I. 2006. Capital city management in Estonia, Latvia and Lithuania after restoring their independence. Halduskultuur= Administrative culture = Административная культура = Verwaltungskultur = Hallintokulttuuri , 7, pp. 50 - 77. Mäeltsemees, S.; Lõhmus, M. 2006. Tallinna juhtimise detsentraliseerimine. Riigikogu Toimetised, 13, lk. 133 - 141. Lõhmus, M. 2005. Fiskaalse detsentraliseerimise koht linnasiseses juhtimises. XIII majanduspoliitika teaduskonverents : XIII teadus- ja koolituskonverentsi ettekanded-artiklid : (Tartu-Värska, 30. juuni-2. juuli 2005). Berlin ; Tallinn Berliner Wissenschafts-Verlag: Mattimar, lk. 398 - 408 . Lõhmus, M. 2008. Linnaosad ja linnajuhtimise detsentraliseerimine Eesti Vabariigis 1918-1940. TUNA: Ajalookultuuri ajakiri (ilmumas). 4 Sissejuhatus Autori doktoritöö teema on „Avaliku halduse detsentraliseerimine Eestis.“ Doktoritöös keskendutakse kohaliku omavalitsuse kui institutsiooni juhtimisega kaasnevate detsentraliseerimisprobleemide analüüsile, kitsamas plaanis pealinna ja pealinna regiooni juhtimismudelite ülesehituse konfliktipunktidele ja nende lahendamise võimalustele. Sellise teemavaliku tingis peaasjalikult kaks asjaolu. 2001.a kirjutatud ja Tallinna Tehnikaülikoolis kaitstud magistritöö „Detsentraliseeritud halduskorralduse mudel kohaliku omavalitsuse üksuses“ käsitles detsentraliseerimisega seotud probleeme. Teiseks põhjuseks oli autori töökoht Nõmme Linnaosa Valitsuses, mis veenis autorit jätkama detsentraliseerimise uurimist ka doktorantuuris. Töö kirjutamist toetas Tallinna Linnavalitsuse tellimusel Tallinna Tehnikaülikooli regionaalpoliitika õppetooli poolt 2003-2004 läbi viidud uuring „Tallinna juhtimise täiustamine,“ mille läbiviimisel autor ühe põhitäitjana osales. Doktoritöö peamiseks uurimisobjektiks on pealinna ja pealinna regiooni juhtimismudelid. Euroopa näite põhjal võib tõdeda, et pealinna ja suurlinna mõiste võib üldjuhul võrdsustada, sest väheste eranditega on pealinnad riikide suurimad linnad ja majanduskeskused, SKP elaniku kohta on aga pealinnaregioonis suurem kui riigis keskmiselt. (Mäeltsemees, Lõhmus 2008a,b) Rahvusvahelises võrdluses on Tallinna puhul suurlinna mõiste kasutamine ilmne liialdus, Eestis kontekstis muidugi mitte. Eestis tuleb pealinna ja pealinna regiooni domineerimine nii riigi rahvastikus kui majanduses reljeefselt välja. 1 Seega võib pealinna ja suurlinna mõiste Euroopa konteksti arvestades ühildada ning doktoritöös esitatud pealinna ja pealinna regiooni juhtimise lahendused on ka laiemalt kohaldatavad. Suurlinna, seda enam pealinna juhtimist ei saa otstarbekalt teha üksnes üksikute valdkondade korrastamisega. Vaja on terviklikke lahendusi, mis haaravad kõiki probleemvaldkondi. Pealinna juhtimise sõlmprobleemid on üldistatavalt jagatavad kolme rühma (Mäeltsemees 2003; Mäeltsemees, Olle 2006): 1 Eestis elab pealinnas 30% riigi elanikest ja mandri-Euroopas on see näitaja mõnevõrra suurem ainult Lätis, kus elab kolmandik elanikest Riias. (Mäeltsemees 2008; Mäeltsemees, Lõhmus 2008a,b) Statistikaameti andmetel moodustas Harju maakonnas loodud lisandväärtus 2006. aastal Eesti sisemajanduse koguproduktist (SKP) 61,1%. Selles mängis peamist rolli aktiivse majandustegevuse koondumine Tallinnasse, kus loodud lisandväärtus andis 50,8% Eesti SKP- st. Näiteks kümme aastat tagasi, 1996. aastal moodustas Harju maakonna osatähtsus Eesti SKP- s 53%. (http://www.stat.ee/18876) Riia ülisuurt domineerimist (nii rahvastikus kui majanduses) on samuti probleemina üles tõstetud (Vanags, Vilka 2006a) 5 • Suhted riigi kesktasandiga Antud kontekstis ei pea autor silmas üksnes riigi keskvalitsuse ja kohaliku omavalitsuse üldise vahekorraga seonduvaid küsimusi. Pealinna funktsioon toob kaasa spetsiifilisi probleeme, mida ei saa ignoreerida. 2 Vähetähtis pole ka asjaolu, et suured kohaliku omavalitsuse üksused on ka majanduslikult võimekamad ja võimelised täitma suuremat hulka avalikke ülesandeid kui väiksemad. • Suhted horisontaaltasandil Pealinna ja pealinnaregiooni sõlmprobleemid on lahutamatult seotud valglinnastumise mõistega. Valglinnastumist on seni Eestis uuritud peaasjalikult iseorganiseerumise aspektist ja seda ka pealinna regioonis. Näitena võib siin tuua Tartu Ülikooli geograafide mobiiltelefonide abil inimeste paiknemise ja liikumise uurimine (Ahas jt. 2006), samuti uute elamualade kujunemist. (Kährik, Tammaru 2008) Need on vajalikud uurimused, et saada ülevaadet inimeste liikumisvoogudest, pendelrändest regioonis jne. Kuivõrd peaks valglinnastumine ja sellega seonduv olema üksnes ühiskonna iseorganiseerumise ja turumajanduse meelevallas? Avalik haldus, sh kohaliku omavalitsuse organid on demokraatlikus ühiskonnas selleks hoovaks, mille abil suunata (avalikes huvides) ühiskonna protsesse. Seega on oluline töötada välja juhtimismehhanismid, mis tagavad nii soodsaimatel tingimustel osutatavad avalikud teenused regiooni elanikele kui ka kooskõlastatud alustel toimiva arengu kavandamise ja planeerimispoliitika. • Linnasisene juhtimismudel Suures linnas kerkivad