UNIVERSIDAD DE LOS ANDES CENTRO INTERDISCIPLINARIO DE ESTUDIOS SOBRE DESARROLLO - CIDER MAESTRÍA EN ESTUDIOS INTERDISCIPLINARIOS SOBRE DESARROLLO
MODOS DE GOBERNANZA EN LOS HUMEDALES CONEJERA, CÓRDOBA, JUAN AMARILLO, TORCA- GUAYMARAL Y JABOQUE DE BOGOTÁ
POR: ROSANNA OVALLE VENGOECHEA
DIRECTOR: ANDRÉS HERNÁNDEZ QUIÑONES
BOGOTÁ, OCTUBRE DE 2014
MODOS DE GOBERNANZA EN LOS HUMEDALES CONEJERA, CÓRDOBA, JUAN AMARILLO, TORCA-GUAYMARAL Y JABOQUE DE BOGOTÁ Abstract
Esta investigación se aproxima al estudio de los humedales de Bogotá a través el concepto analítico de la gobernanza. Indaga acerca de cuáles han sido la trayectoria institucional y los modos de gobernanza, entre los años 1990 y 2013, en los humedales Conejera, Córdoba, Jaboque, Juan Amarillo y Torca-Guaymaral. Para ello, se realizó un acercamiento desde el institucionalismo histórico, a partir de la trayectoria institucional del manejo y la gestión de dichos humedales en las dos últimas décadas. Entre los resultados se evidenció que el fortalecimiento comunitario y la apropiación ciudadana han sido determinantes en la conservación de los humedales; que la existencia de actores con poder y capacidad de movilización han impactado sus procesos de gestión, dando lugar a su conservación; y que la existencia de tensiones en la normatividad ocasiona confusión en el manejo de los ecosistemas. En síntesis, esta investigación identificó cuatro modos de gobernanza que han orientado los procesos de gestión en los cinco humedales objeto de estudio.
The investigation approached the Bogota’s wetlands studies, through the analytical governance concept. The investigation enquire about which has been the institutional path and the governance modes, between 1990-2013, at the Conejera, Cordoba, Jaboque, Juan Amarillo and Torca-Guaymaral wetlands. The conceptual approach, was made from the historical institutionalism, from the institutional path about the management of these wetlands during the last two decades. The results revealed that, the community enforcement and the citizen appropriation had been decisive in the wetlands conservation; the existence of determinant actors, with power and mobilization capability had great impact in the management processes oriented to their conservation; the existence of tensions between norms had caused confusion in the management of these ecosystems. In summary, this investigation identified four modes of governance that have oriented the management processes at the five studied wetlands.
Palabras clave
Gobernanza. Modos de gobernanza. Trayectoria institucional. Humedales de Bogotá.
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN ...... 1 CAPÍTULO I...... 8 1.1. Naturaleza y componentes de la gobernanza ...... 9 1.1.1. Gobernanza como reglas de juego ...... 10 1.1.2. Gobernanza como actores...... 11 1.1.3. Gobernanza como espacios de negociación o puntos nodales ...... 12 1.2. Trayectoria institucional ...... 12 1.3. Modos de gobernanza ...... 14 1.3.1. Gobernanza jerárquica ...... 18 1.3.2. Gobernanza privatizadora ...... 18 1.3.3. Co-gobernanza (descentralización mixta público privada o de red) ...... 19 1.3.4. Autogobernanza o gobernanza comunitaria ...... 20 CAPÍTULO II...... 21 2.1. Tipo de investigación ...... 21 2.2. Recolección de la información ...... 22 2.2.1. Revisión documental ...... 22 2.2.2. Entrevistas semiestructuradas ...... 22 2.3. Análisis de la información ...... 23 CAPÍTULO III...... 24 3.1. Tensiones entre reglas ...... 24 3.1.1. Reglas constitucionales ...... 27 3.1.2. Reglas de elección colectiva ...... 29 3.1.3. Reglas operativas ...... 35 3.2. Cambios en la capacidad de influencia-poder de los actores y espacios de negociación ...... 40 3.2.1. Clasificación de los actores ...... 40 3.2.2. Análisis del poder e influencia de los actores estratégicos ...... 42 3.2.3. Espacios de negociación ...... 46 3.3. Trayectoria institucional en el manejo y gestión de los humedales de Bogotá ...... 49 3.3.1. Trayectoria institucional humedal la Conejera ...... 50 3.3.2. Trayectoria institucional humedal de Córdoba ...... 52
3.3.3. Trayectoria institucional humedal Juan Amarillo ...... 55 3.3.4. Trayectoria institucional humedal Torca-Guaymaral ...... 57 3.3.5. Trayectoria institucional humedal Jaboque ...... 59 3.4. Modos de gobernanza dinámicos en los humedales de la sabana de Bogotá ...... 62 3.4.1. Período 1990-2006. Tránsito de co-gobernanza cerrada a autogobernanza ...... 62 3.4.2. Período 2006-2013. Tránsito de autogobernanza a co-gobernanza privatizadora ...... 64 3.4.3. Período fin de 2013 y 2014. Tránsito de co-gobernanza privatizadora a co-gobernanza cerrada ...... 66 CONCLUSIONES ...... 69 BIBLIOGRAFÍA ...... 74 ANEXOS 84
Lista de figuras
Figura 1. Localización de los humedales de la sabana de Bogotá...... 5 Figura 2. Esquema del marco teórico de la investigación...... 8 Figura 3. Diagrama para la clasificación de actores...... 23 Figura 4. Reglas de elección colectiva sobre humedales...... 30 Figura 5. Reglas de elección colectiva relacionadas con entidades distritales...... 31 Figura 6. Políticas relacionadas con ecosistemas de humedal...... 32 Figura 7. Reglas de elección colectiva relacionadas con ordenamiento del territorio ...... 33 Figura 8. Reglas operativas relacionadas con planes de manejo ambiental...... 36 Figura 9. Reglas operativas relacionadas con el acotamiento de los humedales...... 36 Figura 10. Reglas operativas relacionadas con las competencias de entidades distritales...... 37 Figura 11. Reglas operativas relacionadas con la creación de Consejos asesores distritales...... 38 Figura 12.Línea de tiempo de la normatividad desarrollada relacionada con los humedales de la sabana de Bogotá...... 39 Figura 13. Relaciones de poder e interés de los actores estratégicos entre 1993-2005...... 42 Figura 14. Relaciones de poder e interés de los actores estratégicos entre 2006 y 2013...... 44 Figura 15. Relaciones de poder e interés de los actores estratégicos a partir del 2014...... 45 Figura 16. Espacios de negociación relacionados con los humedales de la sabana de Bogotá...... 46 Figura 17. Trayectoria de gestión del humedal la Conejera…………...... 50 Figura 18. Trayectoria de gestión del humedal de Córdoba...... 52 Figura 19. Trayectoria de gestión humedal Juan Amarillo o Tibabuyes...... 55 Figura 20. Trayectoria de gestión humedal Torca - Guaymaral...... 57 Figura 21. Trayectoria de gestión humedal Jaboque...... 59 Figura 22. Modos de gobernanza identificados en los humedales objeto de estudio...... 62
Lista de tablas
Tabla 1. Características generales de los humedales objeto de estudio...... 5 Tabla 2.Tipos de reglas según Ostrom (2000)...... 11 Tabla 3. Propuesta teórica para el análisis de los modos de gobernanza identificados en los humedales de la sabana de Bogotá...... 16 Tabla 4. Clasificación de reglas según Ostrom (2000)...... 25 Tabla 5. Actores estratégicos en la gestión y manejo de los humedales distritales...... 40 Tabla 6. Actores relevantes en los procesos de gestión y manejo de los humedales distritales ...... 41 Tabla 7. Actores secundarios en los procesos de gestión y manejo de los humedales distritales ...... 41
Siglas utilizadas
ADESSA Asociación para el desarrollo social y ambiental
CAL Comisión Ambiental Local
CAR Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca
CORPOTIBABUYES Corporación para la recuperación de la laguna de Tibabuyes
DAMA Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente
EAAB Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá
FHLC Fundación Humedal la Conejera
FIPAL Fundación Integral para América Latina
IDEA Instituto de Estudios Ambientales
IED Institución Educativa Distrital
INDERENA Instituto Nacional de Recursos Naturales
JAC Junta de Acción Comunal
JBB Jardín Botánico de Bogotá “José Celestino Mutis”
MINAMBIENTE Ministerio del Medio Ambiente
ONG Organización No Gubernamental
PMA Plan de Manejo Ambiental
POT Plan de Ordenamiento Territorial
PRAE Proyecto Ambiental Escolar
RH Ronda Hidráulica
SDA Secretaría Distrital de Ambiente
SIAC Sistema Ambiental del Distrito Capital
SINA Sistema Nacional Ambiental
ZMPA Zona de Manejo y Preservación Ambiental
INTRODUCCIÓN LA IMPORTANCIA DEL ESTUDIO DE LOS HUMEDALES DE BOGOTÁ
La sabana de Bogotá se originó a partir de un gran lago, conocido como “Mar de Humboldt”. Este se contrajo gradualmente a través de sucesivos cambios hidrogeológicos y climáticos, para dar paso a numerosos pantanos de diferentes extensiones […]. Hoy solo se conserva una fracción mínima de dichos pantanos, que en conjunto equivale a menos del 3% de la superficie total estimada a mediados del siglo XX (Conservación Internacional, 2003, p. 10).
Esta disminución constante se ha debido, en parte, a los procesos de urbanización que han sido orientados principalmente por decisiones políticas de corte nacional y distrital, sin tener en cuenta que los humedales de la sabana de Bogotá son espacios de gran importancia para la ciudadanía. De ahí que, desde 1993, surgieron Organizaciones No Gubernamentales (ONG) ambientalistas que impulsaron el trabajo por su conservación. Gracias a las gestiones realizadas por estas organizaciones y por la comunidad, los humedales adquirieron relevancia en la agenda distrital, tanto que en el año 2006 se logró la construcción participativa de la Política de Humedales del Distrito Capital.
La evolución de la legislación distrital relacionada con los humedales ha sido determinante en el proceso de su gestión. Antes de la década de los 90 se optaba por su desecación y relleno, con el fin de obtener terrenos para construcción, desconociendo completamente su importancia ecológica. Pero gracias a los avances en participación ciudadana, a partir de la Constitución Política de 1991 y del fortalecimiento de las comunidades, se ha logrado la defensa y conservación de estos ecosistemas determinantes para el equilibrio hídrico de la ciudad.
El reconocimiento de la importancia de los humedales del distrito como ecosistemas determinantes para el mantenimiento del equilibrio hídrico de la ciudad permitió que, desde el año 2004, se hayan desarrollado numerosas investigaciones sobre el tema. Entre las de mayor importancia están: La naturaleza jurídica de los humedales en Colombia (Russi, 2005), que determina las implicaciones jurídicas de los humedales, al ser declarados áreas protegidas; Redes sociales ambientales en Bogotá y construcción de democracia local, estudio de caso del territorio ambiental de humedales (Romero, 2008), que analiza a los actores de mayor influencia en el manejo de los humedales de Bogotá; Análisis de la gestión ambiental desde la perspectiva de la gobernabilidad ambiental en los parques ecológicos distritales de humedal de la ciudad de Bogotá D.C. (Hernández, 2010), que evalúa la problemática presentada entre las instituciones
1 gubernamentales y el manejo de los humedales; y Gobernanza ambiental sobre los cerros orientales de Bogotá 1991-2010 (Flórez, 2011), que aborda el conflicto de uso y manejo en los cerros orientales.
Otras investigaciones que analizan específicamente temas de gobernanza y trayectoria institucional en humedales son: Gobernanza ambiental, trayectoria institucional y organizaciones sociales en Bogotá: 1991-2011 (Hernández, Flórez y Naranjo, 2011), que aborda el proceso de conformación de la gobernanza ambiental en la ciudad de Bogotá, analiza los procesos de acción colectiva y la trayectoria de la institucionalidad ambiental desarrollada; Shifting governance modes in wetland management: a case study of two wetlands in Bogotá, Colombia (Guzmán y Schwarts, 2011), que estudia los modelos de gobernanza presentes en los humedales Córdoba y la Conejera; y Governing the urban wetlands: a multiple case-study of policy, institutions and reference points (Hettiarachchi, McAlpine y Morrison, 2013), que estudia cuatro humedales urbanos1 localizados en diferentes países y su situación con relación a la gobernanza. Estas investigaciones son referentes importantes en términos del objeto de estudio, debido al aporte de conceptos y herramientas fundamentales para el análisis de la gobernanza en humedales urbanos.
Las investigaciones sobre gobernanza en el manejo de los ecosistemas de humedal en la ciudad de Bogotá son relevantes, pues contribuyen a la comprensión de los fenómenos sociales relacionados con el manejo y la gestión de los humedales. Además, están orientadas a proporcionar información para la toma de decisiones relacionadas con su conservación y manejo dentro del marco del desarrollo sostenible.
Es por ello que esta investigación se rige por la pregunta: ¿cuál ha sido la trayectoria institucional y los modos de gobernanza en los humedales Conejera, Córdoba, Jaboque, Juan Amarillo y Torca-Guaymaral entre 1990 y 2013? Para alcanzar el objetivo general de analizar la trayectoria institucional y los modos de gobernanza en estos cinco humedales de la capital colombiana, se plantean los siguientes objetivos específicos: analizar los componentes de la gobernanza de los humedales objeto de estudio; analizar la trayectoria institucional que determina la configuración de los modos de gobernanza en los humedales objeto de estudio; e identificar los modos de gobernanza que se han desarrollado en los humedales distritales en las dos últimas décadas.
Esta investigación no solo es relevante para los estudios sobre desarrollo que se adelantan en el Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo – CIDER, específicamente en la línea de
1 Localizados en Nueva York, Kolkata, Colombo y Yatsuhigata.
2 investigación Territorio, Ambiente y Desarrollo, sino principalmente para el proceso coyuntural que se vive en el distrito con relación a las modificaciones del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) y las nuevas propuestas de la Alcaldía Mayor en materia ambiental.
De forma similar a otras capitales de países en desarrollo, en Bogotá el proceso de urbanización “se ha presentado a partir de dos tendencias: la densificación de sus zonas céntricas y la expansión hacia la periferia” (Gómez y Casas, 2008, p. 346). Los ecosistemas de humedal de las ciudades y sus alrededores se ven afectados, en gran medida, por dichos procesos. Esta problemática ha sido más evidente en los últimos veinte años: “hoy la ciudad ha pasado de una población menor de 500.000 habitantes a un poco más de 7 millones, y de ocupar una superficie de menos de 1000 hectáreas a una cercana a las 30.000 hectáreas” (Gómez y Casas, 2008, p. 347), lo que ha ocasionado cambios drásticos en el espacio y en el ordenamiento del territorio.
Bogotá es considerada una de las ciudades de Colombia más avanzadas en temas de conservación y gestión de los ecosistemas de humedal. Sin embargo, a pesar de los avances, el manejo de los humedales por las administraciones distritales no ha sido el más adecuado, ya que se ha abordado según las decisiones del mandatario local del momento.
Esto ha hecho que los humedales de la ciudad hayan sido percibidos de diferentes maneras a lo largo del tiempo, entre las que se destacan: áreas de reserva; parques ecológicos distritales y lugares idóneos para la recreación activa; lugares para construir ciclo rutas y conectarlos con las zonas de ronda de canales de aguas lluvias y cerros, con fines recreativos para la ciudadanía; y espacios para interactuar con alamedas y muelles2. La dificultad de estos enfoques radica en que se desconoce completamente la verdadera funcionalidad de estos ecosistemas, lo que hace que se terminen alterando los servicios ambientales que prestan a la ciudad y que se amenace la biodiversidad que albergan.
Los humedales son extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean estas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros (Ley 357 de 1997)3.
Son ecosistemas altamente productivos: sirven de hábitat a aves acuáticas (residentes y migratorias); controlan inundaciones, al actuar como zonas de retención de agua cuando los ríos se desbordan; el agua de inundación almacenada en ellos drena lentamente de regreso a los ríos, permitiendo un flujo de agua uniforme todo el año; sirven como zonas de recarga de agua
2 Específicamente, en el humedal Juan Amarillo o Tibabuyes. 3 Definición de “humedal” según la Ley 357 del 21 de Enero 1997, adopción de la Convención Ramsar.
3 subterránea; y descontaminan el agua al atrapar y retener contaminantes (Solomon, Berg, Martin y Villee, 1998). De hecho, en los últimos años los humedales se han constituido como espacios de gran importancia para la investigación científica, conservación, recreación pasiva y educación ambiental.
Al estar dentro de una ciudad, los humedales presentan una problemática muy fuerte pues “a medida que la ciudad se desarrolla sustituye los ambientes naturales por ambientes artificiales” (Gómez y Casas, 2008, p. 346), principalmente por el impacto de las actividades antrópicas, las dinámicas sociales y el enfoque que se da a su manejo. Entre las causas de mayor impacto en la problemática de los humedales se destacan: la reclamación de tierras con fines agrícolas y ganaderos, la modificación de los regímenes hidráulicos, la introducción de especies invasoras, la contaminación química y por cargas de sólidos, las alteraciones de los flujos superficiales de agua, la urbanización, la remoción de sedimentos y de vegetación, la sobreexplotación de recursos biológicos y el represamiento o inundación permanente (Ministerio del Medio Ambiente, 2002).
Los ecosistemas de humedal de la sabana de Bogotá hacen parte de la cuenca del río Bogotá y de la estructura ecológica principal de la ciudad. Por ello, su manejo es un tema central en los debates actuales de desarrollo, urbanización, crecimiento de la ciudad y recursos naturales. Estos ecosistemas han sido reconocidos y valorados por la ciudadanía como lugares de gran potencial desde el punto de vista científico, ambiental y recreativo en las dos últimas décadas.
El conjunto de humedales de la cordillera oriental de los Andes colombianos, de la que hacen parte los de la ciudad de Bogotá, es el complejo de humedales altoandinos de mayor magnitud del país y de todo el norte de Suramérica (Conservación Internacional, 2003). En la sabana existen actualmente catorce humedales reconocidos por el Consejo Distrital4, de los cuales esta investigación eligió cinco para su análisis: Conejera, Juan Amarillo, Torca-Guaymaral, Córdoba y Jaboque. Esta selección se debe al objetivo de contar con un panorama general de la gobernanza en los humedales de la sabana de Bogotá, pues los humedales elegidos se circunscriben a las localidades de Suba, Usaquén y Engativá. En la Figura 1 se presenta la localización de los humedales objeto de estudio y en la Tabla 1 se presentan las características generales de los mismos.
4 Los humedales reconocidos a 2013 son: Torca-Guaymaral, Juan Amarillo o Tibabuyes, Conejera, Córdoba, Santa María del Lago, Jaboque, Techo, Burro, Vaca, Meandro del Say, Capellanía, Tibanica y Salitre.
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Figura 1. Localización de los humedales de la sabana de Bogotá. Imágenes tomadas de Google Maps, 2014 y El Tiempo, 2014. Las estrellas rojas señalan los humedales objeto de estudio.
Tabla 1. Características generales de los humedales objeto de estudio.
Límites Características Entorno social Funcionan de forma integrada. Localidades de Suba - Fueron divididos por la Se destaca la labor de la (Guaymaral) y construcción de la Autopista Norte, Fundación Torca- Usaquén (Torca). en 1952. Sus afluentes principales Guaymaral y de las Juntas Extensión de 71 ha, son el canal Torca y la quebrada el de Acción Comunal de los aproximadamente (49 uaymaral Guaco. Drenan sus aguas al río barrios Guaymaral y G de Guaymaral y 22 de Bogotá a través del canal Parcelación el Jardín. HumedalTorca Torca). Guaymaral.
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Contribuye a la regulación del Las acciones cívicas de los Localidad de Suba. Su caudal del río Bogotá, tanto en habitantes del barrio afluente es la época de lluvias como en época de Compartir derivaron en la quebrada la Salitrosa. estiaje, manteniendo un nivel conformación de la Tiene un área de 60 hídrico estable. Es uno de los
Conejera Fundación Humedal la Humedalla ha, aproximadamente. humedales con mayor biodiversidad Conejera, en 1993. de la ciudad. Forma parte de la cuenca que Asociaciones de defensa alimenta el humedal Juan Amarillo. Localidad de Suba. del humedal, como el Está dividido en tres fracciones. Tiene un área de 40,4 Comité Ecológico de Niza Sus afluentes principales son los ha, aproximadamente. y la Junta de Acción Córdoba canales Córdoba, Molinos (con alta
Humedalde Comunal de Niza Antigua. carga orgánica) y Norte. Varias organizaciones han Localidad de Suba y Está dentro del área inundable de participado activamente en parte sur en la los ríos Bogotá y Juan Amarillo, la conservación y localidad de Engativá. que forman parte de la estructura recuperación del humedal: Su extensión es de primaria del sistema hídrico de la Corpotibabuyes5, Gaia Amarillo 220 ha, ciudad. Sus afluentes principales Suna, entre otras ONG de
HumedalJuan aproximadamente. son los ríos Salitre y Negro. la localidad. Localidad de Las obras del Aeropuerto y la La Fundación Adessa
Engativá, al occidente avenida El Dorado (1948-1958) realizó varios avances en de la ciudad. Su afectaron la dinámica de su drenaje. materia de conservación,
extensión es de 57 ha, Recibe de manera eventual el agua restauración y apropiación Jaboque Humedal aproximadamente. producto de las crecientes por parte de la comunidad invernales del río Bogotá. cercana a este humedal. Fuente: Construcción propia, a partir de Conservación Internacional, 2003 y Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, 2014.
Es necesario abordar la problemática de estos humedales desde dimensiones que integren el análisis de la interacción entre actores de relevancia y poder de decisión, la tensión existente entre las reglas de juego y los cambios institucionales que han tenido lugar en las dos últimas décadas, con el objeto de avanzar en temas relacionados con el manejo de áreas protegidas desde el enfoque del desarrollo sostenible, para lograr su conservación y la permanencia de los servicios ambientales que proveen en el tiempo.
En el caso de los humedales de la sabana de Bogotá existe gran cantidad de actores que tienen incidencia en su administración y manejo, por lo cual se presentan conflictos de uso y de intereses, hay tensión entre las instituciones, y las dinámicas organizacionales involucradas se enmarcan dentro de un gran caos que no ha permitido tener objetivos claros, orientados a un manejo y utilización sostenible que permita su conservación. En este contexto, la degradación de
5 Corporación para la recuperación de la laguna de Tibabuyes.
6 los humedales ha estado vinculada no solo con los procesos de urbanización de la sabana sino también con una crisis de gobernanza. Como lo menciona Carrizosa en Rodríguez (2008), los fracasos y dificultades en el ejercicio de la gestión ambiental en el manejo de los ecosistemas radica en la complejidad de la estructura física y biótica del medio ambiente; asimismo, en la magnitud de los procesos socioeconómicos y en los conflictos ocasionados por las interacciones de esas estructuras, los procesos, las instituciones y las personas que tratan de aplicarlas. Es por ello que el problema de esta investigación se refiere, precisamente, a la crisis de gobernanza en los ecosistemas de humedal en la sabana de Bogotá, reflejada en los cinco humedales de estudio, como se verá en los capítulos siguientes.
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CAPÍTULO I. MARCO CONCEPTUAL PARA EL ESTUDIO DE LA GOBERNANZA, TRAYECTORIA INSTITUCIONAL Y LOS MODOS DE GOBERNANZA DE LOS HUMEDALES
En el desarrollo del marco conceptual de esta investigación, en primer lugar se abordó el concepto analítico de la gobernanza, como eje articulador del estudio de los procesos de gestión de los humedales de la sabana de Bogotá. En segundo lugar, se incorporó la propuesta del marco analítico de la gobernanza de Marc Hufty, 2009 haciendo énfasis en tres de las categorías analíticas propuestas: gobernanza como reglas de juego, gobernanza como actores y gobernanza como espacios de negociación. Posteriormente, se abordaron los conceptos de trayectoria institucional y dependencia de trayectoria, que permitirán hacer análisis particularizados a cada uno de los casos de estudio. Finalmente, se definieron los modos de gobernanza, tomando en cuenta las relaciones dinámicas entre los procesos políticos, las estructuras institucionales y las reglas o normas, como lo proponen Lang et al (2013). A partir del análisis de los componentes mencionados anteriormente, se definen cinco modos de gobernanza teóricos que posibilitan el análisis de modos de gobernanza identificados en los humedales distritales. A continuación se presenta un esquema del marco teórico, con las categorías analíticas y los autores, para facilitar su comprensión.
Categorías analíticas Categorías analíticas
Operativas Reglas de juego Jerárquica North 1993 Elección colectiva Arnouts et al 2011 Ostrom 2000 Elección constitucional Privatizadora Hysing 2009 Actores Actores Hernández 2011 Hufty 2009 estratégicos MODOS DE Social Development Actores GOBERNANZA GOBERNANZA Department 1995 Lang et al 2013 Co – gob cerrada Rhodes, 1996 relevantes Guzman et al 2011 Hernández 2011 Boussaget et al, 2009 Actores Arnouts 2011 Lang et al, 2013 Hufty, 2009 secundarios Co – gob abierta Puntos nodales o Arnouts 2011 espacios de negociación Hufty 2009 Autogobernanza Hernández 2011 Proceso Arnouts 2011 TRAYECTORIA INSTITUCIONAL Pierson y Skocpol Mahoney 2000
Figura 2. Esquema del marco teórico de la investigación.
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1.1. Naturaleza y componentes de la gobernanza
Las palabras gobernabilidad y gobernanza tienen la misma raíz: la palabra gobierno. Sin embargo, cada una hace énfasis en dimensiones diferentes: la gobernabilidad se enfoca en la jerarquía de mando, mientras que la gobernanza, en la integración e interdependencia. Esto quiere decir que la gobernabilidad se refiere a la capacidad de gobernar, y la gobernanza es una manera de gobernar, entendida como un cambio en el significado de gobierno, refiriéndose a un cambio de condición de las reglas ordenadas o a un nuevo método a través del cual la sociedad es gobernada (Mazurek et al., 2009; Rhodes, 1996).
La gobernanza ha emergido como concepto en Ciencia Política, Ciencias de la Sostenibilidad y otros campos, como respuesta a la creciente preocupación acerca de que los gobiernos ya no son los únicos actores relevantes en el manejo de varios temas, sino que también la sociedad juega un papel fundamental. Como resultado de estos cambios, ha surgido una variedad de modos de gobernanza que coexisten en las sociedades modernas (Lange, Driessen, Sauer, Bornemann y Burger, 2013).
Gobernanza es un término que cuenta con varias definiciones y enfoques, que comparten algunas similitudes en las dimensiones que abordan. Por ejemplo, la propuesta por Rhodes (1996) destaca cuatro características: 1. Interdependencia entre organizaciones; 2. Interacciones continuas entre los miembros de la red; 3. Interacciones a modo de juego, basadas en la confianza y reguladas por reglas de juego negociadas y acordadas entre los miembros de la red; y 4. Un grado significante de autonomía desde el Estado, que no ocupa una posición soberana privilegiada.
Asimismo, para Boussaguet et al. (2009) y Mazurek et al. (2009), puede definirse como un proceso de coordinación de actores públicos y privados, grupos sociales, redes e instituciones, con el ánimo de alcanzar objetivos definidos y discutidos colectivamente. Es decir, según estos autores la gobernanza se comprende como el conjunto de los procedimientos institucionales, de las relaciones de poder y de los modos de gestión públicos o privados, formales e informales, que regula la acción de los organismos políticos y contribuye a la estabilidad de una sociedad y de un régimen político, a su orientación, a la capacidad de dirigir y de proporcionar los servicios, y a asegurar su legitimidad.
Marc Hufty (2009) también aporta una definición de gobernanza. Para él se refiere a los procesos colectivos, formales e informales, que determinan en una sociedad cómo se toman las decisiones y se elaboran normas sociales relacionadas con asuntos públicos. Existen tres tipos que pueden asociarse a este enfoque: gobernanza corporativa, que trata de la coordinación entre las unidades de una organización, similar a la propuesta de Rhodes (1996); gobernanza global, que es una
9 gobernanza multinivel ya que supera los niveles de análisis y aborda los procesos de toma de decisiones a escala global, dando un rol político más fuerte a los actores más allá de los Estados nacionales; y gobernanza moderna, que se relaciona con la corriente que percibe que el Estado perdió o delegó una parte de su poder y sus competencias a entidades locales, nacionales e internacionales (Hufty, 2009; Biermann y Gupta, 2011).
En su propuesta “Marco analítico de la gobernanza”, Hufty (2009) expone cinco categorías analíticas: 1. Normas o reglas; 2. Actores; 3. Puntos nodales o espacios de negociación; y 4. Procesos. De estas categorías, en esta investigación se abordarán tres: gobernanza como reglas de juego, gobernanza como actores y gobernanza como espacios de negociación, que se explican a continuación. La categoría de procesos se tratará desde la trayectoria institucional, sobre la que se profundizará más adelante.
1.1.1. Gobernanza como reglas de juego
Un primer componente de la gobernanza son las instituciones, normas o reglas de juego. North las define como “las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana […]. Estas pueden ser creadas, como las constituciones de los Estados, o evolucionar a lo largo del tiempo”;pueden ser normas escritas formales o códigos de conducta no escritos, es decir, informales, que complementan las reglas formales (North, 1993, p. 14).
Sin embargo, no puede dejarse de lado la idea de que con el paso del tiempo las instituciones cambian y evolucionan. Esto se entiende como cambio institucional. “Las instituciones ineficientes desaparecen y/o son descartadas, mientras que las eficientes son las que sobreviven y se adaptan a las condiciones del momento, lo que ocasiona una evolución en los aspectos de la organización económica, política y social” (North, 1993, p. 121). No obstante, cabe mencionar que las instituciones ineficientes son las que no responden de manera óptima al contexto (Prats, 2007) y, debido a los problemas de acción colectiva y de compromiso, perduran a pesar de que otras instituciones lograrían mejores resultados para el conjunto de la población (Roland, 2004, citado por Prats, 2007).
Pero North no es el único en definir las instituciones. Para Elinor Ostrom (2000), son conjuntos de reglas de trabajo o de uso, que se utilizan para determinar quién tiene derecho a tomar las decisiones en cierta área. Según ella, todas las reglas contienen prescripciones que prohíben, permiten o requieren alguna acción o resultado. Por ello, propone la clasificación de las reglas en tres grupos: las operativas, las de elección colectiva y las de elección constitucional (ver Tabla 2). En esta investigación, el enfoque de Ostrom se utilizará para clasificar las reglas relacionadas con
10 los humedales distritales, ya que brinda herramientas claras de análisis que hace posible abordar las tensiones existentes entre las clases de reglas y la dificultad en su aplicación.
Tabla 2.Tipos de reglas según Ostrom 2000. Reglas operativas Reglas de elección colectiva Reglas de elección constitucional o reglas legales Afectan directamente Afectan indirectamente las Afectan las actividades y los las decisiones reglas operativas. Son las que resultados operativos a través de cotidianas. Se utilizan los apropiadores de sus efectos, al determinar quién relacionan con el recursos, sus funcionarios o es elegible y cuáles son las cuándo, dónde y cómo las autoridades externas reglas específicas que se se debe aprovechar un cuando instauran políticas. aplicarán al elaborar las de recurso, quién debe Tratan sobre cómo debe elección colectiva, que a su vez supervisar las acciones administrarse un recurso de afectan al conjunto de reglas de los otros y cómo. uso común. operativas. Fuente: Elaboración propia, a partir de Ostrom, 2000.
Por último, dentro de esta categoría de gobernanza como reglas de juego es importante mencionar el concepto de arreglo institucional6, comprendido como el conjunto de instituciones formales e informales que afectan directamente al mismo problema de política pública o problema administrativo (Pabón, 2012). Precisamente, en el objeto de estudio se analizarán los arreglos institucionales en las dinámicas de gestión de los humedales de la sabana de Bogotá.
1.1.2. Gobernanza como actores
Otro componente de la gobernanza son los actores. Hufty (2009) afirma que existe una relación entre actores, recursos y poder o capacidad de influenciar la naturaleza de la trama de relaciones, reglas y procedimientos establecidos. Según esta categoría analítica, los actores se clasifican en tres tipos: actores estratégicos, que se definen como “todo individuo, organización o grupo con recursos de poder suficientes para impedir o perturbar el funcionamiento de las reglas o procedimientos de toma de decisiones y de soluciones de conflictos colectivos” (p. 94); actores relevantes, que son los que están involucrados en la trama institucional y poseen los recursos necesarios para considerarse estratégicos, pero no movilizan sus recursos o son dominados en el proceso; y los actores secundarios, que no tienen poder para cambiar las reglas de juego (Hufty, 2009). Esto permite observar que, según su poder e interés, los actores son determinantes en los procesos que se desarrollan en la gobernanza, en tanto son quienes impulsan el cambio institucional. Por lo tanto, el análisis de su comportamiento dinámico y sus aportes en materia ambiental en la ciudad de Bogotá es determinante.
6 Los arreglos institucionales están en interacción continua con el contexto institucional.
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En esta investigación se tendrá en cuenta la “influencia”, comprendida como la medida en que los actores (grupos u organizaciones) son capaces de persuadir u obligar a otros en los procesos de toma de decisiones a seguir ciertas acciones. Asimismo, se contemplará el “poder”, entendido desde la naturaleza de la organización de los actores o de su posición con relación a otros. Entre las variables que afectan la influencia y poder de los actores se abordarán: jerarquía legal, estatus (social, económico y político), autoridad y liderazgo, grado de organización (consensos y liderazgo en el grupo), control de recursos económicos, disponibilidad de conocimiento, influencia informal y capacidad de movilización (Social Development Department, 1995).
1.1.3. Gobernanza como espacios de negociación o puntos nodales
La gobernanza como espacios de negociación se refiere a las “interfaces sociales” definidas en espacios físicos o virtuales (una mesa de negociación, el consejo comunal, etc.) donde convergen varios problemas, actores, procesos (tiempo y espacio), se toman decisiones, se concluyen acuerdos y se elaboran normas sociales (Hufty, 2009). Estos espacios pueden ser formales o informales, según sean establecidos por norma o se den de manera voluntaria.
Cabe mencionar que los procesos son sucesiones de estados por los que pasa un sistema, introducen historicidad en la gobernanza, lo que permite identificar secuencias para evaluar la dirección por la cual evolucionan los procesos y localizar los factores favorables al cambio; este tipo de análisis busca identificar los patrones de evolución de los puntos nodales, la trama de interacciones entre actores y su relación con los cambios en las reglas de juego (Hufty, 2009).
1.2. Trayectoria institucional
Ya se ha explicado que en esta investigación se aborda la gobernanza como un concepto dinámico, con diferentes acepciones y categorías, que permite la comprensión de los fenómenos políticos y sociales desde la perspectiva de la trayectoria institucional, concepto trabajado por autores como Pierson y Skocpol (s.f.), y Mahoney (2000), el concepto se desarrollará desde el Institucionalismo Histórico7, enfoque de investigación de la ciencia política que analiza las configuraciones organizacionales, centra su atención en coyunturas críticas y procesos de largo plazo, lo que hace visible y comprensible contextos amplios y procesos que interactúan, dan
7 Hay tres rasgos que caracterizan al institucionalismo histórico: 1. El abordaje de cuestiones amplias. 2. Tomar en cuenta el tiempo. 3. La especificación de secuencias, transformaciones y procesos de escala y temporalidad variables, así mismo uno de los aspectos fundamentales es el análisis de efectos combinados de instituciones y procesos (Pierson y Sckopol, s.f.).
12 forma y reforman los estados, la política y el diseño de la política pública (Pierson y Sckopol, s.f.).
Desde este enfoque se define a la trayectoria institucional, como los efectos combinados de las instituciones y los procesos, tomando en cuenta las variaciones en patrones, eventos o arreglos importantes que ocurren a lo largo del tiempo (Pierson y Skocpol, s.f.). En general la trayectoria institucional se relaciona con la ruta que han tomado las instituciones desde su creación, teniendo en cuenta su evolución y los cambios que se presentan en el tiempo, permite identificar las posibles causas y consecuencias de los cambios, lo que facilita una aproximación a la realidad (en el caso de esta investigación, a los procesos sociales que se han desarrollado en los humedales de la sabana de Bogotá).
Todo esto implica que la trayectoria institucional se relaciona con la influencia de las instituciones sobre el comportamiento político, teniendo en cuenta los procesos que van desde la toma de decisiones a nivel parlamentario a lo propio en los movimientos sociales (Hall y Taylor 1996, citado por Pierson y Skocpol, s.f.).
En el análisis de trayectoria institucional es preciso hacer énfasis en los procesos de dependencia de trayectoria, que involucran una lógica clara: los resultados en una coyuntura crítica desatan mecanismos de retroalimentación que refuerzan la ocurrencia de un patrón particular en el futuro (Pierson y Skocpol, s.f.). Estos aspectos ayudan a comprender la inercia que caracteriza a muchos campos del desarrollo político, entonces se debe prestar atención especial a las coyunturas, entendidas como efectos de interacción entre distintas secuencias causales que se unen en determinados puntos del tiempo; estas también se refieren al origen, impacto y estabilidad o inestabilidad de las configuraciones institucionales (Pierson y Skocpol, s.f.).
Precisamente, el análisis de los fenómenos de dependencia de trayectoria (path dependence), como lo menciona Mahoney (2000), consisten en comprender que lo que ha ocurrido antes puede afectar los resultados posibles en una secuencia de eventos que se presentan cierto tiempo después. También la dependencia de trayectoria se refiere a procesos dinámicos que involucran retroalimentación positiva8, que genera múltiples resultados posibles dependiendo de la secuencia particular en la que se desarrollan dichos eventos y se generan una serie de patrones en el desarrollo histórico del fenómeno estudiado (Pierson, 2004). En ocasiones las instituciones son tan estables que se necesita de una presión política muy fuerte para producir los cambios, que si ocurren generan altos costos (Pierson 2004).
8 Se refiere a secuencias se eventos que se auto refuerzan, y con cada avance en una dirección particular se hace mucho más difícil tomar otra dirección y por consiguiente es más costoso (Pierson, 2004).
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Se puede resumir el estudio de la dependencia de trayectoria en las ciencias políticas en cuatro aspectos principales: 1. Equilibrio múltiple, se refiere a que bajo una serie de condiciones iniciales de un fenómeno orientadas a una retroalimentación positiva es posible generar una serie de resultados. 2. Contingencia, se refiere a que si ocurren pequeños eventos en el momento correcto pueden generar consecuencias importantes que perduran en el tiempo. 3. El papel crítico del tiempo y las secuencias, que se refiere a que en los procesos de dependencia de trayectoria cuando ocurre un evento puede ser crucial. 4. Inercia, que se refiere a que toda vez que un proceso se ha establecido, la retroalimentación positiva lo orienta hacia un equilibrio, que lo hace resistente al cambio como se mencionó anteriormente (Pierson, 2004), la aplicabilidad de estos conceptos en el estudio se hará más evidente en los capítulos siguientes en los que se analizan las trayectorias institucionales y modos de gobernanza de los humedales ya que brindan importantes herramientas de análisis en relación a lo que ha ocurrido en el manejo de los humedales de la sabana de Bogotá.
Los conceptos mencionados anteriormente son de gran importancia en la gobernanza, debido a que los procesos actuales de toma de decisiones y desarrollo de políticas han sido influenciados por eventos del pasado, como la adopción de algunos convenios y tratados internacionales, entre otros. También, por la aparición de nuevos actores y el cambio de rol de algunos a lo largo del tiempo, lo que ha dado lugar al desarrollo de diferentes modos de gobernanza en los humedales de la sabana de Bogotá.
1.3. Modos de gobernanza
La gobernanza ha emergido como respuesta a la creciente preocupación de que los gobiernos ya no son los únicos actores relevantes cuando se trata del manejo de asuntos sociales (Lang et al., 2013) y asuntos relacionados con el medio ambiente. Esto ha propiciado el desarrollo de diferentes modos de gobernanza, entendidos como “formas de cumplir con las metas colectivas” (Lang et al., 2013, p. 5), es decir, como las diferentes formas de interacción entre las reglas, las trayectorias institucionales, los actores, los espacios institucionales de toma de decisiones y negociación, y los tipos de arreglo institucional. De manera más concreta, puede decirse que los modos de gobernanza son comprendidos como las relaciones dinámicas entre los procesos políticos (política), las estructuras institucionales (sistema gubernamental) y el contenido de las reglas, para el ejercicio de la gobernanza en procesos de interacción entre entidades públicas o privadas, orientado al desarrollo y cumplimiento de metas colectivas (Lang et al., 2013).
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Para el abordaje de los modos de gobernanza como opción de análisis posterior para el caso de los humedales distritales, en esta investigación se realiza una propuesta según Driessen, Dieperink, Laerhoven, Runhaar y Vermeulen (2012); Arnouts, Van der Zouwen y Arts (2011); Guzman, Hes y Schwartz (2011); y Hysing (2009). Esta se sintetiza en la Tabla 3, y consiste en cuatro modos de gobernanza analizados a la luz de las tres categorías tomadas del “marco analítico de la gobernanza” de Hufty (2009), mencionadas anteriormente.
De estos el modo de gobernanza más conocido es el jerárquico, que en los últimos años ha perdido importancia, ya que otros modos lo han suplantado, llevando a una situación en la que coexisten múltiples modos de gobernanza, que se hacen más o menos predominantes según las circunstancias locales. La mezcla de estos modos refleja la relación específica entre los actores gubernamentales y no gubernamentales en el proceso de gobierno, e incluso en el manejo de recursos naturales, como los humedales (Guzmán et al., 2011). Ahora bien, los modos de gobernanza también pueden ser interpretados en términos de múltiples cambios entre dos extremos que van desde la completa intervención del Estado hasta la completa autonomía de la sociedad. Pero, en el mundo real contemporáneo, es lógico que las formas de gobierno desarrollen una pluralidad de modos de gobernanza que coexisten (Lang et al., 2013).
La propuesta de Lang et al. (2009) consiste en analizar los modos de gobernanza desde las siguientes dimensiones: 1. Política (politics), que se refiere a las relaciones entre los actores (gubernamentales y no gubernamentales), los procesos de interacción inherentes a un modo de gobernanza, el uso del poder y la dependencia de los recursos; 2. De la forma o sistema de gobierno (polity), que denota el lado estructural de la gobernanza, en la cual tienen lugar la elaboración de políticas y la interacción de los actores a múltiples niveles; y 3. De las normas o principios (policy), que se refiere a la formulación de normas, su implementación, sus objetivos e instrumentos de política orientados a resultados.
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Tabla 3. Propuesta teórica para el análisis de los modos de gobernanza identificados en los humedales de la sabana de Bogotá.
Co – gobernanza. Gobernanza Gobernanza Descentralización mixta público-privada Autogobernanza o privatizadora (servicio). COMPONENTE jerárquica. (gobernanza de red) gobernanza Modelo privado con Centralización Co-gobernanza Co-gobernanza abierta comunitaria restricciones públicas cerrada Actores del gobierno Principalmente actores Grupo selecto de Amplios grupos de actores (contratante), actores no gubernamentales. actores mezclados. mezclados (gobierno, sector privados (contratista) y en privado y sociedad civil). Principalmente interventoría. Sector privado y/o Actores con Gobierno en sus actores del sociedad civil, que poder diferentes niveles. Roles equitativos para los gobierno. Relaciones verticales. cuentan con autonomía, socios de la red (poder es estratégico liderazgo, capital social y Relaciones con compartido). Gobierno ejerce control legitimidad. dominio del gobierno sobre las acciones del (coerción). Relaciones horizontales. contratista. Relaciones horizontales. Coerción Arreglos formalizados Cooperación gubernamental. público-privados. restringida (en los Flexibles. En algunos casos, de Normas y su espacios en los que el Predominan las Colaboración. origen no gubernamental. capacidad de En un contrato priman las gobierno lo permite). reglas fortalecer el reglas operativas de constitucionales Predominan las reglas Predominan las reglas mercado, que pueden entrar Las reglas modo de y operativas, sin constitucionales y las de constitucionales y las de en conflicto con las reglas constitucionales entran gobernanza espacio para las elección colectiva. elección colectiva. constitucionales y las de en conflicto con las de de elección elección colectiva. elección colectiva. colectiva. Existen, con asistencia de Espacios frecuentes con representantes del gobierno ausencia total del pero que no dominan las Espacios de Comités de seguimiento y Existen, con control gobierno. No existen. decisiones. comités de interventoría. del gobierno. negociación Hay deliberación y Hay deliberación y negociación. negociación. Fuente: Elaboración propia con aportes de Driessen et al. (2012); Arnouts et al. (2011); Guzmán et al. (2011); Hysing (2009); y Hufty (2009).
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1.3.1. Gobernanza jerárquica
Se refiere a la gobernanza con dominio del Gobierno. Esto implica que los actores no gubernamentales están subordinados a las decisiones de este, ya que es mucho más poderoso y controla una gran variedad y cantidad de recursos que pueden ser movilizados. La implementación de la política es considerada una formalidad en este modo de gobernanza, y se desarrolla sin mucha resistencia (Arnouts et al., 2011). En este caso, se tiende a fortalecer el cumplimiento de las reglas de elección constitucional, no existen espacios de negociación, pues se cumple el mandato del gobierno.
1.3.2. Gobernanza privatizadora
Consiste en una estrategia de descentralización, privatización y out sourcing. Está muy relacionada con la idea de la nueva gerencia pública (provisión de servicios basados en el mercado), en que la delegación de funciones públicas puede incrementar la autonomía de la sociedad y, a su vez, permitir una regulación detallada, ya que el gobierno emplea el sistema civil para gobernar a través de contratos (Hysing, 2009). Este modo de gobernanza ha estado vinculado a contextos en los que el marco institucional y el reparto de responsabilidades transfieren el poder y el liderazgo a las empresas y organizaciones privadas, limitando el papel del sector público estatal y excluyendo a los actores sociales de la toma de decisiones (Piñeiro (2004), citado por Hernández et al. (2011)).
En este modo de gobernanza se hace referencia al actor gubernamental como el “contratante”, y a los actores privados como “contratistas”. Por lo general, se contrata a ONG ambientalistas para que cumplan esta labor, y se recurre a la figura de la interventoría (en ocasiones la ejerce directamente el actor gubernamental y en otros casos se contrata a un privado para que la ejerza) que verifica, hace un seguimiento e informa al contratante el cumplimiento del objeto contractual por parte del contratista. En este modo de gobernanza es posible que se presente asimetría de información9, son modelos privados con restricciones públicas (los contratos deben cumplirse bajo ciertos parámetros específicos y dentro de las regulaciones del Plan de Ordenamiento Territorial, Política Distrital, entre otros). Generalmente, se elige mediante procesos licitatorios o se realiza invitación directa al actor privado idóneo para la prestación del servicio. Si bien entre las partes hay arreglos formalizados mediante contratos, no existen espacios de negociación y las relaciones son verticales entre el contratante y el contratista.
9 Se refiere a que las partes contratantes manejan diferente información lo que puede afectar el desarrollo del objeto contractual, por ejemplo las ONG’s que se encargan de ejecutar los contratos están en contacto con la comunidad y conocen sus necesidades reales, en esta estructura la ONG debe informar a la interventoría, a su vez esta al Contratante, si en algún caso este no es informado en este caso de las necesidades de la comunidad se presentaría asimetría de información que puede afectar la ejecución adecuada del contrato.
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1.3.3. Co-gobernanza (descentralización mixta público privada o de red)
En este caso, la gobernanza está dominada por las dos clases de actores, tanto gubernamentales como no gubernamentales, y solo pueden obtener beneficios si actúan juntos (Arnouts et al., 2011). La co-gobernanza se caracteriza por cuatro aspectos: 1. Hay interdependencia entre las organizaciones y actores en la red; 2. Los miembros de la red interactúan constantemente por el intercambio de recursos y la negociación; 3. Las interacciones se fundamentan en la confianza y son reguladas por reglas de juego negociadas y acordadas entre los miembros de la red; 4. La red tiene un grado considerable de autonomía del Estado (Guzmán et al., 2011). Existen dos clases de co-gobernanza, que se exponen a continuación.
1.3.3.1. Co-gobernanza cerrada Se entiende como un proceso de toma de decisiones y esquemas institucionales en el que participan múltiples actores estatales y privados, con lógicas y racionalidades particulares, que están en constante tensión y en el que se excluye la participación ciudadana. Estas lógicas dificultan dinámicas de agregación y cooperación, que en ocasiones generan efectos perversos en la conservación de los recursos naturales (Hernández et al., 2011).
En sus actividades de gobierno, los actores gubernamentales y no gubernamentales solo pueden lograr una meta si trabajan juntos. Para esto, un selecto grupo de actores del gobierno y algunos no gubernamentales se comprometen y organizan en una pequeña alianza; el poder se reparte entre los miembros de la alianza, lo que implica una cierta interdependencia en los recursos de cada uno; ambas clases de actores son capaces de ejercer cierta influencia, haciendo parte de un proceso de toma de decisiones conjunto (Arnouts et al., 2011). Las reglas de interacción se refieren a la cooperación, pero de manera restrictiva; el acceso es privilegiado y garantizado por aquellos que pertenecen a la alianza principal, y estos actores están en capacidad de excluir a otros (Arnouts et al., 2011).
En medio de la alianza, el gobierno participa en sus diferentes niveles. Precisamente, el poder se concentra en subniveles y la cooperación se restringe, pues solo se da en los espacios en los que el gobierno lo permite. Este modo de gobernanza tiene la capacidad de fortalecer las reglas constitucionales, y cuenta con espacios de negociación, permitiendo el establecimiento de redes con control del gobierno.
1.3.3.2. Co-gobernanza abierta Implica una alternativa más flexible y autónoma que la co-gobernanza cerrada. Se asocia con una gobernanza en red, involucra un grupo mucho más amplio de actores gubernamentales y no gubernamentales, que se relacionan libremente y que pueden estar organizados en varias
19 pequeñas alianzas, cada uno de los actores controla recursos, que son movilizados separadamente, lo que facilita un proceso de toma de decisiones abierto y poco organizado (Arnouts et al., 2011).
En síntesis, este modo de gobernanza se caracteriza por la participación de actores del gobierno, del sector privado y de la sociedad civil. Las relaciones entre ellos son flexibles y de colaboración. El poder es compartido o, en algunos casos, delegado (relaciones de confianza), y existen espacios de negociación caracterizados por la deliberación y la negociación. El gobierno no domina las decisiones, por el contrario, existe una mutua dependencia entre las redes de actores públicos y privados, contribuyendo a la negociación, los acuerdos, las alianzas y la integración.
1.3.4. Autogobernanza o gobernanza comunitaria
Este modo de gobernanza se caracteriza por el automanejo de la comunidad, la reciprocidad y la rendición de cuentas cara a cara, que hace a los líderes responsables frente a los otros miembros de la comunidad; es un proceso colectivo y democrático de toma de decisiones que involucra actores de la sociedad civil (tradicionalmente excluidos) (Hernández et al., 2011).
La alianza que se manifiesta está conformada por actores no gubernamentales, lo que no significa que el poder de la autogobernanza resida exclusivamente en los actores no gubernamentales, ya que los recursos pueden ser controlados también por el gobierno, pero son movilizados por actores no gubernamentales; que cuentan con un alto grado de autonomía y pueden influenciar lo que ocurre (Arnouts et al., 2011). Los actores gubernamentales interfieren, solo cuando las actividades violan ciertos límites; los actores no gubernamentales involucrados tienen la libertad de gobernar como lo consideren apropiado, cumpliendo las reglas formales y propiciando un acceso abierto y controlado, la responsabilidad de gobernar descansa sobre los actores no gubernamentales, mientras que los actores gubernamentales guardan su distancia (Arnouts et al., 2011).
En conclusión, este modo de gobernanza se caracteriza porque la concentración del poder se da en los actores del sector privado y la sociedad civil, quienes cuentan con autonomía. En esta categoría se cumplen las reglas formales, pero también se fortalecen las informales y los acuerdos, y se cuenta con espacios frecuentes de negociación y de autogobierno privado para su realización.
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CAPÍTULO II. MARCO METODOLÓGICO PARA EL ESTUDIO DE LA TRAYECTORIA INSTITUCIONAL Y LOS MODOS DE GOBERNANZA DE LOS HUMEDALES
2.1. Tipo de investigación
Este estudio sobre la trayectoria institucional y los modos de gobernanza en los humedales Conejera, Córdoba, Jaboque, Juan Amarillo y Torca-Guaymaral entre 1990 y 2013 corresponde, en primera medida, a una investigación teórica pues, como afirman Guillermo Carvajal y Enrique Zapata (2005), este tipo investigación busca resolver el problema a través del pensamiento, de procedimientos y operaciones de tipo mental que implican el empleo de la elucubración y procesos de abstracción de los hechos y fenómenos estudiados.
A su vez, corresponde a una investigación descriptiva-explicativa, ya que busca descubrir y exponer las principales modalidades de cambio, formación o estructuración de un fenómeno: la gobernanza. Este es un concepto analítico que permite la integración de otros conceptos y tiene capacidad explicativa, que orienta el desarrollo de instrumentos para el análisis de sus componentes. Además, y de acuerdo con el método científico, que corresponde al conjunto de reglas que guían el proceso de producción de conocimiento (Bonilla et al., 2009), se trata de una investigación de método deductivo ya que se refiere a un razonamiento que parte de una premisa universal y termina en una posición particular (Ortiz, 1994), y toma conclusiones generales para obtener explicaciones particulares (Bernal, 2010).
Claramente, es una investigación de tipo cualitativo que explora de manera sistemática los conocimientos y valores que comparte el objeto de estudio en un contexto espacial y temporal (Bonilla & Rodríguez, 1995), y se orienta a profundizar en casos específicos (Bernal, 2010) que permitirán comprender la realidad social. Estos casos son situaciones o entidades sociales únicas que merecen interés de investigación, y su propósito es comprender las particularidades (la función de sus partes y sus relaciones) (Barrio, González, Padín, Peral, Sánchez y Tarín, s.f.). Estos estudios se relacionan con el de la particularidad y complejidad de un caso singular para llegar a comprender su actividad en circunstancias importantes, según lo propone Robert Stake (1995). Así las cosas, estos casos permitirán contrastar los conceptos de los modos propuestos y para el análisis de la gobernanza.
Por último, se trata de una investigación longitudinal debido a su enfoque del Institucionalismo Histórico, caracterizado por el abordaje de cuestiones amplias, sustantivas, con el objeto de desarrollar argumentos explicativos sobre resultados importantes. Al tener como base el período 1990 a 2013, se toma en cuenta el tiempo de secuencias concretas y se rastrean en ellas
21 transformaciones y procesos de escala y temporalidad variables. Asimismo, se toman en cuenta contextos macro y se analizan en conjunto las instituciones y procesos, lo que hace posible contribuciones poderosas a la comprensión del gobierno, la política y las políticas públicas (Pierson y Skocpol, s.f.).
2.2. Recolección de la información
Esta investigación trabajó, básicamente, con dos técnicas de recolección de información: la revisión documental y las entrevistas semiestructuradas.
2.2.1. Revisión documental
Se trata de la consulta de fuentes secundarias escritas. Entre ellas se encuentran:
Documentos relacionados con la trayectoria e historia de los humedales objeto de estudio. Documentos relacionados con los convenios celebrados para la administración y manejo de los humedales. Informes de gestión de la administración de los humedales. Normatividad relacionada con los humedales de la sabana de Bogotá. Páginas institucionales (web) sobre los actores relevantes en materia ambiental en el distrito capital.
2.2.2. Entrevistas semiestructuradas La revisión de fuentes secundarias escritas se complementó con la consulta de fuentes primarias. Para esto se entrevistó a funcionarios de los entes gubernamentales, encargados de la administración y manejo de los humedales de la sabana de Bogotá y a algunos actores claves de las ONG, que han estado presentes en los procesos de defensa de los humedales objeto de estudio. Para cada tipo de actor se elaboró una guía de entrevista (ver anexo 1).
En las entrevistas a funcionarios, se hizo énfasis en las funciones del ente gubernamental, los procesos de rendición de cuentas, los presupuestos destinados a los procesos relacionados con los humedales, entre otros temas. En el caso de las entrevistas a los actores claves, se buscó principalmente recoger información relacionada con los procesos de gestión, manejo y defensa que han tenido lugar en los humedales objeto de estudio, la participación ciudadana que se reflejó en ellos, los espacios de participación y negociación, etc.
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2.3. Análisis de la información
El análisis de la información se realizó mediante la elaboración de mapas conceptuales, análisis de contenidos e integración de marcos analíticos. Los primeros permiten organizar y dar una jerarquía a las ideas y la información, según su importancia. Esto facilita en gran medida la comprensión de la información. Los segundos hacen referencia al
conjunto de procedimientos interpretativos de productos comunicativos (mensajes, textos o discursos) que proceden de procesos singulares de comunicación previamente registrados, y que basados en técnicas de medida en ocasiones cuantitativas (estadísticas basadas en el recuento de unidades), a veces cualitativas (lógicas basadas en la combinación de categorías) tienen por objeto elaborar y procesar datos relevantes sobre las condiciones mismas en que se han producido aquellos textos, o sobre las condiciones que puedan darse para su empleo posterior (Piñuel, 2002, p. 2).
Gracias a la combinación de fuentes primarias y secundarias que ya se mencionó, en esta investigación se empleó la triangulación de datos, referida a la utilización de diferentes fuentes de datos (Denzin (1989), citador por Flick, 2004). La información se agrupó según las categorías analíticas propuestas y se presentaron de manera conjunta los resultados, las conclusiones y algunos dilemas encontrados en el proceso investigativo.
Por último, se recurrió a la integración de marcos analíticos. Para el caso de las reglas, se clasificaron según la propuesta de Ostrom (2000) en reglas constitucionales, reglas de elección colectiva y reglas operativas. Con relación al análisis de actores, se realizó una revisión exhaustiva de todos aquellos relacionados con los procesos de gestión y manejo de los humedales de la sabana de Bogotá, y posteriormente se clasificaron según la propuesta de Hufty (2009) en actores estratégicos, actores relevantes y actores secundarios. Luego, se realizó el análisis de los actores estratégicos con relación a su influencia y poder, y se clasificaron en un diagrama cartesiano como el que se muestra a continuación, tomando en cuenta su poder e interés respecto a los procesos desarrollados en los humedales. Ver Figura 3.
MUCHO Figura 3. Diagrama para la clasificación de actores. PODER Adaptado de United Nations, 2001.
1 2 En el cuadrante 1 se ubicaron los actores con mucho poder y poco interés; en el cuadrante 2, los de mucho poder y mucho interés; en el cuadrante 3, los de poco POCO MUCHO INTERÉS INTERÉS poder y poco interés; y en el cuadrante 4, los de mucho 3 4 interés y poco poder.
POCO PODER 23
CAPÍTULO III. GOBERNANZA Y TRAYECTORIA INSTITUCIONAL EN LOS HUMEDALES CONEJERA, CÓRDOBA, JUAN AMARILLO, TORCA-GUAYMARAL Y JABOQUE DE BOGOTÁ
En este capítulo se desarrolla el componente analítico de la investigación. Se analizan los componentes de la gobernanza mencionados en el marco conceptual según la propuesta de Marc Hufty. En primer lugar el análisis de las tensiones entre reglas, determinante para la comprensión de las dinámicas institucionales existentes en los humedales de la sabana de Bogotá. En segundo lugar el análisis de actores, tomando en cuenta su poder y su capacidad de influir en los procesos de gestión desarrollados en los humedales objeto de estudio. En tercer lugar, el análisis de la trayectoria institucional de los humedales estudiados, haciendo énfasis en los hitos más relevantes y la importancia de los eventos históricos en el análisis institucional. Y en cuarto y último lugar, se abordarán los modos de gobernanza identificados según la propuesta teórica de Driessen, Arnouts, Guzmán, Hysing y Hufty, que proporciona un marco claro de análisis para la comprensión del manejo de los humedales de la Sabana en las dos últimas décadas.
3.1. Tensiones entre reglas
Antes de 1993 los humedales de la sabana de Bogotá eran zonas olvidadas, sobre las cuales se ejercía muy poco control por parte de las entidades gubernamentales. El interés sobre estas áreas se incrementó gracias a la intervención de la comunidad y de algunas ONG ambientalistas que se constituyeron con el objetivo de defender y conservar los humedales.
La gobernanza de los humedales de la sabana de Bogotá se caracteriza por multiplicidad de normas, algunas de ellas en tensión, y arreglos institucionales de diferente orden. A partir de la adopción del Convenio de Diversidad Biológica, mediante la Ley 165 de 1994, y de la Convención Ramsar, mediante la Ley 357 de 1997, el país reconoció y dio importancia a los humedales como ecosistemas determinantes en el mantenimiento del equilibrio hídrico de la ciudad. Gracias a la Ley 99 de 1993 se creó la institucionalidad ambiental en el país, y a escala distrital, mediante el Acuerdo 19 de 1994, el Consejo de Bogotá declaró a los humedales de la sabana reservas ambientales. Desde este momento, los humedales se constituyeron como prioridad en la Agenda Distrital, y se desarrolló gran cantidad de legislación relacionada con su conservación y manejo.
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Según Hufty (2009), las reglas expresan el aspecto multinivel de la gobernanza debido a que son formuladas en varios niveles, y en cada nivel hay un proceso de reacción, rechazo, internalización o adaptación. En esta investigación las reglas se clasificaron según las categorías propuestas por Elinor Ostrom (2000) debido a que esta categorización proporciona herramientas claras de análisis:
Reglas constitucionales: formuladas a escala nacional. Abarcan los otros dos niveles de normas, ya que a partir de ellas se determina y orienta su formulación. Reglas de elección colectiva: formuladas a escala nacional o local mediante procesos participativos, como las políticas; los acuerdos (distritales y/o departamentales), que son aprobados en este caso por el Concejo de Bogotá. También los decretos, que adoptan los Planes de Ordenamiento Territorial, ya que estos son construidos de manera participativa, como se mencionó anteriormente, estas reglas tratan sobre cómo debe administrarse un recurso de uso común. Reglas operativas: afectan las decisiones y el funcionamiento de las entidades, en este caso con competencia en temas ambientales. Por ejemplo, las resoluciones de acotamiento de los humedales, los decretos de reorganización y/o modificación de las competencias de una entidad particular (como la transformación del Departamento Administrativo del Medio Ambiente – DAMA en la Secretaría Distrital de Ambiente – SDA), entre otros. En la Tabla 4 Tabla 4 se presenta la síntesis de las reglas, clasificadas según las categorías mencionadas para una mayor comprensión.
Tabla 4. Clasificación de reglas según Ostrom (2000).
Reglas constitucionales Reglas de elección colectiva Reglas operativas Decreto 2811 de 1974, Código Acuerdo 7 de 1979. Resolución 157 de 2004, de Recursos naturales. Acuerdo 6 de 1990. Minambiente. Constitución Política de Acuerdo 9 de 1990, creación Resoluciones de acotamiento de Colombia, 1991. DAMA. los humedales. Ley 99 de 1993. Acuerdo 2 de 1993. Decreto 469 de 2003. Ley 165 de 1994, Convenio de Acuerdo 19 de 1994, Declaración de Decreto 062 de 2006. Diversidad Biológica. los Humedales como Reservas Resolución 196 de 2006, Ley 357 de 1997, Convención Naturales. Minambiente. Ramsar. Acuerdo 19 de 1996. Resolución 2618 DAMA, Ley 388 de 1997, Planes de Acuerdo 31 de 1996, Plan de creación Comité Distrital de Ordenamiento Territorial. Ordenamiento del Borde Norte. Humedales. Acuerdo 35 de 1999. Decreto 386 de 2008. Decreto 619 de 2000, POT Bogotá. Resolución 1504 de 2008, SDA. Política Nacional de Humedales Resolución 3887 de 2010, SDA. Interiores de Colombia, 2002. Decreto 022 de 2011 SDA, Política de Humedales del Distrito creación Consejo Consultivo de Capital, 2006. Ambiente y de la Mesa de Acuerdo 257 de 2006, creación de Humedales.
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SDA. Decreto 384 de 2013. Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico, 2010. Acuerdo CAR 11 de 2011, Reserva Thomas Van der Hammen. Decreto 364 de 2013. Fuente: Elaboración propia.
Como lo menciona Mark Hufty (2009), el pluralismo normativo puede constituir una fuente de conflictividad. Precisamente, en el caso de los humedales de la sabana de Bogotá se identificaron tensiones entre reglas de elección colectiva, y entre estas y reglas operativas.
Las tensiones encontradas entre estas reglas corresponden, principalmente, a las competencias de las entidades frente a los humedales. Por ejemplo, el Acuerdo 2 de 1993 del Concejo de Bogotá responsabiliza a los alcaldes locales de la vigilancia de los humedales, mientras que el Acuerdo 19 de 1994 del Concejo de Bogotá declara a los humedales zonas de reserva, y responsabiliza a la Alcaldía Mayor de tomar medidas para su recuperación, preservación y mantenimiento, y delega al Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA) para garantizar el cumplimiento del acuerdo. Hasta ese momento, es claro que la responsabilidad frente a los humedales está en manos de las Alcaldías, aunque no es muy clara la labor del DAMA que, en teoría, solo debe supervisar.
De la misma manera, mediante el Acuerdo 35 de 1999 del Concejo de Bogotá se responsabiliza a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB) por la realización de estudios y obras necesarias para mantener, recuperar y conservar los humedales. A partir de este momento, la responsabilidad sobre la administración y temas relacionados con los humedales se trasladó al DAMA y a la EAAB. Posteriormente, el Decreto 619 de 2000 (Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá) ratificó la responsabilidad de la EAAB con relación a la protección, cuidado, mantenimiento, recuperación y conservación de los humedales. Luego, mediante la regla operativa Decreto 469 de 2003 (de ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá), se responsabilizó nuevamente a la EAAB por la realización de los Planes de Manejo Ambiental (PMA) de los humedales y se mencionó que debían ser sometidos a consideración de la autoridad ambiental competente, es decir, el DAMA. Tres años después, con la regla operativa Decreto 062 de 2006 de la Alcaldía Mayor, se determinó que la administración de los humedales estaría a cargo del DAMA, y se responsabilizó a la EAAB de la formulación de los PMA de los humedales, con apoyo del DAMA. En este punto, son confusas las competencias de la EAAB y del DAMA respecto a la elaboración de los PMA de los humedales.
También se presenta el caso reciente en que según el Decreto 364 de 2013 (modificación del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá) se determinó que la Secretaría Distrital de Ambiente
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(SDA), antiguo DAMA, era la entidad encargada de la planificación, administración y monitoreo de los parques ecológicos de humedal y le correspondía la formulación de los PMA. Nuevamente, es confusa la competencia con relación a la elaboración de los PMA, pues según esta regla se retiran las responsabilidades a la EAAB en el tema de humedales y son transferidas a la SDA. No obstante, mediante la regla operativa Decreto 384 de 2013, que surgió unos meses después, se menciona que la EAAB continuará ejecutando las acciones para la recuperación, conservación y mantenimiento del sistema hídrico de la ciudad hasta tanto no lo asuma otra entidad, generando otra vez confusión entre las competencias de la EAAB y la SDA frente a los humedales.
Otra tensión identificada relacionada con la Política Distrital de Humedales se refiere a la línea programática 4.3., correspondiente a la administración de humedales del Distrito Capital como áreas protegidas, con participación de las comunidades locales. Se hace referencia a que se crearán condiciones de favorabilidad para que las organizaciones locales accedan de manera directa a la administración de estas áreas pero, como se analizará más adelante en el apartado de los modos de gobernanza, este lineamiento se cumplió de manera intermitente10 entre 2006 y 2012. A partir de 2014, el distrito retomó la administración y manejo de los humedales.
Pero, para comprender las tensiones entre reglas, específicamente en cuanto al tema de los humedales de la sabana de Bogotá, es necesario profundizar en las reglas más relevantes como se presenta a continuación.
3.1.1. Reglas constitucionales Las reglas correspondientes a la primera categoría son las constitucionales. Estas definen restricciones e incentivos, son las de mayor jerarquía, se refieren a premisas o principios que orientan el contrato social en su sentido amplio, y definen criterios y valores estructurales (Hufty, 2009). A continuación se presentan las más importantes con relación al objeto de estudio.
Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 del 18 de diciembre de 197411. Reconoce al ambiente como patrimonio común, de utilidad pública e interés social, y responsabiliza al Estado y a los particulares de su preservación y manejo. Es la primera regla que se desarrolla en Colombia sobre el manejo de los recursos
10 Se hace referencia a que los convenios interadministrativos de cooperación para la administración de los humedales tenían una duración de 7, 8 y 4 meses en la mayoría de los casos. En algunas ocasiones, se hacían prórrogas o nuevos convenios según el caso. 11 En ese tiempo la entidad encargada de los temas ambientales en el país era el Instituto Nacional de Recursos Naturales, INDERENA.
27 naturales y enfatiza en un esquema centralizado12, es decir, la responsabilidad de los recursos naturales en del Estado. Posteriormente, con la aparición de la Constitución Política de Colombia de 1991, se delegaron funciones respecto al medio ambiente, se definieron normas para la gobernanza descentralizada y las entidades territoriales asumieron responsabilidad de conservación del medio ambiente en sus jurisdicciones. Además, se reiteró la responsabilidad del Estado en la planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible y conservación13. También se menciona que se garantiza la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar al ambiente, y se determinan los mecanismos de participación ciudadana14, también se reconoce a los territorios indígenas y a las formas de asociación de las negritudes.
Años después, se evidencia la delegación de funciones respecto al manejo de los recursos naturales renovables del país, con la aparición de la Ley 99 del 22 de diciembre de 1993, que creó el Ministerio del Medio Ambiente, reordenó el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, y organizó el Sistema Nacional Ambiental (SINA). Es el mayor avance que se ha tenido en materia de institucionalidad medioambiental en el país, ya que creó el Ministerio de Medio Ambiente (MINAMBIENTE), y determinó las funciones y competencias de las entidades científicas15 adscritas y vinculadas a él y de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR)16. No se abandona el modelo centralizado, pues a escala nacional se delega a MINAMBIENTE la responsabilidad de las decisiones y el manejo de los recursos naturales renovables, y a escala regional se asignaron funciones a las CAR y a los departamentos, distritos, municipios y
12 El Decreto 1541 del 26 de julio de 1978 del Ministerio de Agricultura reglamenta algunos de los artículos del Código, con relación al dominio de las aguas cauces y riberas; enfatiza en que los lagos, lagunas, ciénagas y pantanos son aguas de uso público. El Decreto 1594 de junio 26 de 1984 de los Ministerios de Salud y Agricultura determina los usos del agua según sus características, reglamenta el manejo de los vertimientos y de los residuos líquidos. 13 Artículo 79: “todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano; la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo; es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”. 14 El artículo 86 presenta la acción de tutela para la exigencia del cumplimiento de los derechos constitucionales fundamentales, y el artículo 88 habla de las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos. 15 Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, IDEAM; Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras José Benito Vives de Adréis, INVEMAR; Instituto de Investigación en Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt; Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas SINCHI; e Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico John Von Neumann. 16Según el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, las CAR son entes corporativos de carácter público, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema (o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica), encargados de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables.
28 territorios indígenas. A partir de este momento se da inicio a un nuevo período institucional en materia medio ambiental en el país.
En 1992 se celebró en Río de Janeiro la Cumbre de la Tierra17, en la que participó Colombia. En ella se logró el establecimiento de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, la Convención de lucha contra la Desertificación y el Convenio sobre Diversidad Biológica. Colombia, mediante la Ley 165 del 9 de noviembre 1994, adoptó el Convenio de Diversidad Biológica, que busca la conservación, la utilización sostenible, un acceso adecuado a los recursos y la transferencia de tecnologías en relación con la biodiversidad. En el Convenio no se trata el tema de humedales directamente, pero es evidente el compromiso por la conservación de la diversidad biológica en el país, en todas sus formas.
Posteriormente, mediante la Ley 357 de enero 21 de 1997 de MINAMBIENTE, se aprobó la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas - Convención Ramsar18, tratado intergubernamental en que se formalizan los compromisos contraídos por los países miembros para mantener las características ecológicas de los humedales de importancia internacional y planificar su uso sostenible (Ramsar, 2008)19. Esta Ley proporcionó orientaciones para el desarrollo de normatividad en el país en temas de conservación de humedales.
Por último, cabe mencionar también la Ley 388 del 18 de julio de 199720, que define los planes de ordenamiento territorial (POT)21. Esta estableció como mandato a las autoridades locales reconocer a los humedales e incorporarlos dentro de la planeación urbana. Desde este momento en las regiones, municipios y distritos se toma en cuenta la existencia de estos ecosistemas, su delimitación y características.
3.1.2. Reglas de elección colectiva La segunda categoría de reglas propuesta por Ostrom (2000) son las reglas de elección colectiva, que se enmarcan bajo las directrices de las reglas constitucionales y se caracterizan por dar un
17 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo. 18 La Convención Ramsar se firmó el 2 de febrero de 1971, en la ciudad de Ramsar, Irán. 19 Colombia cuenta con cinco lugares Ramsar: complejo de humedales Laguna del Otún, en el departamento de Risaralda; Delta Río Baudó, en el departamento del Chocó; Laguna la Cocha, en el departamento de Nariño; la Ciénaga Grande de Santa Marta, en el departamento de Magdalena; y el sistema lacustre Chingaza, en el departamento de Cundinamarca. 20 La Ley 1454 del 28 de junio del 2011 especifica las normas orgánicas para la organización político administrativa del territorio colombiano; define el marco institucional e instrumentos para el desarrollo territorial y las competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las áreas metropolitanas. 21 Los POT son el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.
29 marco general de organización a los humedales de la sabana de Bogotá. Para una mayor comprensión, en esta investigación dichas reglas se clasificaron en cuatro grupos: reglas específicas sobre humedales, reglas relacionadas con entidades distritales, reglas relacionadas con políticas y reglas relacionadas con ordenamiento del territorio (ver figuras 4, 5, 6 y 7), a continuación se profundiza en las más importantes.
Reglas específicas sobre humedales
Acuerdo 2 de 1993. prohíbe la desecación o relleno de lagunas y pantanos; se responsabiliza a los alcaldes locales de la vigilancia de los humedales Reglas específicas Acuerdo 19 de 1994. Declaración de los humedales de Bogotá sobre reservas ambientales naturales Figura 4. Reglas de humedales elección colectiva
Acuerdo 35 de 1999. Se definen las zonas de ronda, zonas de sobre humedales. manejo y preservación ambiental de los humedales Juan Fuente: Elaboración Amarillo, la Vaca y Jaboque propia.
Decreto 386 de 2008. Se adoptan medidas específicas para la protección de humedales.
El Acuerdo 2 del 6 de mayo de 1993 del Concejo de Bogotá estableció la protección del suelo del distrito y prohibió la desecación o relleno de lagunas y pantanos. También, responsabilizó a los alcaldes locales de la vigilancia de los humedales22. Posteriormente, en 1994, surgió una de las reglas de mayor importancia para la conservación de los humedales en el distrito. Se trata del Acuerdo 19 del 8 de diciembre de 1994 del Concejo de Bogotá, que declaró como reservas ambientales naturales a los humedales del Distrito Capital, y al área forestal protectora, como ecosistema de importancia ambiental del sistema de sustentación hidrográfica de Bogotá. Adicionalmente, ordenó al Alcalde Mayor tomar las medidas pertinentes para la recuperación, preservación y mantenimiento de estas áreas, y delegó al DAMA23 como entidad encargada de ejecutar y coordinar, con el fin de garantizar el cumplimiento del acuerdo.
Como complemento de las reglas generales ya mencionadas, surgió el Acuerdo 35 del 10 de noviembre de 1999 del Concejo de Bogotá, en el que se determinaron las zonas de ronda, zonas de manejo y preservación ambiental en los humedales Juan Amarillo, la Vaca y Jaboque, y se ratificó la responsabilidad de la EAAB en la demarcación de las zonas de ronda, manejo y preservación ambiental y en la realización de estudios y obras necesarias para mantener, recuperar y conservar los humedales. A esto se sumó la adopción de medidas específicas para
22 Deben informar trimestralmente a la Secretaría de Gobierno y a la CAR el estado de los ecosistemas de humedal en el área de sus jurisdicciones. 23 El DAMA se crea mediante el Acuerdo 9 del 10 de mayo de 1990, por el Concejo de Bogotá.
30 recuperar, proteger y preservar los humedales, sus zonas de ronda hidráulica y de manejo y preservación ambiental, por medio del Decreto 386 del 11 de noviembre de 2008 de la Alcaldía Mayor. Con él, también se prohibió la urbanización, construcción, rellenos y cualquier otra conducta que atentara contra los humedales; y se fomentó la participación ciudadana, mediante un llamado a su participación en la vigilancia y control de estos espacios a manera de veedurías y denuncias.
Reglas relacionadas con entidades distritales
Acuerdo 9 de 1990. Creación del DAMA. Figura 5. Reglas de elección Entidades Acuerdo 257 de 2006. modificación del DAMA creación SDA. colectiva relacionadas con entidades distritales distritales. Fuente: Elaboración Acuerdo 19 de 1996. Estatuto General de propia. Protección Ambiental del Distrito Capital de Bogotá y creación del Sistema de información ambiental de Colombia.
Mediante el Acuerdo 9 del 10 de mayo de 1990 se creó el DAMA, y mediante el Acuerdo 257 del 30 de noviembre de 2006 normas del Concejo de Bogotá se reformó su estructura y funcionamiento, conformando la SDA, desde ese momento esta entidad asumió todas las funciones que anteriormente tenía el DAMA.
Otra regla importante en cuanto a las entidades distritales con competencias relacionadas con el medio ambiente es el Acuerdo 19 del 9 de septiembre de 1996 del Concejo de Bogotá, por el que se adoptó el Estatuto General de Protección Ambiental del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y se dictaron normas para garantizar la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente. Esta regla también creó el Sistema Ambiental del Distrito Capital (SIAC)24 y estableció el Sistema de Áreas Protegidas del Distrito25.
24 El SIAC es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que regulan la gestión ambiental del distrito. 25 Sistema de Áreas Protegidas del Distrito: conjunto de áreas cuya conservación resulta estratégica para el funcionamiento de los ecosistemas, la conservación de la fauna y la flora silvestre, y la evolución de la cultura en el distrito.
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Reglas relacionadas con políticas
2002. Política Nacional de Humedales Interiores de Colombia. Figura 6. Políticas relacionadas con Políticas Decreto 624 de 2007. Política Distrital de ecosistemas de humedal. Fuente: Humedales. Elaboración propia. 2010. Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico.
En el año 2002 se desarrolló la Política Nacional para Humedales Interiores de Colombia, estrategias para su conservación y uso sostenible, de manera concertada en talleres a lo largo del territorio nacional. Esta política buscó promover el uso sostenible, la conservación y la recuperación de los humedales del país en los ámbitos nacional, regional y local. Se considera un gran avance en el tema de los humedales y se enmarca dentro de las directrices de la Convención Ramsar. Además, aclara que MINAMBIENTE es el encargado de coordinar el ajuste e implementación de la política, en conjunto con las autoridades ambientales regionales.
Como un avance en la materia, en 2006 se construyó de manera participativa la Política de Humedales del Distrito Capital. En ella se formalizaron los esfuerzos realizados en el distrito para la conservación y manejo sostenible de los humedales de la sabana de Bogotá. Con la participación de ONG ambientales de gran experiencia y trayectoria en el manejo de estos ecosistemas, se proporcionó un marco de referencia y lineamientos claros para la recuperación, manejo y conservación de los humedales del Distrito Capital, teniendo como principios rectores los de la Convención Ramsar. Esta política es uno de los hitos en la trayectoria institucional relacionada con el reconocimiento de la importancia de los humedales en Bogotá.
Adicionalmente, en 2010 se adoptó la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico, orientada a garantizar la sostenibilidad de este recurso mediante un uso eficiente, articulado al ordenamiento y uso del territorio y a la conservación de los ecosistemas que regulan su oferta. Esta política es de gran importancia desde el punto de vista de la conservación, ya que fomenta la conservación de ecosistemas estratégicos de los que depende la oferta hídrica del país, como los páramos y los humedales de la alta montaña. Para el caso de los humedales del Distrito Capital, sirve como referencia en el tema de conservación pero no orientado a la oferta hídrica, sino por otros servicios ambientales, como la carga de acuíferos subterráneos, el control de inundaciones, etc.
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Reglas relacionadas con ordenamiento del territorio
Acuerdo 7 de 1979. Plan General de desarrollo integrado de Bogotá. Acuerdo 6 de 1990. Adopta el Estatuto para el ordenamiento físico del Distrito Especial de Bogotá
Acuerdo 31 de 1996. adopta el plan de Ordenamiento ordenamiento físico del borde norte y nororiental del territorio de la ciudad de Santa Fe de Bogotá
Decreto 619 de 2000. Plan de ordenamiento Figura 7. Reglas de elección territorial de Bogotá. colectiva relacionadas con ordenamiento del territorio. Acuerdo CAR No. 11 de 2011. Declara la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá, Fuente: Elaboración propia. D.C., “Thomas Van der Hammen.
Decreto 364 de 2013. Modificación normas urbanísticas del POT. El Acuerdo 7 de 1979 del Concejo de Bogotá estableció el Plan General de Desarrollo Integrado y se adoptaron políticas y normas sobre el uso de la tierra en el Distrito. Este hizo que se tuviera en cuenta la importancia de las rondas de los ríos y permitió definirlas como áreas de reserva debido a su relación con la conservación de las fuentes hídricas. Además, determinó por primera vez, como responsabilidad de la EAAB, la delimitación de las zonas de ronda de los ríos.
Tiempo después se dio el Acuerdo 6 del 8 de mayo de 1990 del Concejo de Bogotá, por el que se adoptó el Estatuto para el ordenamiento físico del Distrito Especial de Bogotá, definiendo las políticas de desarrollo urbano. En él se reiteró que la EAAB, con la asesoría técnica del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, es la encargada de realizar el acotamiento y demarcación en terreno de las rondas de los cuerpos hídricos distritales. En la misma línea, mediante el Acuerdo 31 del 10 de diciembre de 1996 de la Alcaldía Mayor se adoptó el Plan de Ordenamiento Físico del borde norte y nororiental de la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., que impulsó el establecimiento de las normas urbanísticas y las medidas para la preservación, protección, adecuación y uso de las áreas que conforman dichos sistemas26. Este acuerdo se relaciona específicamente con los humedales la Conejera, Torca y Guaymaral.
26 En el área se encuentran los humedales Torca, Guaymaral y Conejera.
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Ahora bien, con relación a los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) se destacan el Decreto 619 del 28 de julio de 2000 de la Alcaldía Mayor27, que adoptó el POT para Santa Fe de Bogotá, DC. Con él surgió el concepto de estructura ecológica principal28 y se clasificaron los humedales dentro de las áreas protegidas del orden distrital bajo la categoría de Parques Ecológicos Distritales29. Se ratificó, igualmente, a la EAAB como entidad responsable de la delimitación de las áreas de humedal (rondas y zonas de manejo y preservación ambiental) y de su protección y cuidado. Asimismo, se le dio la responsabilidad de realizar las acciones necesarias para mantenerlos, recuperarlos y conservarlos.
Trece años después, mediante el Decreto 364 del 26 de agosto de 2013 de la Alcaldía Mayor, se modificaron excepcionalmente las normas urbanísticas del POT de Bogotá. Las modificaciones relacionadas con los humedales fueron, principalmente: 1. La definición de los Parques Ecológicos Distritales30 como el espacio geográfico en el cual los paisajes y los ecosistemas mantienen su función, aunque su estructura y composición hayan sido alterados. 2. Se destaca que los humedales tienen un potencial significativo de recuperación y aportan a la generación de servicios ambientales y ecosistémicos. Sus valores naturales y culturales están al alcance de la población humana para su restauración, uso sostenible, conocimiento y disfrute. Esta definición es muy completa y le da un gran valor a los ecosistemas de humedal en la ciudad. 3. Se determinó a la SDA como entidad encargada de la planificación, administración y monitoreo de los Parques Ecológicos Distritales de Humedal y es su responsabilidad la formulación de los planes de manejo ambiental. Se debe aclarar que en este Decreto se retiraron responsabilidades a la EAAB con relación a los planes de manejo y administración de los humedales del distrito.
27 Adoptado mediante Decreto Distrital 619 de 2000, revisado por el Decreto Distrital 469 de 2003 y compilado por el Decreto Distrital 190 de 2004. 28 Estructura ecológica principal: conjunto de espacios y corredores que sostienen y conducen la biodiversidad y los procesos ecológicos esenciales a través del territorio; su base es la estructura geomorfológica y biológica que existía originalmente en la sabana de Bogotá y los humedales hacen parte de ella. Decreto 619 del 2000. 29 Parque Ecológico Distrital: áreas de alto valor escénico y/o biológico que, por ello tanto como por sus condiciones de localización y accesibilidad, se destina a la preservación, restauración y aprovechamiento sostenible de sus elementos biofísicos para educación ambiental y recreación pasiva. Decreto 619 del 2000. 30 El régimen de usos de los parques ecológicos de humedal corresponde a: usos principales, usos compatibles, usos condicionados y usos prohibidos.
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Las modificaciones del POT, mencionadas anteriormente, reconocen a los humedales como ecosistemas estratégicos para el mantenimiento del equilibrio hídrico de la ciudad. No obstante, siguen siendo confusas las competencias de algunas entidades como la SDA y la EAAB. También es necesario mencionar que si bien los humedales fueron declarados como Parques Ecológicos Distritales y pertenecen a la estructura ecológica principal de la ciudad y al Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital31, no cuentan con una categoría nacional de protección. Es decir, hasta el momento no se ha logrado una articulación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP)32, ya que se considera que su estructura y composición ha sido modificada. Este es un tema en el que se deben realizar avances, con el objetivo de reconocer la importancia de los humedales distritales a escala nacional.
3.1.3. Reglas operativas La tercera clase de reglas son las operativas, caracterizadas por afectar directamente las decisiones cotidianas, definen lo que se debe hacer y las sanciones a que haya lugar cuando esto no se cumpla. Existe gran cantidad de reglas operativas relacionadas con el manejo de los humedales del distrito. Sin embargo, esta situación genera confusión, como se mencionó anteriormente, sobre todo en lo relacionado con las responsabilidades y competencias en cuanto a la administración y manejo de los humedales, ya que cambian constantemente y las entidades distritales deben aclarar sus competencias y llegar a acuerdos; es el caso de la EAAB y la SDA.
Para una mejor comprensión, estas reglas se agruparon en: reglas relacionadas con los PMA, reglas relacionadas con acotamiento de humedales, reglas relacionadas con las competencias de las entidades distritales, y reglas relacionadas con la creación de Concejos Asesores Distritales (ver figuras 8, 9, 10 y 11).
31 El Sistema de Áreas Protegidas es el conjunto de espacios con valores singulares para el patrimonio natural del Distrito Capital, la Región o la Nación, cuya conservación resulta imprescindible para el funcionamiento de los ecosistemas, la conservación de la biodiversidad y la evolución de la cultura en el Distrito Capital, las cuales, en beneficio de todos los habitantes, se reservan y se declaran (Decreto 190 de 2004). 32 Es el conjunto de áreas protegidas, actores sociales y estrategias e instrumentos de gestión que las articulan, para contribuir como un todo al cumplimiento de los objetivos de conservación del país. Incluye todas las áreas protegidas de gobernanza pública, privada o comunitaria, en el ámbito de gestión nacional, regional o local (Parques Nacionales Naturales, 2014).
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Reglas relacionadas con los PMA
Resolución 196 de 2006 Minambiente. Guía técnica formulación planes de manejo ambiental humedales de Colombia.
Planes de manejo Resolución 1504 de 2008 SDA. Aprobó el plan de manejo ambiental ambiental del humedal Córdoba. humedales Resolución 3887 de 2010 SDA. Aprobó el plan de manejo ambiental del humedal Juan Amarillo.
Figura 8. Reglas operativas relacionadas con planes de manejo ambiental. Fuente: Elaboración propia.
Estas reglas consisten en la guía técnica para los PMA que determina una metodología clara para su elaboración y orientación. También incluyen las resoluciones que adoptan formalmente los PMA de los humedales de Córdoba y Juan Amarillo, los otros humedales objeto de estudio aún no cuentan con su PMA aprobado, cabe mencionar que las entidades competentes para su aprobación son la CAR y la SDA.
Reglas relacionadas con acotamiento de humedales
Resolución 033 de 1991 EAAB. Guaymaral y Torca.
Resolución 033 de 1991. Juan Amarillo y Jaboque (modificada por Acuerdo 35 de 1999) Acotamiento Humedales Resolución 033 de 1993 EAAB. Córdoba.
Resolución 250 de 1994 EAAB. Conejera.
Figura 9. Reglas operativas relacionadas con el acotamiento de los humedales. Fuente: Elaboración propia.
El acotamiento hace referencia a la delimitación de las áreas de los humedales, es competencia de la EAAB, se demarcan con mojones y se limita su uso a conservación principalmente. Los humedales objeto de estudio fueron acotados entre 1991 y1994 por la EAAB, mediante las resoluciones de acotamiento mencionadas en la Figura 9. Este proceso fue fundamental para los temas de desarrollo territorial, POT del distrito y ha posibilitado ejercer un poco de control y vigilancia de estos espacios para que no sean invadidos y rellenados.
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Reglas relacionadas con las competencias de las entidades distritales
Decreto 469 de 2003. Hace ajustes al POT, prioriza recursos para algunos proyectos a corto plazo 2004-2007. Determina que la EAAB debe elaborar los PMA y ponerlo a consideración de la SDA autoridad ambiental competente.
Resolución 157 de 2004 Minambiente. Reglamenta el uso sostenible, conservación y manejo de los humedales. Determina que autoridades ambientales competentes, deben elaborar y ejecutar los PMA cada humedal dentro de su jurisdicción. Competencias Entidades Decreto 062 de 2006. Establece mecanismos, lineamientos y directrices Distritales para la elaboración y ejecución de los planes de manejo ambiental para Figura 10. Reglas los humedales del DC. DAMA (administración humedales) y EAAB (elaboración de los PMA). operativas relacionadas con las competencias de Decreto 386 de 2008. Define competencias y responsabilidades de las entidades distritales. entidades distritales en relación a los humedales de la Sabana de Bogotá. Fuente: Elaboración propia.
Decreto 384 de 2013. Asignan funciones a la EAAB del sistema hídrico del Distrito. La EAAB continuará trabajando con la SDA en la administración de los humedales.
El Decreto 469 del 23 de diciembre de 2003 realizó ajustes al POT, priorizando recursos para algunos proyectos a corto plazo (2004-2007), relacionados con la recuperación de los humedales. En él se responsabilizó a la EAAB de la realización de los PMA de los humedales, que serían sometidos a consideración de la autoridad ambiental competente, es decir, el DAMA. También, esta regla mencionó que la EAAB debe realizar los estudios y acciones necesarias para mantener, recuperar y conservar los humedales33.
Un año después, MINAMBIENTE reglamentó el uso sostenible, conservación y manejo de los humedales, y desarrolló aspectos relacionados con la aplicación de la Convención Ramsar en el país, por medio de la Resolución 157 del 12 de febrero de 200434. Esta declaró que los humedales son bienes de uso público y estableció que las autoridades ambientales competentes en cada caso deben elaborar y ejecutar los PMA de cada humedal dentro de su jurisdicción. Posteriormente, con el Decreto 062 del 14 de marzo de 2006 de la Alcaldía Mayor, se establecieron mecanismos,
33 Se clasificó a los Parques Ecológicos Distritales en dos grupos: Parque Ecológico Distrital de Montaña y Parque Ecológico Distrital de Humedal. Los Parques Ecológicos Distritales de Humedal incluyen la zona de manejo y preservación ambiental (ZMPA), la ronda hidráulica y el cuerpo de agua, como una unidad ecológica. 34 La Resolución 1128 del 15 de Junio de 2006 de MINAMBIENTE, modificó un artículo de la Resolución 0157 de 2004. Menciona que los PMA de los humedales deben realizarse según la guía técnica propuesta en dicha resolución y su aprobación se realizará por parte del Concejo o Junta Directiva de la autoridad ambiental competente. Aclara que cuando un humedal comprenda la jurisdicción de dos o más autoridades ambientales, el Plan de Manejo, será aprobado por la respectiva comisión conjunta de que trata el Decreto 1604 de 2002.
37 lineamientos y directrices para la elaboración y ejecución de los PMA y se determinó que la administración de los humedales estaría a cargo del DAMA35; asimismo, indicó a la EAAB le corresponde demarcar las zonas de ronda, velar por la protección y cuidado de cada unidad ecológica, y la formulación de los PMA de los humedales con el apoyo del DAMA. Cabe mencionar que en entre estas normas operativas se evidencian tensiones, como se mencionó anteriormente, principalmente en cuanto a las competencias del DAMA/SDA y la EAAB, frente al tema de la elaboración de los PMA y la administración de los humedales de la sabana.
Finalmente el Decreto 384 de 2013 de la Alcaldía Mayor asigna algunas funciones respecto al manejo del sistema de drenaje pluvial sostenible del distrito y define que la EAAB continuará ejecutando las acciones para la recuperación, conservación y mantenimiento del sistema de drenaje pluvial sostenible y el sistema hídrico de la ciudad, mientras no sea designada otra entidad que asuma dicha función. Esto aclara que la EAAB continuará trabajando mancomunadamente con la SDA en el tema de la administración y manejo de los humedales distritales.
Reglas relacionadas con la creación de Consejos Asesores Distritales
Resolución 2618 de 2006 DAMA. Creó el Comité Distrital de Humedales Figura 11. Reglas operativas Concejos Asesores relacionadas con la creación de Distritales Consejos asesores distritales. Decreto 022 de 2011 Alcaldía Mayor. Fuente: Elaboración propia. Creó el Concejo Consultivo de Ambiente y la Mesa de Humedales Con relación a los Consejos Asesores, a través de la Resolución 2618 del 16 de noviembre de 2006 del DAMA, se creó el Comité Distrital de Humedales, como órgano asesor para la implementación, el seguimiento, la evaluación y actualización de los diferentes instrumentos de política y de gestión ambiental de los humedales del Distrito Capital. Este es uno de los espacios de negociación formales creados para la toma de decisiones sobre los temas de humedales. El Comité fue modificado por el Decreto 022 del 19 de enero de 2011 de la Alcaldía Mayor de Bogotá, ya que se creó el Concejo Consultivo de Ambiente como instancia asesora de la política pública ambiental en el Distrito Capital en materia de humedales, PMA, ordenación de cuencas y mesa de humedales.
35Este podrá suscribir convenios con organizaciones sociales o instituciones públicas o privadas que hayan trabajado en la defensa, recuperación y conservación de estos ecosistemas. Decreto 062 de 2006.
38
A continuación en la Figura 12 se presenta la línea de tiempo, donde es posible observar de manera explícita las reglas más relevantes para los humedales de la sabana de Bogotá, como se puede observar son numerosas las flechas de color rojo indican eventos internacionales en los que ha participado el país; las de color naranja indican las políticas; las de color azul corresponden a las reglas constitucionales y las de color verde corresponden a las reglas de elección colectiva y a las reglas operativas.
Figura 12.Línea de tiempo de la normatividad desarrollada relacionada con los humedales de la sabana de Bogotá.
POT. Ley 388 de 1997. Incorpora los humedales en la planeación urbana. Cumbre de la Tierra ONU Adopción por ley de Código de recursos Adopción por ley del la Convención naturales renovables. Convenio de diversidad Ramsar. Ley 357 de Decreto 2811 de 1974 biológica. Ley 165 de 1994 1997. Reglamentación sobre uso sostenible y protección de los
Convención Creación humedales MINAMBIENTE Constitución Minambiente Ramsar en Política de Política Distrital Irán y SINA Ley 99 Política Nacional Colombia de 1993 de humedales de Humedales
1971 1974 1979 1990 1991 1992 1993 1994 1996 1997 1999 2000 2002 2003 2004 2006 2008 2011 2013
POT Bogotá. Decreto Ronda de los ríos Declaraciónde los 619 del 2000 Decreto 364 declaradas zonas Reforma Creación humedales reservas de reserva al DAMA Comité de 2013. ambientalesnaturales Creación creación Distritalde modificación POT DAMA Estatuto de de la SDA Humedales ordenamiento Definicióndel Plan de ordenamiento físico del territorio sistemade áreas físico del borde norte y protegidas del DC nororiental del DC. en el DC Ajustes al POT. Los Declaratoriade Conformación humedales parques la reserva del de la mesa de Fuente: Elaboración Propia. ecológicosdistrital. Norte Thomas humedales. Van Der Hammen
39
3.2. Cambios en la capacidad de influencia-poder de los actores y espacios de negociación
En los procesos de gestión y manejo de los humedales de la sabana de Bogotá ha existido gran participación de la ciudadanía y de organizaciones no gubernamentales ambientalistas, que han presionado a las entidades distritales para el cumplimiento de sus competencias en cuanto a la conservación de los humedales, según la normatividad existente. En esta parte del capítulo se analiza la importancia de los actores y los roles que han desempeñado en la toma de decisiones e intervenciones en los humedales objeto de estudio, teniendo en cuenta su influencia y poder. Los actores se clasificaron según la propuesta de Mark Hufty (2009), de acuerdo a lo expuesto en el marco conceptual: actores estratégicos, actores relevantes y actores secundarios.
3.2.1. Clasificación de los actores
Con apoyo de la información secundaria analizada y de las entrevistas realizadas, se identificó a los actores con algún grado de incidencia en la gestión y manejo de los humedales estudiados. En primer lugar, se detallaron las funciones y competencias de las entidades nacionales y distritales. Luego, se reconocieron los actores privados, universidades y actores sociales relevantes. Se registraron las características y funciones de cada uno de ellos respecto al objeto de estudio. Todo se consignó en tablas detalladas, que se incluyen en este documento en el Anexo 2. A partir de este insumo, los actores fueron clasificados como se presenta en las Tablas 5, 6 y 7. El análisis posterior se concentró en los actores estratégicos, según su poder e influencia (incluyendo la capacidad de movilización) en el desarrollo de la trayectoria de gestión y manejo de los humedales distritales.
Tabla 5. Actores estratégicos en la gestión y manejo de los humedales distritales.
Públicos Privados y ONG’s Sociedad Civil trabajo específico con humedales Nacional Consorcio Humedal de Córdoba Fundación Humedal la Conejera Ministerio del Medio Ambiente Fundación Alma JAC Niza Sur MINAMBIENTE Fundación Espeletia Grupo interdisciplinario humedal de Ecofondo Fundación Natura Córdoba Regional Fundación Integral para América Fundación torca Guaymaral Corporación Autónoma Regional de Latina Fipal Asociación para el desarrollo social y Cundinamarca CAR ambiental ADESSA Tribunal Administrativo de Cundinamarca Distrital
40
Alcaldía Mayor Alcaldías Locales Concejo de Bogotá Secretaría Distrital de Ambiente Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá Jardín Botánico de Bogotá Aguas de Bogotá Entes de Control (Personaría delegada para asuntos del medio ambiente y policivos; Contraloría Distrital; Veeduría Distrital; Procuraduría delegada; Defensoría del Pueblo). IED Álvaro Gómez Hurtado
Fuente: Elaboración propia.
Tabla 6. Actores relevantes en los procesos de gestión y manejo de los humedales distritales
Públicos Privados y ONG’s Sociedad Civil trabajo específico con humedales Distrital Medios de comunicación Algunas JAC de las microcuencas de Secretaría de Gobierno Caja de Compensación Familiar los humedales objeto de estudio que Secretaría de Planeación Distrital Cafam participan en actividades y Secretaría Distrital de Hábitat Universidades ocasionalmente apoyan los procesos. Unidad Administrativa de Catastro Constructoras ONG’s ambientales que han Distrital desarrollado proyectos en los Curadurías Urbanas humedales objeto de estudio. Comisión de Veedurías de las Cabildo Muisca. curadurías urbanas Policía de Bogotá Instituto de Desarrollo Urbano Secretaría de Obras Públicas Departamento defensoría del espacio público Fuente: Elaboración propia.
Tabla 7. Actores secundarios en los procesos de gestión y manejo de los humedales distritales
Públicos Privados y ONG’s Nacional Colegios Privados. Instituto de Investigaciones Alexander Von Humboldt Operadores de Aseo. Instituto Colombiano de Antropología e Historia Defensa Civil. Distritales Juntas administradoras locales Instituto de Recreación y Deporte Secretaría de Salud Secretaría de Integración Social Secretaría de Educación Secretaría de transporte Instituto Distrital de la participación y acción comunal. Colegios Distritales. Hospitales (Suba, Engativá). Universidades Públicas. Operador de Aseo (Aguas de Bogotá). UAESP Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos Zoonosis. Fuente: Elaboración propia.
41
3.2.2. Análisis del poder e influencia de los actores estratégicos
Adicionalmente, esta investigación se establecieron tres momentos de análisis para los actores estratégicos con relación a los procesos de gestión y manejo en los humedales objeto de estudio, utilizando un criterio de clasificación adicional, según el poder e interés que representaron en estos momentos, como se observa a continuación.
Período 1993-2005
1993 - 2000 - 2005 MUCHO MINAMBIENTE CONSEJO TRIBUNAL DE PODER DE BOGOTÁ CUNDINAMARCA FUNDACIÓN TORCA GUAYMARAL ADESSA ALCALDÍA EAAB MAYOR GRUPO ENTES DE INTERDISCIPLINARIO CONTROL ALCALDÍAS DAMA/SDA LOCALES FHLC JAC NIZA SUR
IED ALVARO GÓMEZ ECOFONDO
POCO MUCHO JBB FUNDACIÓN INTERÉS ALMA INTERÉS
AGUAS CONSORCIO CAR BOGOTÁ HUMEDAL CÓRDOBA
FUNDACIÓN FUNDACIÓN FIPAL NATURA ESPELETIA POCO PODER
Figura 13. Relaciones de poder e interés de los actores estratégicos entre 1993-2005. Fuente: Elaboración propia. En color gris se presentan las entidades gubernamentales (nacionales, regionales y locales) relacionadas con los procesos de recuperación de los humedales. En color azul oscuro se presentan las entidades distritales. En color morado se presentan las ONG y JAC cuya labor se concentró de forma exclusiva en la conservación de ciertos humedales particulares36. En color verde, las ONG que participaron en las administraciones, pero su labor no se concentró de forma exclusiva en la conservación de los humedales. En rojo, los entes de control37. Y en naranja, el Instituto Educativo distrital Álvaro Gómez, actor de gran importancia para la conservación del humedal Juan Amarillo.
36 Fundación Humedal la Conejera concentró sus esfuerzos en la conservación del humedal la Conejera; Fundación ADESSA concentró sus esfuerzos en la conservación del humedal Jaboque; la JAC de Niza Sur y el Grupo interdisciplinario concentraron sus esfuerzos en la conservación del humedal de Córdoba; y la Fundación Torca- Guaymaral concentró sus esfuerzos en la conservación de los humedales que así se denominan. 37 Principalmente la Contraloría, la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo. 42
Este período fue determinante en los procesos de defensa y conservación de los humedales distritales, debido a que se constituyeron las fundaciones y JAC que impulsaron los procesos de defensa y conservación: Fundación Humedal la Conejera (FHLC), Fundación Torca-Guaymaral, Asociación para el Desarrollo Social y Ambiental (ADESSA), Junta de Acción Comunal (JAC) Niza Sur, así como la Red de Humedales, donde se gestó la creación de algunas de estas organizaciones.
El período se caracterizó por el poco interés de las entidades distritales encargadas de la protección de los ecosistemas de humedal, lo que impulsó el desarrollo y participación de organizaciones ambientalistas interesadas en su conservación y manejo. Estas organizaciones emplearon mecanismos de participación ciudadana para la defensa de los humedales: Por ejemplo, la FHLC, ADESSA, el IED y la JAC Niza Sur interpusieron acciones populares38, y los fallos por parte del Tribunal de Cundinamarca fueron a favor de la conservación y protección de los humedales (este tema se tratará en detalle en la siguiente sección). Por su parte, en 1994 el Concejo de Bogotá declaró a los humedales distritales zonas de reserva, y el Ministerio del Medio Ambiente desarrolló legislación relacionada en relación con las orientaciones para la elaboración de los Planes de Manejo Ambiental.
La CAR, como autoridad ambiental de Cundinamarca, mostró gran interés en los humedales distritales, pero poco poder, ya que estos no se encuentran dentro del área de su jurisdicción. Ecofondo financió algunos de los proyectos implementados en los humedales objeto de estudio, y algunas alcaldías locales también financiaron pequeños proyectos.
38 La motivación principal para las acciones populares consistió en: Violación de los derechos colectivos: goce de un ambiente sano, la existencia de equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de las áreas de especial importancia ecológica, el goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y la defensa del patrimonio público. 43
Período 2006-2013 2006 - 2013 ALCALDÍA MUCHO MAYOR EAAB DAMA/SDA PODER FUNDACIÓN GRUPO FUNDACIÓN NATURA INTERDISCIPLINARIO ALMA MINAMBIENTE TRIBUNAL DE FUNDACIÓN JAC NIZA SUR CUNDINAMARCA ESPELETIA CONSORCIO FUNDACIÓN TORCA HUMEDAL GUAYMARAL ALCALDÍAS CONSEJO CÓRDOBA FIPAL LOCALES DE BOGOTÁ ENTES DE FHLC ADESSA CONTROL
POCO MUCHO INTERÉS INTERÉS ECOFONDO IED ALVARO GÓMEZ JBB AGUAS BOGOTÁ CAR
POCO PODER
Figura 14. Relaciones de poder e interés de los actores estratégicos entre 2006 y 2013. Fuente: Elaboración propia.
Durante esta etapa el Ministerio del Medio Ambiente, el Tribunal de Cundinamarca, las alcaldías locales y el Concejo de Bogotá mantuvieron su poder, pero no presentaron alta participación debido a que los fallos continuaron en pie y a que la EAAB los acató. Asimismo, los entes de control tuvieron una participación directa y constante, principalmente desarrollando actividades de seguimiento al cumplimiento de compromisos y mediación entre las entidades distritales, las ONG ambientalistas y la comunidad.
En este período, la Alcaldía Mayor y SDA impulsaron el proceso de construcción participativa de la Política Distrital de Humedales, en la que estas entidades y organizaciones ambientalistas jugaron un papel determinante de alto poder e interés en los procesos de gestión de los humedales distritales. A partir del 2006, a través de la EAAB y la SDA se impulsaron convenios de cooperación con ONG ambientalistas para la administración y manejo de algunos humedales (FHLC, Fundación Alma, Fundación Espeletia, Consorcio Humedal de Córdoba, FIPAL y ADESSA).
La JAC de Niza Sur y el Grupo Interdisciplinario realizaron seguimiento e interpusieron algunas acciones jurídicas debido al desacato de la EAAB frente al proceso del PMA del Humedal de Córdoba. Al respecto, se llegó a un acuerdo, como se explicará en la siguiente
44 sección. En la Figura 14 se presentan las relaciones de los actores estratégicos, según su poder e interés en el período de tiempo analizado.
Período 2014-tiempo actual 2014 MUCHO PODER JBB EAAB SDA
MINAMBIENTE TRIBUNAL DE CUNDINAMARCA AGUAS ENTES DE BOGOTÁ CONTROL ALCALDÍAS CONSEJO LOCALES DE BOGOTÁ
POCO MUCHO FIPAL FUNDACIÓN JAC NIZA INTERÉS ALMA SUR INTERÉS FHLC CONSORCIO GRUPO CAR HUMEDAL INTERDISCIPLINARIO ADESSA CÓRDOBA
FUNDACIÓN FUNDACIÓN FUNDACIÓN TORCA ESPELETIA NATURA GUAYMARAL
POCO ECOFONDO IED ALVARO GÓMEZ PODER
Figura 15. Relaciones de poder e interés de los actores estratégicos a partir del 2014. Fuente: Elaboración propia. A finales de 2013, el Alcalde Mayor de Bogotá decidió que el distrito asumiría el manejo de los humedales distritales directamente (Piedra, 2014). Se propuso un nuevo modo de administración y manejo mediante un convenio de cooperación interadministrativo entre EAAB, SDA y JBB. El modelo consiste en que estas entidades asumen el control de once de los humedales de la sabana de Bogotá. Los trámites y acuerdos administrativos se desarrollaron a finales de 2013 y el nuevo esquema inició en febrero de 2014.
Así las cosas, la EAAB, la SDA y el JBB durante este período representan alto poder e interés, mientras que las ONG ambientalistas, que participaron activamente en el manejo de los humedales mediante los convenios de cooperación en el período pasado, disminuyeron significativamente su poder e interés. Incluso, algunas como ADESSA y FHLC, cuyos objetivos eran la conservación de los humedales Jaboque y Conejera, tienden a desaparecer, según información obtenida en las entrevistas. En el mismo sentido, otras como la Fundación Espeletia, Alma, FIPAL y Natura se dedicaron a otras labores, ya que su objeto no era exclusivamente la conservación y protección de un humedal particular. Por otro
45 lado, la Fundación Torca-Guaymaral se opone activamente a este nuevo esquema de administración, esto se evidenció en el evento de socialización del convenio, realizado en la Universidad UDCA en marzo de 2014. Por su parte, otras organizaciones están a la espera de los resultados (como la JAC de Niza Sur) para la evaluación de este nuevo esquema.
3.2.3. Espacios de negociación
Se han establecido algunos espacios de negociación a escala nacional, regional, distrital y local, en los que convergen los actores y se llega a ciertos acuerdos. Existen espacios formales que son los que están institucionalizados mediante reglas operativas, principalmente, y algunos espacios informales que se han establecido durante algunos períodos de tiempo en los que se reúnen sobre todo actores de la comunidad, con el objeto de buscar alternativas para la resolución de los problemas ambientales de los humedales. Un ejemplo de esto son las mesas de gestión y de discusión que se desarrollan respecto a proyectos que son financiados por alcaldías locales, pero que no son permanentes ni tienen un impacto claro en las decisiones que se toman sobre estos ecosistemas. En muchos casos se terminan los proyectos y no tienen continuidad. En la Figura 16 se presentan los espacios de negociación identificados, y a continuación se explican sus requisitos y características.
Nacional Comité Nacional de Humedales Resolución 301 de 2010
Local Regional Comisión Conjunta Mesa Aeroportuaria Jaboque Informal Decreto 1604 de 2002
Distrital Local Espacios de Mesa Ambiental Local de Comité Distrital de Humedales negociación Engativá. Informal Resolución 2618 de 2006
Distrital Local Concejo Consultivo Ambiental Comisiones Ambientales Locales (Mesa de humedales) CAL Decreto 575 de 2011 Distrital Decreto 022 de 2011 Cabildos del Agua
Figura 16. Espacios de negociación relacionados con los humedales de la sabana de Bogotá. Fuente: Elaboración propia.
46
Comité Nacional de Humedales
Es un organismo asesor del Ministerio de Ambiente, para la implementación de la Política Nacional de Humedales Interiores y la aplicación de la Convención Ramsar. Sirve de espacio de discusión para analizar aspectos específicos que puedan afectar los humedales (Resolución 301 de 2010).
Comisión Conjunta
Se trata de un espacio institucionalizado mediante el Decreto 1604 de 2002, con el fin de concertar, armonizar y definir políticas para el ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas comunes. Aplica para los humedales, cuya jurisdicción es compartida entre la SDA y la CAR y es liderada por la SDA desde 2011. Los humedales con jurisdicción compartida son Jaboque, Tibanica, Conejera y Torca-Guaymaral (Muñoz, 2014).
Comité Distrital de Humedales39
Es el órgano asesor para la implementación, el seguimiento, la evaluación y actualización de los diferentes instrumentos de política y de gestión ambiental de los humedales del Distrito Capital (Resolución 2618 de 2006). Esta resolución fue modificada por el Decreto 022 del 19 de enero de 2011 de la Alcaldía Mayor de Bogotá, que creó el Concejo Consultivo de Ambiente, instancia con representación de organismos o entidades estatales y participación de representantes del sector privado y organizaciones sociales y comunitarias. Su objeto es servir de instancia para discutir y hacer recomendaciones para la toma de decisiones sobre la política ambiental en el Distrito Capital, especialmente en materia de humedales, planes de manejo y ordenación de cuencas. Además, creó la Mesa de Humedales40 (Decreto 022 de 2011).
Comisiones Ambientales Locales (CAL)
39 El Comité Distrital de Humedales está conformado por un representante de cada una de las siguientes instituciones: Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente, Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P., Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Subsecretaría de Asuntos Locales y Desarrollo Ciudadano de la Secretaria de Gobierno Distrital, Jardín Botánico de Bogotá "José Celestino Mutis", Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, seis delegados de los Sistemas, Mesas o espacios de participación comunitaria en la gestión ambiental de las localidades donde se encuentran los humedales (uno por localidad) y dos delegados de la Red de Humedales de la sabana de Bogotá. 40 Las funciones de la Mesa de Humedales corresponden a recomendar las directrices para el desarrollo de los procesos de articulación, implementación, seguimiento, evaluación y actualización de los instrumentos de política y gestión de humedales del Distrito Capital; y elaborar conceptos sobre los procesos de manejo y resolución de conflictos ambientales que se presenten a propósito de la gestión de los humedales del Distrito Capital, haciendo seguimiento a la oportuna y adecuada implementación de los planes de manejo ambiental de cada humedal. 47
En cada localidad del Distrito Capital funciona una Comisión Ambiental Local (CAL), conformada por representantes del sector público y representantes de las comunidades. Estas articulan las acciones de los actores estratégicos de la localidad hacia el fortalecimiento de la gestión ambiental local (Decreto 575 de 2011).
Cabildos del agua 2013
Los cabildos ciudadanos de gobernanza del agua se constituyeron como espacios de participación promovidos por la Alcaldía de Gustavo Petro, para que la ciudadanía contara con la capacidad de decidir en qué obras invertir una serie de recursos destinados a cada una de las localidades, contemplados en el Plan de Desarrollo “Bogotá Humana” (Secretaría Distrital de Ambiente, 2014).
Mesa Ambiental Local
De los espacios informales, es importante mencionar esta mesa, que se constituyó entre 1992 y 1998 por la problemática ambiental centrada en el humedal Santa María del Lago. En el 2001 tomó interés el tema ambiental en torno al humedal Tibabuyes, y se estableció como Mesa Ambiental Local de Engativá en febrero del 2005. Es una iniciativa comunitaria en defensa y preservación del ambiente41 (Mesa Ambiental Engativá, s.f.). También está la Mesa Aeroportuaria Jaboque, que fue un espacio local ambiental que trabajaba por el territorio. En ella se coordinaron acciones con miras a reducir riegos en las zonas aledañas al humedal, y sus integrantes participan activamente en jornadas y eventos programados por la administración (Adessa, 2006).
En general los espacios mencionados anteriormente son cerrados y se rigen por reglas operacionales. Son espacios que controlan las entidades gubernamentales y distritales, con poca participación de la comunidad interesada. No son espacios abiertos transversales de discusión con impacto en la toma de decisiones. Solo se mencionaron dos espacios abiertos motivados por la comunidad y con participación abierta a quien tenga aportes. No hay evidencia que demuestre su impacto en instancias decisorias.
41 Adessa, Cooperativa de Recicladores de Engativá, Corporedes, Corpomilenio, Amigos del Humedal Jaboque, Corporación Pardos, Ecosofia, Ecociudadela, Fundación planeta Natural, Comité Control de Parques, Rutas y caminos por Cundinamarca, Veeduría Ambiental de Engativá, entre otros (Mesa Ambiental Engativá, s.f.). 48
3.3. Trayectoria institucional en el manejo y gestión de los humedales de Bogotá
Los humedales distritales han sufrido procesos de transformación graduales, relacionados con la expansión urbana, la explotación agropecuaria, el vertimiento de aguas residuales, el loteo, la invasión y venta ilegal de predios, la construcción de vías entre otros procesos; problemática generalizada en la sabana de Bogotá desde la década de los 70, aproximadamente (DAMA, 2000; Conservación Internacional, 2003).
Cada uno de los humedales objeto de estudio, ha tenido procesos de gestión y manejo diferentes debido a su localización y condiciones específicas. El desarrollo de legislación y el surgimiento de nuevos actores determinantes en su gestión y manejo, impulsaron una serie de situaciones que han caracterizado los procesos comunitarios de defensa, recuperación y conservación de los humedales de la sabana de Bogotá. Ha sido clave la defensa jurídica de los humedales, específicamente mediante acciones populares, que son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos42; estas acciones se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior en los casos en los que sea posible43 (Ley 472 de 1998). Inicialmente, fue la Fundación Humedal la Conejera la que, después de siete años de trabajo en el humedal, logró con una acción popular interpuesta ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el año 2000, llegar a un pacto de cumplimiento44 con la EAAB. Mediante este pacto se logró la realización de las obras de alcantarillado de 14 barrios que vertían sus aguas residuales a la quebrada la Salitrosa, principal afluente del humedal.
Es importante mencionar que la comunidad y las organizaciones ambientalistas han utilizado este instrumento (la acción popular) para la defensa de algunos humedales, como son: humedal de Córdoba, mediante la acción popular 2000-0254; humedal el Burro, con
42 Los derechos colectivos se refieren: al goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, entre otros. 43 Proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos (Ley 472 de 1998). 44 En el proceso de la acción popular, una vez la demanda es admitida, El juez cita a las partes y al Ministerio Público a una audiencia especial en la que escucha las diversas posiciones sobre la acción instaurada. En esta audiencia se podrá establecer un pacto de cumplimiento a iniciativa del juez, en el que se determina la forma de protección de los derechos e intereses colectivos, se aprueba mediante sentencia (Ley 472 de 1998).
49 las acciones populares 2002-0143, 2002-2519 y 2004-0992; humedal la Vaca, con la acción popular 2004-0016; humedal Juan Amarillo, mediante acción popular 2004-0437; humedal Jaboque, con la acción popular 2000-0140; y humedal de Techo, mediante acción popular 2005-2358.
A continuación se presenta la trayectoria institucional y los hitos más relevantes en los procesos de gestión y manejo de los humedales objeto de estudio, tomando en cuenta la variación en patrones, eventos o arreglos importantes que ocurren a lo largo del tiempo como lo mencionan Pierson y Skocpol s.f., este análisis permitirá determinar si la trayectoria institucional de los humedales estudiados, involucra procesos dependientes de la trayectoria y si dichos procesos presentan retroalimentación positiva tal como se explicó en el marco conceptual según el enfoque de Pierson 2004. A continuación se presentan las figuras que sintetizan la trayectoria de gestión de los humedales y su explicación detallada.
3.3.1. Trayectoria institucional humedal la Conejera Humedal la Distrito retoma la Conejera Convenios administración y manejo de Interinstitucionales de los humedales de la Cooperación para la Sabana. administración de 2014 humedales. Nace la Red de 2006 Humedales reservas Humedales de la Sabana de Bogotá. ambientales naturales 2006-2012. Acuerdo 19 de 1994 1998 2005. La FHLC participa en Concejo de Bogotá . 2004. Finalización la administración del obras del 1994 2000. Germán Galindo es humedal mediante los nombrado Gerente pacto de convenios Acción popular 1994. Ambiental de la cumplimiento interinstitucionales. interpuesta por la FHLC Ecofondo EAAB en la alcaldía . y 14 JACs contra la financia el de Luis Eduardo proyecto. EAAB por los Garzón. 1993 Surge Comité vertimientos. Tribunal ecológico barrio de Cundinamarca falló Compartir, y constitución en contra de la EAAB. FHLC. proyecto Se firmó pacto de “Defensa, recuperación y cumplimiento. conservación del humedal la Conejera como reserva natural”
Figura 17. Trayectoria de gestión del humedal la Conejera. Fuente: Elaboración propia, a partir de Fundación Humedal la Conejera, s.f.; EAAB y Conservación Internacional, 2003; Motta, 2014. En 1993, debido a la preocupación de los vecinos del barrio Compartir de la localidad de Suba, se conformó el Comité Ecológico Barrio Compartir, que emprendió acciones de
50 defensa y conservación del humedal la Conejera45. En este período se lograron grandes avances, como el acercamiento con los urbanizadores y los conductores de las volquetas que disponían escombros en el humedal. A finales de 1993 se constituyó la Fundación Humedal la Conejera FHLC, que formuló el proyecto “defensa, recuperación y conservación del humedal como reserva Natural”, desarrollado con financiación de Ecofondo (Fundación Humedal la Conejera, S.f).
En 1994, la FHLC interpuso una acción de tutela que buscaba proteger los derechos fundamentales a la salud, a un ambiente sano y el derecho a la vida, vulnerados por la contaminación causada por el vertimiento de aguas residuales en la quebrada la Salitrosa, principal afluente del humedal. El fallo del Juzgado 24 Civil del Circuito, en agosto de 1994, ordenó al Distrito Capital controlar los vertimientos; sin embargo, no se cumplió el mandato judicial (Fundación Humedal la Conejera, s.f.). En 1998, nació la Red de Humedales como proyecto de la FHLC, orientada a dar a conocer su experiencia y fortalecer el trabajo comunitario en otros humedales de la ciudad. En el año 2000 la FHLC, junto con 14 Juntas de Acción Comunal de la microcuenca del humedal, interpusieron una acción popular ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por la vulneración de los derechos colectivos a un ambiente sano, la salud y a la protección de los ecosistemas, dando como resultado en junio del mismo año la firma de un pacto de cumplimiento, en el que la EAAB se comprometió a construir el sistema de alcantarillado y a canalizar las aguas residuales y pluviales de 14 barrios, obras que finalizaron durante el primer semestre de 2005 (Fundación Humedal la Conejera, s.f.).
En el 2004 hubo un cambio drástico en los modelos de manejo de los humedales del distrito capital en la alcaldía de Luis Eduardo Garzón. Germán Galindo, director de la FHLC y reconocido líder social en temas de conservación de humedales, fue nombrado Gerente Ambiental de la EAAB. Esta situación, por una parte, fue percibida como positiva debido al cambio en la concepción de manejo de humedales que tenía en mente la EAAB, ya que hubo un tránsito hacia a un modelo de manejo conservacionista, basado en las experiencias de la FHLC; sin embargo por otra parte, la situación generó una ruptura en la red que se había gestado desde la FHLC, ya que uno de sus representantes más reconocidos pasó a ser parte de la EAAB.
A partir de 2006, en algunos de los humedales de la ciudad se iniciaron Convenios Interadministrativos para el manejo de los humedales distritales, entre la EAAB y ONG ambientalistas, tema que se explicará en detalle en el apartado de los modos de gobernanza.
45 En tres frentes de trabajo: vigilancia, conservación y educación ambiental. 51
La FHLC hizo parte de algunos de los convenios por su amplia experiencia y trayectoria en el tema; sin embargo, esta situación ocasionó algunas rupturas con la comunidad ya que las exigencias de la EAAB para el desarrollo de los convenios eran estrictas y esto causó que se profesionalizara la planta de trabajadores de la Fundación, lo que generó decepción en la comunidad (Guzmán et al., 2011). En este período, la FHLC y otras ONG ambientalistas, como la Fundación Natura, participaron en los convenios interadministrativos. Sin embargo, estos presentaron varias dificultades por temas administrativos principalmente tales como falta de disponibilidad presupuestal lo que ocasionó falta de continuidad y se perdió el avance que lograban las ONG asignadas en cada periodo, este tema se explicará más adelante en el apartado modos de gobernanza.
3.3.2. Trayectoria institucional humedal de Córdoba
Humedal de Córdoba Distrito retoma la administración y manejo de Convenios Interinstitucionales los humedales de la Sabana. de Cooperación para la 2014 administración de humedales. 2006 Humedales Nace la Red de reservas Humedales de ambientales la Sabana de 2007. 2008. 2005. La EAAB contrata Se envía la quinta naturales Bogotá. Inicia el proceso Acuerdo 19 de 2003. la elaboración del versión del PMA y es de concertación PMA del humedal aprobado por la 1994 Concejo de 1998 EAAB inicia obras 2000. entre la EAAB y la con el Instituto SDA. La EAAB Bogotá . ciclorruta. JAC de Niza. JAC Niza JAC Niza interpone IDEA de la contrató 4 frentes de 1994 interpuso la incidente de Universidad obra. 1998. acción popular 2006 Nacional, en su desacato. Tribunal 2010-2011 Conformación JAC No. 00254 en el El 21 de abril se elaboración no se condena a la EAAB La JAC de Niza Sur y el Niza Antigua y Tribunal de firma entre la tuvo en cuenta el por desacato el 21 equipo Comité Ecológico. Cundinamarca EAAB y la JAC documento de de marzo de 2003. interdisciplinario, ganan Proyecto de la contra la EAAB, Niza el documento concertación. el tercer puesto de la Alcaldía: DAMA y Alcaldía de concertación 2004. categoría general del Rehabilitación de las Mayor. con lineamientos La JAC de Niza EAAB, DAMA y Premio Planeta Azul “El zonas de ronda y de intervención interpone desacato, CAR interponen humedal de Córdoba zonas de manejo y 2001. para el humedal se realiza tutelas para un derecho colectivo preservación El Tribunal fallo a de Córdoba. concertación. reversar los fallo s. hecho realidad”. favor de la JAC y ambiental de los Se declaran se suspende el humedales Córdoba improcedentes. – Juan Amarillo – inicio de las obras. Jaboque.
Figura 18. Trayectoria de gestión del humedal de Córdoba. Fuente: Elaboración propia a partir de Humedal de Córdoba, 2014; Gómez y Castaño, 2013.
52
En 1985, el Banco Central Hipotecario preservó el humedal de Córdoba como zona de cesión46, años después surgió la Fundación Ecológica y Social de la Asociación de Residentes de Niza - Econiza, que con voluntad y dinero propio inició procesos sociales orientados a la protección y conservación del humedal (Gómez y Castaño, 2013).
En 1998, se conformó la JAC de Niza Sur con el fin de por una parte, proteger el barrio del comercio y garantizar su uso residencial, y por otra, proteger el humedal de Córdoba. El mismo año, se conformó el Comité Ecológico de la JAC, que hizo seguimiento al proyecto de la Administración Distrital “Rehabilitación de las zonas de ronda y zonas de manejo y preservación ambiental de los humedales Córdoba – Juan Amarillo – Jaboque”, enmarcado en el Plan de Desarrollo "Por la Bogotá que Queremos" (Acuerdo Distrital 6 de 1998). El Comité Ecológico verificó que el proyecto involucraba obras de alto impacto, que no cumplían con los requisitos exigidos por la normatividad en cuanto a las intervenciones en humedales. Por lo tanto, se interpuso la acción popular 2000-00254 contra la EAAB, DAMA y la Alcaldía Mayor de Bogotá. En el 2001, el Tribunal de Cundinamarca falló a favor de las pretensiones de la JAC. La EAAB lo apeló pero el Consejo de Estado ratificó el fallo (Gómez y Castaño, 2013; Humedal de Córdoba, 2014).
Dos años después, nuevamente la EAAB hizo el intento de dar inicio a las obras de ciclo ruta en el humedal. La JAC de Niza interpuso incidente de desacato contra la EAAB y el Tribunal de Cundinamarca condenó a la EAAB por este motivo el 21 de marzo del 2003, nuevamente la EAAB apeló el fallo; no obstante, fue ratificado. En el 2004, EAAB, DAMA y CAR interpusieron tutelas con el objeto de reversar los fallos que quedaron en firme, y el Tribunal recomendó realizar un proceso de concertación entre comunidad y EAAB, que inició en el 2005. Finalmente, en el 2006 se firmó entre la EAAB y la JAC el documento de concertación con los lineamientos de intervención permitidos en el humedal, cabe mencionar que en todo el proceso jugó un papel determinante la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo como mediadores principalmente (Gómez y Castaño, 2013; Humedal de Córdoba, 2014).
Es preciso comentar que, dentro de la concertación, se incluyeron lineamientos para la elaboración del PMA del humedal, así que en el 2007 la EAAB contrató a la Universidad Nacional para su elaboración; sin embargo no siguió los lineamientos concertados, por lo que la JAC interpuso nuevamente incidente de desacato y el Tribunal recomendó
46Las áreas de Cesión: Son las destinadas a la conformación de los sistemas públicos locales y zonales, como lo son las zonas de control ambiental, las destinadas a recreación, las requeridas por el sistema vial local, entre otros (Decreto 12 de 1997).
53 nuevamente concertar. Después de las modificaciones y revisiones, en el 2008, se aprobó la quinta versión del PMA por la SDA (Gómez y Castaño, 2013; Humedal de Córdoba, 2014).
En todo este proceso se conformó un equipo interdisciplinario de la comunidad para los asuntos relacionados con el humedal y la negociación con la EAAB47. Desde el año 2004 el líder ambientalista Germán Galindo fue nombrado Gerente Ambiental de la EAAB y tuvo que afrontar todas estas acciones de la comunidad y los procesos conciliatorios, con personas que anteriormente eran sus pares en temas de conservación y recuperación de humedales. La comunidad vecina del humedal de Córdoba es reconocida por su ardua labor la defensa del humedal. Sin embargo, no se puede desconocer que durante el proceso también participaron otras JAC y organizaciones ambientalistas.
A partir del 2006, la administración del humedal estuvo a cargo del Consorcio Humedal de Córdoba (creado para tal fin), y en años posteriores la Fundación Natura. Cabe mencionar que la JAC y el grupo interdisciplinario continuaron participando y ejerciendo labores de control social sobre los proyectos desarrollados en el humedal. En el transcurso de varios meses no se celebraron Convenios de administración del humedal por temas administrativos tales como disponibilidad presupuestal y algunos de los procesos licitatorios fueron declarados desiertos, al igual que en otros humedales, principalmente durante los años 2012 y 2013, este tema se profundizará en el apartado modos de gobernanza. A partir de enero de 2014 la Administración Distrital retomó el manejo de once de los humedales de la ciudad.
47 Después de los procesos de negociación, la EAAB contrató cuatro frentes de obra para el humedal: caudal ecológico, dragado, cerramiento y corrección de conexiones erradas. 54
3.3.3. Trayectoria institucional humedal Juan Amarillo
Distrito retoma la Humedal Juan Amarillo administración y Convenios manejo de los Interinstitucionales de humedales de la Cooperación para la Sabana. administración de 2014 Nace la Red de humedales. 2006 Humedales reservas Humedales de la Sabana de Bogotá. ambientales naturales 2009 Acuerdo 19 de 1994 1998 2005 2004 EAAB desarrolló Termina la Concejo de Bogotá. 2002-2003 Acción popular 2004- acciones puntuales adquisición predial 1994 Implementación del 0437 interpuesta por de recuperación de por parte del IDU y 1994 “Diseño y IED Álvaro Gómez la zona de ronda se cercó una parte construcción del Trabajo en las Hurtado contra la del humedal. del humedal. proyecto box culvert, EAAB y el DAMA, 1992-1993. agendas locales sistema salitre y debido a la 2010 – 2012 Gran paro de ambientales, lo 2006 obras contaminación del Convenios Suba exigencia de que motivo la Labores de complementarias” y brazo del humedal Interadministrativos la mejora de las participación mantenimiento y 1991. “Restauración Juan Amarillo. El de administración condiciones ciudadana en la proyectos sociales Foro del ecológica de la tribunal fallo a favor con la Fundación urbanas y el cierre planificación desarrollados por la humedal cobertura vegetal en del IED. Se firmó un Alma y la de canteras. ambiental del Caja de Tibabuyes territorio. los bordes e islas de pacto de cumplimiento Compensación Fundación Natura. Fundación AVP 1996 laguna No. 1 del con la EAAB. Familiar Cafam. por el problema La Fundación AVP humedal Juan de los rellenos y presentó una Amarillo”. la ausencia propuesta de institucional. recuperación del humedal. Figura 19. Trayectoria de gestión humedal Juan Amarillo o Tibabuyes. Fuente: Elaboración propia a partir de Acueducto de Bogotá y Conservación Internacional, 2010; Fundación Humedal la Conejera, s.f. La situación del humedal Juan Amarillo es compleja debido a la carga de sedimentos que recibe; además, es el humedal de mayor tamaño de la ciudad. La fracción más conservada corresponde a la “chucua Colsubsidio”, que solo recibe aguas lluvias y ha sufrido períodos de sequía prolongados. A partir de 1988 se dio inicio a procesos comunitarios orientados a la defensa de algunas zonas del humedal. En 1996, la Fundación AVP para el desarrollo social presentó un proyecto de recuperación del humedal, en el que se involucraba a la comunidad, la sede de la Fundación fué en el Colegio Nueva Tibabuyes, desde donde durante varios se realizó un trabajo fuerte de concientización en la localidad (Acueducto de Bogotá y Conservación Internacional, 2010).
En el 2002, la EAAB desarrolló dos proyectos de gran impacto en el humedal, que incluyeron obras de restauración ecológica: la apertura de un espejo de agua que despertó, por una parte, el interés en el humedal y, por otra, críticas de la comunidad científica debido al impacto de las obras a nivel ecosistémico. En el 2004, el Instituto Educativo
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Distrital Álvaro Gómez Hurtado interpuso una acción popular ante el Tribunal de Cundinamarca contra la EAAB y el DAMA, a causa de la afectación a la salud por la contaminación y a la conservación del humedal (debido al abandono de uno de los “brazos” del humedal que limita con el colegio). El Tribunal falló a favor del IED, lo que dio lugar a la firma de un pacto de cumplimiento con la EAAB. Esto demuestra que las acciones de la comunidad son fundamentales al momento de trabajar por la recuperación y defensa de los ecosistemas, pues en cuatro de los humedales estudiados la defensa jurídica de los humedales ha sido fundamental para su conservación.
Por su parte, Corpotibabuyes, ONG ambientalista local, lideró desde ese mismo año y de forma independiente la propuesta de trabajo denominada “Plan de Manejo Ambiental del humedal Tibabuyes”. Logró la financiación del proyecto con Cafam y la EAAB (Fundación Humedal la Conejera, s.f.). A causa del fallo, desde el segundo semestre de 2005 la EAAB desarrolló acciones puntuales de recuperación en las zonas de ronda del humedal48.
Otras ONG ambientalistas trabajaron también con las JAC de la zona y consolidaron procesos de articulación en torno a las veedurías ciudadanas, a través de la creación de comités pro defensa de la parte media y baja del humedal Juan Amarillo. La EAAB, al realizar la intervención de recuperación en el tercio alto del humedal, desarrolló acciones de concertación interinstitucional y comunitaria (Fundación Humedal la Conejera, s.f.).
Es claro que antes del 2006 en el humedal Juan Amarillo, se realizaron una serie de acciones por parte de ONG ambientalistas, orientadas a la sensibilización e información de la comunidad sobre la importancia de los humedales y su conservación. Sin embargo, hay que reconocer que estos esfuerzos no estaban articulados a un plan de acción específico. Esta situación cambió a partir de la celebración de los Convenios Interinstitucionales, celebrados para la administración de los humedales. Principalmente, las organizaciones que participaron en la administración de este humedal fueron: la Caja de Compensación Familiar Cafam, la Fundación Alma y la Fundación Natura, hasta el año 2012, y, como ya se ha mencionado, a partir del 2014 la Administración Distrital retomó el manejo de 11 humedales distritales tema que se profundizará en el aparte modos de gobernanza.
48 El Fondo para la Acción Ambiental desarrolló un diplomado llamado “Aula Amarilla” por parte de la EAAB y la Fundación Alma, lo que permitió que ONG locales crearan el Programa de Educación Ambiental “Amigos del humedal”, para el cuidado y preservación de los cuerpos hídricos (Fundación Humedal la Conejera, s.f.). 56
3.3.4. Trayectoria institucional humedal Torca-Guaymaral
Humedal Torca - Guaymaral
Distrito retoma la Convenios administración y manejo de Interinstitucionales de los humedales de la Nace la Red de Cooperación para la Sabana. Humedales de administración de 2014 Humedales reservas la Sabana de humedales. ambientales naturales Bogotá. 2006 Acuerdo 19 de 1994 Concejo de Bogotá . 1998 2012. 2007. Convenio 1994 2000. La Fundación hizo una interadministrativo con Conformación alianza con el centro la EAAB para la 1998. de la administración de los La señora Victoria comercial Outlet Bima, de Fundación humedales Torca 1990. Zapata habitante del contribución de recursos Torca Guaymaral por 4 Contaminación del sector se pone en económicos y les Guaymaral. meses (prueba piloto). Canal Torca por contacto con la red de asignaron un espacio 1952-1953 físico para la sede Rellenos para la aguas residuales, humedales y la FHLC. continúan los Conoce a dos guarda administrativa de la construcción de la Fundación. autopista norte. rellenos . humedales de la 1980 1996-1997 FHLC (Jorge Montaña Continúa proceso de Rellenos y Raúl Moreno) y los desecación del humedal construcción invita a ayudar en la con fines urbanísticos. centro defensa de los 1986 rellenos comercial Bima. humedales Torca – construcción UDCA y Guaymaral. 1988 rellenos construcción Escuela de Ingenieros. Figura 20. Trayectoria de gestión humedal Torca - Guaymaral. Fuente: Elaboración propia a partir de IDEA, 2007. El humedal Torca-Guaymaral ha sido afectado gravemente por los rellenos para construcción en general. Entre 1952 y 1953 se construyó la Autopista Norte y el humedal se fragmentó en tres partes. Se continuaron los procesos de relleno para construcción de colegios, universidades, empresas y el centro comercial Bima. Adicionalmente a esta situación, se suman los procesos de urbanización de las áreas cercanas que, con la descarga de aguas residuales, contaminaron uno de los afluentes principales del humedal: el canal Torca.
La señora Victoria Zapata, residente de la zona cercana al humedal, fue pionera en los temas de su gestión y defensa. Al buscar alternativas, se puso en contacto con la Red de Humedales y la FHLC. Dos personas que participaron en el proceso de la Conejera decidieron apoyarla49. En el año 2000 se constituyó la Fundación Torca-Guaymaral, que contemplaba tres líneas de acción: gestión ambiental y mantenimiento, investigación,
49 Dos jóvenes pertenecientes a un grupo organizado por la FHLC denominado guardahumedales, que buscaba la participación activa de los jóvenes en los procesos desarrollados en el humedal. 57 educación y participación comunitaria. La fundación concentró su labor en la cuenca Torca (IDEA, 2007).
En el año 2007, la Fundación Torca-Guaymaral celebró el Convenio de Cooperación No. 111506 con la alcaldía local de Suba para el desarrollo del proyecto “Valoración participativa del aporte hídrico al humedal de Guaymaral cuenca Torca”, y también estableció una alianza con el centro comercial Bima Outlet, donde funcionó un tiempo la sede de la Fundación.
Colegios de la zona cercana al humedal se han vinculado con la Fundación para el desarrollo de Proyectos Ambientales Escolares (PRAES). En el 2012, la EAAB y la SDA desarrollaron como prueba piloto un convenio interadministrativo con la Fundación para la administración del humedal, durante cuatro meses.
A partir del 2014 la Administración Distrital retomó el manejo de este humedal, lo que ha ocasionado inconvenientes con los representantes de la Fundación Humedal Torca- Guaymaral y algunos vecinos y empresas de la zona, que no están de acuerdo con el nuevo modelo de administración propuesto.
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3.3.5. Trayectoria institucional humedal Jaboque
Humedal Jaboque Distrito retoma la administración y manejo de los Convenios humedales de la Interinstitucionales de Sabana. Cooperación para la administración de 2014 humedales. 2006 Nace la Red de Humedales de Humedales reservas la Sabana de 2003. 2006. ambientales La SDA crea el Bogotá. 2001. Adesa desarrolla naturales Acuerdo 19 2000. proyecto financiado por comité de 1994 Consejo de 1998 En julio se constituyó interinstitucional del Obras de Adesa Asociación Ecofondo “plan de Bogotá . 1999. adecuación manejo integral y humedal Jaboque Conformación para el desarrollo hidraúlica, comunitario para la para la solución de 1994 grupo de amigos social y ambiental. La comunidad de programa protección y problemáticas del humedal la zona se sistema de recuperación del puntuales. Jaboque. Con el Acción popular 2001- organiza y se drenaje humedal Jaboque”. apoyo del 0140, la sentencia Adessa participó en 1948 – 1958. realizan jaboque II fase obligó a la Departamento 3 convenios Realización de intervenciones II y obras de adquisición de los Los humedales del administrativo de interadministrativos obras aeropuerto y directas en el saneamiento D.C. son nombrados acción comunal pedios para la avenida el Dorado, humedal y ambiental. AICAS, áreas de se dio pertenecientes a la administración del afectaron un brazo conocimiento importancia para la continuidad al zona de ronda y la humedal. del humedal. Red de conservación de las trabajo en el zona de manejo y humedales. aves silvestres por humedal. preservación 1980 – 1990. ambiental por parte Birdlife Internacional. Continuaron los de la EAAB. rellenos y urbanizaciones.
Figura 21. Trayectoria de gestión humedal Jaboque. Fuente: Elaboración propia Adessa; Andrade, 2014. El inicio del trabajo comunitario en este humedal se remonta a 1998, cuando la comunidad realizaba intervención directa, como recolección de residuos, poda de vegetación con los vecinos y algunas JAC de la zona. Al surgir la Red de Humedales, se conoció la experiencia de la FHLC.
En 1999 se conformó el grupo de amigos del humedal Jaboque y se continuó con el trabajo comunitario. En las reuniones de la Red de humedales se informó que venían los convenios interadministrativos para la administración de los humedales, así que decidimos constituir la Asociación para el Desarrollo Social y Ambiental, Adessa, en julio del 2001 (Andrade, 2014). En el 2001 se interpuso la acción popular No. 2001-0140 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en contra de la EAAB, con el objeto de restituir área al humedal. El fallo fue a favor de la conservación del humedal y se dio la orden a la EAAB de adquirir los predios de las zonas de manejo y preservación ambiental (Andrade, 2014).
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En el año 2003 se logró el primer proyecto de Adessa, financiado por Ecofondo, denominado “Plan de manejo integral y comunitario para la protección y recuperación del humedal Jaboque”. Este plan se entregó en uno de los convenios interadministrativos como contrapartida a la EAAB. A partir del momento en que se desarrollaron los convenios, la comunidad no tenía autorización de intervenir el humedal y se suspendieron las jornadas de limpieza (Andrade, 2014). En el 2006, la SDA conformó el Comité Interinstitucional del humedal Jaboque con el fin de atender los temas urgentes de manejo y administración del humedal. Participaron organizaciones sociales de la zona, empresas de aseo, entre otros (Adessa, 2006). Por su parte, la ONG Adessa participó en los Convenios Interadministrativos del manejo del humedal, aproximadamente desde el 2006 hasta el 2011, cuando se celebró un convenio con la Fundación Natura.
A partir del 2014, de igual forma que en los otros humedales, la Administración Distrital retomó el manejo del humedal, lo que generó malestar en Adessa, principalmente debido a que el nuevo modelo de manejo impuesto no permite la participación de la ONG en los procesos de toma de decisiones, ni de intervenciones que se desarrollan en el humedal. La entrevista permitió evidenciar que la ONG está próxima a ser liquidada, ya que su objeto era el trabajo por el humedal Jaboque exclusivamente.
Síntesis trayectoria institucional de los humedales Conejera, Córdoba, Juan Amarillo, Torca – Guaymaral y Jaboque.
La FHLC ha sido pionera en la defensa y conservación de los humedales de Bogotá, en gran medida a la ausencia de las entidades distritales con competencia específica en el manejo y protección de estos ecosistemas. Las comunidades se apropiaron de algunos de ellos, se fortalecieron crearon ONG ambientalistas y concentraron sus esfuerzos en dar un manejo y gestión orientados a la conservación. En los procesos desarrollados en los humedales objeto de estudio ha sido fundamental la conformación de la Red de Humedales, ya que en este espacio se compartieron experiencias valiosas que, de alguna manera, han sido replicadas en varios casos, a través de la Red se apoyó a ONG ambientalistas y a la comunidad para la defensa de otros humedales de la sabana.
Entre 1990 y 2001 se conformaron las siguientes organizaciones, determinantes en la defensa de los humedales: Fundación Humedal la Conejera, JAC Niza Sur, Asociación para el Desarrollo Social y Ambiental (ADESSA), Fundación Torca-Guaymaral y Fundación AVP (concentra su labor en la localidad de Suba, no exclusivamente en los humedales).
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Cabe destacar que uno de los instrumentos de participación ciudadana más útiles para la defensa de los humedales son las acciones populares, que congregan a una comunidad en torno a la exigencia de sus derechos colectivos y han resultado ser casos exitosos para la conservación de los humedales distritales. Según lo estudiado, se puede afirmar que es un mecanismo útil para presionar u obligar a las entidades a cumplir sus responsabilidades en materia ambiental.
Para terminar, es evidente que las ONG ambientalistas mencionadas anteriormente, cuya misión y objeto consiste en el trabajo por la defensa y conservación de un humedal específico, se han visto amenazadas por el nuevo esquema impuesto por la Administración Distrital para el manejo de los humedales ya que no permite su participación y tampoco su intervención ni decisión en los procesos que se desarrollan en los cinco humedales estudiados.
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3.4. Modos de gobernanza dinámicos en los humedales de la sabana de Bogotá
Como ya se expuso al inicio de este capítulo, los procesos de gestión y manejo de los humedales distritales han pasado por varios momentos. Pues bien, en esta investigación se determinaron tres momentos de análisis para los modos de gobernanza, según la trayectoria observada. Estos son dinámicos y están en tránsito continuo debido a la gran cantidad de factores determinantes en su desarrollo. Los modos de gobernanza identificados se analizan a continuación. MODOS DE GOBERNANZA HUMEDALES DISTRITALES
1990 - 2005 2006 - 2013 2014
Co Gobernanza Autogobernanza Actores con mandato Convenios Cerrada legal: EAAB, CAR, Fortalecimiento Interinstitucionales de DAMA/SDA, Alcaldía. comunidad, FHLC, JAC Cooperación para la Convenios de No cumplian su labor Niza Sur, ADESSA, administración de los Cooperación abandono de los Fundación Torca humedales entre la EAAB - Interinstitucionales entre humedales. Guaymaral y IED Álvaro SDA y ONG’s ambientales la EAAB, SDA Y JBB, para Gómez. Acciones la administración y Co Gobernanza populares. Co Gobernanza manejo de los humedales. Cerrada Privatizadora
Figura 22. Modos de gobernanza identificados en los humedales objeto de estudio. Fuente: Elaboración propia.
3.4.1. Período 1990-2006. Tránsito de co-gobernanza cerrada a autogobernanza
Se mencionó anteriormente que, según la legislación colombiana, la responsabilidad sobre el manejo y la conservación de los recursos naturales es del Estado; esto queda claro al observar el Código de Recursos Naturales (Decreto 2811 de 1974) y la Constitución de 1991, que si bien descentraliza el manejo de los recursos naturales, continúa otorgándole responsabilidad a los organismos de la nación. A nivel distrital, esta responsabilidad recae sobre las autoridades ambientales distritales (DAMA/SDA y, para algunos humedales, la CAR) y la Alcaldía Mayor, principalmente. Por su parte, la EAAB tiene compromiso con los temas hídricos y de saneamiento básico en la ciudad. Todo esto significa que,
62 inicialmente, en la sabana de Bogotá se identifica un modo de co-gobernanza cerrada en el manejo de los recursos naturales, debido a la participación de actores estatales exclusivamente en los procesos de toma de decisiones, como son: CAR, Alcaldía Mayor, DAMA/SDA y EAAB. Como lo comentan Arnouts et al. (2011), estos pocos actores están en capacidad de excluir a otros, y la responsabilidad está dividida entre ellos. Es preciso llamar la atención acerca de que en este período no se presentó un espacio para la participación ciudadana.
Debido al abandono de los humedales, del que se habló en el apartado anterior sobre trayectoria institucional y manifestado en la problemática ambiental generada por los procesos urbanísticos desarrollados a gran velocidad en la ciudad, los rellenos, la contaminación, el vertimiento de aguas residuales, etc., aproximadamente hacia 1990 esta situación hizo que la comunidad reaccionara. Entonces, comenzó a utilizar mecanismos para la defensa de sus derechos fundamentales y colectivos, como el derecho a la vida, a la salud y a un ambiente sano. La Constitución de 1991 fortaleció la descentralización en el país y brindó herramientas a la ciudadanía para la defensa de sus derechos, lo que permitió el empoderamiento de la comunidad y la conformación de ONG ambientalistas, cuyo objeto fue la defensa de los ecosistemas de humedal. Estas organizaciones emplearon mecanismos como las acciones populares con el fin de obligar y presionar a la Administración Distrital y a las entidades distritales para cumplir sus funciones relacionadas con la recuperación y conservación de los humedales. Las acciones populares se presentaron ante el Tribunal de Cundinamarca y los fallos fueron favorables para la conservación de los ecosistemas, como se analizó en la sección anterior, obligando a las entidades distritales a tomar las medidas necesarias para la conservación y un manejo orientado al desarrollo sostenible de los humedales.
Con el empoderamiento de la comunidad se entró en el tránsito hacia la autogobernanza. Este se hizo evidente por la autonomía de las organizaciones sociales en esta materia, el surgimiento de líderes sociales y ONG, como la FHLC, que orientaron el accionar de otras comunidades y organizaciones para el logro de la conservación de algunos de los humedales de la ciudad. Es posible llamarlo “autogobernanza” ya que en este período de tiempo, como lo menciona Hernández et al. (2011), se presenta un proceso colectivo de toma de decisiones que involucra actores de la sociedad civil; estos cuentan con autonomía y se fortalecen los acuerdos entre ellos. En este tiempo, las organizaciones sociales y la comunidad tomaron las decisiones de manera participativa y autónoma respecto a las intervenciones que se realizaban en los humedales. En varias ocasiones consiguieron financiación externa para la implementación de los proyectos relacionados con
63 restauración, fortalecimiento comunitario, defensa y vigilancia de los ecosistemas. Entre los actores de la sociedad civil más destacados en este período es importante mencionar: FHLC, ADESSA, JAC Niza Sur e IED Álvaro Gómez.
A medida que se fue avanzando y las acciones populares fallaron a favor de la conservación de los humedales, se estableció contacto constante y arreglos institucionales con la EAAB y con las autoridades ambientales DAMA/SDA y CAR para el cumplimiento de los compromisos adquiridos en los pactos de cumplimiento con las comunidades. La Personería, la Contraloría y la Defensoría del Pueblo jugaron un papel fundamental como garantes y mediadores en estos procesos. Vale la pena mencionar que cuando las entidades no cumplían los compromisos, la comunidad actuaba, en algunas ocasiones interponiendo desacatos, lo que obligaba a las entidades al cumplimiento de los compromisos. Por ello, este período fue determinante en los procesos de recuperación de los humedales y en el fortalecimiento de las organizaciones sociales ambientalistas en la ciudad. Vale la pena resaltar que, además, se logró establecer a los humedales como temas prioritarios en la agenda distrital, y se presentaron importantes avances institucionales, como la declaratoria de los humedales como reservas naturales, mediante el Acuerdo 19 de 1994 del Concejo de Bogotá, y el reconocimiento de su existencia y su inclusión en el POT.
3.4.2. Período 2006-2013. Tránsito de autogobernanza a co-gobernanza privatizadora
Este período inició con la alcaldía de Luis Eduardo Garzón. En él tuvo lugar un cambio drástico en los procesos de gestión y manejo de los humedales distritales. Como se mencionó anteriormente, Germán Galindo, líder social y director de la FHLC, fue nombrado Gerente Ambiental de la EAAB en el año 2004. Adicionalmente, con la participación de numerosas ONG ambientalistas y representantes de las entidades distritales se construyó de manera participativa la Política de Humedales del Distrito Capital, en el año 2006. En esta se estableció que la EAAB y el DAMA desarrollarían estrategias para facilitar que las organizaciones ambientalistas con trayectoria y experiencia en el manejo y gestión de los humedales participaran en su manejo. Así, a partir del año 2006 se impulsó un nuevo modo de gobernanza para la gestión y manejo de los humedales de la sabana, mediante convenios de cooperación.
Este esquema buscó implementar la gestión social de los ecosistemas de humedal distritales, según los lineamientos de la Política Distrital de Humedales y el Decreto 062 de
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2006. Involucró a la EAAB, la SDA y las ONG ambientalistas. También, se estableció un Convenio de Cooperación Interinstitucional entre la SDA y la EAAB con el objeto de “aunar esfuerzos y recursos para la administración y manejo integral y participativo de los humedales del distrito capital, según las políticas y normatividad vigentes para la protección de estos ecosistemas”. Se contempló la administración a cargo de organizaciones ambientalistas debido a la apropiación ciudadana y a los procesos territoriales ambientales (Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, 2007). Cabe mencionar que la EAAB daba lineamientos50 para el manejo de los humedales y exigía su cumplimiento por parte de las organizaciones ejecutoras de los convenios.
Dentro de los requisitos para la celebración de convenios se consideró la idoneidad de las organizaciones elegibles y su experiencia en el manejo de los humedales (Piedra, 2014). Entonces, la EAAB y SDA contrataron interventorías para el control y manejo de los convenios de cooperación, y las organizaciones seleccionadas debían aportar una contrapartida. Para cumplir estas exigencias, algunas ONG se vieron obligadas a implementar modificaciones en sus plantas de personal, lo que ocasionó descontento en algunas comunidades. También, al momento de la presentación de propuestas se generaba malestar, ya que en ocasiones se elegía a las mismas organizaciones por varios períodos. De ahí que en las últimas convocatorias no se realizaron invitaciones directas sino licitaciones públicas, teniendo en cuenta la transparencia; sin embargo, varios procesos se cayeron porque las organizaciones que se presentaron no cumplían con las exigencias (Motta, 2014).
El modelo implementado presentó elementos de un modo de gobernanza mixto, descentralizado privado. Ya que el manejo era descentralizado (se ejercía mediante la EAAB y SDA), se privatizó la operación de la gestión. La EAAB celebró el Convenio de Cooperación con la ONG seleccionada bajo parámetros, funciones y actividades previamente establecidos, y los pagos se realizaron al mes vencido. El comité del convenio, conformado por la SDA y la EAAB, hizo seguimiento y se contrató a un interventor externo (una ONG ambientalista, en varios casos la Fundación Espeletia), con el que se
50 Mantenimiento, control y manejo de disposición de residuos sólidos en la zona de ronda, zona de manejo y preservación ambiental y espejos de agua. También, el manejo del valor paisajístico natural y construido. Gestión social e interinstitucional, desarrollo de estrategias de comunicación, educación ambiental y participación en la gestión social, coordinación interinstitucional y gestión de proyectos. Monitoreo hidrológico, lectura de miras y piezómetros, y conteo de aves, entre otros. Vigilancia, seguridad para la comunidad y la ciudadanía que visita el humedal (Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, 2007).
65 realizaron reuniones constantes para tratar casos puntuales de operatividad. Con la comunidad se realizaron reuniones periódicas de socialización de los convenios promovidos por las ONG que ejercían la administración. El modo de gobernanza identificado para este período es la co-gobernanza privatizadora, evidenciada por la celebración de convenios de cooperación regidos por contratos que determinaron el accionar de la ONG ejecutora del convenio. Claramente, en esta fase el poder lo tiene la EAAB (el contratante), que es quien regula los espacios de negociación en los que participa la interventoría para el seguimiento de los contratos y el cumplimiento de las metas. Tal como lo expone Hysing, 2009, este esquema busca la delegación de funciones públicas, y la entidad gubernamental emplea el sistema civil para gobernar a través de contratos.
Vale la pena mencionar que este modo de gobernanza, implementado por varios años, no fue exitoso debido a varias razones: los convenios variaban en duración de 9, 7 o 4 meses; la falta de continuidad interrumpía los procesos que iban desarrollando; la ley de garantías electorales y declaración de procesos fallidos de contratación en 2011; la armonización de los planes de desarrollo y las restricciones presupuestales de las entidades (Secretaría Distrital de Ambiente y Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, 2011). Es posible afirmar que el diseño institucional del esquema presentó fallas, principalmente en el tema presupuestal ya que no se garantizaba el presupuesto para la celebración de los convenios de cooperación por más de nueve meses. Esto ocasionó que durante los convenios se avanzara en los procesos de gestión y manejo de los ecosistemas, pero el esfuerzo de las ONG y el presupuesto invertido se perdía a causa de la intermitencia de dichos convenios.
3.4.3. Período fin de 2013 y 2014. Tránsito de co-gobernanza privatizadora a co- gobernanza cerrada
El 3 de febrero de 2013, en un evento en el humedal de Tibanica, surgió la intención de la Alcaldía Mayor de que el distrito retomara la administración de los humedales (Piedra, 2014). Debido a la situación de abandono de los humedales entre los años 2012 y 2013, el Alcalde Mayor Gustavo Petro se reunió con las entidades distritales que tenían competencia en el manejo de los humedales, les explicó que no fue posible mantener las administraciones durante el año 2012, principalmente por la pérdida del dinero en las vigencias, debido a que varios de los procesos se declararon desiertos (Motta, 2014).
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Así, por orden del Alcalde, desde 2013 en el distrito se comenzó a planificar un nuevo esquema para el manejo de los Parques Ecológicos Distritales de Humedal. Desde febrero la EAAB, la SDA y el JBB se reunieron a pensar el nuevo esquema, los nuevos Convenios entre estas entidades se celebraron en noviembre de 2013, antes de la ley de garantías electorales (Motta, 2014). De esta manera, surge un nuevo modo de manejo a partir de febrero de 2014. La EAAB celebró dos Convenios Interadministrativos: por una parte, con el JBB para el manejo y la restauración de once de los humedales de la sabana de Bogotá, y por otra, un contrato para las intervenciones de la franja acuática en once de los humedales de la sabana de Bogotá con Aguas de Bogotá. La información de los convenios se presenta a continuación:
Convenio Interadministrativo No. 9-07-24300-0968-2013, celebrado entre el Jardín Botánico de Bogotá “José Celestino Mutis” y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, ESP. Busca aunar esfuerzos para realizar manejo adaptativo y mantenimiento de la Zona de Manejo y Preservación Ambiental ZMPA y Ronda Hidraúlica RH de los humedales del distrito capital. Este convenio se desarrolló para la intervención en once humedales, para una ejecución de 26 meses. Contrato interadministrativo entre la Empresa de Acueducto de Bogotá, E.S.P, y Aguas de Bogotá. El objetivo es la realización de actividades de mantenimiento integral de la franja acuática y recolección de residuos sólidos en la franja terrestre en los humedales del distrito. Corresponde a once de los humedales, para una ejecución de 30 meses.
Se estableció un comité coordinador de los convenios, en el que se tratan los temas y las decisiones son concertadas entre las tres entidades involucradas (Piedra, 2014). El Acueducto, mediante el contrato con Aguas de Bogotá, se encarga de los temas de la franja acuática, mientras el JBB se encarga de los temas de la franja terrestre y la parte social (educación ambiental, recorridos, participación de la comunidad, etc.).
En este momento hay un tránsito de un modelo descentralizado inefectivo por las razones mencionadas anteriormente, el de co-gobernanza privatizadora, a un modelo descentralizado cerrado, es decir, de co-gobernanza cerrada. Se activan las herramientas de los convenios entre las entidades distritales, de coordinación y cooperación, con el objetivo de fortalecer los instrumentos descentralizados. Quienes toman el control son entidades distritales (EAAB, JBB y SDA). Este nuevo modo fue impuesto y excluye a los actores que venían participando activamente en los procesos de manejo y conservación de los
67 humedales de la sabana, como FHLC, ADESSA, Fundación Torca-Guaymaral, Fundación Alma, Fundación Natura y demás ONG ambientalistas.
Dentro de este modelo no se cuenta con instancias de participación claras con relación a la toma de decisiones, la intervención en los humedales y la participación activa en las veedurías de estos contratos. Inicialmente se realizaron reuniones informativas sobre el nuevo esquema. No obstante, no es claro si existirán procesos de rendición de cuentas periódicos ante la comunidad y cómo será la participación en general. El tema de la participación es fundamental en los humedales de la sabana de Bogotá debido a las dinámicas y trayectorias analizadas ya que, como se mencionó anteriormente, la conservación de los humedales en primera instancia se logró gracias a la participación activa de la ciudadanía.
En el capítulo III se abordaron los componentes de la gobernanza según la propuesta de Marc Hufty 2009. Las reglas, se clasificaron en tres grupos según la propuesta de Ostrom 2000 y se identificaron una serie de tensiones entre ellas, que causan confusión en relación al manejo de los humedales de la sabana de Bogotá. En relación al poder e influencia de los actores es importante mencionar que los actores estratégicos identificados según la propuesta de Hufty 2009, según el periodo de tiempo analizado variaron notoriamente su comportamiento, siendo los más poderosos la fundaciones en el primer periodo debilitados en el último periodo analizado, debido al nuevo esquema propuesto por el distrito para el manejo de estos ecosistemas.
En relación a la trayectoria institucional, se observó que los procesos de gestión de los humedales objeto de estudio fueron similares. Principalmente por la defensa jurídica de los ecosistemas y el fortalecimiento de la comunidad circundante, cuyo objetivo se concentró en exigir el cumplimiento de los derechos colectivos y lograr implementar procesos de gestión de los humedales orientados a su conservación. En relación a los modos de gobernanza, es importante mencionar que se identificaron cuatro modos en un tránsito continuo en los esquemas de manejo de los humedales objeto de estudio. Además mediante el análisis, se evidencia que no hay un objetivo que oriente el manejo de estos ecosistemas, ya que se han tomado cuatro caminos diferentes en los últimos veinte años, en otras palabras no se evidenció procesos de dependencia de trayectoria en los casos estudiados. A continuación se presentan las conclusiones de la investigación y se profundiza en cada uno de los aspectos analizados de los humedales objeto de estudio.
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CONCLUSIONES Esta investigación se aproxima al estudio de los humedales de Bogotá a través el concepto analítico de la gobernanza. Los casos de estudio (humedales Conejera, Córdoba, Juan Amarillo, Torca-Guaymaral y Jaboque) se eligieron con base en la escasez de análisis amplios sobre el tema ambiental y en la confusión que, en ocasiones, genera la normatividad existente en el país y en el distrito sobre esta materia.
En los procesos de gobernanza, la trayectoria institucional y los hitos que en la historia han marcado una tendencia en el manejo de los humedales de la sabana son importantes. Sin embargo, no se evidencian secuencias que se refuercen, precisamente porque, como se observó en esta investigación, no hay un objetivo claro que oriente el manejo de los ecosistemas de humedal a largo plazo en el Distrito Capital. Por el contrario, las decisiones que orientan ese manejo se toman según el mandatario local del momento, en ocasiones sin tener en cuenta la importancia de estos espacios desde el punto de vista ecosistémico.
Ante esta situación, la apropiación ciudadana sobre los ecosistemas de humedal ha sido fundamental, en tanto impulsora de su defensa y conservación. La conformación de redes y el fortalecimiento de la comunidad fueron fundamentales en los procesos de gestión de los humedales objeto de estudio. En general, la ausencia institucional a mediados de 1990 fue lo que motivó e impulsó el fortalecimiento de la comunidad en esta materia, y la conformación de ONG ambientalistas y organizaciones comunitarias que, con ayuda de los mecanismos de participación ciudadana, lograron influir en la defensa y la conservación de los humedales de la sabana de Bogotá.
Si bien la Conejera, uno de los humedales de referencia, se destaca por su amplia trayectoria y trabajo constante de la comunidad para su conservación, los otros humedales estudiados también han presentado avances significativos al respecto, consolidándose como casos ejemplo para la intervención de otros humedales distritales y nacionales. En estos procesos, la Constitución Política de Colombia de 1991 y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca han sido fundamentales, pues han aportado la base para los procesos de defensa de derechos colectivos relacionados con un medio ambiente sano.
La apuesta teórica de la investigación se concentró, especialmente, en la propuesta del marco analítico de la gobernanza de Marc Hufty (2009). El concepto “gobernanza” es muy amplio e involucra varias dimensiones. Por ello, en primer lugar este estudio analizó las reglas relacionadas con el manejo de los humedales; en segundo lugar, los actores con relación a su influencia y su poder; en tercer lugar, los espacios de negociación formales existentes en materia de toma de decisiones sobre los humedales de la sabana; en cuarto
69 lugar se analizó la trayectoria institucional de los humedales objeto de estudio; y, finalmente, todo esto permitió identificar y analizar los modos de gobernanza de estos ecosistemas durante los últimos veinte años.
Según lo menciona Hufty (2009), el pluralismo normativo puede ser una fuente de conflicto. Justamente, en el tema de los humedales se identificaron tensiones entre reglas de elección colectiva y entre reglas de elección colectiva y operativas. Estas tensiones se relacionan con las competencias de las entidades distritales en asuntos como la administración, las labores de vigilancia de los humedales y la elaboración de los Planes de Manejo Ambiental (PMA), entre otros. Esto genera confusión y obliga a las entidades a llegar a acuerdos informales, especialmente a la Secretaría Distrital de Ambiente (SDA) y a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB). Tal vez, una de las tensiones más evidentes y recientes es la existente entre la Política Distrital de Humedales y el nuevo y actual esquema de manejo ya que, por una lado, se fomenta la participación de la comunidad en convenios de cooperación para la administración de los humedales y, por el otro, el distrito ha retomado esta administración sin establecer espacios claros de participación de la comunidad.
Es preciso aclarar que, pese a las tensiones en materia de normatividad, se han logrado grandes avances en el manejo de los humedales. Principalmente, con el Acuerdo 19 de 1994, que declara a los humedales de la sabana áreas protegidas. También se destaca el interés del país por adoptar la Convención Ramsar mediante la Ley 357 de 1997 y reconocer la importancia de los humedales por los servicios ecosistémicos que proveen. Igualmente, es importante mencionar la existencia de una Política de Humedales Interiores de Colombia a nivel nacional, desarrollada en 2002. Por último, ha sido fundamental la construcción participativa de la Política Distrital de Humedales, en 2006, donde se logró concertar y desarrollar lineamientos para el manejo y gestión de estos ecosistemas en el Distrito Capital, lo que evidenció la importancia de los humedales en la Agenda Distrital.
En cuanto a los actores, existen varios con poder e interés en estos ecosistemas, a diferentes escalas. Al ser Bogotá una ciudad anfibia51, vale la pena destacar que la ciudadanía cada vez reconoce más la importancia de estos espacios y tiene una apropiación más fuerte del territorio. Cada actor identificado según la propuesta de Marc Hufty (2009), sea estratégico, relevante o secundario, cuenta con una forma particular de relacionarse con los humedales y de participar en los procesos de manejo y gestión de los mismos. En esta
51 Es decir una ciudad que en su territorio presenta gran cantidad de zonas pantanosas/ ecosistemas de humedal. 70 investigación el análisis se concentró, principalmente, en los actores estratégicos, pues son los que han tenido un mayor impacto en los procesos de trayectoria de gestión analizados.
Además, el estudio de los actores se dividió en tres momentos, según los períodos de tiempo en los que se identificaron cambios en los modos de gobernanza. Así pues, se evidenció el cambio del poder e interés de los actores según el momento analizado. Uno de los casos más evidentes es el de las fundaciones u organizaciones que surgieron específicamente para la defensa de un humedal concreto, como son Fundación Humedal la Conejera (FHLC), la Fundación Torca-Guaymaral y la Asociación para el Desarrollo Social y Ambiental (ADESSA), que en el primer período (1993-2005) reflejaron alto interés y poder de movilización frente a la defensa de los humedales. En el segundo período (2006- 2013), mantuvieron su poder e interés aunque de otra forma, ya que en esta etapa participaron en los convenios de cooperación para el manejo de los humedales. En este sentido, podría decirse que perdieron un poco de poder, ya que la entidad que manejó los recursos y estableció las condiciones de los convenios fue la EAAB. Finalmente, en el período 2014 hasta la fecha actual ocurrió un cambio drástico. Dos de las organizaciones, FHLC y ADESSA, perdieron el poder debido a que la Administración Distrital retomó directamente la administración de los humedales. Por su parte, la Fundación Torca- Guaymaral continúa teniendo gran interés y manejando los procesos que llevaba, pero con ciertos inconvenientes con relación a los programas que desarrolla y a la participación del Jardín Botánico de Bogotá (JBB) en la administración del humedal. Esta situación evidencia que en este nuevo período el rol de las organizaciones que inicialmente impulsaron la conservación y defensa de algunos de los humedales estudiados es confuso, tanto que pueden llegar a ser liquidadas, como lo expresó la representante legal de ADESSA, María Teresa Andrade (2014).
Ahora bien, respecto a los espacios de negociación formales existentes, es posible afirmar que son concebidos como espacios de asesoría al gobierno en temas específicos, pero no son entendidos como espacios transversales de participación, donde se dé un diálogo abierto y confluyan diversidad de actores con poder e influencia. Adicionalmente, ya que los aportes realizados en estos espacios no garantizan su incorporación en los procesos de toma de decisiones, se considera que no son espacios de negociación abiertos con instancias participativas comunitarias claras, frente al tema de los humedales de la sabana de Bogotá.
En esta investigación también se determinó que, en términos de la trayectoria institucional, no se evidencian procesos de dependencia de trayectoria. Por el contrario, no se refuerza un modo de gobernanza específico, se presentan una serie de tránsitos y, en
71 ocasiones, se dan modelos híbridos, no hay procesos que presenten retroalimentación positiva es decir que se refuercen y se orienten a un objetivo común. No obstante, llama la atención que los humedales objeto de estudio tienen trayectorias de gestión similares, comparten hitos determinantes para la defensa de los humedales, y el impulso que dio la FHLC a otras organizaciones para el desarrollo de procesos similares de defensa de los ecosistemas fue esencial. También se estableció que cuatro de los humedales estudiados lograron su defensa gracias a las acciones populares y a la participación comunitaria que ha guiado estos procesos durante quince años, aproximadamente. Estas experiencias demuestran que la conservación de los humedales en la actualidad se debe, en gran medida, a la acción oportuna de la comunidad y a su interés en la defensa de los derechos colectivos.
Respecto a los modos de gobernanza, se realizó un esfuerzo conceptual para analizar lo que ocurre en la actualidad con ellos, ya que son híbridos y se encuentran en un tránsito constante. Los autores Driessen et al. (2012), Arnouts et al. (2011), Guzmán et al. (2011), Hysing (2009), Hufty (2009) y Hernández et al. (2011) hacen una aproximación teórica, basándose en los componentes de la gobernanza (actores, normas y espacios de negociación), con el objeto de identificar un modo específico y determinar cómo es su funcionamiento. Se identificaron cuatro modos de gobernanza en los casos de estudio, que evidencian, como se mencionó anteriormente, que no se cuenta con una orientación clara para el manejo de los humedales. No obstante, mediante la Política para los Humedales del Distrito de 2006, se dan lineamientos generales en esta materia, pero aun así existen tensiones entre lo plasmado en la política y las decisiones que se toman frente a los humedales por los mandatarios locales.
El primer modo de gobernanza identificado correspondió a la Co-gobernanza cerrada. En él, las entidades responsables del manejo y cuidado de los humedales no cumplían con sus competencias, lo que ocasionó que la problemática sobre estos humedales se acentuara debido a las dinámicas de desarrollo de la ciudad y al abandono institucional. Esto motivó a la comunidad a organizarse y fortalecerse en torno a la defensa de los derechos colectivos, especialmente en torno al derecho a un ambiente sano y el derecho a la salud. Este período se caracterizó por un tránsito hacia la Autogobernanza, en el que se avanzó en materia de participación y conservación de los humedales estudiados.
Con el surgimiento de la Política Distrital de Humedales, en 2006, se dio espacio a un tránsito hacia la Gobernanza privatizadora. Entonces, se celebraron convenios de cooperación entre la EAAB y ONG ambientalistas para la administración y manejo de los
72 humedales de la sabana. En este período, los procesos de invitación directa a participar fueron muy exigentes, tanto en la profesionalización de la planta de personal de las organizaciones como en las contrapartidas, lo que dificultó en parte la participación de varias organizaciones y obligó a las otras a adaptarse a los requerimientos del modelo. Igualmente hubo limitantes presupuestales por parte de la EAAB y la SDA para la celebración de los convenios y su continuidad, lo que llevo a evaluar este modo como ineficiente, ya que no presentó buenos resultados. Las ONG que participaron en los convenios demostraron grandes avances pero el diseño institucional del esquema no funcionó.
Debido a esto, se impuso un nuevo modo de Co-gobernanza cerrada en el que la Administración Distrital decidió retomar el manejo de once humedales de la sabana mediante convenios de cooperación interinstitucional entre EAAB, JBB y SDA. Cabe mencionar que algunas de las organizaciones sociales ambientalistas que participaron en los procesos de defensa de los humedales no están de acuerdo con este nuevo esquema, y argumentan que no cuenta con espacios de participación establecidos para veedurías sobre la toma de decisiones respecto a las intervenciones que se realizaran en estos espacios. De este modo, este estudio permitió aclarar cómo ha sido el manejo de los humedales en los últimos veinte años, y sirve de insumo para un análisis enfocado en la calidad de la gobernanza, en el que se revelen aspectos positivos y por mejorar de cada uno de los modos de gobernanza analizados.
Por último, puede asegurarse que es determinante la realización de investigaciones en temas de gobernanza para los debates actuales de desarrollo territorial, ya que no se cuenta con suficiente información consolidada en cuanto al manejo de los humedales urbanos en Colombia. Algunas preguntas adicionales que surgen a partir de este estudio se refieren a ¿cuál ha sido la calidad de la gobernanza en los modos de gobernanza identificados en los humedales de la sabana de Bogotá?, ¿qué consecuencias traerá para la trayectoria de gestión de los humedales el nuevo esquema de manejo impuesto por la Alcaldía Mayor de Bogotá?, ¿qué mecanismos de accountability o rendición de cuentas han tenido lugar en los procesos de gestión de los humedales de la sabana de Bogotá?. Vale la pena dejar enunciados estos cuestionamientos para futuras investigaciones, que complementen este estudio inicial sobre el tema, e incluso que vayan más allá para indagar sobre si es posible lograr la incorporación de los humedales de la sabana de Bogotá en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas y qué efectos tienen los modos de gobernanza identificados sobre la conservación de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos en los humedales.
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Personas entrevistadas y asistencia socialización nuevo modelo de administración de los humedales.
María Teresa Andrade – Representante Legal ADESSA Convenios Interadministrativos Humedal Jaboque – 14 de Marzo de 2014.
Carlos Francisco Castillo – Consorcio Humedal Córdoba Director de varios Convenios Interadministrativos Humedal Córdoba – 14 de Marzo de 2014.
Juan Carlos Gutiérrez – Subdirector Fundación Alma Convenios Interadministrativos Humedal Juan Amarillo – 18 de Marzo de 2014.
Marxia Motta – Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P Gerencia Ambiental – 19 de Marzo de 2014.
Carlos Muñoz – Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca entrevista telefónica sobre comisión conjunta – 25 de Abril de 2014.
María Alejandra Piedra – Secretaría Distrital de Ambiente Subdirección de Ecosistemas y Ruralidad – 29 de Abril de 2014.
Asistencia socialización Convenios Humedal la Conejera 18 de marzo de 2014 – Humedal Torca – Guaymaral 15 de marzo de 2014.
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ANEXO 1.
Modelo de entrevista representantes de las ONG’s ambientales que celebraron Convenios Interadministrativos con la EAAB para la administración de los humedales.
Generalidades 1. ¿Cuál ha sido la trayectoria en el manejo del humedal? 2. ¿Qué hitos recuerda en el proceso de defensa/ conservación del humedal? 3. ¿Qué papel ha jugado la participación ciudadana en el proceso de defensa/conservación del humedal?
Componentes y modos de gobernanza 1. ¿Cuales considera que han sido los actores de mayor relevancia en los procesos de toma de decisiones, administración y financiación de proyectos del humedal? Porqué? 2. ¿Existen o han existido espacios de negociación relacionados con la toma de decisiones sobre el humedal? Cuáles? 3. ¿Cómo eran las relaciones entre las ONG’s ambientales a cargo de los convenios y la EAAB? ¿existían espacios de negociación? 4. ¿Cómo fue el esquema de administración que se manejó? ¿Qué aspectos positivos destacaría? ¿Qué aspectos por mejorar destacaría?
Modelo de entrevista representantes de las Entidades EAAB y SDA. Cabe mencionar que según la persona a entrevistar se realizan solo ciertas preguntas.
1. ¿Cuál es la labor que desempeña la entidad en relación con los humedales? 2. ¿Cuál es la propuesta de la entidad en relación al manejo y administración de los humedales? 3. ¿Existen o han existido espacios de negociación relacionados con la toma de decisiones sobre los humedales? ¿Cuáles? ¿Cómo es el funcionamiento del Comité Distrital de Humedales? 4. ¿Cómo es la relación de la CAR, EAAB y SDA? ¿Cómo funciona la comisión conjunta? 5. ¿Hay claridad y diferenciación entre la funciones de cada una de estas entidades en relación al manejo de los humedales? ¿Se ha generado algún conflicto? 6. ¿En los modos de manejo de los humedales hay participación de la comunidad? ¿Cuál? 7. ¿La comunidad es informada oportunamente de las decisiones que se toman y de los proyectos que se desarrollan en los humedales? 8. ¿Qué intervenciones desarrolla la entidad en los humedales actualmente? 9. ¿La entidad cuenta con presupuesto para asumir la administración y manejo de los humedales? 10. ¿la entidad ha desarrollado mecanismos de rendición de cuentas en relación a los temas de humedales?
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ANEXO 2. Tabla de análisis del poder e interés de cada uno de los actores que tienen incidencia en los humedales distritales.
Actor Descripción Poder Interés Ministerio del Medio Creado Ley 99 de 1993. Entidad pública del orden nacional 1. Tiene la mayor jerarquía y es la mayor 1. MINAMBIENTE es la entidad pública Ambiente– rectora en materia de gestión del ambiente y de los recursos autoridad en el país en materia de medio con mayor importancia en relación a los MINAMBIENTE naturales renovables. ambiente. temas ambientales del país. (Nacional) Acciones más importantes en relación a los humedales 2. Controla recursos estratégicos para los 2. En relación a los humedales distritales distritales: humedales en el país. tiene importancia pero no ejerce autoridad -Lideró la formulación de la política nacional para los 3. Cuenta con conocimiento directamente sobre ellos debido a la humedales interiores de Colombia 2002. especializado. descentralización en el manejo de los -Adopto Convenio de diversidad biológica 1994. 4. Impulsa la elaboración de políticas y recursos ambientales en el país. -Adoptó Convención Ramsar 1997. normatividad a escala nacional en materia 3. Su mayor importancia en los humedales -Es la autoridad administrativa Ramsar designada para el de humedales. distritales radica en la formulación de país. 5. Dentro de sus funciones está la políticas y directrices generales para su -Adoptó la guía técnica para formulación de los planes de adopción de convenios y convenciones manejo y aprovechamiento sostenible. manejo de los humedales colombianos. internacionales en materia ambiental. Instituto Colombiana El Instituto Colombiano de Antropología e Historia 1. En temas de antropología y arqueología 1. No tiene interés específico en las áreas de Antropología e (ICANH) es una entidad pública con tradición científica y es autoridad en el país, específicamente en de humedal, no obstante tuvo una Historia ICAHN técnica, su labor consiste en investigar, generar, difundir y casos de hallazgos antropológicos. participación determinante especialmente (Nacional) transferir conocimientos antropológicos, arqueológicos, en el humedal Jaboque ya que se históricos y del patrimonio cultural (ICAHN, 2014). reportaron unos monolitos en uno de sus polígonos, la EAAB iba a intervenir la zona con obras de reconformación del
humedal, y debido al análisis del ICAHN la obra fue suspendida (Andrade, entrevista personal, 14 marzo 2014). Corporación Creada Ley 3 de 1961. Es la autoridad ambiental competente 1. Tiene jerarquía regional en materia de 1. La entidad tiene gran importancia a Autónoma Regional en el departamento de Cundinamarca y de las zonas medio ambiente. escala regional, sin embargo para los de Cundinamarca - suburbanas y rurales del Distrito Capital. 2. Es la autoridad ambiental en el área de humedales objeto de estudio se limita a la CAR Acciones más importantes en relación a los humedales su jurisdicción. aprobación de los planes de manejo (Regional) distritales: 3. Controla recursos para los humedales ambiental y de algunas intervenciones. - Hace parte del SIAC sistema de información ambiental de correspondientes al área de su 2. Ejerce funciones de autoridad Colombia (Acuerdo 19 de 1996). jurisdicción, aprueba las intervenciones ambiental en el área de su jurisdicción. - Hace parte del Comité Distrital de Humedales (Resolución que se realizan en ellos y los planes de 2618 de 2006). manejo ambiental. -Declaró la reserva Forestal Regional Productora del Norte 4. Cuenta con conocimiento especializado de Bogotá D.C. “Thomas Van der Hammen” (Acuerdo CAR en temas ambientales. No. 11 de 2011). 5. Tiene la facultad de aprobar la -Aprueba la incorporación de reservas regionales. incorporación de reservas regionales. -Comparte jurisdicción con la SDA en los humedales objeto de estudio: Conejera, Jaboque y Torca. -Participa en la comisión conjunta con la SDA, para la aprobación de las intervenciones en los humedales en los que comparten jurisdicción.
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-Elaboración y/o aprobación de los planes de manejo ambiental de los humedales en el área de su jurisdicción (dependiendo del caso). Alcaldía Mayor Es el órgano administrativo que representa al gobierno 1. Tiene la mayor jerarquía y autoridad en 1. Es competencia de la Alcaldía Mayor Distrital de Bogotá. el Distrito Capital. los temas ambientales del Distrito, sin Acciones más importantes en relación a los humedales 2. Es responsable de la elaboración del embargo esa labor la desempeña distritales: POT. directamente la SDA, pero depende del -Mediante el Decreto 619 del 2000 POT, se incorpora el 3. Controla los recursos estratégicos y alcalde el énfasis que se otorgue al tema concepto de estructura ecológica principal y se clasifica a los mediante los planes de Desarrollo en cada administración. humedales como parques ecológicos distritales. determina los proyectos de inversión de la 2. En la administración de Gustavo Petro -Mediante Decreto 364 del 2013 POT, se modifica el POT ciudad. se le ha dado gran importancia a los temas anterior y es muy favorable en cuanto a la conservación, 4. Cuenta con conocimiento ambientales. protección y usos permitidos de los parques ecológicos especializado. distritales de humedal. 5. La SDA es la encargada de la -Según el mandatario distrital del momento y los POT se implementación y seguimiento de las determinan todos los temas de manejo de los humedales de decisiones que se toman en materia la Sabana de Bogotá, el Alcalde Mayor tiene esta facultad y ambiental en el Distrito. la última palabra en relación a estos temas. En el 2013 el alcalde Gustavo Petro, decidió que se retomara la administración y manejo de los humedales por parte del Distrito (Motta, entrevista personal 19 marzo 2014). Secretaría Distrital de La Secretaría Distrital de Gobierno es la encargada de 1.Tienen la mayor autoridad en las 1. La Secretaría Distrital de Gobierno no Gobierno y Alcaldías formular políticas de seguridad, justicia, protección y localidades y coordinan la acción distrital tiene interés específico en los humedales. Locales promoción de derechos y libertades públicas (Secretaría en el territorio. 2.Por su parte las alcaldías locales son Distrital de Gobierno, 2014). 2.Controlan cierta parte de recursos para entidades determinantes en relación a la Las alcaldías locales Son dependencias de la Secretaría de la realización de proyectos en los vigilancia y control de las zonas de Gobierno, que se encargan de la acción administrativa del humedales (generalmente se contratan humedal y de las zonas de manejo y distrito en las 20 localidades en las que está dividida la ONG’s que los desarrollan). preservación ambiental. ciudad (Secretaría Distrital de Gobierno, 2014). Son las 3.Ejercen actividades de vigilancia en 3.En relación al manejo y administración encargadas de implementar el plan de desarrollo en los zonas de humedales (relación a control de de los humedales su participación no es territorios, según los lineamientos y orientaciones de la rellenos, seguridad, entre otros). directa. alcaldía mayor. Vigilan el cumplimiento de las normas sobre 4.Son las encargadas de hacer las desarrollo urbano, uso del suelo y reforma urbana; ejecutan restituciones de espacio público y evitar las operaciones para la protección, recuperación y su invasión (también temas de desalojos y conservación del espacio público, los recursos naturales y el querellas de predios pertenecientes a ambiente (Decreto Ley 1421 de 1993). zonas de humedales por solicitud de la Acciones más importantes en relación a los humedales EAAB principalmente). distritales: -Deben velar por la protección, conservación y preservación de los ríos, quebradas, canales y humedales (Acuerdo 79 de 2003). Concejo de Bogotá Entre sus funciones están: la aprobación de los planes de 1. Cuenta con alta jerarquía y autoridad en 1. Tiene mucha importancia en relación al desarrollo Distritales, aprobación del presupuesto anual de el Distrito Capital. desarrollo de normatividad relacionada Bogotá, elección de los titulares de los órganos de control de 2. Tiene la facultad de declarar a los con los humedales distritales.
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las instituciones distritales, ejercer control político y generar humedales reservas naturales y formaliza 2. Su interés no es específico en los iniciativas normativas (Concejo de Bogotá, 2014). a los que se incorporan. humedales distritales. Acciones más importantes en relación a los humedales 3. Controla gran parte de recursos ya que distritales: aprueba el presupuesto anual de Bogotá y -Declaración de los humedales como reservas naturales los POT. (Acuerdo 19 de 1994). 4. Desarrolla reglas en relación a las -Adopción del estatuto general de protección ambiental del competencias y funciones de las entidades Distrito Capital (Acuerdo 19 de 1996). en relación a los humedales. Departamento Su función radica en planear, pensar, proyectar y organizar 1. Cuenta con autoridad en el Distrito en 1. No tiene interés específico en los Administrativo de el desarrollo urbanístico del distrito capital (Secretaría relación a la zonificación y humedales distritales, pero su labor es Planeación Distrital – Distrital de Planeación, 2014). Acciones más importantes en reglamentación de la ciudad. determinante en relación a la regulación Secretaría Distrital de relación a los humedales distritales: 2. Participa activamente en la elaboración del crecimiento urbano de la ciudad. Planeación ( mediante del POT e incorpora sus consideraciones Acuerdo 257 de 2006) -Hace parte del SIAC, su función consiste en la en la zonificación de la ciudad. incorporación de consideraciones ambientales en los 3. Mediante el POT determina el tema de procesos de zonificación y reglamentación de los usos del la regulación de la construcción en la suelo y del espacio público en el Distrito Capital (Acuerdo ciudad. 19 de 1996).
-Revisión de las licencias urbanísticas y/o de construcción concedidas respecto de terrenos ubicadas en área de humedales y sus zonas de ronda hidráulica y de manejo y preservación ambiental según la delimitación del POT y deberá proferir todos los actos administrativos o iniciar las actuaciones judiciales pertinentes y podrá revocar directamente las respectivas incorporaciones y licencias revisadas cuando a ello haya jugar (Decreto 386 de 2008). Departamento Técnico El Dama fue creado mediante el Acuerdo 9 de 1990. Es la 1. Es la autoridad ambiental en el Distrito 1. Tiene el mayor interés en los Administrativo del autoridad ambiental dentro del perímetro urbano. Le Capital y la encargada de administrar y humedales y en los recursos naturales Medio Ambiente - corresponde orientar y liderar la formulación de políticas planificar los parques ecológicos de distritales, por mandato le corresponde. Secretaría Distrital de ambientales y de aprovechamiento sostenible de los recursos humedal. 2. Tiene el mayor compromiso y Ambiente (mediante ambientales para preservar la integridad del ambiente, el 2. Controla cierta parte de los recursos responsabilidad en relación a los aspectos Acuerdo 257 de 2006) manejo sostenible de los recursos naturales distritales y la invertidos en la administración y manejo relacionados con el manejo, gestión, conservación del sistema de áreas protegidas (Acuerdo 257 de los humedales del distrito. administración y conservación de los de 2006). 3. Define los lineamientos y suscribe humedales del Distrito Capital. Acciones más importantes en relación a los humedales convenios con la EAAB para el manejo y distritales: administración de los humedales del -El DAMA es la entidad encargada de ser la ejecutora y Distrito Capital. coordinar para garantizar el cumplimiento del Acuerdo 19 de 4. Cuenta con conocimiento 1994. especializado. -Los humedales deben contar con planes de manejo ambiental que deben ser aprobados por la autoridad ambiental competente (Decreto 619 de 2000). -Impulsó el desarrollo de la política pública de humedales
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distritales en el 2006. -Las autoridades ambientales competentes, deben elaborar y ejecutar los planes de manejo ambiental de cada humedal dentro de su jurisdicción (Resolución 157 de 2004). -La aprobación de los planes de manejo ambiental de los humedales se realizará por la autoridad ambiental competente (Resolución 1128 de 2006). -La administración de los humedales estará a cargo del DAMA pero este podrá suscribir convenios con organizaciones sociales o instituciones públicas o privadas que hayan trabajado en la defensa, recuperación y conservación de estos ecosistemas (Decreto 062 de 2006). -Ha desarrollado Convenios con la EAAB para el manejo y administración de los humedales distritales. -Participa en la comisión conjunta con la CAR para la aprobación de intervenciones de los humedales en los que tienen jurisdicción compartida. -Destaca la responsabilidad de la SDA la formulación de los planes de manejo ambiental de las áreas que están en el Distrito (Decreto 364 de 2013). Secretaría Distrital de Su función consiste en la elaboración de la política de 1. Su función en relación a los humedales 1. No tiene interés específico en el tema Hábitat gestión integral del Sector Hábitat, en articulación con la se limita al tema del uso del suelo y la de humedales. secretaría de Planeación SDP y SDA, y de conformidad con regulación de las licencias de el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) y el Plan de construcción que se otorgan. Desarrollo Distrital; formular conjuntamente con la SDP y con la SDA, la política de ecourbanismo y promover y coordinar su ejecución; definir con la SDA, la política de gestión estratégica, del ciclo del agua; Promover y desarrollar los lineamientos ambientales determinados por el ordenamiento jurídico en lo relacionado con el uso del suelo (Secretaría Distrital de Hábitat, 2014). Es el presidente de la Comisión de Veedurías de las Curadurías Urbanas de Bogotá D.C (Resolución 1600 de 2011). Unidad administrativa No debe incorporar en la cartografía oficial del Distrito 1. Su función en relación a los humedales 1. No tiene interés específico en el tema de Catastro Distrital capital el loteo de predios que se encuentren dentro del se limita a la incorporación de predios en de humedales. límite legal de ningún Parque Ecológico Distrital de la cartografía que tengan afectación por Humedal (Decreto 386 de 2008). estar en zona de humedal, esto es muy importante ya que restringe la venta de predios que deben ser adquiridos por el Distrito por pertenecer a humedales. Curadurías Urbanas Su labor consiste en estudiar, tramitar y expedir licencias de 1.las curadurías son muy importantes ya 1. No tiene interés específico en el tema parcelación, urbanismo, construcción o demolición, y para el que expiden las licencias de construcción de humedales. loteo o subdivisión de predios, a petición de los interesados y determinan las características de las
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en las zonas o áreas del municipio o distrito que la construcciones, para el caso de los administración municipal o distrital le haya determinado humedales es fundamental que no como de su jurisdicción (Ley 810 de 2003). aprueben la urbanización de predios existentes en áreas de humedal. Comisión de Veedurías De acuerdo a sus competencias revisará las licencias que 1.su labor es fundamental en la 1. No tiene interés específico en el tema de Curadurías hubieran sido otorgadas por los Curadores Urbanos de verificación de que no se otorguen de humedales. Urbanas52 Bogotá priorizando las que se estén ejecutando y de licencias en predios pertenecientes a considerarlo pertinente solicitará su revocatoria directa ante humedales, y si es el caso hacer la la SDP (Decreto 386 de 2008). denuncia para tomar las medidas respectivas. Empresa de Acueducto Acciones más importantes en relación a los humedales 1. Tiene autoridad en los temas de 1. Tiene interés en los humedales ya que y Alcantarillado de distritales: intervención hidráulica de los humedales hacen parte de la estructura hídrica del Bogotá -Es la encargada de definir las rondas de los ríos (Acuerdo 7 distritales. Distrito. de 1979). 2. Se encarga de la adquisición predial de 2. Por reglas es la entidad distrital junto -Con la asesoría técnica del Departamento administrativo de las áreas de humedal, y de las obras de con la SDA que tiene mayores Planeación Distrital es la encargada de realizar el reconformación. responsabilidades en materia de acotamiento y demarcación en terreno de las rondas de los 3. Cuenta con asignación presupuestal recuperación, conservación y manejo de ríos, embalses, lagunas, quebradas y canales dentro del tanto para las obras que se realizan en los los humedales del Distrito. Distrito Capital (Acuerdo 6 de 1990). humedales como para su manejo y 3. El acueducto en la actualidad es la -Hace parte del Sistema Ambiental del Distrito Capital SIAC administración. entidad distrital que cuenta con mayor (Acuerdo 19 de 1996). 4. Cuenta con conocimiento especializado presupuesto distrital para la -Es su responsabilidad la demarcación de las zonas de ronda y capacidad técnica. administración y manejo de los y las de manejo y preservación ambiental de los humedales, humedales. también es su responsabilidad la realización de estudios y 4. Ha realizado y realiza convenios de obras necesarias para mantener, recuperar y conservar los cooperación con la SDA y JBB para la humedales tanto en la parte hídrica como biótica (Acuerdo administración de los humedales 35 de 1999). distritales. Desde el 2006 – 2012 -Ratifica que la EAAB es la entidad responsable de la aproximadamente estableció convenios de delimitación de las áreas de humedal y debe velar por su cooperación con la SDA y con ONG’s protección y cuidado según lo que se determine en los ambientales para la administración y Planes de Manejo Ambiental, y debe realizar las acciones manejo de los humedales. necesarias para mantener, recuperar y conservar los humedales (Decreto 619 del 2000). -Se define que la entidad encargada de realizar los planes de manejo ambiental de los humedales es la EAAB y serán sometidos a consideración de la autoridad ambiental competente; también debe realizar los estudios y acciones necesarias para mantener, recuperar y conservar los humedales en sus componentes hidráulico, sanitario, biótico y urbanístico y realizar el seguimiento técnico de las zonas de ronda y de manejo y preservación ambiental, siguiendo
52 Decreto 1469 de 2010, Reglamenta las licencias urbanísticas y la función que desempeñan los curadores urbanos, hace referencia a que el Ministerio de Ambiente ejercerá la función de coordinación y seguimiento de los curadores urbanos en cada municipio o distrito a través de las comisiones de veeduría.
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las directrices de la autoridad ambiental competente (Decreto 469 del 2003). -Le corresponde demarcar las zonas de ronda, velar por la protección y cuidado de cada unidad ecológica y debe en un término no mayor a dos años formular los planes de manejo ambiental de los humedales con el apoyo del DAMA (Decreto 062 de 2006). Hace parte del Comité Distrital de Humedales (Resolución 2618 de 2006). Policía de Bogotá Debe velar por la conservación y preservación de las áreas 1.Cuenta con gran autoridad en el Distrito 1.No tiene un interés específico en las de chucuas o humedales y los comportamientos que debe Capital. Se encarga de los temas de áreas de humedal. tener la comunidad en relación a sus características seguridad en los humedales y de la (Acuerdo 79 de 2003). regulación del comportamiento ciudadano Policía ambiental y ecológica. en estos espacios. Jardín Botánico de Hace parte del Comité Distrital de Humedales (Resolución 1. Cuenta con conocimiento científico 1. A partir de 2013 participa en los Bogotá “José Celestino 2618 de 2006). sobre los ecosistemas andinos y convenios de cooperación para la Mutis” altoandinos, es una autoridad en esta administración de los humedales A partir de 2013, el JBB hace parte del esquema de materia y contribuye desde la parte distritales. administración y manejo de los humedales distritales. científica a la Alcaldía Mayor y a la SDA. Participó en el convenio de cooperación establecido entre 2.A partir del 2013 cuenta con recursos EAAB y SDA para la administración de los humedales. para la participación del convenio de Principalmente se encarga de los temas de mantenimiento en cooperación de administración de los el área terrestre del humedal y de la parte social del humedales de la sabana. esquema. Secretaría Distrital de Según el Acuerdo 19 de 1996 hace parte del SIAC su 1. Principalmente su función en relación 1. No tiene un interés específico en las Salud función consiste en controlar, en coordinación con la con los humedales se fundamenta en la áreas de humedal. Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, la prevención de enfermedades debido a los calidad del agua para consumo humano y diseñar las vectores y campañas educativas sobre el estrategias y adelantar las acciones para controlar y prevenir tema. Algunos hospitales de las la proliferación de vectores y la ocurrencia de epidemias. localidades como el de Suba organizan fumigaciones periódicas. Algunos hospitales tienen relación con el tema de los humedales como el Hospital de Suba que hace campañas sobre epidemias, vectores de enfermedades, etc y junto con la Secretaría de Salud de encargan de la realización de fumigaciones periódicas en las zonas urbanizadas cercanas a los humedales. Secretaría de Obras Estas entidades según el Acuerdo 19 de 1996 hacen parte de 1. Principalmente el IDU se relaciona con 1. No tiene interés específico en las áreas Públicas, Instituto de del SIAC y sus funciones consisten en hacer respetar el los temas de humedal debido al impacto de humedal. Desarrollo Urbano IDU espacio público de la ciudad, controlar y sancionar a los que han tenido algunas de las vías sobre y Secretaría de Tránsito vehículos cuyas emisiones de gases y de ruido excedan los los humedales (principalmente la y Transporte límites permitidos por la normatividad ambiental. También fragmentación y los impactos durante la es su responsabilidad integrar consideraciones ambientales y construcción de vías). Aun no se sabe si de espacio público en el diseño y construcción de sus obras, se construirá la avenida longitudinal de
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arborizar, mantener y conservar las zonas verdes del Distrito occidente que fragmentará tres Capital que sean de su responsabilidad y prevenir, controlar humedales. y compensar el impacto ambiental de los proyectos que adelanten. Instituto Distrital de Según el Acuerdo 19 de 1996 pertenece al SIAC le 1. Tiene relación con los humedales 1. No tiene interés específico en las áreas Recreación y Deporte corresponde arborizar, mantener y conservar los parques de debido a que algunos de estos parques que de humedal. IDRD la ciudad. maneja el IDRD hacen parte de las zonas de ronda de los humedales. Y para las obras se requiere pedir autorizaciones.
Secretaría de Según el Acuerdo 19 de 1996, hace parte del SIAC, su 1. La secretaría no tiene relación directa 1. No tiene interés específico en las áreas Educación función radica en la elaboración con la colaboración de la con los humedales, sin embargo algunos de humedal. Secretaría Distrital de Ambiente antiguo DAMA, los de los colegios tanto públicos como programas de la educación ambiental formal en el Distrito privados desarrollan sus Proyectos Capital y ejecutar y controlar su desarrollo. Ambientales Escolares en los humedales cercanos. Departamento Según el Acuerdo 19 de 1996 hace parte del SIAC y su 1. Principalmente las funciones del 1. No tiene interés específico en las áreas Administrativo de función corresponde organizar, motivar y capacitar a la IDPAC se orientan al fomento de la de humedal. Acción Comunal – comunidad para el desarrollo de programas comunitarios de participación ciudadana y a la orientación Instituto Distrital de la mejoramiento del entorno ambiental. de las JAC. Participación y acción 2. Los dos procesos son de gran comunal (Acuerdo 257 Entre sus funciones se encuentran: fomentar la cultura importancia y relevancia en relación a los de 2006) democrática y el conocimiento y apropiación de los humedales principalmente en los inicios mecanismos de participación ciudadana y comunitaria; de los procesos de gestión y conservación Formular, orientar y coordinar políticas para el desarrollo de de estos. Varias JAC participan las Juntas de Acción Comunal en sus organismos de primer activamente en los proyectos que se y segundo grado, como expresión social organizada, desarrollan en los humedales. autónoma y solidaria de la sociedad civil (Instituto Distrital de la Participación y acción comunal, 2014). Aguas de Bogotá Aguas de Bogotá S.A. ESP es una empresa especializada en 1.Es contratista de la EAAB para las 1.Gran interés en los humedales distritales desarrollar proyectos integrales del ciclo del agua, es el intervenciones en los ecosistemas de a partir del 2014 ya que la EAAB la vehículo de expansión de la Empresa de Acueducto y humedal en el Convenio contrató para el desarrollo de las Alcantarillado de Bogotá –EAAB- para desarrollar Interadministrativo celebrado entre la intervenciones en los cuerpos de agua de proyectos a nivel regional, nacional e internacional y realizar EAAB, SDA y JBB, para el manejo y los humedales y en parte de la ronda transferencias de experiencia y tecnología; es una empresa administración de los humedales por 24 hidráulica. participada en más de un 99% por entidades del orden meses. distrital como la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, la Empresa de Energía de Bogotá ESP, Metrovivienda, el Municipio de La Mesa y Colvatel (Aguas de Bogotá, 2014). Esta filial de la EAAB a partir del 2014 juega un papel fundamental en la administración y manejo de los humedales
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de la sabana de Bogotá, ya que la EAAB la contrató para la realización de las intervenciones técnicas requeridas en los cuerpos de agua de 11 de los humedales de la sabana de Bogotá, el contrato cuenta con presupuesto para 30 meses de labores. Contraloría de Bogotá La Contraloría de Bogotá, D. C., es un organismo de 1. Cuenta con una subdirección de 1. No tiene un interés específico en los carácter técnico, dotado de autonomía administrativa y fiscalización de ambiente, en la que se humedales. presupuestal, al cual le corresponde la vigilancia de la realiza la vigilancia de los temas gestión fiscal del Distrito Capital y de los particulares que relacionados con humedales. manejen fondos o bienes del mismo, en los términos y condiciones previstos en la Constitución Política, las Leyes y los Acuerdos (Acuerdo 519 de 2012). Procuraduría General La Procuraduría General de la Nación es la Entidad que 1. Tiene gran poder en relación a las 1. No tiene un interés específico en los de la Nación representa a los ciudadanos ante el Estado, es el máximo investigaciones sobre el desempeño de los humedales. organismo del Ministerio Público, conformado además por funcionarios públicos. la Defensoría del Pueblo y las personerías; es su obligación velar por el correcto ejercicio de las funciones encomendadas en la Constitución y la Ley a servidores públicos y lo hace a través de sus tres funciones misionales principales: la función preventiva, la función de intervención y la función disciplinaria (Procuraduría General de la Nación, 2014) Personería de Bogotá Personerías Municipales, les corresponde la guarda y 1. Tiene gran poder en relación a las 1. No tiene un interés específico en los promoción de los derechos humanos, la protección del investigaciones sobre el desempeño de los humedales. interés público y la vigilancia de la conducta oficial de funcionarios públicos. quienes desempeñan funciones públicas (Personería de Bogotá, 2014). Colegios Distritales Los colegios distritales y privados participan activamente en 1. No tienen mayor poder pero cuando los 1. No tienen un interés específico en los cercanos a los las actividades educativas que se desarrollan en los convocan a movilizaciones en ocasiones humedales. humedales humedales distritales. Principalmente con su asistencia a participan. recorridos guiados, el desarrollo de sus Proyectos Ambientales Escolares PRAES y el servicio social obligatorio. Universidades Públicas Las universidades son muy importantes debido a las 1. No tienen mucho poder sin embargo 1. Su interés principalmente radica en la investigaciones que desarrollan en los humedales distritales sus conceptos en cuanto a estudios y realización de investigaciones en los tanto de trabajos de grado como las convocatorias que se procesos de intervención en los humedales. realizan para el desarrollo de estudios específicos en los humedales son respetados y tomados en humedales. cuenta. Fuente: Elaboración propia.
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Actores privados y sociales
Actor Características y funciones relacionadas con los humedales Poder Interés Colegios Privados Participan activamente en las actividades educativas que se 1. No tienen mayor poder pero cuando los 1. No tienen un interés específico en los desarrollan en los humedales distritales. Principalmente con su convocan a movilizaciones en ocasiones humedales. asistencia a recorridos guiados, el desarrollo de sus Proyectos participan. Ambientales Escolares PRAES y el servicio social obligatorio. Universidades Las universidades son muy importantes debido a las 1. No tienen mucho poder sin embrago 1. Su interés principalmente radica en la Privadas investigaciones que desarrollan en los humedales distritales sus conceptos en cuanto a estudios y realización de investigaciones en los tanto de trabajos de grado como las convocatorias que se procesos de intervención en los humedales. realizan para el desarrollo de estudios específicos en los humedales son respetados y tomados en humedales. cuenta. Operadores de Aseo Cumplen con su labor operativa de recoger residuos y No tiene poder en el tema. No tiene interés específico en los de las Localidades escombros. humedales, sin embargo las comunidades los citan con frecuencia por temas de disposición de residuos sólidos en zonas de ronda de los humedales ya que en ocasiones se depositan gran cantidad de escombros. Consorcio Humedal Se conformó para asumir algunos de los convenios de Actualmente ya no existe en su momento Actualmente no aplica. Córdoba cooperación para la administración del humedal de Córdoba, tuvo poder durante la administración. según información de las entrevistas ya no existe ya que el último convenio que asumió terminó en 2011. Fundación Alma Asumió varios convenios con la EAAB para la administración En los años en los que ejecuto convenio Alto interés en el momento en que asumió del humedal Juan Amarillo. en los humedales era alto. las administraciones. Fundación Natura Asumió varios convenios con la EAAB para la administración En los años en los que ejecuto convenio Alto interés en el momento en que asumió de varios de los humedales. en los humedales era alto. las administraciones. Caja de Asumió algunos convenios con la EAAB especialmente en En los años en los que administró los No tiene interés específico. compensación Juan Amarillo. humedales era alto. familiar Cafam Demás ONGs Corpotibabuyes, Gaia Suna, Alas de Tibabuyes, Fundación Bajo poder, sin embargo en algunos Alto interés en los humedales, su ambientales que han Llamarada, Red de organizaciones sociales del brazo del momentos se incrementa según los conservación y demás proyectos que se participado en los humedal, Natural Planet (Humedal Juan Amarillo). Mesa proyectos que desarrollan en los desarrollan. procesos de los Ambiental, Ecovida, Natural Planet (Humedal Jaboque). humedales. humedales Red de humedales Se conformó como iniciativa de la Fundación humedal la Entre los años 1998 – 2006 fue Alto interés en la conservación de los Conejera para compartir experiencias y apoyo a las determinante para el trabajo de humedales distritales. comunidades cercanas a los humedales con interés de conservación y recuperación de recuperarlos humedales y contaba con alto poder de movilización.
Fundación Humedal Se conformó en 1993, pionera en la defensa y recuperación de 1993-2012 alta participación y alto poder 1993 – 2012 Alto interés, actualmente se la Conejera los humedales en el Distrito. en el tema de recuperación de humedales ha perdido un poco debido al cambio en el
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y capacidad de movilización. esquema de administración. A partir de 2013 con el cambio en el esquema de los humedales no participa ni tiene poder. Asociación para el Se conformó en el 2001. Centró su trabajo en el humedal 1998-2012 alta participación y alto poder 1998 – 2012 Alto interés desarrollo social y Jaboque. especialmente en el humedal Jaboque y En la actualidad no hay interés ambiental Adessa capacidad de movilización. A partir de 2013 con el cambio en el esquema de los humedales no participa ni tiene poder. Fundación Torca Constituida en el año 2000 para el trabajo por la defensa y 1998-2014 alta participación y alto poder 1998-2014 alto interés Guaymaral recuperación de los humedales Torca – Guaymaral. especialmente en los humedales torca y guaymaral y capacidad de movilización. Actualmente ha dificultado la implementación del nuevo esquema en los humedales. Juntas de Acción Asociaciones barriales y vecinales que propenden por la Alto poder y reconocimiento en las No tienen interés específico en los Comunal construcción de acciones conjuntas para el mejoramiento de la comunidades. humedales. calidad de vida en sus sectores habitacionales, teniendo en Capacidad de apoyar el trabajo en los Algunas si como la JAC de Niza sur que cuenta a las unidades barriales como territorios humedales o de obstaculizarlo. ha sido indispensable en el proceso de jurisdiccionales de la acción institucional. Estas juntas fueron JAC Niza Sur gestión y recuperación del humedal de creadas como mecanismos de participación ciudadana y Córdoba. en el Distrito Capital, trabajan apoyadas en el Departamento Administrativo de Acción Comunal (Ley 743 de 2002). Fuente: elaboración propia.
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