NATIONAL RESEARCH INSTITUTE of LEGAL POLICY RESEARCH COMMUNICATIONS 97 Oikeuspoliittisen Tutkimuslaitoksen Tutkimustiedonantoja

NATIONAL RESEARCH INSTITUTE OF LEGAL POLICY RESEARCH COMMUNICATIONS 97 Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonantoja. Rättspolitiska forskningsinstitutet. Forskningsmeddelanden.

Jyrki Tala & Auri Pakarinen (eds)

CHANGING FORMS OF LEGAL AND NON-LEGAL INSTITUTIONS AND NEW CHALLENGES FOR THE LEGISLATOR – International Conference on Legislative Studies in Helsinki 2008

Helsinki 2009

CONTENTS

Legisprudentia uutena lainsäädäntöteoriana, Luc J. Wintgens...... 1

Better Regulation Programs: Some Critical Remarks, Niilo Jääskinen...... 29

The Proactive Law Approach: A Further Step towards Better Regulation, Kaisa Sorsa ...... 35

Self- and Co-regulation in Practice, Auri Pakarinen, Jyrki Tala and Kaisa Kyttä ...... 71

Self-Regulation of the Mass Media in the New Media Landscape: The Finnish Debate, Johanna Jääsaari...... 87

Toimialan itsesääntely yritysnumerotapauksessa, Jukka-Pekka Juutinen and Päivi Peltola-Ojala...... 107

Vaikuttavuustutkimuksen tarpeellisuudesta ja haasteista – esimerkkinä CS-kurssin vaikutus uusintarikollisuuteen, Anssi Keinänen...... 119

Lakiuudistuksella sorrettujen auttamiseen? Esimerkkinä perheen sisäinen lähestymiskielto, Kati Rantala ...... 143

The Effects of the Direct Implementation of EU Law by the Devolved Bodies on National Actors, Aurélien Raccah...... 165

Requirements for Consumer Information in the EU: How Do Airlines Inform Air Passengers under EC Regulation 889/2002?, Minna Ollikainen...... 177

Miten päätöksentekoon EU:ssa voi vaikuttaa? Suomen esimerkki, Anna Hyvärinen...... 197

Economic Perspective on Tax Enforcement: The Case of Finland, Ville Holopainen...... 211

The Stability Programme, Budgetary Framework and Budgetary Power of Parliament, Riitta Ollila ...... 237

The Challenge of Patent Trolls, Jarkko Vuorinen...... 257

List of Contributors ...... 275

LEGISPRUDENTIA UUTENA LAINSÄÄDÄNTÖTEORIANA1 Luc J. Wintgens

Oikeusteoria on tähän mennessä keskittynyt pelkästään oikeudelliseen rat- kaisutoimintaan, ei lainsäädäntöön. Tämä johtuu erityisestä juridisesta ajat- telumallista, jonka mukaan on välttämätöntä käyttäytyä sääntöjen mukaan riippumatta siitä, mistä nämä säännöt tulevat. Tällaista (vahvaa) legalismia on kritisoitu heikon legalismin suunnasta. Heikko legalismi on myös kor- vannut vahvan legalismin. Heikko legalismi mahdollistaa niiden lainsää- dännön periaatteiden havainnoimisen, jotka ovat perustana lainsäätäjän toiminnalle. Legisprudentia on näiden periaatteiden teoriaa. Kun etsitään tasapainoa oikeuden ja politiikan välillä, etuna on se, että näin saadaan vedettyä kaksi ääripäätä oikeudellisen tutkimuksen piiriin. Oikeudellisessa ajattelussa on viime päiviin asti ollut tapana tehdä ero oikeuden ja politiikan välille. Tässä artikkelissa väitän tämän erottelun tar- koittavan sitä, että mitään tasapainoa ei ole etsittävissä ja vielä vähemmän löydettävissä. Tästä erottelusta johtuen oikeuden luomista lainsäädännön avulla ei ole pidetty todellisena tai sopivana oikeusteoreettisena tutkimus- aiheena. (Waldron 1999b, ss. 2.) Lainsäädäntö kuuluu mitä moninaisim- paan poliittisen tieteen alojen valtakuntaan. Lain ajatellaan juontavan juurensa politiikkaan, vaikkakin sen juuret on katkaistu, ja sen ajatellaan elävän omaa elämäänsä. Oikeuden tutkimuksella on oma oikeusdogmatiikaksi kutsuttu metodinsa tai laajemmin ajateltuna oikeusteoria eri variaatioineen. Oikeusteoreetikkojen mielenkiinnon kohteena ei ole se, miten laki syntyy lainsäädäntöprosessissa. Tässä kirjoituksessa kysytään, miksi näin on, ja esitetään kritiikkiä tätä asiantilaa kohtaan. Keskeinen teesi on se, että oikeus erotetaan politiikasta poliittisesta syys- tä. Erottelua käytetään epistemologisin perustein, mikä myötävaikuttaa teh- dyn poliittisen valinnan kätkeytymiseen. Tämän seurauksena sekä moraalis-

1 Kirjoitus on julkaistu aiemmin otsikolla Legisprudence as a New Theory of Legislation teoksessa Ratio Juris Vol. 19 No. 1 March 2006, 1–25. Kirjoituksen on suomentanut OTT Jussi Syrjänen. 2 ten että poliittisten arvojen sfääri jäsennetään ”neutraalilta” pohjalta, mikä estää rationaalisen lainsäädäntöteorian yksityiskohtaisemman kehittelyn.2

I Yhteiskuntasopimus ja modernin filosofian kolme ydinkohtaa Legisprudentian yksityiskohtainen kehittäminen lainsäädännön rationaaliseksi teoriaksi alkaa modernin ajan poliittisen tilan organisoimisen reflektiolla. Po- liittisen tilan organisoimisen perusmalli on yhteiskuntasopimus ja subjektien tahdonilmaukset. Solmimalla yhteiskuntasopimus luodaan suvereeni. Suve- reenin syntyhetkestä lähtien sillä on valta päättää käytännön järjen alaan kuu- luvista asioista. Hän päättää mitä tehdään ja miten toimitaan. Suvereenin muodostuminen perustuu vapauden ajatukseen. Tämä ajatus ilmaisee kolme keskeistä ydinkohtaa modernin filosofian projektissa: Epis- temologinen ydin, joka johtaa filosofian epistemologisoitumiseen. Poliitti- nen ydin, joka johtaa valtion muodostumiseen ja moraalinen ydin, joka pääasiassa keskittyy yksilön vapauteen. Sekä Hobbesin että Rousseaun peruslähtökohtana on rajoittamaton vapaus. Hobbesilla luonnon lain (ius naturale) mukaan jokainen voi toimia vapaasti. Kaikilla on oikeus kaikkeen. Luonnonlait kuitenkin määräävät joitakin velvollisuuksia, jotka eivät toimi luonnontilassa. Tämä johtuu Hobbesin nominalistisesta epistemologiasta. Tämän epistemologian mukaan käsitteillä ei ole ontologisia ulottuvuuksia, vaan ne ovat riippuvaisia yksilöiden tekemistä määritelmistä. Koska jokainen todennäköisesti mää- rittelee nämä käsitteet omien mieltymystensä mukaisesti, luonnonlait eivät toimi. Lyhyesti sanottuna ne ovat olemassa, vaikkakin ne ovat semanttises- ti tyhjiä. Vain suvereeni voi määritellä niiden sisällön sitovalla tavalla. Niin kauan kuin näin ei tapahdu, vallitsee kaikkien sota kaikkia vastaan. Samankaltainen, vaikkakin hieman eroava teesi löytyy Rousseaulta. Hänen mukaansa ihminen syntyy vapaaksi ja kaikkialla hän on kahlittuna. Rousseaun teoria on etupäässä talousteoriaa. Sekä Rousseuan että Hobbe-

2 Tässä suhteessa olen eri mieltä Jeremy Waldronin kanssa, joka väittää, että: ”We paint legislation up in these lurid shades [deal-making, horse-trading, long-rolling, etc.] in order to lend credibility to the idea of judicial review” (Waldron 1999a, 2). Vaikkakin tämä väite saattaa pitää paikkansa Amerikkalaisessa oikeussysteemissä, missä tunnetaan tuomioistuinten oikeus kontrolloida lakien perustuslainmukaisuutta, joskin sitä paljon kritisoidaan, se on kuitenkin paikkansa pitämätön civil law -kulttuureissa, missä tällaista instituutiota ei ole lainkaan ollut kuin vasta äskettäin (esim. Belgiassa) tai sitä ei ole lai- sinkaan (esim. Alankomaissa). Tästä näkökulmasta syyt lainsäädäntöteorian mielenkiin- nottomuudelle ja sen puuttumiselle, on etsittävä muualta.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 3 sin ajattelun mukaan yhteiskuntasopimus on sodan vaaroilta suojautumisen välttämätön edellytys. Tästä seuraa, että vapautta tarkastellaan pääasiassa poliittisena teemana. Vapaus realisoituu poliittisessa tilassa yksilösubjektien tahdon tuloksena. Yksilönvapaus moraalisena kysymyksenä on vasta sekundäärinen asia. Vapaus poliittisena muunnelmana tai lain sallima vapaus ohittavat yksilö- vapauden ja yksilöiden mahdollisuuden olla poliittisessa tilassa vuorovaikutuksessa keskenään omien näkemyksiensä mukaan. Kun Hobbes, sen paremmin kuin Rousseaukaan eivät usko sosiaalisen tilan itsesääntelyyn, siihen lisätään päälle poliittisen tilan organisointi. Niin kauan kuin suvereeni ei sääntele jotakin asiaa, yksilöt voivat sen suhteen toimia niin kuin haluavat. Seurauksena ehdottomasta asemastaan suvereeni voi kuitenkin puuttua peliin silloin kun katsoo sen aiheelliseksi. Vapauden poliittisten ja moraalisten komponenttien lisäksi näyttää siltä, että yhteiskuntasopimusta koskevassa teoriassa keskeisenä elementtinä on kolmas puheena ollut filosofian ydin eli epistemologinen näkökulma. Toisin kuin Descartes sekä Hobbes että Rousseau käsittelevät vapautta ongelmana. Kun Descartesin mielestä moraali kehittyy rationaalisena sys- teeminä, niin Hobbes ja Rousseau eivät pidä sitä mahdollisena. He ovat tavallaan realistisempia kuin edeltäjänsä. Kuitenkin he yhtyvät hänen pe- rusnäkemykseensä, mikä tarkoittaa yleisellä tasolla filosofian ja erityisesti käytännön filosofian epistemologisoitumista. Filosofinen totuus on Descartesille käytännön filosofian varmuuden turvaamista. Ideat, jotka ovat yhtä selkeitä, kirkkaita ja erityislaatuisia kuin cogito, voidaan loogisesti liittää siihen ja toisiinsa. Tämän vuoksi todellisuus voidaan kuvata rationaalisella tavalla. Toisaalta, se mikä ei ole koetel- tavissa loogisesti tai empiirisesti, ei ole rationaalista (Perelman ja Ol- brechts-Tyteca 1976, 2–5). Niin hedelmällistä kuin tämä ehkä onkin ollut tieteelliselle ajattelulle, se kuitenkin pienentää huomattavasti käytännön järjen toimintasädettä. Arvoja, tavoitteita ja toiminnan päämääriä ei voi ottaa loogisen tai empiirisen todis- tamisen kohteeksi. Tästä seuraa, että ne eivät myöskään ole rationaalisia. Näitä vaikutukset ovat olleet näkyvissä jo noin kolmen vuosisadan ajan. Hobbesin ja Rousseaun kehittelemän yhteiskuntasopimusmallin tavoitteena on ratkaista individualismista johtuva poliittisen integraation ongelma. He käyttävät ja laajentavat cartesiaanista metodia ajattelun muuntamisesta tietämiseksi. Toisin sanoen he harjoittavat epistemologisoitua filosofiaa. Ensinnäkin yhteiskuntasopimus on tosi idea. Käyttäessään rationaalista kykyään yksilö voi tulla vain siihen johtopäätökseen, että sopimukseen liittyminen on parempi asia kuin luonnontilaan jääminen. Razilaisittain ilmaistuna sopimukseen liittymisen syy on poissulkeva (Raz 1990) (exclu-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 4 sionary reason). Kun Hobbesin voi ymmärtää kannattavan jonkinlaista uti- litaristista versiota rationaalisuudesta, Rousseaulla on mitä ilmeisimmin kyse puhtaammasta rationaalisuudesta. Järki itse kertoo ja johdattaa nou- dattamaan valtio-oikeuden (public law) tosia periaatteita, kuten hän yhteiskuntasopimusta nimittää. Molemmat variaatiot yhteiskuntasopimuksesta johtavat kuitenkin samaan lopputulemaan: Suvereenin antamat säännöt ovat moraalisesti tosia. Hobbesin mallissa tämä johtuu siitä, että suvereenin antamat säännöt ovat luonnonlakien implementaatiota. Koska nämä lait ovat Jumalan käskyjä, ne ovat todellista moraalia. (Hobbes 1996, 147.) Ne ovat tosia myös Rousse- aun mallissa, sillä mikään laki ei voi olla epäoikeudenmukainen, sen vuoksi, että se on laki (Rousseau 1964, 379). Molempien teoriamallien logiikka on vääjäämätöntä. Premissin (siis yhteiskuntasopimuksen) totuus johtaa loogisesti siihen perustuvan väitteen (siis lain) totuuteen.

II Legalismi Yllä olevasta analyysistä on mahdollista jatkaa esittelemällä sen oikeudellisen ajattelutavan pääpiirteet, joka oli vallitseva 1600-luvulta 1900-luvun puoleen väliin. Yleensä tätä ajattelua on nimitetty ”legalismiksi”. Kuten Judith Shklar on osoittanut, legalismissa normatiivista käyttäytymistä pide- tään säännön seuraamisen asiana. (Shklar 1964, 1.) Zenon Bankowski on lisännyt tähän, että ei ole väliä sillä, mistä säännöt tulevat (Bankowski 1993), laki vain on. Tämä lisäys tuo esille legalismin piirteen, joka on yhteinen positivismil- le ja luonnonoikeudelle. Molempien mukaan laki on osa todellisuutta. Tä- mä on ilmeistä luonnonoikeudelle. Substantiaalinen transsendenttinormi, jonka suvereenin antama sääntö toistaa uudelleen, sanelee lain sisällön. Tällainen representaatio on vähemmän silmiinpistävää positivistisessa ajattelussa. Laki käskynä on suvereenin antama päätös. Se on kuitenkin tosi kuten Hobbes ja Rousseau väittävät, sillä se perustuu yhteiskuntasopimuk- seen. Sellainen sopimus on tosi, ja vastaavasti siihen perustuvien sääntöjen täytyy myös olla totta. Tämä on seurausta niiden epistemologisesta filosofian mallista. Filosofista realismia näiden teorioiden perimmäisenä metafyysisenä premissinä täydentää neljä muuta legalismia määrittävää näkökulmaa. En- sinnäkin, jos lain luominen on tulos tosista normatiivisista propositioista, tällaisten propositioiden täytyy olla ajattomia. Jos ne eivät olisi, niitä tuskin voitaisiin pitää totena, sillä totuus on pysyvää.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 5

Toiseksi, koska laki on totta, ei sen sisältö ole asetettavissa keskustelun alaiseksi. Tästä seuraa arvojen, päämäärien ja tavoitteiden kiistanalaisuu- den kätkeminen. Jokainen sääntö on tosi, mikä tarkoittaa sitä, että arvo, päämäärä tai tavoite on moraalisesti oikea. Tästä näkökulmasta katsottuna lakeja voidaan pitää näiden toteuttamisen instrumenttina ilman, että syntyy tarvetta valita. Tätä legalismin piirrettä voidaan kutsua kätketyksi instru- mentalismiksi. Kolmanneksi yhteiskuntasopimuksesta seuraa, että mikä tahansa suvereenin normatiivinen propositio on ipso facto tärkeämpi kuin mikä tahansa muu propositio, jonka voi ajatella omaavan normatiivisen arvon. Yksilöi- den henkilökohtaiset moraalikäsitykset siitä, mikä on oikein ja väärin, on vääjäämättömästi siirretty normatiiviselta näyttämöltä. Valtiollinen laki määrää sen, mikä on oikein tai väärin. Tätä legalismin puolta voi kutsua etatismiksi. Neljänneksi lakiin kohdistuva tutkimus on rajoitettu tosien väitteiden tutkimukseksi. Metodiltaan lakiin kohdistuvaa tutkimusta pidetään identti- senä luonnontieteellisen metodin kanssa. Tieteellinen metodi, jolla esite- tään deskriptioita tai selityksiä tutkimuksen kohteena olevista ”annetuista objekteista”, soveltuu yhtä hyvin lain sekä luonnon tutkimiseen. Lakiin kohdistuvaa tutkimusta on siten osuvasti nimitetty ”oikeuden tieteeksi” (science of law). Oikeuden tieteen tuottamia propositioita voidaan käyttää täydentävinä oikeuslähteinä. Tämä johtopäätös on looginen seuraus tosista premissistä − laeista − ja tieteen erityislaatuisesta metodista. Näin ollen oikeuden systeemi muodostaa loogisesti toisiinsa liittyvien propositioiden suljetun piirin. Legalismi muodostuu siten näiden viiden ominaispiirteen konjugaatios- ta − filosofisen realismin, ajattomuus, kätketty instrumentalismi, etatismi ja lain tutkimuksen tieteellinen metodi. Ehdotan tällaista legalismia kutsuttavan ”vahvaksi legalismiksi”, ja myöhemmin määrittelen sitä tarkemmin.

III Vahva legalismi ja yhteiskuntasopimuksen valtuutusmalli Tämä lyhyt legalismin esittely antaa valaistusta myös lainsäädäntöteorialle. Legalismi pyrkii enimmäkseen jättämään ulkopuolelle kaikenlaisen lainsää- dännön teoretisoinnin. Lainsäädännössä on kyse politiikasta, ja politiikassa on kyse valitsemisesta. Valinnat ovat kiistanalaisia, joten teoria joka pitää valintoja tiedon kohteena, on tuomittu epäonnistumaan jo alusta lähtien. Le- galismi ratkaisee tämä ongelman epistemologisoimalla sen, ja muuntamalla käytännön järjen teoreettisen järjen alaan. Se, mitä pitää tehdä, perustuu

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 6 sääntöjen tietämiseen, jotka sisältävät oikeuksia ja velvollisuuksia. Säännön seuraamisessa on kyse tietämisestä, kun taas niiden täytäntöönpanossa on kyse soveltamisesta. Tämän seurauksena on sanomattakin selvää, että tuomari on oikeussysteemin tärkein toimija, mistä puolestaan seuraa, että oikeustieteen mielenkiinto kaventuu sääntöjen soveltamisen teoriaan. Lain- säätäjä toimii oikeussysteemin kulissien takana. Hänen roolinsa rajoittuu poliittiseen päätöksentekoon. Valtio-oikeuden todet periaatteet, niin kuin Rousseau kutsui yhteiskuntasopimusta (Rousseau 1964, 470), käsittelevät instituutioiden perustamista eivätkä niiden tekemien päätösten sisältöä. Tämä on seurausta suvereniteetista: Lainsäätäjä on politiikan tilan suvereeni toimija eikä voi olla sidottu sääntöihin, ei ainakaan samalla tavoin kuin tuomari. Jos hän olisi, silloin hän ei olisi suvereeni. Tässä mielessä perustuslaki on poliittinen ohjelma, joka ohjaa lainsäädäntöä, kyse ei ole lainsäätäjää koskevista velvoittavista säännöistä. Tämän seurauksena lain- säätäjää ei pidetä oikeudellisena toimijana vaan pelkästään poliittisena toimijana. Lainsäädäntö on siten politiikan asia: Kun laki irrotetaan sen poliittisesta alkuperästä, lainsäädäntö ei kuulu oikeusteorian alaan. Tässä artikkelissa kyseenalaistan tämän näkemyksen. Tarkoitukseni on osoittaa lainsäätäjän olevan oikeudellinen toimija. Perusteluni käsittää kolme vaihetta. Tämän jakson lopuksi tarkastelen vapauden merkitystä. Seuraavassa jaksossa hahmotellaan vaihtoehtoisen yhteiskuntasopimuksen ääriviivoja. Viimeisessä jaksossa hahmotetaan neljä legisprudentian periaatetta, jotka mahdollistavat lainsäädännön rationaalisen tarkastelun. Tämän alustavan hahmotelman tarkoituksena ei ole olla täydellinen. Kyseessä on vain perustavasta luonnoksesta legisprudentiasta lainsäädän- nön teoriana. Aion aloittaa käsitteestä ”vapaus”. Kaikenlaisen ulkoisten rajoitteiden puuttuessa yksilöt ovat vapaita toimimaan niin kuin haluavat (Hart 1979). Sekä Hobbes että Rousseau pitävät tätä lähtökohtanaan. Loogisesta näkökulmasta yksilö kohtaa rajattoman määrän mahdollisuuksia toteuttaessaan vapauden käsitettä. On paradoksaalista, että vapautta täytyy rajoittaa, jotta toiminta ylipäätään olisi mahdollista. Jos rajattomien mahdollisuuksien joukosta ei tehdä mitään valintoja, mitään tekoa ei voi tehdä. Tämä tarkoittaa sitä, että ollakseen ylipäätään mahdollinen, tekoa edel- tää vapauden rajoittaminen. Rajoittamaton vapaus on vain käsite: Sitä täy- tyy täydentää elementillä, jota ehdotan kutsuttavan ”käsitykseksi” (conception). Käsitys on siis teon välttämätön edellytys. Kaikkien ulkoisten rajoitusten puuttuessa yksilöt käyttäytyvät omien kä- sitystensä mukaisesti. Heidän täytyy valita vapauden rajoitukset, ja ehdotan tätä kutsuttavan ”vapauskäsitykseksi” (conceptions of freedom). Vapauskä-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 7 sitykset ovat sen realisointeja, ja nämä realisoinnit ovat rajoittamattoman mahdollisuuksien paljouden määräämiä. Kun yksilö toimii sellaisen vapauden realisoinnin perusteella, joka ei ole hänen omansa, hän toimii vapautta koskevan käsityksen (conception about freedom) perusteella. Vapautta koskevaa käsitystä (conception about freedom) voi kutsua vapauden ulkoiseksi rajoitukseksi, koska toiminnan kannalta välttämättömässä rajoituksessa on kyse ulkoisesta rajoituksesta. Sitä vastoin vapauskäsitystä (conception of freedom) voidaan pitää sisäisenä vapauden rajoituksena. Sekä Hobbes että Rousseau ovat innokkaita osoittamaan, että sosiaalinen kanssakäyminen ei ole mahdollinen vapauskäsitysten perustalta. Hob- besin kohdalla tämä pitää mitä ilmeisimmin paikkansa. Hänen mukaansa yksilöt eivät ratkaise luonnonlakien oikeita merkityksiä, mikä johtuu niiden semanttisesta tyhjyydestä. Vasta kun luonnonlakien oikeat merkitykset sel- vitetään, niin sosiaalinen vuorovaikutus voidaan järjestää säännöillä. Toisin kuin Hobbes, Rousseau lähtee siitä, että yhteiskunta on olemassa ennen valtiota. Hänen teoriansa hyväksyy sen mahdollisuuden, että sosiaalinen kanssakäyminen perustuu merkitykseen. Yksilöt ovat vuorovaikutuksessa osallistumisen kontekstissa. Tässä kontekstissa he tunnustavat toisen- sa sosiaaliseen yhteyteen kuuluviksi. Kaikkien sota kaikkia vastaan on osoitus yhteiskunnan olemassaolosta. Sota on nimittäin sosiaalisen vuoro- vaikutuksen muoto. Merkitys on kuitenkin eri asia kuin totuus. Totuus on ainutlaatuinen, kun taas merkitys on moninainen. Merkityksille perustuva sosiaalinen vuorovaikutus − toisin sanoen − sosiaalinen vuorovaikutus osallistumisen kontekstin näkökulmasta on tuomittu epäonnistumaan. Hobbesin mukaan tämä johtuu siitä, että ihmiset ovat luonnostaan pahoja. Rousseaun mukaan tämä johtuu sosiaalisessa tilassa taloudellisten puitteiden aiheuttamista riippu- vuussuhteista. Tämä voidaan muotoilla yllä hahmoteltua terminologiaa käyttäen. Yksi- löt, joiden toiminta perustuu vapauskäsityksiin (conceptions of freedom), eivät ratkaise sen ”todellista” merkitystä. Vapauskäsityksiä on rajoittamaton määrä, kun taas vapauden ”todellisen” merkityksen täytyy olla ainutkertainen. Kolme yllä mainittua ydintä näyttäytyvät sopimusluonteisissa puitteissa seuraavalla tavalla. Vapauskäsitykset yksilön toiminnan perustana ovat käytännössä välttämättömiä. Ilman näiden käsitysten avulla tapah- tuvia vapauden realisaatioita ei voi olla toimintaa. Tämä käytännön välttä- mättömyys nostaa yksilön etusijalle. Jos vapaudelle ei ole ulkoisia rajoituksia (conception about freedom), yksilöt voivat käyttäytyä haluamallaan tavalla. Kuitenkin kuten Hobbes ja Rousseau väittävät, vapauden realisaa- tioiden käytännön välttämättömyys on muotoiltu uudelleen poliittiseksi arvoksi. Suvereenin tekemät vapauden realisaatiot, siis vapauden käsitteet

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 8 ovat merkittävämpiä kuin yksilöinen vapauskäsitykset. Näin käy epistemologisesta syystä. Tämä syy on epistemologinen siinä mielessä, että sillä on poissulkeva tai binäärinen luonne. Sekä Hobbes että Rousseau olettavat, että kaikilla yksilöillä on saman verran järkeä. Kun he käyttävät tätä järkeään, he kaikki tulevat siihen lopputulokseen, että yhteiskuntasopimuksen solmiminen on parempi asia kuin jääminen luonnontilaan. Tämän oletuksen mukaan totuus on rationaalisesti parempi pelkkään merkitykseen verrattuna. Epistemologisella perusteella poliittinen vapauden organisointi on siten tärkeämpi asia kuin se moraalinen arvo, että yksilöt käyttäytyvät vapauskä- sitystensä mukaisesti. Sopimuksen solmimisesta lähtien yksilöt toimivat ensisijaisesti vapauden ulkoisten rajoitusten mukaisesti. Heidän suostumi- sensa sopimukseen sisältää valtuutuksen suvereenille. Tämän valtuutuksen vuoksi he suostuvat hyväksymään kaikki suvereenin asettamat vapauden ulkoiset rajoitukset niiden sisällöstä riippumatta. Kuitenkin valtuutusmallin mekanismi toimii vapauskäsityksenä (conception of freedom). Valtuutusmallissa yksilöt toimivat vapauskäsityksen varassa solmiessaan yhteiskuntasopimuksen. Valtuutusmallin yksilöille tuottamat vapauskäsitykset ovat määritettyjä aivan kuin ne olisivat vapaus- käsityksiä. Tästä yleisessä valtuutuksessa on kyse. Tämä kuitenkin perustuu vapauden väärin ymmärtämiseen. Vapaus tarkoittaa mahdollisuutta toimia sisäisen vapauskäsityksen varassa ilman ulkoisia rajoituksia. Yleisemmin ottaen vapaus on poliittisen tilan organisoinnin lähtökohta. Tätä vapaus merkitsee periaatteena. Tämä periaate (principium) synnyttää kuitenkin myös johtoajatuksen. Näin ajatellen vapaus ei toimi pelkkänä poliittisen tilan organisoinnin lähtökohtana. Vapaudella on myös moraalinen puolensa, jonka kuitenkin vapauden poliittinen ulottuvuus ohittaa. Kuten yllä totesin, tämä johtuu epistemologisesta syystä. Tästä aiheutuu seuraavaa. Jos vapauden poliittinen organisoiminen ohittaa vapauden moraalisen ulottuvuuden, tällöin ulkoiseen vapauskäsityk- seen perustuva toiminta on aina automaattisesti tärkeämpää kuin sisäisiin vapauskäsityksiin perustuva toiminta. Tämä vaikuttaa käsitteen ”vapaus” refleksiiviseen luonteeseen. Vapauden refleksiivinen luonne tekee siitä moraalisen käsitteen. Moraalisena käsitteenä se ilmaisee moraalisen autonomian. Moraalinen autonomia edellyttää vapautta toimia vapaudessa. Tämä tarkoittaa samaa kuin ajatus siitä, että sisäisten vapauskäsitysten mukaan toimimisella on etusija suhteessa ulkoisen vapauskäsityksen mukaiseen toimintaan. Tämän yhteiskuntasopimusteoria kieltää. Valtuutus ohittaa moraalisen vapauden siten, että ulkoinen vapauskäsitys on aina tärkeämpi kuin sisäiset vapauskäsitykset.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 9

IV Heikko legalismi ja yhteiskuntasopimuksen ”vaihtomalli” Yhteiskuntasopimuksen valtuutusmallista poikkeavasti hahmottelen seuraavassa toisenlaisen ajattelutavan pääpiirteitä. Jos mikä tahansa vapauden ulkoinen rajoitus on sen olemassaolon vuoksi legitiimi ipso facto, on tästä seurauksena nykyaikana tunnettu ilmiö oikeusjärjestysten huikeasta kasvusta. Kaikki vapauden ulkoisen rajoitukset, jotka ovat formaalisti legiti- moitu suvereenin antamiksi, ovat voimassaolevia sääntöjä. Koska valtuutus on yleinen, niin oikeusjärjestyksellä kokonaisuudessaan oletetaan olevan yleinen tarkoitus. Valtuutus on Hobbesin mukaan annettu henkilökohtaisen turvallisuuden takia ja Rousseaulla yhdenvertai- suuden vuoksi. Ja nämä syyt muodostavat oikeusjärjestyksen kokonaisuuden tarkoituksen. Ne justifioivat kaikki tulevaisuudessa säädettävät ulkoiset rajoitukset a priori, vaikka niiden sisältö on ”sopimuksen solmimisen het- kellä” tuntematon. Tämän vuoksi sekä valtuutuksen että oikeusjärjestyksen tarkoitus on yleinen. Tämän luonnehdinnan mukaan mikä tahansa ulkoinen rajoitus perustuu valtuutukseen ja palvelee oikeusjärjestyksen tarkoitusta. Rajoitusten määrää ei ole rajoitettu millään kriteerillä. Nykypäivinä oikeusjärjestyksen määrällinen aspekti on hyvin tunnettu ongelma. Vaikka kyseessä onkin tärkeästä ongelmasta, sitä ei kuitenkaan käsitellä tämän kirjoituksen puitteissa. Sitä vasten keskitytään tarkastele- maan vapauden laadullista muutosta yhteiskuntasopimuksen näkökulmasta. Yhteiskuntasopimus on rationaalinen rekonstruktio aristotelisen paratii- sin, siis luonnollisen poliittisen yhteisön menetyksestä. Metodologista in- dividualismia on vaikea yhdistää politiikan osaksi ilman jotakin rationaalista käsitteistöä, joka integroi yksittäiset osat jonkin kokonaisuuden osaksi. Yhteiskuntasopimuksen avulla luonnollinen poliittinen yhteisö korvataan rationaalisella poliittisella yhteisöllä. Hypoteettisena rekonstruktiona se vaarantaa vapauden moraalisen dimension. Jos mikä tahansa ulkoinen rajoitus tai ulkoinen käsitys vapaudesta pystyy legitiimisti korvaamaan minkä tahansa sisäisen rajoituksen tai sisäisen käsityksen vapaudesta, tästä seuraa, että vapauden moraalisen merkityksen toteuttaminen voidaan aina korvata vapauden toteuttamisella poliittisessa merkityksessään. Yhteiskuntasopimuksen solmimisen syy on yhtenevä valtion tarkoituksen tai oikeusjärjestyksen yleisen tarkoituksen kanssa. Tästä näkökulmasta voidaan kysyä, voiko vapaus moraalisessa merkityksessään toimia oikeus- järjestyksen yleisenä tarkoituksena. Jos vapautta moraalisessa merkityksessään ajatellaan oikeusjärjestyksen yleisenä tarkoituksena tai johtoajatuksena, päädytään yhteiskuntasopimuk-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 10 sen heikompaan versioon. Tässä versiossa laki tekee moraalin mahdolliseksi. Tämä merkitsee erilaista luonnehdintaa lain ja moraalin välillä, johon tässä kuitenkin vain viittaan menemättä sen syvemmälle. Riittänee kun sa- non, että tämän luonnehdinnan mukaan lain ja moraalin välisessä suhteessa moraalilla on etusija lakiin nähden. Yllä olevasta ei tule päätellä, että tämä etusija-asema on ehdoton. Ky- seessä on suhteellisesta prioriteetista siinä mielessä, että ulkoiset vapauskä- sitykset voivat olla merkittävämpiä kuin sisäiset vapauskäsitykset. Ulkois- ten vapauskäsitysten ehdottoman etusija-aseman kiistäminen viittaa vaihto- ehtoiseen yhteiskuntasopimusmalliin, jota ehdotan kutsuttavan vaihtomal- liksi (trade-off-model). Vaihtomallissa yksilöt eivät anna yleistä valtakirjaa suvereenille. Sitä vastoin tämän mallin mukaan vapaus luovutetaan jokaista ulkoista rajoitusta varten erikseen. Toisin sanoen valtuutusmalli sisältää ajatuksen yleisestä ja a priori vapauden luovutuksesta. Sitä vastoin vaihtomalli muuttaa yhteiskuntasopimuksen valtuutusluonnetta, siten yksilöt eivät luovu kyvys- tään toimia sisäisten vapauskäsitystensä mukaisesti. He vain vaihtavat si- säisen vapauskäsityksensä. Erotuksena Hobbesiin, tämä vaihtomalli ei perustu sellaiseen ihmis- luonnon yleiseen arviointiin, jossa päädytään mahdottomuuteen toimia si- säisten vapauskäsitysten perusteella. Rousseaun malliin verrattuna ero on siinä, että se ei anna yleistä sotaan kulminoituvaa sosiaalista interaktiota koskevaa arviota ihmisyhteisöstä. Vaihtomalli liittyy modernin filosofian projektin kolmeen ydinkohtaan ja asettaa ne uusiin kehyksiin. Epistemologinen ydin muotoillaan siten, että käsitteen merkitys ei ole identtinen totuuden kanssa, sillä käsitteet voivat saada erilaisia merkityksiä osallistumisen kontekstista riippuen. Merkityksen ja totuuden eron kieltä- minen merkitsee osallistumisen kontekstin idean kieltämistä ylipäätään. Totuus on olemassa riippumatta mistään kontekstista, kun taas merkitys on niistä riippuvainen. Totuuden ja merkityksen samaistaminen tai ajatus ”tosista merkityksistä” johtaa omaksumaan ”näkökulman ei mistään” (Nagel 1986), mikä korostaa realismin sopivan modernin filosofian projektiin. Projektin poliittisen ytimen tavoitteena on institutionalisoida näin löy- detty totuus, tai se totuus, joka näin on periaatteessa löydettävissä. On selvä asia, mitä tästä seuraa moraaliselle ytimelle: Yksilöiden ei oleteta olevan kykeneviä toimimaan omien moraalisten näkemystensä tai omien vapaus- käsitystensä mukaisesti. Hobbesin mukaan tämä johtuu ihmisen luonnosta ja Rousseaun mukaan syynä on heidän elämänsä yhteisössä. Epistemologinen erottelu ”käsitteen” ja ”käsitysten” välillä on osaltaan omiaan horjuttamaan tasapainoa poliittisen ja moraalisen ytimen välillä.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 11

Vapauden toteutuminen ulkoisten vapauskäsitysten kautta ei automaattisesti ole sisäisiä vapauskäsityksiä tärkeämpi. Jos näin olisi, silloin ei olisi mi- tään tasapainoa, jota voisi horjuttaa. Kuitenkin vaihtomalliin sisältyy tasapaino, joka on tavoiteltavissa. Juuri tässä vaihto (trading-off) tulee näkyviin. Kaikki suvereenin asettamat sään- nöt ovat vapauden ulkoisia rajoituksia. Vapaus periaatteena (principium) merkitsee sitä, että poliittisen ja moraalisen vapauskäsityksen konkretisaa- tiot – siis sisäinen ja ulkoinen vapauskäsitys – täytyy suhteuttaa toisiinsa3. Kun vapaudesta puhutaan merkityksessä ”principium”, tällöin sisäiset vapauskäsitykset ovat lähtökohtaisessa etusija-asemassa. Vapauden ulkoiset käsitykset voivat olla niitä tärkeämpiä sillä ehdolla, että ulkoiset käsi- tykset justifioidaan paremmiksi kuin vapauden sisäiset käsitykset. Tämän justifikaation tarkoituksena on löytää tasapaino poliittisen ja moraalisen ytimen välillä. Justifikaation vaatimus ilmaisee osaltaan moraalin ensisijaisuutta vapauden poliittisiin konkretisaatioihin verrattuna. Lisäksi mainitun etusija- aseman suhteellisuutta osoittaa se, että vapauden poliittinen konkretisaatio voidaan arvioida vapauden moraalista konkretisaatiota tärkeämmäksi.

V Legisprudentia periaatteet Kun vapaudesta puhutaan principium-merkityksessä, kaikki vapauden ulkoiset rajoitukset on oikeutettava. Sisäisen vapauskäsityksen korvaaminen ulkoisella vapauskäsityksellä on justifioitava. Legisprudentiassa on kyse tästä legitimoinnista. Legisprudentia on määritelty lainsäädännön rationaaliseksi teoriaksi. Siinä käsitellään yksityiskohtaisemmin ideaa vapaudesta periaatteena (principium). Lainsäädännön justifikaatiossa on kyse prosessista, jossa vapauden moraalisia ja poliittisia rajoituksia suhteutetaan toisiinsa. Lainsäädännön rationaalinen luonne vaatii periaatteellista kehystä, ja näissä puitteissa ulkoiset rajoitukset pystytään justifioimaan. Justifikaa- tio on osa legitimoitumisen prosessia. Viimekätinen justifikaatio ei perustu ulkoiseen rajoitukseen.4 Ulkoiset rajoitukset eivät ole koskaan automaattisesti legitiimejä. Ne ovat meneillään olevan legitimoitumisprosessin tee- moja, kuten seuraavilla sivuilla tarkemmin esitetään. Esityksen kehikko muodostuu neljästä periaatteesta, jotka lyhyesti esit- telen, ja joita kommentoin jäljempänä. Nämä neljä periaatetta ovat: vaihto-

3 Tämä tarkoittaa, että ne täytyy suhteuttaa toisiinsa sisäisenä ja ulkoisena vapauskäsi- tyksenä. Tämä ei tarkoita vain kahden tai useamman ulkoisen vapauskäsityken suhteut- tamista toisiinsa. 4 Haluan kiittää Manuel Atienzaa tätä asiaa koskevasta kommentista.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 12 ehtoisuuden periaate, normatiivisuuden asteen periaate, ajallisuuden periaate ja koherenssin periaate.

Vaihtoehtoisuuden periaate Vaihtoehtoisuuden periaate (principle of alternativity) edellyttää, että ulkoinen vapauden rajoitus justifioidaan vaihtoehdoksi ongelmalliselle sosiaali- selle vuorovaikutukselle. Vaihtoehtoisuuden periaate liittyy mitä ilmeisimmin vapauteen periaatteena siinä mielessä, että se ilmaisee sellaisen toiminnan etusijan, joka perustuu yksilön sisäiseen vapauskäsitykseen. Tämä etusija-asema ei siis ole ehdoton. Se on suhteellinen, sillä sosiaalinen vuorovaikutus saattaa lopulta epäonnistua. Tätä epäonnistumista ei kuitenkaan pidä tulkita Hobbesin tai Rousseaun tavoin. On pystyttävä justifioimaan se, että suvereenin määräämä ulkoinen rajoitus on parempi asia kuin sellaisen puuttuminen. Suvereenin ja yksilön välinen suhde on luonteeltaan asymmetrinen (Ricoeur 1986, 310). Tämä tarkoittaa sitä, että vaatimus suvereenin vallan käytön legitiimiydestä ja yksilöiden käsitykset sen legitiimiydestä ovat eri asioita. Jos suhde olisi symmetrinen, niin mikä tahansa suvereenin vaade legitiimiydestään jo samalla vastaisi ipso facto yksilön käsitystä siitä. Tämä vie ajatuksen takaisin yhteiskuntasopimuksen valtuutusmallin ja siihen liittyvän vahvan legalismin jäljille. Vaihtoehtoisuuden periaate justifikaatioperiaatteena perustuu ajatukseen yksilön kyvystä toimia sisäisen vapauskäsityksen varassa. Tämä merkitsee, että yhteiskunnan toimintojen oletetaan olevan itsesäänteleviä siten, että yksilöt osallistuvat merkityksiä muodostavaan interaktioon. Merkitys, joka muodostuu sosiaalisessa vuorovaikutuksessa viittaa sääntöihin, jotka ovat juurtuneet sosiaalisiin käytäntöihin. Samanaikaisesti nämä säännöt toimivat myös kyseisten käytäntöjen konstitutiivisina sääntöinä. Tieteellinen tutkimus, musiikkiesitykset, puukäsityö, kasvatus ja uskon- to ovat kaikki osia sosiaalisista käytännöistä. Kaikilla näillä käytännöillä on omat sääntönsä joiden perusteella kyseiset käytännöt ovat mielekkäitä interaktion muotoja. Mark Hunyadi on osoittanut vakuuttavasti, että näiden sääntöjen olemassaolo tulee näkyväksi konfliktitilanteissa (Hunyadi 1995). Konfliktit siis paljastavat sääntöjen olemassaolon niissä käytännöissä, joissa ne esiintyvät. Konfliktit, säännöt ja merkitykset ovat käytäntöjen olemassaolon välttämättömiä ehtoja. Sosiaalinen tila voidaan ajatella lukemat- tomien erilaisten käytäntöjen yhteenkietoutumaksi konfliktien ilmetessä niiden sisällä ja niiden välillä.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 13

Jos kaikki konfliktit voitaisiin ehkäistä a priori, tilanne olisi samanlainen kuin Hobbesin epistemologisoidun politiikan mallissa. Suvereenin määrittämä merkitys voi toimia konfliktien ennaltaehkäisemisessä ja rat- kaisemisessa. Samalla tämä kuitenkin saattaa vaarantaa sosiaalisten käytän- töjen olemassaolon ylipäätään. Seurauksena olisi myös sosiaalisen ja poliittisen tilan tai yhteiskunnan ja valtion identtisyys. Tämän seurauksena yksilöt autonomisina moraalisina agentteina lakais- taan syrjään. Jäljelle jäävät vain satunnaiset toimintapiirit, jossa he voivat toimia sisäisen vapauskäsityksensä mukaisesti niin kauan kuin ne eivät tule suvereenin sääntelyn piiriin, suvereenin voidessa tehdä interventioita silloin kun parhaaksi näkee. Vaihtoehtoisuuden periaatteen vallitessa tilanne on päinvastoin. Suve- reeni voi tehdä interventioita vain silloin, jos hän voi perustella sen, että sosiaalisen kanssakäymisen häiriintymisen vuoksi hänen antamansa ulkoinen rajoitus on toiminnan perusteluna parempi kuin yksilöiden sisäiset vapauden rajoitukset.

Normatiivisuuden asteen periaate Normatiivisuuden asteen periaate (principle of normative density) merkitsee justifikaatiolle ulkoista rajoitusta silloin kun tarkastellaan normativitee- tin astetta. Lyhyesti sanottuna sanktiot tarvitsevat tuekseen erityisen oikeutuksen, sillä ne merkitsevät vapauden kaksinkertaista rajoitusta. Ensinnäkin ulkoiset rajoitteet ovat vapauden ulkoisia rajoituksia, ja ne sulkevat pois vapauden sisäiseen käsitykseen perustuvan toiminnan. Tämä on ensimmäi- nen rajoite. Toiseksi, jos vapauden ulkoisiin rajoituksiin liitetään sanktio, niin säännön tarkoitus, päämäärä tai tavoite voidaan ymmärtää tai toteuttaa vain säännön määräämällä tavalla. Jos käyttäytymismalli ei ole toteutettu tällä tavalla, seuraa sanktio. Myös tämä estää yksilöä toimimasta sisäisen vapauskäsityksensä mukaisesti.5 Ulkoiset rajoitukset eivät vielä itsessään ole toiminnan poissulkevia syi- tä. Jos ne olisivat, niin silloin olisimme jälleen valtuutusmallin jäljillä. Kui- tenkin vaihtomallissa (trade-off model) oikeusjärjestyksellä on vain vähäi- nen yleinen tarkoitus, joka tekee moraalista mahdollisen. Jos vaihtaminen (trade-off) oikeutetaan normativiteettiasteen periaatteella, tällöin ei ole automaattisesti niin, että sanktio on paras tapa toteuttaa ulkoisen rajoituksen tarkoitus, päämäärä tai tavoite.

5 Kun henkilö on vankilassa, hänen mahdollisuutensa toimia sisäisen vapauskäsityksensä mukaan on jo määritelmällisesti rajoitettua. Jos hänen on maksettava sakko, hän ei voi käyttää rahaa oman mielensä mukaan.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 14

Hart on kritisoinut vakuuttavasti sekä austinilaista että kelseniläistä kä- sitystä oikeudellisista säännöistä. Hänen mukaansa jokainen oikeusjärjestys sisältää valtaa antavia sääntöjä. Säännöt voivat antaa valtaa viranomaisille. Tällaiset säännöt antavat viranomaisille vallan luoda säännön tai muuttaa ja soveltaa sitä. Samalla nämä säännöt tekevät mahdolliseksi sekä viranomaisille että kansalaisille tunnistaa sääntöjä. Yleisesti ottaen valta-asemia luovat säännöt eivät määrää sanktioita (Hart 1994, ss. 91). Edelleen säännöt voivat antaa valtaa myös yksityishenkilöille. Näiden sääntöjen nojalla yksittäiset henkilöt voivat tehdä testamentteja, solmia avioliiton tai tehdä sopimuksia. Nämä säännöt eivät kuitenkaan ole määräyksiä. Ne eivät perustu uhkauksiin (Austin), eikä niillä ole ”välttämätöntä yhteyttä” sanktioihin (Kelsen). Kellään ei esimerkiksi ole velvollisuutta solmia avio- liittoa. Jos kaksi ihmistä haluaa solmia avioliiton, heidän täytyy käyttäytyä tavalla, joka saa aikaan pätevän avioliiton. Jos he eivät tee näin, kyseessä ei silloin ole avioliitosta vaan ehkä jostakin muusta yhdessä olon muodosta. Siinä missä H.L.A Hart onnistuu erottamaan sanktion ulkoisen rajoituksen pätevyydestä, normatiivisuuden asteen periaate ottaa vielä yhden lisä- askeleen. Jos säännön ja sanktion välillä ei ole olennaista tai välttämätöntä yhteyttä, niin niiden suhde on kontingentti. Tästä seuraa, että säännön ja sanktion välinen yhteys on oikeutettava. Sanktion oikeutuksen on sisällettävä argumentin siitä miksi täydentävä vapauden rajoitus on tarpeellinen. Rahamääräinen sanktio tai vapauden fyysinen rajoittaminen ovat vain yksi vaihtoehto laajojen valintamahdolli- suuksien joukosta jonkin käyttäytymismallin toteuttamiseksi. Näiden eri variaatiomahdollisuuksien normatiivisuuden aste vaihtelee sanktion ilmais- tessa maksimimäärän normatiivisuutta. Muita regulatiivisia tekniikoita voivat olla esimerkiksi informaatio, sellaiset kannustimet kuten verohelpo- tukset, menettelyohjeisiin perustuva itsesääntely tai sopimukset, tunnustuk- set (labelling) tai muuta sellaista. Ajatuksena on se, että rankaiseva käyttäytyminen on pystyttävä justifioimaan, sillä vapaus periaatteena (principium) vaatii, että sisäiseen vapauskäsi- tykseen perustuvan toiminnan pitäisi olla etusija-asemassa suhteessa ulkoiseen vapauskäsitykseen perustuvaan toimintaan. Vaihtoehtoisuuden periaatteen mukaan jälkimmäinen on edellistä tärkeämpi asia. Tämän seurauksena pyri- tään toteuttamaan vapauden ulkoisia käsityksiä. Se, että sisäinen käsitys vapaudesta korvautuu ulkoisella käsityksellä vapaudesta, ei kuitenkaan automaattisesti justifioi sitä, että jälkimmäinen toimeenpannaan sanktioin. On py- rittävä toteuttamaan päämääriä, tarkoituksia ja tavoitteita. Normatiivisuuden asteen periaate edellyttää, että keinot säännön pää- määrän, tarkoituksen tai tavoitteen toteuttamiseen löytyvät vaihtoehtojen punnitsemisen prosessista. Tiedotuskampanja kouluissa voisi olla vaihtoeh-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 15 to huumeiden hallussapidon ja käyttämisen sääntöön perustuvalle rankai- semiselle. Tällaisessa kampanjassa annettaisiin tietoa huumeenkäytön ne- gatiivisista vaikutuksista. Siihen voisi vielä liittää sopimuksen koulujen ja hallinnon välillä, jonka tavoitteena olisi koululaitoksen pitäminen puhtaina huumeista. Lisäksi näin toimiville kouluille voitaisiin myöntää tunnustuk- sia (label). Tällaiseen tunnustuksen saamiseen voitaisiin vielä liittää yli- määräistä rahoitusta. Lisärahoitus voitaisiin myöntää koululle, joka on noudattanut sopimusta tietyn ajan ja niin edelleen. Päämäärän, tavoitteen tai tarkoituksen toteuttamiselle näyttää olevan tarjolla monenlaisia vaihtoehtoja. Sanktiot ovat vain yksi keino muiden joukossa. Jos välttämätön yhteys säännön ja sanktion välillä katkaistaan, silloin on solmittava yhteys päämäärän, tavoitteen ja tarkoituksen sekä niiden saavuttamiseksi käytettävien keinojen välillä. Normativiteettiasteen periaatteessa on kysymys tämän yhteyden solmimisesta. On itsestään selvää, että eri keinoilla on erilainen normatiivisuuden aste. Niiden vaikutus vapauteen on erilainen. On itsestään selvyys suosia sel- laisia instrumentteja, joiden normatiivisuuden aste verrattuna sanktioihin on alhaisin. Toisin sanoen, jos sanktioita käytetään, niiden justifikaatio si- sältää ajatuksen sanktion ensisijaisuudesta suhteessa normatiivisesti hei- kommin vaikuttaviin vaihtoehtoihin.

Ajallisuuden periaate Ajallisuuden periaate (principle of temporality) tuo ajan mukaan oikeusjär- jestykseen (legal system). Vahvan legalismin mukaan oikeusjärjestys on ajaton sääntöjen joukko, jotka kuvaavat todellisuutta ja yhdistävät merkitysten maailmaa. Legisprudentian näkökulmasta katsottuna säännöt tai ulkoiset rajoitukset ovat ihmisten luomia. Säännön luominen kuten mikä tahansa inhimillinen toiminta on yhteydessä historiallisiin olosuhteisiin. Toi- sin sanoen inhimillinen toiminta on täynnä ajallisuutta. Teoriat, jotka väittävät omaavansa suoran pääsyn todellisuuteen, kuten Hobbesin ja Rousseaun teoriat, kieltävät tämän pääsyn ajallisuuden. Täl- laisten teorioiden antama tieto on ontologisesti totta. Toisin kuin tällaiset todellisuuden teoriat, todellisuutta koskevat teoriat pitävät pääsyä todellisuuteen epäsuorana. Teoria välittää pääsyn todellisuuteen. Ehdotan tämän tyyppisten teorioiden kutsumista analyyttiseksi teoriaksi tai ”paradigmak- si”. Analyyttiset teoriat tukeutuvat puolestaan toisiin analyyttisiin teorioi- hin ja niin edelleen. Todellisuuden teoriat kieltävät analyyttisen teorian välittävän luonteen. Toisin kuin analyyttiset teoriat, ne vaativat ehdotonta totuutta. Analyyttiset teoriat puolestaan vaativat vain objektiivista tietoa.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 16

Sekä objektiivinen että ehdoton totuus viittaavat siihen teoreettiseen kehikkoon, jonka varassa ne ovat. Teorian riippuvuus teoriasta voidaan ymmärtää epistemologisena muunnoksena ihmisen olosuhteiden ajallisuudesta johtuvasta epätäydelli- syydestä. Ymmärryksen tiedon historiallisesta luonteesta ei kuitenkaan tulisi kääntyä skepsismiksi tai ajatukseksi jonkinlaisesta relativismista tietoa koskevana ontologisena totuutena. Tämä näkemys ajallisuudesta vahvistaa eron totuuden ja merkityksen välillä, sillä merkitys yhdistetään osallistumisen kontekstiin. Totuus ei filosofisessa mielessä ole kontekstisidonnainen. Jokin on totta tai sitten ei. Propositio voi olla tosi tietyssä kontekstissa. Tämä on kuitenkin eri asia sen kanssa, että propositio on ontologisesti tosi. Moraalinen ja poliittinen toiminta eivät vastaa ontologisen totuuden vaatimuksia. Tämä on yhteiskuntasopimusteorioiden peruserehdys. Ne väittävät omaavansa suoran pääsyn todellisuuteen, ja siten ne pohjustavat ainutlaatuisen normatiivisen kehikon poliittisen tilan organisoimiselle. Sama, mikä toimii selityksenä tiedon suhteen, soveltuu myös toiminnan justifikaatioksi. Tämän väitteen mukaan totuus justifioi uskomuksen. Tässä lyhyessä esityksessä minulla ei ole mahdollisuuksia pohdiskella edellisen väitteen paikkansapitävyyttä. Riittää kun totean, että jusfioiminen on yksi toiminnan muoto. Jos totuus voidaan saavuttaa, niin se voi tapahtua vain teorian avulla. Analyyttinen teoria välittää pääsyn todellisuuteen samalla kun se estää suoran pääsyn siihen. Totuutta on pidettävä ”totena tietona”, joka itse perustuu ”ajalliseen kognitivismiin”, niin kuin asian ilmaisen. Si- säisten totuuskäsitysten runsaus sulkee pois vaihtoehdon vapauden ”todel- lisesta merkityksestä”. Vapauden ulkoisen rajoituksen valinta on riippuvainen justifikaatiosta. Vaihtoehtoisuuden periaatteen mukaan tämä justifikaatio fokusoituu ulkoiseen rajoitukseen ongelmallisen sosiaalisen interaktion vaihtoehtona. Normatiivisuusasteen periaatteen mukaan ulkoisen rajoituksen normatiivisuuden aste on justifioitava. Ajallisuuden periaate puolestaan korostaa kaikkien sääntöjen ja niiden justifikaatioiden yleistä historiallista luonnetta. Ajallisuuden periaate rajoittaa ajan perspektiivistä vaihtoehtoisuuden periaatteen ja normatiivisuuden asteen periaatteen justifioimia normatiivi- sia propositioita. Ulkoinen rajoitus voidaan justifioida näillä molemmilla periaatteilla tiettynä ajankohtana. Tässä suhteessa on syytä huomioida ajallisuuden periaatteen kaksi as- pektia. Sen lisäksi, että ulkoisen rajoituksen sisältö on vaihtoehtoisuuden periaatteen ja normatiivisuuden asteen periaatteen rajoittama, täytyy myös voida osoittaa ulkoisen rajoituksen ”ajankohdan olevan oikea”. Konkreetti- set olosuhteet hic et nunc voivat justifioida ulkoisen rajoitteen asettamisen.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 17

Konkreettisten olosuhteiden vastakohtana on ahistorinen sosiaalinen todellisuus. Tällainen sosiaalinen todellisuus muodostuu katsottaessa vahvan legalismin linssien läpi. Vahvan legalismin tähtäimessä on ”aika-nappulan” kääntäminen pois päältä. Sitä vastoin heikko legalismi tai legisprudentian tarkoittama legalismin muoto ottavat inhimillisen toiminnan aikadimension vakavasti. Lainsäädännön rationaalisuus legisprudentian päämielenkiin- nonkohteena pakottaa lainsäätäjän ottamaan konkreettiset olosuhteet huomioon. Nämä olosuhteet ovat nimenomaan ajallisia. Tämän seurauksena se, mikä kerran oli oikeassa hetkessä, voi ajan ku- luessa sijoittua väärin. Tämä on toinen puoli ajallisuuden periaatetta. Se osoittaa, että mikä kerran oli oikeutettua, voi muuttua illegitiimiksi. Ulkois- ten rajoitusten justifikaatiossa on siten kyse jatkuvasti meneillään olevasta prosessista. Tähän justifikaatioprosessiin tulee sisältyä tieto siitä, että ulkoisten rajoitusten on seurattava muuttuvia olosuhteita. Vanhentunut lain- säädäntö tai ulkoiset rajoitukset, jotka ovat joutuneet desuetudon kohteeksi, eivät ole enää legitiimejä. Ne tulee syrjäyttää, muuttaa tai määrittää vaihtoehtoisuuden periaatteen tai normatiivisuuden asteen periaatteen näkökul- masta.

Koherenssiperiaate: Koherenssin tasoteoria Koherenssiperiaate on sellainen ulkoisten rajoitusten justifiointiperiaate, jonka näkökulmana on oikeusjärjestyksen kokonaisuus. Oikeusjärjestys ei ole ulkoisten rajoitusten staattinen järjestys. Päinvastoin, se on sellaisten interventoivien propositioiden kompleksinen ja dynaaminen joukko, jotka käsittelevät sitä, mitä pitää tehdä, ja kuinka pitää tehdä. Jokseenkin vahvan väitteen mukaan, voisi sanoa, että mikä tahansa systeemin sisäinen muutos vaikuttaa systeemiin kokonaisuudessaan. Oikeus- systeemin ollessa luonteeltaan kompleksinen, se on lisääntyvässä määrin yhä monimutkaisempi. Oikeusjärjestyksen ongelma on seurausta etupäässä sen eksponentiaalisesta kasvusta. Sen seurauksena oikeusjärjestyksen sys- teeminen luonne voi vaarantua. Tältä perustalta idea oikeusjärjestyksen koherenssista on artikuloitavis- sa. Koherenssi yhdistetään yleensä konsistenssiin, mikä tarkoittaa ristiriitojen puuttumista teoriaksi kutsutusta propositioiden joukosta. Jokainen risti- riitaa tekee systeemistä inskonsistentin. Jos konsistenssia ajatellaan koherenssin ehtona, niin ristiriita saa aikaan systeemin inkoherenssin. Huolimatta yhteydestä koherenssin ja konsistenssin välillä, olisi mahdollista ajatella, että konsistenssin luonne on kaikki tai ei mitään. Kohe- renssissa on puolestaan kyse asteittaisuudesta. Tästä näkökulmasta konsis-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 18 tenssi on looginen vaatimus, kun taas koherenssi viittaa kokonaisuuden tekemiseen mielekkääksi. Näin ollen koherenssin ja konsistenssin välinen suhde voidaan määritel- lä uudella tavalla. Siinä missä koherenssi tarkoittaa ”kokonaisuuden teke- mistä mielekkääksi”, konsistenssi voidaan ymmärtää erityisenä ja vahvana tapana tehdä mielekkääksi. Näin ollen vain näyttää siltä, että konsistenssin luonne olisi ”kaikki tai ei mitään”, kun taas koherenssissa on kyse asteittaisuudesta. Tästä näkökulmasta koherenssi koskee diskurssisista tai propositioiden joukkoa. Nämä prepositiot voivat kytkeytyä toisiinsa eri tavoin. Konsis- tenssi on yksi tapa. Jos ne sopivat yhteen konsistentilla tavalla, kyseessä on looginen tai konsistenssi kokonaisuus, joukko ristiriidattomia propositioita. Propositioiden joukon voidaan sanoa olevan mielekkään kokonaisuutena. Koherenssi voi konsistenssin lisäksi olla myös muilla tavoin mielekäs. Nämä tulevat näkyviin kun ”kokonaisuus” laajennetaan käsittämään osallistumisen konteksti. Laki ei ole ”itsestään liikkuvien” propositioiden joukko. Se on kosketuksissa siihen sosiaaliseen vuorovaikutukseen, jota se sääntelee. Kun kokonaisuus laajennetaan tällä tavalla, konsistenssin ja koherenssin yhteys tulee selkeämmäksi. Yleisesti ottaen voidaan erottaa toisistaan neljä erilaista koherenssin tasoa.

Koherenssitaso0. Ensimmäinen taso ei ole merkityksellinen teorialle. Kyse on sellaisesta koherenssin alatasosta, jolla ei muodostu merkityksiä. Tätä kutsutaan nimellä koherenissitaso0. Tällä tasolla on kyse puheen elemen- taarisesta tasosta (sanominen, lause, tuomioistuimen tai lakiasäätävän eli- men päätös). Jos ristiriitaisuus ilmenee tällä puheen elementaarisella tasol-

la, sillä on vaikutus keskustelun muihin elementteihin. Koherenssi0 on kaiken mielekkään keskustelun edellytys. Sen vaatimuksena on ristiriitojen poissaolo puheen elementaarisella tasolla. Sitä on osuvasti kutsuttu ”simul- taaniseksi konsistenssiksi” (Kornhauser ja Sager 1986, 105–106; Winch 1990, 61).

Kuitenkaan koherenssi0:n vaatimus ei ole universaali siten, että se olisi kaikentyyppisille keskusteluille identtinen vaatimus. Koherenssi0:n vaatimus riippuu siitä, mitä pidetään puheen elementaarisena tasona, mikä puolestaan riippuu kontekstista. Runollisessa keskustelussa se rajoittaa vä- hemmän kuin loogisessa diskurssissa. Jokaisella keskustelutyypillä on niin sanotusti puheen elementaarinen tasonsa. Vaikka tämä taso voi olla erilainen keskustelun tyypistä riippuen, vaatimus kohrenssi0:sta on universaali. Tässä mielessä se on ajan vaatimusten ulottumattomissa.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 19

Koherenssitaso1. Vaatimus koherenssista muuttuu kun siihen lisätään ajan ulottuvuus. Kun ajan ulottuvuus otetaan mukaan, se ei vaikuta koherenssi0- tasoon. Kun verrataan kahta samanlaista asiaa käsittelevää tuomioistuimen

päätöstä, molempien pitäisi täyttää koherenssi0:n vaatimus. Lisäksi me ha- luamme päätösten olevan samanlaisia kun tapaukset ovat samanlaisia. Jos tuomari tuomitsee varkaan 100 euron sakkoihin, formaalin oikeudenmukaisuuden vaatimuksen mukaan sama sakko on tuomittava myöhemmässä samanlaisesta tapauksesta. Oikeudenmukaisuuden tajuamme loukattaisiin, jos näin ei tapahtuisi. Formaali oikeudenmukaisuus näyttää samanlaiselta kuin konsistenssi. Tähän on pääasiassa kaksi syytä. Ensimmäinen on oikeuden (law) sääntö- luonne, mikä perustuu filosofian epistemologisoitumisen prosessiin, siis prosessiin, joka sai aikaan luonnontieteiden kehityksen. Luonnontieteessä todellisuus ilmaistaan sääntöinä. Todellisuuden perusteet ilmaistaan mate- maattisina sääntöinä, ja tieteelliset totuudet ovat matemaattisia yhtälöitä. Ainakin joissakin modernin tieteen tulkinnoissa todellisuus on ontologisesti katsoen matemaattista. Kun luonnontiedettä matkitaan ihmistieteisiin, tuloksena on ihmistieteiden sääntöluontoisuus. Toinen syy liittyy edelliseen. Oikeudellisia sääntöjä kuten tieteellisiä sääntöjäkin tulee soveltaa samalla tavalla samanlaisiin asioihin. Jos näin ei tehdä, niin niiden sääntöluontoisuutta vahingoitetaan. Kuitenkin toisin kuin logiikan säännöt ulkoisten rajoitusten sääntöluonne ilmaisee arvoarvostel- man. Se arvo, minkä lain sääntöluonne ilmaisee, on tasa-arvo. Kun vapautta ajatellaan periaatteena (principium), tällöin vapauden täytyy olla samanlainen kaikille. Näin ollen yhdenvertaisen kohtelun välttämättömyys sa- manlaisissa tapauksissa johtuu normatiivisesta vaatimuksesta. Tämä vaatimus määrää ja vahvistaa lain sääntöluonteen. Siten esimerkiksi myös tasa- arvon kannalta on merkityksellistä, että pidämme lakia mieluummin sään- tönä kuin käskynä. Kun vahvan legalismin mukaan oikeus samaistetaan luonnontieteeseen, niin johdonmukaisesti tästä seuraa myös identtiset vaatimukset. Pääsyy siihen, että näin ei kuitenkaan ole, on aikadimension jääminen ulkopuolel-

le. Ei siis tehdä mitään eroa tapausten koherenssi0 ja koherenssi1 välillä. Kuten muistetaan, kohrenssi0 vaatii ristiriidan poissaoloa puheen ja keskustelun elementaarisissa yksiköissä. Toisaalta koherenssi0:n ja koherenssi1:n erottelun puuttuminen kieltää puolestaan elementaariyksikkö puheen iden- tifioinnin mahdollisuuden. Tarvitaan ”kaikki tai ei mitään” -tyyppinen konsistenssi. Tämän seurauksena kokonaisuuden on oltava konsistentti ollakseen mielekäs ylipäätään. Kun aikadimensio otetaan kuvaan mukaan, se vaikuttaa sääntöjen soveltamisen prosessiin. Voidaan sanoa, että aikadimensio erottaa oikeuden

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 20 luonnontieteestä. Jos sääntöjen soveltaminen on pääasiassa looginen ope- raatio, aikadimension mukaan tulo merkitsee, että operaation ajalliset as- pektit on otettava huomioon. Nämä ajalliset ulottuvuudet tarkoittavat, että päätösten justifiointi korvaa pelkän sääntöjen soveltamisen. Justifiointi vaatii, että tapausten identtisyys lievennetään niiden samankaltaisuudeksi. Päätelmä, jonka mukaan kaksi tapausta ovat samanlaisia, sisältää arvoar- vostelman, joka vaatii justifiointia. Tällainen päätelmä ei ole pakottava, se on parhaimmillaankin vakuuttava. Kun justifiointi on ajallisille edellytyk- sille alisteinen, voidaan tuskin odottaa, että muodostuva ulkoisten rajoitusten joukko on loogisesti ristiriidaton. Päinvastoin, se muuttuu ajan myötä. Tämä merkitsee oikeudellisen ratkaisutoiminnan ollessa kyseessä, että tuomari voi poiketa aikaisemmista ratkaisuista. Muodollinen oikeudenmukaisuus ei päätöksenteon sääntönä ole absoluuttinen, sillä päätöksenteko on aikaan kytkeytyvää. Jos justifioitumisen ehto täyttyy, silloin poikkeaminen säännöstä tai prejudikaatista on mahdollista, kun taas prejudikaatin noudattamista ei tarvitse justifioida. Tilanne on samankaltainen, vaikkakin hieman erilainen lainsäätäjän perspektiivistä. Voidaan väittää, että lainsäätäjän vapaus on paljon suurempi kuin tuomarien, sillä tuomarit ovat sidottuja oikeusjärjestyksen sääntöi- hin. Kun lainsäätäjät luovat nämä säännöt, ja voivat muuttaa niitä, niin loogisesti ajatellen he eivät ole niihin sidottuja. Ulkoisten rajoitusten muutta- misen ja luomisen näkökulma vaatii kahta huomautusta. Ensimmäinen liittyy koherenssiin, kun taas toinen käsittelee toista koherenssin tasoa, jota tarkastellaan seuraavassa alajaksossa. Tuomarien ei tarvitse justifioida sitä jos he seuraavat sääntöä tai preju- dikaattia. Justifiointia vaaditaan vain silloin jos näistä poiketaan. Lainsäätä- jien puolestaan vaaditaan justifioivan sekä status quo että mikä tahansa irtautuminen tilanteesta, joka perustuu vaihtoehtoisuuden periaatteeseen, normatiivisuuden asteen periaatteeseen ja koherenssin periaatteeseen. Pa- radoksaalisesti lainsäätäjien justifiointivelvollisuus on koherenssiperiaat- teen näkökulmasta jossakin mielessä vahvempi kuin tuomarien. Lainsäätäjän toiminnan eritysluonteinen piirre liittyy siihen, että vapauden ulkoisten rajoitusten justifikaation on perustuttava vaihtoehtoisuuden periaatteelle ja normatiivisuuden asteen periaatteelle. Niin kauan kuin olo- suhde O ei muutu, ulkoisen rajoituksen muuttaminen merkitsisi muodollis- ta epäoikeudenmukaisuutta. Jos jokaista A:ta tulee käsitellä tavalla B olemassa olevan ulkoisen rajoituksen R mukaan, niin silloin mistä tahansa R:n

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 21 muutoksesta seuraa, että siitä hetkestä lähtien A:ta on käsiteltävä eri tavalla. Sen vuoksi vaaditaan justifikaatiota.6

Jos koherenssilajia koherenssi0 ei erotettaisi koherenssilajista koherens- si1, mitkään muutokset eivät olisi mahdollisia. Muodollisen oikeudenmukaisuuden vaatimus estäisi kaikki muutokset. Tuomarin ei tarvitse perustella prejudikaatin noudattamista vaikkakin hänen täytyy justifoida poikkeaminen siitä. Lainsäätäjän sitä vastoin tulee legitimoida sekä status quo että ulkoisten rajoitusten muutokset. Tässä on lyhyesti esitettynä se, mitä taso

koherenssi1 vaatii legisprudentian näkökulmasta. Kun tarkastelemme ulkoisten rajoitusten muutosta tuomarin näkökul- masta, on välttämätöntä tehdä uusi erottelu, joka avaa tien koherenssin uu- delle tasolle.

Koherenssitaso2. Tuomari, joka poikkeaa prejudikaatista, rikkoo muodollisen oikeudenmukaisuuden vaatimusta. Tämä rikkominen voidaan ohittaa justifikaation avulla. Tähän asti esitelty näkökulma tarvitsee joitakin varauk- sia/rajauksia. Sen lähtökohtana on ollut käsitys, jonka mukaan säännöt ovat ”siellä jossakin”, ja että ne hyppäävät lakikirjasta tuomarin pöydälle. Todel- lisuus on kuitenkin monimutkaisempi siinä mielessä että tuomarit valitsevat ne säännöt joita he soveltavat tapaukseen. Oppikirjaesimerkki on se, kuuluu- ko vuokra sopimusoikeuden vai esineoikeuden alaan. Täsmällinen sääntö- joukko on valittava, eikä tämä valinta ole vaihtoehdoton. Valinta näiden oikeuden alojen välillä aiheuttaa vakavia eroavaisuuksia vuokranantajan ja 7 vuokralaisen oikeuksissa ja velvollisuuksissa . Koherenssi1:n mukaan jom- mankumman oikeudenalan mukaista ratkaisulinjaa on seurattava. Poikkea- minen on mahdollista, jos poikkeama on justifioitavissa. Tähän justifioimi- seen tarvitaan koherenssin lisätaso.

6 Jos verotuksen justifikaatio perustuu vaihteohtoisuuden periaatteeseen ja normatiivisuuden asteen periaatteeseen tarkoituksena tukea taloudellista toimintaa, on hyvin mahdollista, että rajoituksen R vaikutukset ovat epäsopivia tavoitteen saavuttamiseksi. Siten rajoitusta R on muutettava. Tämä muutos on alisteinen justifikaatiolle. Jos O muuttuu ajan myötä, tämä saattaa olla syy muuttaa rajoitusta R. Se voi toisaalta olla myös syynä muutoksen tekemättä jättämiseen. Ensimmäisessä olettamassa justifikaatiota vaaditaan normatiivisuuden asteen vaihtelun periaatteen ja vaihtoehtoisuuden periaatteen perusteella. Toisessa olettamassa täytyy antaa perustelu muutoksen tekemättä jättämiselle. Saattaa paljastua, että verotus toteutti tavoitteensa. Jos taloudellinen tuotanto on saavuttanut tavoitellun tason, niin toimenpide, jonka tarkoituksena on toteuttaa verotus, ei ole enää justifioitavissa. 7 Suomentajan huomautus: Tässä kirjoittajan näkemys eroaa nykyään Suomessa vallitse- vasta ajattelusta.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 22

Tämä koherenssitaso, siis koherenssi2, antaa argumentit poiketa kohe- 8 renssi1:n vaatimuksista. Yllä olevasta seuraa, että prejudikaattien muodostamasta linjasta on lu- vallista poiketa, jos poikkeaminen on justifioitu. Argumentit, jotka justifioivat tällaisen poikkeamisen sijoittuvat muulle kuin tasolle koherenssi1. Taso, jolle ne kuuluvat, on koherenssi2. Tuomarin näkökulmasta systema- tiikkaan perustuva tulkinta on esimerkkitapaus tasolla koherenissi2 tapahtuvasta argumentaatiosta. Tällä tasolla oikeusjärjestyksen kokonaisuus otetaan huomioon. Edelleen samanlaisia havaintoja voidaan tehdä muista tul- kintametodeista.

Koherenssi1:n vaatimusten lisäksi lainsäädäntötoiminta on myös alistet- tu koherenssi2-tason rajoituksille. Aivan samoin kuin tuomarin kohdalla, myös lainsäätäjän näkökulmasta katsottuna koherenssi2-tason argumentit vaativat ottamaan harkintaan systeemin kokonaisuudessaan. Koherenssi2- tason argumenteissa tuomari voi nojautua oikeusjärjestyksen systeemiseen luonteeseen. Vastaavasti lainsäätäjää vaaditaan muodostamaan oikeusjär- jestelmä koherentiksi kokonaisuudeksi.9

8 Tasolla koherenssi2 olevaa potentiaa voi kuvata belgialaista oikeudellista päätöksente- koa koskevalla esimerkillä. Vuodelta 1963 peräisin olevan säännön mukaan aviovaimo, joka pysyy kotona hoitamassa lapsiaan, on oikeutettu niin sanottuun ”kotiliesiäidin kor- vaukseen”. Vuonna 1979 aviomies vaati tätä korvausta. Vastoin lakitekstin selkeää sa- namuotoa tuomari ratkaisi asian kantajan hyväksi. Hänen perustelunsa sisälsivät viittauk- sen oikeusjärjestyksen muihin sääntöihin, joissa todetaan vaimon ja miehen olevan periaatteessa tasa-arvoisia. Avioliittolaki vuodelta 1976, Euroopan ihmisoikeussopimus (vuodelta 1950, joka ratifioitiin Belgiassa 1955), YK:n ihmisoikeuksien julistus (1948), sekä oikeuskirjallisuus puolsivat tätä näkemystä. Ratkaisu oli ristiriidassa ratkaisukäy- tännön kanssa. Huolimatta koherenssi1:n vaatimusten rikkomisesta, tämän päätöksen ajateltiin olevan mielekkäämpi kokonaisuuden kannalta. Sen tähden se oli koherentimpi kuin aikaisemmat ratkaisut. Ratkaisu perustui vuoden 1963 säännön systemaattiseen tulkintaan. Systemaattinen tulkinta tulee kyseeseen kun sääntöä luetaan systeemin muiden sääntöjen valossa. 9 Esimerkki kuvastaa tätä tilannetta. Säännön S1 mukaan työtön henkilö saa työttömyys- korvausta T sen myöntämiselle asetettujen peruskriteerien mukaan. Jonkin ajan kuluttua suvereeni antaa säännön S2. Säännön S2 mukaan yhtiöt, jotka työllistävät säännön S1 mukaan työttömyyskorvaukseen oikeutetun henkilön, ovat puolestaan oikeutettuja kor- vaukseen rohkaistessaan työttömiä aktiivisuuteen. Valtio on molempien korvausten mak- sajana. Henkilö H2, joka tekemällä näin on oikeutettu säännön S2 mukaiseen korvauk- seen, tarjoaa työtä henkilölle H1, joka on oikeutettu työttömyyskorvaukseen S1:n nojalla. Sekä H1:n että H2:n voidaan ajatella hyötyvän, sillä H1 saa työpaikan ja palkan P ja H2 saa korvauksen. Kuitenkin jos H1:n P ylittää vain vähän hänen työttömyyskorvauksensa, hän saattaa olla oikeutettu ajattelemaan, että hänelle maksetaan vai hyvin vähän tekemäs- tään työstä. Hän voi ajatella, että se mitä hän todella työstään ansaitsee on P:n ja T:n erotus. Mitä pienempi tämä erotus on, sitä enemmän hänellä on syytä ajatella tähän suuntaan. Tämä ongelma tunnetaan työttömyysloukkuna. Sääntöjen S1 ja S2 yhtäaikaiset vaikutukset eivät ole ristiriidassa toistensa kanssa. Ne yksinkertaisesti vain mitä suurimmas- sa määrin kumoavat toistensa vaikutukset. Jos sekä säännöt S1 että S2 ovat voimassaolevia sääntöjä ja ex hypotesi tyydyttävät koherenssi0:n vaikutukset ja ovat justifioituja ko-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 23

Kun tuomarit argumentoivat tasolla koherenssi2 – siis systemaattisessa tulkinnassa – he olettavat oikeussysteemin ykseyden pitäessään sitä kokonaisuutena. Lainsäätäjän näkökulmasta koherenssi2 argumentaatio vaatii lainsäätäjää muodostamaan tämän ykseyden. Verrattuna vahvaan legalis- miin lainsäätäjän rationaalisuutta ei oleteta kiistämättömäksi. Jos näin olisi, niin valtuutusmalli korvaisi jälleen vaihtomallin. Lainsäätäjän täytyy siis justifioida antamansa ulkoiset rajoitukset siten, että ne mahdollistavat tuo- mareille koherenssi2 argumentit. Kun tuomareiden keskeinen asema on määritelty, lainsäätäjän paikka tulee selvemmäksi. Aktiiviseen lainsäädäntötyöhön sisältyy aktiivinen ulkoisten rajoitusten justifiointi. Toisin kuin tuomari, lainsäätäjä ei voi olettaa oikeusjärjestyksen systemaattista luonnetta.

Mitä enemmän ulkoiset rajoitukset näyttävät aspektien koherenssi0 ja koherenssi1 lisäksi sopivan systeemin kokonaisuuteen systeemin sisältäpäin katsottuna, sitä paremmin ne tyydyttävät koherenssi2 -justifikaation. Lain- säätäjän rationaalisuuden oletus kuuluu vahvan legalismin lähtökohtiin, sillä sen lähtökohtien mukaan ulkoisia rajoituksia pidetään kuvauksina todellisuudesta. Vahvan legalismin mukaan sääntöjen tai ulkoisten rajoitusten luomista pidetään todellisuuden jäljittelemisenä. Heikon legalismin mukaan sääntöjen luominen on vain sääntöjen luomista, ei todellisuuden rekonstruktiota. Tämän lainsäätäjän rationaalisuuden lähtökohdan uudelleen tulkinnan mukaan lainsäätäjää ei oleteta rationaaliseksi. Hänen rationaalisuutensa on seurausta hänen toiminnastaan. Siinä missä tämän olettaminen on osa vahvan legalismin lähtökohtia, siinä heikon legalismin mukaan lainsäätäjän rationaalisuus on justifikaation, ei oletuksen asia.

Koherenssitaso3. Vahvan legalismin mukaan tuomarit soveltavat sääntöjä, joita lainsäätäjä luo. Sääntöjen soveltaminen on teoreettinen asia kuten ma- tematiikassakin. Säännön luomista puolestaan pidetään poliittisena asiana, joka ei kuulu oikeusteorian alaan.

herenssi1:n mukaisesti, ne eivät kuitenkaan välttämättä tyydytä koherenssi2:n vaatimuksia. Niiden kombinaatio heikentää oikeusjärjestyksen systemaattista luonnetta. Niiden yhtäaikainen olemassaolo aiheuttaa paljon hallinnollista vaivaa ja prosesseja tuomiois- tuimissa ja niin edelleen, vaikutusten ollessa lähellä nollaa. Voidaan sanoa, että S1 ja S2 eivät ole tehokkaita. Niinpä S2 vaatii lisäjustifikaation koherenssiperiaatteesta, jotta voidaan osoittaa, että se sopii systeemin kokonaisuuteen. Lainsäätäjän näkökulmasta siis koherenssi2 vaatii ottamaan huomioon sen systemaattisen luonteen, joka systeemillä kokonaisuudessaan on. Vaikkakin hän pystyy välttämään koherenssi0:n ja koherenssi1:n hän saattaa rikkoa koherenssi2:ta antamalla sääntöjä, jotka ovat tehottomia tai haittaavat kokonaisuuden systeemiluonnetta tai mitätöivät muiden sääntöjen tehokkuutta.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 24

Heikossa legalismissa kuitenkin tuomarit että lainsäätäjä luovat ja seuraavat sääntöjä. Tuomarit seuraavat sääntöjä sääntöjen soveltamisessa. Sa- maan aikaan he luovat yksittäisiä sääntöjä. Lainsäätäjä puolestaan seuraa sääntöjä luodessaan uusia sääntöjä tai ulkoisia rajoituksia. Näiden kahden position ero saattaa olla huomattava, vaikkakaan ne eivät ole vastakohtia toisilleen. Kun tuomarien positio on kyseessä, säännöt eivät ole ”itsetulkintaisia” (self-iterpreting). Merkityksen määräytymisen prosessi aivan kuin säännön valintakin edellyttävät teoriaa ollakseen rationaalisia. Kuitenkaan ratkai- sunteon rationaalisuus ei rajoitu uusien päätöksien sovittamiseen olemassa oleviin sääntöihin. Tämä on vain yksi tapa esittää asia, jota on kutsuttu ”si- säiseksi rationaliteetiksi” (Wróblewski 1984). Tämän seurauksena kaikkien olemassa olevien sääntöjen voidaan sanoa olevan rationaalisia, koherentte- ja tai mielekkäitä tästä näkökulmasta katsottuna. Kuitenkin tarvitaan toista perspektiiviä perusteltaessa ”mielekkyyttä kokonaisuuden kannalta”. Mitään ei voi nähdä kokonaisuutena ellei oteta mukaan ulkoista näkökulmaa. Vaikka oikeusjärjestys ulkoisten rajoitusten joukkona voi sisäisesti olla rationaalinen ja koherentti, sen näkeminen mie- lekkäänä kokonaisuutena vaatii perspektiiviä, joka mahdollistaa sen näke- misen kokonaisuutena. Tämä on mahdollista vain kurottautumalla kokonaisuutena pidetyn ulkopuolelle. Lisäksi olettaen, että kokonaisuus tulee kohe- rentimmaksi muuntamalla joitakin sen elementeistä, tämä saavutettavissa oleva koherentimpi kokonaisuus tekee välttämättömäksi, että kokonaisuus otetaan huomioon kokonaisuutena. Tämä puolestaan vaatii ulkoista näkö- kulmaa, jota ehdotan kutsuttavan ”ulkoiseksi rationaliteetiksi”. Siinä missä tasot koherenssi1 ja koherenssi2 viittaavat sisäiseen rationaalisuuteen, niiden operationalisointi on ulkoisen rationaliteetin ehdollistamaa. Tämä re- laatio voidaan ilmaista seuraavalla tavalla. Argumentin peruslähtökohta on se, että asioilla ei itsestään ole merki- tyksiä; merkitys ilmaistaan jonkin kautta. Tästä vastaväitteestä ”oikean merkityksen” -doktriinille seuraa, että säännön merkitys on seurausta tulkinnasta, sillä säännöt eivät puhu omasta puolestaan. Tästä näkökulmasta sääntöä seuraava tuomari ja sääntöä seuraava lainsäätäjä ovat samassa asemassa. Sääntöjen merkitys ei ole peräisin säännöistä itsestään. Merki- tystä ei voi ymmärtää vain tuijottamalla niitä. Tulkinta, kuten siitä seuraava merkityskin, ovat teoreettisia konstruktioita, jotka itsekin ovat riippuvaisia teoriasta. ”Oikean merkityksen” -doktriini vahvan legalismin liittolaisena kieltää tämän teoriariippuvuuden. Muistutettakoon, että vahva legalismi perustuu suoraan pääsyyn todellisuuteen, heikko legalismi puolestaan tur- vautuu ajatukseen pelkästä epäsuorasta pääsystä todellisuuteen. Tämä epä-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 25 suora lähestyminen tarkoittaa, että teoriassa on kyse todellisuudesta ja että teoreettinen kehys välittää pääsyn siihen. Voidakseen ajatella oikeusjärjestystä mielekkäänä kokonaisuutena, sillä operoivien juristien täytyy pitää silmällä sitä, mikä tekee sen kokonaisuudeksi, ja tämä on se teoreettinen kehys, josta oikeusjärjestys on riippuvai- 10 nen. Koherenssi3:ssa on kyse tästä oikeusjärjestyksen teoriariippuvuudesta. Koherenssitaso3 tulee parhaiten ilmaistuksi sääntöjä varten omaksutta- vissa olevan sisäisen ja ulkoisen näkökulman välisen distinktion avulla. Kun ulkoinen näkökulma ilmaisee käyttäytymisen säännönmukaisuuksia, jotka voidaan yhdistää sääntöjä noudattavaan käyttäytymiseen, sisäinen näkökulma ilmaisee säännön normatiivisen luonteen. MacCormickin mää- ritelmä tästä alun perin Hartin käsityksestä merkitsee, että oikeustieteen tutkijan valitessa ulkoisen perspektiivin hän sisällyttää selitykseensä sisäi- sen näkökulman. Näin ajatellen oikeustieteen tutkija pitää sääntöä merkit- tävänä käyttäytymisen syynä. MacCormickin muotoilu Hartin suhteellisesti ulkoisesta näkökulmasta, jota hän kutsuu ”hermeneuttiseksi näkökulmaksi” (MacCormick 1978, 290–292; 1981, 37–40) viittaa erityiseen dynamiikkaan. Kyseessä on dynamiikka, joka lähtee ulkoisesta näkökulmasta, ja suuntautuu kohti sisäistä näkökulmaa. Yhteys tutkijan oman metodin – taloustiede, moraalifilosofia, historia, sosiologia, vertaileva oikeustiede, ja niin edelleen – ja objektin ”oikeus” välillä, tuottaa todennäköisesti erilaisen käsityksen objektista kaiken kaikkiaan. Kuitenkin minun käsitykseni mukaan macCormickilaisen hermeneuttisen perspektiivin dynamiikka voidaan kääntää toisin päin. Karkeasti ottaen kun tutkijat oman metodinsa mukaan käyttävät vaihtoehtoista tapaa ym- märtää sääntöjoukkoa, heidän omaksumansa asenne on ”ikään kuin” (as if). Voidaan sanoa, että heidän tieteellisillä päätelmillään ei ole samaa auktori- teettia kuin tuomioistuinpäätöksillä. Kuitenkin siinä määrin kuin heidän tulkintaansa sisältyy tuomarin sisäinen näkökulma, heidän päätelmänsä voivat olla lähellä sitä tapaa, jolla tuomari tulkitsee sääntöä. Kun tuomarit ottavat huomioon tutkijoiden esittämät tulokset, he näkevät virtuaalisen kuvan itsestään. Kuva pysyy virtuaalisena niin kauan kuin tuomarit eivät omaksu tutkijan positiota. Oikeustaloustieteellinen tutkimus valaisee tätä asiaa. Oikeustaloustieteen tutkija voi ulkoisesta näkökulmasta tehdä uusia tulkintoja oikeudenloukkauksia koskevista säännöistä. Malliesimerkki on Calabresin ja Melamedsin lähestymistapa, joka il- meikkäästi kertoo erilaisesta näkymästä oikeudenloukkauksien (torts)

10 Tämän lisäksi haluan väittää, että oikeusjärjestys itsessään on teoria. Valitettavasti tilan puutteen vuoksi tämä väite jää vain dogmaattiseksi formulaatioksi.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 26 ytimeen (Calabresi ja Melamed 1972). Niiden merkitysten lisäksi, jotka oikeussysteemi on antanut oikeuden loukkauksia koskeville säänöille, oikeustaloustieteellinen analyysi tuottaa vaihtoehtoisia merkityksiä ulkoisesta näkökulmasta. Kun tämä ulkoinen näkökulma on suhteellisesti ulkoinen (moderately external point of view), tai niin kuin MacCormick sanoo ”hermeneuttinen” perspektiivi, syntyy peili-efekti. Tuomari, joka mukautuu uuteen merkitykseen, kääntää hermeneuttisen näkökulman dy- namiikan toisin päin. Tämä tarkoittaa, että tuomari etenee sisäisestä nä- kökulmasta, joka osoittaa säännön olevan hänelle normi kohti ulkoista näkökulmaa.

Saattaa näyttää siltä, että koherenssitaso3 on vain täydentävä taso, joka on relevantti kun sovellettavana olevat säännöt kaipaavat tulkintaa. Toisin sanoen, vain jos säännöt ovat epäselviä, niitä on tulkittava. Määrittääkseen niiden merkitykset tuomarien täytyy kurottautua systeemin muodostavan sääntöjoukon ulkopuolelle. Sieltä he löytävät lisätyökaluja sääntöjen tulkintaan. Tämä näkökulma on kuitenkin väärä. Säännön selkeys ei edellä tulkintaa siten, että vain epäselviä sääntöjä pitää tulkita. Jos säännöt olisivat it- sessään selviä, niin merkityksellä olisi oma olemassaolonsa ”siellä jossakin”, mikä on täyttä pötyä. Päinvastoin säännön selkeys on tulosta ehkä huomaamattakin jäävästä tulkinnasta. Tulkintateoria, jonka avulla sääntöjä tulkitaan, ei ole itsessään oikeutta (Troper 2001, 212). Se ei kuulu sääntöjoukon muodostamaan oikeussys- teemiin, oikeussysteemillä on kuitenkin välttämätöntä olla sellainen teoria käytössään. Yhteenvetona totean, että sääntöjä seuraavaan käyttäytymiseen kuuluu kognitiivinen ja volitatiivinen aspekti. Kuitenkaan sisäisen näkökulman volitatiivisuus ei ole puhdas tahdon akti. Se on sellaisen teorian ohjaamaa, joka ei sisälly sääntöön. Se sisältyy analyyttiseen teoriaan oikeusjärjestyk- sestä ilmaisten, miksi säännöt ovat parempia kuin käskyt, ja miksi vapaus ja tasa-arvoisuus ovat parempia kuin mielivalta, ja miksi tämän takia on parempi, että poliittisen tilan valta on jaettua, ja niin edelleen. Tästä näkö- kulmasta katsoen oikeusjärjestystä koskeva analyyttinen teoria antaa suun- nan hyväksyttävien tulkintateorioiden valinnalle, siis niiden teorioiden, joiden avulla määritetään oikeusjärjestyksen sääntöjen merkitykset, ja jotka tekevät oikeusjärjestelmän mielekkääksi kokonaisuudeksi. Lyhyesti sanoen oikeusjärjestystä koskeva analyyttinen teoria muuntaa oikeusjärjestyksen oikeusjärjestelmäksi. Oletettaessa että lainsäätäjät ovat säännön noudattajia kuten tuomarit- kin, voidaan niiden toiminnasta antaa samankaltainen kuvaus. Aivan kuten oikeusjärjestyksen säännöt eivät ole ”itsetulkintaisia”, samoin perustuslain

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 27 säännöt harvoin indikoivat selvästi, minkä sisältöisiä lakeja lainsäätäjän pitäisi säätää. Niiden sääntöjä noudattava käyttäytyminen on siis keskittynyt siihen, että ei rikota niitä sääntöjä, joita pitäisi noudattaa. Kuitenkin sääntöjen noudattaminen sisältää enemmänkin kuin vain minimaalisen vel- vollisuuden olla loukkaamatta niitä (Bankowski 1993). Jos se, että lainsää- täjä seuraa sääntöjä, sisältää negatiivisesti sen, että sääntöjä vastaan ei rikota, tähän sisältyy toisaalta positiivisesti se, että niiden sisältämiä oikeuksia ja velvollisuuksia voidaan harjoittaa tehokkaasti, ja että ne ovat riittävästi suojeltuja ja toimeenpantuja ja niin edelleen. Lainsäätäjän pyrkimyksenä on enemmänkin kuin kunnioituksen saaminen täytäntöönpanovaiheessa. Se muistuttaa velvollisuutta pyrkiä parhaisiin mahdollisiin sääntöihin pikemminkin kuin tavoitella niitä poliittisten tavoitteiden tähden. Tällä ehdolla oikeusjärjestys kokonaisuudessaan alkaa tulla mielekkääksi legisprudentian kannalta katsottuna. Tällä kohtaa olisi houkuttelevaa sanoa, että ”parhaat mahdolliset sään- nöt” ovat politiikan alaan kuuluvia asioita, ja että politiikassa on kyse eri- mielisyyksistä. Tässä kuitenkin kuvaan tulevat mukaan legisprudentian periaatteet etunenässä koherenssin vaatimus. Politiikan luonne tarkoittaa, että ihmisten välillä on erimielisyyksiä, vaikka samaan aikaan esiintyy myös tarve toimia oikein ainakin tietyissä piireissä (Waldron 1999a, ss. 102 ja 1999b, ss.156). Politiikan tavoitteena ei ole saada erimielisyyttä hä- viämään, sen täytyy saada aikaan erimielisyys, joka toimii. Voisi sanoa, että tämä saavutetaan ihmisoikeuksia noudattamalla. Tämä pitää paikkansa, ja siten on oikein sanoa, että ihmisoikeudet ovat osa oikeus- järjestystä koskevaa analyyttistä teoriaa. Ihmisoikeuksien kunnioittaminen saavutetaan olemalla loukkaamatta niitä. Ihmisoikeudet suojelevat yksilöllis- tä vapautta vaatimalla yksilöllisen vapauden kunnioittamista. Tämä on kuitenkin vain yksi tapa tehdä vapaudesta mielekäs. Kyseessä on negatiivinen vaatimus, joka juontaa juurensa oikeusjärjestyksen analyyt- tisestä teoriasta tehden siitä oikeusjärjestelmän. Kuitenkin vapauden refleksiivinen luonne vaatii enemmän kuin joidenkin vapauden keskeisten omi- naispiirteiden negatiivista suojelua. Tältä kannalta oikeudelliset säännöt tai ulkoiset rajoitukset ovat alisteisia justifikaatiolle, joka perustuu vaihtoehtoisuuden periaatteelle, ajallisuuden periaatteelle ja normatiivisuuden asteen periaatteelle. Tämä justifikaatio saa positiivisen toteutuksensa yksilön moraaliautonomiassa. Koherenssiperiaatteeseen perustuva täydentävä justifikaatio vahvistaa yhteyttä oikeusjärjestyksen analyyttisen teorian osana olevan vapauskäsitteen ja systeemin sääntöjen välillä.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 28

Lähteet

Austin, John. (1971) The Province of Jurisprudence Determined and the Uses of the Study of Jurisprudence. 4th ed. Ed. H. L. A. Hart. London: Wei- denfeld & Nicholson. Bankowski, Zénon. (1993) Don’t Think About It: Legalism and Legality. In Law, Justice and the State: Studies in Justice, Democracy, Nationality, Na- tional States, and Supra-National States from the Standpoints of Legal Theory, Social Philosophy, and Social Science. Ed. M. M. Karlsson, O. P. Johnsson and E. M. Brynjarsdottir, 45–57. Berlin: Dunker & Humblot. Calabresi, Guido, and Douglas Melamed. 1972. Property Rules, Liability Rules and Inalienability: One View of the Cathedral. Harvard Law Review 85: 1089–128. Hart, H. L. A. (1979) Are There Any Natural Rights? In Rights. Ed. D. Lyons, 14–25. Belmont, CA: Wadworth. Hart, H. L. A. 1994. The Concept of Law. 2nd ed. Ed. J. Raz and P. A. Bulloch. Oxford: Clarendon. Hobbes, Thomas. (1966) Leviathan: or, the Matter, Form, and Power of a Com- monwealth, Ecclesiastical and Civil. In The English Works of Thomas Hobbes of Malmesbury, vol. 3. Ed. W. Moleworth. Aalen: Scientia. Hunyadi, Mark. (1995) La vertu du conflit. Pour une morale de la médiation. Paris: Cerf. Kornhauser, Lewis A., and Lawrence G. Sager. 1986. Un- packing the Court. Yale Law Journal 96: 82–117. Locke, John. (1963) Two Treatises of Government. In The Works of John Locke, vol. 5. Aalen: Scientia. MacCormick, Neil. 1978. Legal Reasoning and Legal Theory. Oxford: Clarendon. MacCormick, Neil. (1981) H. L. A. Hart. London: Arnold. Nagel, Thomas. (1986) The View from Nowhere. Oxford: Oxford University Press. Perelman, Chaim, and Lucie Olbrechts-Tyteca. (1976) Traité de l’argumentation. La Nouvelle Rhétorique. 3rd ed. Brussels: Éditions de l’Université de Bruxelles. Raz, Joseph. (1990) Practical Reason and Norms. Princeton, NJ: Princeton Uni- versity Press. Ricoeur, Paul. (1986) Science et idéologie. In Du texte à l’action. Paris: Seuil. Rousseau, Jean-Jacques. (1964) Du contrat social. In Jean-Jaques Rousseau, OEuvres complètes, vol. 3. Paris: Gallimard. Shklar, Judit N. (1964) Legalism. Law, Morals and Political Trials. Cambridge, MA: Harvard University Press. Troper, Michel. (2001) La théorie du droit, le droit, l’État. Paris: P.U.F. Waldron, Jeremy. (1999a) The Dignity of Legislation. Cambridge: Cambridge University Press. Waldron, Jeremy. (1999b) Law and Disagreement. Oxford: Oxford University Press. Winch, Peter. (1990) The Idea of Social Science and its Relation to Philosophy. 2nd ed. London: Routledge. Wróblewski, Jerzy. (1984) Einführung in die Gesetzgebungstheorie. Vienna: Manz.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 BETTER REGULATION PROGRAMS: SOME CRITICAL REMARKS Niilo Jääskinen

Dear ladies and gentlemen,

I have been asked by the organizers to provide some critical impetus to this conference. I take this challenge with pleasure. The title given to me may lead me to emphasize too much the critical points and neglect the positive sides of better regulation programs. They, however, are of course more important. My presentation is based on experience that I have gained as a researcher, as a government civil servant participating in legislative drafting, as a clerk to a parliamentary standing committee and as an administrative judge. I have also had the opportunity to follow various better regulation programs both at the national and the EU level. I’ll use the notion of a better regulation program in a wide sense. Thus, it covers projects aiming at improving the preparation of legislation in a legal-technical sense and programs with an emphasis on the creation of methods leading to more rational legislative policy-making and implementation. I have divided my presentation under the following sub-titles:

1. ”What if this is as good as it gets?” 2. The non-compliant patient 3. Ideological biases

1 ”What if this is as good as it gets?” In 1905, A.V. Dicey characterized in his Lectures on the Relation between Law and Public Opinion in England During the Nineteenth Century (MacMillan and Co; London 1905) the nature of modern legislation as ”a mass of irregular, fragmentary, ill expressed, and, as it might seem, illogi- cal or purposeless enactments” (Dicey p. vii). About 20 years earlier, in 1884, similar considerations had lead to the establishment of a permanent college of legislative draftsmen of Finland. This body, which is the prede- cessor of the present department of legislation of the Ministry of Justice, was actually created only after a two decades period of intensive legislative reforms in a liberal spirit. Its purpose was not only to improve the stan- 30 dards of legislative drafting, but also to slow down future social reforms. (Tyynilä, 113.) During my professional career I have seen about a half-dozen of major programs of better regulation in Finland, in addition to a number of projects of lesser importance. The number of similar projects at the European and the international level is even bigger. All these programs are motivated by the idea of decline of the quality of legislation, both in technical and policy terms. By implication, the present misery would obviously have been preceded by a past where there existed less but better legislation. This justificatory pattern of the better regulation programs can’t simply hold good. It is not possible that current regulation or legislative drafting would always be worse than in the past. In my opinion, such regulatory nostalgia is inclined to hide a truth that I find self-evident, namely that all regulation is deficient from some point of view and satisfactory from another. According to Leo Tolstoy all happy families resemble each other but every unhappy family is unhappy in its own way. In so far as legislation is concerned, I doubt whether we can ever find happy pieces of regulation resembling each other in consistency, clarity, functionality, effectiveness and acceptability. More probably we must continue to live in a world with unhappy laws, each and every-one unhappy in its own peculiar way. In the context of European constitutionalism, Advocate-General of the ECJ Professor Miquel Poiares Maduro raised some years ago the question ”what if this is as good as it gets?” This question is pertinent also as far as programs of better regulation are concerned. The narrative of ever-going decline of legislative quality as the justification for better regulation programs may distort our perspective on legislation, both as a decision-making process and as an outcome thereof.

2 The non-compliant patient Better regulation programs are based on self-evident and uncontested ideals. Nobody would oppose that our laws should be clear and consistent and yield results that we have intended to. Equally obvious is that unnecessary regulation isn’t useful and that the legislator should concentrate to the es- sentials. Even the main characteristics of good regulatory principles and standards of good legislative drafting may be relatively uncontroversial. The problem is, however, that these good intentions are not always, if ever, followed in practice. As we know, some participants of legislative processes, both at the civil servants’ and the political level, demonstrate a rather cynical attitude towards all attempts to change prevailing practices

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 31 of law-making; others may blame lack of time or resources as an explanation for poor legislative outcomes. Psychology has taught us that we are seldom consistent as to the relation between our ideals and beliefs and our actual behavior. We want to loose weight but visit McDonalds. People may value life and health over everything else but yet, occasionally or even regularly, smoke, drink too much, drive hazardously or have unsafe sex. This kind of inconsistency becomes highly visibly when we speak about persons that should conscientiously follow a certain diet, exercise program or study plan. The problem of the non-compliant patient, student or legislative drafts- man described above can partly be explained by human irrationality, i.e. mismatch between actual conduct and the belief system of the person concerned. Weakness of the will can also be referred to as an explanation. However, this is not the whole truth. Namely it is seldom rational to be completely rational. There are other individual values than health, for example pleasure or excitement. Similarly, the requirements of good regulation must be balanced with other values like the urgency of the problem in question, respect for the plurality of views of participants, values, precedents and traditions etc. It is also very difficult to consciously follow a code of conduct or a master plan while doing something. Everybody who has tried to learn to dance memorizing the steps or to speak a foreign language repeating silently the rules of grammar knows this. According to my experience better regulation programs don’t pay enough attention to two factors that play an important role in regulation, namely the role of models and the expressive functions of legislation. All new legislative and regulative texts are to some extent based on older ones. This phenomenon ranges from direct copying of existing provisions to the use of foreign texts as sources of inspiration. In many cases legislation can be more aptly understood as an uncritical process of succes- sion of texts than as a process of rational social choices. With the expressive functions of legislation I refer to the nature of enactments as political acts. If we ponder, for example, why impact analysis is not a self-evident part of every regulatory exercise or why it is so difficult to reserve sufficient time for preparation of laws, one obvious answer might be that actually the quality of legislation is of lesser political importance. For the politicians it is often more important to have something done than to ensure that the enactment will produce the desired effects. In democratic politics it may also the case that the means becomes the end. Cer- tain regulatory or legislative options may acquire such symbolic political importance that their support or rejection becomes independent of their factual effects. To give a topical example, it is difficult to see what kind

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 32 empirical evidence would change the positions of the participants to the present Finnish debate on liberalization of opening hours of shops. Under such circumstances the quality aspects of regulation cannot have any deci- sive effect to the outcome of the political process. In my opinion, the better regulation programs should pay more attention to the learning’s of educational and political psychology. These disci- plines would teach us that you can’t fix everything at the same time. Or that it is unrealistic to expect humans or organizations to change their behavior in radical ways or to follow consciously some rigorous externally set standards of rationality. Hence, better regulation can be achieved only through partial and incremental changes of the regulatory and legislative practices and proceedings. It is also possible that measures aiming at improvement of skills of the participants may be of different nature than the organizational improvements. At the level of individual civil servants we should perhaps pay more attention to pedagogical and psychological factors so as to have a realistic view on what can be expected. A room-table of five guidelines may be more efficient than comprehensive checklist covering all aspects of good legislation. At the level of organizational performance we should study the techniques applied in quality engineering in order to achieve a realistic picture of the ways to ensure a satisfactory level of regulatory quality.

3 Ideological biases A.V. Dicey explained the problems he saw in modern legislation as resulting from the collectivism that followed increasing democratization of the English society. Due to enlarged suffrage also less privileged members of society could defend their interests through political and parliamentary struggle. From this perspective, the tone of legislative reforms was changed from laissez-faire liberalism represented by the Benthamite radicals to col- lectivistic measures leading to technical and ideological fragmentation of law and legislation. Similarly, Markku Tyynilä has pointed how in late 19th century Finland the concern for the quality of legislation was raised as a justification to slow down social reforms by legislation at the doorsteps of a new era that was expected to bring enlarged suffrage and a more democratic legislative system. These historical examples demonstrate that the idea of better regulation is not ideologically neutral. In my opinion, the banner of better regulation has been inspired by three different ideologies.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 33

The first one is conservative legal professionalism. This ideology is reflected in the ideas that the quality of legislation or regulation is ultimately a question of the legal culture, i.e. tradition and style. This view emphasizes the juridico-technical deficiencies of regulation like poor language, missing systematic thinking and lack of fit as regards the legal system as a whole. The remedies proposed by this current are the involvement of the judiciary and academic lawyers in regulatory processes, slowing-down of the lawmaking and emphasis of the scrutiny of legislative drafts by special- ized legal bodies. The second ideological bias could be called liberal. Historically, this current can be divided into traditional liberalism of the 19th century and neoliberal currents from the 1970’s onwards. Typical for the liberal current is the idea of sub-optimality of regulation. Hence, better regulation is equaled with less regulation, and emphasis is put on such things as administrative burden, repealing of outdated laws and prevention unnecessary regulation. The third ideological bias could be called constructive rationalism, represented typically by center or moderate left political movements. This ideology sees regulation as a means to promote some desired social goals, and as purposive activity that enables and empowers more than constrains or disturbs. In Finland, conservative legal professionalism as the prevailing ideology was challenged by constructive rationalism during the 1960’s and 1970’s whereas the neoliberal approach towards regulation has gained more and more importance during the last two decades. However, all these three approaches are present in current better regulation programs. They may lead, of course, to different implications and policy recommendations. Thus, better regulation is not a politically or ideologically innocent notion but what counts as ”better” depends on the point of view and interests of the observer. This explains why better regulation is in practical political life an essentially contested concept that has a different meaning for different participants. Consequently, demands of better regulation are subject to competition by other political goals and values, despite the shared adher- ence to the truisms concerning the importance of good legislative quality.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009

THE PROACTIVE LAW APPROACH: A FURTHER STEP TOWARDS BETTER REGULATION1 Kaisa Sorsa

The aim of this paper is threefold: first, the aim is to describe the proactive law approach in the sphere of the changing legal, ethical and business environment and secondly, to illustrate the legislative methods which align with this approach. Thirdly, the link between the proactive approach and better regulation is discussed.

1 Introduction The aim of this paper is threefold: first, to describe the proactive law approach, what it means from different actors’ viewpoints and why it is important. Secondly, the aim is to illustrate the legislative methods that align with, enable and support this approach. Thirdly, the link between the proactive approach and better regulation is discussed. The aim is reached, on one hand, by providing empirical evidence from the good practices and methods already used in different areas of legal regimes and, on the other hand, by presenting some theoretical background for the legal strategies useful for the proactive law approach. This article aims to consider the relationship between business and society. (VN 8/2006, 119.) The debate around the topic of corporate social responsibility (CSR) is related to the proactive approach and the topic of this article. The word proactive implies acting in anticipation, taking control, and self-initiation. These elements are all part of the Proactive Law approach, which differentiates two further aspects of proactivity: one being the promotive dimension (promoting what is desirable; encouraging good behaviour) and the other being preventive dimension: (preventing what is not desirable, keeping legal risks from materialising). (Draft EESC Opinion 3.3.) Perhaps the most important viewpoint this approach brings to better regulation discussion is that it calls for the legislator to take more promo-

1 The title of the article echoes the title of the Preliminary Draft Opinion dated 14 May 2008 of the European Economic and Social Committee (EESC) on ”The proactive law approach: a further step towards better regulation at EU level” a.k.a. EESC INT/415 The Proactive Law Approach retrieved from the EESC website on 22 August 2008. The Sec- tion for the Single Market, Production and Consumption of the EESC is responsible for preparing the Committee’s work on the subject, the Rapporteur is Mr. Jorge Pegado Liz, and the Expert is Ms. Helena Haapio. 36 tive actions instead of reactive actions only. The proactive approach shows that it is worth promoting by lawmakers the good behaviour of the target groups and strengthen their self-initiatives in order to avoid heavier regulative acts in the future. Legislative methods like self-regulation, standardization, information and education activities are discussed as examples. It also shows that the collaborative methods are worth using more often than regulative methods because they activate the target group to implement the laws and other legislative acts more voluntarily than command-and-control legislation. This prevents the transposition deficit of EU legislation which is a reality today. This approach also highlights the need to assess carefully which combinations of public and private lawmaking ex ante make it possible to achieve the desired goals of lawmakers or private actors and to prevent unnecessary problems. The questions of empowering the actors to take initiatives and find innovative ways to transpose the EU legislation are discussed in this connection. Collaborative regulative methods are discussed as an example (co-regulation). Many of the topics raised by the proactive law approach are already on the better regulation agenda.

2 Changing legal, ethical and business environment 2.1 Changing legal environment The legal environment can be described nowadays to be more global, more turbulent, more fragmented and the problems to be resolved by regulation are more complex than for example a decade ago. The knowledge needed to resolve those problems has spread and lawmakers need to broaden their networks in order to reach the knowledge needed. The current regulatory environment is characterised by having too many and too detailed rules (Basse 2006, 195; Senden 2005, part 2.4; Kaeding 2007, 29). Therefore the traditional means of regulation has proved inadequate way of government. (Basse 2006, 195; Parker 2002, 8–12). The global governance problems have been addressed in political science, where the concrete design of private-public-policy networks in the regulation of global issues is discussed. In many areas of global regulation and the production of public goods, neither nation state agencies nor international institutions have knowledge and capacity to resolve the issues (Braithwaite and Drahos 2000, 8; Tala 2005b, 43–47). Political scientists have now acknowledged the role of NGOs and private business firms in the

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 37 global governance. State actors and the international institutions like UN, ILO, and WTO do not manage to resolve the problems alone. According to several researchers a new form of trans-national regulation is emerging: global governance, the definition and implementation of standards of behaviour with global reach, where not only public actors such as national governments and international governmental institutions (e.g. the UN, ILO, OECD, etc.) that contribute to this new world order, but also private actors such as NGOs civil society groups, and even business firms who play a key role (Braithwaite & Drahos 2000; Cafaggi 2006; Tala 2005b; Parker 2008). The regulation has changed to be more collaborative. The ”governance” approach is based on the assumption that the role and structure of the state are fundamentally transformed in a changing society. Governance is seen as a process of interaction between different social and political actors, and growing interdependencies between the two groups, as modern societies become ever more complex, dynamic and diverse. Also the EU is characterised by a complex system of governance in which 27 national, as well as subnational, governance systems interact with the supranational layer of EU regulatory activity and policymaking (Fandel & Zuleeg 2008, 3). Governance can be characterised by the three criteria: 1) the coordination of interdependencies between actors on different levels based on 2) institutional regulatory systems or regulatory structures with 3) coordination crossing the borders of organisations or even states. It goes without saying that decentred governance perspective is open to different combinations of state and non-state regulation, and, therefore, to co- regulation. (Schulz 2006, 15.) The same idea is brought by Parker by using the term ‘meta-regulation’ – it can entail any form of regulation (whether by tools of state law or other mechanisms), it might include legal regulation of self-regulation (for example, putting an oversight board above a self-regulatory professional association), non-legal methods of ’regulating’ internal corporate self-regulation or management (for example, voluntary accreditation to codes of good conduct and so on), the national law-making by transnational bodies such as the EU, and so on. (Parker 2007, 210–211.) Bartle and Vass describe these changes saying that there are two comple- mentary trends – an extension of the regulatory state, whereby it ’envelops’ previously self-regulatory activities within its sphere of interest, but operates at the strategic level so that it delegates or devolves responsibility for securing public interest outcomes to (apparently) self-regulating industry arrangements. In this way, markets are harnessed to achieve effective, but ’light touch’ regulation. (Bartle & Vass 2005, 48–49.) For more than a decade the discussion on regulation in the EU have re- volved around questions: how much to regulate, how to regulate and how

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 38 to improve existing EU legislation. The successive enlargements of the EU, as well as global socio-economic challenges, require an important rethinking of how the EU designs and implements policies and regulations in its multi-level governance setting. (Fandel & Zuleeg 2008, 3.)

2.2 Changing roles of government and private actors as lawmakers A new way of seeing the roles of the government and private actors to regulation has emerged. Business firms have started to engage in activities that traditionally have been regarded as genuine governmental activities. The private actors are willing to take responsibility of the social issues which have traditionally been on the responsibility of the government. Many business firms have started to assume social and political responsibilities that go beyond legal requirements and fill the regulatory vacuum in global governance. Especially transnational corporations (TNC) engage in public health, education, social security, and protection of human rights while operating in countries with failed state agencies, they define ethic codes and engage in self-regulation to fill global gaps in legal regulation and moral orientation (Scherer & Palazzo 2008; Porter & Kramer 2006). Current conceptions of corporate political activities are mainly based on an instrumental view of corporate politics and a strict separation of political and economic domains. According to Parker, one of the most significant trends in regulatory compliance on the grass-root level is the great increase in utilization of formal corporate compliance systems by regulated companies and organisations during the 1990’s and in the beginning of 2000th century. These management systems aim to prevent, and where necessary, identify and respond to, breaches of laws, regulations, codes or organisational standards occurring in the organisation; promote a culture of compliance within the organisation (Parker 2002, 17). Governance is seen as increasingly about ’collaborations’, ’partnerships’, ’webs’ or ’networks’ in which the state, state-promulgated law, and especially hierarchical command-and-control regulation, is not necessarily the dominant, and certainly not the only important, mechanism of regulation. All other groups like businesses, non-governmental organisations (NGOs) and people operating even outside these sectors may all be active in constituting various governance networks. (Parker 2007, 210.) This is a good and almost an inevitable trend, because the idea behind the welfare state, which is to improve the public good as far as possible, is doomed to failure in increasingly complex, rapidly changing societies where knowl-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 39 edge is dissociated. The regulating state displays a knowledge gap which is all the time growing. In this context, the model cannot be an omniscient state, but rather a state able to make use of the knowledge held by different actors. This means that co-operation with the objects of regulation, which possess supreme knowledge of the field in question, is essential. (Schulz 2006, 12–13.) One concrete example where multistakeholder governance is needed according to Marsden is the Internet where industry has created co- or self-regulatory institutions or compacts, but consumers’ rights and participation need to be assessed from new base. (Marsden 2008, 115–132.) Short and Toffel discus about a recent trend toward more cooperative relations between regulators and industry, novel government programs are encouraging firms to monitor their own regulatory compliance and voluntarily report their own violations. They have conducted a research in which they have examined how regulatory enforcement activities influence organisations’ decisions to self-police. (Short & Toffel 2007, 1.) According to Huovinen (2007, 354–356) the prerequisite for the use of new regulative instruments is trust between private lawmakers and public lawmakers. At least in Finland it seems that there is not enough trust between private lawmakers and public lawmakers in order to take full advantage of the decentralised lawmaking.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 40

3 A Proactive law approach2 3.1 The content A proactive law approach3 (PLA) is presented here as a lawmaking strategy in order to guide the legislator to select the legislative methods fitting to the idea of proactive approach and better regulation (BRA). The word proactive implies acting in anticipation, taking control, and self-initiation. These elements are all part of the Proactive Law approach, which differentiates two further aspects of proactivity: one being the promotive dimension (promoting what is desirable; encouraging good behaviour) and the other being preventive dimension: (preventing what is not desirable, keeping legal risks from materialising). (Draft EESC Opinion 4.2.) The three characteristics acting in anticipation, taking control and self- initiation, can be applied to legislators in EU and at Member States’ level, and to private lawmakers as well. Because we have a multiphase governance structure it is important that the role of different actors is clear to the other members of the system. It is also important, that the EU lawmaker act in anticipation, not just waiting that the problems arise, but instead aims at encouraging the actors to good practices and to prevention of not desirable behaviour (e.g. privacy protection). Taking control means that the EU lawmaker as the highest institution in EU has to take better control of the public-private governance system (Cafaggi 2007b). The idea is that EU lawmaker leaves space to innovation at Member State level and encourages private lawmakers actively to participate in private ordering. The aim should be taking control at the sources of the problems and leaving space to self-initiation at the level of the regulated entities.

2 The approach originates in the work of the Nordic School of Proactive Law and its predecessors, see www.proactivelaw.org. Additional information on the approach, its background and applications can be found in Peter Wahlgren (Ed.): A Proactive Ap- proach, Volume 49 of Scandinavian Studies in Law, Stockholm 2006 and in Helena Haapio (Ed.): A Proactive Approach to Contracting and law, Turku 2008. 3 The origins of Proactive Law lie in Proactive Contracting, an approach developed in close collaboration with people involved in contracting. Originally, the goal was to provide a framework for integrating legal foresight into the tangible practice of everyday business and to merge good contract, legal, project, quality and risk management practices. (Draft EESC Opinion 3.4.). This highlights the fact that the approach has born from bottom-up. The bottom-up approach in improving enforcement and compliance of existing legislation has been realised in U.K., for example, and since the Hampton Review (HMT 2005), the U.K. government has attempted to integrate top-down ex ante policy making tools with bottom-up interventions aimed at improving enforcement and compliance. (Torriti 2008, 93.)

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 The Proactive Law Approach: a Further Step towards Better Regulation Proactive = acting in anticipation, taking control and self-initiation

The Proactive Law Approach Better Regulation -program Examples

Whose actions are in a focus? *regulated entities; private lawmakers lawmakers (EU and national) *Proactive Contracting public lawmakers implementing authorities

What are the primary goals? *to reach the set goals *the goals of the regulator *Regulators' Compliance to minimize the problems, litigations, and risks Code UK 2008, s. 8 shared setting, identification, understanding and communication of the goals between different experts

By which means? by empowering and mandating; metaregulation by improving the lawmakers and implementing authorities *Lamfalussy-procedure *by higlighting co-operation during the whole lifecycle of the law *dialogue -methods committing the regulated entities encouraging selfinitiated actions/self-regulation utilizing legal knowledge proactively

How the approach may effect simplifying simplifying the process in general? adding the flexibility *adding the flexibility *conflict pyramid principle/rule -based reg. concentrating on the goals of regulation regulation points to future, not just reacting to problems

Quality requirements for the law? foreseeability, understandibility, controllabilit

y foreseeability, understandibility consistence controllability, consistence

How may effect in the area of self- *highlights the relevance of self-regulation in order to spread Subsidiarity principle! *Advertising of medicines regulation? good practices. *standardisation, general rules, *ISO 14000, ISO 9000 codes of conducts Assessment of alternatives to regulation *standards in preparation of law and impact assesmen SFS-EN 13269:2006 highlights the importance of information SFS-EN 15221-2:2006 in problems' prevention

*highlights the governance by principals in the level of regulation *EASA - Advertising and specification of laws by self-regulation selfreg. in Europes. 22.

How it may effect in the area of highlights the role of the lawmaker as a "metaregulator" Analysis of alternatives for regulation mandatory law? adding on co-regulation and diminishing of against regulatory goals. command-and-control-regulation.

co-operation between principals based regulation and self-regulation.

highlights the importance of performance-based reg. and management-based regulation The proactive law approach and better regulation approach are compared in table 1. The approaches are compared making the seven questions: 1) Whose actions are in a focus? 2) What are the primary goals? 3) By which means are these goals reached? 4) How the approach may effect in the life- cycle of the law? 5) What are the quality requirements for the law? 6) What do these approaches mean in the area of self-regulation? 7) What do these approaches mean in the area of mandatory law? 1. The basic idea of proactive approach is focused on promoting the success of the regulated entities rather than to provide methods to correct the failures ex post. The Proactive Law approach ”is about taking the initiative to promote and strengthen factors that drive success”. (Draft EESC Opinion 4.4.) In BR-approach the focus is on EU and national lawmakers and on implementing authorities.

The management-based regulation can be mentioned as an example of proactive regulation method of pollution control. Management- based regulation neither explicitly imposes the means, nor the ends. Rather, what is required is that each regulated entity review its production processes and develops a set of goals and procedures that will reduce pollution. According to Snyder Bennear’s research, this method has had measurable positive effect on the environmental performance of manufacturing plants. Plants subject to management-based regulation experienced larger decreases in total pounds of toxic chemicals released and were more likely to engage in source reduction activities compared to plants not subject to these regulations (Snyder Bennear 2007, 328–329).

B2B contracting is an area where the freedom of contract is the basic principle. Default rules for sales of goods, for example, give some sort of guidance for resolving the problems of delay and defect. However, they do not give any guidance on how to co-operate, for example. When dealing with service contracts, there are very few default rules. Should the lawmaker take a more active role in the traditional field of ”freedom of contract” – the role of encouraging private actors (trade associations, standardisation bodies, private firms etc.) to develop methods and tools which raise the skills and promote the good practices in contracting and in business – the answer is yes, because it can prevent and reduce the legal problems in the future. 2. What are the primary goals and how are they set in these different approaches? The proactive approach emphasizes 1) the importance of reaching the goals a.k.a. implementation and 2) minimizing the problems, litigations and risks if they may happen. ”To set the desired goals and to secure the most appropriate mix of means to achieve them requires involv- 43 ing stakeholders early, aligning objectives, creating a shared vision, and building support and guidance for successful implementation from early on.” (Draft EESC Opinion 1.7.) The prerequisites for reaching the set goals both in PLA and BRA are that the goals are identified and set in shared process, parties aim to understand the other party’s viewpoints, and the goals are communicated effectively. Another characteristic of proactive approach is that it focuses on the reality, on the actors themselves, it highlights the pragmatic view. It also highlights the multi professional way of handling the issues on the agenda. Even though it is true that the situations the regulators try to resolve by legislation or by other policy instruments vary from guaranteeing the public interests (e.g. consumers’ rights by mandatory law) to the facilitative functions of law (non-mandatory contract law), the lawmaker has to decide in lawmaking process how much leeway it will leave to the actors themselves in implementing the rules. The lawmaking process is a political process where the contradicting interests are discussed, negotiated and melted to legal rules or other outcomes. Therefore the dialogue with the stakeholders should start from the earliest phases of lawmaking process and continue until the final end of the lifecycle of the law (Tala 2005b, 87– 211; Sorsa 2005). It is according to the ‘spirit’ of proactive law approach that the actors themselves know best what is the real context of the problem, which systems function in the real life context, how to find efficient and cost effective ways to achieve the goals set by the lawmaker or together with the private lawmakers.

A good example of proactive approach in lawmaker’s part the Regu- lators’ Compliance Code from UK (2008) can be mentioned.

3. Which are the means to reach the goals in PLA and BRA? PLA highlights the empowering and mandating the regulated entities themselves. The role of lawmaker should be mainly as the ”meta-regulation”. BRA, on the other hand, highlights the importance to improve the lawmakers’ and implementing authorities’ processes. Both approaches emphasize the dialogue between stakeholders and all regulators at the EU and national levels but the PLA puts more emphasize on the regulated entities initiatives and encouraging self-initiated actions. It stresses the importance of utilization of legal knowledge proactively both in contractual relationships as well as in other respects. BRA has not shown enough improvements even though the dialogue method in lawmaking has been taken into use. The above mentioned trend toward more collaborative regulation is welcomed and the proactive law approach stresses the lawmaker to move

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 44 toward that direction. Therefore the main goal using proactive law approach in lawmaking, adoption, implementation and compliance is to empower those concerned to participate to preparation of the law, empower them to implement1 the legal rules with their innovative methods in everyday business and to improve individuals’ and businesses’ control over the factors determining their ”legal health”. ”Proactive Law approach is about enabling and empowering – it is done by, with and for the users of the law, individuals and businesses; the vision is of a society where people and businesses are aware of their rights and responsibilities, can take advantage of the benefits that the law can confer, know their legal duties so as to avoid problems where possible, and can resolve unavoidable disputes early using the most appropriate methods” (Draft EESC Opinion 1.6.) The principal of proximity in better regulation highlights this idea also (Cotter & Fabregas 2001, 4).

As an example of private initiatives and empowering the regulates to create procedures and practices, we can mention the European Stan- dardisation Organisation and other international and national non- official standardisation bodies which work on this direction. Even tough the standardisation represents the bottom-up approach to legislation, preparing process tools for businesses in order to promote the quality of the services etc., it has succeeded and found its role in the more mandatory area of law as well. As an example, the role of standardization in regulatory process of financial services2 legislation, where the public interests are heavily on the agenda, the Lam- falussy process is mentioned as a model example of participative regulatory method. It differentiates between framework legislation (Level 1) and technical implementing legislation (Level 2). It also aims to ensure that practitioners and other interested parties are more fully consulted in the preparation of new EU legislation (at both levels). (Kaeding 2007, 32.)

4. How these two approaches may effect the lawmaking and life-cycle of the law in general? The PLA aims to simplification and flexibility of the rules and relies on the future oriented regulation. ”The time has come to give up the centuries-old reactive approach to law and to adopt a proactive

1 The support from the legislator is also important in order to make the rules work in practice, Tala 2007a, 26). 2 The importance of standardisation has emerged also in the sector of consumer law and consumer services. According to Mickliz, EC regulation on the content of contracts for services is patchy. All existing sector-specific EC regulation on services puts emphasis on the regulation on the content of the service and its legal implications, – it is command and control regulation. Only the Services Directive leaves more room for the development of regulatory devices that are based on cooperation and voluntary compliance. (Mickliz 2007, 9).

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 45 approach. It is time to look at law in a different way: to look forward rather than back, to focus on how the law is used and operates in everyday life and how it is received in the community it seeks to regulate.” (Draft EESC Opinion 1.4.) The proactive approach is echoed in the Ayres and Braithwaite’s pyramid of responsive regulation in its most developed way (Braithwaite 2002). That theory sees formal, coercive law as a last resort when compliance with just legal principles is not achievable through dialogue and persuasion. Regulatees showing the will and ability to self- regulate should be rewarded with less harsh regulation or enforcement3, while those that do not cooperate should be greeted with more punitive regulation until they relent and comply or until the tip of the pyramid is reached (see Parker et al. 2004, 5–6) – the most coercive regulation or enforcement in court and harsh penalties, ultimately denial of the ability to operate (Parker 2008, 357). Applied to industry level, this idea is further developed by Gunningham, Grabosky and Sinclair in their ’smart’ regulatory pyramid. According to them, more emphasis should be placed on ex ante controls such as screening, considering whether a restructuring of the industry will produce desired results better than regulation or whether it is necessary to look beyond individual non-compliers to systemic difficulties in the sector. The sorts of control can be imposed by the state but also by quasi-regulators (such as trade associations and professions) and by corporations. (Baldwin and Black 2007, 11.) Baldwin and Black have further developed the theory of responsive regulation in their recent paper ”Really Responsive Regulation” (2007, 2). The ideas of responsive and smart regulation combine the both aspects of proactive approach: promotion to good behaviour and prevention of bad behaviour and encouraging the regulates’ self-care in legal issues (Haapio 2007, 44). The BRA’s key action lines are promoting the design and application of BR tools at the EU level, notably simplification, reduction of administrative burdens and impact assessment. These improvements emphasize the reduction of the amount of regulations and rules. The PLA on the other hand calls fore more active role of lawmaker in order to produce facilitative tools (accession to standards for SME’s, general terms and conditions, codes of conducts, dissemination of good practices) for SME’s and companies in order to promote the operation of business smoothly.

3 In corporate regulation, cooperative compliance will work most of the time with most firms to achieve compliance with the law, deterrence will be the strategy that is most likely to work to achieve compliance when cooperative compliance fails and incapacita- tion (licence suspension, licence withdrawal, suspension of trading etc.) is the strategy most likely to work when deterrence fails. (Parker et al 2004, 5.)

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 46

5. Quality requirements are common to both approaches. Legal rules should be foreseeable, understandable, uniform. There are no differences in this sense between PLA and BRA. Predictability, sustainability and foreseeability are basic requirements for a well functioning, citizen- and business-friendly legal environment. (Draft EESC Opinion 2.3.) 6. How may these approaches effect in the different legislative arenas? From this viewpoint the area of ”freedom of contract” is reflected on the one hand, and the area of mandatory law on the other hand. The BRA approach emphasizes the importance of subsidiarity principle to be applied in all circumstances and the assessment of alternatives to regulation and the impact assessment in the preparation of law. The PLA may lead up to more effective use of self-regulation and co- regulation, e.g. the role of standardisation, because the tools of self- regulation are usually closely connected to companies’ businesses and could be used even more effectively in promoting best practices and good business behaviour. The PLA may also lead to a more effective use of guidance by information as a preventative tool. In the area where the mandatory law is commonly used (public policy goals on the agenda), the PLA approach would lead to more effective use of co-regulation. This will be further discussed in chapter four.

3.2 Proactive approach from the legislator’s viewpoint – why is it important? 1. The proactive approach to law aims to further develop the better regulation strategy in order to help the implementation, transposition and correct application of EC legislation as well as a proper functioning of national legislation. Effective and well targeted regulation is essential in promoting fairness and protection from harm. The primary aim of the legislator is that the rules are transposed and complied. PLA approach emphasizes to focus more on regulated entities and their realities. As practical evidence, preliminary consultation, involvement and participation of industry, have been the key success factors of the Dutch regulatory reform and in the project to reduce administrative burdens (Torriti 2008a, 64). Law is written and interpreted by national legislatures and judiciaries (Braithwaite 2002, 49) and complied at the grass root level. From compliance viewpoint, one has to keep in mind that we need to aggregate firms into industry associations and disaggregate firms into corporate subunits, subunits into individual corporate actors, and individuals into multiple selves. (Ayres & Braithwaite 1992, 20.) At EU level the ”regulatory chain” should be kept as short as possible in order to

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 47 guarantee the best cost effectiveness and high compliance. (Sorsa 2005, 203–225.) The U.K. government has attempted to integrate top-down ex ante policy making tools with bottom-up interventions aimed at improving enforcement and compliance of existing legislation. Efforts to improve compliance and enforcement are extremely important when combined with better-regulation initiatives (Torriti 2008b, 93). 2. The PLA aims to promulgate the citizen- and business-friendly environment, therefore it is vital for the lawmaker to understand the prevailing systems of different rules and principals. According to the draft opinion, ”This means that when drafting laws, the legislator should be concerned about producing operationally efficient rules that reflect real-life needs and are implemented in such a manner that the ultimate objectives of those rules are accomplished” (Draft EESC Opinion 4.10.) Christine Parker’s metaphor about the regulatory space highlights the importance of other systems of rules with which the legal rules must always compete against. (Parker 2003, 391.) Business-friendly environment is also a prerequisite for innovation (COM (2006) 502). 3. Empowering the regulated entities to use self-regulation and other participatory methods is important because it enables the lawmaker to flexibly adapt to changing requirements without long and slow law drafting processes. It enables the lawmaker to take into use the knowledge of the regulated network (Schulz 2006). 4. Simplification of the legal system, on the other hand, helps especially small- and medium size companies to know, understand and to take into account and comply the legal rules applicable to their business. Knowing and understanding are prerequisites in order to make the rules work (Schar- tum 2006, 37–38). This is one of the ten principles in the Commission communication ”Think Small First”. The clear message from the Commis- sion to EU and member state lawmakers is: ”The EU and Member States should design rules according to ’Think Small First’ principle by taking into account SME’s characteristics when designing legislation, and simplify existing regulatory environment.” (COM(2008) 394, 7). This is an important requirement from the viewpoint of applicability of the rules to everyday business. According to research conducted by The Confederation of Finnish Industries in 2007, the most difficult areas of law were rules related to responsibilities of the employer, taxation, environmental rules and competition law. (EK’s public release 17 August 2007.) Concentrating on the objects of the legislation is a positive issue from the regulated companies’ viewpoint, because it leaves possibilities to the companies to innovate better and wider variety of solutions for compliance. As highlighted in the innovation strategy for EU (COM (2006) 502, 6),

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 48 regulations that focus on the policy goal, rather than on the technical solutions through which it is achieved, leave space for innovative solutions (e.g. ”New approach” in product regulation; timely adoption of standards which focus on performance rather than technology). This fits to the agenda of proactive approach, because this new regulatory paradigm means more space to self-regulation including standardisation and other alternative regulation methods, (in UK it means a new wave of self-regulation according to Bartle & Vass). The use of alternative methods for regulation has been under an ongoing debate in Finland too. (Tala 2007a.) This requires effective compliance regimes by industry to ensure that public interest outcomes are achieved, where they are on the stake, and performance builds public confidence and consent. (Bartle & Vass 2005, 4.) According to the draft opinion as well, ”where along with legislation, other means of reaching the desired goals are considered where appropriate” (Draft EESC Opinion 4.9.) The legislators should aim to the flexible legislation and law must be comprehensible, accessible, acceptable and enforceable. (COM (2008) 32 final.) Unless these criteria are met, the law tends to be rejected by those it is intended to apply to, is not implemented by those whose duty it is to ensure it is observed and falls into disuse, with the ”force” of the justice being unable to apply it effectively. 5. Better lawmaking includes proportionality and subsidiarity as guiding principles as set in Inter-Institutional Agreement of 2003 and have been developed in successive Annual Reports from the Commission concerning the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality (Opinion 2.3.) According to Bartle and Vass, a new regulatory paradigm can be envisaged involving a form of regulatory ’subsidiarity’, whereby the detailed implementation and achievement of regulatory outcomes can be delegated ’downwards’ to industry bodies and private sector agreements. This is, however, accompanied by increasing public regulatory oversight based on system control, transparency and accountability. (Bartle & Vass 2005, 4.) In order to make these principals concrete, the governments have guidelines for drafting the rules and regulations. One good example is the Regulators’ Compliance Code from U.K., (17 December 2007, which came into force 6 April 2008 by virtue or the Legislative and Regu- latory Reform Code of Practice Order 2007). The Code stresses the need for regulators to adopt a positive and proactive approach towards ensuring compliance by helping and encouraging regulated entities to understand and meet regulatory requirements more easily; and responding proportion- ately to regulatory breaches. (RCC 2007, 7.)

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 49

6. Operationally efficient rulemaking sets the requirement to lawmaker to assess the benefits and drawbacks of different legal strategies and different legal tools based on the understanding of the context where rules are going to be applied and implemented (Tala 2005a and 2007a). In the last five years, The Netherlands has become an international leader in developing a standard cost model which sets out to eliminate, either partly or wholly, legislation that imposes excessive administrative compliance costs on businesses (Torriti 2008a, 61). U.K. has also long been at the forefront of regulatory reform in Europe. One of the latest reforms is related to regulatory impact assessment (RIA) system which was implemented for all legislative proposals starting in November 2007. The format and content of the RIA was subject to noteworthy changes. The new interactive impact assessment (IA) tool was developed and it is becoming available to departments for day-to-day regulatory policy making. (Torriti 2008b, 101– 108.) The revision of the impact assessment Guidelines of the EU Com- mission have been on the agenda of the Commission as well as to strengthen the role of the Impact Assessment Board in EU (COM (2008) 32, 10). These examples echo the proactive mentality of the lawmaker trying to promote the success of the regulatory reforms both in EU as well as in Member State level.

3.3 Changes of legal and business environment and proactive approach to law The above mentioned changes in legal and business environment and the changes in roles of government and private actors as rule makers, make it clear that in today’s legal and business environment the backward looking ex post mentality is not enough in order to define the goals of regulation and in order to achieve these goals. Increasing complexity in society and the pace of social change are the main reasons why regulatory interventions are sometimes ineffective while indirect forms or regulation or other forms of collaborative regulation may, under certain circumstances, be more successful. (HCPDG report 2006, 10.) These changes necessitate also change in the lawmaking strategies towards more participating and more activating models of lawmaking. The proactive approach highlights the need to change of attitude in lawmaking – ”prevention is better than cure” and ex ante harnessing the regulated entities to co-operate – not only during the law drafting but also during the whole lifetime of the law-benefits both the regulator as well as

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 50 the regulates. The proactive approach to law is necessary in order to give more active role to new regulatory measures.

4 Legislative methods which enable and support the proactive approach 4.1 Criteria for the selection The criteria for the selection of methods which enable and support the proactive approach are developed for lawmakers keeping in mind the main purpose of proactivity: one being the promotive dimension (promoting what is desirable; encouraging good behaviour) and the other being preventive dimension: (preventing what is not desirable, keeping legal risks from materialising) (Draft EESC Opinion 4.3). In this sense proactive approach represents the instrumentalistic view to law and regulation (Tala 2005b). The proactive approach takes into account the multilevel governance system which is reality nowadays. (Draft EESC Opinion 1.9.) The old fash- ioned methods do not work in dynamic and complex world. (Marsden 2008; Short & Toffel 2007; Schulz 2006; MHRA Report 2006; Dumortier & Goemans 2000; García Martinez et al. 2007; Paremman sääntelyn toimintaohjelma 8/2006.) The self-regulation seems to have more and more space as a regulative method according to several researchers. (Prosser 2008; Cafaggi 2007a, 1; Tala 2007a, 9.) According to Parker, ”the new regulatory state” uses enforced self-regulation and incentives for voluntary compliance in its attempts to steer corporate autonomy and profit (Parker 2002, 29). However, the success of self-regulation depends on the trust between the private lawmakers and public lawmakers. One has to bear in mind, that there are significant differences between Member States relying on self-regulation as regulative method. In Finland, it seems that the role of self-regulation is highlighted when there are holes in the legislation or when there is no legislation at all (Huovinen 2007a, 353).

The first criteria: methods relying on self-regulation as a representative of ”bottom up -approach” whenever it is possible and feasible.

According to Dumortier and Goemans, businesses resist against a special set of measures which is not embedded in normal business controls. Busi- ness seems to look primarily for a solution removing uncertainty, scaleable to be widely applicable in order to minimize cost. These topics were dis-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 51 cussed in connection with data privacy and standardization. (Dumortier & Goemans 2000.) Some shift in focus of regulation is visible in US and in Europe, from predominantly prescriptive process and product standard approaches to more flexible and performance-based standards (COM (2006) 502, 6) and performance-based regulation that provide greater choices for businesses in the mode of implementation. (PBR Report 2000; García Martinez et al. 2007, 306; Snyder Bennear 2007, 328; Dumortier & Goemans 2000, 2.)

The second criteria: Methods which concentrate on the issues which can easily be embedded into existing business practices.

Keeping in mind the implementation of the rules and the fact that better lawmaking is a real social requirement based on the needs of civil society, the proactive approach highlights the need to look at a situation from the viewpoint of the user of the legal instrument, which implies a participatory approach. (Torriti 2008a, 64; 2008b, 207; COM (2006) 502, 6.)

The third criteria: methods should encourage and use co-operation between regulators and the users of legal instrument during the whole life-cycle of the legal instrument.

Indirect forms of regulation like information and education are essential in order to raise the knowledge of the regulatees about their rights and duties and in order to make the transposition and implementation of laws more effective.

The fourth criteria: use of indirect forms of regulation for commu- nicating.

Whatever the method used in producing the legal framework, it is always beneficial to reach certain legal certainty and foreseeability in legal environment. The regulatory spectrum can be described as a simple single dimensional, see figure 1.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 52

No regulation Self-regulation Co-regulation Classic regulation

No explicit controls Regulations are specified, Regulations are specified, Regulations are speci- on an organisation. administered and enfor- administered and enfor- fied, administered and ced by the regulated ced by a combination of enforced by the state. organisation(s). the state and the regula- Principle-Based Regulation ted organisation(s).

Information Incentive based and education structures

Enables better The encouragement of informed choices. particular types of behaviour. Can change attitudes Financial instruments, eg. price - ‘hearts and mind’. caps, taxes often used. Performance-Based Regulation Management-Based Regulation

Figure 1 A simple single dimensional regulatory spectrum (Bartle & Vass 2005, 19)

4.2 No regulation or self-regulation

The first criteria highlights the methods relying on self-regulation as a representative of ”bottom up -approach” whenever possible.

”In many cases the market creates problems of public concern, but also develops its own solutions. The effectiveness of the market in responding to different social and societal values, or to public opinion, should not be underestimated, though this may more often be the case at national rather than at EU level. As a result of competitive behaviour, many problems created by the market are solved automatically by the pressure exercised by all groups of interest involved (consumers, NGOs, enterprises)”. (Cotter & Fabregas 2001, 7.) This citation of Cotter and Fabregas highlights the traditional view where the lawmaker’s role is to correct market failures if the market is not able to correct them. The proactive approach to law instead highlights the role of the lawmaker to promote the desirable behaviour of the regulated entities (businesses, public sector bodies, charities and voluntary sector organisations that are subject to regulation) and not just to act when problems have already arisen. It is cheaper to prevent than cure – it is cheaper to prevent the problems to arise than to resolve them by legal procedures. The self-regulation is understood here as regulation of the conduct of individual organisations, or groups of organisations by themselves. Regula- tory rules are self-specified, conduct is self-monitored and the rules are self-enforced. There is also a sanction system. (Tala 2007a, 9.) Self-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 53 regulation is a collaborative effort. Unlike individual responses from companies, self-regulatory tools such as codes of conduct, standardised contract terms, standards or certification imply collaboration between industry partners at various (sectoral, national, regional. etc.) levels. (Cotter & Fabregas 2001, 7–8.) It differs from the condition of no regulation in that there is an explicit attempt to regulate conduct. Pure self-regulation also implies no external (the state or other stakeholders) involvement or control in the regulatory process and the conduct of regulated organisations. (Bartle & Vass 2005, 19.) Self-regulation is a tool of the private sector. Much of it has nothing to do with public policy because businesses are doing something voluntarily for their own ends and there is not necessarily any overlap with regulation. Sometimes regulation and self-regulation co- exist in the same area. (Cotter & Fabregas 2001, 7.) Nowadays the diversity of views and knowledge on what constitutes self and co-regulation is so great that it is unlikely that a single term can in the future provide a co- herent definitional basis on which there would be consensus (Bartle & Vass 2005, 49–50). The distinction between self-regulation and co- regulation is not very obvious. The public authorities are more involved with co-regulation than with self-regulation. There is a large grey area between these two forms of regulation. (HCPDG report 2006, 9.) Self-regulation supports the proactive approach, because self-regulation relies basically on the voluntary action of the companies and leaves space for innovation. Self-regulation is future oriented: most often it relates to areas which can prevent potential problems to arise: SR can impose quality control (certification), mandatory licensing for certain activities, it can contribute to the creation of standard contract terms to different models and to their correct administration or to produce codes of conducts. According to Parker some companies seek to use compliance leadership and self-regulation in a dynamic regulatory and social environment as a market advantage and they try to keep ahead of the law in the standards it upholds. Some companies, on the other hand, implement a self-regulation system simply because it has become a natural way of doing business in that industry. (Parker 2002, 86 and 98.) It can also play a very significant role in monitoring the European Contract Law. (Cafaggi 2007a, 7, 34.)

Self-regulation is often an alternative to detailed legislation, but not all legislation. It works best within a legislative framework comple- menting each other. Law lays down broad principles, e.g. that advertising should not be misleading, and provides last resort in the cases where all else has failed. Because law is often slow to act, hard to ordinary consumers or business people to understand and too expensive for them to afford, so the theoretical protection the law provides may

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 54

be less readily available in practice. The law is also less effective when dealing with details. Self-regulation is designed to deal with these ”important trivia”. Self-regulation offers consumers a quick, uncomplicated and cost-free means of having their complaints addressed. Businesses are often more ready to cooperate with a self- regulatory system than with one which relies on judicial enforcement. (Blue Book 2007, 13.) All these examples show that the self- regulation mainly encourages good behaviour of the companies.

There are, in any case, limitations to the usefulness of self-regulation at the EU level. Self-regulation is often deeply rooted in national traditions (Blue Book 2007, 15) and it has been shaped in different models4 and diverse ways due to the national legal traditions and cultures and to the need to reflect them in national legislation or codes (HCPDG report, 2006, 15–17). It may create barriers to the free circulation of goods and services within the Internal Market (Cafaggi 2007a, 23–28) and it may not always prevent abuses because, even though the majority of businesses will comply in good faith, ”free riders” will use loopholes or ignore codes altogether. A major concern is therefore to know that monitoring and enforcement are taken seriously and that (in areas where breaches may involve damages to individual citizens) there is access to an easy and fair redress mechanism if codes of conduct are broken. (Cotter & Fabregas 2001, 8.) When self- regulation might be a good alternative to regulation, ability to use it depends largely on the availability of bodies and processes to carry out the various jobs – building up consensus on the content or rules, enforcement etc. At EU level there is a lack of EU-wide bodies capable of or interested in delivering self-regulation at the EU level. Some exceptions are the European standardisation bodies CEN, CENELEC and ETSI. (Cotter & Fabregas 2001, 8.) In order to be one tool of public policy among others, self-regulation will also have to fulfil, like regulation, a certain number of minimal criteria to be used as an alternative to regulation. These criteria are efficacy, legitimacy, accountability and consistency with internal market. (HCPDG report, 11.) In the advertising sector, the European Advertising Standards Alliance is a co-ordinating body of all national self-regulation organisations and it aims to promote self-regulation, informing decision makers, and to strengthen self-regulation where it is weak. (Blue Book 2007, 15.)

4 One way of categorizing the different models are: self-regulation, within a strong legislative framework (Ireland, the Netherlands, Spain and the UK, where legislation allows extensive scope for self-regulation), self-regulation restricted by law – two distinct models (Germany, Austria and Denmark, Finland and Sweden) and emerging self- regulatory systems. (HCPDG report, 2006, 15–17.)

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 55

Good examples of self-regulation can be found from the experiences of media sector (PCMLP 004; Hulin & Smith 2008), m-commerce (Henschel & Cleff 2007) or from advertising sector in general (Blue Book 2007) and especially from medicine advertising (MHRA Report 2006). According to UK Medicine Advertising sector, the advertising of medicines has been developed through proactive regulation (extending vetting of advertising before product issue to include all new active substances) and prompt reactive regulation (investigation of advertising complaints reported by healthcare professionals, companies, and the general public) and continuous monitoring of advertising published in key publications aimed at healthcare and consumers. The proactive approach to vetting advertising material for new products aims to ensure that advertisements to health professionals and consumers are right first time, and is done for key products, such as those newly introduced or those with a particular safety concern. (MHRA report 2006, 8 and 20.) In compliance, effective self-regulation must be proactive in applying key adjudications to all players in the relevant market, alerting advertisers, agencies and media to the implications decisions. (HCPDG report 2006, 22.)

4.3 Methods easy to embed into existing business practices Standardisation

The second criteria: Methods which concentrate on the issues which can easily be embedded into existing business practices.

In earlier pages I have raised the issue that any set of rules is only as good as the level of compliance with them. Based on that background, one criterion for the selection of methods which support the proactive law approach and better regulation as well, are those which are easily embedded into existing business or administrative practices: standardisation, management- based regulation and performance based regulation. These methods promote the achievement of the goals of the lawmaker without disturbing too much the regulated entities’ life (RCC 2007). Standardisation is a way which uses the methods familiar to the companies. Standards can cover product quality management, business process management, customer sat- isfaction issues, co-operation methods with clients etc. Standards are the way in which businesses try to standardize their behaviour in order to enhance competitiveness and in order to enhance innovation. Standards could be more used in public sector as well. Standardisation is a form of self-regulation but its role has been changing lately – it has also received a bigger role in the co-regulation in EU. From the very beginning, standardization was a voluntary cooperation

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 56 among industry. Nowadays it is voluntary cooperation among industry, consumers, public authorities and other interested parties as well, for the development of technical specifications based on consensus. (COM (2008) 133 final, 2.) It is one particular form of self-regulation even though it is based on consensus and the resulting products – rules, guides, specifications and other tools – are essentially voluntary like in other self-regulatory mechanisms. Standards cannot be legally enforced unless they are incorporated in a legal instrument, (e.g. Lamfalussy procedure). The difference between standards and other forms of self-regulation is that standards are being produced in the framework of a recognized standardization body. (Dumortier and Goemans 2000, 2.) In the EU strategy for Growth and Jobs, the Commission and the Coun- cil of the European Union, as well as European Parliament in its resolution on innovation strategy (EP resolution 24 May 2007) have identified standardisation as a key instrument for improvement in order to foster innovation (COM (2006) 502 final). The Commission recognises the importance of both formal and informal standardisation5 and invites the standards organisations, both formal and informal, to find ways of cooperating during the planning of activities and of transferring standards to the most appropriate level for dealing with the market in question. (COM (2008) 133 final, 3 and 6.) From services view point Commission points out the need to analyse further in what way standards can contribute to innovation and the development of services markets (COM (2008) 133 final, 4). Standards serve three main ”facilitating” functions in contracting: They are ”definers”, ”monitors” and ”ex-post-references” of a given transaction. In many cases, contracts cannot be understood without a reference to the standards, especially in B2B contracting. Increasingly we see services being marketed with a reference to a standard, not only to emphasize quality aspects but also ”content” of the service. (See ISO 9000.)6 The reference to standards may control the transaction from pre-contractual to the

5 Formal standardisation has a three-level structure which includes the national standards bodies (NSBs), the three European Standards Organisations (ESOs. (CEN for the majority of sectors, CENELEC for the electro-technical area, ETSI in telecommunications)). Informal standardization takes place in different forms, with different characteristics in terms of longevity, sectoral coverage, and territorial scope, which is often global and thus may clash with the 3-level structure of formal standardization. 6 Because ISO 9000 does not specify precisely what kinds of quality processes must occur, or how, it does require that appropriate quality activities be defined, that processes be documented, and that proof be supplied that the company consistently adheres to both. For many international companies, ISO 9000 is seen as a key to doing business in global markets and improving competitiveness, particularly since for many regulated products the EU, ISO 9000 registration is a requirement. (Hutchens 1999.)

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 57 post-contractual stage. They may enter into the contact as part of the definition of a performance serving a stipulation function. In the devolution phase of a contract, performances deviating from existing standards may be considered as inadequate or defective. This can be called an interpretation function or even a gap-filling function of standards. In the performance process, standards may be used for monitoring by specifying quality aspects of goods and services including disclosure and liability issues. Fi- nally, if the contract fails, remedies may be specified by reference to standards. (Schanze 2005, 98.) These functions highlight the importance of standardisation from the proactive law approach viewpoint: by standards the contracting can be facilitated in practice and the unnecessary legal problems can be avoided. Many of current quality management and environmental management systems are reactive – that is, they have been developed in response to federal, state, or local regulations. International standards, however, force companies to look at their processes in a new light and to take a more active approach to management. For example using the environmental standard, ISO 14000, the company has to revamp to focus on prevention rather than command-and-control. ISO 9000 is a series of quality management and quality assurance. Because these standards are neither industry- nor product-specific, they may be used by either manufacturing or service industries. As the long-standing scepticism about the potential for self- regulation has given way to a sense of possibility, scholars have begun to explore when and where such institutions can be effective. These studies have focused on the process metrics on the one hand and on the outcome metrics such as pollution levels and environmental regulatory compliance, on the other hand. Evaluations of self-regulatory institutions that feature independent monitoring have found evidence that suggests they facilitate performance improvement. Recent studies have found, for example, that plants that became certified to ISO 14001 subsequently improved their environmental regulatory compliance and reduced their pollution levels faster than plants that had not adopted the standard. Another empirical evaluation found that plants that were certified to the ISO 9000 Quality Management System Standard subsequently reduced waste to a greater extent than did non-adopters. (King & Toffel 2007, 16–17.)

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 58

Management-based regulation Organizations’ outputs include both private and social outputs. The challenge for regulation arises because private actors tend to underproduce social goods (or overproduce social bads) which creates a need for the regulator to intervene. The ultimate goal of all regulation is to change the production of social outputs. Regulation intervenes at the planning, acting, or output stages of any organization. Performance-based regulation intervene at the output stage, specifying social outputs that must (or must not) be at- tained. In contract, management-based approach intervenes at the planning stages, compelling regulated organizations to improve their internal management so as to increase the achievement of public goals. Under management-based regulatory strategies, firms are expected to produce plans that comply with general criteria designed to promote the targeted social goal. (Coglianese & Lazer 2003, 2.) According to the Coglianese and Lazer, management-based approaches hold a number of potential advantages over traditional regulation. They place responsibility for decision-making with those who possess most information about risks and potential control methods. The actions that firms take under a management-based approach may prove to be less costly and more effective than under government- imposed regulatory standards. By allowing firms to make their own decisions, managers and employers are more likely to view their own organization’s rules as reasonable and as a result there may be greater compliance than with government-imposed rules. By giving firms flexibility to create their own regulatory approaches, management-based approaches enable firms to experiment and seek out better, more innovative solutions. (Coglianese & Lazer 2003, 4.)

Performance-based regulation Performance based regulation is a regulatory strategy which is used to describe the regulatory approaches that rely on financial incentives and disin- centives to induce desired behaviour by a regulated firm. The desired behaviour or outcomes are generally 1) lower costs, 2) improved service, and 3) more rational allocation of risks and rewards. (PBR Report 2000, 2.) PBR shares some advantages as management based regulation, in that it allows firms the flexibility to choose their own control or prevention strategies to comply with the rules. In PBR performance functions as the basis for legal command (”performance standards”), as a trigger for the application of differentiated or tiered regulatory standards or it can also be

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 59 a criterion for allocating enforcement and compliance resources (Coglianese 2003b, 4). Performance standards7 can be distinguished from ”means-based” standards which specify exactly how the regulated entity must act (in order to achieve a desired level of performance). The disad- vantages of means standards arise from the facts that for some regulated entities the mandated means may not prove as effective as others, they may prove to be more costly than other equally effective means or it can inhibit innovation. By giving firms flexibility in choosing their own means to achieve the desired goals of regulation, performance standards allow firms to select most effective or lowest cost options or it may also place fewer obstacles in the way of innovation. (Coglianese 2003b, 7.)8

4.4 Methods encouraging and using co-operation between regulator and the objects

The third criteria: methods should encourage and use co-operation between regulator and the objects of regulation during the whole life-cycle of the law.

Community policy makers have at their disposal a range of different tools (in EU primary and secondary legislation and other public policy actions). They can also decide not to act themselves and instead to rely on self- regulation or on market forces. Regulatory agencies are embracing programs that see firms as active participants in their own governance (Parker 2008, p 353). Nowadays the self-regulatory industry arrangements, as part of the regulatory state, range from the formal to the informal (demarcated as co-operative, delegated, devolved, facilitated or tacitly-supported) (Bartle & Vass, 2005, 48). In Europe this kind of co-operation between regulative agencies (public and private) is called co-regulation. Co- regulation is an approach in which a mixture of instruments is brought to bear on a specific problem, typically involving both primary legislation and self-regulation, or if not self-regulation, at least some form of direct par-

7 Means-based standards are also known as: prescriptive standards, command and control regulation, specification standards, design standards or technology-based standards (Coglianese 2003, 5). 8 Compared to management-based regulation, the latter require planning and other management activities, but the achievement of some specified level of performance is not required. PRR may be supported by non-binding means standards, firms may choose to implement the means stated in the code in lieu of meeting the performance standard. Codes or practice may be especially helpful to smaller firms. (Coglianese 2003b, 15.)

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 60 ticipation of bodies representing civil society in the rule-making process (Cotter & Fabregas 2001, 6). In co-regulation private regulators have been called upon to take part in different stages of the regulatory process. Pri- vate regulators will determine technical standards according to general principles defined by legislative act and applied by an administrative agency, whose compliance can be monitored by a private independent entity and enforced by the judiciary. Alternatively private regulators can adopt codes of conduct, to which individual firms can adhere, while public regulators monitor compliance. (Cafaggi 2006, 20.) This cooperative approach has inspired agencies to experiment with an array of voluntary self-regulation programs that engage firms as partners in regulatory activities from achieving ”beyond compliance” results to policing their own non-compliance. As an example Short and Toffel mentions United States Environmental Protection Agency’s (US EPA) Greenlights, 33/50 and Project XL, as well as industry initiatives, such as chemical manufacturers’ Responsible Care. These programs recognize and reward firms for performance and management practices that go above and beyond what law requires. (Short & Toffel 2007, 2.) According to Short & Toffel, there is, however, little evidence that such programs actually improve performance, they have been popular for their feel-good, ”win-win” approach to regulations. Anyway, incentives used in these programs have encouraged many companies to report and correct problems that regulators would never have discovered, suggest- ing the potential for real improvements in compliance. The pitfalls of these programs are that self-reported violations often minor, perhaps mask more serious unreported violations. Regulators should establish self-reporting programs that balance these concerns. According to Short and Toffel’s empirical research, even though corporations are given an expanding role in their own governance, their study shows that the success of ”voluntary” self-policing depends on the continued involvement of regulators with coercive powers. (Short & Toffel 2007, 22.) The most common perception of co-regulation is that it involves self- regulation with a statutory element and/or with clear involvement of a public authority. (Bartle & Vass 2005, 33; García Martinez et al. 2007, 302). The most important examples of this are the so called Lamfalussu9 approach (which is in action in the field of financial instruments) and the new approach- type of regulation. The latter relies much more on shared responsibilities and co-operation between public regulator and private institutions. In both ap-

9 On the 10 August 2006, the European Commission adopted Directive 2006/73 and on the implementing regulation 1287/2006 which lays down detailed rules for the implementation, inter alia, of the contract related provisions in the Directive 2004/39 on Fi- nancial Instruments, OJ L 241, 2.9.2006, 26.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 61 proaches, the law making process is broken down into different levels of action, which is then completed by way of technical standardization organizations (i.e. technical experts) or through the input of experts from the national regulators. (Mickliz 2008, 11 and 21.) Another example is food safety where public concern is placing increasing pressure on government agencies to be more prescriptive and proactive in their regulation of the food industry. Op- portunities clearly exist to varying degrees in different countries but considerable obstacles remain to the widespread adoption (García Martinez et al. 2007, 300–314). Related to the earlier topic of compliance, it has been recognised, ”that a more effective route to compliance lies through more proactive stimu- lation of the self-regulatory capacities of companies’ but there are ’dangers’ that flow from excessive trust which will not lead corporations to act in a wholly public spirited manner” (Baldwin 2004, 381). Food safety regulation is changing from a prescriptive ”command and control” approach towards an ”enforced self-regulatory” approach, with the regulator imposing a requirement on businesses to determine and implement their own internal rules and procedures in order to fulfil the regulator’s policy objectives. The regulator is then responsible for approving these internalised rules and monitoring compliance. The more risk-based and flexible nature of these procedures is better matched to the needs of individual businesses and to enforcement. They allow rapid adoption of new monitoring technologies by the industry and provide better opportunities for businesses to demonstrate that they have effective risk management systems in place and that their products present lower risk to consumers. (García Martinez et al. 2007, 306.) Co-regulatory models were empirically assessed in the media sector research conducted by Schulz. The research focused on systems which are potentially capable of implementing directives, how state regulation can be enhanced by combining state- and non-state regulation without handing over responsibility completely to the private sector. According to the research results, there is no reason to believe that co-regulatory models are not sufficiently effective to implement European Directives. In some cases the experts mainly agreed on the assumption that the shift to co-regulation makes the regulation even more effective than rule-making, implementation or enforcement lying completely in the hands of a Member State. Re- search found out specific advantages to a co-operation of the state and non-state regulation such as: 1) The chance of higher industry accountability, 2) faster pace of decision-making 3) greater sustainability. The conditions for co-regulation were assessed under the topics of regulatory culture, incentives for co-operation and enforcement, state resources used to influence the outcome of the non-state regulatory process, clear legal basis and clear division of work, process objectives (proportionality and transpar-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 62 ency), regulatory objectives suitable for co-regulation, types of media suitable for co-regulation and findings regarding the identified models. The success of co-regulation depends, however, to a large extent on ”weak” factors like the regulatory culture within a state or among the industry within the perspective branch. In countries that are known for innovative regulatory concepts like United Kingdom and Netherlands, it is easier to accept and try the new regulatory techniques. (Schulz 2006, 117.) Since the co-regulation depends on industry commitments, the incentives for the industry to co-operate have to be adequately high. In most cases the incentive lies in the avoidance of state regulation (the same applies to self-regulation systems). Another incentive could be the legal obligation (imposed by law or by licence conditions) to join non-state regulatory system. Furthermore, sufficient means to enforce regulation, such as adequate and proportional sanctions seem to be necessary for a co-regulatory system to be workable. If it is to non-state organisations to enforce rules, they must have a set of effective and graduated sanctions at their disposal. The state’s role to influence the outcome of the non-state regulatory process must have been assured by adequate resources. The state remains responsible that the non- state regulatory process leads to a sufficient protection level and to intervene if sufficient protection is at risk. Models where certification of organisation or codes are used to have an impact on the non-state regulatory process like the Protection-of-minors-model in the Netherlands or the Ad- vertising-regulation-model in the United Kingdom. If non-state regulation fails, certification can be withdrawn. (Schulz 2006, 118.)

4.5 Indirect forms of regulation

The fourth criteria: the use of indirect forms of regulation.

Indirect public policy actions are used by public authorities when the change of behaviour can be induced, rather than regulated. They can be in the form of incentives, governance by information, information actions for the ”education” of a specific target groups or of civil society as such. This approach works best for issues where there is substantial overlap between the interests of stakeholders and public policy. (Cotter & Fabregas 2001, 7; HCPDG report 2006, 10; Hey et al. 2006, 2.) The English Better Regula- tion Task Force (BRTF) has used these elements which are called as alternative types of regulatory tools (“information and education” and ”incentive based structures”) in the BRTF’s 2003 report ”Imaginative thinking for better regulation”. The first one is seen ’softer’ and the latter one

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 63

’harder’ mechanisms to influence behaviour. The softer type, if successful, is more likely to change attitude, become more deeply rooted and compliance more likely. Incentives which drive from instruments, such as taxation, might be seen as ’harder’ as there is clear action involved. (Bartle & Vass 2005, 19–20.) This approach works best for issues where there is substantial overlap between the interests of stakeholders and public policy. Any coincidence between self-interests and public interest can be further enhanced by Community action, such as awareness campaigns or financial support. Tax incentives can be an efficient instrument for shifting market behaviour in a specified direction, or to speed the take-up of new technologies (Cotter & Fabregas 2001, 7). Information and education have been seen a really important part of the enforcement of food safety rules in order to win the ”harts and minds” of food business operators and employees to encourage well-embedded and lasting changes to practices. Advice and education rather than enforcement action are aimed to promote good practice. This requires a set of prevailing incentives to upgrade food safety controls over and above the potential enforcement actions of regulatory officials. (García Martinez et al. 2007, 308.) According to Schulz, the indirect forms of regulation have to be used because of the knowledge gap and gaps of understanding the autonomous social systems which follow their own internal operating codes (Schulz 2006, 13). Participants in the legal and socio-political line of discussion share the basic view that the increasing complexity in some areas of society and the pace of change are the main reasons why regulatory interventions are more and more ineffective, while indirect forms or regulation may, under certain circumstances, be more successful. The proclamation of a shift towards more procedural forms of regulation is based on these arguments. (Schultz 2006, 14.) Indirect forms include also e.g. price incentives, avoidance of sanctions, avoidance of state regulation, information etc. (Tala 2005).

4.6 Command-and-control regulation Primary legislation in EU is a normative act adopted in application of a competence and a procedure laid down in the Treaty of Rome. It is clearly to be applied when the legislator wants to establish principles, general rights and obligations and the procedures to implement them, especially where these may imply major societal choices and thus require democratic legitimisation at Community level. It is a way of achieving a high degree of legal certainty even though the degree of certainty depends to some extent on the choice of instrument (Regulation or Directive). The changes to pri-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 64 mary legislation require the full legislative procedure (unless the act speci- fies that certain implementing provisions or details can be added or changed by secondary legislation) which is slow and often unpredictable. The secondary legislation is used to provide ”implementing provisions” for the primary act. The procedure is useful (because quicker) for elements likely to change frequently over time and for sector-specific detailed provisions (Cotter & Fabregas 2001, 7). Command-and-control regulation can also develop. Principle based regulation is discussed here because it represents the ideas which enable the proactive approach to law. Like the experiences in financial services market in UK show, principles-based regulation means, where possible, moving away from dictating through detailed, prescriptive rules and supervisory actions how firms should operate their business (FSA 2007, 4). Tala has discussed the pros and cons of principle-based regulation in Finland (2007b, 21–24). In order to promulgate voluntarily acceptable legal rules in EU for all the 27 Member States with their different legal cultures, the question inevitably araises related to the specificity level of the rules in general and at EU level. According to Braithwaite10, principles may be more important than rules for engendering legal certainty because they are simpler, shorter, fewer and therefore can be better discussed from board meetings down to factory floor. The more complex and economically important matters tend to be domains where participants in a regulatory community-firms, regulators, professionals, NGOs – are more likely to be willing to make a conversational investment. But they will not do this for politics or resources. Therefore conversational regulation needs to be backed up with a default of punitive regulation against specific rules and general principles that close off the loopholes that can be woven through rules. (Braithwaite 2002, 75.) Also Schartum has dealt with the question of legal certainty and the principal-rule question. According to him the desire to create better legal certainty might lead the legislator to design very specific rules and broad legal regimes which in the long rung might be rigid and not flexible. (Schartum 2006, 41.) According to Cafaggi (2007) legislative drafting can be improved by considering the different impact on new legal categories in national legal systems, especially the general clauses. The choice between principle or rule-based legislation at EU level and the use of general clauses and stan-

10 Braithwaite has discussed this question in his article: Rules and Principles: A Theory of Legal Certainty. Braithwaite conducted a broad empirical research collecting data related to decision making by state regulatory officials trying to find out. He analyzed what the conditions are where rules will deliver more legal certainty and what the conditions are where principles will do so.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 65 dards has had a great impact on the creation of a European private law system and on its features. The choice of principle based legislation at EU level leaves MS legislators wider discretion when implementing directives. The choice of rule based legislation at EU level, on the other hand, reduces MS discretion but increases the costs of adaptation of European legislation to individual MS. The implementation strategy affects the type of rules defined by MS. The rules defined by the directives, horizontal or vertical, are both mandatory and default and they both have often regulatory functions. According to Cafaggi the development of new modes of regulation (which build on network rather than hierarchy, participation and mutual learning rather than command and control, iterative rather than discrete processes) shows that default rules may have the same results as mandatory rules if well engineered. Thus wider flexibility should be granted especially if combined with coordination mechanisms. (Cafaggi 2007b, 11–12, 36.)

In UK, the Financial Services sector is moving to more principles- based regulation over the next few years, supplementing their risk- based and evidence-based approach. According to the Financial Services Authority11 (FSA), this will require a significant change of behaviour by both firms and the FSA. Guidance and a greater range of helpful and clearly sign-posted information to help firms plan their business processes and controls with confidence are required. FSA will invest in improved online search facilities and knowledge management processes to give firms and FSA people easy access to relevant information.

Conclusion Different types of regulatory instruments, as well as different types of legislative strategies create different incentives and costs for firms. Choosing the right policy instrument for the right problem is the fundamental challenge for governmental decision making. The proactive law approach, which highlights the promotion to good behaviour and prevention of not- desired behaviour of the regulated entities, was discussed in this paper. The connection to better regulation was discussed as well. Four criteria were developed for the selection of legislative methods which align with, enable and support the proactive approach.

11 The FSA is the UK’s integrated regulator for financial services, operating under the Financial Services and Markets Act 2000 (FSMA). FSMA gives FSA the power to regulate individuals and firms engaged in business across the main sectors of the financial markets in the UK, including banking, insurance, asset management, capital markets and mortgage and general insurance mediation. (FSA 2007, 3.)

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 66

References

Ayres, & Braithwaite, John. (1992) Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate. Oxford: Oxford University Press. 1992. Advertising self-regulation in Europe. An analysis of self-regulatory systems and codes of advertising practice. Blue Book. (2007). European Advertising Standards Alliance (EASA). Bartle, Ian & Vass, Peter. (2005) Self-Regulation and the Regulatory State. A Survey of Policy and Practice. http://www.bath.ac.uk/cri/ Baldvin, Robert & Black, Julia. (2007) Really Responsive Regulation. http://ssrn.com/abstract=1033322. Braithwaite, John. (2002) Rules and Principles: A Theory of Legal Certainty. 27 Australian Journal of Legal Philosophy, 47–82. Braithwaite, John. (2006) Responsive Regulation and Developing Economies. – World Development Vol. 34 No. 5, 884–898, 2006. Published by Elsevier Ltd. 0305-750X/$. Cafaggi, Fabrizio. (2007a) Self-regulation in European Contract Law. European Journal of Legal Studies, April 2007. Cafaggi, Fabrizio. (2007b) Which Governance for European Private Law? EUI Working Papers, Law 2007/26. Cafaggi, Fabrizio. (2006) Rethinking private regulation in the European regulatory space. EUI Working Paper LAW No. 2006/13. Castka, Pavel, & Bamber, Christopher & Bamber, David. J. & Sharp, John. (2004) Integrating corporate social responsibility (CSR) into ISO management systems – in search of a feasible CSR management system framework. The TQM Magazine, Volume 16 Number 3, 2004, 216 – 224. Coglianese, Cary & Lazer, David. (2003) Management-Based Regulation: Using Private Management to Achieve Public Goals. Law and Society Review, Vol 37, 691–730. Coglianese, Cary. (2003b) What is Performance-Based Regulation? Presentation for the Department of Justice Ottawa, Canada. January 14, 2003. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Second strategic review of Better Regulation in the European Un- ion. COM(2008) 32 final, Brussels, 30.1.2008. Communication from the Commission to the European Parliament, The Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. ”Think Small First”. COM(2008) 394, 19.6.2008. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the European Economic and Social Committee. Towards an increased contribution from standardisation to innovation in Europe. COM(2008) 133 final, 11.3.2008. Communication from the Commission to the European Parliament, The Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. ”Putting knowledge into practice: A broad-based innovation strategy for the EU”. COM(2006)502 final,13.9.2006. Compete&Collaborate. What is success in a connected world? 11th Annual Global CEO Survey. PriceWaterHouseCoopers, www.pwc.com/ceosurvey

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 67

Cotter, C. & Fabregas, M.T. (2001) White Paper on European Governance, Work Area n. 2. Handling the Process of Producing and Implementing Commu- nity Rules. Dumortier, Jos & Goemans, Caroline. (2000) Data Privacy and Standardization. Discussion Paper prepared for the CEN/ISSS Open Seminar on Data Pro- tection. Brussels 23/24 March 2000. Fandel Marie-Hélène Fandel & Zuleeg, Fabian. (2008) Multi-level governance: The new frontier for European Better Regulation. A Research Paper, presented in BertelsmannStiftung conference 9.–11.11.2008. García Martinez, Marian & Fearne, Andrew & Caswell, Julie & Henson, Spencer. (2007) Co-regulation as a possible model for food safety governance: Opportunities for public-private partnerships. Food Policy 32 (2007), 299–314. Frick, Frank & Ernst, Tobias (eds.) (2008) International Regulatory ReformRe- port 2008. Gutersloh: Verlag Bertelmansmann Stiftung. Haapio, Helena. (2007) An ounce of Prevention... – Proactive Legal Care for Corporate Contracting Success. Tidskrift, utgiven av Juridiska Föreningen I Finland, häfte 1/2007, 39–68. Henschel, R.F. & Cleff, E.B. (2007) Information requirements and consumer protection in future M-commerce: textual information overload or alternative regulation and communication? International Journal of Intercultural Management 2007 – Vol. 1, No. 1, 58–73. Hey, Christian & Jacob, Klaus & Volkery, Axel. (2006) Better regulation by new governance hybrids? Governance models and the reform of European chemicals policy. FFU-report 02-2006. http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=926980 Hulin, Adeline & Smith, Jon. (eds.) (2008) The Media Self-Regulation Guide- book. Vienna: Office of the Representative on Freedom of the Media, Or- ganization for Security and Co-operation in Europe (OSCE). http://www.osce.org/fom Huovinen, Sakari. (2007) Luottamus uusien sääntelykeinojen edellytyksenä. La- kimies 3/2007, 335–356. Huovinen, Sakari. (2006) Yhteissääntely ja itsesääntely – julkisen vallan tehtäviä muuttavat sääntelykeinot. Lakimies 2006:7–8, 1206–1224. Hutchens, Spencer. (1999) The Competitive Advantage of international Stan- dards. http://www.ce-mag.com/99ARG/Hutchens251.html Kaeding, Michael. (2007) Active Transposition of EU Legislation. EIPASCOPE 2007/3, 27–34. King, Andrew & Toffel, Michael. (2007) Self-regulatory Institutions for Solving Environmental Problems: Perspectives and Contributions from the Man- agement Literature. Mandelkern Group on Better Regulation. Final Report. 13 November 2001. http://www.nnr.se/pdf/Mandelkern.pdf Marsden, Christopher T. (2008) Beyond Europe: The Internet, Regulation, and Multistakeholder Governance – Representing the Consumer Interest? Jour- nal of Consumer Policy 31, 115–132. Mickliz, Hans-W. (2007) Services Standards: Defining the Core Consumer Ele- ments and their Minimum Requirements. www.anec.org

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 68

Micklitz, Hans-W. (2008) Regulatory Strategies on Services Contracts in EC Law. EUI Working Papers. LAW 2008/06. Nobel, Peter (ed.) (2005) International Standards and the Law. Berne: Staempfli Publishers Ltd. Parker, Christine. (2008) The Pluralization of Regulation. Theoretical Inquiries in Law, Vol. 9, Number 2, July 2008, 349–369. Parker, Christine. (2007) Meta regulaoin: legal accountability for corporate social responsibility. In: Doreen McBarnet & Aurora Voiculescu & Tom Cambell (eds.) The New Corporate Accountability. Corporate Social Responsibility and the Law. Cambridge: Cambridge University Press. Parker, Christine & Braithwaite, John & Stepanenko, Natalie. (2004) ACCC En- forcement and Compliance Project: Working Paper on ACCC Compliance Education & Liasion Strategies. April 2004. Parker, Christine. (2003) Reinventing Regulation with the Corporation. Compli- ance-Oriented Regulatory Innovation. In: Colin Scott (ed.) Regulation. Al- dershot, 389–425. Paremman sääntelyn toimintaohjelma. Osa I. Valtioneuvoston julkaisusarja 8/2006. (VN 8/2006). Pegado Liz, Jorge. (2008) The Preliminary Draft Opinion dated 14 May 2008 of the European Economic and Social Committee (EESC) on ”The proactive law approach: a further step towards better regulation at EU level” a.k.a. EESC INT/415 The Proactive Law Approach retrieved from the EESC website on 15 July 2008. The Section for the Single Market, Production and Consumption of the EESC is responsible for preparing the Committee’s work on the subject, the Rapporteur is Mr. Jorge Pegado Liz, and the Ex- pert is Ms. Helena Haapio. On file with the Author. Performance-Based Regulation for distribution utilities. (2000) The Regulatory assistance Project. December 2000. http://www.raponline.org/Pubs/General/DiscoPBR.pdf (PBR Report 2000). Porter, Michael & Kramer, Mark R. (2006) Strategy & Society. The link between competitive advantage and corporate social responsibility. Harward Busi- ness Review, December 2006, 1–14, www.hbr.org Preliminary Draft Opinion of the European Economic and Social Committee (EESC) on ”The proactive law approach: a further step towards better regulation at EU level” a.k.a. EESC INT/415 The Proactive Law Approach. 14.5.2008. Principle-based regulation. Focusing on the outcomes that matter. (2007) The Financial ServicesAuthority. www.fsa.gov.uk (FSA 2007) Programme in Comparative Media Law & Policy. (2004) Self-Regulation of Digital Media Converging on the Internet: Industry Codes of Conduct in Sectoral Analysis. (PCMLP) Promoting High Standards in Medicines Advertising Regulation. Annual Report September 2005–2006. Advertising Standards Unit. Vigilance and Risk Management of Medicines. Medicines and Healthcare products Regulatory Agency. (MHRA report 2006). Prosser, Tony. (2008) Self-regulation and the Audio-Visual Media Services Di- rective. Journal of Consumer Policy 31, 99–113.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 69

Regulators’ Compliance Code. (2007) Statutory Code of Practice for Regulators, 17 December 2007. Department for Business Enterprise & Regulatory Re- form. (RCC). Schanze, Erich. (2005) International Standards: Functions and Links to Law. In: Peter Nobel, ed. International Standards and the Law. Berne: Staempfli Publishers Ltd., 83–103. Scherer, Andreas Georg & Palazzo, Guido. (2008) The New Political Role of Business in a Globalized World – A Call for a Paragidm Shift in CSR. A Conference proceedings in the Academy of Management Annual Meeting, August 8–13, 2008, Anaheim, California. Schulz, Wolfgan. (2006) Study on Co-Regulation Measures in the Media Sector. Study for the European Commission, Directorate Information Society and Media Unit A1 Audiovisual and Media Policies. Hans-Bredow-Institut. Schartum, Dag Wiese. (2006) Introduction to Government-based Perspective on Proactive Law. In: Peter Wahlgren (ed.) A Proactive Approach. Scandina- vian Studies in Law, Volume 49, 35–51. Stockholm: Stockholm Institute for Scandinavian Law. Schort, Jodi L. & Toffel, Michael W. (2007) Coerced Confessions: Self-Policing in the Shadow of the Regulator. – Journal of Law, Economics, and Organi- zation, August 30, 2007. Self-Regulation in the EU Advertising Sector: A report of some discussion among Interested parties, July 2006. Health & Consumer Protection Direc- torate-General. http://ec.europa.eu/consumers/overview/report_advertising_en.pdf (HCPDG Report 2006). Senden, Linda. (2005) Soft-Law, Self-Regulation and Co-Regulation in European Law: Where do they meet? – Electronic Journal of Comparative Law, Vol. 9(1), January 2005. Singh, Kavaljit. (2007) Corporate accountability: Is self regulation the answer? http://www.bilaterals.org/article-print.php3?id_article=7997 Snyder Bennear, Lori. (2007) Are Management-Based Regulations Effective? Evidence from State Pollution Preventio Programs. Journal of Policy Analysis and Management, Vol. 26, No. 2, 327–348. Sorsa, Kaisa. (2005) Lainsäädännön proaktiivisuus. Uusia eväitä EU:n sopimusoikeuden yhtenäistämiskeskusteluun? In: Soile Pohjonen, ed. Ex ante – En- nakoiva oikeus. Helsinki: Talentum, 203–225. Sorsa, Kaisa. (2008a) ”Responsible Business – How to Commit the Supply Chain to it?” Sorsa, Kaisa. (2008b) Responsible Business; Integrating the Legal Environment to Company Strategy by Proactive Approach, Proceedings of the IACCM International Academic Symposiums on Contract & Commercial Manage- ment held at The Savoy Hotel, London, UK on November 9th, 2007 and at the Radisson Fort McDowell, Arizona, USA on April 7th, 2008. Sorsa, Kaisa. (2008d) Ennakoivan oikeuden näkökulmia sopimustoiminnan it- sesääntelyyn EU:ssa. Oikeus 2008 (37):1: 45–66. Säädöstulva kuormittaa PK-yrityksiä, Elinkeinoelämän Keskusliiton tiedote 17.8.2007. Tala, Jyrki. (2005b) Lakien laadinta ja vaikutukset. Edita Publishing Oy.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 70

Tala, Jyrki. (2007a) Selvitys vaihtoehtojen hyödyntämisestä erityisesti yrityksiin vaikuttavan lainsäädännön valmistelussa. Raportti Kauppa- ja teollisuusmi- nisteriölle lainsäädännön yritysvaikutusten arviointia koskevan hankkeen (SÄVY-hanke) toimeksiannosta (dnro 6/685/2007). Tala, Jyrki (2007b) Lainsäädäntötoiminnan laadun parantaminen ja hallituksen lainsäädäntösuunnitelma. Julkaisuja internetissä 20.9.2007, http://www.edilex.fi/content/lakikirjasto/julkaisuja_internetissa/4740/?archiv e=1&letter=T Torriti, Jacobo. (2008a) The Netherlands. In: Frick & Ernst, eds. International Regulatory Reform Report 2008. Gutersloh: Verlag Bertelmansmann Stif- tung, 61–86. Torriti, Jacobo. (2008b) The United Kingdom. In: Frick & Ernst, eds. Internatio- nal Regulatory Reform Report 2008. Gutersloh: Verlag Bertelmansmann Stiftung, 87–110. Wahlgren, Peter. (Ed.) (2006) A Proactive Approach, Scandinavian Studies in Law, Volume 49. Stockholm Institute for Scandinavian Law, Stockholm 2006. Vogel, David. (2005) The Market for Virtue. The Potential and Limits of Corpo- rate Social Responsibility. Virginia.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 SELF- AND CO-REGULATION IN PRACTICE Auri Pakarinen, Jyrki Tala and Kaisa Kyttä

In this article we examine three different self- and co regulatory systems. The self-regulatory organs for the ethics of advertising and for pharmaceutical promotion represent genuine self-regulation without any formal connections with the state. Instead the Finnish Bar Association is a good example of co-regulation with a mandate in public law. The analysis reveals that these systems have both significant advantages and weaknesses compared to traditional command and control regulation. The three systems are also compared to one another by a ten-point checklist.

1 Introduction Self- and co-regulation are generally understood as alternatives to so-called command and control regulation. Self-regulation can be defined as regulation by a private organization or an association, which creates rules and monitors that these rules are followed. In addition these self-regulatory systems usually include sanctions that can be enforced against the members of the self-regulatory system. Co-regulation is based on a legal rule or a contract between the state and a private party. The significance of these new regulatory strategies is going to increase since the number of statutes and legal rules has become so vast under the last decades in Finland that they are more and more difficult to master even for legal professionals1. Self- and co-regulation have been discussed quite thoroughly in regulation theory but not so much from the empirical standpoint. Conception on the possible strengths and weaknesses of these strategies is fairly established. They are cheap for the state, enhance the expertise of a regulator and reduce the demand for legal rules. On the other hand these strategies might increase the power of interest groups and lack credibility among the public.2 National Research Institute for Legal Policy conducted a research project on regulation theory and on alternatives to traditional command and control legislation in 2007–2009. The aim of the project was to find out how these systems work in real life. To answer the question three different

1 In 1990 there were 2,981 pages in The Statues of Finland, but in 2005 the page count was 5,164. The page count of Bills submitted by the Government to the Parliament was 8,123 pages in 2005, two and a half times greater than that of 1985. Tala (2006), 62. 2 On self- and co-regulation, see Baldwin & Cave (1999), 39–41, 125–137; Ogus (1995), 97–99; Basse (2006), 195–200. 72 systems were examined. The organs for the ethics of advertising and pharmaceutical promotion represent genuine self-regulation without any connections with the state. Instead the Finnish Bar Association is a good example on co-regulation with a public mandate. The core material consists of 31 interviews of authorities, researchers, professionals and other specialists involved in these three systems. Legal documents and internet sources were used supplementarily.

2 The first example: self-regulatory system for the ethics of advertising3 The Council for Equality in Advertising was founded in the late 1980’s by the advertising and media industry. Meanwhile the first Act on Equality between Women and Men (609/1986) was adopted in Finland. The industry successfully opposed to the original plan, which was to ban, in the new law, stereotypical and degrading presentations of gender in advertisements. Even later this prohibition has not been introduced, partly due to the existing self-regulatory system.4 Self-regulation in the field of advertising was substantially widened in 2001. The self-regulatory organ was renamed the Council of Ethics in Advertising and the secretariat was placed perma- nently in the Central Chamber of Commerce. The Council started to publish its statements. It also started to examine those advertisements accused of being violent or aggressive. The Council of Ethics in Advertising is funded by both the Central Chamber of Commerce and the unofficial federation of eight organizations established by Finnish advertising and media companies. The Board consists of six members elected by the Central Chamber of Commerce. Four of the members represent the industry, one has to be an expert in the field of gender equality and one in the field of marketing research. The Chairman must be independent. The members are not paid for their participation. The information and secretarial services are the main sources of costs in the Council. The Council applies the International Code of Advertising and Market- ing Communication Practice adopted by the International Chamber of Commerce. The same Code is applied by self-regulatory organs in many

3 This chapter presents the main results from Pakarinen & Tala (2009). 4 See Commission report 1982:44, 14–15; Government Bill 57/1985, 11–12; Commissi- on report 1992:35, 86–92.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 73 different countries5. According to the Code all marketing communication should respect human dignity and should not incite or condone any form of discrimination including that based upon race, national origin, religion, gender, age, disability or sexual orientation (article 4). In addition, the Council applies its own Principles of Good Marketing Practice, which further define what kind of advertising might threaten gender equality. The Council gives approximately 25–35 statements per year. The amount of complaints made by consumers and authorities is somewhat bigger. However, the Council does not usually examine complaints concerning advertisements, which are deemed to be clearly ethical. If an advertisement is not considered to be ethically acceptable, the Council may give a remark to the advertiser. Some four to six advertisements get a remark per year. In this case, the advertiser is not obliged to interrupt the campaign. However, many advertisers having received a remark still do so even in the case that the company does not belong to one of the background organizations of the Council. All Council statements are published on the Internet. The Consumer Protection Act (38/1978) was passed for the first time in Finland in the late 1970’s. The general clause in chapter 2 § 1 provides that ’no conduct that is inappropriate or otherwise unfair from the point of view of consumers shall be allowed in marketing.’ For many years the law scholars considered that this provision did not prohibit unethical advertis- ing6. However, in the year 1984 the Market Court declared that violent advertisements could be banned on ground of the general clause (Market Court Decision 1984:5). Ten years later the Market Court stated that the general clause also applies to advertisements degrading a gender (Market Court Decision 1994:7). This decision notably narrowed the significance of the self-regulatory system. The Consumer Protection Act was reformed in 2008 as the new EU directive on unfair commercial practices (2005/29/EY) was implemented into Finnish law. Even though the directive does not touch the ethics in advertising, a new definition on this matter was subsequently added to the Con- sumer Protection Act. The purpose of the legislator was not to change the prevailing condition but to make it clearer that this Act regulates all types of discrimination in advertisements (Government Bill 32/2008). In addition, there is specific EU based legislation, which regulates unethical advertising in television and radio broadcasts.

5 On self-regulation of advertising in Europe, see European Advertising Standards Al- liance (2007). 6 Kivivuori et al. (1978), 43; Wilhelmsson (1987).

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 74

The application of these laws is supervised by the Consumer Agency directed by the Consumer Ombudsman. The consumer protection authorities examine advertisements primarily on their own initiative but also following complaints made by consumers and other authorities. If an advertisement is considered to violate the consumer protection law the authorities will negotiate with the advertiser on bringing the campaign to an end. If the advertiser is not willing to stop the campaign the Consumer Om- budsman may bring the case to the Market Court. However, this is extremely rare. The abstracts of some statements given by the consumer protection authorities as well as the advisory guidelines can be found on the Internet. The main benefits of the self-regulatory system for the ethics of advertising turned out to be: • The advertising and media industry are highly committed to the regulation. • The statements of the Council are published in the internet so that companies and consumers can evaluate the limits of accepting or denouncing advertisements. • A remark given by the Council leads nearly always the advertiser to quit its unethical campaign even though it is not obligatory. • The self-regulation is free of charge to the state.

However, also some weaknesses were found in the study: • The interviewed persons estimated that the self-regulatory organ, The Council of Ethics in Advertising, is relatively unknown to the public. • Consumers do not have a representative in the Board. • The statements of the Council seldom make reference to pictures in advertisements or reason the meanings in those pictures. • The Council does not try to enhance advertising of good quality by way of encouraging the advertising industry to reform their procedures. In practice the decisions of the Council have not brought about a comprehensive and lively discussion between different actors on the ethics of advertising.

The activities of the Council resemble a lot to those of the consumer protection authorities. The provisions applied by the Council and the authorities respectively are practically identical. The main differences concern the wideness of the jurisdiction and sanctions. The Council may take a stand on political and business-to-business advertisements whereas the Con-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 75 sumer Agency cannot. On the other hand, the consumer protection authorities can use more severe sanctions if an advertiser does not obey the order to quit a campaign. Thus the self-regulatory body and the state authorities complement each other in many ways. One problem in the prevailing system is the lack of cooperation between these supervisory parties. Having studied ethics in advertising, we conclude that the self-regulatory system does not seem to provide for a real alternative to legislation by the Finnish State because the activities by the consumer protection authorities are so extensive.

3 The second example: self-regulatory system for pharmaceutical promotion7 In Finland self-regulation has been used to control promotion of pharmaceutical products since 1959. All this time the system has been based on voluntary contracts and it has been totally independent from state authorities. Because of this, the system can be considered genuine self-regulation. Nowadays Pharma Industry Finland is the organization supervising pharmaceutical promotion of its member companies. There are 61 members in the Pharma Industry Finland and they all have agreed to abide by the rules made by the association itself. These rules are called The Code for the Marketing of Medicinal Products. It is defined in the Code that the member companies must resolve a violation of the Code following the system prescribed in the Code before submitting the case to authorities. Thus, in case of a dispute between the members, the self-regulatory system is the principal choice. Marketing is controlled by two Inspection Boards (I and II) and the Supervisory Commission for the Marketing of Medicinal Prod- ucts, the latter functioning as the appeal body. Members of these supervisory bodies come from outside the industry, except for one member of The Supervisory Commission (see picture below).

7 This chapter presents the main results from Kyttä & Tala (2008).

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 76

The Supervisory Commission for the Marketing of Medicinal Products

Chairman, 5 members and a secretary

Inspection Board I Inspection Board II

4 members, secretary and member with 4 members, secretary and member with expertise in veterinary medicines expertise in veterinary medicines

Picture 1 Supervisory bodies in the self-regulatory system for pharmaceutical promotion

The Inspection Board I supervises promotion targeted at consumers and it can take up marketing measures of a pharmaceutical company on its own initiative or on the basis of a complaint. All TV and radio commercials shall be checked by the Board I before they are presented to the public. The preliminary inspection creates a vast workload and due to that, the Board I meets weekly. In 2007, 73 commercials were accepted in this inspection and the Board received two complaints in total. The Inspection Board II supervises marketing targeted at healthcare professionals and, upon request, resolves marketing-related disputes between pharmaceutical companies that are members of the Pharma Industry Finland. No preliminary inspection is made by the Board II; hence the supervision takes place only after a promotion has been published. In 2007, the Board met ten times and received 18 complaints. The highest amount of complaints within the last five years, 31, was received by the Board II in 2004. The member companies have agreed to first try and resolve disputes between the companies involved. If an agreement is not achieved within a definite time frame, the dispute may be submitted to the appropriate In- spection Board. The Supervisory Commission is the highest supervisory body in the self-regulatory system. There are some situations where the Inspection Boards all obliged to submit cases directly to the Supervisory Commission. Generally the Commission serves as an appeal body to the decisions made by the Inspection Boards. The Supervisory Commission assembles for a meeting five to ten times a year, and the amount of complaints has varied between six and twenty six per year during the last five years. The industry has agreed on a voluntary Code for the Marketing of Me- dicinal Products. The purpose of the Code is to ensure that healthcare professionals and consumers receive correct information on medicines and

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 77 their use. The Code has recently (on 1st of July 2008) been updated and the new name of the codification is The Ethical Rules. The Code now includes inter alia rules concerning co-operation with patient organizations and good practices for medical sales representatives – previously it only contained rules concerning pharmaceutical marketing. The Code involves general provisions and provisions that only apply to marketing to consumers or to healthcare professionals. This division has been made mainly because in Finland it is illegal to promote prescription- only medicines to consumers. Of course the target group also affects marketing and therefore the above mentioned division in the Code is reasonable. The Code for Marketing of Medicinal Products also includes provisions concerning sanctions, which are part of the self-regulatory system. The Inspection Boards or the Supervisory Commission can decide whether to admonish the pharmaceutical company for future reference, to request the interested company to abstain from incorrect marketing, to decide on the processing a charge and sanctions, as well as to order the company to correct its incorrect marketing. Moreover, the Supervisory Commission can impose a contractual penalty. The member companies of the Pharma Industry Finland have agreed to comply with the Code and to abide by the resolutions given by the supervisory bodies. In addition, they have agreed that, if the authority monitoring pharmaceutical promotion has taken up a case, the voluntary system will wait until the authority has given its decision. Only after that will it pro- ceed with the case. When the self-regulatory system was introduced there was only one provision in the legislation concerning marketing of pharmaceuticals. Nowadays the Medicines Act (395/1987) and the Medicines Decree (693/1987) regulate the marketing of medicines in Finland. There are also general provisions on marketing to consumers in the Consumer Protection Act (38/1978). This shows that the operational environment of the self- regulatory system has changed a lot. In addition to the self-regulatory control system, there is an authority monitoring pharmaceutical promotion in Finland. That authority is called the National Agency for Medicines. It does not conduct any preliminary inspections – these would be against freedom of speech, a fundamental right guaranteed in the Constitution of Finland (731/1999). A process in the authority can be initiated by a complaint or on their own initiative. If the National Agency for Medicines finds an advertisement to be in violation of the above mentioned act or degree, it may forbid the continuation or the renewal of the marketing. A payment of a conditional fine may be ordered

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 78 to make the prohibition more effective. Ordering a fine is not typical: in 2006 two such fines were imposed. The interviewed persons in our research pointed out the following benefits in the self-regulatory system for pharmaceutical promotion: • There are more experts to decide cases than the authority National Agency for Medicines has. Due to this the judgment are versatile. • The system can operate very fast and effectively. • The substance, the industry, is well-known by the actors.

These were considered to be the major weaknesses of the system: • Lack of ability to modernization. Monitoring the promotion targeting health care professionals could be more effective.

4 The third example: co-regulatory system of the Bar8 Several rationales for regulation of the Bar have been presented. According to the public choice theory the state has to intervene to correct the market failures arising from imperfect information and externalities, whereas the private choice theory explains regulation as a consequence of an action of self-interested pressure groups9. The regulation of the Bar is a significant topic since the costs of using advocates’ services both for firms and consumers are notable and on the increase10. During the last decades a vast deregulation has taken place in the field11. However, in Finland there are plans to tighten the requirements for attorneys and counsels. In Finland the regulation of the Bar consists of traditional command and control regulation as well as co-regulation. Both ex ante and ex post regulation strategies are used in several ways. According to the Advocates Act (496/1958) only members of the Finnish Bar Association are allowed to designate themselves as advocates (in Finnish ’asianajaja’). Other judi- cially trained attorneys or legal counsels are referred to as lawyers. The Finnish Bar Association was founded in 1959 shortly after the Advocates Act was enacted. It was preceded by a private organization under the same name. So, in 1959 the self-regulatory system turned into a co-regulatory

8 This chapter presents the main results from Tala & Pakarinen & Kyttä (2009). 9 Stephen & Love (1999), 987– 990; Baarsma & Felsö & Janssen (2008), 13–30. 10 Paterson & Fink & Ogus (2003), 97 estimated the turnover of 384 Mio Euro for the Finnish Bar Association members. In 2007 Statistics Finland estimated the turnover of 414 Mio Euro. 11 Paterson & Fink & Ogus (2003), 85–87; Stephen & Love (1999), 992, 999; Baarsma & Felsö & Janssen (2008), 2–5.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 79 one. At the moment the Finnish Bar Association has about 1 800 members who are obligated to supervise approximately 700 associates in their law firms. The association is completely funded by its members. The regulation of the Bar in Finland can be taken as a good example of co-regulation with a mandate in public law. According to the Advocates Act the Finnish Bar Association has a duty to supervise its members. For that purpose it has published a set of ethical codes. The codes are based on the general clause in the Advocates Act: ’An advocate shall honestly and conscientiously fulfill the tasks entrusted to him and he shall, at times, observe the rules of proper professional conduct for advocates (section 5).’ The rules of proper professional conduct for advocates came into force in 1972 and were updated in 2009. The Disciplinary Board of the Finnish Bar Association deems approximately 340 complaints on supervision matters and 65 complaints on fee disputes every year. The number of complaints equals about 23 percent of the total number of advocates. Proceedings can be initiated by a client’s complaint, by a notice of the Chancellor of Justice or by other authority. Approximately 30 percent of all cases get a disciplinary sanction. Possible sanctions are a reprimand, a caution, a monetary penalty or disbarment. Most commonly used sanctions are reprimand and caution. There are only few monetary penalties or disbarments per year; during years 1997–2007 totally 34 lawyers were disbarred. A disbarred lawyer can still pursue his profession but cannot designate himself as an advocate. The probability of getting caught for unethical conduct seems to be least in the area of lacking professional skills. The Disciplinary Board cannot use sanctions in fee disputes. It can only recommend an advocate to lower his fee but such a recommendation cannot be legally enforced. The Disciplinary Board consists of nine members who operate usually in three divisions. The whole Board assembles as a plenary session in difficult or significant matters. The procedure is mainly written but oral hear- ings are also organized when needed. There are no consumer representatives in the Disciplinary Board which may reduce its credibility in the eyes of the clients. However, three of the members must not be advocates but expert judges or academics in law. These three members are appointed by the Finnish Government. The interviewed specialists and key actors in the field regarded the supervision procedure as thorough and independent but administratively somewhat inefficient. This is partly due to the fact that even clearly unfounded complaints have to be handled promptly. The advocate in question may appeal a decision to the Helsinki Court of Appeal but the client who made the initial complaint may not. The number of ap-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 80 peals by advocates has been recently increasing. For example in 2007 the amount was 16. There are several state authorities that supervise legal services. The supreme guardian of the law, the Chancellor of Justice, has a duty to supervise advocates and the Finnish Bar Association. The Chancellor of Justice may initiate proceedings in the Disciplinary Board or appeal against a decision of the Disciplinary Board to the Helsinki Court of Appeal but cannot impose any disciplinary sanctions. The Consumers Disputes Board can give recommendations on legal services on the base of consumer complaints. The courts may deny incompetent and dishonest advocates the right to serve in the court for at most three years. According to the research the use of these available enforcing instruments of state authorities is re- markably rare. The interviewees pointed out the following benefits in the co-regulatory system of the Bar: • Supervisors at the Finnish Bar Association have a profound expertise on the field. • The Disciplinary Board decides a considerable amount of complaints and sanctions advocates relatively often. • The Finnish Bar Association tries to enhance advocates’ professional skills by offering education, publishing law journals and giving counseling before problems arise. • The system is cheap for the state.

The following were considered to be the major weaknesses of the system: • Lack of credibility and knowledge among the public. • Lack of flexibility in the ethical rules as well as in the supervisory activities by the Finnish Bar Association. • Minor use of enforcement instruments by the state authorities.

5 The three systems compared The three systems are compared by way of the European Advertising Stan- dard Alliance’s (EASA) Best Practice Self-Regulatory Model12. It is a ten- point checklist aimed at evaluating how well the self-regulatory systems for advertising function in different countries. The model applies fairly well to self- and co-regulatory systems in other fields too.

12 European Advertising Standards Alliance (2007), 153.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009

EASA criterion Self-regulatory system for the Self-regulatory system for Co-regulatory system of the ethics of advertising pharmaceutical promotion Bar Universality of the self- Most Finnish advertising com- The self-regulatory system of All advocates have to belong to regulatory system panies belong to the central pharmaceutical promotion used the Finnish Bar Association Self-regulatory system should organization which governs the to be extensive. However, some (FBA). apply to all practitioners. Council for the Ethics of Adver- splintering can now be seen as There has to be a general con- tising (CEA). These companies some groups have resigned from The FBA also supervises all sensus on the need for this sys- are committed to following the the Pharma Industry Finland public legal aid advisors (but tem and the practical, active recommendations made by the (PIF). So far the system seems not those lawyers who are nei- support of the industry. CEA. to have the moral support of the ther advocates nor public legal The organization must be able most important actors. Due to advisors). to depend on the moral support According to the interviewees this the self-regulatory bodies of a large majority of the indus- the self-regulation has a deep have the prerequisites for oper- The growing heterogeneity in try, to lend credibility to its moral support in the industry. ating credibly. the Bar may reduce the moral decisions and to ensure that they support but on the other hand can be applied to uncooperative the number of members has advertisers. been on the increase for a long time. Sustained and effective funding The CEA is funded by the Cen- The member companies found The FBA is completely funded Freedom to advertise has its tral Chamber of Commerce and the system by paying member- by its members. price – system must have a ro- the organizations of the adver- ship and service fees. Monitor- bust method of funding. Method tising industry companies. ing is financed by processing The interviewees considered the must be sustainable and buoy- charges and sanctions. funding to be by and large suffi- ant. It can’t depend on one cient. company. 82

Efficient and resourced ad- The CEA has formally quite The members of the Inspection The FBA is organized entirely ministration close connections to the indus- Boards and the supervisory by the industry and there are no To maintain public confidence try. The secretariat is situated in Commission are, all except one consumer representatives in the in system, the self-regulatory the Central Chamber of Com- member, impartial experts, who Disciplinary Board. This might system must be independent of merce. There are no consumer don’t work for the industry. reduce its credibility in the eyes the industry which founds it. representatives in the Board. The PIF has personnel to take of consumers. A dedicated secretariat provides care of the routine work relating the independent and external The CEA employs just one full- to monitoring. The secretariat is The size of the secretariat was credibility. time secretary. from the PIF. considered to be sufficient by the interviewees. Universal and effective codes Rules of proper professional The key element of a self- The ICC’s International Code of The Code for the Marketing of conduct have been in force over regulatory system is a universal Advertising as well as the medicinal products regulates the 30 years and were updated in and widely accepted code, CEA’s Marketing Communica- promotion of pharmaceutical 2009. In addition the FBA has which is regularly updated and tion Practice and Principles of products. The Code is binding several recommendations con- developed. Good Marketing Practice are to all the member companies of cerning inter alia fees, training The code must be easily avail- widely accepted by the industry. the PIF. It is well-known in this and the organization of a law able and the actors in the indus- The rules are regularly updated. industry sector. The rules are firm. The rules are well-known, try shall be familiar with its available on the Internet. but they were considered to be contents. even too detailed. Advice and information The CEA gives advisers binding The PIF gives counseling when The FBA gives advice both to Self-regulation system can pre- statements before launching a it is needed. advocates and to consumers. All vent problems before they hap- campaign for charge. the interviewed advocates were pen by providing advice to ad- Training is organized occasion- not aware of this service. vertisers. Press releases by the CEA usually. The advice can be given in sev- ally gain a lot of media atten- The FBA offers plenty of train- eral forms: Advice can be con- tion. The knowledge among the All the decisions are public, ing to its members and pub- fidential and concern one indi- consumers should still be en- except for those given in pre- lishes two legal journals. vidual case or it can be given in hanced. liminary inspection. form of precedents.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 83

Prompt and efficient com- In our research, we did not fo- Handling complaints was con- plaint handling Even the most difficult cases are cus on the time needed to bring sidered to be somewhat ineffi- One of self-regulation’s princi- solved within a few months. a complaint to an end, but we cient. This is partly due to the pal advantages over the judicial This is a lot less than a judicial got an impression that the issues fact that even clearly unfounded process is its speed. Complaints process would take. are sometimes handled very complaints have to be handled must be handled promptly. fast. promptly. Independent and impartial adjudication The members of the Board The members of the supervisory The Disciplinary Board consists The cases shall be handled and mostly represent mostly the bodies are not from pharmaceu- of six advocates and three inde- judged efficiently, profession- advertising industry. In addition tical companies (except for one pendent legal experts. ally, impartially and independ- there is a member who is an of the members in the Commis- ently. expert on equality issues. sion). Nor are there members There are no consumer repre- The complaints committee representing state authorities. sentatives at the Disciplinary should have majority of inde- There are no consumer repre- The members are impartial pro- Board. pendent members and its chair- sentatives in the Board. fessionals. The decision of an man should be an independent Inspection Board may be ap- Advocates as well as the Chan- person. The members must An appeal may be brought when pealed to the Supervisory cellor of Justice have a right to serve in a personal capacity, not new facts arise in the case. Committee. appeal at the Helsinki Court of as a representative or delegate Appeal. Consumers cannot file of any interest group. an appeal. There shall be a possibility to appeal. The review process must be designed so that it cannot be used as a delaying tactic.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 84

Effective sanctions There are four kinds of sanc- Although in most cases the sys- Remarks given by the CEA are The self-regulatory system for tions: reprimand, caution, tem counts on voluntary com- not formally binding nor do pharmaceutical promotion in- monetary penalty and disbar- pliance of with their decision, they include economic sanc- cludes the following punishment. Only a couple of penalty there must be a way to enforce tions. However, advisers usually ments: admonition for future fees and dismissals are submit- them. stop their campaign after receiv- reference, request to abstain ted each year. Dismissed law- A powerful deterrent has proven ing a remark. from incorrect marketing, sanc- yers can still pursue their pro- to be routine publishing of ad- tions and a contractual penalty. fession but cannot present them- judications. Also media refusal Statements are published on the selves as advocates. of an offending advertisement is Internet with the adviser’s name Decisions are public, except for a good mean to enforce a disin them. decisions that are given in a The interviewees’ opinions on puted decision, although it preliminary inspection. the effectiveness of the sanc- needs a commitment on the part tions varied a lot. of the media. Efficient compliance and monitoring The CEA does not usually take The Inspection Boards may The Board refers approx. 30 The system must be able to up cases by its own initiative. examine a marketing measure complaints per year to the Dis- institute cases by its own initia- by a pharmaceutical company ciplinary Board. Every now and tive and to evaluate levels of The interviewees longed for a on their own initiative (Board II then the Board also orders an code compliance. deeper discussion on the values only in matters of principle). inspection to be carried out in This enables potential problems and the role of advertising in The Supervisory Committee can law firms. to be discussed and eliminated modern society. issue opinions only at request. before they become too serious. There should be a regular discussion with the industry. Effective industry and con- Making a complaint is easy on Consumers can file complaints The level of knowledge by consumer awareness the Internet but consumers are into the self-regulatory system, sumers was not studied in our Consumers should be aware of not very aware of this service. but they are very poorly con- research. where and how to complain. scious of this system. The in- The industry should be aware of The industry is by and large dustry is well aware of the code The industry is well aware of the codes and the procedures by aware of the codes and supervi- and the procedures in this sys- the codes. Advocates have to which it regulates itself. sory system. tem. pass an exam to enter the Bar.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 It can be concluded that the examined self- and co-regulatory systems meet relatively well the requirements set by the EASA. In general these systems have a moral support of the industry, the codes are considered effective and complaints are handled relatively fast. Until recently the universality of the systems has been extensive. However, some kind of splintering can be seen lately as some companies have resigned from the Pharma Industry Finland and the heterogeneity of the Bar has increased. This brief comparison highlights the significance of impartiality. Only the self-regulatory system for pharmaceutical promotion seems to meet the requirements of independent and impartial adjudication. This system could therefore be ranked as a winner of this comparison. The Council of Ethics in Advertising and the Finnish Bar Association do not have any consumer representatives which reduces their credibility among the public. Perhaps the major weakness in all three systems is the low level of consumer awareness.

References

Baarsma, Barbara & Felsö, Flóra & Janssen, Kieja. (2008) Regulation of the Le- gal Profession and Access to Law. An Economic Perspective. A Study Commissioned by the International Association of Legal Expenses Insur- ance. SEO Economic Research, Amsterdam. Baldwin & Cave. (1999) Understanding Regulation. Theory, Strategy, and Prac- tice. Oxford University Press. Basse, Ellen Margrethe. (2006) Self-regulation and Agreements as Regulatory Tools. – Olsen Birgitte & Sørensen Karsten: Regulation in the EU. Thom- son Sweet & Maxwell, Copenhagen. European Advertising Standards Alliance. (2007) Blue Book. Kivivuori Antti & af Schultén Gerhard & Sevón Leif & Tala Jyrki. (1978) Kulut- tajansuoja. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja B-sarja 187. Tammi, Helsinki. Kyttä Kaisa & Tala Jyrki. (2008) Selvitys lääkemarkkinoinnin itsesääntelystä. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonantoja 88. Helsinki. Ogus Anthony. (1995) Rethinking Self-Regulation. – Oxford Journal of Legal Studies. Vol 15, Spring 1995, 97–108. Pakarinen Auri & Tala Jyrki. (2009) Mainonnan eettisyyden itsesääntely. Oikeus- poliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonantoja 91, Helsinki. Paterson Iain & Fink Marcel & Ogus Anthony. (2003) Economic Impact of Regulation in the Field of Liberal Professions in Different Member States. Study for the European Comission, DG Competition. Institute for Ad- vanced Studies, Vienna. Stephen Frank & Love James. (1999) Regulation of the Legal Profession. Teok- sessa Bouckaert Boudewijn & de Geest Gerrit: Encyclopedia of Law and 86

Economics. Volume III. The Regulation of Contracts. Edward Elgar, Cheltenham, 987–1017. Tala Jyrki. (2006) Lainsäädäntötoiminnan kehityspiirteitä Suomessa 1985–2005. Teoksessa Katsauksia Suomen lainsäädäntökehitykseen 1985–2005. Val- tioneuvoston kanslian julkaisusarja 9/2006. Tala Jyrki & Pakarinen Auri & Kyttä Kaisa. (2009) Asianajajien valvonta yhteis- sääntelynä. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonantoja 96, Helsinki. Wilhelmsson Thomas. (1987) Om könsdiskriminerande reklam. – Tidskrift utgiven av Juridiska Förening i Finland, 298–305.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 SELF-REGULATION OF THE MASS MEDIA IN THE NEW MEDIA LANDSCAPE: THE FINNISH DEBATE Johanna Jääsaari

Since the 1980s Finnish political decision-makers have accused the media for having too much power and for attempts to influence political outcomes as an independent actor. Recently some politicians have moved from talk to action, involving both courts and self-regulatory institutions in their quest to draw a line for the conduct of the media. Independent from these cases, the foundations and practice of the journalistic self-regulation has been under scrutiny. The current form of the institutions of journalistic self-regulation, the Council for Mass Media and the Guidelines for Journal- ists date back to the 1960s. This article analyses some recent challenges to the current structure and practice of self-regulation in the field from the viewpoint of the changing relationship between the media and the state. Some recent examples are discussed to illustrate the main lines of the debate on the purpose and scope of media self-regulation.

Introduction The construction of self- and co-regulatory regimes has become an integral part of the recent quest for improved and more effective forms of governance in many areas of social and economic activity. It is recognized that traditional regulatory systems are no longer the best means of achieving desired objectives in a world characterized by rapid, but uneven change and all the uncertainty that comes with it. Self- and co-regulation are pro- moted as flexible solutions for the governance of sectors such as e- commerce and data protection. In the traditional mass media sector, however, calls for the implementation of new self- and co-regulatory measures have been less urgent. This is mainly due to two reasons: the prevalence of ideals of autonomy and journalistic ethics and the pervasiveness of politically sanctioned forms of state intervention in areas such as broadcasting. In the new media landscape that has formed within the past two decades the relationship of self-regulation to both legal regulation and various forms of market regulation (such as licence requirements) is an increasingly salient topic of analysis and debate. In most advanced Western societies the rationale of media self-regulation has historically been based upon an idea that it forms an alternative to political intervention and state regula- 88 tion, which in its extreme means censorship. Public debates in most countries have, however, been more focused on the power of the media to influence politics and their abuses of this power rather than the other way around (e.g., Blumler and Gurevitch 1995). The increased ’mediatization’ of politics and society has been seen mainly as an outcome of the concentration of media ownership and commercialization, which has eroded journalistic ideals and practices. These sweeping diagnoses of the current state of affairs often neglect to take into account that self-regulation as an institutionalized form of journalistic professionalism has taken different forms in diverse settings. Moreover, it has been diversified within these national frames and across various media forms. The purpose of this article is firstly to examine the institutional framework of self-regulation of the media in Finland as a distinct system by setting it in a comparative context. Secondly, it provides an overview of the debate concerning media self-regulation and journalistic professionalism in the new media landscape shaped by commercialization, convergence and globalization as it is currently unfolding in the Finnish case.

Self-regulation: A ’Media Systems’ Approach In media and communication research the issue of self-regulation in the media sector is typically approached in terms of media ethics. The usual starting point for a discussion of media self-regulation is a re-appraisal of the social responsibility model. The social responsibility model is a version of normative media theory where the practice of self-regulation is examined against the ideals of a journalistic profession accountable to the society at large in addition to their audiences, and employers and colleagues (McQuail 1997; Christians and Nordenstreng 2004). Another way of looking at the relation between media and society and self-regulation as the management of this relationship is based on political science and emphasizes the role of the media as a political institution (Cook 2006; Schudson 2002). Combining these two outlooks, Daniel Hallin and Paolo Mancini’s (2004) conception of media systems aims to explain the features of the news media of a given country in terms of the characteristics of their political system: on one hand, the media reflects the features of the political system and the nation-state, but, they also ”have an impact of their own” separate from other political institutions (the legislature, the executive, or the judiciary) on the other hand (Hallin and Mancini 2004, 8). Although in

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 89 essence rising from the same normative tradition, Hallin and Mancini aim to update and refocus Siebert, Peterson and Schramm’s (1956) Four Theo- ries of the Press. They do so by identifying three models of the relationship between media and politics based on a set of four characteristics: 1) the degree of mass dissemination of news content; 2) the degree of press-party parallelism, which is the extent that the media are linked with political parties and other political institutions; 3) the degree of state intervention in the media; and 4) the degree of journalistic professionalism. Hallin and Mancini set the Finnish media system within the Democratic Corporatist Model which includes several countries in North-Western Europe. Their media systems characteristics are a direct outcome of political system characteristics of early democratization and moderate pluralism (Except Germany and Austria pre-1945), corporatism and government based on consensus, and a significant state involvement in economy and society as well as strong development of rational legal authority. The institutional context of media arrangements is derived from the formal-legal aspects of the political system; politics based on ideals of public opinion and a tradition of collective bargaining and negotiation in society overall. The Nordic countries form the core of this model where high newspaper circulation reflects the early development of mass circulation press, political parallelism is characterized by ’external pluralism’ especially in national press; a historically strong party press shifting towards a neutral commercial press; and a ’politics in broadcasting’ system. The degree of state intervention is high, but with protection for press freedom and press subsidies and a substantial autonomy of a strong public service broadcasting sector. Journalistic professionalization is strong taking shape in the form of institutionalized self-regulation. Self-regulation of the media in the Democratic Corporatist system is in- trinsically linked to the professionalization of journalism, approached in terms of three dimensions, autonomy, distinct professional norms and a public service orientation of the profession (Hallin and Mancini 2004, 34– 37). The norms guiding the journalistic profession in the Democratic- Corporatist Model resemble those of the Liberal Model of which the primary examples are the United State and Great Britain. In both systems ad- herence to norms of objectivity, fairness and impartiality is recognized – although they may be differently understood (Donsbach 1995; Dimitrova and Strömbeck 2005) – as well as the need to separate ‘facts’ from ‘commentary’. The public service orientation means a conception of the media as serving as a proxy for citizens by performing a public service to community (and the nation) in disseminating information and ideas and acting in gen-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 90 eral as watchdog of the powerful in the ”public interest”. In the consensual political cultures of Democratic Corporate systems, there has been a tendency to equate public interest with the interests of the state and ’national interest’. This characterizes above all the European public broadcasting mission, which in the 1980s captured the term ’public service’ within its own self-legitimation discourse (Hujanen and Jauert 1998; Hellman 1999). Self-regulation has guaranteed a certain measure of autonomy regarding state intervention in both systems, and in Hallin and Mancini’s terminol- ogy, a ’differentiation’ or ’secularization’ from specific social, religious, or party-political outlooks. In contrast to the liberal model, however, self- regulation is institutionalized in the Democratic Corporatist media model whereas in the Liberal Model it is not. In addition, in Democratic Corpora- tist countries state intervention and journalistic autonomy overlap. State involvement in the media sector in the form of press subsidies and promoting public service broadcasting is common. As a result, the media in the Democratic Corporatist countries have traditionally been less market- oriented than the media in those of the Liberal Model. Hallin and Mancini’s systems approach has been criticized for overgen- eralizations. For example, Anker Brink Lund (2007) asserts that even though the main features that Hallin and Mancini attribute to the ’Nordic model’; self-regulated journalism and politically regulated media markets based on political compromises are common traits in Denmark, Norway, and Sweden, the systems of even these three countries are so different in other respects that talking about a uniform model is unwarranted. That Finland is discussed briefly among the countries belonging to the ’Nordic media model’ of the Democratic Corporatist system is predictable, but the connection is problematic. For example the ’typical’ late introduction of commercial television in the other Nordic countries in the 1980s does not apply to Finland, where commercial television was introduced already in the 1950s (Jääsaari 2007). Strong party-press parallelism was an apt de- scription of the Finnish press system still in the 1980s, but is hardly valid today. Shortcomings such as these nevertheless make the systems approach useful also as a starting point for an analysis of self-regulation as a reflection of the changing relationship between the media and the state in Finland. In the following the institutional framework of self-regulation of the media in Finland is discussed in terms of Hallin and Mancini’s model, with reference in particular to the relation of journalistic professionalism to state intervention and the decline of press-party parallelism. The issue of convergence is discussed as a challenge to the present system, adding a cultural dimension overlooked by Hallin and Mancini. After this the Fin-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 91 nish debate concerning media self-regulation and journalistic professionalism is discussed, providing some recent examples of scandals.

The Framework of Media Self-Regulation in Finland As in the other Nordic countries, self-regulation of the press has a long history in Finland, which can be traced to the 1920s. Today, the media is much more than the printed press but self-regulation still holds a central place in the governance of the media system.

Self-regulation under the Shadow of the State The formal framework of Finnish media self-regulation stems from the liberal tradition. According to the Ministry of Transport and Communica- tion, the main supervisor of the media and communications sector in Finland, self-regulation of the media is about content regulation. The Min- istry’s English-language webpage1 refers to the practice of self-regulation according to a ”Western” model.

”Media regulation in Finland is performed in accordance with the Western principle of the freedom of speech. Legislation is used only to set the outer limits of the freedom of speech. The responsibility for supervising media content rests with the mass media itself. Self- regulation reinforces the independence of the mass media and emphasizes freedom of speech and freedom of publication. Self- regulation of mass media content is an established practice in West- ern democracies.”

The page goes on to state that ”Self-regulation refers to the voluntary cooperation of businesses in the sector aimed at preventing harmful and unlawful activity”, and the ”authorities only intervene in criminal cases”. However:

”Alongside self-regulation, it is also necessary to provide security through legislation in order to ensure trust and confidence. Legisla- tion provides the basic level of security that affords protection in the event of criminal cases and situations which are contractually or fi- nancially problematic.”

1 For link see reference: Ministry of Transport and Communication.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 92

The Finnish model corresponds to a version of self-regulation dubbed by Hans J. Kleinsteuber (2004, 63) as self-regulation ”under the ’Shadow of the State’, meaning that all sides act under the threat that the State may intervene if no compromise is found or public interests are seriously threat- ened”. The ’Shadow of the State’ provides a safety net if self-regulation fails.

Institutions and Organizations The Finnish Council for Mass Media2 is a self-regulating committee established in 1968 by publishers and journalists in the field of mass communication. As the Council declares on its webpage, it ”does not exercise legal jurisdiction” (Council for Mass Media). Its task is to interpret good professional practice as defined in the Guidelines for Journalists and to defend the freedom of speech and publication. The Council investigates complaints by private citizens and organizations requesting the investigation of a matter concerning breach of good professional practice or the freedom of speech and publication. In case the Council has established that good professional practice has been breached, it issues a notice, which the party in violation must publish within a short time span. Under certain circumstances involving important principles, the Council can initiate an investigation. It can also issue policy statements regarding questions of professional ethics. The Chair may independently process complaints that clearly do not refer to a breach of good professional practice or otherwise are judged to be ”of no significant importance” (Council for Mass Media). The Council has ten members of which seven represent media in various fields and three the public, and a chair appointed by the Managing Group of the Council for Mass Media. The council elects representatives of the public, but the Managing Group appoints the media representatives. The framework of the Council’s operations is stipulated in a Charter signed by the organizations which have committed to themselves to self- regulation and accepted its objectives. Following a ’new institutional’ conception of institutions as organized systems or collections of formal and informal norms and rules and cognitive conceptions that are dynamic, rather than static ’instituted organizations’ (Cook 2006) the Guidelines for Journalists can be regarded as an institution in its own right. The Guidelines cover all journalistic work in the press, television and radio and on the Internet. Whereas the Council for

2 In Finnish Julkisen sanan neuvosto; In Swedish Opinionsnämden för massmedier.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 93

Mass Media is governed jointly by publishers and journalists, and subsided by the state; the Guidelines for Journalists is agreed solely by the Union of Journalists. On the level of media organizations, there are sets of rules and in-house guidelines reflecting the editorial principles of the publishers and broadcasters. The formulation of written editorial principles emerged in the same period of institutionalization of Finnish journalistic professionalism and was connected to the discussion on editorial office democracy in the 1970s (Lehto 2006). Internal guidelines in newspapers were documents spelling out the publisher’s ideological stance in an era when the Finnish press was still tightly associated with political parties. They were of some importance during the 1970s in negotiating journalistic freedoms within the official editorial policy of the newspapers. With the ’normalization’ of the political climate and newspapers increasingly declaring themselves independent from political ties in the 1990s, internal guidelines were also re- written to reflect the paper’s first hand loyalty to its subscribers and the community (Lehto 2006). The Programme Regulations of Yleisradio, the state-owned public broadcaster, is a special case of formal internal guidelines. The internal guidelines concerning YLE’s radio- and television programmes are accepted by the company’s politically appointed Administrative Council. They are nowadays rarely appealed to except in response to complaints about the televising of electoral debates. Finally, the agreement made by Finnish TV-broadcasters not to transmit programmes unsuitable for minors after certain watershed times also belongs to the realm of media self-regulation. As this practice refers to scheduling programme acquisitions like foreign TV-series rather than to actual content production, it will not be discussed here.

Recent Developments In 2005, the Union of Journalists renewed the Guidelines. The preamble of the code to be found on the webpage of the Council for Mass Media, de- fines the freedom of speech as ”the foundation of a democratic society”:

”Good journalistic practice is based on the public's right to have access to facts and opinions. The aim of these guidelines is to support the responsible use of the freedom of speech in mass communication and encourage discourse on professional ethics. The guidelines concern all journalistic work. They have been drafted specifically for

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 94

self-regulation in the field. The guidelines are not intended to be used as grounds for criminal or indemnification liability”.

Jorma Mäntylä and Juha Karilainen (2008) have recently published a report where the new guidelines are compared to comparable codes of journalistic ethics in other European countries and to previous versions of the Guide- lines and decisions of Council for Mass Media. While many features have been retained from the older versions of the code, the new Guidelines more forcefully asserts the protection of the privacy of the individual. Mäntylä and Karilainen (2008, 56) conclude that the Guidelines are on the whole more loosely expressed in terms of the social role of the journalist. An interesting, and problematic feature is the erasure of the term ’public inter- est3’ from the code. The Finnish Guidelines for Journalists and its prede- cessor were originally formulated according to liberal press ideals where the concept of public interest was of central importance. In the new Guide- lines ’public interest’ has been replaced by the more vague term ’public significance’4 Another area where vagueness has increased is the rule according to which a news item may be published even with limited background information. Such a rule where the rapidity of news goes before reliability has also made an appearance in the guidelines of other countries (Mäntylä and Karilainen 2008, 59). On the other hand, there has been a conscious effort to avoid overlap between the Guidelines and legislation. This emphasis is to be understood in terms of concerns raised by a few cases in 1990s where courts had referred to the decisions of the Council for Mass Media in bestowing damages and one case where a gag order had been placed on Yhtyneet Kuvalehdet, a magazine publisher (Mäntylä and Karilainen 2008, 50). The new Guidelines and the decisions made by the Council for Mass Media may suggest a more assertive journalistic culture more adamant to emphasize the independency of journalistic practices from the demands of the state, with the judiciary included. Traditionally and in line with democratic corporatism, the relationship between state officials and the media in Finland could be described as consensual, in some respects even symbiotic, especially regarding the coverage of international affairs. The history defined by the geo-political situation of a small country in the neighbourhood of a superpower meant that during the Cold War, the informal practice of self-censorship set the tone of political communication and foreign news rather than formal press freedom and censorship laws (Salminen 1999; Palo 1999; Uskali 2003).

3 ”Yleinen etu” 4 ”Yleisesti merkittävä”

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 95

While this should be mentioned, and some aspects of the re-formulation of the Guidelines for Journalists in 1992 and in 2005 (especially in relation to the gag-order mentioned) can be viewed as a move to severe any ties to the practice of self-censorship and the political culture behind it, it should not be overemphasized. More to the point is that the process that Hallin and Mancini refer to as the ’differentiation’ of media from its ties to support parties, trade unions, churches and the like has taken place in Finland rather late compared with the decline of the partisan press that took place in the United States already in the late 19th century (Hamilton 2004). Lehto’s (2006) study on the changing editorial principles of Finnish daily newspapers reflects the erosion of party-press parallelism. He describes how Finnish newspapers, almost all of which initially were party organs, were distanced from their parties because of and for the benefit of market forces. He notes how political ’code-words’ had almost disappeared from these documents by 2005, reflecting a shift of allegiance from political parties towards readers. For example the word ”objective”, which in the 1970s was widely used to char- acterise good journalism, completely disappeared from the written editorial principles. Also the public commitment to ”official foreign policy” disappeared, as well as the anticommunist statements of bourgeois newspapers. A way to look at the issue of self-regulation is to shift the gaze to wider transformations of the role of the media in society. While according to Hal- lin and Mancini (2004), the differences between media systems remain substantial5, they have nevertheless noted a ”process of convergence towards the Liberal Model” (Hallin and Mancini 2004, 295). Do the recent transformations in the Finnish journalistic code reflect a move towards the Liberal Model’s understanding of the appropriate relation between the state and media as adversarial rather than consensual, and more market oriented than ‘in the service of the state’ or a (national) public? What does this mean in terms of regulation and other institutionalized relationships between journalists, politicians and state officials? With these questions in mind, I will describe some features of the current debate on the power of the media in Finnish politics. In this debate doubts about the effectiveness of media self-regulation and the morals of journalists have also been raised.

5 In addition to the two previously mentioned models Hallin and Mancini have also identified a Mediterranean or Polarized Political Model representing the media systems of France and Southern European countries.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 96

Outlining the Main Fault Lines of the Current Debate: Between the Market and the State One of the most important reasons for a convergence towards the Liberal Model is the commercialization of European society, which weakens the ties between the media and the world of ”organized political actors”, encouraging ”the development of a globalized media culture that substantially diminishes national differences in media systems” (Hallin and Mancini 2004, 282). This is clearly an overstatement in respect to Finland where the media system is infested with national characteristics. Many large newspapers are still heavily oriented to their main area of circulation or their ’region’ or province. Newspaper journalists on the local, regional and national levels interpret and practice journalistic professionalism slightly differently (Ruusunoksa 2006). Commercialization is in the process of transforming this, however, with nearly all newspapers, regional and national, and elite and tabloid now using the same consumer research techniques to attract audience demographics with high consumption potential (Hujanen 2006; Lehto 2004). Moreover, the appearance of ’purely’ commercial media outlets such as magazines, free traffic tabloids, radio- and television channels has changed the very understanding of ’media’ . What used to be conceived as a plurality of ’mass communication’ or ’The Press’ as an honourable institution is referred to ’The Media’ in sin- gular form in a way that often leaves no doubt of its derogatory under- tones.6 Where do such transformations leave the self-regulatory institutions and arrangements, which rely on ethical codes and standards, press coun- cils and ombudsmen which have upheld the definition of the dissemination of information and education as a public service central to society and representative democracy? A feeling of unease about their status and relevance is to be detected. On one hand, there is a growing apprehension that commercialization of the media industry is not only making the institutional frameworks and practices of self-regulation slowly obsolete, but the traditional value system behind it is collapsing (e.g., Kalb 1998; McManus 1994). On the other hand the fear of greater state intervention is increasing. Despite the general trend towards de-regulation and liberalization, researchers have identified calls for stricter legislation of the media (see, e.g., Brink Lund et al. 2007). Finland belongs to those countries where both tendencies have been identified. There are several studies regarding the pressures of commercial- ism on the practice and the ethics of Finnish journalism (e.g., Hujanen

6 For a discussion of the origins of the outlook, see Nolan 2004.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 97

2006; Jyrkiäinen 2008). On the other hand, consumer protection and securing the free flow of information have been identified as areas where self- regulation is felt to be inadequate and demanding new legislation (Mäen- pää 2007). In Finland, demands for new – and from the standpoint of the press, more restrictive – regulations have also been met with success. The Parliament has recently passed a resolution to amend the current law on consumer protection in marketing in a way that makes possible to treat the sales posters of newspapers as advertisements. The resolution was prompted by controversies concerning certain headlines related to specific homicide cases (see Mäntylä and Karilainen 2008) and backed up with references to the protection of minors, which in the West has been one of the few legitimate reasons to curb freedom of expression or the autonomy of the media (Huovinen 2007). Traditionally, however, the sales posters used mainly by Finnish tabloids have been treated as an integral part of the journalistic content of the paper and hence its assessment belonging to realm of self-regulation. Moreover, the Finnish public is in principle favourably disposed to increased supervision of the media. According to a survey carried out in November 2007, 60 percent of the respondents agreed with the statement ”A tighter control of the media’s actions than at present is in the public interest” (Karppinen and Jääsaari 2008). The fieldwork of the survey was done during the same week as the school shooting in Jokela took place. Had it been carried out any time later, the number of those agreeing would likely have been even higher, for the crisis raised yet another debate about the ethics of the media and the weaknesses inher- ent in the Finnish media self-regulation. The Council for the Mass Me- dia could not process the matter as no-one would file a complaint; instead the young people who felt that the media had invaded their privacy went public, expressing their concerns directly through the media. This case and other show how inflexible the Council is as an institution. Al- though the new chair is allowed to take a more active role, acting in some respects almost as a Media Ombudsman7, the question remains on what mandate he makes his statements.

Self-Regulation and Political Scandal In the media, the negative reactions by politicians to the coverage of recent scandals have raised concerns both about the tightening of regulation, and

7 The establishment of a Media Ombudsman has been proposed several times in Finland, but the proposal has always been waved aside.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 98 pressures of self-censorship (Nieminen 2007). At present, the practices of the Finnish media are being scrutinized in a number of court cases involving politicians. The brief affair of Prime Minister Matti Vanhanen and Susan Ruusunen resulted in a prolonged lawsuit concerning the publication of Ms. Ruusunen’s ’memoirs’, which has also received attention in the international press. PM Vanhanen is now seeking to overturn the district court’s acquittal of Ms. Ruusunen and her publisher in an attempt to establish where the line between a politicians right to privacy should be drawn. Although only the publisher of the book and Ms. Ruusunen were sued, Vanhanen has stated elsewhere that the actual motive for pressing charges was his unhappiness about the lack of internal criticism and outwardly no- ticeable discussion of the issue in the mass media.8 Another court case involves a male MP suing Helsingin Sanomat, the newspaper with the largest circulation in Finland, for libel. The paper published his name and picture in connection with a story about allegations of sexual harassment by unnamed female employees of the Finnish parliament (Aitamurto 2008). The story which also involved six other MPs was also examined by the Council for Mass Media and created a wide debate about media ethics (HS International Edition 20.3. 2008). The treatment of the case in the council illustrates the dilemmas and contradictions of journalistic professionalism in an era where several outlooks have to be negotiated. The council ruled against HS over this article after five of the named MPs filed a complaint. The council rejected one complaint, but found merit in the four others. The vote was 8 to 2 in each case. According to HS, which according to the rules of council also published the entire verdict, the council found that HS ”did not have sufficient evidence to back up the claims that it had made. The body saw the articles in question as putting a negative label on the individuals and containing sweeping generalizations”. In defense, the Editor-in-Chief Janne Virkkunen had responded by saying that numerous anonymous sources, who had spoken of sexual harassment in Parliament, had mentioned the same MPs by name; and therefore the paper had good reason to promise anonymity to the sources, because using their own names might have cost them their jobs. Referring to the new Guidelines the council emphasized that the using anonymous sources was allowed, but in such a case, the medium should check the accuracy of the story through other means. The council also noted that while Helsingin Sanomat had allowed all of the men who were mentioned to speak their mind, giving them a voice did not mitigate the harm that they suffered.

8 HS online/STT 22.11.2007.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 99

Two members of the Council for Mass Media, interestingly both of them ’lay’ members, voted against each of the reprimands. According to them the story did not accuse any of the MPs of anything, rather it showed how they might have unwittingly hurt or offended someone by their actions and remarks. They also felt that the anonymity of the sources was justified and that the story was important in terms of continuing the debate on sexual harassment, which has been outlawed over 20 years. The MPs also had a right to have their views published at length in the same paper but they chose not to use that option. Instead, many of them appeared in virtually every other media outlet to voice allegations of political vendetta and other conspiracy theories. The story continued the debate on an internal study which reported MPs reported to be culprits in the sexual harassment of Parliament employees was published earlier and was written from the viewpoint of junior female employees. The story was originally published in the Sunday supplement of the newspaper, not in the domestic news or politics section. It was not a news report, or serious political commentary but a story written in mostly in a light entertaining tone with several pop culture references that should have been enough to make clear that the story was about a behavioural pattern that most people now find unpleasant and unacceptable especially in the workplace. The story also made clear the disparity of the hierarchical relationship between the MPs and the female officials. The council, however, referred to guidelines which are more appropriate for other situations than the unravelling of cultural patterns of behaviour and thought. Without going into detail, it was a choice of whose versions of reality and experience to hold credible, unsurprisingly the majority of the council sided with the political establishment without further reflection as to how to ascertain that the MPs reputations were indeed even damaged among even the readers of the story and what were the consequences. Although neither of the cases sketched above is finally resolved in the courts, the publicity surrounding these and other recent scandals9 involving politicians is unlikely to dispel the growing tension between politicians and the media in the near future. What is notable is that the discussion about self-regulation as illustrated by the cases above, is that the debate still re- volves around very traditional, national notions about media and journalism. Firstly, that the media is still mainly about the mass dissemination of journalistic content, of which news, current affairs and factual information

9 The Minister of Foreign Affairs, Ilkka Kanerva was forced to resign after his text- messaging with an ’erotic dancer’ became public in March 2008. A campaign funding scandal in which MPs from several parties, and in particular some top Centre Party officials, were implicated began to unfold in May 2008.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 100 within a national context, and secondly, that the power of the media is un- disputable. Both legal regulation and self-regulation of ’old’ mass media content still reflect a way of thinking about regulation first and foremost as an instrument of control, needed not only to manage the media sector, but also a citizenry inconceivable of acting as autonomous actors with independent competency. The old way of thinking, as reflected both in the reactions of the MPs and in the Council for Mass Media’s reprimand to Helsingin Sanomat in the sexual harassment case is largely based on the transmission and propaganda models of communication and the hypodermic-needle model of media effects, which in media and communication research have been replaced decades ago with much more sophisticated notions. Some- how these findings have escaped the attention of policy-makers and legislators, who continue to rely on crude and outdated assumptions about the workings of the media and its effects on its audiences (Harrison and Woods 2001).

Challenges to Self-Regulation in the New Media Landscape The formation of a new media landscape opens up new fault-lines that may further widen the gap between the current understandings of the role of media content self-regulation and what social, cultural, economic and political phenomena actually pertain to the sphere of media. Transformations in the media and communications sector undermine notions of the scope and purpose of self-regulation in several ways, and I can only point out a few that are relevant. The term media landscape refers to Arjun Appadurai’s work on culture and globalization and the changing system of imagination. Appadurai differentiates five dimensions of global ”scapes,” flowing across cultural boundaries where mediascapes refer to the distribution of the capabilities to produce and disseminate information and the large complex repertoire of images and narratives generated by these capabilities. Closely linked is the concept of ideoscapes, ideologies of states and counter-ideologies of movements, around which nation-states have organized their political cultures. For Appadurai, the global situation is multiple and interactive rather than singly dominated from one location, such as the nation-state. Appa- durai’s concepts can be linked to the ideas of John Ellis (2000) who has described the transformation of the media landscape in terms of a development from an age of scarcity via the age of availability to the present age

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 101 of plenty and to Brian McNair’s (2006) ”cultural chaos” which effectively demonstrates the demise of the ”control paradigm”. Previous structures and organizations such as the nation state, political parties, churches, and national public broadcasters and even the giant media conglomerates have lost their capacity to control people’s media consumption and to define patterns of identity and interpretation (to the extent they ever had such a power in the first place). Technological convergence is one facet of the new media landscape. Technological change raises fundamental questions about legitimacy and authority that pose many new challenges to the regulation of media and communication already fraught with controversies between the interests of market forces, citizens’ rights, and broader societal goals. Social network- ing and the creation and sharing of digital content enable citizens and consumers to acquire new skills previously possessed only by professionals in large media organizations. This brings a new dimension to the dispute concerning media policy and legislation. New technologies combined with access to new forms of cultural expression allow new forms of user compe- tencies develop, many of which defy traditional principles and instruments of media and communication regulation. Convergence in the media sector is more usually taken to refer to technological convergence. ICTs have unarguably extended the scope and context of media policy-making and regulation. Separate sectors of mass media, print media, radio, television, which have historically been subject to different legislation and policy regimes, have become converged, making old policy frameworks obsolete. Moreover, the Internet has emerged as a new field of regulation, defying the logic of traditional regulatory principles. Self-regulatory arrangements between Internet service providers and their industry associations have emerged to regulate specific issues such as privacy, public decency, and the protection of minors on the net, which the traditional state bureaucratic agencies have been unable to handle (Klein- steuber 2004). The Finnish regulatory framework, including self-regulation has been adapted to accommodate technological convergence. The Act on the Exer- cise of Freedom of Expression in Mass Media, which entered into force in 2004, applies to publishing and programme-making in the electronic media. All professional and commercial dissemination of content and communication via networks, including the internet come under this Act which merged the previously separate act covering the press and broadcasting, whereas communication by private individuals is covered by the Act only in case where responsibility is to be borne for damages or crimes committed. The monitoring of harmful Internet content, which has sadly become

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 102 even more current after the recent Kauhajoki school shooting, is formally undertaken by several bodies including the Council for Mass Media in Finland, the Council on Ethics in Advertising, and the Consumer Om- budsman. However, portals and service providers do the monitoring in practice. Against anticipations, Mäntylä and Karilainen (2008) point out that not even the new Guidelines for Journalists make any specific references to the Internet, although the Council for Mass Media has issued one statement. The internet has added a new twist to old traditional ethical concerns such as trustworthiness of sources, image manipulation etc. In addition, new problems such as amateurism are developing that transcend the understanding of the production of media content as a provenance of professional journalists sharing a specific set of ideals (Keen 2007). The fact is that ’journalism’ as traditionally conceived is becoming marginalized in the flow of media content that is available, not just from the internet but also from traditional mass media sources. The problems of the enlargement of a grey area are equally challenging for self-regulation and legislation.

Discussion This article has described some of the dilemmas of Finnish media content self-regulation in the new landscape. As such the article provides a discussion for the further study of these issues of media governance. The recent Finnish debate lends support to Hallin and Mancini’s media systems convergence hypothesis in that warding off state intervention (especially in the form of censorship) has become a central concern within the Finnish media. The Finnish debate reveals an erosion of the mutual understanding between actors representing the state and media, which has hith- erto prevailed behind the current practice of media content self-regulation. The future will show whether the consensual agreement between the state and media actors over content self-regulation ”as the best way how to regulate” (Cook 2006, 161) this particular area of society will continue to pre- vail. The central question is what form will the Shadow of the State take, will it withdraw or gain density? The ’transnational’ promotion of self- regulation in Internet communication speaks rather of the former than the latter. The presence of market-driven competition has become more salient in terms of power relations in the media in regard to the political system. This highlights the reliance on collective norms and the mutual dependency of journalistic actors in ”a mediated field of strategically conflicting sources

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 103 promoting news and views” (Brink-Lund 2007, 124). As the sexual harassment case suggests, the collective norms of the Finnish journalistic profession pose no threat to the current power structure. The Council for Mass Media also holds high respect within the media sector as a whole, and especially among journalists (Jyrkiäinen 2008). However, behind technological and market transformations, although partly stemming from them, looms a more pervasive cultural change that may undermine the institutional foundations of self-regulation based on ethics of journalistic professionalism. The pressures from civil society aided with new user competences may prove to be more detrimental to the legitimacy of the current practices of self-regulation. These pressures pertaining to the political culture as a whole are difficult to encapsulate in Hal- lin and Mancini’s typology and a news media centered conception of media system. This is due to what is perhaps the most significant deficiency in Hallin and Mancini’s approach, the lack of cultural analysis. Although they briefly acknowledge that the relationship between the state and the media is not solely a matter of regulation, subsidy and state ownership; it also involves the flow of information, symbols and interpretative frames. Technological and corporate convergence or even political convergence in the form of transnational media governance are not the only relevant convergence tendencies. At least two other forms of convergence or ho- mogenizations are relevant. The extent of the convergence of information with entertainment and the homogenization of cultural products frequently referred to as the ‘globalization’ of culture, and their impact on society and politics are intensely debated from various standpoints (Taras 1999). The Internet is only a case in point. In a sense, all of the aforementioned convergence tendencies are collapsed within it. At the same time, the new media landscape has supported an unprecedented increase in the divergence of cultural forms. As a result of all these wide scale transformations, the entire media and communication sector appears now much more ungoverned, if not ungov- ernable (McQuail 2007). In the field of global media and communications policy research, the academic debate has already moved beyond simple trajectories of examining regulation as media/journalism – state and/or market relation of control to a focus on citizenship and to the creation of institutions which would allow greater involvement of civil society actors other than political parties. If such a new ‘media system’ is to be analyzed except as an idea depends on the identification of a respective set of ‘political system characteristics’.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 104

References

Appadurai, Arjun. (1996) Modernity at Large: Cultural Dimensions of Moder- nity. London and Minneapolis: University of Minnesota Press. Aitamurto, Tanja. (2008) Sexist Wannabe Alpha-Male, MP. Helsingin Sanomat International Edition 29.01.2008 (Finnish version published in print 27.1.2008) http://www.hs.fi/english/article/Sexist+wannabe+alpha-male+ MP/1135233649013 24.9.2008. Blumler, Jay & Michael Gurevitch. (1995) The Crisis of Public Communication. Lon-don: Routledge. Brink Lund, Anker & Eivind Smith & Lennart Weibull & Olof Petersson. (2007) Medierna och yttrandefriheten. Stockholm: SNS Förlag. Cook, Timothy. (2006) The News Media as a Political Institution: Looking Backward and Looking Forward. Political Communication 23:159–171. Council for Mass Media in Finland. http://www.jsn.fi/Content.aspx?d=50 (14.8. 2008) Dimitrova, Daniela & Strömbäck, Jesper. (2005) Mission Accomplished? Fram- ing of the Iraq War in the Elite Newspapers in Sweden and the United States. Gazette 67: 399–417. Donsbach, Wolfgang. (1995) Lapdogs, Watchdogs and Junkyard Dogs. Media Studies Journal 9: 17–30. Ellis, John. (2000) Seeing Things: Television in the Age of Uncertainty. London: I.B. Tauris Publishers. European Commission. (2005) i2010 – A European Information Society for Growth and Employment. COM(2005) 229 final. Hamilton, James T. (2004) All the News That’s Fit to Sell: How the Market Trans- forms Information Into News. Princeton N.J.: Princeton University Press. Harrison, J. & Woods, L. M. (2001) Defining European Public Service Broadcast- ing. – In European Journal of Communication 2001; 16; 477–504. Hellman, Heikki. (1999) From Companions to Competitors. The Changing Broadcasting Markets and Television Programming in Finland. Acta Universitas Tamperensis 652. Tampere: University of Tampere, Depart- ment of Journalism and Mass Communication. HS (Helsingin Sanomat) International Edition (2008) HS Reprimanded by Media Ethics watchdog over sexual harassment story. 20.3.2008. http://www.hs.fi/english/article/iHSi+reprimanded+by+media+ethics+wat chdog+over+sexual+harassment+story/1135234950376 Hujanen, Jaana. (2006) Yleisön palvelu markkinaehtoistuvan median journalis- tien itseymmärryksessä. Tiedotustutkimus 29:2, 30– 43. Hujanen, Taisto & Jauert, Per. (1998) The New Competitive Environment of Ra- dio Broadcasting in the Nordic Countries. Journal of Radio Studies 5: 105–131. Jyrkiäinen, Jyrki. (2008) Journalistit muuttuvassa mediassa. Journalismin tutki- musyksikkö, Julkaisuja, Sarja B 50. Tampere: Tampereen yliopisto, Tie- dotusopin laitos. Kalb, Marvin. (1998) The rise of the ”new news”: a case study of two root causes of the modern scandal coverage. Disc. Pap. D-34. Cambridge, MA: Joan Shorenstein Center for Press, and Public Policy.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 105

Karppinen, Kari & Jääsaari, Johanna. (2007) Suomalaisten käsityksiä mediasta ja vallasta. Raportti kyselytutkimuksesta 20.12.2007. http://www.hssaatio.fi/pdf/SurveyValta.pdf. Keen, Andrew. (2007) The Cult of the Amateur – How Today’s Internet is Kill- ing Our Culture and Assaulting Our Economy. London: Nicholas Brealey Publishing. Kleinsteuber, Hans J. (2004) The Internet between Regulation and Governance. In Möller, Christian & Amouroux, Arnaud. (Eds.) The Media Freedom Cook- book. Vienna: OSCE, Representative on Freedom of the Media, 61–75. Lehto, Keijo. (2006) Aatteista arkeen. Suomalaisten seitsenpäiväisten sanoma- lehtien linjapapereiden synty ja muutos 1971–2005 (From ideologies to everyday life. Editorial principles of Finnish newspapers 1975–2005). Jy- väskylä: Jyväskylä studies in Humanities 48 McManus, John H. (1994) Market-Driven Journalism: Let the Citizen Beware? Thousand Oaks: Sage. McNair, Brian. (2006) Cultural Chaos. Journalism. News and Power in a Glob- alized World. Milton Park and New York, N.Y.: Routledge. McQuail, Denis. (2007) Introduction: Reflections on Media Policy in Europe. In Meier, W. & J. Trappel (eds.) Power, Performance and politics. Media Policy in Europe. Baden-Baden: Nomos. 16 Ministry of Transport and Communications. Self-regulation of the media. http://www.lvm.fi/web/en/10 Mäenpää, Olli. (2001) Itsesääntelystä kuluttajan suojaan ja myötäsääntelyyn? Mediaetiikan puheenvuorot 28.11.2001. http://journalismi.uta.fi/index.php?page=artikkelit&type=artikkelit&id=4 2 23.3.2008 Mäntylä, Jorma & Karilainen, Juha. (2008) Journalistietiikan kehitys Suomessa ja Euroopassa 1995–2007. Journalismin tutkimusyksikkö, Julkaisuja, Sarja B 46. Tampere: Tampereen yliopisto, Tiedotusopin laitos. Nieminen, Hannu. (2008.) Towards democratic regulation of European media and communication. In Beata Klimkiewicz, ed., Media Freedom and Plu- ralism: Media Policy Challenges in the Enlarged Europe. Nieminen, Martta. (2007) Is This the Road to Self-censorship? Helsingin Sano- mat, International Edition 8.10.2007 http://www.hs.fi/english/article/Is+this+the+road+to+self- censorship/1135230916442 24.9.2008 Nordenstreng, Kaarle. (toim.) (1996) Sananvapaus. Helsinki: WSOY. Palo, Jorma. (1999) The Cover-Up of President Urho Kekkonen’s Dementia and its Impact on the Political Life of Finland – A Personal Account. Euro- pean Journal of Neurology 6: 137–140. Ruusunoksa, Laura. (2006) Public Journalism and Professional Culture. Local Regional and National Public Spheres as Contexts of Professionalism. Javnost-the Public 13: 81–98. Schudson, Michael. (2002) The News Media as Political Institutions. Annual Review of Political Science 5: 249–69. Taras, David. 1999. Power and Betrayal in the Canadian Media. Broadview Press Ltd. Uskali,Turo. (2003) Älä kirjoita itseäsi ulos – Moskovan-kirjeenvaihtajat Neu- vostoliittokuvan kuriireina. (”Do not write yourself out.” The beginning

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 106

of the Finnish Moscow-correspondency in 1957–1975) Jyväskylä: Jy- väskylä Studies in Humanities, No. 6.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 TOIMIALAN ITSESÄÄNTELY YRITYSNUMEROTAPAUKSESSA Jukka-Pekka Juutinen and Päivi Peltola-Ojala

Vuoden 2007 lopussa teleyritykset neuvottelivat aikaisempaa huomattavasti alemmat yritysnumeroiden tukkuhinnat vuodelle 2008, jonka seurauksena useat teleyritykset alensivat yritysnumeroihin soittamisen vähittäishinto- ja vuoden 2008 aikana. Viestintämarkkinoiden erityissääntelyviranomai- nen, Viestintävirasto, kannusti yrityksiä käynnistämään neuvottelut tukkuhintojen alentamaksi. Ennen tätä Viestintävirasto oli selvittänyt yritysnumeroiden hinnoittelua ja mahdollisia keinoja tukkuhintojen laskemiseksi. Tämän tutkimuksen tarkoituksena on esitellä yritysnumerotapaus sääntely- viranomaisen näkökulmasta sekä tutkia teoreettiselta pohjalta markkinoiden itsesääntelyn onnistumiseen vaikuttavia parhaita käytäntöjä ja kriittisiä tekijöitä. Tutkimuksessa tarkastellaan myös erilaisia sääntelyteoreettisia näkemyksiä liittyen sääntelylliseen interventioon.

Johdanto EU:n kilpailupolitiikan avulla pyritään kilpailun asteittaiseen vapauttamiseen myös niillä markkinoilla, joilla julkisen sektorin rooli on ollut aiemmin hyvin vahva. Viestintämarkkinat ovat yksi niistä markkinoista, jotka avattiin ensimmäisten joukossa kilpailulle. Kilpailullisiin viestintämarkkinoihin pyri- tään avaamalla markkinoiden eri osat asteittain kilpailulle erityissääntelyn avulla. Vuonna 2003 EU:n sääntelyjärjestelmää uudistettiin ja sen seurauksena viestintämarkkinat avattiin kilpailulle kaikissa jäsenvaltioissa. Kilpai- lulle avaamisen seurauksena vuonna 2003 annettiin Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (2002/21/EY) mukainen komission suositus (2003/311/EY) ennakkosääntelyn alaisista markkinoista, joilla jäsenvaltioi- den sääntelyviranomaisten tulee varmistaa, että kilpailu toimii. Suosituksessa ei ole määritelty ennakkosääntelyn alaiseksi yritysnumeropalveluiden tai lähellä yritysnumeropalveluita olevaa vähittäismarkkinaa, joten vaikuttaminen yritysnumeroiden hinnoitteluun matkapuheluiden osalta oli mahdollista ainoastaan suosituksen mukaisen markkina 15. kautta1. Markkinan 15. osalta komission katsoi suosituksessaan merkityksellisen markkinan koostuvan puhelujen ja valintaisen internetliittymän edellyttä- män liikenteen välittämisestä lähdeverkossa. Yritysnumeropalveluiden tar-

1 Viestintäviraston käyttämä määritelmä (tukku-)markkinasta 15: ”matkaviestinverkkoon pääsy ja nouseva liikenne matkaviestinverkossa”. 108 joamisen kannalta ainoastaan puhelinliikenteen välittäminen on merkityk- sellistä. Artikkelissa selvitetään, mitä ennakkosääntelylle vaihtoehtoisia keinoja sääntelyviranomaisella on käytettävissään vaikuttaessaan markkinaosa- puolten käyttäytymiseen. Artikkeli käsittelee Viestintäviraston yritysnumerotapausta, joka on esimerkki siitä, kuinka toisaalta transaktiokustannuksia alentamalla sääntelyviranomainen voi saada markkinoilla toimivat yritykset säätelemään itsenäisesti markkinoita ilman, että viranomaisen tarvitsee turvautua ennakkosääntelyyn. Toisaalta artikkelissa esitetään myös, miten viranomaisen asettama sääntelyuhka vaikuttaa yritysten vaihtoehtoiskus- tannuksiin. Tutkimuksessa pyritään selvittämään tekijöitä, jotka vaikuttavat yrityksen käyttäytymiseen niin, että se ryhtyy säätelemään itse käyttäyty- mistään. Artikkeli on muodoltaan kuvaileva tapaustutkimus. Näkökulma on oikeustaloustieteellinen. Viestintämarkkinoiden sääntelyviranomainen, Viestintävirasto, tutki ke- vään 2007 aikana yritysnumeroihin soittamisen hinnoittelua keräämällä tietoa markkinoiden käyttäytymisestä ja selvittämällä yritysnumeroita käyttä- viltä organisaatioilta ja kuluttajilta näkemyksiä puheluiden hinnoittelusta. Virasto piti ongelmallisena yritysnumeroihin soittamisen hinnoittelussa käy- tössä olevaa hinnoittelumallia. Hinnoittelumallissa yritysnumeroon soitetun puhelun hinnan määrittelee yritykselle yritysnumeron tarjonnut operaattori ja varsinaisen kustannuksen puhelusta maksaa puhelun soittaja. Yritysnumeron tarjonneella operaattorilla kannustimet kilpailla puhelun hinnalla olivat hyvin vähäiset, koska yritysnumeroon soittajan ja yritysnumeron tarjoajan vä- lillä ei ole sopimussuhdetta. Lisäksi yritysnumeroihin suuntautuvat puhelut ovat lähes aina asiointipuheluita, jotka kuluttajan on usein pakko soittaa hin- nasta riippumatta. Yritysnumeron tarjonnut teleyritys joutuu kuitenkin mak- samaan tukkutasolla puhelun lähtöpään kiinteän tai matkaviestinverkon yritykselle tukkutasolla nousevan liikenteen korvauksen eli niin sanotun access- korvauksen. Kiinteästä verkosta ja matkaviestinverkosta yritysnumeroon soitettujen numeroiden hinnat poikkesivat merkittävästi toisistaan. Viestin- täviraston selvityksen mukaan matkaviestinverkkoyritysten perimiin access- hintoihin ei kohdistunut kilpailua ja ne olivat Viestintäviraston näkemyksen mukaan kohtuuttomalla tasolla. Tämän seurauksena Viestintävirasto teki aloitteen operaattoreiden välisten neuvotteluiden käynnistämisestä, joiden päämääränä oli saada alennettua operaattoreiden keräämiä tukkuhintoja. Teleyritykset neuvottelivat tukkuhintojen alentamisesta kesän ja al- kusyksyn ajan. Neuvottelujen tuloksena yritykset sopivat uusista hinnoista vuodelle 2008. Keskimäärin tukkuhinnat alenivat noin kolmanneksen vuoden 2007 hinnoista. Sovittu tukkuhintojen taso antoi yritysnumeroita tar-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 109 joaville teleyrityksille mahdollisuuden loppuasiakashintojen merkittävään alentamiseen. Vuoden 2008 teleyritykset alensivat yritysnumeroihin soittamisen vä- hittäishinnat, jotka tulivat voimaan vuoden 2008 alkupuolella.

Sääntelyteoria Sääntelyteorian avulla ratkaistavia keskeisiä kysymyksiä ovat, milloin markkinat pystyvät itse huolehtimaan markkinahäiriön korjaamisesta ja milloin julkisvallan väliintulo katsotaan tarpeelliseksi. Coasen teoreeman mukaan niukat resurssit voidaan allokoida tehokkaasti ilman valtiovallan puuttumista, jos transaktiokustannukset ovat tarpeeksi alhaiset, ja siten mahdollistavat sopimusneuvottelut eri osapuolien kesken. Transaktiokus- tannuksia syntyy esimerkiksi neuvotteluosapuolien etsimisestä, neuvottelujen käymisestä, sopimuksen teosta sekä sopimuksen valvomisesta ja toteu- tuksesta. Transaktiokustannusten merkitystä voidaan arvioida myös vaihto- ehtoiskustannusten avulla. Vaihtoehtokustannuksiksi voidaan ajatella yritykselle aiheutuvaa kustannusta, siitä että siihen kohdistetaan ennakkosään- telyä. Vastaavasti Pigoulaisessa lähestymistavassa painotetaan julkisvallan intervention avulla tapahtuvaa markkinavoiman aikaansaamiin ulkoishaittoi- hin puuttumista, mitkä ovat usein syynä markkinahäiriöihin2. Ulkoisvaiku- tukset voidaan jakaa yksilöllisiksi ja massaulkoisvaikutuksiksi riippuen siitä, kuinka laaja niiden vaikutuspiiri on. Pigoulaisen lähetysmistavan mukaista valtiovallan väliintuloa pidetään usein tehokkaimpana tapana puuttua ainoastaan tapauksissa, joista aiheutuu massaulkoisvaikutuksia3. Pigou- laisen lähestymistavan mukaan juuri yritysnumerotapauksessa, jossa mahdolliset markkinahäiriön vaikutukset ovat massavaikutuksia, tehokkain ratkaisu olisi ollut valtiovallan interventio. Yritysnumerotapauksessa massaulkoisvaikutuksia voidaan osoittaa, koska korkeasta hinnoittelusta ja hin- noittelumallista aiheutui tulonmenetyksiä sitä myöden tulonsiirtoja kuluttajilta teleyrityksille kaikkien niiden kuluttajien osalta, jotka soittivat yritys- numeropuheluita. Yritysnumerotapauksessa kuitenkin Coasen teoreeman mukaisesti saa- vutettua itsesääntelyratkaisua, voidaan pitää onnistuneempana, koska se oli yrityksille että sääntelyviranomaiselle hallinnollisesti sekä aikaa että kustannuksia säästävä suhteessa Pigoulaisen lähestymistavan interventioon.

2 Katso esimerkiksi Määttä (2002, 135). 3 Katso esimerkiksi Kanniainen ja muut (1996, 61).

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 110

Coasen teoreemaa mukaillen sääntelyviranomaisella on mahdollisuus alentaa transaktiokustannuksia muun muassa mahdollistamalla ja tukemalla yritysten neuvotteluita sekä tarjoamalla puolueetonta markkinatietoa neuvotteluosapuolten käyttöön. Toisaalta sääntelyviranomainen kykenee toimillaan vaikuttamaan vaihtoehtokustannuksien suuruuteen. Sääntely ai- kaansaa painetta säänneltävässä yrityksessä tulojen vähenemiseen ja kustannusten syntymiseen. Jos sääntelyviranomainen kykenee asettamaan realistisen sääntelyuhan yritykselle, tämän on huomioitava sääntelystä mahdollisesti aiheutuvat kustannukset ja tulojen menetykset vaihtoehtoiskus- tannuksia arvioidessaan. Näin ollen sääntelyviranomaisen toimesta yrityksen vaihtoehtoiskustannukset kasvavat, ja vaihtoehtois- ja transaktiokustannusten välinen ero kasvaa. Kun sääntelyn uhka on realistinen, on vaihtoehtois- ja transaktiokustannusten ero riittävän suuri verrattuna nykytilan- teessa saatavaan tuottoon, yritykselle syntyy kannuste itsesääntelyyn markkinoilla.

Yritysnumerotapaus Maaliskuussa vuonna 2007 Viestintävirasto käynnisti selvityksen valtakunnallisiin yritysnumeroihin soittamisen hinnoittelusta ja yritysnumeroita käyt- tävien tahojen näkemyksistä yritysnumeropuheluiden hinnoittelusta4. Tutki- mus tehtiin keräämällä numeraalista markkinatietoa sekä käyttäjäkohtaista tietoa kyselytutkimuksilla. Kyselyt kohdistettiin yritysnumeropalveluita tar- joaville teleyrityksille sekä teleyritysten yritysnumeropalveluita käyttäville yksityisen ja julkisen sektorin organisaatioille. Lisäksi Viestintävirasto tapasi teleyrityksien sekä liikenne- ja viestintäministeriön edustajia. Tutkimuksen tuloksena Viestintävirasto katsoi, että valtakunnallisiin yritysnumeroihin soittamisen hinnat olivat Suomessa poikkeuksellisen korkeat soitettaessa yritysnumeroihin matkapuhelimesta. Hinnat olivat korkeat erityisesti suhteessa muihin matkapuheluiden hintoihin, jotka olivat laske- neet merkittävästi, valtakunnallisiin yritysnumeroihin soitettujen puheluiden hinnat olivat pysyneet lähes muuttumattomina 1990-luvulta saakka. Vuonna 2007 normaalin matkapuhelimesta soitetun yritysnumeropuhelun hinta oli 30 senttiä minuutilta, kun soittaminen matkapuhelimesta tavalli-

4 Valtakunnallisen yritysnumeropalvelun avulla yritys saa käyttöönsä yhtenäisen nume- roinnin toimipisteisiinsä riippumatta maantieteellisestä sijainnista. Lisäksi yritysnumeropalvelu mahdollistaa muun muassa puhelujen ohjauksen matkapuhelimiin ja kiinteän puhelinverkon puhelimiin.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 111 seen kiinteän verkon liittymään maksoi noin 7–8 senttiä minuutilta5. Kiin- teästä verkosta yritysnumeroon soitetun puhelun hinta vastasi jotakuinkin tavallisen paikallispuhelun hintaa kiinteässä verkossa ollen selvästi hal- vempi kuin vastaava puhelu matkapuhelimesta. Merkittävimmäksi ongelmaksi Viestintävirasto totesi tutkimuksen perusteella valtakunnallisiin yritysnumeroihin soittamisen hinnoittelumallin. Hinnoittelumallissa teleyritysten yritysasiakkaiden käyttämille ja tarjoamil- le yritysnumeroille numeroon soittamisen hinnan määritteli valtakunnallisen yritysnumeron yritykselle tarjonnut teleyritys. Toisin sanoen teleyrityk- siltä yritysnumeropalveluita ostavat yritykset saivat käyttämiensä yritysnumeroiden kuluttajille kohdistuvat soittohinnastot annettuina ja saattoi olla, että yritysnumeroon soitetusta puhelusta perityllä korkealla hinnalla, oli mahdollisuus alentaa yritysnumeron ottaneen yrityksen kustannuksia. Yritysten kannustimet kilpailuttaa teleyritysten tarjoamiin yritysnumeroihin soitettujen puhelujen hintoja olivat vähäiset, koska teleyritykset pys- tyivät tarjoamaan yrityksille edullisia kokonaisratkaisuja.6 Täten osa yritysnumeropalveluiden maksuista siirtyi suoraan yritysnumeroon soittavien kuluttajien maksettaviksi (negatiivinen ulkoisvaikutus), koska soittajien maksamilla korkeilla puheluhinnoilla voitiin kompensoida ja laskea yritys- numeropalvelua ostavalta yritykseltä perittävää hintaa. Erityisen ongelmallisena pidettiin sitä, että julkisen sektorin organisaatiot käyttivät kuluttajille kalliita valtakunnallisia yritysnumeroita. Kuluttajille yritysnumeroihin soitetut puhelut ovat lähes yksinomaan asiointipuheluita, jotka heidän on usein suoritettava riippumatta puheluiden hinnoista. Kuluttajilla ei ole täten muuta mahdollisuutta vaikuttaa hinnoitteluun kuin pyrkimys vaikuttaa yritysnumeropalvelun hankkineeseen organisaatioon. Julkisen sektorin organisaatioiden osalta muun muassa eduskunnan oikeusasiamies on ottanut kantaa kuluttajilta perittäviin yritysnumeroihin soitettavien puheluiden hintaan. Mikäli hinnat määrittäisi yritysnumeroon soittajan operaattori, kuluttajilla olisi mahdollisuus vaikuttaa hinnoitteluun esimerkiksi vaihtamalla matkaviestinyritystään. Täten matkavies- tinyrityksille tulisi merkittävästi suurempi kannustin hinnoitella valtakunnal- liset yritysnumeropuhelut ja yritysnumeroiden puheluiden hinnat perustuisi- vat kilpailun luomaan hintaa, kuten muidenkin matkapuheluiden osalta.

5 Valtakunnallinen yritysnumeropalvelu toteutetaan kiinteässä puhelinverkossa, joten yritysnumeroon soitetut puhelut ohjautuvat aina kiinteään puhelinverkkoon. 6 Yrityspalveluita käyttäville organisaatioille osoitettujen kyselyiden vastauksissa organisaatiot eivät pitäneet merkittävänä tekijänä kuluttajien maksamia yritysnumeroon soittamisen hintoja valitessaan yritysnumeropalvelun tarjoajaa. Osa organisaatioista katsoi myös, ettei yritysnumeropalvelun tarjoajaa vaihtamalla voida vaikuttaa kuluttajien kustannuksiin tai vaihtoehtoisia yritysnumeropalveluratkaisuja ei käytännössä ollut tarjolla.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 112

Kiinteän verkon IN- B-tilaaja operaattori / älyverkko (asiakasyritys) A-tilaaja Mobiilioperaattori palveluntarjoaja (ohjaus)

MNO FNO IN

Puhelun hinta Puhelun hinta – Liittymän & access-maksu & palvelukokonaisuuden hinta laskutus Kuva 1 Rahavirrat yritysnumeropalvelun käytöstä

Käytössä olevassa hinnoittelumallissa yritysnumeron tarjonnut teleyritys maksaa yritys- tai palvelunumeroihin kohdistuvasta puhelusta puhelun läh- töpään kiinteän tai matkaviestinverkon yritykselle tukkutasolla niin sanotun access-korvauksen7 sekä mahdolliset puhelun kuljetuksesta ja verkko- jen välisestä yhdysliikenteestä koituvat kustannukset. Muut yhdysliikenne- hinnat olivat Viestintäviraston tutkimuksen mukaan vastaavalla tasolla suhteessa muihin matkaviestinverkosta kiinteään puhelinverkkoon soitettuihin puheluhintoihin, mutta access-hinnat olivat kohtuuttomalla tasolla ja niihin ei kohdistunut kilpailua. Täten Viestintävirasto katsoi, että markkinoiden toimintaa voitiin edis- tää pyrkimällä muuttamaan hinnoittelukäytäntöjä, jotka ovat johtaneet kor- keaan hintatasoon tai alentamalla tukkutason access-hintoja. Viestintäviras- tolla ei ole toimivaltaa puuttua viestintäyritysten vähittäishinnoitteluun si- nänsä. Viestintävirasto voi vaikuttaa ainoastaan ennakkosääntelyn alaisilla markkinoilla HMV-yrityksiksi nimettyjen teleyritysten hinnoitteluun siltä osin, kun näille on asetettu erityisiä velvoitteita. Tämän seurauksena kesäl- lä 2007 Viestintävirasto teki aloitteen operaattoreiden välisten neuvottelujen aloittamisesta, joiden päämääränä oli alentaa operaattoreiden keräämiä tukkuhintoja. Lisäksi Viestintävirasto lähetti kesäkuussa teleyrityksille lau- suntopyynnön, jossa yrityksiltä pyydettiin tietoja muun muassa tukkutason access-hintojen käyttöönoton aikataulutuksesta ja näiden hintojen tuomista muutoksista yritysnumeroihin soittavien vähittäishintoihin8. Vuoden 2007 lopussa teleyritykset pääsivät sopimukseen uusista tukkuhinnoista, jotka otettiin käyttöön 1.2.2008. Tukkuhinnat alenivat noin kolmanneksen vuoden 2007 hinnoista, mikä antoi yritysnumeroita tarjoa-

7 Access-korvaus on maksu matkaviestinverkon nousevan liikenteen käytöstä. 8 Viestintäviraston lausuntopyyntö 4.6.2007 (Dnro 398/937/2007). Viestintävirasto ei voi viestintämarkkinalain perusteella suoraan säännellä yritysnumeroihin soitettujen puheluiden vähittäishintatasoa.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 113 ville teleyrityksille mahdollisuuden alentaa merkittävästi loppuasiakkailta yritysnumeroihin soittamisen hintoja. Vuonna 2008 alussa muun muassa Elisa Oyj, TDC Oy Finland ja TeliaSonera Oyj julkistivat uudet yritysnumeroihin soittamisen vähittäishinnat, jotka olivat keskimäärin 30 prosenttia aikaisempia hintoja alhaisemmat.

Yritysnumerotapaus ja sääntelyteoria Kyseessä olevaa yritysnumerotapausta voidaan pitää esimerkkitapauksena Coasen teoreeman mukaisesta resurssien tehokkaasta allokaatiosta ilman, että valtiovalta puuttuu markkinoihin ennakkosääntelyn keinoin. Teoreeman mukaisesti transaktiokustannusten ollessa tarpeeksi alhaiset on yritysten keskeisillä sopimusneuvotteluilla hyvät mahdollisuudet onnistua. Kustan- nus-hyötyanalyysinkin perusteella voidaan todeta, että itsesääntelyratkaisun tavoitteleminen yritysnumerotapauksen kannalta oli kansantaloudellisesti tehokkaampi ratkaisu kuin sääntelyratkaisu9. Toisaalta voidaan myös todeta, että sääntelykin olisi todennäköisesti ollut kustannus-hyötyanalyysin perusteella kansantaloudellisesti tehokasta. Voidaan katsoa, että Viestintäviraston tekemä työ neuvotteluosapuolten etsimisessä, puolueettoman markkinatiedon keräämisessä, neuvottelualoit- teen tekemisessä ja neuvottelujen tukemisessa oli omiaan alentamaan yri- tyksien transaktiokustannuksia, jotta tuloksekkaat sopimusneuvottelut yritysten kesken olivat mahdollisia. Yhtenä merkittävimpänä tekijänä itsesääntelyn onnistumiseen kyseessä olevassa tapauksessa voidaan pitää puuttumista epäsymmetriseen infor- maatioon. Viestintäviraston keräämällä ja julkaisemalla puolueettomalla markkinatiedolla yritysnumeropalveluista kyettiin vaikuttamaan teleyritysten sekä yritysnumeropalveluita ostavien ja käyttävien tietoisuuden lisää- miseen, ja siten informaation epäsymmetrisyyden poistamiseen. Keräämäl- lä ja käsittelemällä markkinatiedon Viestintävirasto kykeni myös alentamaan merkittävästi teleyritysten transaktiokustannuksia tiedon hankinta- ja käsittelykustannusten osalta. Markkinatiedon keräämisen ohella Viestintä- virasto kykeni identifioimaan yritysnumeropalvelumarkkinalla olevan ongelman eli markkinahäiriön ja tuomaan sen riittävän selkeästi yritysten tie- toisuuteen. Toisaalta Viestintävirasto pystyi toimillaan luomaan teleyrityksille riit- tävän realistisen uhan sääntelystä, mikä osaltaan nosti yritysten vaihtoeh-

9 Kustannus-hyötyanalyysillä arvioidaan kansantalouden näkökulmasta sääntelyllä saatu- ja hyötyjä suhteessa sääntelystä aiheutuviin kustannuksiin. Katso lisää esimerkiksi Boardman ja muut (1996, 445–472).

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 114 toiskustannuksia. Yritysten tuli näin huomioida mahdollisen sääntelyn tuomat vaikutukset yritysnumeroon soitettujen puheluiden tukkuhintoihin ja niistä saataviin tuloihin, sekä arvioida sääntelyn vaikutuksia suhteessa itsenäisesti toteutettuun sääntelyyn. Esimerkiksi Linden (2004) on teoreettisen mallin perusteella todistanut, että kun yrityksen kokema todennäköi- syys sääntelyn toteutumisesta kasvaa riittävän suureksi, monopoliasemassa toimiva yritys rupeaa itsesääntelyyn ja laskee tuotteensa hintaa. Osaltaan sääntelyn uhkaa lisää sääntelyssä käytettävä kustannuslaskentajärjestelmä, jonka avulla säänneltyjen tukkuhintojen arvo olisi todennäköisesti määri- telty. Kustannuslaskentajärjestelmän käyttö on paljon henkilöresursseja vievää toimintaa, mikä osaltaan olisi nostanut yritysten kustannuksia, jos sääntely olisi toteutunut. Sääntelyn uhkaa toteutettaessa sääntelyviranomaisen on myös mahdollisuus käyttää edukseen epäsymmetrisen informaation ongelmaa. Hallitse- malla informaatiota suhteessa yrityksiin sääntelyviranomainen voi lisätä sääntelyn uhkaa luomalla epävarman olosuhteen sääntelyn toteutumisesta sekä sääntelyn vaikutuksista, ja siten painostaa yrityksiä itsesääntelyratkai- suun. Tästä näkökulmasta katsottuna Viestintävirasto kykeni lisäämään epätäydellisen informaation määrää teleyritysten keskuudessa liittyen sään- telyn todennäköisyyteen ja sen vaikutuksiin. Muuna itsesääntelyyn vaikuttavana tekijänä yritysnumerotapauksessa voidaan olettaa julkisuuden tuoman paineen olleen myös merkittävä tekijä positiivisen lopputuloksen saavuttamiseen. Yritysnumerot ovatkin olleet usein esillä eri medioissa ja erityisesti uutisointi on kohdistunut valtion laitosten ja kuntien käyttämiin valtakunnallisiin yritysnumeroihin. Teleyri- tysten tuli täten myös huomioida mahdolliset julkisuuden tuomat imago- tappiot ja siitä koituvat tulon menetykset laskiessaan vaihtoehtoisia kustan- nuksia10. Uutisointi oli myös tehokas tapa saada yritysnumeroihin soittettu- jen puheluiden hintatasot ja hinnoittelumallit julkisuuteen, mikä osaltaan mahdollisti epätäydellisen informaation määrää vähenemisen niin teleyritysten kuin yritysnumeropalveluita ostavien ja käyttävien keskuudessa. Voidaan olettaa, että nämä edellä mainitut tekijät vaikuttivat vaihtoehto- kustannuksiin siinä määrin, että transaktio- ja vaihtoehtokustannusten ero kasvoi riittävän suureksi, jotta itsesääntelyllä oli mahdollisuudet toteutua. Voidaan myös olettaa, että Viestintäviraston antamalla tuella yritysten väli- siin neuvotteluihin on ollut jossain määrin merkitystä. Tässä tapauksessa, sitä tuskin voidaan pitää erittäin merkittävänä, mutta useissa muissa tapauk-

10 Imago-tappioita voidaan kutsua myös mainekustannuksiksi, jotka ovat kustannuksia yrityksen käyttäytymisen myötä menetetyistä asikasmääristä ja heiltä saamatta jäämistä tuloista. Katso lisää esimerkiksi Määttä (2006, 11–13).

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 115 sissa sääntelyviranomaisen antama neuvottelutuki voi olla sopimusneuvottelujen onnistumisen kannalta elintärkeää. Kuvassa 2 on esitetty itsesääntelyratkaisun todennäköisyys (tai vaihtoeh- toisesti itsesääntelystä saatava hyöty) eri tekijöiden summana. Itsesääntely- ratkaisun löytymiseen vaikuttavat yritysten kokemat kustannukset sääntele- mättömästä markkinasta, säännellystä markkinasta sekä transaktiokustannukset. Sääntelemättömän markkinan yrityksille koituvina kustannuksina voidaan pitää imagokustannuksia sekä ylisuurista tukkuhinnoista syntyviä kustannuksia (esimerkiksi monopoliasemassa olevat teleyritykset ostavat tukkutuotteita toisiltaan ja maksavat monopolihintaa). Säännellyn markkinan kustannuksina voidaan pitää myyntitulojen menetyksiä ja sääntelystä aiheutuvia kustannuksia. Transaktiokustannukset muodostuvat esimerkiksi sopi- musosapuolten etsimisestä ja sopimusneuvottelujen käymisestä. Lisäksi sääntelemättömän markkinan kustannuksia kasvattaa sääntely- uhasta aiheutuvat varautumiskustannukset ja toisaalta mahdollisen tulevan sääntelyn nykyhetken diskontatut tulon menetykset. Mitä enemmän säänte- lyn toteutus aiheuttaa, sitä suurempi kannustin yrityksillä on löytää it- sesääntelyratkaisu.

Kuva 2 Itsesääntelyn todennäköisyys ja siihen vaikuttavat tekijät

Itsesääntelyn voidaan katsoa tapahtuvan vasta, kun itsesääntelystä saatava todennäköisyys ja toisaalta itsesääntelyratkaisusta saatava hyöty kasvavat x-kohtaa suuremmaksi. Toisin sanoen pisteen x jälkeen itsesääntelyratkai-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 116 sun löytymisestä saatava hyöty on suurempaa kuin sääntelyn alaisessa markkinassa. Pisteessä x säännellystä markkinasta koituvat kustannukset ovat yhtä suuret suhteessa sääntelemättömän markkinan kustannuksien ja transaktiokustannuksien summaan. Mitä enemmän x-asteikolla mennään oikealle päin, sitä pienemmät ovat transaktiokustannukset, ja vastaavasti sitä suuremmat sääntelemättömän markkinan kustannukset. Transaktiokus- tannusten alentuminen aiheuttaa sääntelemättömän markkinakustannusten nousun ja siirtää sen kuvaajan vasemmalle, jolloin itsesääntelystä saatava hyöty kasvaa. Toisaalta sääntelemättömän markkinan kustannusten alene- minen esimerkiksi epäonnistuneen sääntelyuhan vaikutuksesta siirtää sään- telemättömän markkinan kustannuskäyrää vasemmalle, jolloin itsesäänte- lystä saatava hyöty ja todennäköisyys itsesääntelyratkaisun löytymiseen pienenevät. Kilpailuoikeudellisesta näkökulmasta katsottuna yritysnumerotapausta voitaisiin kritisoida siitä, että sääntelyviranomainen on toimillaan mahdollistanut oligopolistiset sopimusneuvottelut yritysten kesken muodostaen näin sopimuskartellin. Kuitenkin tulee huomioida, että yritysnumeromark- kinoilla toimii yrityksiä, jotka omaavat omaan televerkkoonsa laskevan liikenteen osalta täydellisen monopoliaseman. Tällöin monopolistisessa asemassa olevat yritykset eivät saavuta hyötyä verrattuna olemassa olevaan tilanteeseen kyseessä olevan hyödykemarkkinan eli matkapuhelinliittymien tarjonnan osalta, koska yritysnumeropuheluiden hinnoittelu ei vaikututa kuluttajan matkaviestinliittymän valintapäätökseen. Toiseksi sopimusneuvottelut käytiin prosentuaalisesta hintojen laskusta yritysnumeroihin soitettujen puheluiden osalta eli neuvotteluissa ei sovittu yhteistä hintaa. Täten edelleen yritysnumeropalveluita tarjoavien teleyrityksien yritysnumerohinnoissa on eroja. Kolmanneksi sopimusneuvotteluihin osallistuivat Suomessa kaikki teleyritykset, jotka hallinnoivat matkaviestinverkkoa ja tarjoavat yritysnumeropalveluita. Lisäksi kilpailuoikeudelliset mahdollisuudet puuttua tällaisis- sa tapauksissa markkinoiden epäonnistumisiin ovat lähes olemattomat.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 117

Johtopäätökset Yritynumerotapauksessa pyrittiin ratkaisuun negatiivisten massaulkoisvai- kutusten poistamiseksi. Ulkoisvaikutukset ilmenivät kolmannelta osapuo- lelta eli puhelunsoittajalta perittävinä korkeina hintoina. Vaihtoehdoksi Pigoulaiselle aktiiviselle valtiovallan väliintulolle päädyttiin sääntelyllä uhkaamiseen ja Coasen teoreeman mukaiseen transaktiokustannuksien alentamiseen esimerkiksi tuottamalla puolueetonta markkinatietoa ja kan- nustamalla yrityksiä neuvotteluihin. Itsesääntelyratkaisun toteutumiseen vaikuttivat ensisijaisesti yritysten kokemat transaktiokustannukset, mahdol- lisesta sääntelystä odotettavissa olevat kustannukset sekä mahdollisesti imago-tappioista koituvat tulon menetykset. Yritysnumerotapauksessa teleyritykset katsoivat, että yritysnumeroon soitettujen puheluiden hintojen alentaminen sopimusperusteisesti oli kannattavampaa kuin odottaa valtiovallan mahdollista väliintuloa.

Kirjallisuus

Boardman, Anthony, E. & Greenberg, David, H. & Vining, Aidan, R. & Weimer, Daivid, L. (1996) Cost-Benefit Analysis: Concepts and Practice. Upper Saddle River, New Jersey: Prentice Hall. Coase, Ronald, H. (1960) The Problem of Social Cost. – Journal of Law and Economics, 1–44. Coase, Ronald, H. (1937) The Nature of the Firm. – Economica, 386–405. Kanniainen, V. & Määttä, K. & Timonen, P. (1996) Coasen teoreema: esittely ja arviointi. Teoksessa Kanniainen V. & Määttä, K. (toim.) Näkökulmia oi- keustaloustieteeseen, 46–61, Tampere. Linden, Mikael. (2004) Regulation of Monopolies A Randomized Approach. – Keskustelualoitteita, 19, Taloustieteiden laitos, Yhteiskuntatieteiden tiedekunta, Joensuun yliopisto. Määttä, Kalle. (2002) Oikeudellisen sääntelyn tutkimus – lastuja sääntelyteorias- ta. Oikeus, 2, 132–142. Määttä, Kalle. (2006) Oikeustaloustieteen perusteet. Helsinki: Edita.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009

VAIKUTTAVUUSTUTKIMUKSEN TARPEELLISUUDESTA JA HAASTEISTA – esimerkkinä CS-kurssin vaikutus uusintarikollisuuteen Anssi Keinänen

Suomessa on viime vuosina korostettu lain vaikutusten arvioinnin tärkeyt- tä. Pelkästään lain vaikutusten arviointi ei ole riittävää, sillä myös erilaisten toimenpideohjelmien vaikuttavuuden tutkiminen on tärkeää. Tutkimuksessa arvioidaan empiirisesti monimuuttujamenetelmien avulla Cognitive Skills -kurssin vaikutusta vankilasta vapautuneiden uusintarikollisuuteen. CS- kurssi on Kanadassa rikoksentekijöille kehitetty oppimisohjelma, joka opettaa rikoksentekijöitä arvioimaan omaa ajattelua, toimintaa sekä niiden seurauksia. Lisäksi tutkimuksessa esille nostetaan empiirisen vaikuttavuustutkimuksen tarpeellisuus ja tekemiseen liittyviä ongelmia yleisellä tasolla. Vaikka empiiriset tulokset CS-kurssin vaikuttavuudesta näyttävät lu- paavilta, tuloksiin on syytä suhtautua varauksella. Tutkimusaineistossa on omat puutteensa, jotka tulisi huomioida tulevaisuudessa, jotta tilastolliset tulokset saataisiin laskettua tarkemmin. Suurin ongelma tutkimusaineistossa on, että sen avulla ei voida kontrolloida CS-ohjelmaan valikoitumista. Suomessa näkymät vaikutusarvioinnin tehostamisen kannalta ovat parempia kuin koskaan ennen. Tutkimuksessa esitetään kuitenkin huoli siitä, onko meillä tarpeeksi osaavaa henkilöstöä luotettavien vaikutusarvioiden tekemiseen.

1 Johdanto Suomessa on viime vuosina korostettu lain vaikutusten arvioinnin tärkeyt- tä. Esimerkiksi valtioneuvosto hyväksyi 1.11.2007 yhtenäiset ohjeet sää- dösehdotusten vaikutusten arvioinnista. Ohjeita tulee noudattaa lainvalmistelussa sekä asetusten ja muiden sitovien oikeussääntöjen valmistelussa. Ohjeet täydentävät Hallituksen esityksen laatimisohjeita, joissa edellyte- tään, että hallituksen esityksissä selostetaan lyhyesti ehdotettujen säännös- ten vaikutukset1. Tala kirjoittaa, että lain toteuttamisen ja vaikutusten tar- kastelulla voidaan lisätä tietoa ja ymmärrystä siitä, mitä erityisiä piirteitä ja ongelmia liittyy säännösten toimivuuteen ja tuloksellisuuteen2. Myös oike-

1 Ks. tarkemmin HELO-työryhmän ehdotus (2003) hallituksen esitysten laatimisohjeista. 2 Tala 2005, 3. 120 usministeriön (2007b) tutkimusstrategia vuosille 2007–2012 -julkaisussa korostetaan arviointitiedon ja -tutkimuksen merkitystä tietoon perustuvan päätöksenteon apuvälineenä. Pelkästään lain vaikutusten arviointi ei ole riittävää, sillä myös erilaisten toimenpideohjelmien vaikuttavuuden tutkiminen on tärkeää3. ”Uusinta- rikollisuus ja siihen vaikuttaminen ovat kriminaalipoliittisen päätöksenteon kannalta keskeinen kysymys. Uusintarikollisuudesta on toistaiseksi ollut käytettävissä vain vähän tutkimustietoa. … Uusintarikollisuuden peruspiir- teiden, taustatekijöiden ja syiden analysointi vaativat monimutkaisia, mo- nipolvisia ja aikaa vieviä tutkimuksia sekä osaamisen kehittämistä.” Näin kirjoitetaan esimerkiksi Oikeusministeriön tutkimusstrategiassa (2007b, 15). Suomessa uuden vankeuslain myötä uusintarikollisuuden vähentämi- seen tähtäävien toimenpiteiden vaikuttavuuden arviointi onkin noussut rangaistusten kehittämisen keskeisimmäksi kysymykseksi4. Vankeuslaissa vankeuden täytäntöönpanon tavoitteeksi asetetaan vangin valmiuksien li- sääminen rikoksettomaan elämään. Esimerkiksi vankilassa järjestettävillä kuntouttavilla toimintaohjelmilla pyritään parantamaan vangin valmiuksia rikoksettomaan elämään. Rikosseuraamusvirastossa käynnistettiin vuonna 2005 Cognitive Skills (CS)-kurssin vaikuttavuutta koskeva tutkimus, jonka tarkoituksena oli selvittää, vaikuttaako vankilassa suoritetun kurssin läpi- käyminen uusintarikollisuuteen. Tässä tutkimuksessa arvioidaan empiirisesti monimuuttujamenetelmien avulla CS-kurssin vaikutusta vankilasta vapautuneiden uusintarikollisuuteen. Lisäksi tutkimuksessa esille nostetaan empiirisen vaikuttavuustutkimuksen tarpeellisuus ja tekemiseen liittyviä ongelmia yleisellä tasolla. On huomattava, että yksittäisen toimintaohjelman vaikuttavuuden tutkimisen ongelmat ovat pitkälti samanlaisia kuin esimerkiksi tutkittaessa yksittäisen lakimuutoksen vaikuttavuutta.

3 Hyvä kotimainen esimerkki on Hämäläisen ja Tuomalan (2006) tutkimus työvoimapo- liittisten toimenpiteiden vaikutusten arvioinnista. 4 Vankeuden täytäntöönpanon tavoitteena on lisätä vangin valmiuksia rikoksettomaan elämäntapaan edistämällä vangin elämänhallintaa ja sijoittumista yhteiskuntaan sekä estää rikosten tekeminen rangaistusaikana (Vankeuslain 1. luvun 2 §). Vankeuslain 8 luvun 1 §:ssä todetaan mm., että vankilan järjestämän tai hyväksymän toiminnan tarkoituksena on edistää vangin sijoittumista yhteiskuntaan vahvistamalla vangin valmiuksia rikoksettomaan elämäntapaan.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 121

2 Vaikuttavuustutkimuksen tarpeellisuudesta ja käytöstä Vaikuttavuustutkimuksen yhtenä tavoitteena on vähentää päätöksentekoon liittyvää epävarmuutta tuottamalla päätöksenteossa tarvittavaa tietoa. Esi- merkiksi oikeusministeriön (2007a) julkaisussa ”Säädösehdotusten vaikutusten arviointi” todetaan, että vaikutusarvioinnin keskeisenä tehtävänä on tuottaa tietoa lainsäädännön erilaisten toteuttamisvaihtoehtojen vaikutuksista päätöksentekoa varten. Määttä (2008) on jakanut vaikuttavuuden kah- teen osaan: sisällöllisessä vaikuttavuudessa tarkastellaan sitä, saavutetaan- ko asetetut tavoitteet ja ajallisessa vaikuttavuudessa tarkastellaan sitä, saa- vutetaanko tavoitteet toivotussa aikataulussa. Vaikutusarviointi ja sen tu- losten avoin esittäminen lisäävät valmistelun ja päätöksenteon avoimuutta ja siten myös luottamusta päätöksentekoon. Päätöksenteossa tulee perustella, miksi tietty vaihtoehto tai toimintatapa on omaksuttu.5 Esimerkiksi Vankeinhoitolaitos ja Kriminaalihuoltolaitos ovat vastuussa yhteiskunnalle niille asetettujen tavoitteiden saavuttamisesta. Toiminnan tuloksia, tehokkuutta, vaikuttavuutta ja taloudellisuutta arvioidaan säännöllisesti ja avoi- mesti. Arviointi ohjaa toimintatapoja ja keinojen käyttöä.6 Lainsäädäntötutkimuksen yhtenä tutkimuksen kohteena on lainsäädän- nön vaikutus talouden yksiköiden toimintaan7. Tarkoituksena on esimerkiksi analysoida, pystytäänkö rangaistustason kiristämisellä vähentämään yhteiskunnassa haitallista käyttäytymistä tai minkälaisia vaikutuksia lain- säädännöllä on tulonjakoon ja työllisyyteen. Lainvalmistelussa tulisikin arvioida suunnitellun lainsäädännön ja mahdollisten vaihtoehtojen vaikutukset kohderyhmittäin. Näitä vaikutuksia ovat taloudelliset vaikutukset, vaikutukset viranomaisten tehtäviin ja menettelytapoihin, ympäristövaiku- tukset ja sosiaaliset vaikutukset.8 Lainsäädännön muutosten vaikutusten analyysiin, ennustamiseen, mittaamiseen ja selittämiseen, tarvitaan empii- ristä oikeudellista tutkimusta. Empiirisellä tutkimuksella tarkoitetaan toimintaa, jonka tarkoituksena on saada kokemusperäistä havaintoihin perustuvaa tietoa yhteiskunnasta ja yhteiskunnassa esiintyvien ilmiöiden välises- tä suhteesta.

5 Oikeusministeriö 2007a, 8. 6 Rikosseuraamusviraston internet-sivut koskien rikosseuraamusalan yhteisesti hyväksyt- tyjä tavoitteita, arvoja ja periaatteita. 7 Tala (2004, 380) kirjoittaa, että ”yksittäistä säädöshanketta koskeva lainsäädäntötutki- mus kattaa siis periaatteessa säädöksen koko elinkaaren, lainvalmistelun, päätöksenteon, sekä säädöksen toteutumisen ja vaikutukset. 7 Ks. tarkemmin HELO-työryhmän ehdotus 2003, 20 ja oikeusministeriön (2007a) ohjeet säädösehdotusten vaikutusten arvioinnista.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 122

Vaikka usein lainsäädännön nimenomainen tarkoitus on vaikuttaa ihmisten käyttäytymiseen, on lain vaikutuksia koskeva empiirinen tutkimus vähäistä Suomessa9. Lainsäädännön parantamiseksi ja tehokkuuden lisää- miseksi tulisi oikeudellisessa tutkimuksessa lisätä empiirisen tiedon hyväk- sikäyttöä, jotta voitaisiin tutkia paremmin lainsäädännön käytännön toimivuutta (law in action), eikä tyytyä pelkästään tulkintajuridiseen kysymyk- senasetteluun (law in books). Lisäksi ei ole riittävää tutkia pelkästään jo käytössä olevien julkisen sektorin toimintatapojen hyödyllisyyttä ja vaikuttavuutta, vaan empiiristä tutkimusta tarvitaan myös selvittämään ja ennus- tamaan esimerkiksi vasta suunnitteilla olevien uusien toimintatapojen tai lakien vaikuttavuutta. Empiirisen tutkimusten yhtenä tavoitteena on vähentää päätöksentekoon liittyvää epävarmuutta esimerkiksi löytämällä tutkittavasta ilmiöstä säännön- mukaisia tekijöitä. Kriminaalipoliittisessa päätöksenteossa joudutaan usein tukeutumaan ennusteisiin. Ennusteiden taso vaihtelee rikollisuuden määrän ennustamisesta aina yksittäistä henkilöä koskeviin ennusteisiin. Esimerkiksi yhdyskuntapalvelun soveltuvuusselvityksessä joudutaan arvioimaan eli ennus- tamaan sitä, tulisiko tuomittu suorittamaan rangaistuksensa, mikäli hänelle tuomittaisiin yhdyskuntapalvelua10. Vankeinhoidossa tarvitaan myös ennustei- ta vankilasta vapautuneen rikoksen uusimisesta. Empiirisen tiedon avulla voitaisiin paremmin suunnitella sitä, kuinka paljon vankeudenhoitoon tulisi sijoittaa resursseja, jos rikoksen uusijoiden määriä osattaisiin ennustaa. Lisäksi erilaisen uusimisriskin omaaville vangeille olisi mahdollista ”räätälöidä” erilaisia kuntoutusohjelmia ja ehdonalaisessa vankeudessa oleville erilaisia valvonta- ohjelmia, mikäli erot yksilöiden välillä uusimisriskeissä voitaisiin tunnistaa11. Tällä tavoin rikoksentorjunnan niukat resurssit voitaisiin jakaa entistä tehok- kaammin12. Empiirisiä menetelmiä voidaan käyttää oikeudellisessa tutkimuksissa monella eri tavoin. Ensinnäkin menetelmien avulla voidaan kuvailla vallit- sevaa oikeudellisesta tilaa ja tietyn säädöksen yhteiskunnallista merkitystä. Esimerkiksi Mähönen ja Määttä (2002) toteavat, että jokaisessa lainopilli- sesti suuntautuneessa oikeustutkimuksessa tulisi olla lyhyt deskriptiivinen

9 Ervasti (2003), 43. Esim. Bachman ja Schutt (2003) nostavat esille sen, että Yhdysval- loissa käytetään valtavasti rahaa rikollisuuden ehkäisemiseen eri keinoilla, mutta keinojen vaikutusten arviointiin osoitetaan resursseja todella vähän. Kotimaisena poikkeuksena on syytä mainita esimerkiksi verotusta koskeva lainsäädäntö, joiden vaikutuksia taloustieteili- jät ovat kiitettävästi tutkineet. 10 Ks. asetus yhdyskuntapalveluksesta 3 §. 11 Ks. esim. empiirisen tiedon tarpeista yhdyskuntaseuraamuksissa Bottoms, Gelsthorpe ja Rex (2002, 6–8). 12 Ks. yleisemmin empiirisen tiedon hyödyntämisestä kriminaalipolitiikassa Tolvanen (2005).

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 123 jakso, jossa valaistaisiin tutkimusteeman yhteiskunnallista merkitystä. Jotta tutkimusresursseja voitaisiin kohdentaa tehokkaasti, olisi syytä tietää, onko tutkimuksessa kysymys ongelmasta, joka on aiheuttanut pari oikeustapaus- ta viime vuosina vai tulkintaongelmasta, joka merkittävästi työllistää kärä- jäoikeuksia. Vaikuttavuustutkimuksen kannalta empiirisen tutkimuksen avulla voidaan arvioida toimenpiteen tai toimenpiteiden tarvetta (the evaluation of need). Toiseksi tilastollisten menetelmien avulla voidaan ennustaa lainsää- dännön muutosten tai erilaisten toimenpideohjelmien vaikutusta yksilöiden ja yritysten toimintaan (ns. etukäteisarviointi). Koska oikeustiede ei ole yksilöiden ja yritysten käyttäytymistä selittävä tiede, vaikuttavuustutkimuksessa tarvitaan muiden tieteiden apua. Esimerkiksi taloustieteen teoria ja siinä käytettävä ekonometrinen analyysi mahdollistavat lain muutosten vaikuttavuuden ennustamisen. Kolmanneksi tilastollisia menetelmiä käytetään arvioitaessa ja mitattaes- sa lainsäädännön muutosten todellisia vaikutuksia yhteiskunnassa sekä seli- tettäessä esimerkiksi yksilöiden käyttäytymistä (ns. jälkikäteisarviointi). Lainmuutoksen jälkeen on tärkeätä selvittää, miten lain tarkoitus on käytän- nössä toteutunut. Hallituksen esitysten laatimisohjeissa sekä lakihankkeiden ennakollinen että jälkikäteinen vaikutusten arvioiminen on asetettu yhdeksi tavoitteeksi: ”koska lakihankkeilla pyritään yleensä jonkinlaiseen muutokseen yhteiskunnassa, vaikutusten arvioiminen etukäteen on tärkeää. Vastaavasti saattaa olla tarpeen seurata jälkikäteen, millaisia vaikutuksia säädöksillä on ja vastaavatko ne asetettuja tavoitteita.”13 Neljänneksi tilastollisia menetelmiä käytetään apuna oikeudenkäynnissä todistusaineiston tuottamisessa, kuten DNA-analyysissä14. Samoin tilastollista analyysiä voidaan käyttää apuna osoitettaessa, ovatko tehtaan päästöt vahingoittaneet järven eliökantaa, tai onko ydinvoimalan säteily lisännyt jollain alueella syöpä- ja epämuodostumariskiä. Empiirisesti kyselytutki- muksen avulla on selvitetty myös sitä, että ovatko kuluttajat sekoittaneet markkinoille tulleen yrityksen uuden tuotteen nimen jo markkinoilla ollee- seen tunnettuun tavaramerkkiin15.

13 HELO-työryhmän ehdotus 2003, 19. 14 Ks. tarkemmin esim. Kaye ja Sensabaugh 2000 ja Keinänen 2003. 15 Ks. enemmän Zeisel ja Kaye 1997.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 124

3 Esimerkki CS-kurssin vaikutuksesta uusintarikollisuuteen 3.1 Cognitive Skills -kurssi Cognitive Skills -ohjelma on Kanadassa rikoksentekijöille kehitetty oppimisohjelma. Ohjelma ohjaa rikoksentekijöitä arvioimaan omaa ajattelua, toimintaa sekä niiden seurauksia. Ohjelma on kehitetty tutkimalla rikok- sentekijöiden kognitiivisia taitoja, joissa todettiin olevan puutteita. Ohjel- man aikana opitaan ongelmanratkaisutaitoja, itsekontrollia, kriittistä ajattelua, sosiaalisia taitoja, luovaa ajattelua sekä arvojen pohdintaa. Suo- messa CS-ohjelma otettiin käyttöön vuonna 1997. Vuosittain kurssille on osallistunut 60–70 vankia ja se on osallistuneiden vankien määrällä mitat- tuna yleisin vankiloissa toteutettava toimintaohjelma. Kurssi koostuu 38:sta 2–2,5 oppitunnin työskentelyjaksosta ja sen läpivienti kestää noin kolme kuukautta. Kurssi on kerrallaan suunniteltu toteutettavaksi 6–8 vangin ko- koisille ryhmille.

3.2 Tutkimusaineisto Tutkimusaineisto muodostettiin Rikosseuraamusviraston keskusvankirekis- teristä kesäkuussa 2005 poimitusta kaikkien vankien vankilakausia koskevasta aineistosta16. Verrokkihenkilöiden valitsemiskriteereinä olivat suku- puoli, ikä, vankeuslaji, vankeuskertaisuus ja päärikos. Tämän lisäksi näyt- teen edustettavuutta pyrittiin lisäämään sovittamalla yhteen verrokkihenki- löiden ja CS-kursseille osallistuneiden tuomion pituudet sekä vapautu- misajankohta. Koska keskusvankirekisteristä ei voida poimia rikoksente- kopäiviä, tässä tutkimuksessa ei pyritty tutkimaan aitoa uusimista, eli sitä ovatko vankilaan palanneet vangit tehneet uuden rikoksen vapautumisen jälkeen, vaan ainoastaan sitä oliko vapautunut vanki palannut vankilaan vapautumisensa jälkeen. Tutkimuksissa ohjelman vaikuttavuutta on tarkasteltu rikosten uusimisen näkökulmasta. Tämä on ymmärrettävää, koska ohjelmien perimmäisenä ajatuksena on vaikuttaa juuri uusintarikollisuuteen. Toisaalta ohjelman vaikuttavuutta voitaisiin arvioida sen perusteella, miten yksilön ominaisuudet, joihin ohjelmalla pyritään vaikuttamaan, ovat muuttuneet ohjelman aikana. Lopulliseen tutkimusaineistoon valikoitui 824 vankia, joista 469 vankia toimi verrokkeina, 248 vankia oli suorittanut CS-kurssin kokonaisuudes-

16 Ks. tarkemmin CS-kurssin vaikutuksen empiirisestä tutkimisesta Keinänen ja Tyni 2008.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 125 saan ja 107 vankia oli keskeyttänyt kurssin. Vankeja on voitu seurata vapaudessa eripituisia ajanjaksoja riippuen heidän vapautumisensa ajankoh- dasta. Aineistossa on tietoja 718 vangista, joita on voitu seurata vapaudessa yli vuoden verran ja 642 vankia, joita on voitu seurata yli kaksi vuotta vapautumisesta. Taulukossa 1 on kuvattu ryhmien (verrokit, CS-kurssin läpi- käyneiden ja keskeyttäneiden) taustamuuttujien tunnuslukuja. Samalla taulukossa esitetään keskiarvotestin (F-testi) p-arvot, sille että keskiarvot ryhmien välillä eivät ole samansuuruisia. Ryhmien taustatekijöitä ei ole saatu aineiston muodostamisessa täysin samansuuruisiksi. Esimerkiksi CS-kurssin läpikäyneillä on kaikkein eniten vankeusrangaistuskokemuksia (keskimäärin 4,7 kertaa). Vastaava lukema verrokeilla oli 3,6. Lisäksi erot ovat tilastollisesti erittäin merkitseviä (p- arvo on 0,000)17. Kun aikaisemmista tutkimuksista tiedetään18, että vanki- lakertaisuudella on positiivinen yhteys rikoksen uusimiseen, erot vankila- kertaisuudessa tulisi ottaa huomioon uusimisasteita tutkittaessa. Myös muissa taustamuuttujissa oli eroja ryhmien välillä. CS-kurssin läpikäyneet olivat kaikkein iäkkäimpiä (negatiivinen yhteys uusimiseen) ja vastaavasti verrokit olivat kaikkein nuorimpia. Vankeuden todellinen kesto oli kaikkein pisin kurssin läpikäyneillä (n. 31 kuukautta) ja lyhin verrokeilla (n. 20 kuukautta).

Taulukko 1 Taustamuuttujien tunnusluvut ryhmittäin

Ryhmä Vankila-kertaisuus Ikä Vankeuden kesto Vapautumisvuosi N Verrokki 3,6 29,2 585 2001,8 469 CS–läpi 4,7 33,8 943 2001,3 248 CS–kesk. 4,6 31,2 817 2000,8 107 Tilastollinen merkitsevyys 0,000 0,000 0,000 0,000 Yhteensä 4,1 30,8 723 2001,6 824

Aluksi tarkastellaan vankilaan palaamisen todennäköisyyttä vankilakertaisuuden ja CS-kurssille osallistumisen suhteen. Empiiriset tulokset osoittavat sen, että CS-kurssin läpikäyneiden vankilaan palaamisen todennäköisyys on pienempi kuin verrokkiryhmällä ja CS-kurssin keskeyttäneillä ja lisäksi erot ovat tilastollisesti merkitseviä19. Kuviossa 1 on kuvattu vankilaan palaami-

17 Yksisuuntainen varianssianalyysi. 18 Suomessa esim. Hypén 2004 sekä Keinänen ja Saarimaa 2005. 19 Tutkimuksessa on laskettu Kaplan-Meier -estimaattori vankilaan palaamiselle. Esti- maattorissa huomioidaan se, että vankien seuranta-ajat vaihtelevat. Tutkimuksessa on testattu eroja ryhmien Kaplan-Meier -estimaattoreissa (ns. selviytymisfunktio) log-rank - testin avulla. Testisuureen arvo oli 9.88 ja p-arvo 0,0072.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 126 sen todennäköisyys seuranta-ajan mukaan20. Ensimmäisen seurantavuoden jälkeen CS-kurssin keskeyttäneistä oli tuomittu uuteen vankeusrangaistukseen 31 prosenttia ja 21 prosenttia CS-kurssin suorittaneista. Vastaavasti verrokeista vankilaan oli tuomittu 28 prosenttia. Ero vuoden seurannan jäl- keen rikoksen uusimisessa kurssin suorittaneiden ja verrokeiden välillä oli 7 prosenttiyksikköä (melkein 26 prosenttia). Kolmen vuoden seuranta-ajan jälkeen verrokkiryhmästä oli tuomittu uuteen vankeusrangaistukseen 61 prosenttia, 48 prosenttia CS-kurssin läpikäyneistä ja 61 prosenttia kurssin kes- keyttäneistä. Yksinkertaisen tarkastelun perusteella voidaan sanoa, että CS- kurssin läpi käyneillä vankilaan palaamisen todennäköisyys on 13 prosent- tiyksikköä (melkein 22 prosenttia) pienempi kuin niillä, jotka eivät ole osallistuneet kurssille.

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

Uusijoiden osuusUusijoiden 0,2

0,1

0 2 4 6 8 2 6 10 1 14 16 18 20 22 24 2 28 30 32 34 36 Seuranta-aika, kk

Verrokkiryhmä CS-kurssin suorittaneet CS-kurssin keskeyttäneet

Kuvio 1 Vankilaan palaamisen todennäköisyys

Onko CS-kurssin vaikutus uusimiseen samanlainen riippumatta vankien taustatekijöistä? Kuviossa 2 on tarkasteltu alle kolme kertaa vankilassa olleiden vankilaan palaamisen todennäköisyyttä CS-kurssille osallistumisen mukaan21. Vuoden seurannan jälkeen 19 prosenttia verrokeista, 5 prosenttia CS-kurssin suorittaneista ja 19 prosenttia CS-kurssin keskeyttäneis- tä oli tuomittu uuteen vankeusrangaistukseen. Ero verrokeiden ja CC-

20 Vankilaan palaamisen todennäköisyys on 1–selviytymisen (survival) todennäköisyys. 21 Yhteensä 200 verrokkia, 89 CS-kurssin läpikäynyttä ja 33 CS-kurssin keskeyttänyttä vankia oli ollut aiemmin vankilassa alle kolme kertaa.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 127 kurssin suorittaneiden välillä uusimisasteessa oli 74 prosenttia. Vastaava ero verrokeiden ja CS-kurssin keskeyttäneiden välillä oli alle kaksi prosenttia. Kolmen vuoden seurannan jälkeen 42 prosenttia verrokeista, 17 CS-kurssin suorittaneista ja 36 CS-kurssin keskeyttäneistä oli tuomittu uuteen vankeusrangaistukseen. Ero uusimisasteessa verrokeiden ja kurssin suorittaneiden välillä oli 60 prosenttia ja verrokeiden ja kurssin keskeyttä- neiden välillä 13 prosenttia. Erot ryhmien välillä ovat tilastollisesti merkit- seviä22.

0,45 0,4 0,35 0,3 0,25 0,2 0,15 Uusijoiden osuus Uusijoiden 0,1 0,05 0 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 Seuranta-aika, kk

Verrokkiryhmä CS-läpi CS-kesk.

Kuvio 2 Vankilaan palaamisen todennäköisyys 1–2 vankilassa olleilla

3.3 Tilastollinen analyysi Seuraavaksi tarkastellaan regressioanalyysin avulla, johtuvatko erot uusimisen eroista ryhmien kontrolloiduista taustamuuttujissa vai voidaanko erot uusimisasteissa selittää johtuvan CS-kurssille osallistumisesta. Regres- sioanalyysiä varten tutkimuksen taustamuuttujat on luokiteltu vapautumis- vuotta lukuun ottamatta. Taulukossa 2 on kuvattu analyysissä käytettävien muuttujien luokittelu ja muuttajien referenssiryhmät.

22 Log-rank -testin testisuureen arvo oli 12.86 ja p-arvo 0.0016.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 128

Taulukko 2 Muuttujat tilastollisessa analyysissä

Muuttuja Tiedot ei kurssia (referenssiryhmä), CS-kurssin suorittaneet, CS–kurssi CS-kurssin keskeyttäneet Vankilakertaisuus 1 (referenssiryhmä), 2,3–9, yli 9 kertaa Vankeuden kesto alle puoli vuotta (referenssiryhmä), 0.5–1 v., 1–2 v., yli 2 v. Ikä 19–23 v., 24–29 v. (referenssiryhmä), 31–40 v., yli 40 v. Vapautumisvuosi jatkuva muuttuja: min 1997, max 2005

Tutkimuksessa käytetään kahta regressiomenetelmää analysoimaan aineistoa: logistista ja Coxin regressiota. Logistisessa regressiossa selitettävänä muuttujana on se, onko vanki tuomittu uudelleen vankilaan kahden vuoden seurannan jälkeen vapautumisesta. Coxin regressiossa selitettävänä muuttujana on myös uusiminen, mutta siinä huomioidaan se, että vankeja on seurattu eripituinen aika vapautumisesta. Logistisessa regressiossa kertoimen ollessa positiivinen, muuttujalla on lisäävä vaikutus uusintarikollisuuteen. Logistisessa regressiossa laskettu marginaalivaikutus kuvaa sitä, kuinka monta prosenttiyksikköä tutkittavan ilmiön (uusintarikollisuus) en- nustettu todennäköisyys muuttuu prosenttiyksiköissä, kun yhden selittävän muuttujan arvo muuttuu. Samalla tavoin Coxin regressiossa hasardisuhteen ollessa suurempi kuin yksi, muuttujalla on uusimista nopeuttava vaikutus23. Taulukossa 3 on raportoitu regressioanalyysin tulokset. Logistisen regressioanalyysin mukaan CS-kurssin läpikäynti vaikuttaa vankien uusimiseen tilastollisesti merkitsevästi (viiden prosentin riskitasol- la tarkasteltuna) ensi tai toista kertaa vankilasta vapautuvilla24. Kun keski- määräisen vangin vankilaan palaamisen todennäköisyys kahden vuoden seurannan aikana oli 50,6 prosenttia, oli se CS-kurssin läpikäyneillä 1–2 kertaa vankilassa olleilla noin 19 prosenttiyksikköä pienempi. Vastaavasti niillä vangeilla, joiden CS-kurssi keskeytyi, vankilaan palaamisen toden- näköisyys ei poikennut verrokkiryhmän vankilaan palaamisesta. Verrokki- ryhmän vangeilla, jotka ovat olleet aikaisemmin vankilassa 3–9 kertaa, on keskimäärin 33 prosenttiyksikköä suurempi todennäköisyys vankilatuo- miolle kahden vuoden seurannan aikana. Vastaavasti CS-kurssin läpikäy- neillä 3–9 kertaa vankilassa olleilla uusimisen todennäköisyys oli karkeasti 7–8 prosenttiyksikköä suurempi kuin ensikertaa vankilasta vapautuneella verrokilla. Ero uusimisissa 3–9 kertaa vankilassa olleilla verrokeilla ja CS-

23 Kertoimet tulkitaan siten, että kuinka monta prosenttia vastaajan hasardi on suurempi (jos kerroin suurempi kuin yksi) kuin referenssivastaajan hasardi, kun muut tekijät mallissa on kontrolloitu. Tilanne on päinvastainen, jos hasardisuhde on alle ykkösen. 24 Tilastollisen vaihtoehtohypoteesin ollessa yksisuuntainen eli CS-kurssin läpikäynti vähentää uusimisen todennäköisyyttä kertoimen p-arvo on 0.0485.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 129 kurssin käyneillä oli tilastollisesti merkitsevä25. Vastaavasti 3–9 kertaa vankilassa olleilla kurssin keskeyttäneillä ja verrokeilla ei ollut tilastollisesti merkittävää eroa uusimisasteissa. CS-kurssin käymisellä ja uusimisella ei havaittu olevan tilastollista yhteyttä niiden vankien keskuudessa, jotka olivat olleet vankilassa yli 9 kertaa. On muistettava, että näitä vankeja aineistossa oli ainoastaan 48 ja erojen uusimisasteissa olisi oltava melko suuria, jotta ne olisivat tilastollisesti merkitseviä. Tarkasteltaessa muita muuttujia havaitaan, että vankilaan palaamisen to- dennäköisyys kasvaa vankilakertaisuuden mukaan. Esimerkiksi yli 9 kertaa vankilassa olleella on keskimäärin 39 prosenttiyksikköä suurempi vankilaan palaamisen todennäköisyys verrattuna ensi kertaa vankilasta vapautunee- seen26. Iällä on myös vaikutusta vankilaan palaamisen todennäköisyyteen. Kaikkein todennäköisimmin vankilaan palaavat nuoret 19–23-vuotiaat vangit. Vastaavasti yli 40-vuotiailla vangeilla uusimisen todennäköisyys kahden vuoden seurannan jälkeen on keskimäärin 41 prosenttiyksikköä pienempää kuin 24–30-vuotiailla. Rangaistuksen kestoa tarkasteltaessa havaitaan, että kaikkein suurin vankilaan palaamisen todennäköisyys on alle kuusi kuukautta vankilassa olleilla (nettorangaistus). Esimerkiksi 1–2 vuotta vankilassa istuneiden uusimisen todennäköisyys ei poikennut yli 2 vuotta vankilassa istuneiden uusimisesta. Vankilaan palaamisen todennäköisyys on kasvanut viime vuosina27. Keskimäärin uusimisen todennäköisyys kahden vuoden seurannan aikana on kasvanut 6 prosenttiyksikköä, kun muut vastaajan teki- jät on huomioitu mallissa.

25 Testisuure on χ 2-jakautunut vapausasteilla 1 nollahypoteesin, että ryhmien välillä ei ole eroja, ollessa totta: Testisuureen arvo on 5.30 ja p-arvo 0.0213. 26 Vastaavanlaisia tuloksia on saanut mm. Hypén 2004, 40. 27 Tulos vastaa Hypénin 2004, 36 tuloksia.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 130

Taulukko 3 Regressioanalyysin tulokset

Logistinen regressio Coxin regressio Muuttuja kerroin p-arvo marginaalivaikutus hasardisuhde p-arvo CS–läpi -0,752 0,097 -18,5 0,560 0,047 CS–kesk. -0,034 0,943 -0,9 0,929 0,806 CS–läpi & 3–9 kertaa 1,101 0,032 26,0 2,031 0,026 CS–kesk. & 3–9 kertaa 0,072 0,900 1,8 1,452 0,278 CS–läpi & yli 9 kertaa 0,926 0,321 21,7 2,582 0,078 CS–kesk. & yli 9 kertaa 2,135 0,068 39,5 5,080 0,007 2 kertaa 0,362 0,287 9,0 1,422 0,095 3–9 kertaa 1,385 0,000 33,2 2,742 0,000 yli 9 kertaa 2,011 0,006 39,6 3,397 0,002 0.5–1 v. -0,887 0,005 -21,5 0,579 0,001 1–2 v. -1,275 0,000 -30,5 0,522 0,000 Yli 2 v. -1,306 0,000 -31,3 0,499 0,000 ikä: 19–23 v. 0,486 0,102 12,0 1,634 0,001 ikä: 31–40 v. -0,857 0,000 -21,0 0,693 0,002 ikä: yli 40 v. -1,997 0,000 -41,3 0,335 0,000 Vapautumisvuosi 0,247 0,000 6,2 1,012 0,690 Vakio -0,281 0,452

Coxin regressiomenetelmä tuottaa samansuuntaiset tulokset kuin logistinen regressio, tosin parametrien p-arvot ovat pienempiä, mikä johtaa useammin nollahypoteesin (eli oletuksen, että muuttuja ei vaikuta uusimiseen) hyl- käämiseen muuttujien kohdalla. Esimerkiksi ensimmäistä kertaa vankilasta vapautuneilla CS-kurssin käyneillä hasardisuhde oli 44 prosenttia pienempi kuin vastaavalla verrokkivangilla. Vastaavasti kurssin keskeyttäneillä ensi- kertalaisilla hasardisuhde oli seitsemän prosenttia pienempi kuin verrokeilla, mutta tulos ei ollut tilastollisesti merkitsevä (p-arvo oli 0,806).

4 Vaikuttavuustutkimuksen haasteista Oikeusministeriön (2007a) julkaisussa ”Säädösehdotusten vaikutusten arviointi” todetaan, että ”vaikutusarviointi mahdollistaa sen, että päätöksen- tekijöillä on käytettävissään riittävästi luotettavaa tietoa erilaisista ratkai- suvaihtoehdoista ja niiden seurauksista”. On kuitenkin tunnustettava ja tunnistettava (myös päätöksentekijän), että vaikutusten arviointiin liittyy monia ongelmia ja riittävän sekä luottavan tiedon tuottaminen on kaikkea muuta kuin helppo tehtävä.28

28 Julkaisussa esitetään, että hallituksen esityksen perusteluihin kirjattaisiin, mitkä ovat vaikutusarvioinnin keskeiset tulokset, miten arviointi on suoritettu, mitä tietolähteitä arvioinnissa on käytetty, miten asiantuntijoita tai sidosryhmiä on kuultu vaikutuksista ja

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 131

Mitä sitten ylipäänsä tarkoitetaan jonkin toimenpiteen vaikutuksella? Otetaan esimerkiksi vankilassa toteutettava toimenpideohjelma. Oletetaan, että jos vanki osallistuu toimenpiteeseen, todennäköisyys hänen rikoksen uusimiselle kaksi vuotta vapautumisen jälkeen on y1 ja mikäli hän ei osallistu toimenpiteeseen, uusimisen todennäköisyys on y0. Toimenpideohjel- man vaikutus on kahden todennäköisyyden välinen erotus:

δ = y10− y .

Jos δ < 0, voidaan sanoa toimenpiteen vähentäneen vapautuneen vangin uusintarikollisuuden todennäköisyyttä ja ohjelma on ollut silloin vaikutta- va. Josδ on likimain nolla, voimme sanoa, että ohjelmalla ei ole ollut juuri vaikutusta uusintarikollisuuteen29. Todellisuudessa vaikuttavuuden arvioinnin ongelmana on se, että emme voi havaita molempia todennäköisyyksiä, y1 ja y0, samalta henkilöltä. Toi- sin sanoen, jos yksilö osallistuu toimenpiteeseen, y0, eli uusintarikollisuuden todennäköisyys ilman toimenpidettä, on tuntematon. Vastaavasti oh-

jelmaan osallistumattomalle emme voi havaita todennäköisyyttä y1. Ylei- sesti ottaen toimenpiteen vaikutusten tutkimiseen liittyvä perustavaa laatua oleva ongelma voidaan ajatella puuttuvan havainnon ongelmana. Esimer- kiksi, jos kiinnostuksen kohteena on ylinopeussakkojen korottamisen vaikutus liikenneonnettomuuksien määrään, todellisuudessa pystytään havaitsemaan vain se maailmantila, jossa ylinopeussakkoja on korotettu, ei vaihtoehtoista maailmantilaa, jossa ylinopeussakkoja ei ole korotettu. Kuiten- kin kiinnostuksen kohde olisi juuri näiden kahden maailmantilan ero. Käytännössä toimenpiteen vaikutusten analysointi jakautuu kolmeen osaan. Ensiksi on pyrittävä identifioimaan julkisen vallan intervention ja sen (mahdollisen) vaikutuksen kausaalisuhde30. Toiseksi on estimoitava vaikutuksen suuruus kontrolloimalla muiden mahdollisesti sekoittavien tekijöiden vaikutus ja viimeiseksi on pyrittävä arvioimaan vaikutuksen (yhteiskunnallinen) merkittävyys esimerkiksi kustannus-hyötyanalyysin avulla. On huomattava, että vaikutusanalyysissä on kiinnostuttu ensisijaisesti mittaamaan syyn vaikutusta (effect of cause), eikä niinkään pohtimaan vaikutusten syitä (causes of effect)31.

mihin oletuksiin arviointi perustuu. Näiden tietojen avulla päätöksentekijä pystyy paremmin arvioimaan vaikutusarvioinnin luotettavuutta. 29 Ks. McCordin (2003) esimerkkejä interventioista, jotka ovat itse asiassa lisänneet yksi- lön rikosalttiutta, vaikka interventioiden tarkoituksena on ollut rikollisuuden vähentämi- nen. Ks. myös Lowenkamp ja Latessa (2004). 30 Kausaalisuudesta ks. Niiniluoto 1983. 31 Venetoklis 2002, 8.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 132

Minkälaisten tutkimusasetelmien avulla voidaan sitten analysoida jonkin toimenpiteen vaikuttavuutta? Farrington (2003) on luokitellut vaikuttavuustutkimuksen tutkimusasetelmat viiteen tasoon sen mukaan, kuinka luotettavia empiiriset vaikuttavuustulokset ovat. Kaikkein epäluotettavin taso on taso 1. Tasossa 1 esimerkiksi mitataan uusijoiden osuutta sen suhteen, onko vanki osallistunut CS-ohjelmaan vai ei. Sen jälkeen tarkastellaan, onko tutkittavassa muuttujassa eroja sen suhteen, ovatko vangit osallistuneet ohjelmaan vai ei. Ongelmana tässä tasossa on se, että siinä ei huomioida sisäistä validiteettia (internal validity). Tutkimuksen sisäisellä validiteetilla tarkoitetaan kysymystä, aiheuttiko toimenpide todellisuudessa muutoksen tarkasteltavassa ilmiössä vai jokin muu. Toisessa tasossa mitataan ilmiötä ennen ja jälkeen toimenpiteen. Esi- merkiksi vangeilta voitaisiin mitata rikosmyönteisiä asenteita ennen CS- kurssille tuloa ja sen jälkeen. Muutosta rikosmyönteisessä asenteissa voitaisiin pitää toimenpiteen eli CS-kurssin vaikutuksena. Ongelmana on se, että tällä tavalla vertailemalla ei voida sanoa, minkälainen muutos rikos- myönteisessä asenteissa olisi tapahtunut ilman kurssille osallistumista. Esimerkiksi voitaisiin havaita, että CS-kurssin osallistujilla rikosmyöntei- sissä asenteissa ei ole tapahtunut muutoksia vankeuden aikana. Tulkinta, jonka mukaan kurssilla ei ole vaikutusta, olisi virheellinen, mikäli muiden vankien rikosmyönteiset asenteet lisääntyvät itse asiassa vankeuden aikana. Kolmannella tasolla mitataan muutosta tutkittavassa ilmiössä ennen ja jälkeen toimenpiteen toimenpiteeseen osallistuneilta ja verrokkiryhmältä. Esimerkiksi tutkimuksessa voitaisiin arvioida toimenpideohjelman vaikuttavuutta vertaamalla ohjelmaan osallistuneiden ja ohjelmaan ei- osallistuneiden keskiarvoja tutkittavasta ilmiöstä. Arvio toimenpiteen vaikutuksesta on,

ˆ δ =−yy10, missä y1 on ohjelmaan osallistuneiden tutkittavan ilmiön keskiarvo (esimerkiksi kolme kuukautta ohjelman jälkeen) ja y0 on ohjelmaan osallistumattomien keskiarvo. Toisaalta, ennen kuin voidaan tehdä lopullisia johto- päätöksiä ohjelman hyvyydestä, olisi pyrittävä varmistamaan, että ohjelma on todellisuudessa ollut syy esimerkiksi vähentyneelle uusimisriskille. Esimerkiksi, jos ohjelmaan valitaan ainoastaan vapaaehtoisia, eroa uusimisasteissa saattaa selittää se, että ohjelmaan osallistuneet ovat keskimää- rin motivoituneempia muuttamaan rikollista käyttäytymistään kuin ne, jotka eivät ole ohjelmaan osallistuneet. Erot motivaatiossa saattaa siis selittää erot ryhmien välillä, ei itse toimenpideohjelma. Ongelmana onkin tällä ta-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 133 solla se, että toimenpiteeseen valikoituneet vangit poikkeavat vertailuryh- män vangeista. Neljännessä tasossa kontrolloidaan toimenpiteeseen osallistuneiden ja vertailuryhmän erot taustatekijöissä, jotka ovat yhteydessä tutkittavaan il- miöön. Esimerkiksi aikaisemman tutkimuksen perusteella tiedetään, että vankilakertaisuus vaikuttaa vapautuneen vangin uusintarikollisuuteen. Sen vuoksi on tärkeää, että vaikuttavuustutkimuksessa kontrolloidaan erot vankien vankikertaisuudessa, jotta saataisiin estimoitua harhattomasti toimenpiteen todellinen vaikutus uusintarikollisuuteen. Esimerkiksi tämän tutkimuksen tilastoaineistoa tarkasteltaessa havaittiin, että ryhmien välillä oli tilastollisesti merkitseviä eroja taustamuuttujittain. Ongelma tässä tasossa on havaitsemattomat tekijät eli tekijät joita ei ole havaittu tai mitattu vangeilta. Esimerkiksi motivaatio on yleensä tällainen tekijä. Viidennessä tasossa toimenpiteeseen valikoidaan osallistujat satunnais- tamalla. Kokeellisessa tutkimuksessa tiettyyn toimenpiteeseen vapaaehtoi- sesti halunneet arvotaan satunnaisesti koe- ja kontrolliryhmiin. Kokeellisen asetelman ja satunnaistamisen ansiosta koe- ja kontrolliryhmä eivät eroa ennen käsittelyä systemaattisella tavalla toisistaan32. Toimenpiteen vaikutus voidaan laskea suoraan vertailemalla halutun tunnusluvun keskiarvoja koe- ja kontrolliryhmän välillä. Toisin sanoen toimenpiteen vaikutus on

ˆ δ =−yy10, missä y1 on toimenpiteeseen osallistuneiden tunnusluku ja y0 on toimenpiteeseen osallistumattomien tarkasteltava tunnusluku. Kontrolliryhmän tilannetta kokeen jälkeen voidaan tällöin pitää hyvänä arviona siitä, mitä koeryhmässä olisi todennäköisesti tapahtunut, jos tutkittavana oleva käsit- tely olisi jätetty tekemättä. Koeryhmän ja kontrolliryhmän satunnaisvaihte- lua suuremmat erot voidaan tulkita kokeiltavana olevan käsittelyn vaiku- tukseksi. Tällöin voidaan sanoa, että toimenpiteen ja tutkittavan ilmiön välillä on kausaalisuus-suhde. Jos koe on suunniteltu hyvin ja satunnaista- minen suoritettu huolellisesti, antaa kokeellinen tutkimus parhaan mahdollisen arvion käsittelyn vaikutuksesta. Lisäksi, koska vaikutuksen arviointi perustuu yksinkertaiseen keskiarvojen vertailuun ja yksinkertaisiin tilastol-

32 Tämä voidaan todentaa tilastollisin testein. Mikäli ryhmät eroavat toisistaan taustamuuttujien suhteen, erot voidaan kontrolloida regressioanalyysin avulla.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 134 lisiin testeihin33, tutkimuksen tulokset ovat helposti ymmärrettäviä ja us- kottavia.34 Kaiken kaikkiaan vaikuttavuusanalyysin keskeisin ongelma on se, kuinka muodostaa ohjelmaan osallistuneille verrokkiryhmä, joka muistut- taisi mahdollisimman paljon ohjelmaan osallistuneita. Verrokkiryhmä voidaan muodostaa joko kokeellisesti (experiments) tai havaintoihin perustuen (ei-kokeellinen tutkimus, observational studies)35. Yhteiskuntatieteellisessä tutkimuksessa kokeellinen asetelma on huomattavasti harvinaisempi kuin ei-kokeellinen tutkimus. Kokeellista tutkimusta pidetään helposti kalliina36, eettisesti arveluttavana tai vaikeana toteuttaa. Kokeellisen asetelman sijaan yhteiskuntatieteissä hyödynnetään useimmiten tilastollisia menetelmiä, joiden avulla pyritään kontrolloimaan toimenpiteisiin osallistujien ja sopivasti valitun vertailuryhmän välisiä eroja. Huolellisesti toteutettuna tällaiset tilastolliset tutkimukset voivat tuottaa samanlaisia arvioita kuin kokeellinen tutkimus. Toisaalta vaatimukset tilas- tolliselle analyysille ovat paljon kokeellisen asetelman analysointia suu- rempia37. Käytännössä kontrolliryhmä voidaan muodostaa sellaisista vangeista, jotka ovat arvioitu sopiviksi ohjelmaan, mutta jotka jäävät kuitenkin – jos- tain syystä – intervention ulkopuolelle. Vanki voi esimerkiksi hakea siirtoa ensimmäisen sijoituksen jälkeen toiseen vankilaan, missä kyseistä ohjelmaa ei ole tai hän voi vapautua ennen ohjelman aloittamista. Tämän menetelmän etuna on se, että vangit on arvioitu alkuarvioinnissa sopiviksi ohjelmaan ja täten heidän voidaan olettaa olevan taustatekijöiltään verrattavissa varsinaiseen koeryhmään. Kontrolliryhmän muodostamisen apuna voidaan käyttää vankien taustatekijöitä, joiden on tutkimusten mukaan havaittu olevan yh- teydessä uusimisriskiin. Tällaisia tekijöitä ovat muun muassa vankeuskertaisuus, ikä, rikostyyppi ja päihdeongelma. Taustatekijöiden huomioon ottami- sella yritetään muodostaa verrokkiryhmästä mahdollisimman samankaltainen kuin toimenpiteeseen osallistunut ryhmä on. Ei-kokeellisessa tutkimuksessa tutkijalla ei ole pääsääntöisesti mahdollisuutta vaikuttaa siihen, kuka osallistuu toimenpiteeseen, minkä tyyppi-

33 Esimerkiksi t- ja F-testeihin. Hyvä esimerkki yksinkertaisesta tilastollisesta analyysistä on Killiaksen, Aebin ja Ribeaudin (2000) tutkimus yhdyskuntapalvelun ja lyhyen vankeuden välisistä eroista tuomituilla. 34 Hämäläinen ja Uusitalo 2005. 35 Ks. esim. LaLonde (1986), jossa on verrattu kokeellisen ja ei-kokeellisen vaikutta- vuusarvioinnin tuloksia kokeellista aineistoa käytettäessä. 36 Etenkin ns. yhteiskunnallisia kokeita pidetään kalliina ja eettisesti arveluttavina. ”Luokkahuonekokeet” tai laboratoriokokeet ovat vastaavasti paljon halvempia ja vä- hemmän eettisesti arveluttavia. 37 Hämäläinen ja Uusitalo 2005, 1.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 135 seen ohjelmaan kukin henkilö osallistuu ja kuinka paljon kukin saa toi- menpidettä. Tutkija pystyy ainoastaan havaitsemaan eri tekijöitä, mutta ei vaikuttamaan niihin. Perusongelmana kaikessa ei-kokeellisessa tutkimuksessa on toimenpiteeseen valikoituminen: toimenpiteisiin osallistujat eivät välttämättä muistuta keskimääräistä vankia (eikä edes verrokkia) ja siksi uusintarikollisuuden todennäköisyys saattaa olla toimenpiteeseen osallistu- jalla kovin erilainen kuin muilla vangeilla – täysin toimenpiteen vaikutuksista riippumatta38. Valikoitumisongelma on nähtävä puutteellisen tilasto- aineiston ongelmana. Valikoitumisharha (selection bias) esiintyy, koska aineistosta puuttuu tietoja, jotka vaikuttavat toimenpiteeseen osallistumisen todennäköisyyteen ja mittavaan suureeseen (esimerkiksi uusintarikollisuuden todennäköisyys). Tällainen muuttuja esimerkiksi CS-kurssin kohdalla on vangin motivaatio muuttaa käyttäytymistään. Yksinkertaisin tapa välttää valikoitumisharha on kerätä parempaa tilastoaineistoa39. Ongelmana ei-kokeellisessa tutkimuksessa on se, voidaanko sanoa, että jokin tekijä on syynä jollekin toiselle tekijälle. Kuvion 3 avulla voidaan hahmottaa ei-kokeellisessa tutkimuksessa esiintyviä kausaalisuuden tulkinnan ja mittaamisen ongelmakohtia40. Ensimmäisessä tilanteessa muuttuja A on syy muuttujalle B (seuraus). Siis muuttujan A vaihtelu vaikuttaa muuttujan B arvojen vaihteluun. Toisaalta voidaan myös sanoa, että muuttujien A ja B välillä on yhteys (association)41. Jos tilastollinen malli on väärin spesifioitu, esimerkiksi siten että teoreettinen malli on väärä, regressio- analyysistä voidaan saada tulos, että muuttujan B vaihtelu selittää muuttujan A vaihtelua. Toisessa tilanteessa muuttujiin A ja B vaikuttaa yhteinen tekijä ja todellisuudessa muuttujien A ja B välillä ei ole kausaalisuhdetta. Esimerkiksi uusintarikollisuuden todennäköisyyden ja ohjelmaan osallistumisen taustalla saattaa yhteisenä tekijänä olla vangin motivaatio muuttaa käyttäytymis- tään. Ongelmana vaikutusanalyysissä on se, että mikäli yhteistä tekijää ei huomioida mallissa, muuttujien A ja B välillä voidaan saada tilastollisesti merkitsevä riippuvuus, vaikka sitä ei todellisuudessa olisikaan. Kolman- nessa tilanteessa X muuttuja on ns. sekoittava muuttuja (lurking variable, confounding variable), joka vaikeuttaa muuttujan A vaikutuksen mittaa- mista muuttujaan B. Jos muuttujaa X ei kontrolloida analyysissä millään tavoin, muuttujan A vaikutuksesta muuttujaan B voidaan saada virheellinen arvio. Esimerkiksi rikollisuutta tutkittaessa on huomattu, että sosiaali-

38 Hämäläinen ja Uusitalo 2005, 2. 39 Heckman ja Smith 1995, 90. 40 Ks. Zeisel ja Kaye 1997, 36. 41 Voidaan saada tulos, että muuttujien A ja B välillä on voimakas korrelaatio, mutta tämä ei ole riittävä ehto kausaalisuus-tulkinnalle.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 136 set ongelmat (esim. asunnottomuus, päihteiden käyttö, työttömyys) kasau- tuvat rikollisille. Esimerkiksi arvioitaessa työttömyyden (A) vaikutusta uusintarikollisuuteen (B), saadaan virheellisiä tuloksia, mikäli ei huomioida sitä tosiasiaa, että päihteiden käyttö (X) vaikuttaa myös uusintarikollisuuteen ja työttömyyden ja päihteiden käytön välillä on yhteys.

A B A B A B ?

1) Kausaalisuus 2) Yhteinen tekijä X 3) Sekoittava tekijä

tarkoittaa yhteyttä tarkoittaa kausaalisuutta

Kuvio 3 Kausaalisuuden tulkinnan ja mittaamisen ongelmia

Heckman ja Smith (1995) käyvät läpi useita ongelmia, joita esiintyy kokeellisessa tutkimuksessa42. Satunnaistamisharhalla (randomization bias) tarkoitetaan sitä, että kokeellisessa tutkimuksessa toimenpiteeseen osallistuvat eivät vastaa ominaisuuksiltaan niitä henkilöitä, joille ohjelma on todellisuudessa tarkoitettu. Esimerkiksi, jos kokeeseen osallistujat arvotaan niistä henkilöistä, jotka haluavat osallistua toimenpiteeseen, tulokset eivät ole välttämättä yleistettävissä koko populaatioon (eivät ole keskimäärin yhtä motivoituneita). Toisin sanoen toimenpiteen keskimääräinen vaikutus (average treatment effect) on erisuuruinen kuin toimenpiteen keskimääräi- nen vaikutus toimenpiteeseen osallistuneille (average treatment effect on treated), mikä pystytään mittaamaan tutkimuksessa. Substituutioharhalla (substitution bias) tarkoitetaan sitä, että toimenpiteen ulkopuolelle jääneille tarjotaan mahdollisuutta osallistua johonkin toiseen toimenpiteeseen, joka on läheinen substituutti tutkittavana olevalle toimenpiteelle. Nyt kontrolliryhmä ei kuvaa tilannetta, jossa yksilö ei osal- ˆ listu mihinkään toimenpiteeseen. Erotus δ = yy10− ei mittaa eroa toimenpiteeseen osallistuneiden ja ei-osallistuneiden välillä, vaan pikemminkin tutkittavan toimenpiteen ja muiden vastaavanlaisten toimenpiteiden välistä eroa, mikä ei ollut tutkimuksen tavoitteena. Eettiset kysymykset nousevat esiin ihmisillä tehtävien kokeitten yhtey- dessä. Valittaessa toimenpiteeseen osallistujia satunnaisesti joku toimenpi-

42 Suomalaisesta esimerkistä käy Hämäläisen ja Uusitalon 2005 tutkimus.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 137 teeseen oikeutettu joudutaan jättämään ainakin määräajaksi toimenpiteen ulkopuolelle. Yleensä kursseille joudutaan joka tapauksessa valitsemaan osallistujat suuremmasta joukosta halukkaita. Arpa ei välttämättä ole sen epäreilumpi valintakriteeri kuin subjektiivinen harkinta tai ilmoittautumis- järjestys. Vankien osoittaminen toimenpiteisiin arpomalla ei kuitenkaan ole tehokkain mahdollinen tapa allokoida niukkojen resurssien käyttöä pitkällä aikavälillä. Tehokkain tapa olisi sijoittaa kukin vanki siihen toimenpiteeseen, josta juuri hänelle olisi eniten hyötyä. Mutta tällainen allokaatio edel- lyttää luotettavaa tietoa kullekin vangille hyödyllisimmästä toimenpiteestä. Tällaisesta tiedosta on pulaa ja juuri tällaista tietoa satunnaiskoe voisi tuottaa.43 Satunnaistamisella ja kaltaistamisella pyritään siihen, että koe- ja ver- rokkiryhmät eivät poikkeaisi toisistaan systemaattisesti muiden ominai- suuksien kuin toimenpiteeseen osallistumisen suhteen. Kuitenkin osa toimenpiteeseen valituista voi keskeyttää toimenpiteen ja sen vuoksi voi olla, että lopullisesti toimenpiteen loppuun suorittaneet poikkeavat todellisuudessa verrokkiryhmästä. Keskeytymisen syynä voi olla esimerkiksi moti- vaation puute, jolloin toimenpiteeseen jää motivoituneemmat ja vaarana on, että ohjelman vaikutus yliarvioidaan. Lisäksi toimenpiteen vaikutuksen arviointia voi vääristää se, jos toimenpiteeseen osallistuvat muuttavat käyt- täytymistään sen vuoksi, että osallistujat tietävät olevansa tarkkailun kohteena. Tämä niin sanottu Hawthornen vaikutus eroaa satunnaistamisharhas- ta siinä, että yksilöt muuttavat käyttäytymistään ainoastaan tutkijoiden ha- vainnoinnin seurauksena. Koska myöhemmin toimenpiteen vaikutusta ei seurata yhtä tarkasti kuin pilotti-tutkimuksessa, toimenpiteen vaikutus voi osoittautua myöhemmin paljon pienemmäksi, mikäli Hawthornen vaikutus on ollut totta. Kokeellisen tutkimuksen ongelmana voi olla se, että arvioita vaikutuksesta voidaan saada vasta monen vuoden päästä. Esimerkiksi vankilassa toteutetun ohjelman vaikutuksen mittarina voidaan käyttää vapautuneen vangin uusintarikollisuutta viiden vuoden seurannan aikana vapautumisesta. Mikäli vasta nyt oltaisiin suunnittelemassa kokeellista tutkimusta jonkin ohjelman vaikutuksesta vapautuneen vangin uusintarikollisuuteen, tulokset saattaisivat olla valmiina vasta kuuden vuoden kuluttua. Toinen tapa tutkia ohjelman vaikutusta uusimiseen on muodostaa tilastoaineisto, jossa on vankeja, jotka ovat aikaisemmin osallistuneet ohjelmaan ja vankeja, jotka eivät ole osallistuneet ohjelmaan, mutta jotka muilta ominaisuuksiltaan muistuttavat ohjelmaan osallistuneita. Tilastomenetelmin voidaan tutkia,

43 Ks. vastaavanlaisesti työttömille suunnatuista toimenpiteistä Hämäläinen ja Uusitalo 2005.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 138 onko ryhmien välillä eroja rikoksen uusimisessa, kun on samanaikaisesti kontrolloitu toimenpiteisiin osallistuneiden ja sopivasti valitun vertailu- ryhmän välisiä eroja. On tietenkin muistettava, että pelkästään uusintarikollisuuden vertaa- minen CS-kurssin suorittaneiden ja verrokeiden välillä ei anna vastausta siihen, kannattaako CS-kurssia ylipäänsä käyttää vankeinhoidossa44. Ver- tailussa tulisi ottaa huomioon kurssista aiheutuneet kustannukset ja kurssin ansiosta syntyneet hyödyt. Toisin sanoen kustannushyötyanalyysi olisi ulotettava myös vankeinhoitoon45. Samalla on kuitenkin myönnettävä analyy- sin tekemisen vaikeus. Kustannushyötyanalyysissä on useita vaiheita, jotka vaativat paljon informaatiota. Myös vaikutusten euromääräinen arvottami- nen on hankalaa, mutta toisaalta välttämätöntä. Toisaalta esimerkiksi Mark A. Cohen (1999, 35) on todennut, että mikä tahansa määrä vaikutusten arviointia ja kustannusten ja hyötyjen laskentaa on parempi kuin tilanne, jossa minkäänlaista analyysiä ei tehdä. Vaikutusten sekä kustannusten ja hyö- tyjen arvioimisessa ja tutkimisessa olisikin edettävä pienin askelin, jotta tulevaisuudessa voitaisiin tehdä luotettavaa arviointia eri toimenpiteiden tehokkuudesta rikoksesta tuomittujen keskuudessa. CS-kurssin vaikutuksia rikolliseen käyttäytymiseen voitaisiin tutkia selvittämällä, kuinka paljon ja minkä tyyppisiä rikoksia kurssin suorittaneet ja verrokit tekevät tietyn seurantajakson aikana. Esimerkiksi Hypénin (2004) tutkimuksessa havaittiin, että vankilasta vapautuneiden vankilaan palaamisen todennäköisyys ei enää lisäänny paljoakaan viiden vuoden jäl- keen. Tutkimuksessa voitaisiin siis selvittää, kuinka paljon ja minkä tyyp- pisiä rikoksia keskimäärin CS-kurssin käyneet ja verrokit tekevät viiden vuoden aikana tuomiosta. Mikäli kurssin käyneet ja verrokit eivät poikkeaisi muilta taustatekijöiltä toisistaan tai nämä tekijät saataisiin kontrolloi- tua mallissa, eroa voitaisiin pitää kurssista johtuvana. Tietenkään pelkkä vaikuttavuuden tutkiminen ei riitä. Pitäisi myös pystyä arvottamaan yksit- täisen rikoksen haitta yhteiskunnassa, jotta voitaisiin sanoa, kuinka paljon vähemmän tai enemmän haittaa kurssin käyneet ovat aiheuttaneet seuranta- aikana kuin verrokit. Tong ja Farrington (2006) esittävät muutamia ehdotuksia sille, kuinka toimenpideohjelmien vaikutusten arviointia tulisi parantaa. Ensinnäkin arviointi tulisi perustua laajempaan tilastoaineistoon. Toisin sanoen tutki-

44 Toisin sanoen toimenpiteen (tai säädösten) vaikuttavuus ei takaa, että toimenpide (sää- dös) olisi tehokas. 45 Ks. tarkemmin kustannushyötyanalyysistä rikosten kohdalla Cohen 1999 ja Cohen 2005 ja yleisesti Boardman, Greenberg, Vining ja Weimer 2001 ja Weimer ja Vining 2005.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 139 muksissa ohjelmiin osallistuneiden ja verrokeiden määrää tulisi kasvattaa46. Tämä siksi, jotta otoskoon kasvattamisella saataisiin tilastolliset luottamus- välit pienenemään ja sitä kautta saataisiin paremmin esille mahdollinen ohjelman vaikutus tilastollisessa päättelyssä tutkittavaan ilmiöön. Havain- toaineiston kasvattamisen avulla saataisiin tutkittua paremmin ohjelman vaikutusta erityisryhmiin, kuten naisiin, nuoriin tai tiettyihin rikoksiin syyl- listyneisiin. Toiseksi Tong ja Farrington nostavat esille kokeellisen koe- asetelman vaikutusten arvioinnissa47. Kokeellisessa tutkimuksessa pystyt- täisiin paremmin keskittymään tiettyyn osa-alueeseen, joihin toimintaohjelmilla vaikutetaan ja tutkimaan, kuinka muutokset kyseisessä osa- alueessa on yhteydessä esimerkiksi muutokseen rikoksen uusimisen toden- näköisyydessä. Kolmanneksi tutkijat peräänkuuluttavat parempia mittareita toimintaohjelmien vaikutusten mittaamisessa, koska ohjelmien vaikuttavuus voi olla riippuvainen käytetystä mittarista. Itseilmoitetun rikollisuuden avulla voitaisiin vähentää piilorikollisuuden tuomaa ongelmaa. Samoin mittareiden tulisi huomioida paremmin tehtyjen rikosten määrä, laatu ja rikoksilla aiheutettu haitta yhteiskunnalle, eikä pelkästään sitä, tuomitaan- ko tutkittava myöhemmin uudelleen vai ei. Tämä olisi myös askel kohti kustannushyöty-analyysiä, johon myös kriminaalipolitiikassa tulisi pyrkiä.

5 Yhteenveto Vaikka empiiriset tulokset CS-kurssin vaikuttavuudesta näyttävät lupaavil- ta, tuloksiin on syytä suhtautua varauksella. Tutkimusaineistossa on omat puutteensa, jotka tulisi huomioida tulevaisuudessa, jotta tilastolliset tulokset saataisiin laskettua tarkemmin. Suurin ongelma tutkimusaineistossa on, että sen avulla ei voida kontrolloida CS-kurssille valikoitumista. Viime aikoina julkisuudessa on esitetty huolestumista vankilukumäärän jatkuvasta kasvusta. Tähän on reagoitu vähentämällä sakon muuntorangais- tusten määriä ja lyhentämällä niiden pituuksia. Tutkimuksen perusteella voidaan todeta, että vankeudenaikaisen kuntoutuksen ja erilaisten toimintaohjelmien merkitystä uusintarikollisuuteen ei tule aliarvioida. Erilaisten toimintaohjelmien vaikuttavuudesta tarvitaan kuitenkin lisätutkimusta, jotta näitä kuntoutusresursseja voitaisiin jakaa entistä tehokkaammin.

46 Tässä tutkimuksessa oleva havaintoaineiston määrä on suuri verrattuna Tongin ja Far- ringtonin läpikäymiin tutkimuksiin. 47 Tong ja Farrington (2006) kirjoittavat kokeellisesta tutkimuksesta: ”It was interesting that these were often used in North American evaluations (as the ´gold´ standard of evaluation) but never in European ones.”

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 140

Suomessa säädösten ja toimenpideohjelmien vaikutusten arviointi ei ole ollut kovinkaan runsasta. Toisaalta näkymät Suomessa ovat kuitenkin juuri nyt vaikutusarvioinnin tehostamisen kannalta parempia kuin koskaan en- nen48. Voidaan kuitenkin kysyä, onko meillä tarpeeksi osaavaa henkilöstöä vaikutusten arvioimiseen. Oikeusministeriö on asettanut valtioneuvoston säädösvalmistelun kehittämistyöryhmän (SÄKE-työryhmä) tukemaan mi- nisteriöiden välistä yhteistyötä säädösvalmistelun kehittämiseksi. Työryh- män näkemyksen mukaan vaikutusten arviointia koskevaa koulutusta ei ole ollut tarjolla riittävästi eikä se ole tukenut riittävässä määrin olemassa olevia ohjeita ja käytännön arviointityötä49. Tämän tutkimuksen tarkoituksena oli nostaa esille vaikutustutkimuksen tarpeellisuus ja sen tekemisen haasteita. Kukaan tuskin kieltää vaikutusarvioinnin tarpeellisuutta päätöksenteon apuvälineenä. Ongelmana voi kuitenkin olla luotettavan arviointitutkimuksen tekeminen. Tulevaisuudessa vaikuttavuustutkimuksen tekijöitä tulisi kouluttaa enemmän – etenkin oikeustieteen puolella. Toiseksi vaikuttavuustutkimus ei onnistu ilman kun- nollisia resursseja. Säädösten ja toimenpiteiden vaikutusten arvioimiseen tulisi osoittaa riittävästi resursseja, jotta voitaisiin ylipäänsä arvioida toimenpiteiden vaikuttavuutta ja tehokkuutta.

Lähteet

Bachman Ronet & Schutt Russell K. (2003) The practise of research in criminology and criminal justice, 2nd edition. Pine Forge Press. Boardman, Anthony E. & Greenberg, David H. & Vining, Aidan R. & Weimer, David L. (2001) Cost-Benefit analysis: concepts and practice, 2nd edition. Prentice Hall. Bottoms, Anthony & Gelsthorpe, Loraine & Rex, Sue. (2002) Introduction: the contemporary scene for community penalties. Teoksessa Bottoms, Anthony & Gelsthorpe, Loraine & Rex, Sue (toim.) Community Penalties: change and challenges. Willan Publishing. 2001, 1–15. Cohen, Mark A. (1999) To treat or not the treat? A financial perspective. Teoksessa Hollin, Clive R. (toim.) Offender assessment and Treatment. John Wiley & Sons. Cohen, Mark A. (2005) The Costs of Crime and Justice. Routledge, Taylor & Francis Group. Ervasti, Kaijus. (2003) Oikeuden empiirisestä tutkimuksesta. Oikeus-lehti, 48– 50. Farrington, David P. (2003) Methodological quality standards for evaluation research. The Annals of the American Academy of Political and Social

48 Lundelin-Nuortio ja Neimala 2007. 49 Valtioneuvoston säädösvalmistelun kehittämisryhmän (SÄKE II -työryhmä) loppuraportti.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 141

Science: ”Assessing systematic evidence in crime and justice: methodological concerns and empirical outcomes”, Vol. 587, 49–68. Heckman, James J. & Smith, Jeffrey A. (1995) Assessing the case for social experiments. Journal of Economic Perspectives, Vol. 9, 85–110. HELO-työryhmän ehdotus. (2003) Hallituksen esitysten laatimisohjeet. Honka, Outi & Keinänen, Anssi & Tyni, Sasu. (2006) Vaikuttaako vankeinhoito? Haaste-lehti 1/2006, 7–9. Hypén, Kimmo. (2004) Vankilasta vuosina 1993–2004 vapautuneet ja vankilaan uudelleen palanneet. Rikosseuraamusviraston julkaisuja 1/2004. Hämäläinen, Kari & Uusitalo, Roope. (2005) Kannattaisi kokeilla: kokeelliset menetelmät työvoimapoliittisten toimenpiteitten vaikutusten arvioinnissa. Työministeriön työpoliittinen tutkimus 285. Hämäläinen, Kari & Tuomala, Juha. (2006) Työvoimapoliittisten toimenpiteiden vaikutusten arviointi. Työministeriön työpoliittinen tutkimus 315. Kaye, David H. & Sensabaugh jr, George F. (2000) Reference guide on DNA evidence. Teoksessa Reference Manual on Scientific Evidence, 2nd edition, Federal Judicial Center, 485–576. Keinänen, Anssi. (2003) Tilastollinen analyysi oikeudellisen ratkaisutoiminnan apuna. Defensor Legis, 1086–1089. Keinänen Anssi & Saarimaa, Tuukka. (2005) Recidivism of Finnish Prisoners – An Empirical Analysis. Taloustieteiden laitos, Yhteiskuntatieteiden tiedekunta, Keskustelualoitteita, no 30. Keinänen, Anssi & Tyni, Sasu. (2008) Julkaisematon käsikirjoitus CS-ohjelman vaikuttavuudesta uusintarikollisuuteen. Killias, Martin & Aebi, Marcelo & Ribeaud, Denis. (2000) Does community service rehabilitate better than short-term imprisonment?: results of a controlled experiment. The Howard Journal, Vol. 39, 40–57. LaLonde, Robert J. (1986) Evaluating the econometric evaluations of training programs with experimental data. The American Economic Review, Vol. 76, 604–620. Lowenkamp, Christopher T. & Latessa, Edward J. (2004) Understanding the Risk Principle: How and Why Correctional Interventions can Harm Low-Risk Offenders. Topics in Community Corrections – 2004, 3–8. Lundelin-Nuortio, Liisa & Neimala, Antti. (2007) Lainsäädännön etukäteisarvioin- tien parantaminen: tarve ja toimenpiteet. Hallinnon tutkimus, Vol. 26, Ar- vioinnin teemanumero, 53–71. McCord, Joan. (2003) Cures that harm: unanticipated outcomes of crime prevention programs. The Annals of the American Academy of Political and So- cial Science: ”Assessing systematic evidence in crime and justice: methodological concerns and empirical outcomes”, Vol. 587, 16–30. Mähönen, Jukka & Määttä, Kalle. (2002) Uusia näkökulmia oikeustaloustietee- seen. Teoksessa Ervasti, Kaijus & Meincke, Nina (toim.) Oikeuden tuolla puolen. Kauppakaari. Määttä, Kalle. (2008) Taloustiede kotimaisessa lainvalmistelussa. Oikeuspoliitti- sen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonantoja 84. Niiniluoto, Ilkka. (1983) Tieteellinen päättely ja selittäminen. Otava. Oikeusministeriö (2007a) Säädösehdotusten vaikutusten arviointi: ohjeet. Oikeus- ministeriö julkaisu 2007:6.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 142

Oikeusministeriön toiminta ja hallinto. (2007b) Oikeusministeriön tutkimusstrategia 2007–2012. Oikeusministeriön toiminta ja hallinto 2007:21. Tala, Jyrki. (2004) Lainsäädäntötutkimus: turhaa vai tarpeellista? Oikeus, Vol. 33, 378–397. Tala, Jyrki. (2005) Lakien laadinta ja vaikutukset. Edita. Tolvanen, Matti. (2005) Johdatus kriminaalipolitiikan teoriaan. Joensuun yliopis- ton oikeustieteellisiä julkaisuja 14. Tong, L. S. Joy & Farrington, David P. (2006) ”How effective is the ’Reasoning and Rehabilitation’ programme in reducing reoffending? A meta analysis of evaluations in four countries”. Psychology, Crime & Law, Vol. 12, 3– 24. Valtioneuvoston säädösvalmistelun kehittämisryhmän (SÄKE II -työryhmä) loppuraportti. (2007) Oikeusministeriö, työryhmämietintö 2007:14. Venetoklis, Takis. (2002) Public Policy Evalution: Introduction to Quantitative Methodologies. VATT-tutkimuksia 90. Helsinki. Weimer, David L. & Vining, Aidan R. (2005) Policy analysis: concepts and practice, 4th edition. Pearson Prentice Hall. Zeisel, Hans & Kaye, David. (1997) Prove it with figures: empirical methods in law and litigation. Springer.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 LAKIUUDISTUKSELLA SORRETTUJEN AUTTAMISEEN? Esimerkkinä perheen sisäinen lähestymiskielto Kati Rantala

Tämä kirjoitus käsittelee lakiuudistuksen mahdollisuuksia tuottaa sosiaalista muutosta, kun ongelma on monimutkainen. Esimerkkinä on vuonna 2005 voimaan tullut laki, joka mahdollisti perheen sisäisen lähestymiskiel- lon. Sillä on pyritty vähentämään erityisesti naisiin kohdistuvaa väkivaltaa tilanteessa, jossa osapuolet asuvat samassa taloudessa. Taustalla on vaikuttanut feministinen liike ja yhteiskuntapoliittinen paine. Ensisijainen lähtö- kohta oli kotona tapahtuneen väkivallan uhrin oikeus jäädä kotiinsa asu- maan sen sijaan, että joutuu poistumaan esimerkiksi turvakotiin. Kirjoituksessa esitellään tiiviisti lakiuudistuksen tausta, toimeenpano ja vaikutuksia, mutta pääpaino on lähtökohdissa ja niiden seurannaisvaiku- tuksissa. Havainnot suhteutetaan keskusteluun aktivistiryhmien lainsää- dännöllisistä pyrkimyksistä, joiden taustalla on tyypillisesti tarpeisiin tai oikeuksiin ja valtaistamiseen vetoavaa argumentointia. Tapausesimerkki ilmentää yhteiskuntapoliittista strategiaa, jossa tietyn ryhmän asemaa, toi- mintamahdollisuuksia ja oikeuksia on pyritty vahvistamaan (empower- ment). Tällaisessa valtaistamiseen tähtäävässä argumentoinnissa tyypillisiä lieveilmiöitä ovat ilmiön yksinkertaistaminen ja kohderyhmien homogeni- sointi, joita poliittinen tarkoitusperä entisestään voimistaa. Tarpeisiin vetoamisen haasteena on puolestaan kyky tunnistaa niiden moninaisuus kon- teksteissaan. Kiellon kohderyhmien erityistilanteet ja tarpeet jäivätkin lakiuudistuksessa vähälle tarkastelulle. Perheen sisäinen lähestymiskielto liittyy oikeuden ja vallan sekä niiden muutosten tematiikkaan usealla tavalla. Rajatulla asiantuntijanäkemyksellä on 1) perusteltu lakiuudistuksen tarve, 2) luotu lainvalmistelua ohjaava tapa hahmottaa epäkohta ja välineistö sen korjaamiseksi ja 3) sivuutettu eriävät näkemykset. Lopputuloksena on haitallisia sivuvaikutuksia, usein myös niille, joiden voimaistamiseksi lakiuudistus haluttiin.

1 Johdanto Lainsäädäntö ei ole universaaleihin hyveisiin palautuva omalakinen, tasa- arvoa automaattisesti toteuttava järjestelmä. Päinvastoin, laki paitsi ilmen- tää poliittisia valtakamppailuja myös on niiden tulosta. Se uusintaa ja tuottaa sosiaalista todellisuutta määrityksillään, jotka esitetään usein ikään kuin 144 ne olisivat neutraaleja ja valtakamppailun tuolla puolen. Kamppailuun lain käytöstä sosiaalisen muutoksen välineenä osallistuvat myös monet aktivis- tiliikkeet, jotka käyttävät tarkoituksiinsa erilaisia oikeuttavia argumentteja (Kostiner 2003). Lakiuudistus perheen sisäisestä lähestymiskiellosta on tällaisen prosessin tulos, ja sen taustalla on vaikuttanut feministinen liike (Rantala ym. 2008). Kielto vaikuttaa osapuolten identiteetteihin ja heille tarjottuihin roo- leihin käsitteiden ja määrittelyjensä kautta (Niemi-Kiesiläinen ym. 2006), mutta myös suoraan ja välittömästi muuttamalla heidän elinolojaan. Toisin sanoen perheen sisäinen lähestymiskielto tuottaa nopeasti ja varmasti konkreettisia, monentasoisia vaikutuksia kiellon piirissä eläviin; sillä on sosiaalista muutosvoimaa. Tässä kirjoituksessa esitellään tiiviisti perheen sisäistä lähestymiskieltoa tarkastelleen arvointitutkimuksen (Rantala ym. 2008) keskeisiä tuloksia, joita tarkastellaan lopuksi vallankäytön näkökulmasta. Lain onnistumisessa kyse on viime kädessä siitä, kuinka monisyinen itse ongelma on ja kuinka laaja-alaisesti tai mielekkäällä tavalla siihen vaikuttavia tekijöitä on otettu valmistelussa haltuun. Tähänastisen suomalaisen lainsäädäntötutkimuksen havainnot lainvalmistelun laadusta ovat olleet synkkiä (ks. Tala 2001, 12, 48–50 & 2007, 8–15; Ervasti 2002, 99; Väli- mäki 2008, 19). Tavoitteet ovat jääneet tyypillisesti abstrakteiksi ja ristirii- taisiksi. Lisäksi niiden suhde keinoihin ja vaikutuksiin ei ole ollut usein- kaan selkeä. Vaikutusten arviointi on ollut tavallisesti puutteellista, eikä valmistelua ohjannut tietopohja ole ollut riittävä. Niinpä laeilla on saavutet- tu huonosti niille asetettuja tavoitteita, ja laeista on seurannut usein odottamattomia sivu- tai haittavaikutuksia. Siksi huolellista ja perusteellista esivalmistelua ei voi korostaa liikaa. Tutkimuksissa on vastaavasti tärkeää selvittää lainvalmisteluprosessin perusteita eli lain esitöihin kirjattuja läh- tökohtia ja lainvalmisteluun sisältyviä taustaoletuksia, jotka eivät välttä- mättä ole ilmaistu eksplisiittisesti. Lisäksi lain tosiasialliset vaikutukset voivat olla hyvin erilaisia kuin mi- tä on tavoiteltu. Vaikutukset voivat olla suoria tai välillisiä, odotettuja tai odottamattomia, myönteisiä, haitallisia tai neutraaleja taikka ilmeisiä tai piileviä (Vedung 1997). Kyse on suorasta, odotetusta ja ilmeisestä vaikutuksesta esimerkiksi silloin, kun perheen sisäiseen lähestymiskieltoon mää- rätty joutuu hankkimaan uuden asumispaikan. Vaikutus on haitallinen, jos asumispaikka ei täytä inhimillisen elämän edellytyksiä tai muutoksesta aiheutuu kohtuuttomiksi katsottavissa olevia lisäseurauksia. Myönteinen, tavoiteltu vaikutus toteutuu esimerkiksi, kun suojattu saa kiellon avulla tavoitellun rauhan. Jos taas suojattu haluaa palata yhteen kieltoon määrätyn kanssa kiellon aikana ja toimii aktiivisesti tavoitteensa eteen hakematta peruutusta, kyse on lainsäätäjän näkökulmasta vähintäänkin odottamatto-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 145 masta vaikutuksesta, jos kyseistä mahdollisuutta ei ole otettu lainvalmistelussa huomioon. Toisaalta suojattu saattaa olla taloudellisesti riippuvainen kumppanistaan, joka lisäksi painostaa kiellon perumiseen väkivallan uhal- la. Kiellon peruuntuminen saattaa johtaa väkivallan piiloutumiseen jatkossa, jolloin suojattu ei enää ota yhteyttä viranomaisiin. Esimerkeistä käy ilmi, kuinka ryhmäkohtainen ajattelu – perheen sisäi- sellä lähestymiskiellolla lisätään kotonaan väkivaltaa kokeneiden naisten turvallisuutta – ei palvele itsestään selvästi kyseisen ryhmän etuja, jos ongelmat ovat monisyisiä mutta tarjottu ratkaisu yksinkertainen. Lain vaikutukset ilmenevät ensiksi toimeenpanoprosessissa viranomaisten muuttu- neena toimenkuvana ja uusina oikeudellisina menettelytapoina, joiden laa- dulla on suoria ja välillisiä, mahdollisesti myös tarkoittamattomia vaikutuksia kohdetahoihin (ks. Tala 2004, 389). Toimeenpanovaiheen jälkeen kielto itsessään muuttaa merkittävästi osapuolten olosuhteita, joten jonkin- laiset elämäntilanteeseen kohdistuvat vaikutukset ovat ilmeisiä.

2 Arviointitutkimus perheen sisäisestä lähestymiskiellosta Oikeuspoliittisessa tutkimuslaitoksessa on tutkittu perheen sisäisen lähesty- miskiellon toimivuutta ja sen edellytyksiä (Rantala ym. 2008). Se on tarkoit- tanut perehtymistä intervention lähtökohtiin, toimeenpanoon ja vaikutuksiin: mitä tavoiteltiin ja miksi, kuinka uudistus on toteutunut ja mitä seurauksia sillä on ollut (ks. Tala 2004, 387). Analyysit ovat keskittyneet siihen, miksi menettelytapa toimii tai ei toimi, kenelle ja missä olosuhteissa, sekä millä mekaniikalla ja edellytyksin (Pawson & Tilley 1997 ns. realistisesta arvioin- titutkimuksesta). Huomiota on kiinnitetty sääntelyn sisäiseen logiikkaan, tietopohjaan sekä institutionaalisiin ja kulttuurisiin ulottuvuuksiin koskien niin sääntelyä ohjanneita taustatekijöitä kuin sääntelyn kohteita (Baldwin & Black 2007). Tutkimuksella on selvitetty lainvalmistelun, implementaation ja vaikutusten välistä yhteyttä (Tala 2001, 215–221). Oli tietty tulos ennakoitu tai ei, siihen johtaneen prosessin logiikka ei välttämättä ole ilmeinen. La- kiuudistusta onkin tutkittu toisiaan täydentävistä näkökulmista, joissa on otettu huomioon niin eri viranomaisten kuin asianosaisten toimintaa ja olosuhteita (ks. Ervasti 2002, 91). Tavoitteiden toteutumista ei selvitetty siltä osin, missä määrin perheen sisäinen lähestymiskielto vähentää tai ehkäisee lähisuhdeväkivaltaa kiellon osapuolten tilanteissa. Tähän on useita syitä. Arviota haittaa ensinnäkin tavoitteiden yleisluontoisuus ja ristiriitaisuus sekä puutteellinen vaikutusmekanismien esittäminen (näihin palataan). Toiseksi lähisuhdeväkivalta on

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 146 usein piilorikollisuutta, josta ei ilmoiteta poliisille. Suojattujen väkivalta- ja häirintäkokemusten selvittäminen kieltoon määräämisen jälkeen edellyttäi- si kattavaa, heille suunnattua kyselyä, mutta yhteydenotto Oikeuspoliitti- sesta tutkimuslaitoksesta sisältää riskin tilanteen kärjistymisestä, jos kielto ei ole toiminut. Lisäksi on tutkimuseettisesti kyseenalaista lähestyä mahdollisesti hyvin stressaantunutta henkilöä arkaluontoisiin asioihin liittyen ilman tämän nimenomaista, etukäteiseen harkintaan perustuvaa suostumus- ta. Ydinaineiston muodostivat käräjäoikeuksien ratkaisut Suomessa määrä- tyistä perheen sisäisistä lähestymiskielloista vuosina 2005 ja 2006 liittei- neen sekä kieltoja ja niiden osapuolia koskevat rekisteritiedot sisäasiainmi- nisteriön ylläpitämästä poliisiasiain tietojärjestelmästä1. Keskeistä rekisteri- tietoa saatiin myös tuomiolauselmatietokannasta. Lakia ja sen valmistelua tutkittiin ensisijaisesti asiakirja-aineistoon pe- rehtymällä. Käytössä oli lakia valmistelleen työryhmän asetuskirje muistioi- neen, hallituksen esitys (144/2003) ja sitä edeltäviä luonnoksia, perustuslakivaliokunnan lausunto (8/2004), lakivaliokunnan mietintö (2/2004) sekä laki lähestymiskiellosta (898/1998) ja laki lähestymiskiellosta annetun lain muuttamisesta (711/2004, jatkossa LähKL, joka viittaa uusilla säännöksillä päivitettyyn lakiin lähestymiskiellosta). Käytössä oli myös ensimmäisen mietintöversioon annettujen lausuntojen tiivistelmä sekä toista versiota käsit- televään kuulemistilaisuuteen kirjoitetut kommentit ja niistä tehty tiivistel- mä. Eduskuntakeskustelua tutkittiin myös. Tutkimukseen haastateltiin lainvalmistelutyöryhmään osallistuneita (puheenjohtaja ja kolme jäsentä), viittä poliisia (neljä komisariota ja yksi konstaapeli), kahta tuomaria, kolmea kiellolla suojattua naista ja kuutta kieltoon määrättyä miestä sekä neljäätoista tukipalveluntarjoajaa. Epäsuhta suojattujen ja kieltoon määrättyjen haastateltujen määrässä ei ollut tarkoitettu ratkaisu. Kumpiakin tavoiteltiin välittävien tahojen avustuksella, ja monista yrityksistä huolimatta useampia kiellolla suojattuja ei saatu haasta- teltaviksi aikataulun mahdollistamissa puitteissa. Kvantitatiivinen ja kvali- tatiivinen haastattelun ja asiakirjojen analyysi täydentävät tutkimuksessa toisiaan.

1 Se tarkoittaa perustietoja perheen sisäisten lähestymiskieltotapausten osapuolista, mutta myös heihin liittyviä rikosilmoituksia, päihdeperusteisia ilmoituksia ja sekalaisilmoituk- sia tapahtumaselosteineen. Tällöin henkilö on ollut osallinen rikosasiassa (tekijä, uhri tai todistaja) tai poliisilakiperusteisessa kiinniotossa (joutunut ns. putkaan).

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 147

3 Lain valmisteluprosessi Perheen sisäistä lähestymiskieltoa koskeva lainvalmistelu käynnistyi 26.4.2000, kun oikeusministeriö asetti poikkihallinnollisen työryhmän valmistelemaan ehdotusta lähestymiskieltolain täydentämiseksi häätösään- telyllä. Asetuskirjeen liitemuistiossa lakivalmistelun käynnistystä perusteltiin viittaamalla silloiseen, Paavo Lipposen II hallitusohjelmaan, joka korosti perheväkivallan torjumista. Muistiossa (OM 2000) esitettiin myös tilastotietoa kotona tapahtuvasta väkivallasta, ja keskeisenä lähteenä käy- tettiin Suomen ensimmäistä naisuhritutkimusta ”Usko toivo ja hakkaus” (Heiskanen & Piispa 1998). Tämän jälkeen avattiin Itävallan mallia, ja lopuksi esiteltiin häätötematiikkaa sivuavaa suomalaista lainsäädäntöä ja si- viilioikeutta koskevia kysymyksiä sekä pohdittiin alustavasti uuden, mahdollisen sääntelyn tavoitteita ja toteuttamiskeinoja. Sääntelyn oli tarkoitus kattaa kolmen ministeriön toimialaan sisältyviä toimenpiteitä. Koska lainvalmistelu kuului oikeusministeriön vastuulle, työryhmän puheenjohtaja tuli oikeusministeriöstä, samoin sihteeri. Yksi jäsen tuli käräjäoikeudesta ja yksi poliisihallinnosta, eli heidän taustaor- ganisaationsa vastuulle kuului perheen sisäisen lähestymiskiellon toimeenpano. Poliisiedustaja oli omassa organisaatiossaan työskennellyt tiiviisti perheväkivalta-asioiden kanssa. Sosiaali- ja terveysministeriötä edusti pro- jektipäällikkö Stakesiin perustetusta Naisiin kohdistuvan väkivallan ja prostituution ehkäisyhankkeesta; hankkeeseen kiteytyi sosiaali- ja terveys- ministeriön sen ajankohdan tapa hahmottaa naisiin kohdistuva väkivalta. Mukana ei ollut sosiaalisten palvelujen kuten asumis- tai toimeentuloasioi- den asiantuntijaa eikä ketään, jonka asiana olisi ollut erityisesti kieltoon määrättyjen tilanteen ja tarpeiden miettiminen. Työryhmän puheenjohtajan mukaan lain säätäminen haluttiin pitää rajoitettuna. Pohjalla oli jo tavallinen lähestymiskielto (ollut voimassa 1999 lähtien), jota ikään kuin laajen- nettiin, ja lisänäkökulmia tiedettiin tulevan laaja-alaiselta lausuntakierrok- selta. Työryhmä tuotti tammikuussa 2001 hallituksen esityksen muotoon laa- ditun mietinnön (OM 2001). Siihen saatiin lausuntoja 47 viranomaiselta ja järjestöltä. Niistä kirjoitettu tiivistelmä valmistui 17.9.2001. Oikeusminis- teriössä virkamiestyönä laadittu seuraava mietintöluonnos valmistui ke- väällä 2003 (OM 2003). Siihen liittyen järjestettiin kuulemistilaisuus 18 taholle, minkä lisäksi osallistujilta pyydettiin kirjallinen lausunto. Lopulli- nen hallituksen esitys (144/2003) annettiin eduskunnalle 21.11.2003. Laki- esitykseen pyydetty perustuslakivaliokunnan lausunto (8/2004) on päivätty 1.4.2004. Lakivaliokunta antoi oman mietintönsä 14.5.2004 (2/2004). Laki

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 148 lähestymiskiellosta annetun lain muuttamisesta (711/2004) vahvistettiin 30.7.2004, ja se tuli voimaan 1.1.2005. Lakia valmisteltiin näin ollen kolmen eri hallituksen aikana. Valmistelu käynnistyi Lipposen toisen hallituksen toimiessa (15.4.1999–17.4.2003), prosessi eteni Jäätteenmäen hallituksen aikana (–24.6.2003) ja se saatettiin loppuun Vanhasen ensimmäisen hallituksen aikana (–19.4.2007). Kaikkien mainittujen hallitusten ohjelmissa korostettiin, että on tärkeä kehittää toimia naisiin kohdistuvan väkivallan tai perheväkivallan ehkäisyä (termit vaihtelevat). Oikeusministeri pysyi samana koko lainvalmistelun ajan. Perheen sisäistä lähestymiskieltoa koskevan lakiuudistuksen taustalla oli huoli naisiin kohdistuvasta väkivallasta ja toive saada uusi, kansainväli- siä suuntauksia mukaileva keino puuttua samassa taloudessa asuvien välillä tapahtuvaan väkivaltaan. Lailla tavoiteltiin väkivallan vähentymistä ja tu- levien väkivaltatapahtumien ennalta ehkäisyä sekä naisten, vanhusten ja lasten aseman parantumista. Kiellon katsottiin myös edistävän rikosvastuun toteutumista siten, että suojattu voisi kiellon turvin, ilman väkivallan uhkaa, kertoa tapahtuneista rikostutkinnassa ja oikeuskäsittelyssä2. Lisäksi ajateltiin, että perheen sisäinen lähestymiskielto tuo suojatun elämään rau- hallisen ajanjakson, jonka aikana hän voi järjestää elämäänsä. Monimuotoisiin ongelmiin pyrittiin vastaamaan yksinkertaisella ratkai- sulla: väkivallantekijän poistamisella kotoa. Lakia perusteltiin vetoamalla oikeuksiin ja oikeudenmukaisuuteen: on väärin, että väkivallan uhri joutuu poistumaan kotoa, joten ratkaisun tulee olla päinvastainen. Yhtenä inspi- raation lähteenä toimi feministisen liikkeen vahvasti ajama niin sanottu Itävallan malli. Samoin taustalla vaikutti samankaltaisen lainsäädännön kehittäminen muissa Pohjoismaissa ja kansainväliset sopimukset liittyen naisiin kohdistuvan väkivallan vähentämiseen. Lakiuudistusta taustoitti vahva poliittinen paine, joten laki haluttiin ja saatettiin voimaan ilman järjestelmään integroitua, kummallekin osapuolel- le suunnattua tukipalvelujärjestelmää. Sen tärkeys nousi lakiesitykseen an- netuissa lausunnoissa kuitenkin toistuvasti esille. Avun ja tuen tarjonta jä- tettiin yksittäisten viranomaisten harkintaan ja mahdollisuuksiin. Laista jäi pois kaikki sosiaali- ja terveysministeriön toimialaa koskeva velvoittavuus, samoin sellaiset poliisin toimet, jotka olisivat edellyttäneet merkittäväksi ajateltua lisäresursointia. Vaikutusten arvioinnissa julkistaloudelliset seikat ylikorostuivat, mikä on linjassa lainsäädäntötutkimuksen yleisten havaintojen kanssa (esim. Er-

2 Jos kiellon taustatapahtumista alkaa rikostutkinta, kielto ei ole todennäköisesti kuitenkaan voimassa enää oikeuskäsittelyn aikaan, ellei sitä ole uusittu tai ellei sen päätteeksi ole haettu tavallista lähestymiskieltoa.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 149 vasti ym. 2000). Sitä logiikkaa, millä tavoiteltujen asiantilojen ajateltiin varsinaisesti toteutuvan, ei avattu, vaikka joitain riskejä tiedostettiin, kuten kieltoon määrätyn mahdollinen provosoituminen. Vaikutusten arvioinnissa kieltoon määrättyjä ei mainittu lainkaan. Lakivaliokunta (LaVM 2/2004) ja perustuslakivaliokunta (PeVL 8/2004) puolsivat selkeästi lain säätämistä edellyttäen, että ratkaisut perustellaan huolellisesti ja että lakiin sisällytetään kieltoon määrättyjen asumi- sen järjestymistä koskeva kirjaus: ”Tarvittaessa ratkaisuun on liitettävä ohjeet siitä, mistä kieltoon määrätty henkilö voi saada apua asumisensa järjestämiseksi kiellon voimassaoloaikana” (LähKL 8 §). Ilmaisu on ehdol- linen: apua ei luvata. Lakivaliokunnan hyväksyvää lausuntoa taustoitti poikkeuksellisen laaja lausuntokierros. Lakivaliokunta kuitenkin korosti, että tavoitteiden toteutumiseksi tarvitaan kiellon osapuolille suunnattua, toimivaa tukipalvelujärjestelmää. Hyväksyvä lausunto varauksista huolimatta on tyypillinen (Ervasti ym. 2000, 115). Laki haluttiin ja saatettiin voimaan suurella yhteiskunnallisella yksimie- lisyydellä. Vaikka puutteita havaittiin (erityisesti palvelujärjestelmään liittyen), esimerkiksi lausunnon antajista vain kolme 47:stä ei pitänyt suunnitellun lain aikaansaamista lainkaan mielekkäänä; kyse oli asianajajatahois- ta. Vallankäytön näkökulmasta konsensus on ollut huomattava. Vaikka moni lausunnon antajista korosti palvelujärjestelmän merkitystä, sitä ei asetettu varsinaisesti ehdoksi. Yksi merkittävä erimielisyys sivuutettiin kokonaan siten, että sitä ei laitettu lausuntotiivistelmään, joka vaikutti yleisesti huolellisesti laaditulta. Kyseinen seikka koski tietopohjan kapeutta, ja sen oli esittänyt miesasialiike. Seuraavaksi tarkastellaan lainvalmistelun keskeisimpiä puutteita suhteessa osapuolten olosuhteisiin, toteutuneeseen toimeenpanoon ja vaikutuksiin.

4 Puutteiden paikantaminen Perheen sisäisiä lähestymiskieltoja määrättiin kohtalaisen vähän kahden ensimmäisen voimassaolovuoden aikana: 258 kpl. Kieltoja on karkeasti kahdenlaisia: käräjäoikeuden määräämiä varsinaisia (183 kpl) ja pääosin poliisin määräämiä väliaikaisia (166 kpl). Puolessa varsinaisia kieltoja taustalla on väliaikainen kielto. Kiellolla puututtiin usein vakavaksi kärjistyneeseen lähisuhdeväkival- taan. Kodista poistui tavallisesti mies, jolle kielto määrättiin avo- tai avio- puolisoa kohtaan. Yhdeksän prosenttia kielloista määrättiin aikamiespojille vanhempiaan vastaan. Kolmanneksessa tapauksia suojattiin alaikäisiä lap- sia. Alemmat sosiaaliluokat olivat yliedustettuina. Vähintään joka kolmas

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 150 kieltoon määrätty rikkoi kieltoa, mutta heitä lienee tosiasiallisesti enem- män. Tutkimuksessa ei ollut ilmiön luonteen takia ja tutkimuseettisistä syistä mahdollista selvittää kattavasti, missä määrin perheen sisäinen lähestymis- kielto on mahdollisesti vähentänyt väkivaltaa3. Verraten suppean haastatte- luaineiston perusteella kielto toi kuitenkin myönteisen elämänmuutoksen ainakin osalle niin kiellolla suojatuista kuin kieltoon määrätyistä, joskin kiellon läpivienti on ollut monin tavoin haasteellinen ja rankka kokemus. Tarjottu viranomaisapu sai haastatelluilta myös osakseen raskasta kritiik- kiä. Myönteisten havaintojen ohella haastattelut toivatkin esille toimeenpanoon ja kiellon oheisvaikutuksiin liittyviä ongelmia. Myös yleisesti tarkasteltuna kiellon lähtökohtiin ja toimeenpanoon liittyy monia epäkohtia, ja kiellosta on aiheutunut haitallisia sivuvaikutuksia. Ongelmat voidaan tiivistää seuraavasti.

1. Lainsäädäntöprosessissa oli epämääräisyyttä, ristiriitaisuutta, tietopohjan kapeutta ja puutteellista vaikutusten arviointia.

2. Kieltoon määrätyillä esiintyi runsaasti päihteiden ongelmakäyttöä, mielenterveysongelmia ja rikoshistoriaa. Ne ennakoivat vakavaa ja hankalasti haltuunotettavaa väkivaltaa.

3. Kiellon toimivuuden keskeisenä edellytyksenä on tukipalvelujen tarjonta kiellon osapuolille ja lapsille. Sitä ei turvattu. Esimerkiksi yhden hakijan kuolema olisi mahdollisesti ollut ehkäistävissä parem- milla turvajärjestelyillä4. Järjestelmä ei myöskään takaa kieltoon määrättyjen mahdollisuutta saada kelvollinen asuinpaikka; moni tar- vitsisi hoitoa alkoholi- ja/tai mielenterveysongelmaansa. Sillä olisi myös väkivaltaa ehkäisevää vaikutusta. Kiellosta aiheutuukin haitallisia sivuvaikutuksia. Kieltoon määrääminen vaikuttaa vahvistaneen monen syrjäytymistä. Kolme kieltoon määrättyä miestä teki itse- murhan kiellon haun yhteydessä tai pian kieltoon määräämisen jäl- keen. Muutaman miehen kuolema liittyi alkoholin käyttöön siten, et-

3 Lähisuhdeväkivalta on tyypillisesti piilorikollisuutta, joten suojattujen väkivalta- ja häirintäkokemusten selvittäminen kieltoon määräämisen jälkeen edellyttäisi heille suunnattua kyselyä. Yhteydenotto Oikeuspoliittisesta tutkimuslaitoksesta sisältää kuitenkin riskin tilanteen kärjistymisestä, jos osapuolet asuvat yhä yhdessä. Lisäksi on tutkimuseettisesti kyseenalaista lähestyä mahdollisesti hyvin stressaantunutta henkilöä arkaluontoisiin asioihin liittyen ilman hänen etukäteiseen harkintaan perustuvaa suostumustaan. 4 Kuolleita naisia oli kolme (kiellolla suojattu ja kieltoa hakenut). Mainitussa tapauksessa vakavan uhan riski oli ilmeinen, mikä kävi ilmi hakemuksesta. Kahdessa muussa tapauksessa kyse oli traagisista elämänkohtaloista, joihin olisi ollut joka tapauksessa vaikea vaikuttaa ulkopuolisin keinoin.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 151

tä elämänlaatu oli selvästi huonontunut kiellon määräämisen jäl- keen.5

4. Kiellon hakeminen saattaa kärjistää tilannetta. Se voi johtaa haku- prosessin keskeytymiseen ja väkivallan piiloutumiseen. Vajaa puolet kaikista väliaikaisista kielloista ei johtanut varsinaiseen kieltoon; niistä valtaosa peruuntui, koska suojattu ei jatkanut prosessia. Mo- nesti hakijaa on mitä ilmeisimmin painostettu luopumaan käsittelys- tä. Tässä ryhmässä ikäprofiili on kummankin osapuolen osalta muita nuorempaa. Lisäksi koko aineiston ulkomaalaistaustaisista vajaa puolet sijoittuu tähän ryhmään (ulkomaalaistaustaisten määrä ei ole sinällään suuri, mutta heitä kasaantuu tähän kieltoryhmään). Vain väliaikaisen kiellon saaneiden miesten väkivaltahistoria on erityisen kova. Kun näitä erillistekijöitä tarkastelee yhdessä, herää huoli siitä, että perheen sisäisen lähestymiskiellon hakuprosessi on saattanut jo- pa pahentaa joidenkin kieltoa hakeneiden tilannetta.

5. Toimeenpanon käytännöissä on ongelmia. Oikeus- ja poliisiviranomaisten ratkaisuissa ja kirjauksissa oli epätasaisuutta, puutteita ja virheitä. Lasten tapaaminen ja kieltoon määrätyn tavaroiden nouto jätetään usein osapuolten keskinäisen yhteydenpidon varaan. Se on riski suojatun turvallisuudelle ja kiellon toimivuudelle. Kokonais- harkinta on käytännössä hankalaa. Toimeenpanossa esiintyi epäasiallista viranomaiskohtelua.

6. Kun perheen sisäistä lähestymiskieltoa käsitellään käräjäoikeudessa, puolet vastaajista eivät olleet paikalla. Se ei ole välttämätöntä, jos hänet on haastettu tietyn menettelyn mukaisesti. Poissaolo kuitenkin haittaa olosuhteiden arviointia, joka on yksi kieltoon määräämisen edellytys. Samalla asianosaisten kanssa on mahdotonta keskustella esimerkiksi tavaroiden noudosta tai asumisjärjestelyistä. Se heikentää lähtökohtaisesti kiellon toimivuutta.

7. Lasten asema on epäselvä. Haitat koskevat muun muassa asiantunti- ja-avun saannin puutetta perheen kriisissä sekä alisteista asemaa prosessin eri vaiheissa. Esimerkiksi suojaamisen perusteet samoin kuin kieltoon määrätyn vanhemman tapaamisista sopiminen eivät vaikuta selviltä. On tilanteita, joissa lapsiin on kohdistunut väkival- taa tai tappouhkaus, mutta kieltoon määrätty on silti saanut tavata heitä ilman valvontaa. Samoin on tilanteita, joissa lapsiin ei ole koh-

5 Kuolleita miehiä oli yhteensä 11 (kieltoon määrätty tai hakeminen vireillä). Niistä itse- murhia oli 5–7, alkoholiin liittyviä sairauskohtauksia 2–3 ja alkoholiin liittyviä tapatur- mia 2–4. Epämääräisyys johtuu siitä, että muutamassa tapauksessa kuolinsyyn määrittä- minen oli hankalaa; esimerkiksi lääkkeiden ja alkoholin yhteisvaikutuksesta seurannut menehtyminen saattoi olla yhtä lailla itsemurha kuin vahinko. Itsemurhista kolme tapah- tui päivän sisällä kiellon määräämisestä. Neljäs yritti itsemurhaa pian, mutta onnistui vasta myöhemmin. Ainakin kahden muun osalta aineisto näyttää, että elämänhallinta selvästi huonontui kiellon määräämisen jälkeen.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 152

distunut ilmeistä uhkaa samalla, kun he ovat kärsineet isän yllättä- västä poismuutosta ja hankaluuksista tapaamisissa.

8. Rikkomisiin liittyy epäselvyyttä. Yhteydenoton asiallinen peruste ja ilmeinen tarpeellisuus ovat tulkinnanvaraisia kriteerejä. Suojatut myötävaikuttavat toisinaan kiellon rikkomiseen, ja kieltoon määrätty voi rikkoa kieltoa saamatta rangaistusta, ellei ole saanut kieltoa tiedoksi. Nämä epäselvyydet aiheuttavat epätarkoituksenmukaisia seurauksia, ja viranomaiskoneisto kuormittuu turhaan. Poliisin käytän- nön mahdollisuudet valvoa kieltoa ovat huonot.

Lainvalmistelu, toimeenpano ja vaikutukset muodostavat loogisen jatkon eli lain ja sen esitöiden sisältö sekä soveltamiseen liittyvät mahdolliset oh- jausongelmat vaikuttavat implementaation kontekstiin ja käytäntöihin. Vastaavasti implementaatiossa realisoituu toiminta suhteessa kohdehenki- löihin. Mainitut seikat yhdessä tarjoavat tietoa siitä, miksi tiettyjä vaikutuksia syntyy (Tala 2001, 215–221). Tätä taustaa vasten tulokset suhteutetaan vielä Baldwinin ja Blackin (2007) esittämän lainsäädäntötutkimuksen mallin kehikkoon (really responsive regulation). Sen mukaan sääntelyssä olisi hyvä kiinnittää huomiota siihen, kuinka siinä on otettu huomioon muun muassa 1) kulttuurinen ymmärrys sääntelyn kohteista ja konteksteis- ta, 2) sääntelyn toteuttajien institutionaalinen konteksti ja resurssien jakau- tuminen eli mahdollisuus tarkoituksenmukaiseen implementaatioon, 3) sääntelyn sisäinen logiikka ja koherenssi, sekä 4) käsitys toteutumasta ja kyky seurata ja arvioida sitä. Kyseiset osa-alueet eivät ole täysin irrallisia vaan vaikuttavat toisiinsa.

Puutteellinen ymmärrys sääntelyn kohteista Lainvalmistelun asiakirjoissa ei tullut esille kieltoon määrättävien mahdolliset alkoholi- ja mielenterveysongelmat tai niiden seurannaisvaikutukset häädettäessä ihmistä kotoa. Näitä elämänhallintaongelmia esiintyi runsaasti, ja lisäksi paljastui, että kieltoon määrättyjen rikoshistoria oli varsin kova. Kieltoon määrättyjen osalta vakavat elämänhallintaongelmat ennakoivat huonoa selviämistä kotoa häätämisen jälkeen. Lainvalmistelussa ei myöskään ennakoitu traumatisoineen ja mahdollisesti painostusta kokevan hakijan kykyä viedä prosessi loppuun asti lain tarkoittamalla tavalla. Vaikka lasten asemaa käsiteltiin paljon, se todettiin hankalaksi, joten lapsiin liittyvät kysymykset jätettiin pitkälti ratkaisematta. Vanhusten tai ulkomaalaistaustaisten mahdollisia erityistilanteita ei käsitelty, vaikka hei- dät nähtiin kiellon mahdollisina hakijoina ja tarvitsijoina. Sitä, että suojattu myötävaikuttaisi kiellon rikkomiseen, ei myöskään käsitelty.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 153

Puutteelliset toimivan toimeenpanon edellytykset Toimeenpanon käytännöillä on merkitystä sille, minkälaista palvelua osapuolet saavat ja mitä vaikutuksia lailla lopulta on heille. Toimiva toimeenpano edellyttää erityisesti tarkoituksenmukaista ohjeistusta ja riittäviä resursseja. Ensisijaisena ongelmana on ilmennyt tukipalvelujen puute niin kiellon osapuolille kuin heidän mahdollisille lapsilleen. Kyse on yhtäältä tuen saannista raskaaseen, kriisinluontoiseen tapahtumaan. Hakija tarvitsee usein henkistä ja sosiaalista tukea sekä ennen kaikkea turvallisuuden var- mistamista. Kumpikin osapuoli hyötyisi oikeudellisesta avusta paitsi kriisi- luonteen takia myös siksi, että käsittelyn nopeus hankaloittaa valmistautu- mista. Kieltoon määrättyjen osalta kiellolla puututaan inhimillisen elämän edellytyksiin, joten on ongelmallista jättää heitä ilman tukea ja toista asuinpaikkaa. Monipuolisen tuen saanti on myös käytännöllinen kysymys, eli ne edesauttaisivat kiellon toimivuutta ja vähentäisivät haittavaikutuksia. Myös kiellon varsinaisissa toimeenpanokäytännöissä on ilmennyt vakavia ongelmia sekä poliisiviranomaisten että tuomareiden osalta. Osa ongelmista johtuu siitä, että laki ja sen esityöt antavat huonot edellytykset mielekkääseen toimeenpanoon, mutta osin kyse on viranomaisten puutteellisesta ohjeiden noudattamisesta. Poliisin osalta korostuvat tilanteet, joissa kielto evätään ilman, että sen perusteita on mahdollista selvittää jälkikä- teen. Lisäksi epäämistä tehdään toisinaan ilman, että asiaa käsittelee kiellon määräämiseen oikeutettu viranomainen. Käräjäoikeuksissa on puolestaan määrätty kieltoja, jotka ovat lain tarkoituksen vastaisia. Lisäksi toi- meenpanevien viranomaisten keskinäisessä tiedonvälityksessä ilmeni puutteita, ja kummankin taholta ilmeni epäasiallista viranomaiskohtelua kiellon osapuolia kohtaan. Lainvalmistelussa ei kiinnitetty huomiota poliisin huo- noihin käytännön mahdollisuuksiin valvoa kieltoa. Oletettiin, että kirjauk- set etsintäkuulutusrekisteriin takaavat valvonnan, mutta rekisteritiedot eivät anna luotettavaa kuvaa tilanteesta, eikä valvonta ole muutoinkaan aktiivis- ta. Kieltoon määrätyn tavaroiden noudon ja lasten tapaamisten osalta laki laadittiin sen kaltaiseksi, että kiellon osapuolet saattavat tavata toisiaan lain puitteissa ilman valvontaa, mikä on riski suojatun turvallisuudelle ja kiellon toimivuudelle. Epämääräisyydet myös haittaavat poliisin toimintaa hei- dän valvoessaan kieltoa. Yksi epäselväksi jäänyt alue on lisäksi kokonais- harkinta. Se tarkoittaa muun muassa uhan vakavuuden ja todennäköisyy- den sekä olosuhteiden arviointia. Sillä pyrittiin mahdollisesti korvaamaan tukipalvelujen puutetta ja soveltamisessa eteen tulevia ongelmia, mutta esitettyihin perusteisiin sisältyi huomattavaa ristiriitaisuutta ja epämääräi- syyttä. Toimeenpaneville viranomaisille on sälytetty suuri vastuu esimer-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 154 kiksi olosuhteiden arvioinnista ilman, että heillä on kaikkea sen edellyttä- mää ammattitaitoa. Ainoa konkreettinen esimerkki koskee tilannetta, jossa hakija on juuri muuttanut kieltoon määrätyn hallinnoimaan asuntoon, mutta tämä kumoutuu toisaalla, jossa todetaan, että asumistilanteen ei pitäisi antaa vaikuttaa ratkaisuun. Lapsen etuun vedotaan myös, mutta sen sisältö ja merkitys jää hallituksen esityksessä väljäksi ja ristiriitaiseksi.

Puutteita intervention sisäisessä logiikassa Edellä mainitut ongelmat palautuvat pitkälti siihen, että lainvalmistelussa ei riittävästi pohdittu syy- ja seuraussuhteita eikä strategisten ratkaisujen vaikutuksia: mitä esimerkiksi seuraa käytännössä siitä, että tukipalvelujen tarjontaa ei varmistettu? Mitä seuraa siitä, että osapuolet voivat yhdessä sopia tavaroiden noudosta tilanteessa, jossa suojattu kokee todennäköisesti perusteltua pelkoa kieltoon määrättyä kohtaan? Kuinka tuomari voi selvit- tää asumistarvetta, jos kieltoon määrätty ei saavu istuntoon? Olisiko vastaajan kuulemisen merkitystä pitänyt arvioida tarkemmin? Lainsäädäntö- prosessissa oli paljon sisäistä ristiriitaisuutta. Moni yksittäinen ongelma kulminoituu esimerkiksi kiellon rikkomisis- sa. Suojatun taipumusta toisinaan myötävaikuttaa kiellon rikkomiseen ei käsitelty, ja rikkomisen tunnusmerkistön täyttymistä on vaikea arvioida, koska asiallinen peruste yhteydenpitoon on käytännössä hyvin tulkinnanva- rainen. Näistä syistä kiellon rikkojan rikosoikeudellinen vastuu muodostuu epäselväksi, ja kiellolla suojattua voi kohdata rikossyyte yllytyksestä lähes- tymiskiellon rikkomiseen6. Kieltoon määrätty jää usein ilman tiedoksiantoa kielloista, jolloin rikkomisesta ei voida rangaista. Kaikki tämä epämääräi- syys kuormittaa toimeenpanevia viranomaisia, mutta toimii myös kiellon tarkoituksia vastaan. Joidenkin merkittävien syy-seurausten pohtimista vältettiin kokonaan. Kieltoon määrättyihin kohdistuvia muita kuin asumiseen liittyviä mahdollisia haittavaikutuksia ei esimerkiksi käsitelty. Huomion arvoista on myös, että moni tutkimuksessa todentunut riski oli lainvalmistelun tiedossa, vaikka niitä ei käsitelty asiakirjoissa. Useita tavalliseen lähestymiskieltoon liit- tyviä riskejä oli tuotu esille esimerkiksi Rikosuhritoimikunnan mietinnössä (KM 2001:5, 17–19)7, jonka jäseniä työryhmän jäsenet myös olivat.

6 Tavallisen lähestymiskiellon osalta tiedetään neljä tapausta, joissa kiellolla suojattu on tuomittu käräjäoikeudessa syylliseksi yllytyksestä lähestymiskiellon rikkomiseen. 7 Seuraavia seikkoja tuli esille: 1) moni hakemus raukeaa tai peruuntuu suojattavan aloit- teesta, 2) rikkominen on yleistä, 3) osapuolten lisäksi myös eräiden viranomaisten pitäisi voida hakea kiellon kumoamista (tapauksissa, joissa suojattu pitää oma-aloitteisesti yh-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 155

Lisäksi on epäjohdonmukaista, että perheen sisäinen lähestymiskielto rinnastetaan hallituksen esityksessä (144/2003, 23) siviilioikeudelliseen prosessiin, vaikka sitä lievempi puuttumisen keino, tavallinen lähestymis- kielto, rinnastuu kyseisen lain esitöissä (HE 41/1998, 12) selkeästi rikosoi- keudelliseen prosessiin. Perheen sisäisen lähestymiskiellon tarkoitus oli kuitenkin täydentää lakia lähestymiskiellosta muilta ja nimenomaan sellai- silta osin, jotka tekevät siitä vahvemman puuttumiskeinon perusoikeuksiin. Tällä on merkitystä arvioitaessa lain vaikutusten kohtuullisuutta suhteessa paitsi esimerkiksi tavalliseen lähestymiskieltoon myös rikosoikeudellisiin seuraamuksiin (ks. seuraava luku).

Puutteita intervention hallinnollisessa seurannassa Baldwinin ja Blackin (2007) mukaan lainsäädännön toimeenpanijoiden pitäisi pystyä seuraamaan ja arvioimaan toimintaansa olkoonkin, että se on vaikeaa, koska resurssitekijöillä, toimeenpanoprosessilla, tuotoksilla ja vaikutuksilla on oma logiikkansa, vaikka ne liittyvätkin toisiinsa. Niistä vaikutusten arviointi on tunnetusti vaikein. Tästä syystä onkin syytä kyetä havaitsemaan tekijöitä, jotka estävät tai rajoittavat arvioinnin mahdollisuuksia. Perheen sisäisen lähestymiskiellon arviointi perustuu pitkälti paitsi vaikutusmekanismien hahmottamiseen myös viranomaistietoihin ja siihen, kuinka ne on rekisteröity tietojärjestelmiin. Tapausten rekisteröinti osoit- tautui puutteelliseksi sekä oikeus- että poliisihallinnossa. Sen takia edes luotettavien perusindikaattoreiden tuottaminen ilmiöstä (alkaen kieltojen määristä) on nykyjärjestelmässä mahdotonta. Yksi tapa tuottaa seurantatie- toa on tietenkin erillinen tutkimus, kuten tässä tapauksessa on toimittu, mutta perustietojen tuottaminen tutkimuksenkin keinoin on ollut työlästä aineiston epätasaisen laadun vuoksi8.

teyttä kieltoon määrättyyn), 4) häätöpäätös pitäisi voida antaa kieltoon määrättävälle kiellon määräämisen yhteydessä (kieltoa ei voi varsinaisessa mielessä rikkoa ellei ole saanut sitä tiedoksi), ja 5) lasten tapaamisjärjestelyjen epäselvyydet aiheuttavat ongelmia. Lisäksi Rikosuhritoimikunnan mietinnössä todettiin seuraavaa: ”Lain tavoitteet voivat käytännössä olla vaikeasti saavutettavissa siksi, että lähestymiskieltoon määrättä- vällä saattaa olla niin vaikea päihdeongelma tai rikollinen elämäntapa, että hän ei piittaa kiellosta tai ei miellä sen sisältöä oikein (…) Lähestymiskiellon tavoitteiden toteutumiseksi on siten valvonnan lisäksi edelleen tarvetta sosiaalityön keinoin auttaa sekä kieltoon määrättyä että sillä suojattavia henkilöitä” (KM 2001:5, 19). 8 Käräjäoikeusaineistosta jäi lopulta puuttumaan ratkaisut yhdeksän tapauksen osalta. Ne on mahdollisesti luokiteltu tavallisiksi lähestymiskielloiksi eivätkä siksi löytyneet. Polii- siaineiston haltuunottoa hankaloittivat vaihtelevat kirjaamiskäytännöt, jotka johtuivat pitkälti epätarkoista ja osin ristiriitaisista ohjeistuksista. Joukossa oli vain muutama sel- västi virheellinen merkintä, mutta tietojen välittämä mielikuva oli monesti harhaanjohta-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 156

5 Sääntelyn haavoittuvat kohteet Perheen sisäistä lähestymiskieltoa koskevan lain esityöt eivät näytä perustuvan kovin realistisiin lähtökohtiin. Lainvalmistelun tietopohja jäi valikoi- tuneeksi, ja tavoitteiden ja toimeenpanon edellytysten määrittelyssä on runsaasti epämääräisyyttä ja ristiriitaisuutta. Kaikkinensa asetelma vastaa lain- säädäntötutkimuksessa yleisesti esitettyä kritiikkiä liian abstrakteista tavoitteista, kapeasta tietopohjasta, puutteellisesta vaikutusten arvioinnista sekä jäsentymättömästä näkemyksestä koskien sitä logiikkaa, jolla annetut keinot tuottavat toivotun tuloksen (Tala 2001 & 2007, 15; Ervasti 2002; ks. myös hallituksen esityksen laatimisohjeet OM 2004:4). Erityisleiman lainvalmisteluun toi vahva poliittinen paine saada laki aikaiseksi. Loogisesti voi olettaa, että jos lähtökohdat ovat epärealistiset ja tavoitteet epämääräi- set, toimeenpanoa varten säädetyt lakitekniset yksityiskohdat ja viranomai- sohjeistus ovat herkästi epätarkoituksenmukaisia. Näin on monilta osin käynyt. Uudistus ei ollut laaja hanke, jos sitä ajatellaan määrällisin kriteerein henkilöinä, joihin se kohdistuu, toimeenpanevat viranomaiset mukaan luettuina. Sitä voidaan kuitenkin pitää yhteiskunnallisesti merkittävänä henkeä, turvallisuutta ja perusoikeuksia koskevan sisältönsä valossa. Sekä yksityiskohtaisella että yleisluontoisella sääntelyllä on vahvuutensa ja ongelmansa (esim. Tala 2005, 114). Yleisluontoiset muotoilut lisäävät soveltamisen joustavuutta tapauskohtaisesti, kun taas yksityiskohtaiset vastaavasti lisäävät ohjaustarkkuutta. Perheen sisäinen lähestymiskielto on lä- hellä rikosoikeudellista sääntelyä, ja sillä rajoitetaan perusoikeuksia ja käy- tännössä toisinaan heikennetään inhimillisen elämän edellytyksiä. Siksi voisi ajatella, että nykyistä yksityiskohtaisempi sääntely olisi ollut suotavaa. Se olisi lisännyt sääntelyn ennakoitavuutta ja yhtenäisyyttä sekä vähentänyt monien ”turhien” haittojen koitumista kiellon osapuolille. Toisaalta koska yhtenä kiellon toimivuuden edellytyksenä on tukipalvelujen tarjonta ja saa- tavuus, niiden takaaminen olisi merkinnyt sosiaali- ja terveystoimen alaan ulottuvaa lisäsääntelyä ja huomattavia lisäresursseja. Tuntuu mielekkäältä, että perheen sisäistä lähestymiskieltoa ei määrätä vähäisin perustein, koska sillä puututaan niin vahvasti kieltoon määrättävien perusoikeuksiin – ja kuten tutkimuksessa on tullut esille, joissa tapauksissa myös elämän edellytyksiin. Toisaalta tapaukset vaikuttavat olevan keski-

va monesta päällekkäisestä syystä, mukaan lukien järjestelmän sisäinen, tietotekninen logiikka. Mainituista syistä johtuen tietyllä oletushaulla tehdyt poiminnat eivät antaneet kerralla koko aineistoa, jota täydennettiin myöhemmin muutaman kerran. Joitain yksit- täisiä tietoja tarkistettiin myös suoraan poliisin koneelta. Perustiedot saatiin, kun kaikki tapaukset käytiin yksitellen läpi olemassa olevaa tietoa vertaillen.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 157 määräisesti ”liiankin” vakavia puututtavaksi juuri perheen sisäisellä lähes- tymiskiellolla, ainakaan sen nykymuodossa. Monessa tapauksessa väkival- taan puuttuminen on tapahtunut ylipäänsä liian myöhään – elämäntilanteet ovat ehtineet kärjistyä liiaksi. Osapuolet olisivat tarvinneet apua paitsi toimeenpanon yhteydessä myös paljon aikaisemmin. Nimenomaan vakavassa kriisitilanteessa, jossa apua tarvittaisiin, ihminen ei välttämättä käyttäydy rationaalisesti ja hakeudu oma-aloitteisesti kriisiavun pariin. Hänen ei voida olettaa kykenevän uusiin, eheyttäviin ja ulkopuolisin silmin mielekkäisiin ratkaisuihin ilman tukitoimia. Tutkimuksesta nousee esille erillisiä ryhmiä, jotka ovat erittäin huoles- tuttavia ja jotka tarvitsevat erityistä tukea. Yksi tällainen on tapaukset, joissa väliaikaisella kiellolla suojattu ei syystä tai toisesta ole jatkanut prosessia käräjäoikeudessa saadakseen varsinaisen kiellon. Joukosta erottuu myös ryhmä, jossa iäkkäät ihmiset ovat hakeneet suojaa aikamiespoikaansa vastaan. Moni suojattu on hyvin puolustuskyvytön ja tarvitsee usein poikansa apua käytännön asioissa samalla kun tämä käyttää vanhempaansa taloudellisesti hyväkseen fyysisen ja henkisen väkivallan lisäksi. Kaikki nämä kieltoon määrätyt olivat syrjäytyneitä päihteiden ongelmakäyttäjiä ja osa kärsi lisäksi mielenterveysongelmista. Vanhusten välistä parisuhdetta esiintyi myös, ja siinä erityispiirteenä oli itseään vanhemman naispuolisen kump- panin taloudellinen hyväksikäyttö. Aineistossa näkyi selvästi runsaan ja toistuvan alkoholin merkitys, ja siihen usein liittyvän väkivallan luonne. Kiellon hakijat kuvaavat kump- paneitaan monesti aggressiivisiksi ja arvaamattomiksi nimenomaan alkoholin vaikutuksen alaisina. Aineistossa näkyi myös erityistä raakuutta ja sa- distisia väkivallan muotoja, ja niiden taustoista löytyi usein päihteitä tai mielenterveysongelmia. Huolta herättävät myös ulkomaalaistaustaiset, joiden kulttuurista erilaisuutta toimeenpanon kannalta ei myöskään otettu huomioon. Kiinnostavaa on myös se, että kiellon kohdentumisessa alemmat sosiaaliluokat ovat selvästi yliedustettuina. Huolestuttava ryhmä on myös ne väkivaltaiset miehet, jotka syrjäytyvät kiellon vaikutuksesta entisestään. Osalla elämän olosuhteet huonontuivat kiellon määräämisen jälkeen dramaattisesti siten, että kyse ei ole ollut vain väliaikaisesta tilasta. Aineisto indikoi alkoholin ongelmakäytön, putka- keikkojen ja asunnottomuuden lisääntymistä kiellon määräämisen jälkeen. Lisäksi moni kieltoon määrätty näyttää syyllistyvän omaisuusrikoksiin (erityisesti näpistyksiin) enemmän kiellon määräämisen jälkeen kuin sitä ennen, mikä viittaa lisääntyneisiin taloudellisiin vaikeuksiin. Samoin väkival- lan uhriksi joutuminen on suurempaa kiellon jälkeen kuin sitä ennen. Ku- ten todettu, muutama kuolemantapaus vaikuttaisi olevan yhteydessä perheen sisäiseen lähestymiskiellon synnyttämään olosuhdemuutokseen.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 158

Liikkumisrajoituksia lukuun ottamatta kieltoon määrätty säilyttää toki vapautensa samalla, kun hänet velvoitetaan poistumaan kotoaan eikä hän saa palata sinne kiellon voimassaoloaikana. Laki ei kuitenkaan velvoita viranomaisia huolehtimaan edes välttämättömiltä osin kieltoon määrätyn selviytymisestä. Ottaen huomioon se, mitä nyt tiedetään heidän taustoistaan ja kiellon luonteesta kriisinä, on myös ymmärrettävää että puolet vastaajista ei saavu käräjäoikeuden käsittelyyn pitämään huolta oikeuksistaan. Kielto saatetaan määrätä melko vähäistä rikosoikeudellista moititta- vuutta osoittavan teon nojalla9, ja se näyttäisikin olevan ristiriidassa vaiku- tustensa osalta rikosoikeudellisen suhteellisuus- ja yhdenvertaisuusperiaat- teen kanssa (vertailusta ja sen perusteluista tarkemmin Leppälä & Rantala 2008). Epäsuhta on ilmeinen, jos perheen sisäistä lähestymiskieltoa verrataan Suomen rangaistusjärjestelmän kovimman puuttumisen keinon eli ehdottoman vankeusrangaistuksen keskeisiin periaatteisiin, jotka korostavat tuomitun oloja koskevia vähimmäisvaatimuksia ja vapaudenmenetyksestä aiheutuvien haittojen ehkäisyä. Kyse ei ole siitä, etteikö perheen sisäinen lähestymiskielto olisi tapauskohtaisesti ilmeisen tarpeellinen perheväkival- tatilanteeseen puuttumisen keino, vaan seuraamuksen kohtuullisuudesta ja suhteellisuudesta suhteessa tekoon. Vaikka kieltoon määrätty olisi kiistatta syyllistynyt lähestymiskiellon perustana oleviin vakaviin tekoihin, saattaisi olla syytä pohtia, voitaisiinko viranomaisille asettaa velvollisuus edistää hänen selviytymistään ja täten ehkäistä kiellosta aiheutuvia haittoja. Tuki- palvelut (erityisesti asumis-, päihdehoito- ja mielenterveyspalvelut) saattaisivat myös vähentää kiellon rikkomisia sekä suojatun aloitteellisuutta yh- teydenpidossa kiellon aikana, jos hän tietää, että kieltoon määrätyllä, joka usein on pitkäaikainen kumppani, on inhimilliset tarpeet täyttävät elinolot.

6 Vallankäytön monimutkaiset prosessit Lakiuudistuksen tarpeellisuutta perusteltiin vetoamalla naisuhritutkimuk- sen (Heiskanen & Piispa 1998) tuloksiin ja kansainvälisiin sopimuksiin, joissa korostetaan pyrkimyksiä vähentää naisiin kohdistuvaa väkivaltaa. Lainvalmistelun analyysissä tuli esille myös siihen sisäänkirjoitettu suku- puolittunut näkökulma ja vahva poliittinen paine saada laki aikaiseksi siitä huolimatta, että osa puutteista (tukipalvelut) tiedostettiin. Merkillepantavaa

9 Tapahtumat ovat silti yleensä vakavia. Vakavuus tarkoittaa pitkäkestoista piinaa, johon sisältyy pahoinpitelyjä, laittomia uhkauksia, vainoamista, arvaamatonta aggressiivista käyttäytymistä ja muuta rasitetta. Silti, kun jotain yksittäistä tekoa tutkitaan rikoksena, rangaistuksena on useimmiten sakko eli vakavuus ei tarkoita tässä samaa kuin rikosoikeudellinen moitittavuus.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 159 on myös, että osa riskeistä tiedostettiin myös, mutta niiden merkitystä ei huomioitu. Herää kysymys, miksi mahdolliset epäkohdat sivuutettiin lainvalmistelussa, eikä toimeenpanon yksityiskohtiin kiinnitetty riittävästi huomiota? On inhimillistä ja selvää, että kaikkiin ongelmiin ei pystytä lainvalmistelussa varautumaan, mutta tässä tapauksessa tietopohjan ja nä- kökulmien valikoituneisuus on silmiin pistävää, samoin vahva poliittinen paine. Tilannetta on mielekästä purkaa vallan käytön näkökulmasta. Keskustelu naisiin kohdistuvasta väkivallasta on pitkään korostanut miesten vallankäyttöä ja naisten alisteisuutta. Naisliike ja naistutkimus kytkeytyvät tiiviisti toisiinsa. Väkivallan osalta tärkeänä on pidetty paitsi tukipalvelujen kehittämistä ja lisäämistä väkivaltaa kokeneille naisille myös rikosoikeudellista puuttumista ja oikeudellisten menetelmien kehit- tämistä sekä väkivallan tekijöiden vastuuttamista. Nämä kaikki ovat yhdes- sä tarkoittaneet, että on ollut poliittisesti epäkorrektia esittää miesten väki- valtaiselle käyttäytymiselle syitä tai selityksiä – liittyen esimerkiksi alkoholin käyttöön, mustasukkaisuuteen, mielenterveysongelmiin tai muihin elämänhallintaongelmiin. On myös haluttu tietoisesti irtautua selitysmal- leista, jotka painottavat pariskunnan vuorovaikutusongelmia. Ajattelumalli on hyvin periaatteellinen, minkä takia kyseisessä kontekstissa ei ole tyypil- listä esimerkiksi luokitella väkivallan tekijöitä erilaisiin ryhmiin väkivallan luonteen, kontekstin tai erilaisten elämänhallintaongelmien näkökulmasta. Lain toimivuuden mekanismit esitettiin yksioikoisina mutta samalla ris- tiriitaisina. Väärintekijän poistaminen vääryyttä kärsineen luota on samalla lähtökohta ja vaikutusmekanismin ydin. Väkivallan sivuutettu konteksti on kuitenkin vaikuttanut perheen sisäisen lähestymiskiellon toimivuuteen ne- gatiivisessa mielessä – ja sitä kautta myös suojattujen turvallisuuteen ja oikeusturvan toteutumiseen. Voinee sanoa, että lainvalmisteluun osallistuneet ovat käyttäneet mer- kittävää valtaa lakia suunnitellessaan; valtaa joka on ollut hyväntahtoista siinä mielessä, että sillä on pyritty auttamaan alisteisessa asemassa olevia. Valta on näkynyt käytännössä siinä, mitä seikkoja painotetaan ja mitä si- vuutetaan, minkälaista tietopohjaa hyödynnetään ja minkälaista ei. Erikois- ta on kuitenkin, että tällä vallankäytöllä ei ole sivuutettu ainoastaan kieltoon määrättyjen (alistajien) tarpeita vaan myös suojattujen (alistettujen). Idit Kostiner (2003) on tutkinut sosiaalista muutosta ajavien liikkeiden suhtautumista lakiin muutosten aikaansaajana. Hän tuo esille kolme skeemaa, joiden mukaisesti lain merkitystä retorisesti perustellaan. Ne on syytä ymmärtää eräänlaisina ideaalityyppeinä. Yksi skeema on poliittinen, toinen instrumentalistinen ja kolmas kulttuurinen. Poliittisen skeeman keskiössä on valtarakenteet ja niihin vaikuttaminen. Se rakentuu vastakkainasettelulle: me heitä vastaan. Tärkeintä on valtaistaa

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 160 sorrettuja, jotta heillä olisi parempi kontrolli omaan elämäänsä ja jotta he saisivat sen omaan haltuunsa. Motivoivana tekijänä on suuttumus sosiaalisen epäoikeudenmukaisuuden jatkuvuudesta. Toiminta on taistelua val- tasuhteiden muuttamiseksi, ja on tärkeää saada aikaiseksi massaliike tavoitteiden ajamisen tueksi. Katsotaan, että samoin ajattelevien ryhmällä on voimaa. Instrumentalistisen skeeman ydin on yksilöiden tarpeissa ja niihin vas- taamisessa varmistamalla asiaankuuluvat resurssit ja palvelut. Erilaisten alaryhmien erilaiset tarpeet pitää osata tunnistaa, mutta haasteena on tarpeiden moninaisuus ja niiden tunnistaminen. Tarpeet voivat olla materiaa- lisia tai henkisiä. Motivoivana tekijänä on halu auttaa heikompia. Tavoitel- laan konkreettisia ja mittauksin todennettavia nopeita muutoksia samalla, kun tiedostetaan tuloksellisuuden näyttämisen vaikeus. Lakiuudistusten tavoittelu soveltuu kumpaankin edellä mainittuun skeemaan. Sen sijaan kulttuurinen skeema vierastaa lakia muutoksen instrumenttina, koska se katsoo sosiaalisen todellisuuden olevan siihen liian monimutkainen. Keskeistä on itsestään selvinä pidettyjen, karkeiden ja harhaanjohtavien ajatusmallien kyseenalaistaminen. Sen myötä myös yh- teiskunnallisen toiminnan laatu paranee, joskaan tuloksia ei pidä odottaa nopealla aikataululla. Sosiaaliset ongelmat eivät viime kädessä synny resurssien puutteista vaan vääristä ajattelumalleista. Sen takia vierastetaan myös poliittista skeemaa, koska sen taipumus on yksinkertaistaa ja tuottaa negatiivista ajattelua. Motivoivana tekijänä on erilaisuuden havaitseminen, ja keskeinen toimintamenetelmä on koulutus. Perheen sisäinen lähestymiskielto painottuu poliittiseen skeemaan. La- kia perusteltiin erityisesti vetoamalla oikeuksiin ja oikeudenmukaisuuteen, mikä on ihmisoikeuksien puolesta kamppaileville liikkeille tyypillinen tapa hakea vastinetta sorretuille (Kostiner 2003, 325–329). Lainvalmistelua taustoitti poliittinen paine saada se aikaiseksi, jotta saadaan yksi keinovali- koima lisää taistelussa naisiin kohdistuvaa väkivaltaa vastaan. Kyseessä oli monessa mielessä laaja, kansainvälinen yhteishanke: muiden maiden vas- taavankaltaisen lain samanaikaiseen valmisteluun vedottiin, samoin kan- sainvälisiin sopimuksiin koskien naisiin kohdistuvaa väkivaltaa. Taustalla voidaankin nähdä eräänlainen massaliike. Instrumentalistinen skeema oli myös esillä palvelujen tarpeellisuuden korostumisena, mutta se jäi poliittisen skeeman jalkoihin, mikä korostaa sitäkin voimakkaammin lainvalmistelun poliittista luonnetta. Tärkeämpää kuin realistiset lähtökohdat oli laki itsessään, jolla on voinut kyllä olla vahvaa lain kannattajiin suuntautunutta valtaistavaa vaikutusta. Kulttuurinen skeema näkyi heikosti, ja Kostinerin määrittelemässä mielessä sitä on vaikea yhdistää poliittiseen skeemaan ylipäänsä, mutta lain ajateltiin joka ta-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 161 pauksessa ilmentävän kotona tapahtuvan väkivallan paheksuttavuutta ja sitä, kuinka siihen on tärkeä voida puuttua. Oikeuksiin vetoavassa lakiuudistuksessa on monia haittapuolia, mutta problematiikka ei ole yksioikoinen. Oikeudet ilmenevät joinain, joita emme voi olla haluamatta. Samalla ne kuitenkin määrittävät oikeuksia haluavan ryhmän lähtökohtaisesti alisteiseksi perustavalla tavalla, mikä voi olla it- sessään este todelliselle emansipoitumiselle (Brown 2002, 421; Smart 1989, 143–144). Identiteetti on ikään kuin lukittu tavalla, jota voi olla vaikea ylittää. Haittapuolena on myös, että oikeuksia tarvitseva ryhmä on tietyn toisen ryhmän, kuten feministisen liikkeen, oma sosiaalinen konstruk- tio. Siinä kohderyhmä usein yhdenmukaistetaan ja abstrahoidaan tavalla, joka ei ole sensitiivinen ryhmän sisäisille eroille ja erilaisille tarpeille (ks. Brown 2002, 423–424; Roach Anleu 2000, 69; Smart 1989, 144). Oikeuk- siin vetoamisen riskinä ovatkin ylipäänsä yksinkertaistavat lähtökohdat ja päätelmät (Smart 1989, 138–150). Esimerkiksi pelkän laillisen oikeuden tarjoaminen alistetulle ei paranna hänen tilannettaan, jos hän tarvitsee lisä- resursseja käyttääkseen tarjottua oikeutta – toisin sanoen oikeudellinen ratkaisu ei ole sama kuin ongelmanratkaisu (Smart 1989, 144). Tarkasteltu laki valmisteltiinkin olettaen ainakin retorisella tasolla, että perheen sisäisen lähestymiskiellon hakijat muodostavat suhteellisen homo- geenisen ryhmän, jossa olosuhteet ja tarpeet ovat kaikilla samankaltaiset riippumatta iästä, sukupuolesta, sosioekonomisesta asemasta, etnisestä taustasta tai parisuhteen ja väkivaltakokemusten luonteesta ja historiasta. Kieltoon määrättävien erityistilanteita ei myöskään otettu huomioon, tai heidän väkivaltakäyttäytymisensä luonnetta saati taustaa. Samalla valmisteluun sisältyi vastakkainasettelua sukupuolten välillä. Lainvalmistelun luoman asetelman yksioikoisuus kummastuttaa erityisesti siksi, että erilaisuuden ja tarpeiden sivuuttamisessa kyse ei voi olla tiedon puutteesta. Poliittisuutta ja kohderyhmän tarpeiden alisteisuutta lainvalmistelussa on tukenut ehkä osaltaan yleinen yhteiskunnallinen toimintakulttuuri ja ilmapiiri, jossa monet sosiaalipoliittiset ja hyvinvoinnin edistämiseen täh- täävät uudistukset perustuvat eräänlaiseen illusoriseen näennäissopimuk- seen, joka korostaa autettavan tahon toimijuutta ja autonomiaa (Sulkunen 2007). Esimerkiksi perheen sisäisen lähestymiskiellon osalta se tarkoittaa sitä, että kun valtio on tehnyt osansa eli mahdollistanut pakkoeron puo- lisoiden välille, niin kummankin kohdeosapuolen – kieltoa hakeneen ja kieltoon määrätyn – tulisi ikään kuin rationaalisina yksilöinä sitoutua teh- tyyn sopimukseen ja vastata yksin hyvinvoinnistaan. Autonomia ei ole täl- löin enää oikeus vaan velvollisuus (Sulkunen 2007, 331), johon tässä tar- kastellun intervention osalta hyvin haavoittuneet ja haavoittuvat, erilaiset ihmisryhmät ja yksilöt pakotetaan.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 162

7 Lopuksi Voidaan todeta, että perheen sisäisellä lähestymiskiellolla on haluttu ensisijaisesti oikeutta alistetuille ja vasta toissijaisesti tarpeisiin vastaamista tai väkivallan vähentämistä. Tämä lähtökohta on myötävaikuttanut siihen, että lainvalmistelu on ollut monelta osin puutteellinen ja että kielto ei ole toiminut kunnolla, vaan on aiheuttanut merkittäviä haitallisia sivuvaikutuksia. Tulevaisuuden haasteena onkin miettiä, kuinka kehittää väkivallan ehkäisy- toimia siten, että oikeudet, tarpeet ja väkivallan vähentäminen eivät lähtö- kohtina sulkisi toisiaan pois. Tutkimuksessa korostuu esimerkiksi se, että jos väkivaltaisen käyttäy- tymisen mahdollisia osatekijöitä, kuten alkoholia ja mielenterveysongelmia (sisältäen persoonallisuushäiriöt) ei oteta huomioon, perheen sisäisen lä- hestymiskiellon kaltaisella interventiolla voi olla odottamattomia vaikutuksia. Nykykeskustelussa nähdään jo aiempaa laveammin, että miesten väki- valtaista käyttäytymistä parisuhteessa voidaan legitiimisti tarkastella muis- takin kuin vallankäytön näkökulmista (ks. STM 2007). Esimerkiksi alkoholin ja mielenterveysongelmien merkitys on oleellinen varsinkin, jos halu- taan vähentää vakavaa väkivaltaa. Samoin väkivallan dynamiikka voi olla eri ikäisten ja eri olosuhteissa elävien välillä hyvin erilaista. Kaikki tällaiset tekijät vaikuttavat perheen sisäisen lähestymiskiellon toimivuuteen. On vielä syytä muistuttaa siitä suuresta yksimielisyydestä, jolla lakiuudistus perheen sisäisestä lähestymiskiellosta haluttiin ja saatettiin voimaan. Näin vahva poliittinen paine lienee osaltaan vaikuttanut siihen, että tark- kuus lain yksityiskohtiin liittyen on kärsinyt. Lähtökohtaisempi epävar- muus lain mielekkyydestä ja voimakkaammat vastakkainasettelut olisivat mahdollisesti johtaneet perustellumpiin sisällöllisiin ratkaisuihin. Ilmiö, johon perheen sisäisellä lähestymiskiellolla on puututtu, on va- kava, ja mielekkäitä interventiota on edelleen syytä kehittää. Jos lähdetään liikkeelle voimassa olevasta perheen sisäisestä lähestymiskiellosta, prosessissa on yksinkertaisia ja teknisluontoisia mutta kauaskantoisia ongelmia, joita on mahdollista korjata. Joitain kiellon haitallisista ja ei-toivotuista sivuvaikutuksista voidaan siis ehkäistä tulevaisuudessa voimassa olevaan lakiin tehtävillä teknisillä korjauksilla sekä viranomaisten koulutuksella ja heille suunnatulla ohjeistuksella. Toiminnasta aiheutuu kuitenkin vakavia haittoja, jotka palautuvat lain lähtökohtiin ja toteutusmuotoon. Kaikkien merkittävien haittojen ehkäisy, koskien kiellon kumpaakin osapuolta, vaa- tiikin huomattavaa yhteiskunnallista tahtoa sekä koko sisällön ja vaikutusmekanismien ennakkoluulotonta uudelleenarviointia liittyen erityisesti kiellon kummankin osapuolen erilaisiin ongelmiin, tarpeisiin ja kontekstei- hin, lapset mukaan luettuina.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 163

Lähteet

Baldwin, Robert & Black, Julia. (2007) Really Responsive Regulation. Lontoo: LSE Law, Society and Economy Working Papers 15/2007. Brown, Wendy. (2002) Suffering the Paradoxes of Rights. Teoksessa Wendy Brown & Janet Halley (toim.), Left Legalism / Left Critique, 420–434. Durham & London: Duke University Press. Ervasti, Kaijus & Tala, Jyrki & Castrén, Elina. (2000) Lainvalmistelun laatu ja eduskunnan valiokuntatyö. Helsinki: Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen julkaisuja 172. Ervasti, Kaijus. (2002) Lakien vaikutukset ja niiden arviointi alioikeusuudistuk- sen valossa, 79–101. Teoksessa Tarmo Miettinen & Tapio Määttä (toim.) III Oikeustieteen tutkija- ja jatkokoulutuspäivät. Joensuun yliopisto. HE (144/2003) Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi lähestymiskiellosta annetun lain muuttamisesta ja laiksi rikoslain 21 luvun 17 §:n kumoamisesta. HE (41/1998) Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi lähestymiskiellosta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Heiskanen, Markku & Piispa Minna. (1998) Usko, toivo, hakkaus: kyselytutki- mus miesten naisille tekemästä väkivallasta. Helsinki: Tilastokeskus, SVT, Oikeus 1998:12/Tasa-arvoasiain neuvottelukunta, Sukupuolten tasa- arvo. KM (2001:5) Rikosuhritoimikunnan mietintö. Komiteamietintö 2001:5. Helsinki: Oikeusministeriö. Kostiner Idit. (2003) Evaluating Legality. Toward a Cultural Approach to the Stydy of Law and Social Change. Law and Society Review 37 (2): 323– 368. LaVM (2/2004) Lakivaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä Eduskunnalle laiksi lähestymiskiellosta annetun lain muuttamisesta ja laiksi rikoslain 21 luvun 17 §:n kumoamisesta. Leppälä, Jussi & Rantala, Kati. (2008) Perheen sisäinen lähestymiskielto – oikeudellisia ongelmia. Oikeus 3/2008, 294–321. Niemi-Kiesiläinen, Johanna & Honkatukia, Päivi & Ruuskanen, Minna. (2006) Diskurssianalyysi ja oikeuden tekstit. Teoksessa Johanna Niemi- Kiesiläinen & Päivi Honkatukia & Helena Karma & Minna Ruuskanen (toim.) Oikeuden tekstit diskursseina, 21–41. Helsinki: Suomalaisen Laki- miesyhdistyksen julkaisuja, E-sarja N:o 13. OM (2000) Työryhmän asettaminen lähestymiskieltolain täydentämiseksi hää- tösääntelyllä. OM0286:00/06/01/2000. Helsinki: Oikeusministeriö. OM (2001) Perheen sisäinen lähestymiskielto. Työryhmän mietintö 23.1.2001. Helsinki: Oikeusministeriö. OM (2003) Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi lähestymiskiellosta annetun lain muuttamiseksi ja laiksi rikoslain 21 luvun 17 §:n kumoamisesta. Luonnos 20.5.2003. Helsinki: Oikeusministeriö. OM (2004:4) Hallituksen esityksen laatimisohjeet. Helsinki: Oikeusministeriön julkaisu 2004:4. Pawson, Ray & Tilley, Nick. (1997) Realistic Evaluation. London: Sage.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 164

PeVL (8/2004) Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä Eduskun- nalle laiksi lähestymiskiellosta annetun lain muuttamisesta ja laiksi rikoslain 21 luvun 17 §:n kumoamisesta. Rantala, Kati & Smolej, Mirka & Leppälä Jussi & Jokinen Anniina. (2008) Kal- tevalla pinnalla – perheen sisäisen lähestymiskiellon arviointitutkimus. Helsinki: Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimuksia 239. Roach, Anleu & Sharyn, L. (2000) Law and social change. Lontoo: Sage. Smart, Carol. (1989) Feminism and the power of law. Lontoo: Routledge. STM (2007) Koko perhe kierteessä. Lähisuhdeväkivalta ja alkoholi. Helsinki: So- siaali- ja terveysministeriön selvityksiä 2007:27. Sulkunen Pekka. (2007) Re-inventing the Social Contract. Acta Sociologica 50 (3): 325–333. Tala, Jyrki. (2001) Lakien vaikutukset. Lakiuudistusten tavoitteet ja niiden toteutuminen lainsäädäntöteoreettisessa tarkastelussa. Helsinki: Oikeuspoliitti- sen tutkimuslaitoksen julkaisuja 177. Tala, Jyrki. (2004) Lainsäädäntötutkimus – turhaa vai tarpeellista? Oikeus 4/2004, 378–397. Tala, Jyrki. (2005) Lakien laadinta ja vaikutukset. Helsinki: Edita. Tala Jyrki (2007) Lainsäädäntötoiminnan laadun parantaminen ja hallituksen lainsäädäntösuunnitelma. Teoksessa Jyrki Tala (toim.) Kohti laadukasta lainsäädäntöstrategiaa, 1–23. Helsinki: Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen julkaisuja 228. Vedung, Evert. (1997) Public Policy and Program Evaluation. New Brunswick: Trans- action Publishers. Välimäki, Mikko. (2008) Uusi ryhmäkannelaki – eräs lainsäädäntöpoliittinen seikkailu. Lakimies 106 (1), 3–19.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 THE EFFECTS OF THE DIRECT IMPLEMENTATION OF EU LAW BY THE DEVOLVED BODIES ON NATIONAL ACTORS Aurélien Raccah

European regulations, decisions and directives which are « unconditional and sufficiently precise » and specific treaty provisions are considered as « directly applicable » by the Member States’ (MS) competent authorities, including the decentralised authorities such as the communes (ECJ, Co- stanzo/Commune di Milano, Case 103/88). The theory of direct applicability of EU Law, developed by the European Court of Justice (ECJ) and resulting from the combination of the primacy of EU Law and its direct effect, diverges substantively from them insofar as it only pursues the effectiveness of EU Law: EU Law must be fully and uniformly applied in all the MS, whatever the internal organisation (ECJ, Simmenthal., Case 106/77). This conception gives primacy to EU Law over any conflicting provisions of current national Law. The conflicting national legislations can be automatically set aside by any competent authority, including the devolved bodies, for which EU Law is a direct source of rights and duties. As a result, the missions of national authorities have been redirected towards coordinating between the EU and the devolved bodies, determining the national procedures of the implementation process, and in sanctioning and ensuring they fulfil their ’new‘ European responsibilities. The implementation of EU Law by the devolved bodies introduces predictable structural adjustments of the national legal orders. In the last decades, particularly in western Member States of the European Union, the regionalisation of many policies has been increasing. Local and regional authorities (LRA) have been empowered either through the foundation of federal states (Germany, Austria, Belgium), or through different regionalisation (Spain, Italy), decentralisation (France) or devolution (UK) Acts. The importance given to these non governmental actors has considerably changed the national law-making process, especially vis-à-vis the implementation of EU Law. Although the national actors are often sceptical about a perceived erosion of their competence/jurisdiction, habits are changing. Germany, the UK and France present three relevant examples on the complexity of adapting their legal systems in order to incorporate one, and only one, EU Law through divergent territorial organisations. Most EU Member States have already devolved a plethora of legal powers to specific regions (the German Länder, the UK regions of Scotland, Wales and Northern Ireland, the French régions), to intermediate districts 166

(the German Kreise or the French departments) and to local authorities (communes or Gemeiden), grouped in some areas in what is called ”inter- communality”. These transfers considerably differ according to the countries. Some are endowed with full legislative powers (Länder, Scotland, Wales), others only with restricted power to enact subordinate legislation or pouvoir réglementaire (French collectivités territoriales and local bodies in general). Territorial organisations in the EU are absolutely not unified. The whole of the EU contains approximately 100,000 regional and local authorities. Germany contains 16 Länder, 12,500 Städte and Gemeiden, 112 kreisfreie Städte und 323 Kreise. The UK is composed of 4 regions: in Eng- land, 9 regional assemblies1, which contain 6 metropolitan counties, divided in 36 metropolitan districts and parishes; 34 non-metropolitan counties divided in 284 districts and parishes2; and the Greater Council of Lon- don, which is composed of 32 boroughs et 284 metropolitan districts. In Wales there are 22 unitary authorities including community and town coun- cils; Scotland is divided in 32 single-tier or unitary bodies, whilst Northern Ireland comprises 36 districts divided in 5 cities, 64 towns and villages. In France, there are 26 régions, 100 départements, 36,783 communes, 16,133 syndicats intercommunaux, 14 communautés urbaines, 171 communautés d’agglomération, 5 syndicats d’agglomération nouvelle, and 2,393 communautés de communes. That means that the French collectivités territoriales represent more than one third of the whole European LRA. These territorial distinctions are not taken into consideration by EU Law, whose unique goal is implementation by Member States, whatever the appropriate measures taken, ”whether general or particular”, to ensure ful- filment of the Community obligations. The Member States ”shall facilitate the achievement of the Community's tasks”3. From this assertion, the theory of direct applicability4 aims to render clear and unconditional provisions of the EU Law applicable as such.5 Nevertheless, it creates serious difficulties in the public lawmaking system, because EU directives and regulations do not undergo the same process that applies to other forms of national law, nor are they subject to the same constitutional limitations. The vast array of legal constructions leads to new complexities. They result mostly from the fact that the new competences given on the one hand to the EU institutions, and on the other hand to the local and regional au-

1 Which should be integrated from 2010 into the Regional Development Agencies. 2 England comprises around 8,700 parishes, also called communities, neighbourhoods and villages. 3 Article 10 EC Treaty. 4 Pescatore 1983, 155; Steiner 1982, 229; Winter 1972, 425. 5 ECJ, 26 January 1984, Clin-Midy/Etat belge, C-301/82, Rec., 251, point 29; ECJ, 7 July 1981, Rewe, C-158/80, point 43.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 167 thorities (LRA) rarely lead directly to the cancellation of competences at national level. The outcome is that the national authorities consider themselves still bound after the transfer. As a result, national and European courts have had to clarify the respective roles. The theory of direct applicability of EU Law developed by the ECJ is one of the methods used to respond to these complexities. It respects the hierarchy of norms and offers a logic which allows us to pass over the superficial levels of normativity. To counterbalance this tendency, the developments of the principle of subsidiarity seem to be in contradiction with direct applicability in giving a voice to each interested actor, in particular to the national parliaments. Devolution and the Europeanisation of policies has redefined the work of the national authorities towards a role of coordination and control in different matters: the environment, transport, regional policy, structural funds, public procurements etc.. In the EU Member states, structural adjustments are expected, like the German reform of the federalism (Föderalismusre- form) in 2006, transferring a substantive part of the legal responsibility for infringement of EU Law to the Länder. In the UK, the Devolution Acts of 1998 and 2006 considerably modified the liabilities in EU matters in Scot- land and Wales. In England and in France, the pre-eminence of the national authorities has saved substantive parts of the legislative power of the Par- liaments. Instead of reallocating the different competences between the national actors and the RLA, the practice shows a redirection of the respective roles and responsibilities. The RLA implement the EU Law under the control of the national authorities.

1 The legal norms of devolved bodies are likely to be based on European directives and regulations From the Simmenthal Case 1978, the European norms have been considered as ”a direct source of rights and duties for all those affected thereby”.6 However, as administrative organs in charge of the application of the law, the local and regional authorities (LRA) always assume more European duties than rights. More duties mean more rules incorporated into smaller structures. The legal weight of the EU liabilities transferred to them is therefore often minimized.

6 ECJ, 9 March 1978, Amministrazione delle finanze dello Stato / Simmenthal, Case 106/77, Rec.1978, 629, point 14.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 168

A common characteristic of the EU implementation process consists in producing a coordinated framework of EU implementation at national level in order to preserve a certain unity of EU Law. In federal or regional states, the dialogue between the regional executives is essential in EU matters because their large self-governance runs the risk of divergent interpre- tations, which is harmful to an effective EU Law. In Germany, the division of federal and federated competences7 results in a considerable amount of autonomy for the Länder in their management of European matters.8 Particularly affected are the fields of roads, regional economy, schools and universities, urban planning of the Land, environment and administrative organisation. The cooperation between the Bund and the Länder is based on the article 23 § 2 & 3 of the Basic Law Con- cerning the Cooperation through the Bundesrat, on an appropriate law9 and a Bund-Länder contract,10 both specifying the methods of cooperation between these two levels of government. Thus, thirteen ministerial confer- ences and common missions11 coordinate the different policies.12 In the UK, the Devolution Acts of 1998 in Scotland, Wales and North- ern Ireland, a Memorandum of Understanding13 (MOU) and 23 Concordats govern their legal relations with Westminster. In theory, these documents do not have legal force,14 but they are ”of central importance for establishing the relations between the bodies to whom power has been devolved and Westminster”15. The MOU organises the communication between the different administrations, cooperation in common fields, and the exchange of best practices. The concordats, especially the Concordat on Co-ordination of European Union Policy Concordats, contain some procedural principles stabilising the relations. They are not legally binding16 although they could

7 Art. 70 et s. GG. 8 Haslach 2001. 9 EUZBLG: Europäische Zusammenarbeit von Bund und Länder Gesetz. 10 BLV: Bund-Länder Vertrag, 29th October 1993. 11 Art. 91a GG. 12 Wollmann 2003, 154. 13 Memorandum of Understanding and Supplementary Agreements between the United Kingdom Government, Scottish Ministers, the Cabinet of the National Assembly for Wa- les and the Northern Ireland Executive Committee, Cm 5240 (2001). 14 MOU, § 2: ”This memorandum is a statement of political intent, and should not be interpreted as a binding agreement. It does not create legal obligations between the parties. It is intended to be in honour only…” 15 Craig 2004, 217. 16 MOU, § 3: ”concordats are not intended to be legally binding, but serve as working documents”. Bell 2000, 425.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 169 potentially constitute grounds for Judicial Review for infringement of legitimate expectation.17 In unitary states like France, the framework of implementation of EU norms remain mostly in the hands of national ministers, even in devolved matters. The prefect, representing the national government in the different territories, is the only one to determine ”the necessary orientations for the implementation […] of the national and European policies” in the LRA.18 Denying the decentralised authorities any power of discretion has the advantage of assuring unity, but presents the disadvantage of removing substantive parts of the freedom of the local governments. The first step of the reasoning of the ECJ has been to stipulate that the implementation of EU Law shall be respected by all authorities of national legal orders. The ECJ clearly asserted that ”all organs of the administration, including decentralized authorities such as municipalities, are obliged to apply” 19 EU Law. EU Law shall not be affected by its national measures of implementation. Even if the European Union cannot interfere in either the territorial organisation of the Member States, or in the division of competences, or in national procedures, it should be observed that it is for all the authorities of the Member States, whether it be the central authorities of the State or the authorities of a federated State or other territorial authorities, to ensure observance of the rules of European law within the sphere of their competence.20 The primacy of EU Law means that, where a national law contradicts a European norm, the latter takes precedence over the former. The ECJ stated that ”direct applicability in such circumstances means that rules of Community Law must be fully and uniformly applied in all the Member States from the date of their entry into force and for so long as they continue in force.”21 Through the theory of direct applicability of EU Law, the ECJ invites all those affected by the EU Law to set aside the con-

17 Falconer of Thoronton, second reading of the ”Wales Bill”, House of Lords, 21 April 1998. 18 Décret n° 2004-374, du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation des services de l’État dans les régions et les départements, art. 3 pour le préfet de région, art. 9 pour le préfet de département, JORF, 30 avril 2004. 19 ECJ, 22 June 1989, Fratelli Costanzo/Commune di Milano, Case 103/88, Rec. 1839, point 31. See the development on this case in Levrat 2005, pp. 115 to 138. 20 ECJ, 12 June 1990, Germany/Commission, Case 8/88, point 13. See ECJ, 11 February 1971, Norddeutsches Vieh und Fleischkontor/Hauptzollamt Hamburg St Annen, C-39/70, Rec., 49; ECJ, 15 December 1971, International Fruit Company/Produktschap voor Groenten en Fruit, C-51/71 to 54/71, Rec., 1107 ; ECJ, 1 June 1999, Klaus Konle, C- 302/97, Rec. P. I-3099, point 63. 21 ECJ, 9 March 1978, Amministrazione delle finanze dello Stato / Simmenthal, Case 106/77, Rec.1978, 629, point 14.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 170 flicting national law. It means that all authorities concerned by EU norms are obliged to comply with them, whatever the national realities. National jurisprudence has now accepted this approach,22 denying the blocking effect of national norms on the implementation of EU Law. As a result of this reasoning, the devolved bodies have also been invited ”to refrain from applying provisions of national law which conflict with them”.23 Setting aside the national law with which they also have to comply constitutes a delicate decision for the RLA. The question whether the devolved bodies are con- cretely able to by pass the national law remains open and is for the courts to decide. It would appear that such reasoning leads to the deletion of national law. However, the reality is somewhat different.

2 The direct implementation of EU Law by devolved bodies modifies the involvement of national actors The eviction of the traditional national norm as a result of the interpretation of the direct applicability of EU Law is problematic because no legal text explicitly states that this should be the case. The interpretation of the ECJ is the following: during its direct implementation in the internal legal order, the EU norm will come into conflict with the national laws and will create other effects. It will start by replacing the former national law. Then, the EU norm will block the legislative competence of the national State in the field concerned. Lastly, if the Member State works out the contrary later law, Community legislation will take precedence over it.24 The national Law becomes obsolete only because a norm of higher normative rank is created in the same field.25 The probability of conflicts

22 BVerfGE 73, 339/368. ; C. Const., décision 77–89 DC du 30 décembre 1977, Loi de finances pour 1978 ; CE, Sect., 22 décembre 1978, Syndicat viticole des Hauts Graves de Bordeaux, aff. Jtes n°97730, 97775, 98065, Lebon, 286 ; CE, 1er octobre 1993, Fédérati- on nationale de la propriété agricole, Rec., 586, 602 et 640. Rapport du Conseil d’Etat 2004, Collectivités territoriales et obligations communautaires, 37. 23 ECJ, 22 June 1989, Fratelli Costanzo/Commune di Milano, Case 103/88, Rec., 1839, point 31. 24 Constantinesco 1970, 12. 25 Professor Pfersmann (Sorbonne University) showed that this approach reverses the hierarchy of norms. He explains that « si aucune autre règle n’intervient pour corriger ce résultat, la norme ayant le degré de concrétisation plus élevé va prévaloir sur celle ayant un haut degré d’abstraction et de généralité ». Then, he asks: « Dès lors que l’on crée des normes, deux problèmes se posent : comment éliminer celles dont on ne veut plus ? Que faire lorsque deux ou plusieurs normes, pourtant valides, semblent exiger des comporte- ments ? ». Pfersmann 2004, 66.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 171 between the EU and domestic legislation is high.26 Directly applicable EU provisions ”render automatically inapplicable any conflicting provision of current national law but – in so far as they are an integral part of, and take precedence in, the legal order applicable in the territory of each of the member states – also preclude the valid adoption of new national legislative measures to the extent to which they would be incompatible with community provisions”.27 In this way, the direct implementation of EU Law by the devolved bodies leads progressively to a withdrawal of the legislative power of the national Parliaments. Their role should move towards a control of the respect of EU obligations. Within this framework, the ECJ ”may only verify whether the supervisory and inspection procedures established according to the arrangements within the national legal system are in their entirety sufficiently effective to enable the Community requirements to be correctly applied”.28 In the absence of a systematic national or federal tran- scription,29 the objective is to simplify the EU implementation process. Moreover, this outcome concerns administrative provisions of national law, i.e. regulations adopted by ministers. It includes general abstract rules as well as specific individual administrative decisions, according to the ECJ.30 This is due to the legal protection which derives from the direct effect of provisions of EU Law. All national regulations are likely to be set aside in the case of conflict with European Union law. This situation has led national actors to adapt and redirect their interventions. Concluding a total eviction of national actors would be a hasty outcome. In effect, if the theory of direct applicability of European norms aims to simplify the complex system of the EU implementation process, there is a lack of legitimacy for a full and direct legal link between the EU and the decentralised bodies. The nation states are the only contracting parties to international treaties. Their territorial sub-divisions are not entitled to represent the whole nation and to deal with supra-level organisation. The EC & EU treaties do not contain such an agreement31. National actors remain the

26 Niedobitek 2000. 27 ECJ, 9 March 1978, Simmenthal, Case C-106/77, point 17. See also ECJ, 19 June 1990, The Queen vs Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd, Case 213/89. 28 ECJ, 12 June 1990, Germany/Commission, Case C-8/88, point 13. 29 ECJ, 9 December 2004, Commission/France, Case 177/03, pt 57 : « La Cour a itérati- vement jugé qu’une reprise formelle des prescriptions d’une directive dans une disposi- tion légale expresse et spécifique n’est pas toujours requise ». ECJ, 26 June 2003, Com- mission/France, Case C-233/00, pt 76 and ECJ, 20 November 2003, Commission/France, Case C-296/01, pt 55. 30 ECJ, 29 April 1999, Erich Ciola/Land Vorarlberg, Case C-224/97, point 31; ECJ, Case 158/80, Rewe/Hauptzollamt Kiel [1981] §43. 31 In Germany, in the federated areas, insofar as there is no federal minister, the Länder can decide to be represented at international level by one of the 16 regional executives.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 172 only ones able to determine the territorial and administrative organisation, the division and the transfer of competences and the different categories of norms. The European institutions are entitled to determine neither the national procedures, nor the competent organs of implementation, nor the judicial sanctions to implement the EU law. Consequently, national interventions cannot disappear and are indispensable for the correct incorporation of EU law into the national legal orders. The growing procedure of subsidiarity monitoring aims to counterbalance the progressive withdrawal of the role of the national parliaments during the different transfers of competences to the EU, in reaffirming their importance. The process of subsidiarity monitoring is based on article of the 5 EC Treaty, the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality, and the Protocol on the role of national Par- liaments in the European Union. It implies a strengthening of the national Parliaments in the pre-legislative procedure.32 All European documents and legislative proposals have to be transmitted to them. The Lisbon treaty invites the national parliaments to adopt the subsidiarity principle. The new early warning system would allow each national parliament, within 8 weeks, to provide an opinion for the European institutions to point out mis- understandings and disagreements (the ”orange card” system). If more than one third of the national parliaments disagree with the project, the European institutions will have to re-examine it. If the Commission maintains its choice, the Council and the European Parliament will have to reach respectively a majority of 55 % or the simple majority to block the project.

3 However, the national authorities remain responsible for the infringement of EU Law by devolved bodies The jurisprudence against regional and local authorities in the framework of an action for failure to fulfil a European legal obligation33 have significantly increased the last few years, especially in the areas of the environ- ment34, transport, structural funds, public procurements and state aids.

32 See Raccah 2008. 33 Articles 226, 227 & 228 EC Treaty. 34 ECJ, 20 May 2008, Commission/Belgique, Case C-271/07 (directive 96/61/EC, pollution in Wallonia); CJCE, 15 May 2008, Commission/Italie, Case C-503/06 (directive 79/409/EEC Protection of wild birds in Liguria); ECJ, 31 January 2008, Commissi- on/France, Case 147/07 concerning the quality of the water in three French départements (Vendée, Deux-Sèvres and Charente-Maritime); ECJ, 16 January 2006, Commissi-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 173

A relevant example is directive number 91/271 concerning urban waste-water treatment. It aims to protect the environment from the ad- verse effects of urban waste-water discharges. Between 1996 and 2008, the ECJ and the European Court of First Instance (ECFI) pronounced around twenty cases against various towns and cities for a failure adhere to the obligations of the directive. For instance, on the 8th May 2008, Portugal was condemned for the non-treatment of the waste-waster in the agglomeration of the Estoril coast35. If we take into consideration the 37.625 agglomera- tions which have to implement directly this directive, the case-law of the Courts remains exhaustive. However, the decentralised bodies cannot be directly involved in the trial. Even if they are responsible for the failure, the actions before the European Courts only concern the Member States as exclusive parties to the Treaties. As a consequence, if a local or regional authority fails to fulfil an obligation under a European provision, the national authorities will be held responsible. Our research demonstrates that more and more cases are involving devolved bodies. Consequently, the only possible way of condemning local and regional authorities for infringement of EU Law is to apply internal sanctions to them. In Germany, the reform of federalism in 200636 introduced the possibility of transferring, to some extent, financial sanctions. Moreover, the French Prefect, responsible for the respect of European obligations in the territories37 and the Scottish and Welsh devolved bodies38, require better practices to implement EU Legislation. The tendency is to transfer the financial sanctions to the devolved bodies. The case law of the ECJ on liability39 requires the party at fault to re- pair the damages resulting from a infringement of a European obligation.40 on/Germany, Case 98/03, concerning the directive ensuring bio-diversity through the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora in the Länder of Bremen, Bayern and Brandenburg. 35 ECJ, 8 May 2008, Commission/Portugal, Case C-233/07 ; http://ec.europa.eu/environment/water/water-urbanwaste/implementation/caselaw_en.htm 36 Bundestag and Bundesrat approved, on 30 June and 7 July 2006, the revision of 20 articles of the Grundgesetz (Doc. 16/813 & 16/814). http://www.bundestag.de/parlament/gremien/foederalismus/index.html. 37 Décret n°2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements, NOR:INTX0400040D, consolidée au 24 décembre 2005. 38 The competences of the Scotland Office, as well as the Wales Office, are limited to reserved matters since the Devolution Acts 1998. 39 The current article 228 EC has been introduced in the Maastricht Treaty 1992. ECJ, 19 November 1991, Andrea Francovich and Danila Bonifaci e.a./Repubblica italiana, Cases C-6/90 et C-9/90, point 33. 40 ECJ, 4 July 2000, Commission/Greece, Case C-387/97.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 174

Member States are responsible for guaranteeing the existence of a compensation system for the loss sustained, whoever the public authority responsible may be.41 Three conditions must be fulfilled to create compensation rights42: the existence of a legal provision creating a right, a clear infringement of this right, and a direct relation of causality. Following the federal examples, the Member States have progressively provided new mechanisms for the division of sanctions pronounced by Brussels.43 The German Basic Law contains several articles setting a percentage of shared responsibility for sanctions which is proportionate to the respective responsibilities of the Bund and the Länder. The reform of federalism in July 2006 introduced the article 104a GG which stated that the Bund and the Länder should be liable, in accordance with their respective internal missions, for the potential infringement of German ”supra-national or international” obligations. In the case of financial sanctions being applied by the EU, the costs will be divided in proportion to 15 % for the Bund and 85 % for the Länder44. With reference to German infringements vis-à-vis the legal acts adopted by the European institutions for the respect of the budgetary discipline, the new article 109 GG stipulates that the Bund and the Länder are considered jointly responsible and should respectively bear 65 % and 35 % of the costs45.

41 ECJ, 4 July 2000, Salomone Haim/Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein, Case C-424/97, pt 27; ECJ, 1st June 1999, Konle, Case C-302/97, pt 62. 42 ECJ, 4 mars 1996, Brasserie du Pêcheur/Germany and The Queen/Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd et autres, Cases C-46/93 et C-48/93, pt 51. 43 Commission, Communication sur « la mise en œuvre de l’article 228 du traité CE », SEC(2005)1658, 14 p. 44 Artikel 104a (6) “Bund und Länder tragen nach der innerstaatlichen Zuständigkeits- und Aufgabenverteilung die Lasten einer Verletzung von supranationalen oder völker- rechtlichen Verpflichtungen Deutschlands. In Fällen länderübergreifender Finanzkorrek- turen der Europäischen Union tragen Bund und Länder diese Lasten im Verhältnis 15 zu 85. Die Ländergesamtheit trägt in diesen Fällen solidarisch 35 vom Hundert der Gesamt- lasten entsprechend einem allgemeinen Schlüssel; 50 vom Hundert der Gesamtlasten tragen die Länder, die die Lasten verursacht haben, anteilig entsprechend der Höhe der erhaltenen Mittel. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundes- rates bedarf“. 45 Artikel 109 (5) „Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland aus Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft auf Grund des Artikels 104 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft zur Einhaltung der Haushaltsdisziplin sind von Bund und Ländern gemeinsam zu erfüllen. Sanktionsmaßnahmen der Europäischen Gemeinschaft tragen Bund und Länder im Verhältnis 65 zu 35. Die Ländergesamtheit trägt solidarisch 35 vom Hundert der auf die Länder entfallenden Lasten entsprechend ihrer Einwohner- zahl; 65 vom Hundert der auf die Länder entfallenden Lasten tragen die Länder entsprechend ihrem Verursachungsbeitrag. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf“.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 175

In France, since 2004, one provision has shifted the whole balance of responsibility for non compliance with the European state aids law, directly to the RLA46. A current governmental project plans to enlarge this provision to all European law. In the end the decentralised bodies will have to pay the sanctions of the ECJ directly. The whole EU implementation process has to be supported with strong coordination between the European, national and local actors. As demon- strated in this paper, some points are still failing and the national actors remain indispensable to ensure the coordination and the control of the implementation of EU Law. In conclusion, it is possible to observe that, in the matters mentioned above, the national actors have lost their appreciation of the normative fi- nality transferred to the European institutions. However, the implementation of EU law still depends on the determination by the national actors – or at least at the national level – of the competent organs of application, the appropriate procedures and the judicial system. To resume briefly, the EU fixes the goals to be reached by the local and regional authorities under the supervision of the national actors.

46 Article L. 1511-1 et s. CGCT. Décret n° 2008-479 du 20 mai 2008 relatif à l’exécution des condamnations pécuniaires prononcées à l’encontre des collectivités publiques (JORF n°0119 du 23 mai 2008).

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 176

Bibliography

Bell, John. (2000) La révolution constitutionnelle au Royaume-Uni. – Revue de droit public (RDP), 2, L.G.D.J., 413. Calliess, Christian. (1998) Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von fachgesetz- lichen Rechtsverordnungs-ermächtigungen zur Umsetzung von Rechtsak- ten der EG. Neue Verwaltungszeitschrift, 1, 8–13. Constantinesco, Léontin-Jean. (1970) L’applicabilité directe dans le droit de la CEE. Bruylant. Craig, Paul. (2004) Administrative Law. London: Sweet&Maxwell, 5th Ed. Gordon, Richard. (2007) EC Law in Judicial Review. – Oxford University Press. Haslach, Christian. (2001) Die Umsetzung von EG-Richtlinien durch die Länder. Lang. Levrat, Nicolas. (2005) L’Europe et ses collectivités territoriales. P.I.E. Peter Lang, 28. Monjal, P.Y. (2006) Le droit communautaire applicable aux collectivités territoriales. – Territorial éditions. Niedobitek, Matthias. (2000) Kollisionen zwischen EG-Recht und nationalem Recht. Speyer Vorträge, Heft 58. Pahl, Marc-Olivier. (2004) Regionen mit Gesetzgebungskompetenzen in der Eu- ropäischen Union. – Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden. Pescatore, Pierre. (1983) The Doctrine of ”Direct Effect”: An Infant Disease of Community Law. – European Law Review, 8, 155–177. Pfersmann, Otto. (2005) – La primauté: double, partiellement directe, organiquement indéterminée, provisoirement fermée. Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 18. Pfersmann, Otto. (2004) In : Favoreu, Louis. Droit constitutionnel, 7e éd. Raccah, Aurélien. (2008) Le principe de subsidiarité, vers une codification de la procédure pré-législative européenne? RFAP, 127. Schröder, Meinhard. (2000) Öffentliches Recht (Deutschland): Richtlinienumset- zung und Anwendungsprobleme. In: Hochloch, Gerhard (Hrsg.), Richtli- nien der EU und ihre Umsetzung in Deutschland und Frankreich. – Arbei- ten zur Rechtsvergleichung, 200, Nomos Verlagsgesellschaft Baden- Baden,113–129. Siedentopf, H. & Ziller, J. (1988) L’Europe des administrations? La mise en œuvre de la législation communautaire dans les Etats membres, Vol. I & II. – Institut Européen d’Administration Publique, Bruylant. Steiner, Josephine. (1982) Direct Applicability in EEC Law – A Chameleon Con- cept, in Law. – Quarterly Review, 98, 229–248. Winter, J.A. (1972) Direct Applicability and Direct Effect: Two Distinct and Dif- ferent Concepts in Community Law. – Common market Law Review, 9, 425–440. Wollmann, Hellmut. (2003) Allemagne. In : Gérard Marcou, Les régions en Europe, entre l’Etat et les collectivités locales, 154.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 REQUIREMENTS FOR CONSUMER INFORMATION IN THE EU: HOW DO AIRLINES INFORM AIR PASSENGERS UNDER EC REGULATION 889/2002? Minna Ollikainen In the Regulation (EC) No 889/2002 of the European Parliament and of the Council on air carrier liability in the event of accidents, a provision on mandatory information disclosure is introduced. The EC Regulation aims at unifying the application of the Montreal Convention for flights to, from and inside the EU. The EC Regulation requires that the air passenger is better informed than under the provisions of the Montreal Convention. Ba- sic information on the liability rules applicable should be provided to every passenger so that they can make additional insurance arrangements in advance of travel if necessary. This paper presents a case study on how eleven airlines operating to and from Helsinki-Vantaa airport implement the mandatory information requirements to inform the air passengers of their legal rights in relation to the air carrier liability. The case study clearly shows that air carriers interpret the information requirements in different ways. The paper analyses the possible reasons and implications of the non-compliance with the mandatory information requirements. The views expressed in this paper are those of the author and do not necessarily represent those of the European Parliament.

1 Introduction The Warsaw Convention of 1929 set out the liability rules of air carriers in the case of accidents. Since then, a body of legislation, international, Euro- pean and national, has been approved on protection of air passengers both on safety-related issues and consumers’ economic interests. The Montreal Convention of 1999 presents the most recent liability rules at international level. The consumer protection of air passengers can be improved both by international agreements, European Community (EC) or national legislation on passengers’ rights and by voluntary commitments by the air transport sector to improve service quality. The legislators must strike a balance between creating certainty for air passengers and airlines and further extending passengers' rights. A clear distinction has to be made between passenger rights, passenger protection 178 and passenger expectations. (COM(2000) 365.) Currently, the passenger regulations are the most developed example of the full harmonisation of European private law (Karsten 2007, 135). The empirical part of this paper studies how air passengers are informed about their legal rights, notably regarding the mandatory information requirements, under the Council Regulation 2027/97 Regulation and the amended Regulation 889/2002 of the European Parliament and of the Council, which came into force in 2004.

2 Regulatory and theoretical outline The air transport legislation at Community level has been mainly based on article 80(2) of the EC Treaty (article 100(2) of the Lisbon Treaty subject to ratification), which gave the Council a possibility to legislate in this field. The Amsterdam Treaty gave a new priority to the protection of consumers, which has enabled the Community i.a. to strengthen the rights of air passengers. Article 153 of the consolidated Treaties (article 169 of the Lisbon Treaty draft) also states ”the Community shall contribute to protecting the health, safety and economic interests of consumers, as well as to promoting their right to information, education and to organise themselves in order to safeguard their interests”. Since the late 1980s, the European Commission has gradually initiated and developed a comprehensive regulatory framework for air transport with the aim to liberalise aviation. Since the latter part of the 1990s, the European Union (EU) regulatory framework has been developed with the focus on new areas, such as passenger and environmental protection, insurance, safety, and security. A general principle of EU’s passenger protection rules is that airlines have a duty of care to their passengers. (Smithies 2007, pp. 3–10.) The legislation can include provisions introducing consumer rights, but the service providers, due to possible extra costs for them, are not always keen on informing the consumers of these rights. Therefore the legislator sometimes incorporates in the legislative text requirements to make information available to consumers on their rights. It is also often assumed that an imbalance in economic power can sufficiently be corrected by adjusting the contractual environment to increase consumer-confidence, e.g. by giving the consumer extra information in advance and extra time to consider the implications. (c.f. Micklitz 2004, pp. 339–356 and Wilhelmsson 2004, pp. 317–337).

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 179

Techniques such as information disclosure and cooling-off periods can be seen as attempts to use law to support the consumer in the pre- and post- contractual phase. It is assumed that an imbalance in economic power can sufficiently be corrected by adjusting the environment within which the bargain is struck by giving the consumer extra information in advance and extra time to consider the implications. However, it is possible that adjusting the bargaining environment is not enough, as there is a need to regulate the substance of consumer transactions. It is clear that using law directly to address the ’fairness’ of the contract is controversial. (c.f. Weatherill 2005.) It has been argued that many legislative measures, which have been ex- pressly justified with reference to boost cross-border consumer-confidence in the internal market, have in reality failed to provide access to an easily available counterparty, even though consumers rate this opportunity highly. (Wilhelmsson 2004, 333.) The Community legislation on contracts and conditions of carriage to protect air passengers in the EU can nevertheless create certainty for all sides, airlines and passengers, about their respective rights and obligations, and make legal redress possible for passengers if such rights were not respected (c.f. Karsten 2007, pp. 117–136). Requiring that the consumer be provided with specified information about a contemplated transaction is a regulatory technique that has been used in the development of Community measures affecting protection of consumers’ economic interests (Weatherill 1994, 2. For Finnish legislation, see also e.g. Määttä 2008). The key issue in the case study presented in this paper is the effectiveness of the legislative measure in question. Effectiveness of legislation can be defined as divergence between normative claims and factual reality. The requirement for consumer information is a result of political will, but it was not meant to have only a symbolic impact. The legislator decided to set mandatory information requirements instead of voluntary ones.

3 Background for the case study Regulation (EC) No 889/2002 of the European Parliament and of the Council of 13 May 2002 amending Council Regulation (EC) No 2027/97 on air carrier liability in the event of accidents brings the Community arrangements fully into line with the current international rules, the Montreal

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 180

Convention of 1999.1 The aim is to harmonise liability limits and legal de- fences in respect of European carriers, irrespective of the route. The regulation in question sets, in line with Montreal Convention, new rules on liability in the event of accidents for international air transport and provides for a regime of unlimited liability in the case of death or injury of air passengers. The regulation sets also uniform liability limits for loss of, damage to, or destruction of, baggage and for damage occasioned by delay, which apply to all travel on Community carriers, to ensure simple and clear rules for both passengers and airlines and enable passengers to recognise when additional insurance is necessary. (COM(2000) 340.)

3.1 Mandatory information requirements on liability limits In the regulation, a provision on mandatory information disclosure is introduced. Basic information on the liability rules applicable should be provided to every passenger so that they can make additional insurance arrangements in advance of travel if necessary. As defined in the EC Trea- ties, the regulations are directly applicable law without a need to implement them through national law. Thus, Community air carriers must inform passengers of the provisions relating to their liability in the event of accident and the compensation of victims, in particular by including them in the conditions of carriage. Article 6 of the regulation stipulates that 1. All air carriers shall, when selling carriage by air in the Com- munity, ensure that a summary of the main provisions governing liability for passengers and their baggage, including deadlines for filing an action for compensation and the possibility of making a special declaration for baggage, is made available to passengers at all points of sale, including sale by telephone and via the Inter- net. In order to comply with this information requirement, Com- munity air carriers shall use the notice contained in the Annex.2 Such summary or notice cannot be used as a basis for a claim for compensation, nor to interpret the provisions of this Regulation or the Montreal Convention. 2. In addition to the information requirements set out in paragraph 1, all air carriers shall in respect of carriage by air provided or purchased in the Community, provide each passenger with a written indication of:

1 The Warsaw Convention of 1929 still continues to be applied some countries outside the EU, which are not signatories to the Montreal Convention. The Montreal Convention applies to all international flights to and from the EU. 2 Text of the Annex can be found in Annex I to the paper.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 181

- the applicable limit for that flight on the carrier’s liability in respect of death or injury, if such a limit exists, - the applicable limit for that flight on the carrier’s liability in respect of destruction, loss of or damage to baggage and a warning that baggage greater in value than this figure should be brought to the airline’s attention at check-in or fully insured by the passenger prior to travel; - the applicable limit for that flight on the carrier’s liability for damage occasioned by delay.

3.2 Methods and sample material of the case study The case study brings together two key elements of consumer protection of air passengers, namely: • Safety-related provisions (legal rules on air carrier liability of the carriage of passengers and their baggage by air); • Information and transparency (how air passengers are informed about their legal rights).

The empirical sample case material was collected to study how the airlines comply with the EC regulation 889/2002 and how they implement the binding legal provisions in force to provide the air passengers with the required information. The analysis is made against three parameters: references to international conventions and EC regulations on electronic tickets as well as availability of liability limits on electronic tickets and on the airline websites. Eleven airlines flying to and from Helsinki were selected for the sample: Air France, Air Åland, Austrian Airlines, Blue1, British Airways, Brussels Airlines, Finnair, FinnComm, KLM, Lufthansa, and SAS. The sample thus covers five of the seven Association of European Air- lines members with most passengers in Europe in 2006 (1. Lufthansa, 2. Air France, 3. British Airways, 5. SAS, 7. KLM)3, three mid-sized Euro- pean airlines (11. Austrian Airlines, 14. Finnair – national carrier and market leader in Finland, 19. Brussels Airlines), and three small local airlines (Blue1, FinnComm, Air Åland). FinnComm is the only low-cost airline in the sample. No charter flights were included. The tickets used in the case study were for scheduled international flights inside the EU (number of return flights in brackets): Air France (20), Austrian (1), Blue1 (5), British Airways (2), Brussels Airlines (5),

3 Other airlines in AEA top ten, 4. Iberia, 6. Alitalia, 8. Turkish Airlines, 9. SWISS and 10. bmi have relatively small market shares in Finland.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 182

Finnair (10), KLM (4), Lufthansa (2), and SAS (2) or domestic flights: Air Åland (1), Blue1 (4), Finnair (2), FinnComm (2). The total number of return tickets in the sample was thus 60. All airline tickets in the sample were electronic4 and date from period June 2006–June 2008 (with the exception of British Airways and Lufthansa, the most recent tickets of other airlines date from 2008). Majority of the tickets in the sample were purchased online directly from airlines. A significant number of airline tickets purchased through travel agencies had to be omitted from the sample, as they did not contain any references to the liability coverage. It should be noted that there has been some development over time in the notices of some airlines, but overall the number of flights does not seem to increase the validity of the observations. Therefore also the airlines with only one return ticket were included in the sample. The airline websites were checked on 29 July 2008.

4 Case study results The sample shows how the airlines in question have interpreted the mandatory requirements set in the legislation. The compliance was studied in relation to the references to the international conventions and EC regulations.

4.1 References to applicable Conventions and Regulations As regards making reference in the passenger’s flight documentation to the applicable Conventions and Regulations, the following results presented in table 1 can be perceived.

4 International Air Transport Association IATA member airlines stopped issuing paper tickets on 1 June 2008. The airline industry hence uses 100 % electronic ticketing. IATA members comprise some 230 airlines, representing 93 percent of scheduled international air traffic.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 183

Table 1 References to Conventions and Legislation (directly printed on the electronic ticket receipt)

(X stands for information included) Reference to Reference to Reference to Reference to Airlines Warsaw Montreal 2027/97 889/2002 Air France X X X X Air Åland Austrian Airlines X X X Blue1 British Airways X X X Brussels Airlines X X Finnair X X FinnComm X X KLM X X X Lufthansa X X SAS X X X X

Air France and SAS fulfil the requirements with the complete set of references, which could even be considered superfluous. Austrian, British Air- ways and KLM refer to both Warsaw and Montreal Conventions, but consider it sufficient to refer only to the amended Regulation 889/2002. This is a fully legal and complete interpretation of the requirements. Brussels Air- lines refers both to the Montreal Convention and the amended EC Regula- tion. This can also be interpreted to fully comply with the requirements of the EC Regulation. Finnair, its subsidiary FinnComm and Lufthansa only acknowledge the two international Conventions. Air Åland and Blue1 do not include any of these references on the sample tickets. Austrian, Air France, British Airways, Brussels Airlines, KLM and SAS all fulfil the legal requirements as regards the references. Finnair and Lufthansa disregard the existence of Community legislation. Air Åland and Blue1 do not even refer to the international Conventions.

4.2 Implementing information requirements of EC Regulation 889/2002 Table 2 presents how well the airlines in question fulfil the actual information requirements.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 184

Table 2 Implementation of information requirements (directly printed on the electronic ticket/boarding card)

(X stands for affirmative) Summary of the main Using the notice in Providing each pas- provisions made the Annex to senger with written Airlines available to passen- Regulation indication of applica- gers 889/2002 ble limits to liability Air France X X X Air Åland Austrian Airlines X X Blue1 British Airways X X Brussels Airlines X X Finnair FinnComm KLM X X X Lufthansa X X SAS X X X

Air France, KLM and SAS follow the information requirements to the letter by providing a summary of the main provisions, using abridged model notice in the Annex to the Regulation 889/2002 and providing a written indication of applicable limits to liability. Austrian, British Airways, Luf- thansa and Brussels Airlines provide a summary of the main provisions and a written indication of the limits to the liability, but do not use the EU model notice. Air Åland, Blue1, Finnair and FinnComm do not provide for any of the requested information in the ticket documentation sent to their passengers.

4.3 Information on liability limits on the websites of airlines The airlines provide more information on liability on their websites. This additional information is relatively difficult to find, as it is presented in most cases under the general conditions of carriage. The link to the information is usually only found at the bottom of the page under titles like ”legal notice”, ”legal”, ”legal mention”, or ”conditions of carriage”.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 185

Table 3 Information on the website (conditions of carriage)

(X stands for affirmative) Reference to Reference international List of applica- Information to Regula- Airlines Conventions ble limits to notice as in tion (Warsaw – W, liability Regulation 889/2002 Montreal – M) 889/2002 Air France W, M X X X Air Åland W, (M) (2027/97) X Austrian Airlines W, M X X X Blue1 W, M X X British Airways W, M X X X Brussels Airlines W, M X X Finnair W, M X X X FinnComm W, M X KLM W, M X Lufthansa W, M X SAS W, M X

All airlines in the sample correctly list the limits to liability. Air France, Austrian Airlines, British Airways and Finnair provide all the relevant information on their website. Blue1 and Brussels Airlines refer to regulation 889/2002, but have decided not to include a summary or notice of the limits to liability. FinnComm, KLM, Lufthansa and SAS only include the references to the international conventions and the liability limits under the Montreal Convention, without reference to the EU rules. Air Åland does not mention the Montreal Convention on all relevant websites (at places only the Warsaw Convention is mentioned), it refers to the previous version of the EC Regulation (2027/97) and does not include a summary or a notice of the liability rules. Interestingly, the Air Åland’s terms and conditions are a mix: the contract is indicated to be with Air Åland, but as the flights are operated under the UAB Avion Express, air carrier registered in Lithuania, its Conditions of Carriage also apply to the passenger. It is pointed out that in the event of cancelled flights or delays, Air Åland resumes the full responsibility.

4.4 Disclaimer as in EC Regulation 889/2002 Following the legislative text of article 6(2) of EC Regulation 889/2002, several airlines have included a disclaimer stating that the summary or notice cannot be used as a basis for a claim for compensation, nor to interpret the provisions of the Regulation or the Montreal Convention.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 186

4.5 Additional disclaimer As the only airline in the sample, Finnair has an additional disclaimer pointing out to what they perceive as an inaccuracy in the details of the notice proposed in the annex to EC Regulation 889/2002. Finnair states: ”IMPORTANT: This notice, required by European Community Regula- tion (EC) No. 889/2002, is inaccurate in stating that the air carrier cannot contest claims for compensation for damages up to 100,000 Special Draw- ing Rights. Rather, the Regulation and the Montreal Convention provide that the air carrier is liable for damage sustained in case of death or bodily injury of a passenger upon condition only that the accident which caused the death or injury took place on board the aircraft or in the course of any of the operations of embarking or disembarking. For damages up to 100,000 Special Drawing Rights in respect of such death or bodily injury the air carrier cannot exclude or limit its liability except where there is contributory neg- ligence. Also, unlike the notice would suggest, the air carrier’s liability for baggage delays, destruction, loss or damage to baggage is limited to 1,000 SDRs in the aggregate. Further, the statement that if the name or designator code of an air carrier is indicated on the ticket, that carrier is the contracting carrier, does not apply in all cases.”

5 Analysis of the case study results The airlines chosen for the case study have interpreted the mandatory requirements set in the legislation in very different ways.

5.1 Airlines interpret the rules differently – some ignore the EC Regulation As regards the references to the EC legislation and international Conven- tions in the electronic tickets, six of eleven airlines in the sample (Air France, Austrian Airlines, British Airways, Brussels Airlines, KLM and SAS) fulfil all legal requirements. This is not the case for five of eleven airlines in the sample (Air Åland, Blue1, Finnair, FinnComm and Luf- thansa). Only three of eleven airlines in the sample (Air France, KLM and SAS) follow the full information requirements to the letter in the electronic tickets by providing a summary of the main provisions, using the model notice

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 187 in the Annex to the Regulation 889/2002 and providing a written indication of applicable limits to liability. In addition, four of the eleven airlines (Austrian Airlines, British Airways, Brussels Airlines and Lufthansa) provide a summary of the main provisions and a written indication of the limits to the liability. Four of the eleven airlines (Air Åland, Blue1, Finnair, FinnComm) do not provide for any the requested information in the ticket documentation sent to their passengers. On the airline website, four out of eleven airlines in the sample (Air France, Austrian Airlines, British Airways and Finnair) fulfil both the requirements of the Montreal Convention and of the EC Regulation. The re- maining seven of the eleven airlines provide the basic information as required by the Montreal Convention. The level of compliance with the information requirement stated in the Montreal Convention is relatively satisfactory, even though it is less thorough than previously under the Warsaw Convention, when the notice was printed on each ticket. The level of compliance with the EC Regulation remains rather low. As a general rule with the exception of Lufthansa, bigger airlines seem to comply with the rules better with Air France, KLM and SAS fulfilling all requirements, including using the European notice, on electronic ticket re- ceipts. In addition, Austrian Airlines, British Airways and Brussels Air- lines take into account of the European regulations on their electronic tickets. On the contrary, Lufthansa and the Finnish airlines (Air Åland, Blue1, Finnair and FinnComm) have the lowest level of compliance especially as regards the European rules. Several airlines provide more information on their websites5. All airlines in the sample fulfil the requirements of the Montreal Con- vention on their websites. The Montreal Convention continues to include a mandatory requirement of giving a travel document and notice to passengers. Even without additional EU rules, we will therefore continue to have a notice that is similar to the Warsaw notice (Andemariam 2008, 271). Airline ownership (Blue1 being subsidiary to SAS, FinnComm to Fin- nair) or airline alliances (Air France – KLM) do not seem to result in more uniform approach as to presenting the information. The sample does not include any airlines based outside the EU. The EC Regulation (and especially its previous version anticipating the Montreal rules, EC Regulation 2027/97) has been criticised notably by the US for putting information requirements on non-EU carriers (c.f. Kaplan 1999; Balfour 1999; Clark 2001; Grief 2000; Goldrein 2002).

5 See below (under 5.5) comments on Finnair’s additional disclaimer.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 188

5.2 Air passenger should know the relevant consumer rights The EU legislator has attempted to provide a level playing field through transparency of information: should a problem arise and the air passenger has the necessary knowledge of his or her rights or easy access to this information, the airlines cannot refuse to fulfil the requirements of the legislation in force. If the airline attempted to do so, the consumer would have the possibility to impose the airline to apply the legislation in force through legal redress and with the help of authorities. In addition, the consumer needs the basic information on his or her rights on air carrier liability to decide if he or she needs additional insurance coverage. While it is true that there are few accidents in air transport, for those concerned and their families the liability limits are of crucial importance. Even in normal circumstances, many passengers have experienced their luggage getting delayed or even lost. The coverage level of around 1,100 euros may easily be exceeded with baggage containing e.g. sports equip- ment. Several airlines fulfil the mandatory information requirements by making the information available in the Internet. It may be quite challenging to find the information under legal notices in the Conditions of Carriage. Sev- eral airlines make the Conditions of Carriage available only in English. Only Austrian Airlines and Lufthansa indicate the liability limits also in euros.

5.3 Air carrier may benefit from keeping the air passenger uninformed The empirical research conducted for this paper indicates that as regards the Regulation studied, the airlines are not at all diligent in implementing the information requirements set by the legislator and that there is a significant variety in the way the legal provisions are applied. Ignoring the rules on informing the consumers may well be economically beneficial for the airline. This seems to be the reason for not informing the air passengers of the Regulation in question as well as in other cases e.g. rules on compensation in case of a significant delay of a flight or overbooking.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 189

Interestingly, the EC Regulation6 261/2004 on denied boarding and cancellation flights is better indicated on the airline website. Also the new EU rules on mobility assistance (of May 2008) are already quite well presented on websites.

5.4 Air passenger needs only relevant information One could argue that the full reference set as implemented by Air France and SAS (Table 1) is not necessary as the Montreal Convention provides for better coverage and that the Regulation 889/2002 amends and comple- ments the previous Regulation 2027/97. It should be, however, noted that a significant number of third countries are not signatories to the Montreal Convention and that the Warsaw Convention may continue to apply. The Montreal Convention covers all flights to and from the EU. It should also pointed out that both the Warsaw Convention and the Montreal Convention only concern international flights, whereas Regula- tions 2027/97 and 889/2002, in addition to implementing the provisions of both Warsaw and Montreal Conventions into Community law, also cover domestic flights inside the EU. Some airlines may consider that domestic flights are covered by their own contracts of carriage, which are clearly less binding documents than directly applicable law like Community Regu- lations. The references or links solely to the amended Regulation 889/2002 may be confusing for the air passenger if he or she decides to consult the legislative text, as following the usual way legislation is modified, the amended Regulation presents only the changes to the original text. For the consumer to study all details, he or she would either need to check the consolidated version of the legislative texts or study both the original and amended texts. This above-mentioned complexity has probably been one of the reasons why the legislator decided to introduce the information notice presenting the content of the legislative text in simpler terms than in the Regula- tion itself (Table 2). Does the information notice of the EC Regulation provide any added value? Some may argue that actually the consumer could do well without knowing his or her legal rights as air passenger, as long as the consumer would benefit from these rights automatically. However, simple and clear indication of the liability limits may be useful for the consumer. Ensuring

6 Regulation (EC) No 261/2004 of the European Parliament and of the Council of 11 February 2004 establishing common rules on compensation and assistance to passengers in the event of denied boarding and of cancellation or long delay of flights.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 190 that the consumer knows his/her rights would appear to be extremely challenging for the legislator, as it seems so difficult to enforce the airlines to implement a simple mandatory information requirement.

5.5 Disclaimers linked to the notice – Finnair’s disclaimer During the legislative procedure under co-decision, the Council welcomed the suggestion of the European Parliament concerning the information notice to be added in the Annex of the Regulation, because it sim- plifies and clarifies the information regarding air carrier liability that must be provided by Community air carriers (European Parliament legislative resolution C5-0641/2001). Finnair seems to have missed the point why the EU legislator wanted to introduce a non-legally binding information notice proposal as an annex to the Regulation. The airlines are required to use the notice in the annex, but such summary or notice cannot be used as a basis for a claim, nor to interpret the provisions of the regulation or the Montreal Convention. Finnair is, of course, right in considering that even informal notices for customers should not be misleading. There is a precedent of misleading information. The European Ombudsman has in 2007 criticized the Euro- pean Commission on inaccurate information on air passenger rights concerning the material the Commission had published in order to inform travellers of their rights under Regulation 261/2004 (2007 Decision of the Om- budsman 1476/2005/(BB)GG).

6 Conclusion On the basis of the case study, the compliance with the mandatory information requirements of the EC Regulation 889/2002 remains rather low. Was the regulatory choice made a correct one? Was it a mistake to set detailed information requirements, which are being ignored? Is there a need to enforce the compliance? Should the legislative act contain sanctions? Could the lax interpretation of the mandatory information requirements lead to non-compliance with other rules e.g. on safety? Airlines may benefit from keeping the passenger uninformed of his/her rights, which is probably one of the reasons for the differences in compliance with the EC Regulation 889/2002. This could be the case as regards the Regulation in question or even more so as regards the rules on compensation in case of a significant delay of a flight or overbooking.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 191

What is the correct level of regulation on consumer protection for air passenger? As regards safety regulations, the airlines are used to being subject to Regulations as directly applicable legislative acts. In most other cases, the airlines tend to prefer soft-law instruments like agreements by the airline industry associations instead of legislative interventions by the national or EU authorities. Airlines also seem to consider the EU information notice superfluous and, in Finnair’s interpretation, misleading and erroneous. There has been some ambiguity as regards the legal status of the non-binding notice text in the annex of the Regulation, despite the disclaimer attached to it. Nevertheless, the communicative basis of the legislative measure can be evaluated as satisfactory. All the airlines in question had at least basic knowledge of the legislation, so the publicising must have been adequate. With the exception of Finnair, all airlines seem to consider that the legislative text has been formulated in an understandable way. Does the consumer remain confident without knowing the rules? Does the passenger in reality study the EU information notice if it is made available? Is an information notice efficient? Is it enough to have the information available on the airline website? In what languages should the Condi- tions of Carriage be available? The air passenger may not necessarily need to know all the details of the level of consumer protection, but in some cases it would be useful to know the limitations to liability, e.g. to able to seek additional insurance for valuable baggage. The airlines have implemented the rules flexibly, but with some effort the air passenger is able to get hold of the necessary information. The case study only covered a sample of airline tickets bought directly from the airlines, but the compliance with the Montreal rules and the EU requirements seems even lower when the airlines tickets are purchased through other channels. When the air passenger purchases the tickets through a traditional or Internet travel agency, the information requirements are often not followed. With some action related to airline ticket pricing on websites EC Regu- lation 261/2004 on denied boarding and cancelled or delayed flights, the Commission has been able to increase compliance with the Community rules considerably. Should the Commission decide to follow the compliance with EC Regulation 889/2002 more closely, the situation could be quickly remedied. Naming and shaming seems to work quite well instead of sanctions. Studying just one article of one regulation and its implementation in the case study sample material shows the variety of points of view when trying

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 192 to assess the quality of legislation and its effectiveness. The regulatory choice between intervention and non-intervention, between law and soft- law instrument and between regulatory versus civil law financial instruments gives a plethora of alternatives. Ultimately, the necessity and objectives of the legislative act are political questions. The effectiveness of the legislation is measured by comparing normative claims to factual impact. The legislation should result in more than merely a symbolic impact. In this respect, the communicative basis of legislation plays a key role. There- fore, it is crucial that the air passengers are informed about their legal rights as consumers.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 193

ANNEX I: Annex to Regulation (EC) No 889/2002

Air carrier liability for passengers and their baggage This information notice summarises the liability rules applied by Community air carriers as required by Community legislation and the Montreal Convention.

Compensation in the case of death or injury There are no financial limits to the liability for passenger injury or death. For damages up to 100,000 SDRs (approximate amount in local currency) the air carrier cannot contest claims for compensation. Above that amount, the air carrier can defend itself against a claim by proving that it was not negligent or otherwise at fault.

Advance payments If a passenger is killed or injured, the air carrier must make an advance payment, to cover immediate economic needs, within 15 days from the identification of the person entitled to compensation. In the event of death, this advance payment shall not be less than 16,000 SDRs (approximate amount in local currency).

Passenger delays In case of passenger delay, the air carrier is liable for damage unless it took all reasonable measures to avoid the damage or it was impossible to take such measures. The liability for passenger delay is limited to 4,150 SDRs (approximate amount in local currency).

Baggage delays In case of baggage delay, the air carrier is liable for damage unless it took all reasonable measures to avoid the damage or it was impossible to take such measures. The liability for baggage delay is limited to 1,000 SDRs (approximate amount in local currency).

Destruction, loss or damage to baggage The air carrier is liable for destruction, loss or damage to baggage up to 1,000 SDRs (approximate amount in local currency). In the case of checked baggage, it is liable even if not at fault, unless the baggage was defective. In the case of unchecked baggage, the carrier is liable only if at fault.

Higher limits for baggage A passenger can benefit from a higher liability limit by making a special declaration at the latest at check-in and by paying a supplementary fee.

Complaints on baggage If the baggage is damaged, delayed, lost or destroyed, the passenger must write and complain to the air carrier as soon as possible. In the case of damage to checked baggage, the passenger must write and complain within seven days, and in the case of delay within 21 days, in both cases from the date on which the baggage was placed at the passenger’s disposal.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 194

Liability of contracting and actual carriers If the air carrier actually performing the flight is not the same as the contracting air carrier, the passenger has the right to address a complaint or to make a claim for damages against either. If the name or code of an air carrier is indicated on the ticket, that air carrier is the contracting air carrier.

Time limit for action Any action in court to claim damages must be brought within two years from the date of arrival of the aircraft, or from the date on which the aircraft ought to have arrived.

Basis for the information The basis for the rules described above is the Montreal Convention of 28 May 1999, which is implemented in the Community by Regulation (EC) No 2027/97 (as amended by Regulation (EC) No 889/2002) and national legislation of the Member States.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 195

References Community legislation and communications (1997) Council Regulation (EC) No 2027/97 of 9 October 1997 on air carrier liability in the event of accidents. OJ L 285:1. (2001) Council Decision (EC) No 2001/539/ of 5 April 2001 on the conclusion by the European Community of the Convention for the Unification of Certain Rules for International Carriage by Air (the Montreal Conven- tion). OJ L 194:1. (2002) Regulation (EC) No 889/2002 of the European Parliament and of the Council of 13 May 2002 amending Council Regulation (EC) No 2027/97 on air carrier liability in the event of accidents. OJ L 140:2. (2000) Commission Communication of 21 June 2000 to the European Parlia- ment and to the Council regarding the protection of air passengers in the European Union [COM(2000) 365 final – Not published in the Official Journal]. (2000) Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 2027/97 on air carrier liability in the event of accidents (COM/2000/0340 final – COD 2000/0145). OJ C 337: 68. (2001) European Parliament legislative resolution on the Council common position with a view to the adoption of a European Parliament and Council regulation amending Regulation (EC) No 2027/97 on air carrier liability in the event of accidents (10794/1/2001 – C5-0641/2001 – 2000/0145(COD)). (2002) Regulation (EC) No 889/2002 of the European Parliament and of the Council of 13 May 2002 amending Council Regulation (EC) No 2027/97 on air carrier liability in the event of accidents (Text with EEA relevance). OJ L 140:2. (2007) Decision of the European Ombudsman on complaint 1476/2005/(BB)GG against the European Commission.

Books, reports and articles Andemariam, S. (2006) Does the Montreal Convention of 1999 require that a notice be given to passengers? What is the validity of the notice of choice of forum clause under Montreal 1999? Journal of Air Law and Com- merce, 71, 251–285. Karsten, J. (2007) Passengers, consumers, and travellers: The rise of passenger rights in EC transport law and its repercussions for Community consumer law and policy. Journal of Consumer Policy, 30, 117–136. Micklitz, H.-W. (2004) The Principles of European Contract Law and the Protec- tion of the Weaker Party. Journal of Consumer Policy, 27, 339–356. Määttä, K. (2008) Taloustiede kotimaisessa lainvalmistelussa. Research Com- munications 84. Helsinki: National Research Institute of Legal Policy. Smithies, R. (2007) Regulatory convergence – extending the reach of EU aviation law. Journal of Air Law and Commerce. 72, 3–17.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 196

Weatherill, S. (1994) The role of the informed consumer in EC Law and Policy. Consumer Law Journal, 2, 49–69. Weatherill, S. (2005) EU Consumer Law and Policy. Cheltenham, Edward Elgar Publishing. Wilhelmsson, T. (2004) The Abuse of the ”Confident Consumer” as a Justifica- tion for EC Consumer Law. Journal of Consumer Policy, 27, 317–337.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 MITEN PÄÄTÖKSENTEKOON EU:SSA VOI VAIKUTTAA? Suomen esimerkki Anna Hyvärinen

1 Aluksi Euroopan unionissa tehtävä lainsäädäntötyö voidaan jakaa kolmeen vai- heeseen. Ensimmäisenä on lainvalmisteluvaihe (Policy Development Pha- se), jolloin komissio valmistelee ja antaa lainsäädäntöaloitteita. Seuraavak- si on vuorossa päätöksentekovaihe (Policy Decision Phase) eli neuvosto ja parlamentti päättävät uuden EU-sääntelyn lopullisen sisällön. Viimeinen vaihe on täytäntöönpano (Policy Implementing Phase), jolloin pääasialliset toimijat ovat komissio ja jäsenvaltiot.1 Tutkimukseni, samoin kuin tämän artikkelin, fokus on EU:n lainvalmistelu- ja päätöksentekovaiheissa. Olen selvittänyt erityisesti sitä, miten Suo- mi osallistuu – virallisesti ja epävirallisesti – uuden EU-lainsäädännön laatimiseen ja päätöksentekoon siitä. Tutkimus pohjaa vahvasti empiiriseen haastatteluaineistoon. Olen haastatellut 13.4.2007 ja 28.2.2008 välisenä aikana 31 suomalaista asiantuntijaa ministeriöissä, sektorivirastoissa, Suo- men pysyvässä EU-edustustossa, Euroopan parlamentissa, komissiossa, neuvoston sihteeristössä sekä kotimaisissa etuja kansalaisjärjestöissä. Koska suuri osa haastatelluista henkilöistä on ministeriöiden virkamiehiä, painottuu tutkimusaineistossa hallinnon näkökulma. Yksi keskeisimpiä kysymyksiä lainsäädäntötutkimuksen alalla on sen tutkiminen, miksi ja miten oikeudellinen sääntely yleensä tai jokin tietty yksittäinen säädösehdotus muotoutuu2. Sääntelyn sisältö on tässä yhteydes- sä ymmärrettävä laajasti niin, että se käsittää sääntelyn tarpeen, tavoit- teenasettelun, vaikutusarvioinnin, keskeiset sisältöratkaisut ja säädöksen implementaation. Pyrkimys yhdistää normatiivista ja empiiristä ainesta sekä tarkastella empiirisiä havaintoja normatiivisen kehikon taustaa vasten on yksi tunnus- omaisia ja käyttökelpoisia tapoja toteuttaa lainsäädäntötutkimusta oikeustieteen lähtökohdista3. Tutkimukseni normatiivisena taustakehikkona ovat toisaalta ne sääntelyt sekä institutionaalis-organisatoriset järjestelyt, jotka määrittävät lainvalmistelun ja päätöksenteon etenemistä EU:ssa, ja toisaalta Suomessa valtioneuvoston piirissä luodut ja vakiintuneet käytännöt, jotka

1 Malterud 2003, 18. 2 Ks. Tala 2005. 3 Empiirisestä oikeustutkimuksesta ks. Ervasti 2004, 41–42. 198 määrittelevät osallistumista ja vaikuttamista unionin lainsäädäntötoimin- taan. Olen pyrkinyt empiirisen tiedon avulla muodostamaan perustellun ja riittävän monipuolisen kuvan siitä, miten em. kehikossa tosiasiallisesti toimitaan, millaisia erityyppisiä käytäntöjä on muotoutunut ja vakiintunut sekä miten keskeiset toimijat itse arvioivat nykyisten toimintatapojen vahvuuksia ja ongelmallisia puolia.

2 Miten Suomen neuvottelukanta muodostetaan? Olen tutkinut Suomen harjoittamaa EU-vaikuttamista erityisesti yhteisöpo- litiikassa4, jossa komissiolla on aloite- ja lainvalmistelumonopoli. Tärkein päätöksentekoelin yhteisöpolitiikassa on ministerineuvosto, joka yhdessä Euroopan parlamentin kanssa tai joidenkin asiaryhmien kohdalla parlamenttia kuultuaan antaa säädöksiä, kuten asetuksia ja direktiivejä. Suomen osallistuminen EU:n lainsäädäntöprosessiin on järjestetty institutionaalises- ti siten, että Suomi on yksi ministerineuvoston jäsen ja tekee neuvostossa – siis virkamiestyöryhmissä, pysyvien edustajien kokouksessa Coreperissä ja ministerikokouksissa – päätöksiä yhdessä muiden jäsenmaiden kanssa. Yk- sittäisen jäsenmaan vaikutusvallan mittarina käytetään yleensä äänimäärää ministerineuvostossa silloin, kun päätöksenteko tapahtuu määräenemmis- töllä5. Omassa tutkimuksessani päähuomion kohteena taas ovat epäviralli- set käytännöt. Jäsenvaltio voi nimittäin kasvattaa vaikutusvaltaansa merkit- tävästi, jos se toimii aktiivisesti kulissien takana. Kansallisesti päävastuu unioniasioiden seurannasta, valmistelusta ja neuvottelukantojen määrittelystä on kulloinkin toimivaltaisella ministeriöl- lä6. Jotta eri toimijoiden näkemykset tulisivat Suomen neuvottelukannassa huomioitua, luotiin 1990-luvun puolivälissä yhteensovittamisjärjestelmä, joka on pysynyt pääpiirteissään muuttumattomana koko Suomen unionijä- senyyden ajan7. Kolmiportaisen, hierarkkisen yhteensovittamisjärjestelmän ylimpänä tasona on EU-ministerivaliokunta, jonka alaisuudessa toimii EU- asioiden komitea8. Järjestelmän alimpana tasona ovat sektorialoittain jaetut valmistelujaostot. Lisäksi on muutamia jaostoja, jotka keskittyvät käsitte-

4 Yhteisön tavoitteista ja toimialoista ks. Jääskinen 2007, 101–105. 5 Ks. Bomberg ym. 2008, 54–55. 6 EU:ssa päätettävät asiat jakautuvat ministeriöille valtioneuvoston ohjesäännössä (262/2003) säädetyn ministeriön toimialan mukaisesti. 7 Valtioneuvoston tuoreessa EU-selonteossa kerrotaan, että on tarkoitus käynnistää hanke, jossa yhteensovittamisjärjestelmää, EU-vaikuttamisen käytännön keinoja ja resursseja arvioidaan vuoden 2009 loppuun mennessä. Valtioneuvoston selonteko EU- politiikasta. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 16/2009, 37. 8 Ks. Raunio 2006, 57 ja 59.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 199 lemään tietyntyyppisiä horisontaalisia kysymyksiä, esimerkkinä budjettija- osto ja oikeudellinen jaosto. Eduskunnan osallistuminen EU-asioiden valmisteluun on varmistettu perustuslain 96 ja 97 §:ssä.9 Eduskunnassa päävastuun unioniasioiden käsitte- lystä kantaa suuri valiokunta, jolle erikoisvaliokunnat antavat lausuntoja. EU-asioiden valmistelujärjestelmän kuvaus ei kuitenkaan tuo vastausta siihen, kuka lopulta määrittelee Suomen neuvottelukannan. On siis syytä tarkastella, normatiivisen kehikon taustaa vasten, empiirisiä havaintoja eli asiantuntijahaastatteluja. Lampisen 1990-luvun lopulla keräämä haastatteluaineisto osoitti, että valmisteleva ministeriö on keskeisessä roolissa Suomen kantaa valmisteltaessa ja siitä päätettäessä. Kannat olivat yleensä vastuuvirkamiesten muovaamia, eikä ministereillä tai ylimmällä virkamiesjohdolla yleensä ole sisällölliseen puoleen merkittävää vaikutusta. Lampisen mukaan seuraavaksi suurin merkitys oli ministeriöiden välisillä neuvotteluilla. Sidos- ryhmien asema Suomen kantoja muotoiltaessa oli harvoin keskeinen.10 Tekemissäni tutkimushaastatteluissa sain hyvin samansuuntaisia tuloksia. Suurin osa haastateltavista, joiden kanssa keskustelin tästä aiheesta, oli sitä mieltä, että pääsääntöisesti Suomen kanta peilaa toimivaltaisen minis- teriön ja erityisesti vastuuvirkamiesten näkemyksiä:

”Jos joku ei ole kamalan tarkkana, kyllähän kanta noudattelee sitä, mitä se esittelevä virkamies sanoo. Arvioisin, että kannat syntyvät noin 80 prosenttisesti virkamiesnäkemyksenä, vähän täydennettynä ja fiilailtuna etujärjestöjen näkemyksillä. Asiathan tulevat hoidettua, ei siinä mitään. Mutta ne tulisivat varmaan hoidettua paremmin, jos EU-asioissa olisi selkeämpi poliittinen ohjaus.”

”Aika olennaista on, mitä ministeriöiden vastuuvirkamiehet ajattelevat. Heidän tietomääränsä on suurempi kuin poliittisten toimijoiden, joille tieto tuodaan. Myös erilaiset intressiryhmät vaikuttavat Suo- men kantaan. Ministeriöillä täytyy olla tietty määrä autonomiaa. Muuten on liian vaikeaa laittaa asioita kasaan ja tehdä järkeviä toi- mintasuunnitelmia.”

Seuraavaksi siirryn kuvaamaan, millaisia vaikutuskanavia Suomen hallitus, ennen kaikkea toimivaltaisen ministeriön vastuuvirkamiehet, hyödyntävät tai voisivat paremmin hyödyntää, kun unionissa valmistellaan uutta lain- säädäntöä. Tutkimushaastattelut osoittavat, että useimmissa EU:n sää-

9 Ks. Hyvärinen 2007, 53–55. 10 Lampinen 2000, 154. Willink on samoilla linjoilla kertoessaan Alankomaiden tilanteesta. Hän toteaa, että Alankomaissa ”[b]yrokraattinen ajattelutapa on vallalla … suhteessa Brysseliin”. Willink 2007, 111.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 200 döshankkeissa Suomen tärkeimmät neuvottelukumppanit ovat komissio, parlamentti sekä neuvostossa puheenjohtaja ja muut jäsenmaat.

3 Komission kanssa tehdään yhteistyötä etenkin lainvalmisteluvaiheessa Komissiossa valmistellaan valtaosa EU:n säädösehdotuksista, samoin kuin valtioneuvosto vastaa pääosin kotimaisesta säädösvalmistelusta. Komission keskeistä roolia ja sen kanssa tehtävää yhteistyötä on Suomessa korostettu jäsenyytemme alkuvaiheista lähtien. Suomi on halunnut kehittää unionia enemmän yhteisöllisyyden kuin hallitustenvälisyyden suuntaan. On ajatel- tu, että komissio kykenee ottamaan parhaiten huomioon niin suurten kuin pienten jäsenmaiden huolet ja rakentamaan kaikille osapuolille hyväksyttä- viä kompromisseja. Mikäli Suomi haluaa vaikuttaa siihen, millaiseksi tietty komission ehdotus muotoutuu, kaikkein tärkeimpiä kontaktitahoja komissiossa ovat valmisteluvastuussa oleva virkamies tai virkamiehet ja heidän esimiehensä, riippumatta siitä, minkä maalaisia he ovat. Tutkimushaastattelujen perusteella näyttää siltä, että ministeriöiden virkamiesten ja komission deskivir- kamiesten väliset kontaktit ovat pääosin kunnossa. Yhteydenpito on erityisen tärkeää silloin, kun komissio ei ole vielä antanut lainsäädäntöehdotus- taan. Jos Suomi pystyy tässä vaiheessa tarjoamaan avainvirkamiehille pitä- västi perusteltuja, mielellään englanninkielisiä tekstiehdotuksia, niiden me- nestymismahdollisuudet ovat hyvät. Suorien, esimerkiksi sähköpostitse hoituvien yhteyksien ohella on monia muitakin mahdollisia vaikuttamisen paikkoja: Suomen kantoja voidaan esitellä esimerkiksi komission koolle kutsumissa asiantuntijaryhmissä, komission järjestämissä julkisissa kuule- misissa11 tai erilaisissa seminaareissa. Lisäksi komissiossa työskentelevät suomalaisvirkamiehet pystyisivät toisinaan olemaan avuksi Suomen lobbausyrityksissä, kunhan heihin muis- tettaisiin olla valtionhallinnosta yhteydessä. Monet haastattelemani komission suomalaisvirkamiehet toivoivat, että heitä informoitaisiin omalla alallaan nykyistä tiiviimmin Suomen näkökannoista. Komissio on käsitteenä hieman hankala: sillä voidaan tarkoittaa joko hallinnollista toimielintä (the Administrative Commission), kuten edellä, tai yhteensä 27 komissaarin muodostamaa kokonaisuutta (the College of

11 Ks. komission internet-sivut [9.8.2008].

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 201

Commissioners)12. Komissaarien tulee hoitaa tehtävänsä täysin riippumat- tomina unionin yleisen edun mukaisesti. Tosiasia kuitenkin on, että jotkut jäsenmaat hyödyntävät omaa komissaariaan erittäin tehokkaasti vaikutta- mistyössä. Tutkimushaastattelujen mukaan 2000-luvulla suomalainen komissaari ja hänen kabinettinsa ovat muuttuneet valtionhallinnon näkökul- masta yhä tärkeämmäksi vaikutuskanavaksi. Erityisen yleistä yhteistyö on ns. herkillä aloilla, kuten maatalousasioissa. Yhteydet suomalaisen komissaarin kabinettiin eivät silti korvaa suoraa keskustelua komission toimival- taisten virkamiesten kanssa. Mikäli jokin EU:n lainsäädäntöhanke on Suomen näkökulmasta poikkeuksellisen hankala, toimivaltainen komissaari – kansallisuudesta riippumatta – ja hänen esikuntansa ovat tärkeässä roolissa. Yhteydenoton täytyy tapahtua riittävän korkealla tasolla: Suomen puolelta viestin esittäjänä tulee kyseeseen lähinnä ministeri tai valtiosihteeri. Toimivaltaiseen komissaariin vetoamista on käytettävä säästeliäästi. Kuten eräs haastateltu asian ilmaisi: ”Suomen painoarvo komissaariin menetetään, jos pidetään meteliä jokai- sesta pikkuasiasta.” Mahdollisista ongelmista on huomattavasti helpompi keskustella, mikäli ministeri tai valtiosihteeri on käynyt jo aiemmin esittäy- tymässä komissaarille. Kun uusi komissio valitaan syksyllä 2009, Suomes- ta onkin luotava pikaisesti hyvät suhteet kaikkiin keskeisiin komissaareihin ja heidän esikuntiinsa.

4 Neuvosto ja parlamentti päättävät uuden EU-lainsäädännön lopullisen sisällön Haastatteluaineisto osoittaa, ettei Suomen vaikuttamispyrkimyksiä ole jär- kevää kohdistaa yksinomaan komissioon. Ensinnäkin komission ajama lin- ja saattaa olla hyvin erilainen kuin Suomen näkemys, eikä yhteistä säveltä ole ponnisteluista huolimatta aina löydettävissä 13. Tänä päivänä ei myöskään voitane sanoa, että komissio olisi erityisesti pienten maiden ystävä. Komissio pyrkii ennen kaikkea varmistamaan, että sen tekemät säädösehdotukset johtavat uuteen lainsäädäntöön, joten sen on kiinni- tettävä eniten huomiota niihin maihin, joilla on paljon ääniä. Näin ollen Suo- men on – pienenä jäsenmaana – hyödynnettävä EU-vaikuttamisessaan muitakin kanavia. Neuvostossa ehdottomasti tärkein lobbauksen kohde on puheenjohtajamaa. Puheenjohtaja muun muassa päättää, missä järjestyksessä asioita

12 Bomberg ym. 2008, 46. 13 Viime vuosina komissio on esimerkiksi suosinut kuluttajansuojan alalla täysharmoni- soivaa sääntelyä, mitä Suomi voimakkaasti vastustaa.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 202 käsitellään ja millaisen tekstin pohjalta neuvottelut käydään. Haastatteluai- neisto osoittaa, että hedelmällisin tilaisuus yhteydenotoille on pari vuotta ennen tietyn maan puheenjohtajakautta. Silloin valmistellaan puheenjohtajan ohjelmaa ja päätetään hankkeiden aikataulutuksesta. Valtionhallinnossa on ilmeisen hyvin ymmärretty puheenjohtajan keskeinen rooli unionin lain- säädäntöprosessissa. Opetuksena ovat toimineet ennen kaikkea Suomen omat puheenjohtajuuskaudet, ensin v. 1999 ja sitten v. 2006. Neuvoston piirissä käytävissä neuvotteluissa pienten jäsenvaltioiden kuten Suomen on yritettävä löytää rinnalleen ainakin yksi tai kaksi isoa jäsenvaltiota14. Tutkimusta varten haastattelemani henkilöt kertoivat, että uudesta EU-lainsäädännöstä neuvoteltaessa Suomi on melko usein liittou- tunut Iso-Britannian kanssa. Yhteistyötä Saksan kanssa on tehty jonkin verran, mutta Ranskan kanssa vähemmän. Olisiko suhteita Saksan ja erityisesti Ranskan suuntaan mahdollista tiivistää? Entä voisiko Suomi silloin tällöin löytää yhteisen sävelen esimerkiksi Puolan, Italian tai Espanjan kanssa, jotka nekin ovat melko suuria jäsenmaita? Lisäksi monet haastatellut olivat yleisellä tasolla sitä mieltä, että neuvostossa Suomen kannattaa etsiä kumppaneita ennakkoluulottomasti kaikkien Euroopan maiden joukosta. Silti useimmissa haastateltujen kuvaamissa yksit- täisissä säädöshankkeissa Suomi oli tehnyt yhteistyötä pohjoisten, avoimen markkinatalouden maiden kanssa. Uusien jäsenmaiden kanssa oli liittouduttu silloin tällöin, kun taas Välimeren maiden kanssa ani harvoin. Vaikka monissa EU-hankkeissa Suomen on vaikeaa löytää ymmärtäjiä esimerkiksi Etelä- Euroopasta, tätä mahdollisuutta ei tule suoralta kädeltä hylätä. Suomen etujen vahtiminen unionin lainsäädäntöprosessissa vaatii tehokasta vaikuttamista ministerineuvoston ja komission lisäksi Euroopan parlamentin suuntaan15. Vuosien varrella parlamentti on muuttunut ”keskuste- lukerhosta” todelliseksi vallankäyttäjäksi. Parlamentti osallistuu tiiviisti EU-lainsäädännön laatimiseen ja muuttamiseen. Suurin osa uudesta EU- sääntelystä annetaan ns. yhteispäätösmenettelyssä, jossa parlamentti ja neuvosto ovat tasavahvoja. Parlamentti on neuvoston ohella toinen budjet- tivallan käyttäjä unionissa16. Lisäksi se voi laatia poliittisia kannanottoja eli oma-aloitemietintöjä.

14 Bunse ym. 2005, 37. 15 Ks. myös Valtioneuvoston selonteko EU-politiikasta. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 16/2009. 16 Pakolliset menot (esim. maatalousmenot ja kansainvälisiin sopimuksiin liittyvät menot) ovat viime kädessä neuvoston päätösvallassa. Parlamentti puolestaan päättää tiiviis- sä yhteistyössä neuvoston kanssa ns. muista kuin pakollisista menoista. Ks. Euroopan parlamentin internetsivut [15.5.2009].

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 203

Mikäli Lissabonin sopimus ratifioidaan kaikissa jäsenmaissa ja se astuu voimaan, parlamentin päätösvalta laajenee entisestään. Silloin esimerkiksi oikeus- ja sisäasiat, maataloutta koskeva sääntely ja budjettiasiat siirtyvät kokonaisuudessaan neuvoston ja parlamentin yhteisesti päätettäviksi. Hieman yleistäen voidaan sanoa, että isot maat ja suurimmat poliittiset ryhmät ratkaisevat parlamentin kannan. Kuten eräs haastateltava sanoi: ”Isoilla mailla on massiiviset määrät meppejä17. Heillä on edustus jokaisessa valiokunnassa ja paljon vaikutusvaltaisia henkilöitä.” Yksikään maa tai poliittinen ryhmä ei kuitenkaan muodosta parlamentissa enemmistöä, vaan ratkaisut perustuvat alati vaihtuviin koalitioihin ja poliittisiin kompromis- seihin. Henkilökohtaiset suhteet ja luottamus ovat parlamentissa ratkaise- van tärkeitä. Näin taitavasti toimiva pienikin maa voi päästä vaikuttamaan lopputulokseen.18 Euroopan parlamentin lobbaaminen vaatii aikaa ja osaamista, joten se lienee mahdollista vain Suomelle erityisen tärkeissä säädöshankkeissa. Merkittävimmissä EU-lainsäädäntöasioissa olisi hyvä laatia etukäteen suunnitelma siitä, kuka Suomen valtionhallinnosta yrittää vaikuttaa parlamentin suuntaan, missä vaiheessa ja miten. Epävirallisen vaikuttamisen ei tarvitse olla ristiriidassa Suomen neuvostossa ottamien kantojen eikä neuvoston yhteisen kannan kanssa. Kyse on paremminkin edunvalvonnan jatkuvuudesta läpi koko unionin lainsäädäntöprosessin.19 Parlamentti on integraatiomyönteinen instituutio. Suomen argumentit kannattaakin sitoa isompiin eurooppalaisiin projekteihin tai periaatteisiin. Lisäksi tekstiehdotukset on laadittava siten, että sekä viestin tuoja että sen vastaanottaja voivat ne hyväksyä. Koska säädöshankkeiden käsittely etenee parlamentissa toisinaan vauhdikkaasti, on aina ennen yhteydenottoa var- mistettava, että tekstiehdotukset perustuvat ajantasaiseen asiakirjamateriaa- liin. Ainoana suorilla vaaleilla valittuna EU:n toimielimenä parlamentti haluaa lainsäädäntötyössään painottaa kansalaisnäkökulmaa. Yhteistyöta- hoille parlamentissa on hyvä kertoa, mitä Suomen kanta toteutuessaan merkitsisi unionin kansalaisille. Nykyisin valtaosa Suomen valtionhallinnon yhteydenotoista Euroopan parlamentin suuntaan kohdistuu suomalaisiin europarlamentaarikkoihin. Valitettavasti suomalaisedustajien äänimäärä on alle kaksi prosenttia kaikkien parlamentin jäsenten yhteenlasketuista äänistä. Yhteistyötä erityisesti raportoijien, varjoraportoijien, poliittisten ryhmien johdon, valiokuntien puheenjohtajien sekä parlamentin virkamiesten kanssa on pakko tiivistää,

17 MEP, Member of Parliament. 18 Ks. Bunse ym. 2005, 15. 19 Euroopan parlamentti -käsikirja. Yhteistyö Euroopan parlamentin kanssa yhteispää- tösmenettelyasioissa. Valtioneuvoston kanslian valmennusmateriaali, 2007.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 204 jos Suomi haluaa vaikuttaa EU:n säädöshankkeiden kohtaloon parlamentissa. Haasteena on löytää parlamentista juuri se ihminen, joka mietinnön laa- timisesta kulloinkin vastaa. Haastatteluissa ilmeni, että jotkut suomalaisvirkamiehet vierastavat keskusteluja parlamentin kanssa, koska parlamentti koostuu poliittisesti valituista edustajista. Poliitikkojen lienee helpompaa keskustella toisten poliitikkojen kanssa, siispä suomalaiset ministerit ja kansanedustajat on saatava täysimääräisesti mukaan vaikuttamistyöhön. Rivikansanedustajakin voi yrittää ajaa Suomen etuja oman, eurooppalaisen poliittisen ryhmänsä kautta. Varsinkin niiden ministerien ja kansanedustajien, jotka ovat aiemmin työskennelleet europarlamentaarikoina, suhdeverkostot kannattaa ottaa käyttöön EU-vaikuttamistyössä.

5 Epävirallisessa vaikuttamisessa oikea ajoitus ja tiiviit henkilösuhteet ratkaisevat Seuraavaksi siirryn pohtimaan, miten Suomen vaikuttamistaktiikkaa olisi syytä kehittää. Pääpaino on edelleen epävirallisten kanavien paremmassa hyödyntämisessä – eihän ole näköpiirissä, että Suomen suhteellinen ääni- määrä neuvostossa olisi kasvamassa. Suomen seuraava puheenjohtajuus- kausikin ajoittuu vasta keväälle 2020. EU-vaikuttamisen tehostaminen valtionhallinnossa voisi koitua paitsi Suomen, myös koko unionin eduksi. Willink on nimittäin esittänyt, että eu- rooppalainen demokratiavaje ei johdu pelkästään – eikä ehkä edes pääosin – Euroopan tason ongelmista, vaan pikemminkin kansallisista ongelmista. Hä- nen mukaansa jäsenmaat eivät ota tarpeeksi tehokkaasti osaa eurooppalai- seen lainsäädäntöprosessiin, minkä johdosta EU-lainsäädännössä ei ole riit- tävästi huomioitu kansallisia etuja. Willink katsoo, että näin ruokitaan enti- sestään käsitystä EU:sta byrokraattisena hirviönä sen sijaan, että nähtäisiin mahdollisuus kansallisen identiteetin säilyttämiseen unionin puitteissa20.21 Valtaosa tutkimusta varten haastatelluista henkilöistä oli sitä mieltä, että Suomen harjoittaman EU-vaikuttamisen painopistettä on aikaistettava. Suo- men EU-jäsenyyden alkuvaiheessa jäsenmaita oli vähemmän ja päätöksenteko neuvostossa edellytti nykyistä useammin yksimielisyyttä. Tuolloin voitiin ajatella, että Suomen kannalta vaikeat tai tärkeät kysymykset pystytään hoi-

20 Willink 2007, 111. 21 Esimerkkinä mainittakoon, että vain alle kolmasosa (28 %) suomalaisista uskoo, että Suomen edut otetaan hyvin huomioon unionin päätöksenteossa. Koko EU:ssa näin uskoi hieman alle puolet kansalaisista (46 %). Eurobarometri 69. Kansalaismielipide Euroopan unionissa. Kevät 2008. Kansallinen raportti Suomi.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 205 tamaan neuvostokäsittelyn aikana. Tänä päivänä tilanne on täysin toinen, joten Suomen alustava toimintalinja on määriteltävä ja aktiivinen lobbaaminen on aloitettava heti, kun ministeriöt saavat vähänkin tietoa komission suunnitel- mista. Ennakkovaikuttaminen vaatii aikaa ja vaivaa, toisin sanoen se sitoo henkilöresursseja. On kuitenkin muistettava, että EU-lainsäädännön täytän- töönpano on huomattavasti helpompaa ja halvempaa, jos uudessa sääntelyssä on huomioitu Suomen järjestelmä ja sen erityispiirteet22. Verkostoituminen on taito, jossa hyvin monilla suomalaisilla virkamie- hillä näyttäisi olevan parantamisen varaa. Suomalaiset ehkä ajattelevat, että ”asia puhuu puolestaan”, vaikka unionin puitteissa toimittaessa tämä ei läheskään aina pidä paikkaansa.23 Henkilökohtaiset kontaktit ovat äärim- mäisen tärkeitä ja epävirallinen yhteistyö esimerkiksi komission, puheen- johtajavaltion, muiden jäsenvaltioiden ja Euroopan parlamentin edustajien kanssa on välttämätöntä. Sellaisen jäsenmaan, joka ei toimi neuvoston pu- heenjohtajana, on käytännössä mahdotonta seurata jonkin EU:n lainsäädän- töhankkeen sisällön kehittymistä, elleivät sen neuvottelijat pidä jatkuvasti yhteyttä eri toimijoihin24. Suhteita on luotava paitsi unionin toimielinten ja muiden jäsenmaiden suuntaan, myös sidosryhmiin päin. Esimerkiksi suomalaisia etuja kansa- laisjärjestöjä, eurooppalaisia kattojärjestöjä, konsulttiyrityksiä ja muita lobbareita sekä mediaa25 voitaisiin hyödyntää vaikuttamistyössä selvästi nykyistä enemmän. Oivia verkostoitumisen paikkoja ovat vaikkapa järjes- töjen tai muiden lobbareiden järjestämät seminaarit. Yksi keskeisimmistä kehittämiskohteista on monitasoinen vaikuttaminen. Kotimainen hallintokulttuurimme on korostuneen epähierarkkinen, mutta monissa muissa jäsenmaissa ja unionin toimielimissä hallintohierarkiaa nou- datetaan tiukemmin. Ministeriöiden EU-valmistelijat ovat yleensä rivivirka- miehiä, joten he voivat kommunikoida lähtökohtaisesti vain oman tasoisten- sa ihmisten kanssa. Tämän vuoksi yhteyksiä on hoidettava kaikilla tasoilla alimmasta aina ylimpään asti: deskivirkamies – keskijohto – ylin virkamies- johto – ministeri. Monitasoista vaikuttamista kannattaa hyödyntää erityisesti silloin, kun Suomen kannan läpimeno asia-argumenteilla näyttää epävarmal- ta. Useat haastatellut kokivat suurena puutteena sen, ettei ministeriöiden

22 Ks. Börzel 2002. 23 ”Omien etujen ajaminen ja voimakas, joskus aggressiivinen vaikuttaminen eivät ehkä kuulu suomalaisten ominaispiirteisiin, mutta riittävällä itsevarmuudella ja asiantunte- muksella voimme osoittaa vahvuutemme osaajina monilla alueilla.” Suuren valiokunnan mietintö 1/2009 vp. 24 ”Suomalaisille virkamiehille tällainen toiminta ei aina ole itsestään selvää, eivätkä esimiehetkään välttämättä näe verkostoitumista yhtenä keskeisenä osana työtehtäviä.” Hyvärinen 2007, 58. 25 Ks. Bomberg 2007, 98.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 206 keski- ja ylin johto osallistu riittävästi EU-asioiden valmisteluun ja vaikuttamiseen. Eräs haastateltu huomautti, että keskitason ja ylimmän tason johta- jilta puuttuvat lähes kokonaan luontevat suhteet esimerkiksi komissioon. Tosin ministeriöiden välillä on suuria eroja. Haastattelut osoittavat, ettei hil- jattain käyttöön otettu valtiosihteerijärjestelmäkään26 ole, ainakaan vielä, tuonut mainittavaa parannusta EU-vaikuttamiseen. Suomen vaikuttamisstra- tegiaa on jatkossa syytä kehittää niin, että johtavat virkamiehet jokaisessa ministeriössä aktivoituvat EU-rintamalla. Suomalaisten virkamiesten vahvuuksia eurooppalaisissa neuvottelu- pöydissä ovat asiantuntemus, avoimuus ja ratkaisukeskeisyys. Yli kymme- nen jäsenyysvuoden aikana ministeriöihin on kertynyt valtavasti tietoa EU- sääntelystä ja sen täytäntöönpanosta eri sektoreilla. Valitettavasti Suomes- sa, kuten muissakin pienissä jäsenmaissa, asiantuntemus on keskittynyt harvoille henkilöille, mikä tekee järjestelmästä haavoittuvan. Useissa mi- nisteriöissä samat virkamiehet vastaavat niin EU-säädösvalmistelusta kuin kansallisesta lainvalmistelusta tietyllä alalla27. Ohuet henkilöresurssit pa- kottavat tekemään priorisointeja, toisin sanoen erottamaan ne unionin lain- säädäntöhankkeet, joissa Suomen intressi on erityisen vahva. On ongelmallista, ettei kansalliseen EU-asioiden valmistelujärjestelmäämme liity varsi- naista strategista ohjausta, jonka avulla erotettaisiin etukäteen kansallisesti merkittävät hankkeet28. Monet haastattelemani virkamiehet olivat tyytyväisiä Suomen kompro- missihakuiseen toimintatapaan EU:ssa. Suomen neuvottelutaktiikkaa lei- maavat joustavuus ja muiden osapuolten vaikeuksien ymmärtäminen. Rat- kaisukeskeisyys näkyy myös siinä, ettei Suomi yleensä vastusta jotain komission ehdotusta kokonaisuudessaan, vaan pyrkii vain muuttamaan tiettyjä artikloita. Haastateltujen joukosta löytyi myös niitä, jotka toivoivat Suomen pitävän tiukemmin kiinni omista kannoistaan. Kysymystä siitä, haluaako Suomi olla joustava vai vaativa jäsenmaa, jouduttaneen jälleen kerran pohtimaan, kun maamme EU-strategiaa seuraavan kerran tarkastellaan.

26 Hallituksen esitys HE 142/2007 Eduskunnalle laeiksi valtioneuvostosta annetun lain 6 §:n ja valtion virkamieslain 5 §:n muuttamisesta. 27 Ks. Hyvärinen 2007, 61. 28 Tarkastuskertomus 122/2006, EU-säädösehdotuksen kansallinen käsittely erityisesti taloudellisten vaikutusten arvioinnin kannalta, Valtiontalouden tarkastusvirasto, 92.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 207

6 Lopuksi Normatiivinen taustakehikko, Suomen kansallinen yhteensovittamisjärjes- telmä ja EU:n lainvalmistelu- ja päätöksentekojärjestelmä, näyttäytyy aivan eri valossa, kun siihen yhdistää empiirisen haastattelumateriaalin havaintoja. Virallisesti Suomen kannan muodostamiseen osallistuu useita eri toimi- joita, mutta tosiasiallisesti neuvottelukanta on hyvin pitkälti toimivaltaisen ministeriön vastuuvirkamiesten käsialaa. EU:n lainvalmisteluprosessissa Suomella ei ole muodollisesti mitään roolia. Silti asiantuntevat ja aktiiviset ministeriöiden virkamiehet saattavat päästä vaikuttamaan huomattavasti komission lainsäädäntöehdotuksen si- sältöön. Vaikuttamistyö tehostuu selvästi, jos siihen osallistuu vastuuvirkamiesten ohella ministeriöiden johtoporras. Neuvostossa Suomi voi institutionaalisen roolinsa mukaisesti osallistua vain virallisiin neuvotteluihin. Haastatteluaineisto osoittaa kuitenkin, että usein epävirallisella taustavaikuttamisella on neuvostossa ratkaiseva merkitys. Liittolaisia on etsittävä ennakkoluulottomasti muiden jäsenmaiden joukosta. Erityisen hyödyllisiä yhteistyökumppaneita ovat puheenjohtajamaa ja suuret jäsenmaat. Euroopan parlamentissa edustettuina eivät ole jäsenvaltiot, vaan poliittiset ryhmät. Silti Suomella, kuten muillakaan jäsenmailla, ei ole varaa jät- tää parlamenttia huomioimatta. Onhan kyseessä toinen unionin lainsäätäjis- tä, jonka muodollinen ja tosiasiallinen vaikutusvalta kasvaa alati. Ministe- riöissä jokaisen virkamiehen kannattaa seurata omalla alallaan parlamentin työskentelyä ja asioiden etenemistä siellä. Mikäli EU:ssa on päätettävänä jokin Suomen näkökulmasta erityisen tärkeä hanke, valtionhallinnon edun- valvonta on ulotettava koskemaan myös parlamenttia29. Kaavioon 1 olen koonnut haastattelumateriaalista niitä tekijöitä, jotka näyttävät olevat keskeisiä Suomen neuvottelukantojen menestymisen kannalta. Vaikka yhteisiä piirteitä löytyy, jokainen EU:n lainsäädäntöhanke on silti erilainen ja ainutkertainen. Liittolaiset on joka kerta etsittävä uudelleen. Jokaisessa uudessa asiassa suomalaisvirkamiesten on oltava yhtey- dessä komissioon, kuunneltava muiden jäsenmaiden huolia, mahdollisesti lobattava parlamenttia ja pidettävä järjestöt ajan tasalla.

29 Ks. Euroopan parlamentti -käsikirja. Yhteistyö Euroopan parlamentin kanssa yhteis- päätösmenettelyasioissa. Valtioneuvoston kanslian valmennusmateriaali, 2007.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 208

Kaavio 1: Onnistuneen hankkeen edellytyksiä

• Neuvottelijat ovat asiantuntevia ja oma-aloitteisia. Heillä on takanaan sekä esi- miestensä että poliittisen tason tuki. • Kansallinen valmistelu on perusteellista, laajapohjaista ja avointa. • Neuvottelijoilla on kohtuullisen väljät valtuudet eli riittävä liikkumavara. • Vaikuttamistyössä panostetaan ennakointiin. Suomen kannalta tärkeimmät EU:n säädöshankkeet tunnistetaan ajoissa ja niiden valmistelua priorisoidaan. • Neuvotteluissa pyritään tekemään kompromissiehdotuksia ja olemaan joustavia. • Suomen kantoja syötetään eri kanavien kautta. Löydetään avainhenkilöt neuvos- tosta, komissiosta ja parlamentista ja tehdään heidän kanssaan tiivistä yhteistyötä. • Tarvittaessa käytetään monitasoista vaikuttamista eli hyödynnetään kontakteja kaikilla hallintohierarkian portailla deskivirkamiehestä ministeriin. • Tehdään yhteistyötä järjestöjen kanssa. Hyödynnetään tarpeen mukaan lehdistöä.

Lähteet

Bunse, S. & Magnette, P. & Nicolaïdis, K. (2005) Is the Commission the Small Member States’ Best Friend? SIEPS, Report No. 9, November 2005. [20.5.2009]. Börzel, T. (2002) Pace-Setting, Foot-Dragging, and Fence-Sitting: Member State Responses to Europeanization. Journal of Common Market Studies, Vo- lume 40, Number 2, 193–214. Ervasti, K. (2004) Käräjäoikeuksien sovintomenettely. Empiirinen tutkimus so- vinnon edistämisestä riitaprosessissa. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen julkaisuja 207. Helsinki. Eurobarometri 69. Kansalaismielipide Euroopan unionissa. Kevät 2008. Kansal- linen raportti Suomi. Euroopan parlamentti -käsikirja. Yhteistyö Euroopan parlamentin kanssa yhteis- päätösmenettelyasioissa. Valtioneuvoston kanslian valmennusmateriaali, 2007. Hyvärinen, A. (2007) Suomen osallistuminen säädösvalmisteluun Euroopan unionissa, teoksessa Tala, J. (toim.) Kohti laadukasta lainsäädäntöstrate- giaa. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen julkaisuja 228. Helsinki. Jääskinen, N. (2007) Euroopan Unioni. Oikeudelliset perusteet. Gummerus Kir- japaino Oy, Jyväskylä. Lampinen, R. (2000) Virkamiehistö. Eu-asioiden kansalliset asiantuntijat, teoksessa Raunio, T. & Wiberg, M. (toim.) EU ja Suomi. Unionijäsenyyden vaikutukset suomalaiseen yhteiskuntaan. Oy Edita Ab, Helsinki 2000. Malterud, T. (2003) The Challenge of Being an ”Active Observer”. Some Ex- periences from Norway. Eipascope 2003/2, 18–23. Raunio, T. (2006) Poliittinen järjestelmä: konsensusta kansallisen edun hengessä, teoksessa Raunio, T. & Saari, J. (toim.) Eurooppalaistuminen. Suomen sopeutuminen Euroopan integraatioon. Gaudeamus Kirja / Oy Yliopisto- kustannus University Press Finland Ltd, Helsinki. Tala, J. (2005) Lakien laadinta ja vaikutukset, Edita Prima Oy, Helsinki.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 209

Tarkastuskertomus 122/2006, EU-säädösehdotuksen kansallinen käsittely erityisesti taloudellisten vaikutusten arvioinnin kannalta, Valtiontalouden tarkastusvirasto. Valtioneuvoston selonteko EU-politiikasta. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 16/2009. Willink, H. (2007) Alustus loppupaneelissa, teoksessa Paasilehto, S. (toim.) De- mokratia ja säädöspolitiikka. Eduskunnan juhlaseminaari 2. lokakuuta 2006. Eduskunnan kanslian julkaisu 1/2007.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009

ECONOMIC PERSPECTIVE ON TAX ENFORCEMENT: THE CASE OF FINLAND Ville Holopainen Tax evasion is a type of economic crime that causes substantial costs to the society. In 2006 the Finnish Government confirmed its fourth action plan for combating economic crime. There is a broad consensus that tax evasion is harmful for the society and that certain level of tax enforcement is essential for the proper functioning of the tax system and for securing adequate funding for the public sector. Economic analysis of crime originated from the aspiration to reduce the social costs resulting from crime. Also the emergence of economic analysis of tax evasion and tax enforcement stems largely from the interest of the society to reduce tax evasion and its ill effects. In the economic analysis of crime the question concerning law enforcement is usually seen as a welfare maximisation problem. In order to maximise the level of social welfare the government aims to minimise the costs that stem from crime and law enforcement. Tax enforcement is a significant part of the government’s tax policy and the questions concerning optimal tax enforcement are closely connected to the broader theme of optimal taxation. Tax enforcement policy includes the legislation that affects tax evasion directly or indirectly and the decisions concerning both the level and the allocation of enforcement resources. One distinctive feature of tax enforcement is that the task is distributed to several different authorities. The delegation and distribution of tax enforcement task sets a challenge in terms of coordination and cooperation. The main purpose of this paper is to analyse the issue of tax enforcement from an economic perspective, paying particular attention to the setting of tax enforcement objectives and the realisation of tax enforcement in Finland.

1 Introduction Tax evasion is a crime that causes significant costs to the societies throughout the world1. The ill effects of tax evasion are not limited to reduced tax revenue, but tax evasion harms the society also in numerous other ways, such as distorting competition, increasing the instability of the economy and making it more difficult for the government to carry out suc-

1 There are no exact estimates on the actual extent of tax evasion in Finland, but it is estimated that tax evasion and other forms of economic crime cause damages that exceed 5 billion euros annually, see Valtioneuvosto 2006, 1. 212 cessful finance policy and employment policy. Tax evasion is also often accompanied by other types of economic crime and the firms committing tax evasion have the tendency of failing to comply with other legal obligations. The insistence on more effective law enforcement concerning economic crime increased in Finland in the early years of last decade in consequence of the recession that was accompanied by a wave of bankruptcies and economic crime. The social costs due to tax evasion have been recognised also by several consecutive Finnish Governments, and since 1996 there have been four consecutive action plans aiming to combat tax evasion and other types of economic crime in order to reduce the social costs caused by those crimes2. At the same time the Finnish Government has also been criticised for insufficient actions to combat tax evasion and for reluctance to carry out important legislative reforms in order to reduce tax evasion. In an article regarded as the starting point of modern economic analysis of crime, Gary S. Becker studied the normative questions of how many resources should be allocated to law enforcement and how should the criminals be sanctioned3. However, the main body of literature concerning economic analysis of crime has since focused on the decision-making processes of the potential criminal, but at the same time the research has paid relatively little attention to the examination of different enforcement policies. Also in the case of economic analysis of tax evasion the role of tax enforcement is often simplified to the probability and the severity of sanctions, whereas in reality tax enforcement strategy consists of a number of different elements. In the economic analysis of law enforcement the objective of enforcement is assumed to be the maximisation of social welfare (i.e. the minimi- sation of social costs due to crime and law enforcement)4. Tax enforcement problem, however, is somewhat more complex and multifaceted than the one examined in the general law enforcement literature. This is mainly due to the fact that tax enforcement is not isolated from other aspects of tax policy, but rather a theme that is one integral part in the puzzle of optimal taxation. Because of this, it is essential that the questions concerning optimal taxation and tax enforcement are not analysed separately, but the analysis of both themes must be integrated in order to avoid conclusions that are misleading from the viewpoint of the overall effects of different enforcement policies5.

2 See Valtioneuvosto 2006. 3 Becker 1968. 4 See e.g. Polinsky & Shavell 2000, 49. 5 See e.g. Sandmo 1981, 266.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 213

This paper focuses on the issue of tax enforcement in Finland from the economic perspective. Section 2 discusses the occurrence of tax evasion in Finland and the factors that affect the decision to evade taxes. In section 3 the focus is on the theoretical and practical objectives of tax enforcement. Section 4 considers different measures of tax enforcement and section 5 examines the questions concerning the allocation of tax enforcement resources. In section 6 the focus is on the disintegration of Finnish tax enforcement and section 7 summarises the paper.

2 Occurrence of tax evasion and the decision to evade taxes Since the seminal article by Michael G. Allingham and Agnar Sandmo, the economic analysis of tax evasion has been dominated by the expected utility analysis, where every taxpayer is treated as a potential tax evader, whose decision on whether or not to evade taxes is determined by the level of expected utility that is gained as a consequence of different actions6. Tax evasion and other types of economic crime are often classified under the header of white-collar crime. The term white-collar crime was first introduced by sociologist Edwin H. Sutherland, who saw white-collar criminality as the crimes of the upper social class, while the other more conventional crimes were seen as typical crimes committed by the people belonging to lower social classes7. Although many types of economic crime can undoubtedly be seen as the crimes of upper social classes, tax evasion can not be seen as a prime example of this kind of white-collar criminality, where the crimes are committed solely by the members of upper social classes. On the contrary, tax evasion is a type of economic crime that occurs in different forms in all stratums of the society. The heavy generalisations concerning tax evasion and tax evaders contribute little or nothing to the understanding of different aspects of tax evasion. There is a wide range of different ways to commit tax evasion. Indi- vidual crimes that are classified as tax evasion vary substantially in terms of methods of implementation and monetary value. Different types of tax evasion may require substantially different enforcement strategies and actual measures of tax enforcement. Rather than treating tax evasion cases as a group of homogeneous crimes, the analysis of tax evasion can be approached by examining the characteristics of different types of tax evasion.

6 See Allingham & Sandmo 1972. 7 See Sutherland 1940.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 214

Those who commit economic crimes can be classified into two main groups, according to the factors affecting their crime decisions: those who behave opportunistically and those who primarily react to crises8. In the case of opportunistic behaviour, the decision to evade taxes may originate from a sudden opportunity to commit the crime or the evader may actively seek for the opportunities to evade taxes. In the latter case, the incentive to evade taxes may be increased in the situations of financial distress, such as the threat of bankruptcy. In the recent years there have been signs that organised criminal groups have directed the focus of their operations towards committing tax evasion and other economic crimes instead of some other more conventional types of crime9. In addition to operating in the market for illegal goods and services, organised crime uses also legitimate business structures in order to commit different types of economic crime10. Tax evasion appears to be in more ways than one an attractive type of crime for organised criminal groups. The main motivation for evading taxes is the monetary gain from the crime, which is also the main incentive for organised crime11. Also the combination of relatively moderate level of criminal sanctions and low probability of detection increase the attractiveness of tax evasion in contrast to many other criminal activities. In the case of organised crime, the decision to commit a crime differs somewhat from the way the crime decision is portrayed in the majority of the literature concerning economic analysis of crime. The operation of organised crime is initially based on the intention to break the law, which makes the crime decision more about the allocation of resources between different criminal acts. Rather than a decision on whether or not to commit a crime, the decision is made concerning which types of crimes to commit. The majority of detected tax evasion is conducted within entrepreneurial activities. This may be partly due to the fact that entrepreneurs face more opportunities to commit tax evasion than for instance ordinary wage earners12. Entrepreneurs may also face greater risk of detection, depending on the focus and implementation of tax enforcement. There are certain essential differences in the characteristics of tax evasion cases that take place in entrepreneurial activities. In the operations of organised crime or professional economic criminals, the firm acts primarily as a tool for committing and concealing crimes. This kind of arrangement differs notably from the

8 See Swedish Tax Agency 2005, 77. 9 For the definitions of organised crime, see e.g. Junninen 2006, 10–20. 10 See e.g. Europol 2006. 11 See e.g. Allum & Sands 2004. 12 See e.g. Engström & Holmlund 2006.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 215 situation where the firm has been originally founded for normal business purposes without the intent to break the law. The tendency of organised crime to use seemingly legal business structures in their criminal endeav- ours blurs the borders between legal and illegal activities, which makes it increasingly difficult for the enforcement authorities to detect those illegal operations13. Another form of tax evasion within entrepreneurial activities is one where the firm operates completely informally and is not registered in any way, which makes it substantially more difficult for the authorities to detect those crimes. The view of tax evasion as a rational profit-driven crime has focused on the notion that the decision to evade taxes is primarily a profit- maximisation problem for the potential evader. Leaning solely on the profit-maximisation point of view offers a fairly limited insight into the factors that affect the decision to evade taxes. R.T. Naylor argues that the primary objective of a legitimate firm is to survive and this largely the operations of the firm14. Prospect theory developed by Daniel Kahneman and Amos Tversky includes an argument that people are willing to increase their risk-taking in order to avoid large losses15. In a situation of severe financial distress and in the absence of alternative ways to amend the situation, evading taxes may act as a last resort to avoid bankruptcy. Research on Finnish entrepreneurship indicates that the fear of failure and bankruptcy have a significant negative impact on peoples’ willingness to engage in entrepreneurial activities16. The fear of bankruptcy can be seen largely as a result of the negative public opinion concerning bankruptcies and the long lasting personal financial distress that often follows the bankruptcy. In a survey concerning the Swedish restaurant industry and economic crime, 70 percent of the respondents stated that the threat of bankruptcy is the most important factor affecting the decision to commit the crime17. While the conventional entrepreneur may commit tax evasion in order to avoid bankruptcy, organised economic criminals have no commitment for lasting entrepreneurship, but on the contrary often use bankruptcies intentionally for criminal purposes18. Some sectors of business seem to be more prone to tax evasion than others. In the case of Finland, especially construction and restaurant indus-

13 See e.g. Ponsaers 2002, 193–194. 14 See Naylor 2000, 1–2. 15 Kahneman & Tversky 1979, 268–269. 16 See e.g. Tuunanen & Hyrsky 2004, 19–22. 17 Alalehto 2000, 170. 18 See e.g. Van Duyne 1993, 111.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 216 tries have the reputation for proportionally high degree of tax evasion19. The research concerning tax evasion in different occupational groups suggests that industry-specific factors may have a substantial influence on the frequency and scale of tax evasion20. The differences in tax evasion between industries may result partly from unequal opportunities to evade taxes, but also from the prevailing attitudes and the social norms regarding tax evasion within certain industries21. In the case of restaurant industry tax evasion is to a large degree seen as a result from rigorous price competition and low profit margins22. Overcapacity and short life span of firms have been characteristic to the Finnish restaurant sector for several years23. Tax evasion occurs in the Finnish restaurant industry most commonly among small ethnic and fast food restaurants and beer houses24. According to the observations made both during a tax audit project that focused on Finnish restaurant sector and also in a survey conducted in Sweden, there is a sub- culture of disregard concerning legal questions and obligations especially in the case of above-mentioned types of restaurants25. The market situation in the Finnish construction industry has differed substantially from that in the Finnish restaurant industry. In the early 1990s Finland experienced a deep recession, which had an impact also on the construction sector. As a consequence of the recession, large share of firms and workforce exited the industry and when the demand for construction work has recovered during the last decade, the supply of construction work has not increased equally fast26. During the last few years, especially the largest cities in Finland have witnessed a new market situation in the construction sector, where the demand for construction work has soared, while at the same time there has been scarcity concerning competent workforce27. This has also contributed to the increased demand for informal work. Due to the high demand for labour, there has been substantial increase in the number of foreign workers in the construction industry, which has been accompanied by the increase in informal work28. Widespread tax evasion in the construction industry is not merely recent and strictly local phenomenon, but the industry has been known to be prone to tax evasion for a long

19 See e.g. Valtiontalouden tarkastusvirasto 2004. 20–22. 20 See e.g. Roth, Scholz & Witte 1989, 164. 21 See e.g. Sigala 2000. 22 See e.g. Alalehto 2000. 23 Tuunanen & Hyrsky 2004, 34–35. 24 See e.g. Viranomaisyhteistyön kehittämisprojekti 2002, 5. 25 Lehti 2007, 139 and Alalehto 2000, 169–170. 26 See e.g. Ahonen et al. 2008, 42. 27 See e.g. Rakennusteollisuus 2008, 2–6. 28 See e.g. Rakennusteollisuus 2008, 7.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 217 time both domestically and internationally.29 The extensive use of subcontractors is also characteristic to the construction sector in Finland, and long chains of subcontractors have been used as a device for committing tax evasion. Foreign trade has been traditionally considered as an area that provides many opportunities for tax evasion. Instead of being an obstacle for criminals, national borders rather offer various opportunities for committing crimes. Tax evasion pertaining to foreign trade does indeed constitute a significant sector of economic crime that is in many ways also a substantial challenge for law enforcement. The most traditional form of tax evasion pertaining to foreign trade is smuggling that focuses on heavily taxed items such as alcohol and tobacco. Substantially high taxes on above-mentioned goods have made them lucrative objects for smuggling-related tax evasion. Radical reduction of tax evasion related to alcohol imports after the lowering of alcohol taxes in 2004 indicates that the level of taxation has a significant effect on the incentive to commit tax evasion30. One of the methods of evading taxes in foreign trade is the method of double invoicing, which means that the shipper presents correct documents to the customs of the exporting country, but provides the customs of the importing country with documents containing false information in order to reduce the value of imposed customs duties and taxes. Double invoicing has been found to be widespread especially in the exports to Russia31. The fact that double invoicing is mainly aimed at evading Russian taxes and customs duties has limited the eagerness and the possibilities of the Finnish authorities to combat double invoicing. Insufficient legislation has also been seen as one of the main reasons for the difficulties in combating double invoicing and other cross-border economic crime. In 2005 The Finnish Ministry of Justice set up a working group to clarify the need for legislation concerning customs clearing offence and to outline the contents of such legislation32. The proposition for new legislation received support from several authorities and organisations, but it received also opposition and views that the problems could be solved within the limits of existing legislation and by strengthening the cooperation between authorities both domestically and internationally33. At the moment it is unclear if the proposals will result in any actual legislative measures.

29 See e.g. Valtiontalouden tarkastusvirasto 2004, 20–21. 30 See Finnish Customs 2007, 17. 31 See e.g. Ollus & Simola 2006, 42. 32 See Oikeusministeriö 2006a. 33 See Oikeusministeriö 2006b.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 218

Securities market and other financial investment instruments are an area that offers potentially vast opportunities for tax evasion. Although the transactions in the securities market are documented accurately, the opportunity for Finnish people to own securities from the disguise of foreign ownership enables the evasion of Finnish taxes. The possibility of purchas- ing and owning Finnish securities anonymously through nominee registration is not allowed for Finnish shareholders, but it is suspected that many Finnish shareholders do nevertheless exploit this opportunity in order to evade taxes34. The opportunities for tax evasion in the securities market result mainly from the deficiencies in the acquisition and exchange of international information on investments, which is largely due to high level of bank secrecy in certain countries35. There are no exact estimates of the magnitude of the abuse of nominee registration and subsequent tax evasion by Finnish shareholders, but considering the size of the securities market and the combination of tax evasion opportunities and low risk of detection, it is presumable that the occurrence of tax evasion in the Finnish securities market is by no means an insignificant phenomenon.

3 Theory and practice of tax enforcement objectives The general economic theory of law enforcement and also the main body of economic literature concerning tax enforcement are both to a large degree grounded on the assumption of social welfare maximisation as the primary objective of enforcement. The maximisation of social welfare is obviously a legitimate objective of law enforcement in the theoretical analysis, but in the real world welfare maximisation is rarely the main guideline determining the scope and the measures of law enforcement. So- cial welfare is to a large extent an abstract measure that is extremely difficult to quantify in practice and therefore the success of tax enforcement activities is usually evaluated through some other more indirect indicators. The theoretically optimal level of enforcement would require that the marginal social cost of increasing enforcement equals the marginal social welfare. It is often stated that the marginal utility from increasing tax enforcement exceeds the marginal cost of doing so by a great margin. Assuming the goal of maximising the social welfare level, this would imply that it is in the interest of the government to substantially increase the resources allocated to tax enforcement. However, the level of tax enforcement activities is always subjected to the budget constraint of the government, which

34 See e.g. Viranomaisyhteistyön kehittämisprojekti 2002, 10–12. 35 See e.g. Sisäasiainministeriö 2004a, 11.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 219 means that the optimisation of tax enforcement has to happen within the limits of available resources. In the government’s aggregate optimisation puzzle, tax enforcement represents only one single item of expenditure that competes for the same resources with other objects of public spending. From the viewpoint of social welfare maximising, it is efficient for the government to allocate resources to those areas of public expenditure that provide the highest levels of marginal social welfare. The investigation of tax evasion cases is usually laborious and time-consuming, thus requiring more resources than the investigation of most other types of crime. Increas- ing resources in the investigation of tax evasion may thus lead to a reduced level of enforcement concerning other types of crime36. Tax enforcement is an integral part of the whole tax system. Also the question of optimal tax enforcement is part of the much broader theme of optimal taxation. The realisation of taxation affects the economy comprehensively and the tax system comprises one of the most extensive forms of government regulation affecting people’s activities and the social welfare in various ways. Since the seminal article by J.A. Mirrlees37, the topic of optimal taxation has been in the core of both theoretical and empirical economics. The analysis of optimal taxation has typically discussed how taxation affects people’s choices concerning such matters as occupation, labour supply and consumption, but the question of tax compliance has been rarely included in the analysis of optimal taxation38. Similarly, the main body of the optimal tax enforcement research has paid relatively little attention to what are the effects of tax enforcement regarding the optimality of the whole tax system. The two main elements in the analysis of optimal taxation are the efficiency and the equity of the tax system39. The recon- ciliation of these partially conflicting objectives of efficiency and equity is a challenging task, where the policymaker has to balance the importance of these different objectives. In addition to the fiscal function, tax policy is used also for a number of other purposes. Different tax instruments have a wide range of objectives that may pertain to such matters as income distribution, public health, environmental considerations or endorsing entrepreneurship. In the recent years in Finland there has been a growing tendency in the public sector to pay emphasised attention to the cost-efficiency of different operations. The concept of cost-efficiency as the leading guideline has penetrated all areas of public spending. This tendency can be seen also in

36 See e.g. Braithwaite 1985, 15. 37 Mirrlees 1971. 38 See e.g. Cremer, Marchand & Pestieau 1990, 67. 39 See e.g. Kaplow 1996 and Scholz & Wood 1999.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 220 criminal policy by observing the targets that are set for the authorities responsible for law enforcement. The Finnish tax administration has defined that the main factor affecting the focus of tax auditing is securing the amount of collected taxes40. This financial objective means that the resources of tax enforcement are allocated largely on the basis of the monetary value of potential tax evasion cases. International empirical studies suggest that efficiency considerations have in most cases by far the greatest influence on the design of tax enforcement, whereas other factors such as the effects on the equity of the tax system play much lesser roles41. The common principle often mentioned in the context of law enforcement is that it is more cost-effective to prevent crime than to detect and punish criminals after the crime has been committed. Despite of this, the actual evaluation of law enforcement is mostly done by observing the information concerning the detection and the punishing of criminals. While the action plans concerning law enforcement usually emphasise preventive and proactive crime control strategies, the evaluation of criminal policy is still done mainly by reviewing the reactive aspects of law enforcement. The same tendency of focusing on the mainly reactive means of criminal policy, such as criminal sanctions, applies also to the scientific analysis of economic crime and law enforcement, although empirical studies suggest that substantial share of compliance with the law is achieved through proactive measures42. In the absence of direct indicators for the level of social welfare gained through tax enforcement, the success and the objectives of tax enforcement have to be expressed by using other more indirect parameters. These indirect objectives for tax enforcement can sometimes be somewhat contradic- tory and may not always offer much information concerning the actual total benefits and costs of tax enforcement. One example of conflicting enforcement objectives can be found from the internal security programme prepared by the Finnish Ministry of the Interior, in which were defined the priorities and the main lines of action for the Finnish police. Included in the agenda for combating economic crime were the objectives of increasing the share of detected economic crime and at the same time reducing the level of economic crime so that the police will detect at most 1,000 cases of economic crime annually43. It is evident that these objectives are very difficult to reconcile at least in the short run. Also the Finnish authorities responsible for law enforcement concerning economic crime have acknowledged

40 Verohallitus 2007, 9. 41 See e.g. Scholz & Wood 1999. 42 See e.g. Braithwaite 1985, 9. 43 Sisäasiainministeriö 2004c, 40.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 221 the lack of satisfactory measuring systems and the inadequacy of the research concerning the actual effectiveness of enforcement.44 One common shortcoming of tax enforcement policies is that the main focus is on the detection and sanctioning of tax evaders, while the role of crime prevention is usually largely neglected, although the greatest benefit from tax enforcement is gained in the form of prevented tax evasion. The failure in taking into account the benefits from preventing tax evasion leads to a distorted impression concerning the overall benefits and costs of tax enforcement. The success of different measures of law enforcement is often evaluated by examining the cost-effectiveness of those actions. Cost- effectiveness analysis differs from cost-benefit analysis since in cost- effectiveness analysis there is no attempt to measure the monetary benefits of the actions, whereas the intention of cost-benefit analysis is to measure both the costs and the benefits of the actions. While cost-effectiveness analysis provides a tool for comparing the costs of different law enforcement measures, it does not provide corresponding information concerning the benefits of those measures. When evaluating the success of tax enforcement, the attention is usually focused on the crimes that have been disclosed, whereas the effects on the size of hidden criminality are largely ignored. The aggregate monetary value of the costs caused by tax evasion is impossible to estimate accurately and the same applies also to the estimation of the total benefits from tax enforcement. This is to a large degree due to the great extent of hidden criminality in the case of tax evasion. It is also exceedingly difficult to observe all of the costs that tax evasion causes to the society in addition to the obvious losses in the form of reduced tax revenues. The examination of the success of tax enforcement solely on the basis of detected tax evasion and by observing only the direct monetary costs and benefits of enforcement gives a highly limited and possibly very erroneous impression concerning the actual social costs and benefits of tax enforcement. The estimation of the costs of law enforcement focuses usually to the direct monetary costs that result from detecting and sanctioning criminals. In the case of tax enforcement even the estimation of only direct enforcement costs is a challenging task as a consequence of the number of different authorities participating in different aspects of enforcement. The financing of different authorities is often conducted in separate departments of the government and also the separation of the share of specific tax enforcement costs from the overall law enforcement costs can be problematic.

44 Valtiontalouden tarkastusvirasto 2004, 43–44.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 222

In addition to the actual tax liabilities, taxation causes also a number of other costs to different parties. Excess burden of taxation represents these resource costs due to taxation that together with the tax liabilities constitute the total burden of taxation45. Large share of the excess burden of taxation is caused by compliance costs46. Compliance costs constitute a significant, yet often overlooked cost factor resulting from taxation and tax enforcement. Compliance costs are also often considered as being a significant factor affecting taxpayers’ willingness to evade taxes. Compliance costs are defined as the costs incurred by the taxpayers and third parties when complying with their tax obligations, not including the value of the tax liability itself. Although both tangible and intangible compliance costs contribute greatly to the social costs of tax system, they are often omitted from the discussion concerning the costs of tax system, which usually empha- sises the administrative costs of taxation. This is largely due to the fact that administrative costs pass the budgeting process, while compliance costs are to a great extent hidden. However, there is a wide consensus in the literature concerning compliance costs that these costs far exceed the administrative costs of taxation, although exact measuring and monetising of all resources used in complying with tax obligations remains to be very diffi- cult47. In the case of individual taxpayers, compliance costs arise from preparing tax returns, acquiring knowledge on taxation, keeping records and paying for tax advisers. In the case of businesses, compliance costs arise from accounting for taxes on products and salaries, collecting taxes and acquiring the knowledge on taxation procedures.48 In the strategy of the Finnish Tax Administration there is a guideline that taxation should be administered in such a way that, in addition to actual taxes, it causes as little cost and inconvenience as possible to the customers’ financial operations49. Many of the recent developments in the realisation of taxation, such as the introduction of tax proposal and the development of Internet services concerning taxation, have contributed in the reduction of compliance costs. The amount of bureaucracy regarding paying taxes is a major factor affecting the size of compliance costs and subsequently also the incentive to evade taxes. Especially in short term employment and small scale transactions between individuals, there is a substantial incentive for both parties to forego the sometimes burdensome paperwork and pay the wage without

45 See e.g. Turner, Smith & Gurd 1998, 95. 46 See e.g. Bankman 2004. 47 See e.g. Alm 1996, 120–121, and Guyton, O’Hare, Stavrianos & Toder 2003. 48 For the sources of compliance costs, see e.g. Turner, Smith & Gurd 1998. 49 Finnish Tax Administration 2008, 2.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 223 reporting it to the tax administration. The willingness to evade taxes by taking part in informal work can also be affected by the welfare benefits the person is receiving. Receiving short term employment may cause a notable decrease in welfare benefits for an unemployed person, while working informally allows him to receive the job without losing his welfare benefits and also at the same time to evade taxes. Part of compliance costs follows directly from complying with the law, but part is a consequence of voluntary investments made in an effort to reduce one’s tax liability. By deciding how much effort and monetary resources they are willing to invest for such things as tax planning, the taxpayers can to some extent influence on how big their compliance costs become. From the viewpoint the taxpayer, the objective is to minimise the total burden of taxation resulting from taxes and compliance costs, but from the social welfare viewpoint, the proportion of actual tax revenues to compliance costs is much different and the level of compliance costs can become socially excessive. Compliance costs are usually described as regressive, because smaller firms tend to bear proportionally higher compliance costs than bigger firms50. Also self-employed people have been found to face proportionally higher than average level of compliance costs51. The magnitude of compliance costs depends to a large degree on the realisation and the complexity of taxation, but also tax enforcement may incur significant compliance costs. Many of the means designed for preventing tax evasion and increasing tax compliance have a potential effect of increasing compliance costs. Tax audits are an integral part of tax enforcement and a necessity for detecting tax evasion, but in addition to their benefits they can also impose considerable compliance costs on those taxpayers that are subjected to burdensome tax audit procedures.

4 Measures of tax enforcement The means to combat tax evasion are diverse by nature. In consequence of the dominance of the expected utility approach to tax evasion, the economic research on tax evasion and tax enforcement has typically emphasised the role of deterrent effect that comprises of the severity and the probability of criminal sanctions. Instead of the actual probability and the severity of sanctions, the behaviour of potential tax evaders is influenced rather by their subjective opinions concerning the probability and the level of sanctions. This is why there has to be a credible risk of apprehension

50 See e.g. Mills 1996, 429, and Slemrod & Venkatesh 2002. 51 See e.g. Kaplow 1998, 64.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 224 and adequate level of sanctions in order to deter taxpayers from evading taxes. Focusing the attention of tax enforcement analysis solely on the deterrent effect gives a rather narrow insight into the different means of combating tax evasion. Increasing tax compliance requires a multifaceted enforcement strategy that utilises many different methods of enforcement. The main motivator for tax evasion is the monetary benefit that is gained in the form of evaded taxes. One of the most effective ways to combat tax evasion is the removal of the monetary proceeds of the crime. The longer the time period between the beginning of tax evasion and the detection, the more difficult it becomes to fully recover the monetary proceeds of tax evasion. In the case of tax evasion it is common that there is a long period of time between the crime itself and the possible detection and subsequent investigation and legal proceedings52. Traditional administrative tax audits have proven relatively ineffective regarding the chances of recovering the proceeds of crime in the case of organised tax evasion53. As a result, real time tax audits have been used by the Finnish tax enforcement authorities in order to improve the prospects of recovering the proceeds of tax evasion. In a real time tax audit different tax enforcement authorities collaborate in an intensified tax audit without informing the taxpayer in advance about the audit54. This enables detection while the crime is still ongoing and decreases the opportunities for the criminals to conceal the monetary proceeds of the crime. Real time tax audits have proven effective in the case of organised and large-scale tax evasion, but their resource- intensiveness has limited the number of real time tax audits55. Although there appears to be a wide consensus in Finland concerning the need for combating tax evasion and reducing the costs arising from tax evasion, there also seems to be considerable differences of opinion concerning the actual measures that are used in combating tax evasion. Inves- tigating crimes and punishing criminals is rarely cheaper to the society than preventing crime. Tax evasion can be combated through various legislative means. In the theoretical analysis, and also in the actual planning of law enforcement, the main attention is usually focused on regulation that hap- pens through criminal law, although also many other laws that do not concern primarily crime have significant influence on crime and law enforcement. During the last two decades there have been a number of different legislative actions and proposals that have been aimed to reduce the opportunities for tax evasion in Finland or to improve the operational precondi-

52 See e.g. Sisäasiainministeriö 2004a, 4. 53 Valtiovarainministeriö 1999a, 163. 54 See e.g. Valtiovarainministeriö 1999a, 23–41. 55 See e.g. Sisäasiainministeriö 2004b, 3.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 225 tions of Finnish tax enforcement authorities56. The prerequisites for tax evasion are not affected solely through legislation concerning tax evasion and tax enforcement, but also through legislation and policies that concern primarily other matters. Various changes in the society may have significant and sometimes unexpected influences on crime and the preconditions for successful law enforcement. Economic trends and structural changes in the society may produce new criminal opportunities or increase the incentive to commit crimes. Legislation may also have unexpected influences on crime when a law that is designed for some other particular purpose at the same time provides new opportunities for crime. The level and the effects of crime can sometimes be regulated more efficiently by means that are not thought of as traditional means of criminal policy. Although it has long been common knowledge that many laws can have significant and sometimes unintended consequences concerning crime, it is only recently that actual attempts for assessing crime risks have started to become more common in the legislative process in many countries. The Finnish Ministry of Justice has recommended that legislative bodies and policymakers should always try to estimate how legislative changes or new policies affect crime and law enforcement57. The purpose of this is to get the viewpoint of law enforcement included in the public policy-making and the preparation of legislative proposals much in the same way as is already done with the estimation of for instance environmental effects. As a consequence of the European Union membership, Finnish legislation is nowadays heavily influenced by the legislation that is done at the EU-level. The membership also sets limits to the freedom of action in the Finnish tax enforcement policy. The EU has recently launched a project that focuses on how the assessment of crime risks concerning especially economic and organised crime could be improved in the context of EU-legislation58. While risk assessment techniques have been applied in a variety of different areas such as socio-political, environmental, technological and health risk assessment, they have not yet been widely applied for assessing the crime risks that may arise from legislation59. In the case of tax evasion, tax law and also many other areas of legislation have a significant influence on the number of opportunities and the incentives to evade taxes. Changes in taxation, such as increases in the taxes for certain goods, may increase the incentive for evading taxes through smuggling. Another example of reducing tax evasion by the means

56 See e.g. Sisäasiainministeriö 2004a. 57 Oikeusministeriö 2002. 58 See e.g. Savona 2006. 59 See e.g. Di Nicola & McCallister 2006.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 226 of taxation policy is domestic help credit, which is a deduction granted from income tax, based on the payment for work that the taxpayer has had done in his home or leisure-time residence. The introduction of domestic help credit in 2001 has decreased significantly the incentive to evade taxes in renovation and different housekeeping services that have been known for widespread informal work and tax evasion60. The responsibility of firms to monitor their contracting parties is also one example of ways to reduce the opportunities for tax evasion. In 2007 came into effect a law in Finland concerning the contractor’s obligations and liability when work is contracted out, which obligates the firms to ensure that those firms that provide them with temporary agency work or subcontracted labour have dis- charged their statutory obligations as contracting parties and employers61. The management group for law enforcement concerning economic crime set up by the Finnish Ministry of the Interior has made several suggestions for changes in the law that would make it more difficult to commit tax evasion and improve the ability of the enforcement authorities to detect and investigate tax evasion62. However, many of the legislative proposals have not advanced in the political process in a desired way and many of the plans have been delayed or carried into effect in a watered-down form63. In addition to income tax evasion, value-added tax evasion constitutes another main type of tax evasion in Finland64. It is sometimes argued that the value-added tax (VAT) is in a sense self-enforcing, since in order to be able to claim an appropriate credit, the trader has an incentive to ensure that the supplier has paid the tax properly. Also the possibility of comparing sales invoices with purchase invoices makes it more difficult to under- state sales. While this argument is to some extent correct, there are many ways to evade the VAT and these opportunities are also widely exploited in order to evade the VAT. The system of reverse charge value-added tax has been proposed as a tool for combating value-added tax evasion. In the case of reverse charge VAT, the liability is shifted from the seller to the end buyer. Several European countries, including Sweden, have recently introduced the reverse VAT system for certain industries that have been prone to evasion of the VAT. Also in Finland there has been for several years a debate on whether or not the reverse VAT system should be applied for

60 Niilola, Valtakari & Kuosa 2005, 90–91. 61 Act on the contractor’s obligations and liability when work is contracted out. See further HE 114/2006. 62 See Valtioneuvosto 2006. 63 See e.g. Sisäasiainministeriö 2007, 34–37. 64 In 2006 approximately 35 per cent of reported tax evasion cases in Finland concerned value-added tax evasion. See Lehti 2007, 131.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 227 industries such as construction that have been prone to VAT-evasion65. However, the introduction of the reverse charge VAT has been so far consistently opposed by the Ministry of Finance, based mainly on the arguments that the reverse charge VAT would complicate the tax system and therefore incur notable compliance costs for all entrepreneurs and that it is also not certain if the introduction of the reverse charge VAT would actually help to increase the amount of collected taxes66. So far there is scarcely empirical information on the possible compliance cost-increasing effects from the introduction of the reverse charge VAT, but based on the existing research the effects seem to be quite firm-specific67. Also the employers’ organisations have been reluctant toward the introduction of the reverse charge VAT. The Finnish Government has decided to put back the decisions concerning the reverse charge VAT until there is more research done on the subject and until there is more knowledge on how the reverse charge VAT has functioned in those countries that have recently introduced the system68. The introduction of the reverse charge VAT and other legislative means to cut down tax evasion involve often the increase of monitoring responsibilities of the private sector. While such changes may increase considerably the cost-efficiency regarding the administrative costs of tax enforcement, the rise in compliance costs may offset the efficiency gains from the viewpoint of the social welfare. The question regarding who should bear compliance costs is relevant also concerning the fairness and equality aspects of taxation. The so-called positive approach to tax compliance focuses on the fundamental willingness of people to restrain from tax evasion and on the different ways of making it easier for the taxpayers to comply with the law69. Simplifying the taxation process and improving the service of taxpayers are some examples of reducing the compliance costs borne by the taxpayers and increasing tax compliance through positive means. In the cases where the incentive for evading taxes has emerged as a result of financial difficulties, identifying the signals of financial plight and reacting to them in time could help to reduce tax evasion substantially. The behaviour of people is to a great extent governed by social norms and one of the ways of combating tax evasion is to try to influence the social norms regarding tax compli-

65 The use of reverse VAT in Finland in industries prone to VAT-evasion was proposed already in 1999 by a project group of grey economy set by the Ministry of Finance, see Valtiovarainministeriö 1999a, 210–212. 66 See e.g. KK 543/2007 vp. 67 See PriceWaterhouseCoopers 2007, 25–31. 68 See e.g. KK 543/2007 vp. 69 See e.g. Hite 1989.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 228 ance and tax evasion70. Social norms concerning tax evasion can be influenced by developments in the tax system and by informing people about the importance of taxation and the possible individual and social consequences of tax evasion71.

5 Allocation of tax enforcement resources The amount of the resources available for tax enforcement is always limited, which makes the allocation of these resources a central issue in the strategy of tax enforcement. One of the main factors affecting the focus of tax enforcement is the monetary value of suspected tax evasion cases. The Finnish Ministry of Finance and the tax administration have defined the accumulation of tax revenues as one of the main targets for tax supervision practiced by the tax administration72. The focusing of tax enforcement resources according to the monetary value of suspected tax evasion cases is justified on the grounds of cost-effectiveness, but it may be problematic from the viewpoint of equality. One may of course question to some extent the importance of equality or inequality of criminals in the determination of law enforcement policies, but it is likely that the focusing of tax enforcement to some particular forms of tax evasion affects also the behaviour of potential tax evaders. In the economic analysis of tax evasion the probability and the severity of sanctions constitute the expected level of sanctions, which is then compared with the utility gained by evading taxes. The focusing of tax enforcement predominantly on the basis of the monetary value of the crime may lead to a situation where the risk of detection concerning small scale tax evasion becomes marginal, thus lowering the expected value of sanctions and increasing the incentive to commit small- scale tax evasion. The investigation and litigation of tax evasion cases is commonly laborious and time consuming, which sets its own limits to tax enforcement73. The piling up of tax evasion cases was found to be a major problem for the Finnish tax enforcement authorities especially in the early years of this decade. The investigation of large scale tax evasion cases reveals often more tax evasion or other economic crimes and the enforcement authorities have been commonly constrained to heavily prioritise their investigations

70 See e.g. Chang & Lai 2004. 71 See e.g. Edlund & Åberg 2002. 72 Valtiovarainministeriö & Verohallitus 2006, 5. 73 For the reasons for the long duration of tax evasion investigation, see e.g. Sisäasiain- ministeriö 2004c, 13–16.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 229 because of insufficient resources and in many cases to omit the investigation concerning some of the suspected crimes74. It has been characteristic for the Finnish strategies of economic crime control to highlight particular types of economic crime and to carry through projects that focus considerable share of the attention and the enforcement resources to specific areas of economic crime. Nationwide projects have been subjected among others to restaurant and construction in- dustries75. The fight against organised economic crime has also been for several years on the forefront of the Finnish Government’s agenda concerning economic crime control. Although organised crime has so far gained relatively little ground in the Finnish society, it is expected that organised criminal groups will become increasingly active in their attempts to engage in economic crime such as tax evasion76. Compared to traditional forms of tax evasion and other economic crime, organised economic crime has been seen as a much more serious threat to the society because it aims to infiltrate into the legal structures of the economy and at the same time to expose the society to many other types of crime77. The monetary proceeds of tax evasion and other economic crimes can be used by organised criminal groups to finance other forms of crime. The importance of combating organised economic crime is also emphasised by the fact that organised criminal groups tend to commit large-scale economic crimes that result in sizeable monetary damages to the society. Also the high level of interna- tionality in organised crime increases the challenges for of law enforcement. The particular harmfulness of organised crime was manifested also in the Finnish legislation, when it was decided that the severity of punishment can be increased if the crime has been committed within an organised criminal group78.

6 Disintegration of tax enforcement One of the distinctive features of Finnish tax enforcement is that the enforcement task is distributed to several different authorities. The tax administration, the police and the customs are the three main authorities responsible for operative tax enforcement in Finland. In addition to these

74 Sisäasiainministeriö 2004a, 17. 75 In 2008 the Finnish tax enforcement authorities have started a broad 4-year project aimed at reducing tax evasion in the construction industry. See Verohallitus 2008, 10. 76 See e.g. Sisäasiainministeriö 2004c, 108–109. 77 See e.g. Sisäasiainministeriö 2004b, 4. 78 HE 44/2002 vp, 191.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 230 three main enforcement authorities there are also several other public and private actors that in one way or another take part in tax enforcement. The organisational disintegration of tax enforcement sets a challenge in terms of reconciling the operations of different enforcement authorities so that they serve as well as possible the Finnish Government’s overall objectives of tax enforcement. In this sense the organisational structure of tax enforcement resembles the setting in the classic principal-agent problem. The demanding task of the principal is to design such incentives for the agents that they operate in accordance with the principal’s objective function. If the government seeks to maximise the social welfare function, it should be able to direct the operations of enforcement authorities accordingly. The disintegration of tax enforcement also makes it more difficult to perceive entirely the different aspects of tax evasion and hinders the ability of the authorities to combat tax evasion comprehensively79. The Finnish Government is not the only party that has the incentive to combat tax evasion. In addition to the public enforcement authorities, there are also many private actors whose objective it is to reduce tax evasion. As tax evasion inflicts significant negative externalities especially to those who operate in the same industry with the tax evaders, it is often also in the interest of the industry itself to practise self-regulation in order to reduce tax evasion. Particularly the Finnish construction sector has been active and initiative in a number of different plans and actions that have been targeted to reduce tax evasion and other types of economic crime in the construction industry80. In 2006 the total of 17 different interest groups and organisations operating in the construction industry made an agreement, where they recommended their member companies to inform the tax administration quarterly about their subcontractors and the details of their contracts81. The disintegration of tax enforcement has manifested itself on both strategical and operative levels of enforcement as a result inadequate coordination between different enforcement authorities82. Also the level of cooperation and coordination between different units and departments within individual enforcement authorities has been seen as insufficient due to the relatively high degree of operative independence of different authorities83. The problems arising from the disintegration of tax enforcement have been recognised also by the Finnish Government. Already the first action plan

79 See Valtiovarainministeriö 1999b, 18–19. 80 See e.g. Viranomaisyhteistyön kehittämisprojekti 2002, 26–27. 81 Rakennusteollisuus 2006. 82 Valtiontalouden tarkastusvirasto, 43. 83 Viranomaisyhteistyön kehittämisprojekti 2002, 25.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 231 for combating economic crime confirmed in 1996 highlighted the need for increasing the cooperation between enforcement authorities both domestically and internationally84. The cooperation of enforcement authorities has since been on the forefront of most schemes to improve law enforcement concerning economic crime. One of the main targets for development has been improving the exchange of information between enforcement authorities. A working group set by the Finnish Ministry of Interior has made a draft of a proposal for a law that would enable the establishment of a cooperation centre for authorities responsible for law enforcement concerning economic crime. The assignment of the centre would be to assist other enforcement authorities responsible for combating economic crime by providing general information concerning economic crime, but also to work on operative level by performing analyses that would provide specific information on economic crime and assist the investigations done by other enforcement authorities. The centre would be subordinated to the Ministry of Finance and it would be staffed with employees from the Ministry of Finance, the police, the tax administration, the customs and other enforcement authorities. The centre would get expansive authorities for acquisition and processing of information.85 In other Nordic countries the establishment of specific authorities for economic crime control has been found to significantly improve the operational preconditions of tax enforcement86. The challenges for the cooperation of tax enforcement authorities do not limit within the borders of Finland, but because of the trans-border nature of organised economic crime, there is also need for more international cooperation in the field of tax enforcement. As economic crime has become increasingly international, the possibilities of combating tax evasion solely by domestic measures have diminished drastically. Considering the challenges in the cooperation between different tax enforcement authorities domestically, it is obvious that improving the cooperation between tax enforcement authorities in different countries includes also various challenges that arise from different legislation, language barriers and differences in administration cultures and methods of operation. European integration has brought along significant changes regarding international cooperation in tax enforcement. Instead of bilateral agreements and cooperation, the strategies for combating tax evasion on the European level can now be designed and coordinated in a more centralised way at the EU-level. The

84 Valtioneuvosto 1996. 85 Sisäasiainministeriö 2008. 86 See e.g. Valtiovarainministeriö 1999b, 57–71; Viranomaisyhteistyön kehittämisprojek- ti 2002, 24.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 232

European Commission has defined the general guidelines concerning tax enforcement within the European Union and in the core of the strategy is the improvement of cooperation and information exchange between the member states and also with third countries87.

7 Summary Tax enforcement is an essential part of tax system and therefore an issue of great importance regarding the functioning of the whole economy and the level of social welfare. The society has a substantial incentive to combat tax evasion and to reduce the various damages due to tax evasion. The questions concerning optimal tax enforcement policies are not isolated from, but rather an integral part of, the issue of optimal taxation. In the economic analysis of tax enforcement there is an assumption that the objective of tax enforcement is to maximise the level of social welfare, which can also be rephrased as minimising the level of social costs resulting from both tax evasion and tax enforcement. Because of the difficulties in observing and estimating social welfare, the objectives and the success of tax enforcement are primarily expressed through other indirect indicators and measures, which may not always be satisfactory indicators for the social benefits and the costs of tax enforcement. Tax enforcement includes all those actions that aim to the reduction of tax evasion and the subsequent costs to the society resulting from tax evasion. In the Finnish society there is a wide consensus concerning the harmfulness of tax evasion and the need for adequate level of tax enforcement, but it is primarily the methods of tax enforcement that have caused differences of opinion. Economic analysis of tax evasion and tax enforcement has focused to a great extent to the role of the probability and the severity of sanctions as deterrents for evading taxes, but the measures of tax enforcement are, however, much more various. The role of legislation affecting tax evasion and tax enforcement both directly and indirectly is central considering the number of tax evasion opportunities and the operational preconditions for tax enforcement authorities. The methods of evading taxes are numerous and the forms of tax evasion transform according to the changes in the operational environment shaped by the developments in the society and the legislation. The emergence of organised economic crime and the internationalisation of tax evasion require new and improved meth-

87 See e.g. Euroopan yhteisöjen komissio 2006.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 233 ods of tax enforcement. Successful combating of transforming forms of tax evasion sets considerable challenges also to the legislation. Finnish tax enforcement has been to some extent impaired by the disintegration concerning the design and the realisation of tax enforcement. The duty of tax enforcement is divided to many different authorities, which has made it more difficult to coordinate tax enforcement activities comprehensively. The internationalisation of tax evasion has also increased the need for international cooperation in tax enforcement. The public sector is not the only party with an incentive to combat tax evasion. As a result of significant negative externalities of tax evasion, also the private sector has a substantial incentive for self-regulation in order to prevent tax evasion. The main challenge facing Finnish tax enforcement in the near future is how to coordinate the cooperation between different domestic and foreign tax enforcement authorities and also the private sector so that the welfare cost resulting from tax evasion and tax enforcement can be kept as low as possible.

References

Ahonen, Ari & Pöyry, Lasse & Pääkkönen, Jussi & Ryhänen, Riitta. (2008) Ra- kennusalan markkinoiden toimivuus – Ongelma-alueita ja edistämisen mahdollisuuksia. Kilpailuviraston selvityksiä 1/2008. Alalehto, Tage (2000) The Act of Economic Crime: The Logic of Dirty Business and Normative Restrictions in the Swedish Restaurant Industry. Journal of Scandinavian Studies in Criminology and Crime Prevention, 1, 156–177. Allingham, Michael G. & Sandmo, Agnar. (1972) Income Tax Evasion: A Theo- retical Analysis. Journal of Public Economics, 1, 323–338. Allum, Felia & Sands, Jennifer. (2004) Explaining Organized Crime in Europe: Are Economists Always Right? Crime, Law & Social Change, 41, 133– 160. Alm, James. (1996) What is an ”Optimal” Tax System? National Tax Journal, 49, 1, 117–133. Bankman, Joseph. (2004) Who Should Bear Tax Compliance Costs? Stanford Law School, John M. Olin Program in Law and Economics, Working Pa- per 279. Becker, Gary S. (1968) Crime and Punishment: An Economic Approach. The Journal of Political Economy, 76, 169–217. Braithwaite, John. (1985) White Collar Crime. Annual Review of Sociology, 11, 1–25. Chang, Juin-jen & Lai, Ching-chong. (2004) Collaborative Tax Evasion and So- cial Norms: Why Deterrence Does Not Work. Oxford Economic Papers, 56, 344–368.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 234

Cremer, H. & Marchand, M. & Pestieau, P. (1990) Evading, Auditing and Tax- ing: The Equity-Compliance Tradeoff. Journal of Public Economics, 43, 67–92. Di Nicola, Andrea & McCallister, Andrew. (2006) Existing Experiences of Risk Assessment. European Journal on Criminal Policy and Research, 12, 179– 187. Edlund, Jonas & Åberg, Rune. (2002) Social Norms and Tax Compliance. Swed- ish Economic Policy Review, 9, 201–228. Engström, Per & Holmlund, Bertil. (2006) Tax Evasion and Self-Employment in a High-Tax Country: Evidence from Sweden. Uppsala University, De- partment of Economics, Working Paper 2006:12. Euroopan yhteisöjen komissio. (2006) Komission tiedonanto neuvostolle, Euroo- pan parlamentille ja Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle koordinoidusta strategiasta veropetosten torjunnan tehostamiseksi. KOM (2006) 254 lo- pullinen. Europol. (2006) EU Organised Crime Threat Assessment 2006. Finnish Customs. (2007) Finnish Customs Anti-Fraud Report 2006. Finnish Tax Administration. (2008) Strategy of the Finnish Tax Administration. http://www.vero.fi/nc/doc/download.asp?id=3692;254577 Guyton, John L. & O’Hare, John F. & Stavrianos, Michael P. & Toder, Eric J. (2003) Estimating the Compliance Cost of the U.S. Individual Income Tax. National Tax Journal, 56, 3, 673–688. HE 44/2002 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle rikosoikeuden yleisiä oppeja koskevan lainsäädännön uudistamiseksi. HE 114/2006 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi tilaajan selvitysvelvolli- suudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä. Hite, Peggy. (1989) A Positive Approach to Tax Compliance. Public Finance, 44, 249–267. Junninen, Mika. (2006) Adventurers and Risk-Takers: Finnish Professional Criminals and Their Organisations in the 1990s Cross-Border Criminality. European Institute for Crime Prevention and Control, affiliated with the United Nations. Publication Series No. 47. Kahneman, Daniel & Tversky, Amos. (1979) Prospect Theory: An Analysis of Decision Under Risk. Econometrica, 47, 2, 263–291. Kaplow, Louis. (1996) How Tax Complexity and Enforcement Affect the Equity and Efficiency of the Income Tax. National Tax Journal, 49, 1, 135–150. Kaplow, Louis. (1998) Accuracy, Complexity, and the Income Tax. The Journal of Law, Economics & Organization, 14, 1, 61–83. KK 543/2007 vp. Kirjallinen kysymys. Rakennusalan talousrikollisuuden torjunta ja käännetty arvonlisävero. Lehti, Martti. (2007) Talousrikokset. In: Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos: Rikol- lisuustilanne 2006: Rikollisuus ja seuraamusjärjestelmä tilastojen valossa. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen julkaisuja 229. Mills, Lillian F. (1996) Corporate Tax Compliance and Financial Reporting. Na- tional Tax Journal, 49, 3, 421–435. Mirrlees, J.A. (1971) An Exploration in the Theory of Optimum Income Taxa- tion. The Review of Economic Studies, 38, 2, 175–208.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 235

Naylor, R.T. (2000) Economic and Organized Crime: Challenges for Criminal Justice. Canada Dept of Justice, Research and Statistics Division. Strate- gic Issues Series, rp02-12e. Niilola, Kari & Valtakari, Mikko & Kuosa, Ilkka. (2005) Kysyntälähtöinen työl- listäminen ja kotitalousvähennys. Työpoliittinen tutkimus 266, Työminis- teriö. Oikeusministeriö. (2002) Rikollisuusvaikutusten huomioon ottaminen säädös- valmistelussa ja muussa julkisessa suunnittelutyössä. Oikeusministeriön lausuntoja ja selvityksiä 2002:9. Oikeusministeriö. (2006a) Tulliselvitysrikoksia koskeva lainsäädäntö. Työryh- mämietintö 2006:3. Oikeusministeriö. (2006b) Tulliselvitysrikoksia koskeva lainsäädäntö: Tiivistel- mä lausunnoista. Lausuntoja ja selvityksiä 2006:13. Ollus, Simon-Erik & Simola, Heli. (2006) Russia in the Finnish Economy. Sitra Reports 66. Polinsky, A. Mitchell & Shavell, Steven. (2000) The Economic Theory of Public Enforcement of Law. Journal of Economic Literature, 38, 1, 45–76. Ponsaers, Paul. (2002) What Is So Organised about Financial-Economic Crime? The Belgian Case. Crime, Law & Social Change, 37, 191–201. PriceWaterhouseCoopers. (2007) Study in respect of Introducing an Optional Reverse Charge Mechanism in the EU VAT Directive. Final Report to the European Commission. TAXUD/2007/DE/305. Rakennusteollisuus. (2006) Sopimus urakoitsijan ilmoitusmenettelystä. [www- document]. . Rakennusteollisuus. (2008) Rakennusteollisuuden suhdannekatsaus, kevät 2008. Roth, Jeffrey A. & Scholz, John T. & Witte, Ann Dryden. (1989) Taxpayer Com- pliance, Volume 1: An Agenda for Research. Philadelphia: Umiversity of Philadelphia Press. Sandmo, Agnar. (1981) Income Tax Evasion, Labour Supply, and the Equity- Efficiency Tradeoff. Journal of Public Economics, 16, 265–288. Savona, Ernesto U. (2006) Initial Methodology for the Crime Proofing of New or Amended Legislation at the EU level. European Journal on Criminal Pol- icy and Research, 12, 221–228. Scholz, John T. & Wood, B. Dan. (1999) Efficiency, Equity, and Politics: De- mocratic Controls Over the Tax Collector. American Journal of Political Science, 43, 4, 1166–1188. Sigala, Maria. (2000) Social Norms, Occupational Groups and Income Tax Eva- sion: A Survey in the UK Construction Industry. Open Discussion Papers in Economics, No. 26. Sisäasiainministeriö. (2004a) Talousrikostorjuntaan vaikuttavan lainsäädännön kehittäminen: Työryhmän loppuraportti. Sisäinen turvallisuus 36/2004. Sisäasiainministeriö. (2004b) Talousrikostutkinnan tila: Työryhmän loppuraportti. Sisäinen turvallisuus 37/2004. Sisäasiainministeriö. (2004c) Arjen turvaa: Sisäisen turvallisuuden ohjelma. Sisä- asiainministeriön julkaisuja 44/2004.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 236

Sisäasiainministeriö. (2007) Sisäisen turvallisuuden ohjelman toimeenpano ja tulokset 2004 – 2007: Sisäisen turvallisuuden ohjelman toimeenpanon seurantaraportti. Sisäasiainministeriön julkaisuja 29/2007. Sisäasiainministeriö. (2008) Luonnos hallituksen esitykseksi laiksi viranomaisten välisestä yhteistyöstä harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnassa. Slemrod, Joel & Venkatesh, Varsha. (2002) The Income Tax Compliance Cost of Large and Mid-Size Businesses. A Report to the IRS LMSB Division. Of- fice of Tax Policy Research, University of Michigan Business School. Sutherland, Edwin H. (1940) White-Collar Criminality. American Sociological Review, 5, 1, 1–12. Swedish Tax Agency. (2005) Right from the Start: Research and Strategies. Turner, John L., Smith, Malcolm & Gurd, Bruce. (1998) Auditing Income Tax Self-Assessment: The Hidden Cost of Compliance. Managerial Auditing Journal, 13, 2, 95–100. Tuunanen, Mika & Hyrsky, Kimmo. (2004) Selvitys neuvonta- ja terveyttämis- palvelujen tarjonnasta ja kehittämistarpeista talousvaikeuksissa olevalle elinkelpoiselle yritystoiminnalle. Kauppa- ja teollisuusministeriön julkaisuja 11/2004. Valtioneuvosto. (1996) Valtioneuvoston periaatepäätös hallituksen toimintaoh- jelmaksi talousrikollisuuden ja harmaan talouden vähentämiseksi. 1.2.1996. Valtioneuvosto. (2006) Valtioneuvoston periaatepäätös talousrikollisuuden ja harmaan talouden vähentämiseksi. 9.2.2006. Valtiontalouden tarkastusvirasto. (2004) Viranomaistoiminta harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnassa. Tarkastuskertomus 76/2004. Valtiovarainministeriö. (1999a) Harmaan talouden projektiryhmän loppuraportti. Valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 1/99. Valtiovarainministeriö. (1999b) Viranomaisyhteistyön kehittäminen: Selvitys- hankkeen loppuraportti. Valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 26/99. Valtiovarainministeriö & Verohallitus. (2007) Tulostavoiteasiakirja 2007. Van Duyne, Petrus C. (1993) Organized Crime and Business Crime-Enterprises in the Netherlands. Crime, Law and Social Change, Vol. 19, 103–142. Viranomaisyhteistyön kehittämisprojekti. (2002) Harmaan talouden tilannekatsaus keväällä 2002. Verohallitus. (2007) Verohallinnon toiminta- ja taloussuunnitelma 2009 – 2012. Verohallitus. (2008) Verotiedote 1/2008. Verohallituksen julkaisu 38.08.1.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 THE STABILITY PROGRAMME, BUDGETARY FRAMEWORK AND BUDGETARY POWER OF PARLIAMENT Riitta Ollila

The creation of EMU and a single monetary policy requires the coordination of fiscal policies based on national discretion. The convergence criteria based on the Maastricht Treaty and the monitoring of national fiscal policies through stability programmes are the instruments for the coordination of fiscal policies. I examine the obligations stemming from the Stabil- ity and Growth Pact to Member States and the passing of the stability programme to the national fiscal policy and budgetary power. The medium- term budgetary framework sets the spending limits for the annual budget agreed upon by the government. I examine the role and the passing of spending limits to the budgetary power of parliament. The parliament has the power to decide the annual budget. The stability programme and the medium-term budgetary framework agreed upon by the government dimin- ish the budgetary power of parliament through fastening the discretion in the fiscal policy to previously agreed frameworks.

1 The challenges of EMU to the budgetary process The third stage of the Economic and Monetary Union (EMU) and the introduction of a single currency have transferred monetary policy power from national central banks to the European Central Bank (ECB) system. While the discretion in monetary policy has been concentrated in the ECB Council, the power in fiscal policy remains at the discretion of Member States. A single monetary policy has been combined with national but coordinated fiscal policies. When the monetary policy is centralized and the discretion of the fiscal policy remains in capitals, the free rider problem requires a coordination of fiscal policy. If there were no coordination, the Member States might be tempted to finance their budget deficits by debt benefiting from the lower rates of the whole EMU area. In order to avoid the spillover effects of excessive borrowing, Member States are under a treaty obligation to avoid excessive general government deficits. The coordination of fiscal policy requires multilateral surveillance in the form of a stability programme, which should provide an essential basis for price stability and for strong sustainable growth conducive to employment creation. 238

Within the context of European economic integration, EMU has been widely regarded as the macroeconomic complement to the Single Market Programme. The academic debate on the advantages of a single currency has been strongly influenced by the theory of optimum currency areas even though there are doubts whether the euro area is an optimum currency area due to the different structures of Member States’ economies.1 The differences in economic structures and cycles create spillover effects in monetary and economic policy. The macroeconomic performance of Member States shall be measured by rules concerning the balance of the general government budget and the debt ratio to gross domestic product (GDP). The macroeconomic figures like GDP, budget balance, debt ratio and unemployment rate have usually been regarded as results of economic development instead of subjects of legal rules. In the field of legal science, economic and fiscal policy has been regarded as a field of political choice and is at the discretion of the government and parliament. The allocation and distribution of public expenditures is part of the political discretion of the government and parliament, and the parliament passes the budget. Ac- cording to Article 82 of the Finnish Constitution, the reasons for taxes and public payments must be prescribed by an act of parliament. In the field of economics, there has been some discussion that the monetary and fiscal policy based on rules rather than discretion brings about better economic results and financial conditions. The economic policy coordination between EMU countries is based on rules prescribed as convergence criteria in the treaty. The political choice has been replaced by rules in the EMU level coordination of economic policy, and the rules conduct the domestic economic policy. The politicians have fixed their political choice into rules instead of using discretion. When comparing the fiscal governance to the legal rules of the constitution, the government makes the budget proposal and the parliament decides the general government budget. The government sets the targets of fiscal policy and the parliament approves the budget and tax laws.2 In political economy literature concerning fiscal governance there is no clear distinction in the separation of powers between government and parliament. The government has been regarded as a decision-maker in fiscal policy even though the parliament formally passes the budget bill.3

1 Paul van den Noord, Björn Döhring, Sven Langedijk, João Nogueira Martins, Lucio Pench, Heliodoro Temprano-Arroyo and Michael Thiel: The Evolution of Economic Go- vernance in EMU – EUROPEAN ECONOMY. ECONOMIC PAPERS. 328. June 2008 2 Myllymäki, Arvo: Finanssihallinto-oikeus, valtion ja kuntien varainkäytön valvonta, WSOYpro 2007, 31. 3 Saraviita says that the government holds the state budget tight in its hands through par-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 239

In the field of political economy, Hallerberg has analyzed fiscal governance systems. All governments face a common pool resource problem and the policy-makers do not fully internalize the social costs of spending. It is always easier to increase the expenditures of the budget and finance them by debt rather than increase taxes and other incomes of state. The spending ministers seek full funding for those programmes they consider important for reaching their policy goals, and their proposals affect the spending size of the budget. The solution to total budget depends on the political party system and institutional and constitutional structures of the country. In fiefdom governance, the budget process involves aggregating the individual budget bids into the total budget. Fiefdom governance is typical in fragmented political systems and it was typical in western European countries in the 1970–80s and in eastern European countries at the beginning of the 1990s.4 In fiefdom governance the debt levels and budget deficits are expected to grow. In delegation governance, governing parties can delegate decision- making and enforcement power to a central player in the budget game, usually the finance minister, who takes an account of the financing costs of spending decisions. Delegation governance functions well in one-party systems and when parties do not face the competitive process of government formation after elections. Delegation is typical in two-party political systems like the United Kingdom, or when there are no ideological differences among the cabinet ministers, such as France and Germany. In commitment governance, political parties make a contract and pre- commit themselves to budget figures. In the formation of a coalition government, the coalition agreement often amounts to fiscal contracts. The commitment governance is typical in countries with coalition governments when there are ideological differences and competition between the parties of the coalition. Belgium, Finland, Ireland and the Netherlands are commitment countries. Finland has moved from an informal form of commitment to a more rigid commitment during the economic depression in 1990s.5 Sweden and Denmark have a mixed system of fiscal governance usually based on minority governments. liamentary proceedings, Saraviita, Ilkka: Constitutional Law, Finland 2004, International Encyclopedia of laws, Kluwer Law International, 113. 4 Hallerberg, Mark: Domestic Budgets in a United Europe, Cornell University Press 2004, 40 and Yläoutinen, Sami: Development and Functioning of Fiscal Frameworks in the Central and Eastern European Countries, Jyväskylä Studies in Business and Econom- ics 2005, 113. 5 Hallerberg 2004, 116.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 240

The rules-based convergence framework of the Maastricht Treaty has affected national budget targets and processes. I examine the obligations of the Stability and Growth Pact (SGP) and their effect on the national budget procedure. The budget preparation and proposal shifts the factual control of budget from parliament to government especially during the periods of majority governments. Commitment governance based on written coalition agreement, leads one to the question, should the rules be prescribed by parliament instead of a government programme. Another question that follows is why the political coalition in government desires to tie its political discretion to rules agreed upon in the government programme instead of using its political discretion for forthcoming issues. I examine the reasons and consequences of the rules-based budgetary framework to ascertain whether it indeed affects the budgetary power of the parliament. The transformation of macroeconomic figures to policy targets and legally binding rules is a part of the rules-based surveillance and coordination system. The macroeconomic targets will be established based on the research data of macroeconomic figures and forecasts of future economic development and policy aims. If the policy aims are very ambitious without structural changes contributing to policy targets, the targets will not be reached. If an institution constantly fails in reaching its targets and following its own rules, it may lose the creditability of its policy.

2 The stability program in economic policy coordination 2.1 The obligations stemming from the Stability and Growth Pact (SPG) The treaty obliges Member States to avoid excessive deficits defined as reference values of 3 % budget deficit of the GDP (gross domestic product) and 60 % debt ratio of GDP. These values are known as convergence criteria for entering EMU. In the run-up to the monetary union the fiscal bal- ances improved significantly from 1991 to 1997 in the first wave of euro- area countries.6 The SPG aims to prevent excessive deficits through policy surveillance and coordination. There are two Council regulations, which are referred to

6 R. Morris, H. Ongena and L. Schuknecht: The Reform and the Implementation of Sta- bility and Growth Pact, European Central Bank, Occasional paper series no. 47/ June 2006, 11.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 241 as the preventive arm and the corrective arm of the SGP.7 Each Member State shall submit to the Council and the Commission a stability programme necessary for the purpose of multilateral surveillance at regular intervals under Article 103 of the treaty. In a stability programme the Member State shall present the medium-term objective (MTO) for the budgetary position of close to balance or in surplus and the adjustment path towards this objective and the expected path of government debt ratio. The Member States’ stability programmes assessed by the Commission will also be examined by the Ecofin Council, which can choose to make public its own opinion in each programme. The preventive arm includes an early-warning device whereby the Council can issue recommendations to Member States for the purpose of avoiding excessive deficit. The corrective arm relies on stricter and more formal excessive deficit procedure (EDP). The excessive deficit procedure includes identifying excessive deficit; a Council recommendation to take corrective action; a Council notice to correct the situation; sanctions in the form of non-interest-bearing deposit, and abrogation defined in Article 104 of the treaty. Since 2001 to 2004, six Member States of the euro-area have incurred excessive deficits. The Council did not implement the SGP in a strict manner, and rejected Commission recommendations to issue early warnings to Germany and Portugal in 2002. In autumn 2003, the Commis- sion recommended that the Council should issue notices to Germany and France to take measures to correct their excessive deficits. The Council failed to achieve the necessary qualified majority, and instead issued conclusions. In its judgment the European Court of Justice (ECJ) made it clear that the Council could not by itself replace the excessive deficit procedure of issuing notices to France and Germany with political conclusions.8 Since the Member States have replaced their political discretion at the treaty level and SGP legislation, they cannot rescind political conclusions instead of following rules they have agreed upon. Following ECJ judgment and criticism, the SGP was reformed by two Council regulations. The revised SGP would allow more flexibility and room for discretion. Each Member State shall present its own country- specific medium term objective (MTO) and the adjustment path to the MTO. Different medium-term objectives (MTOs) are set for each Member

7 The Council Regulation 1466/97 on the strengthening of the surveillance of budgetary positions and the surveillance and coordination of economic policies means the preventive arm and Council Regulation 1467/97 on speeding up and clarifying the implementation of the excessive deficit procedure means the corrective arm. 8 Ruling of the ECJ of 13 July on the affair C-27/04 Commission v. Council and ECO- FIN Council conclusions of 25 November 2003.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 242

State, taking into account country-specific circumstances. The changes thus introduced more flexibility to the corrective arm clarifying the availability of various escape clauses in EDP. The new framework is less transparent because it is harder for outsiders to evaluate whether the Council applies the rules in a rigorous or a lax manner. The rigorous application of SGP without exploiting the flexibility of rules leads to a more rapid correction of excessive deficit than a lax application of SGP.9 The Member States decide their own budget targets in their stability programmes. As long as they do not overstep the reference values and the annual structural adjustment of 0.5% of GDP as a benchmark, the fiscal policy is carried out at their own discretion. However, the reference values of the Maastricht Treaty are not neutral to the size of the public sector. The observed shift in the composition of fiscal consolidation since the beginning of the 1990s may reflect a trend towards smaller governments. Start- ing from a relatively large size of government in the 1980s, many EU Member States have embarked upon a path that has measurably reduced the weight of the public sector in the economy.10 The overall conditions of public finances have improved significantly in the EU. The debt ratio returned on a declining trend in 2006 that it had abandoned in 2003. The government deficit ratio for the whole EU was the lowest for more than thirty years in 2007. The decline of government deficit is a consequence of tax revenue higher than expected in 2006. The improved structural budgetary position in 2006 contributes to a reduction in the sustainability gap but it does not close the gap. Government expenditure also increased faster than planned in a number of EU countries. Such developments cast doubt on the permanent character of the ongoing improvement in government finances.11 Since the SGP reform, all government deficits in excess of 3 % of GDP have been considered as excessive deficits launching the EDP. The Ecofin Council has applied the SGP in a rigorous manner concerning excessive deficits, but the application to debt ratio has been more tolerant. The SGP has remained a rules-based framework even though the deadlines to correct excessive deficits have been extended by up to five years.12 In 2008 the

9 In a rigorous scenario the excessive deficit will be corrected in three years while in a lax scenario it might take up to nine years and lead to a long term excessive deficit if all special circumstances will be exploited and deadlines expanded, a hypothetical example of R. Morris, H. Ongena and L. Schuknect, 24. 10 Public finances in EMU – 2007, 203. 11 13.6.2007 COM(2007) 316 final. Public Finances in EMU – 2007 Ensuring the effectiveness of the preventive arm of the SGP. 12 Paul van den Noord, Björn Döhring, Sven Langedijk, João Nogueira Martins, Lucio Pench, Heliodoro Temprano-Arroyo and Michael Thiel: The Evolution of Economic Gov-

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 243

Council has applied a new kind of early warning mechanism providing policy advice concerning structural reforms on the economic and budgetary policy in France and in Romania.13 The Commission proposes that the corrective arm of the SGP should continue to be applied rigorously and the surveillance under the preventive arm should be improved. Moreover the Commission emphasizes securing the sustainability and enhancing the quality of public finances.14

2.2 The stability programme in the Finnish government The stability programme shall be prepared by the Ministry of Finance and ratified by the Finnish government. In December 2007, the Prime Minister issued an announcement of the stability programme update to the Parlia- ment (PMI 4/2007 vp). The announcement was discussed in the plenary session of the parliament, but there was no voting on it. The Grand Com- mittee received the stability programme as an announcement as a part of EU affairs (E 114/2007 vp). The stability programme shall be presented to the Commission and the Ecofin Council. Even though the parliament has an opportunity to discuss the stability programme, the government proposes and decides the content of it. Most national parliaments in EU countries are not formally involved in the preparation and endorsement of stability programmes. In a large majority of EU countries, the Council’s opinions of stability programmes are neither presented nor discussed in parliament.15 The stability programme was presented for the first time in the Finnish Parliament as a prime ministerial announcement in 2007. Previously it was accepted only by the government. In the Commission’s Public Finances in EMU 2007 report, the role of parliaments in discussing the stability programmes and the Coun- cil’s opinions could be enhanced to allow a richer domestic debate about budgetary issues and their EU dimension. The stability programme is the subject of a vote or derived from a document previously adopted by the national parliament only in a few EU countries. The Commission recommends that Member States could consider a stronger involvement of na- ernance in EMU – EUROPEAN ECONOMY. ECONOMIC PAPERS. 328. June 2008. European Commission. Brussels. The list of ongoing and finished EDP can be found at http://ec.europa.eu/economy_finance/sg_pact_fiscal_policy/excessive_deficit9109_en.htm 13 http://ec.europa.eu/economy_finance/sg_pact_fiscal_policy/fiscal_policy1075_en.htm 14 QUARTERLY REPORT ON THE EURO AREA. June 2008. Brussels, 54 pp. Vol- ume 7 N° 2 (2008) Special report: EMU@10 – Assessing the first ten years and challenges ahead. 15 Public Finances in EMU 2007, 80.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 244 tional parliaments in the preparation of the SGPs and in the follow-up to the Council’s opinions. Multiannual budgetary targets should preferably be set following proper coordination between various levels of governments.16 The Finnish stability programme update draws up the domestic central government spending limits for 2008–2011 and the budget proposal for 2008. The sustainability analysis based on Eurostat’s 2004 population projection would require a 4 % surplus of GDP, but under the current stability programme the surplus is estimated to amount to 2½ % of GDP. The general government surplus including social security funds will average at 3.1 % of GDP. The debt ratio in public finances is anticipated to edge down below 28 % of GDP. Finland meets the objectives of the SGP both in budget balance and with regard to debt ratio. However, for the purpose of sustainability, the government aims at a 4.5 % surplus to cover the losses of economic growth and ageing costs. The Council’s overall conclusion is that the Finnish programme envis- ages continued high surpluses, albeit declining over the programme period. While the risks attached to the budgetary targets are balanced overall, the programme's fiscal projections appear somewhat cautious for 2008.17 Ac- cording to the Commission’s EMU Report 2007, Finland is at a low risk with regard to long-term sustainability of public finance in view of the budgetary impact of an ageing population. The cost of ageing is the main reason for high surplus targets. In comparison to other EU countries, the public finance situation is very good in Finland and the risk of sustainability gap is low. The sustainability gap has been used as an argument in domestic discussion to force financial discipline. Kiander argues that the role of the Ministry of Finance is to urge fiscal discipline in its publications. While urging discipline, the ministry implicitly presumes that sectors other than the public sector should secure the conditions of economic growth. The estimates of the ministry of the sustainability gap include a pessimistic view of potential productivity growth, natural unemployment rate and weakly motivated estimations of a decrease in tax rate and an increase of transfers.18 The enlargement of the sustainability gap means that in future we have to raise taxes or increase public debt for the financing of public expenditures. If there is no sustainability gap, we do not need increases in taxes or debt in the future. However, even with moderate economic growth,

16 COM 2007 316 final. 17 Council opinion of 12 February 2008 on the updated stability programme of Finland, 2007–2011. 18 Kiander, Jaakko: Liikkumavara ja kestävyysvaje, Kansataloudellinen aikakauskirja 4/2007, 447.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 245 the level of income and public sector assets will increase significantly. The constant surplus means denying present public expenditures for the evident expenditures of the future.

2.3 The relationship between the stability programme and the central government budget The balance of the general government budget in the stability programme includes social security funds and a local government aggregated budget balance in addition to the central government budget balance. The following figure illustrates the proportion of social security funds, central government and the local government of the GDP.

Figure 1 The financial balance of general subsectors in ratio to GDP

The social security funds compose most of the general government surplus in the stability programme. The central government budget balance has been positive for a decade as the following table shows.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 246

Table 1 Central government budget revenue, expenditure and balance, EUR billion

Revenue excl. net borrowing Expenditure excl. debt servicing Balance 1998 32.5 32.7 -0.2 1999 35.8 32.5 3.3 2000 37.8 33.7 4.0 2001 35.7 33.3 2.5 2002 36.4 34.9 1.5 2003 35.3 35.6 -0.2 2004 38.5 36.3 2.2 2005 39.0 37.5 1.6 2006 41.0 39.4 1.6 2007 43.2 40.8 2.4 2008 45.5 43.7 1.8 Source: Ministry of Finance

The social security funds are estimated to cover the surplus of the general government budget balance in the future. The productivity of social security funds depends on the development of international financial markets. It can be increased by raising the fees of the funds or by increasing the proportion of the funds’ investment in stock markets. The fees of social security funds and the conditions of pension are prescribed by legislation. By law it is possible to prescribe the fees of social security funds and the conditions of pensions, but the productivity of the funds comes from financial markets. If the revenues of funds do not cover the existing pension obligations , there will be implicit liabilities to the pensions. Finland fulfils easily the obligations of SGP. Finland has once in July 1995 received a decision of excessive deficit and recommendations for the correction of it. In June 1997, the Council considered that the excessive deficit has been corrected and abrogated its decision of 1995. The estimations of sustainability do not show that there would be a risk of excessive deficit procedure of SGP even over a longer period. The target of central government surplus cannot be argued on the requirements of SGP. Based on the reasons of EMU criteria and SGP obligations, Finland has plenty of room for discretion to decide its own fiscal targets. Finland has already adopted a medium-term fiscal framework with expenditure rules, which is the Commission’s recommendation. The Com- mission also recommends enhancing the quality of public finances by channelling public expenditure and taxation systems towards growth- friendly and competitiveness-enhancing activities. Reforms of social expenditure programmes with better income protection and incentives to work would enhance sustainability and the quality of public finances. A high surplus target brought about by cutting expenditures is not the only

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 247 way to secure sustainability of public finances. Any growth in the future requires public investments in activities contributing towards growth. The productivity programme of public sector in Finland only aims at decreasing labor in civil service, because the public sector should not compete with the private sector for a labour force. The Finance Committee considers that the present results of the productivity programme mean a decrease of staff and externalizing public activities (VaVM 9/2008 vp).

3 The medium-term budgetary framework as a target of spending 3.1 The role of the medium-term budgetary framework as a part of a coalition agreement Finland has had medium-term budgetary frameworks since 1991. The medium-term budgetary framework is the ceiling of central government budget expenditures and it is called ’spending limits’. The ceiling of expenditures has been fixed for the electoral period and for the expected period of the government in office. In the present government’s spending limits for the years 2007–2011, there are features of flexible elements of making changes in expenditure priorities and allocating 213 million euros by later decisions. Most of the national medium-term budget frameworks in EU Member States are flexible rolling frameworks. A new year is added at the end of the period covered by previous projection and revision to expenditure targets occur within the multiannual period. Only in the UK, the Netherlands, Finland and Sweden is the medium-term budgetary framework fixed and periodical, and it is articulated around a fixed path for government expenditure.19 The new government makes a coalition agreement called the government programme and decides on the spending limits at the beginning of the electoral period. The government programme is nowadays a highly detailed document 80 pages in length and with three policy programmes. The second cabinet of Prime Minister Vanhanen increased the spending limits by 1,550 million euros compared to the decision made 8.3.2007 on spending limits. Some expenditures are excluded from spending limits like automated stabilizers, interests of debt, financial investment expenditures, etc. The supplementary budget proposals are included in the spending limits. The government has agreed that if annual revenues from the sale of shares

19 Public Finances in EMU 2007 156.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 248 amount to more than 400 million euros, a maximum of 25 per cent of this extra revenue can be used for non-recurring investments that promote expertise, innovation and economic growth. The 75 per cent of revenues of sales and extra tax revenues will be used to reduce central government debt. The central government debt is like a golden hamster that all the extra revenues will use thus reducing the debt. In Belgium, the Golden Hamster rule requires that all excess revenues beyond what was budgeted must be spent reducing the overall debt limit. However, because the government intentionally adopts pessimistic economic forecasts, there is a usually larger than expected revenue collec- tion.20 The forecasts of tax revenue have been very cautious in Finland in 2004–2007. The inspecting committee of the parliament has ordered an investigation as to whether there has been occasional or systematic under or overestimation of economic growth and tax revenues.21 The golden hamster rule is very simple for a coalition government so that it does not need extra political negotiations if extra revenues occur.

3.2 The budgetary rules in Finland There are three levels of budgetary rules. The rules based on the Constitu- tion regulate the structure of budget and passing of it in Parliament. The rules of Chapter 7 of the Constitution Act regulate the separation of powers and competence between the government and the parliament and the principles concerning public finance. The principles of public finance are as follows: - The principle of balance in the budget means that the revenues must cover the expenditures of the budget (84.2 §). - The principle of complete budget means that all the expenditures and revenues must be included in the budget. Especially the expenditures based on existing legislation must be covered in the budget. About ¾ of the budget appropriations are focused on the binding spending limits over the election period 2007–2011. - The principle of the annual budget means that the calendar year is the basis of the budget and the parliament’s budgetary power (84.1 §).22

20 Hallerberg 2004, 135. 21 Tarkastusvaliokunnan mietintö TrVM 1/2007 vp. The under-estimations of tax revenues were common in all EU countries, Public Finances in EMU 2007. 22 Myllymäki, Arvo: Finanssihallinto-oikeus, valtion ja kuntien varainkäytön valvonta, WSOYpro 2007, 58–63.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 249

The principle of balance does not require a balance between revenues and expenditures. A budget deficit is possible but the loans covering the deficit must be presented in the budget. There is an act (1988/423) and decree (1992/1243) concerning the budget, which regulates the structure of the budget and payments and accountings of state. The passing of the budget in parliament is regulated in the constitution and in general parliament’s rules of procedure (1999/40). The legal rules regulate the competence in budgetary power. The passing of the medium-term budgetary framework is based on the general rules of the constitution introducing the government’s statement to the parliament (Article 44 of the Constitution Act). There are no special rules in the constitution or in an act regulating the medium-term budgetary framework. In the Constitution of 1919, Article 66.2 was renewed in 1991 so that the government could introduce a statement of a multi-annual plan of public finance to the parliament. While multi-annual budget plans were not introduced to the parliament in 1990s, the article was removed from the Constitution of 2000 in the constitution reform.23 The government introduces a statement of the medium-term budgetary framework to the parliament every year usually in spring out of agenda. The statement will be handled in the Finance Committee. The committee may add comments to the statement. Usually the members of opposition parties propose extra comments be added to the statement (VaVM 9/2008 vp). There is a discussion and vote on the addition of comments to the statement in the parliament’s plenary session. In the passing of the statement, it is not possible to make a decision that the government or an individual minister does not have the confidence of the parliament. However, if the parliament agrees to a comment, which includes a dissenting opinion to the government’s statement, it shows mistrust of the government. If the coalition has a majority of seats in parliament, a distrust of its proposals and statements is not obvious. The medium-term budgetary framework is a part of the government’s programme. The legal status of the medium-term budgetary framework is that it is based on a coalition agreement and it is a part of this agreement. This framework includes some rules which obligate the further preparation of annual budget proposals. The rule of the spending limits includes a total spending limit for each year and ¾ part of it as a binding spending limit. Some cyclical expenditures like automated stabilizers, interests of debt, financial investment expenditures, etc. are excluded from the spending limits. There is a Golden Hamster rule in the sense that all the extra revenues

23 Saraviita, Ilkka: Perustuslaki 2000, 389.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 250 over the spending limits shall be used to reduce the central government debt. If revenues from the sale of shares amount to more than 400 million euros, a maximum of 25 per cent, but not more than 150 million euros can be used for non-recurring investment. There is no unequivocal definition for fiscal rules concerning fiscal policy. A fiscal rule might be a permanent constraint on fiscal policy intended to be applied by successive governments. The existence of the medium- term budgetary framework and its spending limits is a fiscal rule that will be applied by successive governments in Finland. A fiscal rule is a combination of a fiscal target with a set of prescriptions of what governments are supposed to do to achieve this target. This kind of definition resembles the fiscal rules which are included in each government’s programme and spending limits. Ideally, fiscal rules should be operationally simple, flexible, transparent, consistent with other macroeconomic policies and effectively enforceable.24 In Britain the ”Golden Rule” states that a government must finance all current spending so that there is indeed a budget balance. Capital spending is financed through borrowing. The ”Sustainable Invest- ment Rule” states that the public sector debt will remain at a stable and sustainable level over a business cycle.25 In Finland the fiscal policy rules reflect the targets of the government’s fiscal policy. The government’s fiscal targets in 2004–2007 were that the amount of public sector debt from GDP will decrease and the central government finances will be in balance if cyclical exemptions do not occur.26 The fiscal policy rules reflect good practices in planning the budget and they are not binding to the legislator when deciding the budget. The purpose of the fiscal policy rules is to maintain fiscal discipline by chilling public expenditures. The fiscal policy rules enshrine the credibility of the government’s politics and make forecasts easier for firms and house- holds.27 The purpose of fiscal policy rules is to imitate characteristics such as predictability and the legal certainty of legal rules. The fiscal rules that reflect the fiscal targets of government enshrine good administration and transparency of government activities. The principle of good administration ensured in Article 21 of the Constitution Act and in general the Act on

24 Yläoutinen, Sami: Development and Functioning of Fiscal Frameworks in the Central and Eastern European Countries, Jyväskylä Studies in Business and Economics 2005, 91. 25 Hallerberg 2004, 80–81. The labour government has applied those rules in Britain in its budget policy. 26 Kehyksen puitteissa – Finanssipolitiikan säännöt ja kehysmenettelyn uudistaminen, Valtionvarainministeriö budjettiosasto julkaisuja 5a/2007, 34. 27 Kehyksen puitteissa – Finanssipolitiikan säännöt ja kehysmenettelyn uudistaminen, Valtionvarainministeriö budjettiosasto julkaisuja 5a/2007, 31–32.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 251

Administration shall be applied to the planning activities of ministries. The transparency of fiscal rules might reflect the principle of good administration.

3.3 Medium-term budgetary framework and parliament’s budgetary power The medium-term budgetary framework is a crucial tool for the government to steer the planning of fiscal policy. The total spending limits and targets of the government’s financial policy are fixed in the medium-term budgetary framework. The planning and preparation of the budget requires data on the present economic development and estimations of future prospects. The Ministry of Finance provides information on the present state and future prospects of the economy in a number of regular publications and surveys. The fixed spending limits mean that if the revenues grow faster than expected, the budget surplus will be higher than expected. The forecasts of tax revenues were cautious in 2004–2007 and the revenues realized were higher than expected. Due to spending limits it was not possible to increase expenditures. The increase of public expenditures in an upward cycle esca- lates business cycles. However, rigid spending limits prevent reconsidera- tion of even necessary expenditures. The medium-term budgetary framework is an agreement with the coalition government. As long as the partners of the coalition hold to the agreement, they follow the rules agreed in the framework. If they want to change the spending limits, they need extra negotiations, and there is a risk of breaking the political consensus of the coalition. If there are no special contradicting reasons, it is easier for the coalition partners to go on with the coalition agreement throughout the whole election period. The medium-term budgetary framework and the plans of the government are by no meaning binding to the parliament when it passes the annual budget. The members of parliament may initiate proposals for appropriations or other decisions to be included in the state budget. The members of parliament make hundreds of them but almost all of them are rejected in the parliamentary Finance Committee.28 If the coalition holds a majority of representatives in the parliament, it usually gets its budget proposal passed in parliament. The principle of parliamentarianism conducts

28 Saraviita 2004, 113.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 252 the coalition as long as it has political support in parliament and the coalition partners agree to it. The principle of parliamentarianism and the majority of seats in parliament for the coalition do not guarantee the quality of the fiscal policy. In the field of fiscal policy there are tensions between rules and discretion. The fiscal policy based on rules underlines fiscal discipline in expenditures and when based on discretion it tends to increase expenditures and budget deficits. Fiscal rules to deal with unexpected shocks make it less likely that unanticipated economic developments will put pressure on the coalition agreement and lead to looser fiscal policy.29 There is a rule in the government’s programme 19.4.2007 that the budget deficit may not exceed 2½ per cent GDP even in weak economic conditions. The government shall propose necessary measures to cut expenditures if there are forecasts that the deficit will exceed this figure. The regulations of the constitution concerning parliament’s budgetary power are based on an annual budget including some budget principles and the passing of the budget in parliament. The medium-term budgetary framework is not regulated in the constitution or in any other law, and it rests on coalition agreement. The spending limits are the crucial issue in the medium-term budgetary framework. The fiscal targets concerning budget balance and central government debt ratio are presented in the framework, but they do not receive crucial attention. The budget balance and debt ratio are the crucial targets monitored in stability programme. The medium-term budgetary framework concentrates on spending limits and the stability programme concentrates on budget balance and debt ratio. The figures concerning the budget balance and debt ratio are based on accounting data and macroeconomic forecasts of future economic development. The budget surplus is estimated at an average of 3.2 per cent in 2008–2011. The central government debt is estimated to decrease from 31.7 per cent in 2008 to 26.3 per cent in 201130. The Parliament Finance Committee stated that the decrease of debt is important for the future challenges of economic policy, because the debt interests still remain at 2 billion euros (VaVM 9/2008 vp). The government does not present the budget balance and debt ratio as explicit policy targets in the medium-term budgetary framework. Those figures are presented rather like reflections of accounting data and prognosis instead of finance policy goals. The government has underlined the sustainability of public finances as the reason for

29 Hallerberg, Mark, Strauch, Rolf, von Hagen, Jurgen: The Use and Effectiveness of Budgetary Rules and Norms in EU Member States 2001, 49. 30 Valtiontalouden kehys vuosille 2008–2011, perustelumuistio. Valtiovarainministeriö 8.3.2008, 9.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 253 the budget surplus. The government has not expressed any other target for the central government debt ratio other than its decrease. If the central government debt ratio decreases below 20 per cent GDP, would it then be necessary to use all disposable revenues for debt reductions? There should be an explicit political decision concerning the targets of budget balance and debt ratio. The parliament should decide whether the whole public debt should be paid back. Before the 1990s, the public debt ratio was about 20 per cent of GDP. The parliament should decide whether excess revenues shall be used to pay the whole public debt or for public expenditures or tax reductions. The sustainability of public finance depends greatly on the employment ratio of population. The employment ratio means the ratio of people between the ages of 15–64 being employed. Students, the unemployed and other people who do not participate in working life, are not part of the employment ratio. If the employment rate ratio reaches 71.5 per cent and economic growth 2.9 per cent per year, the sustainability gap will be accomplished. If the employment ratio reaches 75 per cent, it would require the increase of the labour supply and the decrease of structural unemployment. The employment ratio of 75 per cent would create an excess of public finance.31 The trend of the employment rate has been increasing as the Sta- tistics Finland data shows:

Figure 2 Employment rate, trend and original series

31 Valtiontalouden kehys vuosille 2008–2011, perustelumuistio. Valtiovarainministeriö 8.3.2008, 18.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 254

If the employment rate increases, there is no need to increase the budget surplus for the reason of sustainability. The legal regulation of the medium-term budgetary framework must be evaluated between present regulation and obvious improvements to the regulation. The constitutional regulation of the government’s statement to the parliament has been the present procedure to introduce the medium- term budgetary framework to the parliament. The legislation of medium- term budgetary framework could regulate the procedure of the framework and the data to be presented in the framework. However, the targets and the substance of finance policy are at the political discretion of the government and parliament. In the government’s statement procedure the parliament has an option to include comments in the statement. The Finance Committee presented a comment (VaVM 9/2008 vp) in the statement of the framework for 2009– 2012 concerning accounting practices. The government’s statement procedure acts as a communication procedure between government and parliament. The parliament cannot vote a show of distrust of the government, but if the comments regarding the medium-term budgetary framework are very dissenting, the government must draw its own conclusions. In the government’s report procedure, it would be possible to give a vote of confidence in favour of the government. In 2000 the government wanted to decrease expenditures compared to the previous framework of 2001. The government presented a report (VNT 1/2000 vp) as a question of confidence to parliament.32 The government is not bound to its previous frameworks in introducing its budget to parliament. However, a deviation from a previous budgetary framework might reduce the credibility of the government’s politics. Some of the government’s fiscal targets such as a total increase of expenditures have been presented in the government’s programme in the form of a report to the parliament at the beginning of the electoral period. The Finance Committee considered in its statement VaVM 9/2008 vp that the medium-term budgetary framework should be presented first as the government’s statement, because it includes guidelines for expenditures. If the later medium-term frameworks include remarkable new guidelines, they should be presented as statements. If the later frameworks include only technical adjustments, they could be introduced as the prime minister’s announcement to the parliament.

32 Myllymäki recounts that the members of coalition partners in parliament had to accept it if they wanted the coalition to continue, Myllymäki, Arvo: Finanssihallinto-oikeus, valtion ja kuntien varainkäytön valvonta, WSOYpro 2007, 127.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 255

The act on the state budget (1988/423) regulates the structure of the budget and accounting, but not finance policy and fiscal targets. The fiscal rules are rules in the sense that they shall be applied to the preparation of the budget. The role of the fiscal rules concerning fiscal targets is to increase the commitment to the targets and the reputation of the government. It is possible to pass a law in parliament concerning fiscal rules. However, the change of rules would require a new law which could suspend responses to economic shocks and new situations. At the beginning of the 1990s, the government tried to hold the rule of a strong fixed currency (the Finnish mark), but the rule did not correspond to the economic reality. If the government presents its fiscal policy targets as fiscal rules, it may increase its creditability to some extent. If circumstances change quickly, the rules may prevent immediate responses and reconsiderations.

4 Conclusions There are rules of several sources that affect the budget. The reference values of the Maastricht Treaty and the obligations of SPG establish the framework for the national fiscal policy. As long as the Member States do not step away from the reference values and provide safety margins for excessive deficits, they are able to choose their MTOs for budgetary policy. The rules-based framework of SGP is likely to benefit commitment states, because they already have a national level fiscal governance of rules to enforce additional EU-level rules.33 The rules of the constitution regulate the powers between the government and parliament in preparing and passing the budget. The constitution includes some crucial principles of budget such as the principle of a balanced and complete budget, and the calendar year as a basis of the annual budget. The government’s programme and the medium-term budgetary framework state the fiscal rules and targets that the government has committed to following. The medium-term budgetary framework is introduced to the parliament in the government’s statement. Parliamentarian control means there will be a discussion of it, including comments on the framework. In the context of the statement the parliament cannot give a vote of confidence to the government. The medium-term budgetary framework rests on a coalition agreement between members of the coalition. As long as the coalition has a majority of seats in parliament and enjoys a position of trust, its fiscal policy targets

33 Hallerberg 2004, 221.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 256 and budgets are easily passed in parliament. However, the confidence in and mistrust of the government in parliament are the two extremes in fiscal governance. The discussion between the government and parliament in dealing with the stability programme and the medium-term budgetary framework could increase the quality of fiscal governance. The stability programme includes fiscal targets of budget balance and debt ratio. The parliament does not make any decision concerning the prime minister’s announcement of the stability programme. The medium-term budgetary framework concentrates on spending limits and the distribution of expenditures between government branches. The targets of fiscal policy should be more explicit instead of concentrating on detailed figures of expenditures. The structure of the stability programme and medium-term budgetary framework should be more integrated even if they are introduced to parliament on different occasions. The constitution includes some traditional fiscal rules such as the principle of balance and a complete budget. The fiscal rules concerning financial targets should probably not be prescribed by law, because a change of circumstances may require new targets and reactions to them. However, the rules concerning fiscal targets could be more explicit in the government’s programme or in the medium-term budgetary framework. The targets concerning debt ratio are not clearly presented. It can only be concluded from the government’s programme that the government intends to use 75 per cent of extra revenues to pay debt. The fiscal rules should be transparent and conformity to them should be easily followed.34 The fiscal rules concerning fiscal targets or preparation of the budget should be presented in the government’s programme or medium-term budgetary framework in order for the parliament to consider it.

34 Valtiovarainministeriö, työryhmäraportti 7.2.2003 Finanssipolitiikan sääntöjen ja kehysmenettelyn kehittäminen Suomessa, 11.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 THE CHALLENGE OF PATENT TROLLS Jarkko Vuorinen

Patent thickets have become a norm in innovative industries. As a result, many private organisations such as patent pools and standard-setting organisations play a major role in the coordination of multiple rights. How- ever, there is one group that does not want to co-operate: patent trolls. Pat- ent trolls demand considerable sums of money for patent infringement, even though the infringement is often non-intentional. There is no threat of countersuit as patent trolls do not manufacture products. Their behaviour may damage the innovation process or at least make it more expensive. Consequently, there is an urgent need to control patent trolls. Self- regulation and legislation provide some means of control.

1 Introduction Today IP lawyers, legal journals and even newspapers are addressing the issue of patent trolls1. Patent trolls are non-manufacturing companies that aggressively enforce their patent rights, and in this way are said to disturb the patent system. It has been said that patent trolls are one of the biggest threats that corporations face today. Moreover, it is believed that they hin- der the very nature of innovation.2 Since innovations are vital to economy, the subject is worthy of closer study. The goal of this paper is to give an overall picture about patent trolls. The paper analyzes patent trolls’ behaviour, and the problems they create, and suggests measures to curb their activities. The structure of this paper is as follows: First, the paper gives a background view about patent thickets and the limits of self-regulation, which explains why patent trolls exist. Second, the concept of patent troll is defined and their behaviour is explained. Two practical examples regarding patent trolls are given. Third, the paper strategically analyses patent troll behaviour. Fourth, the question of whether universities are patent trolls is raised. Finally, the paper presents solutions to the patent troll problem.

1 For example Beyers, Joe: Perspective: Rise of the Patent Trolls. http://news.cnet.com/Rise-of-the-patent-trolls/2010-1071_3-5892996.html, visited Sep- tember 12, 2008. 2 Ibid. 258

1.1 Patent thickets and self-regulation The defining characteristic of today’s new economy is rapid innovation. In- deed, performance is not driven by pricing, but by innovation. As a result, no company can afford to stand still. Since innovation is king, intellectual property rights and patents in particular play a big role in competitive strategy. This situation can cause patent thickets. A patent thicket is ”a dense web of overlapping intellectual property rights that a company must hack its way through in order to actually commercialize new technology.”3 In industries where incremental innovations are common, the combination of hundreds of patents may be needed. The multiplicity of patents is familiar to the Internet, semiconductor, telecommunication, computer hardware and software indus- tries4. Patents have always been usable against infringing firms, but today the purpose of patenting is also to mount counterclaims against those who bring infringement claims. As the number of patents combining to make one product has increased, defensive patenting has also increased.5 When companies are charged for patent infringement, they search their portfolio and file counter-claims, which typically lead to a cross-licensing settlement. This strategy is called ”mutually assured destruction” (MAD) according to military strategy doctrine. Multiple patenting can also be strategic, when initial innovator builds a fence around its position. The purpose of this manoeuvre is to block follow-on innovators from designing around the initial patent.6 Mutually blocking patents and the fragmentation of patent rights create a need for patent pools.7 Patent pools are a private solution to fragmented patent rights and to high transaction costs that fragmentation causes. A patent pool is an arrangement among multiple patent holders to combine their patents. In practise, it is a contractual arrangement between patent holders,

3 Shapiro, Carl: Navigating the Patent Thicket: Cross Licenses, Patent Pools, and Stan- dard-Setting (March 2001). Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=273550 or DOI: 10.2139/ssrn.273550, visited March 23, 2008. 4 Lemley, Mark A.: Ten Things to do About Patent Holdup of Standards (and One Not To). Boston College Law, Vol. 48, 149, (2007). Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=923470, visited May 25, 2008. (Lemley II). 5 Shapiro, Carl: Competition Policy in the Information Economy, http://members.shaw.ca/elementaleconomics/CPIE.htm, visited March 19, 2008. 6 Subramanian, Sujitha: Different Rules for Different Owners: Does s Non-Competing Patentee have a Right to Exclude? A Study of Post eBay Cases. CCP Working Paper No. 07–18 Available at SSRN http://ssrn.com/astract=985602, 15 and references mentioned in the page, visited March 22, 2008. 7 Shapiro, http://members.shaw.ca/elementaleconomics/CPIE.htm, visited March 19, 2008.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 259 in which a group of patents are licensed in a package through a separate company or a patent holder. Patent pool licenses its patents to its members and in many cases to all interested parties. Indeed, many industrial standards such as DVD or MPEG-2, for example, are accompanied by patent pools, which enable access to all interested parties. The licensing of patents is centralised to one patent pool and this takes place by one transaction instead of many individual negotiations. The terms of licensing agreements and the formula of licensing fee are standardized.8 However, there are limits to self-regulation in patent thickets. In particular, not everyone is willing to license on fair, reasonable and non- discriminatory terms as the members of patent pools and standard-setting organisations agree to. On the one hand, not all relevant private parties are willing to join them, and right holders may be tempted to opt out and assert their patents individually. In particular, patentees who do not manufacture may be willing to stay out9. On the other hand, patent pools or standard- setting organisations cannot enforce all parties to join. That not everyone is included is typical to self-regulation solutions, and one interesting and in- fluential group which does not want to take part in self-regulation arrangements is patent trolls.

2 Patent trolls 2.1 What is a patent troll? Patentees can be divided into three categories, namely innovators, producers, and rent seekers. Innovators create new technologies and obtain patents for them. Producers practise a patent in the market covered by their patent. Finally, rent seekers are composed of entities that utilize the patent in order to obtain licensing revenue. This category includes, but is not limited to, patent trolls.10 Trolls are mythological creatures originating in Scandinavian folklore. Peter Detkin, who is a former in-house counsel for Intel, is said to be the

8 See Merges, Robert P.: Institutions for Intellectual Property Transactions: The Case of Patent Pools. In book Expanding the Boundaries of Intellectual Property. Innovation Policy for the Knowledge Society. Edited by Rochelle Cooper Dreyfuss, Diane Leenheer Zimmerman, Harry Fist. Oxford University Press. New York. 2001, 129. 9 Lemley, Mark & Shapiro Carl: Patent Hold-Up and Royalty Stacking. Stanford Law and Economics Olin Working Paper No. 324, 2007, 21. Available at SSRN http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=923468, visited May 22, 2008. 10 Rantanen, Jason: Slaying the Troll: Litigation as an Effective Strategy against Patent Threats. Available at SSRN http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=963191, pp. 164–165, visited March 12, 2008.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 260 first who used and popularized the term patent troll for innovative industries. With the term ’patent troll’ he described small companies that were suing Intel for patent infringements. According to Detkin a patent troll is ”somebody who tries to make a lot of money off a patent that they are not practising and have no intention practising and in most cases never prac- tised.”11 Today the use of the term has increased and it is more difficult to identify a patent troll. Definitions vary, and this lack of official definition for patent trolls makes it difficult to identify them. In particular, the line between patent troll and a legitimate patentee is difficult to draw. The term patent trolls has at least the following characteristics: companies owning many patents and seeking ”nuisance-value” settlements from alleged infringers; companies that enforce patents in an area where they are not commercially active; companies which threats litigation on an overbroad or vague patent; companies which acquire patents for generating revenue and finally a combination of the above. 12 At the moment there are no legally acceptable methods of making a distinction between ”good” non-practising entities and ”bad” patent trolls. As more manufacturers and technology companies generate revenue from IPRs, the revenue earned from a patent cannot be used to define a patent troll. Today, patent troll is a negative term which is utilized for a company that enforces its patents against alleged infringers in an unduly aggressive manner.13 They trap manufacturers in patent infringement situations in order to receive damage awards for the illegal utilization of their technology. Patent trolls rely on corporate monitoring deficiency in patent thickets. Their activity may lead to ex post damage awards which are many times what the licensee would have been willing to pay ex ante.14 Patent trolls can be seen as speculators. They buy patents based on the hope that they will be able to obtain a higher reward in the future.15 For example, patent trolls may purchase 10 year-old patents that had not been

11 Sandburg, Brenda: Trolling for Dollars. Recorder, July 30, 2001; Klein, Todd: eBay v. Mercexchange and KSR Int’l co. v. Teleflex Inc.: The Supreme Court Wages War Against Patent Trolls. 112 Penn St. L. Rev. 295, 296, (2007). 12 Ohesen LeGrand, Stephany A.: Ebay v. MercExchange: On Patrol for Trolls, 44 Hous. L. Rev. 1175, 1186–1187, (2007), and referred McMahon, Terrence P & Akerley, Stephen J. & Bu, Jane H. Bu: Who’s a Patent Troll? Not a Simple Answer, 7 Sedona Conf. J. 159, 165, (2006); Seidenberg, Steve: Troll Control, A.B.A J., 53, (2006). 13 http://en.wikipedia.org/wiki/Patent_trolls#_note-1, visited March 12, 2008. 14 Reitzig, Markus & Henkel, Joachim & Heath, Christopher: On Sharks, Trolls, and Other Patent Animals. ”Being Infringed” as a Normatively Induced Innovation Exploita- tion Strategy. Pp. 1–2. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=885914, visited March 12, 2008. 15 Rantanen, 164.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 261 enforced during that period. The companies accused of infringement have been doing business without noticing the infringement. However, some patent trolls, such as MerckExchange, develop their own patents internally. The troll problem is significant in component driven industries such as information technology16. Patent trolls concentrate their effort solely on enforcing patents: they do not have manufacturing or research facilities17. Patent law does not require patent holders to practice their inventions. Consequently, patent trolls have the ability to assert a patent against a potential infringer while avoiding risk to itself18. They often get patents from bankrupt companies with the sole intention of suing other companies19. The criticism of patent trolls is that their position in negotiating licensing fees is grossly out of alignment with their contribution to the alleged infringer’s product or service20. Conse- quently, their practise is alleged to be rent seeking behaviour, a term from economics. Rent seeking describes a behavior when a company seeks to make money by manipulating the economic or legal environment rather than by trade and production of wealth. Patent trolls do not foster innovation and competition. Rather, they tax it. Indeed, there is a growing perception that patents are a substantial tax on modern economic activity. How- ever, patent trolls do not intend to exclude others, since invention must be used so that patent trolls can collect royalties.21 Patent trolls are a major threat to workable self-regulation. When a patent holder is not manufacturer and non-competitor, the advantages of defensive patent portfolios are taken away. Patent trolls have nothing to lose because there is no threat of countersuit for infringement. Consequently, patent trolls do not seek a win-win situation, technology development, partnership or cross-licensing opportunities: they only seek the highest royalty rate possible.22

16 Lemley, Mark A., ”Are Universities Patent Trolls?” (April 11, 2007). Stanford Public Law Working Paper No. 980776. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=980776, visited May 23, 2008. (Lemley I). 17 Macdonald, Morag,: Beware of the Troll. The Lawyer. September 26, 2005. http://www.thelawyer.com/cgi-bin/item.cgi?id=116783&d=122&h=24&f=46, visited March 12, 2008. 18 Rantanen, 160. 19 http://www.wordspy.com/words/patenttroll.asp, visited March 12, 2008. 20 Sag, Matthew J. and Rohde, Kurt W., ”Patent Reform and Differential Impact” (Au- gust 21, 2006). North Western Law & Econ Research Paper No. 925722. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=925722, visited March 12, 2008. 21 Subramanian, 23. 22 Subramainan, 17.; Mann, Robert: Do Patents Facilitate Financing in the Software In- dustry? 83 Tex. L. Rev. 961, 1023, (2005); Chisum, Donald: Reforming Patent Law Reform. 4 J. Marshall Rev. Intell. Prop. L. 340, (2005).

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 262

Taking into account all the criticism of patent trolls, it may seem difficult to find any good from their activities. The general attitude towards patent trolls is almost uniformly negative. However, they bring capital to investors and level the playing field for small inventors. Moreover, patent trolls utilize patents in a way that the patent system is meant to be used: as property.23 Patent trolls are also said to act as a market intermediary in the patent market: they provide liquidity, market clearing, and increased efficiency.24

2.2 How do patent trolls operate? Practical examples One example of a company that is said to be a patent troll is Acacia Tech- nologies (AT). AT has twenty patent portfolios including about 127 patents. AT’s staff is comprised mainly of attorneys and accountants and only a few engineers. The engineers’ job is not to create technology, but to evaluate patents. AT has made millions of dollars from licensing fees by targeting specific companies involving streaming media technology, the V- chip, and video on demand. In 2005 AT generated $25 million from licensing of a V-chip alone. The list of their licensees includes National Instru- ments, Nokia, Playboy, Petco, Sunglass Hut and Walt Disney.25 Another example of a company that is said to be a patent troll is Forgent Networks. It acquired a patent which related to data compression technology. The patent gave them the exclusivity right to use the JPEG method of compressing digital video images. In 2004 Forgent Networks sued forty companies worldwide for infringement of its patents. Forgent Networks received over $100 million in licensing fees from the lawsuits. However, the amount is expected to rise over $1 billion in the future.26

23 Ferrill, Elizabeth D.: Patent Investment Trusts: Let’s Build a Pit to Catch the Patent Trolls. 6 North Carolina Journal of Law and Technology 367, 378–379, (2005). 24 McDonough, James F.: The Myth of the Patent Troll: An Alternative View of the Function of Patent Dealers in an Idea Economy. 56 Emory Law Journal 189, 190, (2006). 25 Cherry, Steven M.: Company Profile: The Patent Profiteers, IEEE Spectrum, June 2004, pp. 38–41; Ferrill, Elizabeth D, 374; Quiser M. & Chundran, P. Mohan: Patent Terrorism – Terror of the Intangibles. Enterprise IP June 27, 2006. http://www.ipfrontline.com/printtemplate.asp?id=11605, visited May 24, 2008. 26 Quiser M. & Chundran, P. Mohan 2006.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 263

Strategic analysis Patent trolls exist because their activity is both profitable and legal27. Un- fortunately, the law supports this kind of exploitation by offering various remedies to patentees whose rights are infringed. In practice, the threat of patent trolls depends on the applicable law governing infringements. First, injunctions tend to be patentee-friendly. Second, sometimes the court finds damage awards bigger than what they would have been in a normal negotiation between a patent holder and the potential infringer before infringe- ment28. These factors increase patent troll type business. Indeed, small non- producing companies may have incentives to be infringed29. The threat of litigation and injunction forces a potential infringer to license its patents. In such a situation, the potential infringer has only a limited number of options: negotiations, market participation at risk, avoid the market, or litigate. Each option entails costs. In practice, there are often only two options: negotiate or litigate.30 Patent trolls target specific types of companies. First, there are companies that cannot afford the litigation costs. These companies tend to license the patent troll’s technology. Second, there is a group that cannot afford to pay monetary damages if a patent troll wins in court. Third, there is a group of companies that cannot afford the business impact of a permanent injunction. A permanent injunction causes problems to companies which rely on revenue from continued sale of the infringing product.31 Successful patent trolls often have a strategic business plan. They seek to obtain patents on technology that are either utilized in many different products or which are a critical element of a system that already is utilized. Another business strategy is an attempt to secure many licensees by demanding relative low, less than $100,000, licensing fees. However, in this case the amount of targeted companies is in the hundreds. Some patent trolls target a more selected group of targets with licensing fees between $200,000 and $750,000. The licensing fee must be set so that the fee is more profitable than litigation. Some patent trolls are specially greedy and

27 Reitzig, Markus & Henkel, Joachim & Heath, Christopher, 3. 28 In particular, in the USA the creation of US Court of Appeals for the Federal Circuit (CAFC) has been seen to have strengthened the position of patent holders. See e.g. Lan- jow, J O: Economic Consequences of a Changing Litigation Environment: The Case of Patents. NBER Working Paper 4835 (1994). http://www.nber.org/papers/w4835, visited May 23, 2008. 29 Reitzig, Markus & Henkel, Joachim & Heath, Christopher, 3–4. 30 Rantanen, 169–170. 31 Mello, J.P.: Technology Licensing and Patent Trolls, 12 B.U. J. Sci & Tech. L. 388, 392–393 (2006).

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 264 their requested licensing fees have exceeded $10 million. The targeted companies are typically heavily invested in the technology that the patent troll holds.32 Patent trolls have superior bargaining power in two ways. First, patent trolls have a small financial risk when it litigates. At best, a patent troll may win considerable damages and a permanent injunction. At worst, patent trolls may lose attorney fees and the patent rights. Second, one cannot countersue patent trolls.33 Patent trolls rarely litigate for the sake of litigation. Their primary interest is to get licensing payments by licensing, and only secondarily through litigation34. Suing is the last option. From the perspective of the infringer, litigation has benefits. In litigation, an infringer jeopardizes the patent trolls’ most important and often only asset, namely its patent. This affects the troll’s settlement price.35 This does not mean, however, that patent trolling is the enforcing of poor quality patents. If patent trolls held poor quality patents, they would not be able to enforce them in actual litigation. Consequently, the two concepts, namely poor quality patents and patent trolls, should be kept separate.36 Normally, an infringer benefits from litigation by ”fixing” the meaning of patent claims. This makes designing around the patent easier. When patent claims are locked by a court decision, an infringer can create a fixed patent scope that it can design around.37 In addition, litigation provides information about a patent’s validity and enforceability, which will concre- tize the threat.38 Finally, an infringer’s decision not to litigate may show that it could be willing to pay other potential trolls39. Courts have often granted injunctive relief as a consequence of finding infringement of a valid patent. It has been based on the idea that the essence of the patent is to exclude others. An injunction can prohibit others from the manufacture, use, and sale of patented invention. Thus, it can

32 Grab, Leslie T.: Equitable Concerns of eBay v. MercExchange: Did the Supreme Court Successfully Balance Patent Protection Against Patent Trolls? 8 N.C. J.L. & Tech 81, 108, (2006); Williams, Danielle & Gardner, Steven: Basic Framework for Effective Responses to Patent Trolls. 17 NCBA’s Intell. Prop. L. http://www.kilpatrickstockton.com/publications/downloads/IPLinksApril2006.pdf, visited March 28, 2008. 33 Mello, J.P, 394–395. 34 Chan, Jeremiah & Fawcett, Matthew: Footsteps of the Patent Troll, 10 Intell. Prop. L. Bull. 1, 3, (2005). 35 Rantanen, 161–162. 36 Ibid., 167. 37 Ibid., 171. 38 Ibid., 177. 39 Ibid., 180

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 265 have severe economic consequences. In a recent decision eBay v. MercEx- change40, however, the US Supreme Court considerably reduced the ability of a patent troll to get a permanent injunction against an infringer. Mer- cExchange is a company that holds inventions for several patents on e- commerce technology. It sued eBay, which is known as one of the leading online auctions, for infringing its patents with its ”Buy It Now” feature. The feature allows for immediate sales of product between buyer and seller. The Supreme Court held unanimously that previous Federal Cir- cuit’s holding of a permanent injunction must be reversed and traditional four-prong balancing test41 must be applied when evaluating the award of injunctive relief. Moreover, the Supreme Court rejected the general rule that the patent holder is presumptively entitled to an injunction against future infringements. Soon after the eBay ruling in Z4 Tech. Inc. v. Microsoft42 the District Court of Texas refused to issue an injunction despite the fact that Microsoft had willfully infringed Z4 Tech. Inc’s patents. Given this application of eBay, it seems evident that the risk of a permanent injunction is reduced.

2.3 Are universities patent trolls? In last three decades there has been a massive rise in university patenting. To a large extent this is due to Baby-Dole Act in the USA, which permits and encourages university patenting. However, it is also a general reflection of the importance of patents. Universities get considerable sums of money by licensing patents to companies. In addition, universities increasingly patent at a very early stage of technology. Indeed, it is the universities that patent the basic building blocks of new technology. Their influence is clearly seen in nanotechnology and biotechnology.43 It has been said that universities are patent trolls; indeed, universities have been said to be greedy in patent licensing. Universities share some characters with patent trolls; for example, universities are non- manufacturing entities as they do not sell products. There is normally a symmetry in innovative industries: if someone sues you, you can sue back. This symmetry discourages patent litigation. However, this symmetry does

40 Ebay Inc. v. MercExchange L.L.C., 126 SCt. 1837 (2006). 41 The test considers (i) if the plaintiff would face irreparable injury if the injunction did not issue; (ii) if the plaintiff has had an adequate remedy of law; (iii) if the balance of hardship tips in the plaintiff’s favour and (iv) if granting the injunction is in the public interest. See Weinberger v. Romero-Barcelo 456 U.S. 305, 311–313, (1982). 42 z4 Tech. Inc. v. Microsoft Corp., 6:06-CV-142 (E.D Texas) (2006). 43 Lemley I, 2–3.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 266 not work for non-manufacturing entities. Universities do not cross-license their patents, since they do not need to license the other party’s patent rights. Finally, universities are increasingly enforcing their patents.44 There is a problem of how to distinguish patent trolls from legitimate patent enforcers. Universities may have some shared characters with patent trolls, but they are not patent trolls. Universities do not hide their technologies and wait until the industry has been created and then demand dispro- portionate share of royalties; they contribute unknown technology to society, rather than impose costs on others45.

2.4 Conclusion As has become evident, patent trolls can set limits to workable self- regulation, and they are commonly seen as a threat to the innovation process. However, their business-model is perfectly legal. Nevertheless, there is a wide shared need to control patent trolls, and at present there are two means to control them, namely self-regulation and legislation.

3 The solutions to the patent troll problem: self-regulation and law The problem will not be solved by identifying some companies as patent trolls, but by creating a patent system in which one can get reasonable, but not excessive compensation for the technology one contributes. Mark Lem- ley46 has listed 10 points that might lead to a solution: the first five are for private organisations, in particular, for standard-setting organisations and the latter five are for legislation.

3.1 Self-regulation as a means of controlling patent trolls First, standard-setting organisations can impose an obligation to license at reasonable and non-discriminatory terms (RAND). It is important to know beforehand what kind the standard is going to be, who owns it, and what the licensing terms are.47

44 Ibid., 4. 45 Ibid., 18–19. 46 Lemley II, 3–9. 47 Ibid., 4.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 267

Second, standard-setting organisations should bind their members to follow RAND policy. This is possibly by clearly formulating members’ duties. It should be clear that when they join the standard-setting organisation, they sign a promise that they will license their patents on reasonable and non-discriminatory terms. The threat of injunctive action vanishes, if a license’s terms are precise and the royalty percentage is set beforehand.48 Third, standard-setting organisations should require patentees to specify the content of their RAND licensees ex ante. It is important to know in detail what parties are getting, though it may be strange to technologists who are focused on the choosing of a standard. However, standard-setting organisations need to know the true costs of a standard before it is adopted. Fourth, standard-setting organisations could impose penalty defaults. The default rules need to be effective in order to force disclosure of nonstan- dard terms by setting a strict term in the absence of disclosure.49 Fifth, the standard-setting organisation could tackle royalty stacking. Royalty stacking or double marginalisation refers to situation in which many patents relate to a single product and there are thus multiple royalty burdens. The term ’stacking’ means that all different claims of royalties must be added or stacked together in order to determine total royalty bur- den50. Adding up the proposed royalties may not always work, as 3G tele- com in Europe has showed. A standard-setting organization for 3G mobile phones called for essential patents and the cumulative royalty rate turned out to be 130 %. Obviously in the case of such figures the products are not launched to the markets.51 Standard-setting organisations should establish a step-down royalty rate procedure that notices prior disclosure of essential patents. For example, first patents would get 5 %, the second 3 % and the last patents would get half a percent. The value of additional patents will be discounted, since there are also other claimants. The solving of double marginalisation requires giving standard-setting organisations power to coordinate pricing so that they can avoid the hold-up problem. However, this may be problematic from the perspective of competition law, since it involves buyers in collectively setting the maximum price they will pay for patents in the technology market.52

48 Ibid., 4. 49 Ibid., 5. 50 Lemley & Shapiro, 2. 51 Franzinger, Michael R: Latent Dangers in a Patent Pool: The European Commission’s Approval of the 3g Wireless Technology Licensing Agreements, California Law Review 91, 1693, (2003). 52 Lemley II, 6

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 268

3.2 Legislation as a means of controlling patent trolls The first five proposals concern patent troll problems that relate to group- adopted industry standards and to parties that belong to standard-setting organisations. They do not deal with problems created by parties which decide to stay outside standard-setting organisations. The last five suggestions involve patent law and are directed to these outsiders. The suggestions apply in US patent law. The legal system can also curtail the patent troll problem. First, the law should permit standard-setting organisation members to discuss royalty rates collectively before the standard is set. In EC law this is possible since paragraph 225 of the Guidelines on the application of Article 81 of the EC Treaty on technology transfer agreements53 allows the negotiation of royalty rates before the standard is set. Second, one should make it harder to claim wilfulness in patent law. Present, patent law’s standard for wilfulness is very far from the lay understanding of the term wilful. Wilfulness could be limited to cases in which technology is copied or the defendant knew of the patent when adopting the technology.54 Third, there is the problem that royalty rates and damages calculation are too high. The average royalty rate for a single patent granted in court is about 13 % and in the IT industry it is 7 %. When calcu- lating damages courts do not fully take into account other people’s contributions but concentrate on the plaintiff patent owner. There is a need for legislative change.55 Fourth, in the patent system one should limit the abuse of the continuation practise, which limits the US Patent & Trademark Office’s ability to reject a patent application. Companies play the patent system by waiting to see what standards are adopted and then redraft their patent claims around those standards.56 Fifth, one should reconsider injunctive relief. Courts should consider whether injunctive relief is really needed or whether it is utilized as a means of accomplishing a better settlement.57 Finally, there is competition law. However, it is a backstop that should be utilized only if private efforts in standard-setting organizations and patent law have failed.58

53 Commission Notice – Guidelines on the application of Article 81 of the EC Treaty to technology transfer agreements. Official Journal C 101, 27.04.2004, 2–42. 54 Lemley II, 7. 55 Ibid, 8. 56 Ibid, 9. 57 Ibid, 9. 58 Ibid., 10.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 269

4 Conclusion Patent trolls are mainly American creatures. Their legal system encourages them, because it generously grants multiple damages and injunctions in the case of patent infringement. The European legal system does not lead to such extreme examples though similar development can also be found in the European market.59 It is often feared that self-regulation will replace traditional legislation. However, as was shown in relation to patent trolls, traditional legislation is needed to curb patent trolls and to save workable self-regulation. Conse- quently, joint regulation is needed. It remains to be seen whether patent trolls’ behavior can be curtailed, since there is a fine line between patent trolls and ordinary non-producing companies. The popularity of patent trolls may signal new phase in the evolution of patents. This step would take a patent from being only an investment property to a tradable instrument. Instead of seeing patents as mere intellectual property, they could be viewed as a tradable commodity. They could also be bought and sold on a stock exchange just like tangible property. Shares of interest in patents could be traded on an exchange and market forces would determine the share price.60

References

Beyers, Joe. Perspective: Rise of the Patent Trolls. http://news.cnet.com/Rise-of- the-patent-trolls/2010-1071_3-5892996.html, visited September 12, 2008. Chan, Jeremiah & Fawcett, Matthew. (2005) Footsteps of the Patent Troll, 10 Intell. Prop. L. Bull. 1. Cherry, Steven M. (2004) Company Profile: The Patent Profiteers, IEEE Spec- trum, June 2004. Chisum, Donald. (2005) Reforming Patent Law Reform. 4 J. Marshall Rev. Intell. Prop. L., 340. Commission Notice & Guidelines on the application of Article 81 of the EC Treaty to technology transfer agreements. Official Journal C 101, 27.04.2004, 2–42. Ebay Inc. v. MercExchange L.L.C., 126 SCt. 1837 (2006). Ferrill, Elizabeth D. (2005) Patent Investment Trusts: Let’s Build a Pit to Catch the Patent Trolls. 6 North Carolina Journal of Law and Techology 367.

59 Hakoranta, Eeva: Investing in IPR – Use or Abuse of the System? (IPRinfo Special Issue, September 2006), http://www.iprinfo.com/page.php?page_id=36&action=articleDetails&id=30&a_id=410, visited June 5, 2008. 60 Ferrill, 380.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 270

Franzinger, Michael R. (2003) Latent Dangers in a Patent Pool: The European Commission’s Approval of the 3g Wireless Technology Licensing Agreements, California Law Review 91, 1693. Grab, Leslie T. (2006) Equitable Concerns of eBay v. MercExchange: Did the Supreme Court Successfully Balance Patent Protection Against Patent Trolls? 8 N.C. J.L. & Tech 81. Hakoranta, Eeva. Investing in IPR – Use or Abuse of the System? (IPRinfo Spe- cial Issue, September 2006), http://www.iprinfo.com/page.php?page_id=36&action=articleDetails&id =30&a_id=410, visited June 5, 2008. Klein, Todd. (2007) eBay v. Mercexchange and KSR Int’l co. v. Teleflex Inc.: The Supreme Court Wages War Against Patent Trolls. 112 Penn St. L. Rev. 295. Lanjow, J O. Economic Consequences of a Changing Litigation Environment: The Case of Patents. NBER Working Paper 4835 (1994). http://www.nber.org/papers/w4835, visited May 23, 2008. Lemley, Mark A. Are Universities Patent Trolls? (April 11, 2007). Stanford Pub- lic Law Working Paper No. 980776 Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=980776, visited May 23, 2008. (Lemley I) Lemley, Mark A. Ten Things to do About Patent Holdup of Standards (and One Not To). Boston College Law, Vol. 48, 149, 2007 Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=923470, visited 25 May, 2008. (Lemley II). Lemley, Mark & Shapiro Carl. Patent Hold-Up and Royalty Stacking. Stanford Law and Economics Olin Working Paper No. 324, 2007. Available at SSRN: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=923468, visited May 22, 2008. Macdonald, Morag. Beware of the Troll. The Lawyer. September 26, 2005. http://www.thelawyer.com/cgi- bin/item.cgi?id=116783&d=122&h=24&f=46, visited March 12, 2008 Mann, Robert. (2005) Do Patents Facilitate Financing in the Software Industry? 83 Tex. L. Rev. 961, 1023. McDonough, James F. (2006) The Myth of the Patent Troll: An alternative View of the Function of Patent Dealers in an Idea Economy. 56 Emory Law Journal, 189. McMahon, Terrence P & Akerley, Stephen J. & Bu, Jane H. Bu. (2006) Who’s a Patent Troll? Not a Simple Answer, 7 Sedona Conf. J. 159. Mello, J.P. (2006) Technology Licensing and Patent Trolls, 12 B.U. J. Sci & Tech. L. 388. Merges, Robert P. (2001) Institutions for Intellectual Property Transactions: The Case of Patent Pools. In book Expanding the Boundaries of Intellectual Property. Innovation Policy for the Knowledge Society. Edited by Ro- chelle Cooper Dreyfuss, Diane Leenheer Zimmerman, Harry Fist. pp. 123–165. Oxford University Press. New York. Ohesen, LeGrand, Stephany A. (2007) Ebay v. MercExchange: On Patrol for Trolls, 44 Hous. L. Rev. 1175. Quiser M. & Chundran, P. Mohan. Patent Terrorism – Terror of the intangibles. Enterprise IP June 27, 2006. http://www.ipfrontline.com/printtemplate.asp?id=11605, visited May 24, 2008

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 271

Rantanen, Jason. Slaying the Troll: Litigation as an Effective Strategy against Patent Threats. Available at SSRN: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=963191, visited March 12, 2008. Reitzig, Markus & Henkel, Joachim & Heath, Christopher. On Sharks, Trolls, and Other Patent Animals. ”Being Infringed” as a Normatively Induced Innovation Exploitation Strategy. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=885914, visited March 12, 2008. Sag, Matthew J. and Rohde, Kurt W. ”Patent Reform and Differential Impact” (August 21, 2006). Northwestern Law & Econ Research Paper No. 925722 Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=925722, visited March 12, 2008. Sandburg, Brenda. (2001) Trolling for Dollars. Recorder, July 30, 2001. Seidenberg, Steve. (2006) Troll Control, A.B.A J. Shapiro, Carl. Competition Policy in the Information Economy, http://members.shaw.ca/elementaleconomics/CPIE.htm, visited March 19, 2008. Shapiro, Carl. Navigating the Patent Thicket: Cross Licenses, Patent Pools, and Standard-Setting (March 2001). Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=273550 or DOI: 10.2139/ssrn.273550, visited March 23, 2008. Subramanian, Sujitha. Different Rules for Different Owners: Does s Non- Competing Patentee have a Right to Exclude? A Study of Post eBay Cases. CCP Working Paper No. 07-18 Available at SSRN http://ssrn.com/astract=985602,, visited March 22, 2008. Weinberger v. Romero-Barcelo 456 U.S. 305, (1982). http://en.wikipedia.org/wiki/Patent_trolls#_note-1, visited March 12, 2008. Williams, Danielle & Gardner, Steven: Basic Framework for Effective Responses to Patent Trolls. 17 NCBA’s Intell. Prop. L. http://www.kilpatrickstockton.com/publications/downloads/IPLinksApril 2006.pdf, visited March 28, 2008. http://www.wordspy.com/words/patenttroll.asp, visited March 12, 2008. z4 Tech. Inc. v. Microsoft Corp., 6:06-CV-142 (E.D Texas) (2006).

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009

The conference was held at the premises of the Ministry of Justice. Director Gen- eral Pekka Nurmi from the Law Drafting Department chaired the first plenary session.

Director Antti Neimala, The Federation of Finnish Enterprises, commented Better regulation programs from the viewpoint of 274 business life.

Conclusions were drawn in the exiting final panel discussion chaired by Professor Kalle Määttä. From the left Niilo Jääskinen, Peter Wahlgren, Antti Neimala and Luc J. Wintgens. Pictures by Mikko Aaltonen.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009 List of Contributors

Ville Holopainen (Licenciate of Science) is researcher at the University of Joensuu, Finland.

Anna Hyvärinen (Master of Laws) is EU Affairs Adviser in the Ministry of Justice, Finland.

Jukka-Pekka Juutinen (Master of Social Sciences) is Communications Marketing Specialist at the Finnish Communications Regulatory Authority.

Johanna Jääsaari (Doctor of Social Sciences) is researcher at the Swedish School of Social Science Research Institute of the University of Helsinki.

Niilo Jääskinen (Doctor of Laws) is Justice at the Supreme Administrative Court of Finland.

Anssi Keinänen (Doctor of Science, Doctor of Social Sciences) is Profes- sor of Law and Economics at the University of Joensuu, Finland.

Kaisa Kyttä (Master of Science, Master of Laws) is researcher at the Na- tional Research Institute of Legal Policy, Finland.

Minna Ollikainen (Master of Science, Master of Arts) is Doctoral Student at the Hanken School of Economics, Finland.

Riitta Ollila (Doctor of Laws, Master of Science) is Lecturer in Commer- cial Law at the University of Jyväskylä, Finland.

Auri Pakarinen (Master of Science, Master of Arts) is researcher at the Na- tional Research Institute of Legal Policy, Finland.

Päivi Peltola-Ojala (Master of Social Sciences) is Communications Mar- keting Specialist at the Finnish Communications Regulatory Authority.

Aurélien Raccah is researcher and a PhD student at the European Univer- sity Institute, Florence.

Kati Rantala (Doctor of Social Sciences) is senior researcher at the Na- tional Research Institute of Legal Policy, Finland. 276

Jyrki Tala (Doctor of Laws) is Professor of Legislative Research at the University of Turku and Director at the National Research Institute of Le- gal Policy, Finland.

Kaisa Sorsa (Doctor of Sciences, Master of Laws) is Professor of Legisla- tive Research at the University of Turku and Principal Lecturer at the Turku University of Applied Sciences, Finland.

Luc J. Wintgens (Doctor of Philosophy) is Director at the Centre for Legis- lation, Regulation and Legisprudence, Catholic University of Brussels.

Jarkko Vuorinen (Master of Laws) is researcher at the University of Turku, Finland.

Tala & Pakarinen (eds): Changing Forms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator. OPTL:n tutkimustiedonantoja 97, 2009