IL DECENTRAMENTO MILANESE

Il di Milano come oggi lo conosciamo risale al 1924 quando con un accordo storico vennero accorpati gli 11 Comuni limitrofi - - Baggio - Chiaravalle - - / - Greco - - - - Trenno - con questi comuni la città raggiunse l’estensione di 181 Km quadrati che è l’estensione attuale della città di Milano.

Il decentramento a Milano è sorto sulla base di una forte spinta proveniente dalla periferia dell a città; in particolare già dal 1961 a Milano operavano molti comitati di quartiere spontanei, di associazioni, che spingevano per una più forte partecipazione alla vita politica della città. 1966/67 si fa largo soprattutto nelle forze di sinistra, comuni sti e socialisti l’idea di avvicinare i cittadini ad una politica connessa col territorio costituendo dei “Parlamentini” di zona. Il dibattito approda in Consiglio, dove la corrente di sinistra democristiana, per non lasciare solo alla sinistra questa posizione, si farà paladina del decentramento. Il Sindaco Bucalossi costituisce il primo Ufficio Decentramento. Contrari all’idea i socialdemocratici e i liberali e qualche socialista.

1968, anno di nascita del decentramento milanese, si contavano allora ci rca 65 comitati di quartiere. A Milano i consigli di zona vennero istituiti nel luglio del 1968 ( Sindaco ANIASI ) e si insediarono nel marzo dell’anno successivo. Il primo regolamento con cui il Consiglio comunale diede avvio al decentramento amministrativo (1968), ripartiva il territorio comunale in venti zone, con popolazione variabile da un minimo di 32000 abitanti ad un massimo di 140.000, ognuno di questi sotto la responsabilità di 20 consiglieri ,designati dai partiti in consiglio comunale e sotto la P residenza di un Aggiunto nominato dal Sindaco. Con il meccanismo della designazione era evidente la scarsa legittimazione che i consiglieri avevano nei confronti della popolazione delle zone. Il ruolo dei consigli di zona era nato dall’esigenza dei partit i e dell’allora sistema politico di canalizzare una protesta sempre più esasperata e dai sempre più numerosi bisogni collettivi espressi da gruppi di cittadini sorti in modo spontaneo e al di fuori di ogni controllo dei partiti. I compiti dei consigli di zona erano definiti in maniera sommaria e si limitavano a poteri di proposta e a poteri consultivi; erano completamente assenti poteri deliberativi.

Le richieste dei consiglieri di allora possono così essere riassunte: - elezione diretta dei consiglieri; - suddivisione proporzionale dei seggi nel consiglio di zona; - i compiti dei consigli quali la facoltà di esprimere pareri vincolanti per la giunta e la richiesta di alcune funzioni in materia di trasporti, urbanistica e educazione.

Nel 1973 il prim o tentativo di dare maggiori poteri alle zone attraverso una delibera quadro, non trova l’approvazione della Giunta.

Nel luglio del 1974 il Consiglio comunale approva il secondo regolamento che allarga le funzioni consultive ed introduce per la prima vo lta la possibilità di dare ai consigli attraverso delibere la facoltà di gestire alcune funzioni dei servizi sociali . Il sindaco Aniasi nell’ultima seduta del Consiglio comunale (luglio 1975) riesce a far approvare dal Consiglio il nuovo regolamento che p revede l’elezione dei C.d.Z. Le elezioni sono indette per il 30 novembre 1975, ma ai consigli viene negata questa possibilità a seguito di un parere del Consiglio di Stato. Bisognerà attendere il 1980 con l’allora sindaco Tognoli per avere i primi consigli eletti direttamente dai cittadini.

Con l’approvazione della legge n. 278 dell’8 aprile 1976 “Norme sul decentramento e sulla partecipazione dei cittadini all’amministrazione comunale”, cambia radicalmente il ruolo dei consigli di zona in particolare i consiglieri sono eletti direttamente, vengono definiti gli Organi della zona e quindi istituita la figura del Presidente; inoltre ai consigli di zona possono essere delegati alcuni poteri da definire con un regolamento comunale. Il nuovo regolamento sul d ecentramento e la partecipazione viene approvato in doppia lettura dal Consiglio Comunale (04 -05-77 e il 25 -07-77) dove all’art. 8 si prevedevano successive delibere quadro per il trasferimento di funzioni.

Questa legge modificò sostanzialmente il ruolo dei consigli di zona che da semplici osservatori della città aspiravano a diventare organismi di gestione amministrativa.

Dal 1978 il numero dei consiglieri di Zona è passato da 400 a 592.

La prima elezione diretta dei consigli di zona avvenne l’ 8 giugno 1980.

Da questa data ha inizio un percorso di organizzazione dei C.d:Z. che vennero dotati di sedi, di personale e di funzioni ed in particolare dopo le dieci delibere quadro che definivano i poteri anche di quello deliberativo .

Le delibere quadro prevedevano le materie da delegare ai consigli ed in particolare: - trasporto degli alunni e gite culturali; - diritto allo studio e concessione ed uso dei locali scolastici e comunali; - refezione scolastica; - gestione dei servizi sociali e sanitari; - uso di spazi pubblici per attività pubbliche, culturali e ricreative; - decentramento culturale; - gestioni immobiliari; - vigilanza e controllo sul verde; - vigilanza annonaria e gestione dei mercati rionali e delle vendite controllate.

Con l’assunzion e di poteri deliberativi le zone iniziarono un’intensa attività amministrativa che preoccupò immediatamente l’amministrazione centrale che non avendo poteri diretti di intervento con determina sindacale del 15-2-1982 istituì la commissione esame delibere. La Commissione era posta a garanzia della correttezza formale degli atti ed aveva il potere di rinviare le delibere ritenute illegittime. Comunque la percentuale di delibere rinviate è sempre stata nell’ordine di qualche punto percentuale.

L’importanza d ata dalle diverse amministrazioni succedutesi a Milano è riassumibile in un dato quello del personale, a monte di un organico di circa 29.000 dipendenti nell’anno 1980 al decentramento erano assegnate 125 persone, aumentate a circa 230 nel 1985.

Dall’ or mai lontano 1980 la situazione del decentramento è rimasta di fatto sempre identica con grandi dibattiti, ma nella sostanza l’impianto è rimasto immutato. La legge n. 142 dell’ 8 giugno 1990 “Ordinamento delle autonomie locali” rilancia politicamente il dibattito sul decentramento.

Con la legge 142/90 si riapre tra le istituzioni un acceso confronto sul ruolo che dovrà avere il decentramento anche alla luce della futura “Are Metropolitana” in una città come Milano, dibattito anche aspro tra le diverse a nime politiche che, non trovando una sintesi di fatto lascia sostanzialmente immutata la situazione dei consigli di zona aumentando il senso di frustrazione dei consiglieri.

Il 3 ottobre 1991 viene adottato dal Consiglio comunale lo Statuto con delibera n. 653 esecutiva dal 30-01-1992 e successive modificazioni. Lo Statuto dedica al decentramento il Titolo VII formato da nove articoli.

Sintesi degli articoli

- Art. 92 - Articolazione del comune in zone. Il territorio del comune è articolato in zone di de centramento, istituite per promuovere la partecipazione dei cittadini alla formazione e all’attuazione dei provvedimenti che interessano le singole zone, nonchè per gestire in modo efficiente i servizi di base ed esercitare altre funzioni delegate dal comune secondo le norme dettate dal regolamento nel rispetto dei principi e dei criteri stabiliti dallo statuto, anche al fine di realizzare la funzionalità delle strutture degli uffici del comune e la loro migliore utilizzazione del personale.

Il numero, la delimitazione territoriale e la denominazione delle zone sono definite dal Consiglio comunale.

- Art. 93 - Organi delle zone Sono organi delle zone il Consiglio di zona e il presidente del Consiglio di Zona. I Consiglieri godono nell’ambito del Consiglio di Zona delle stesse prerogative spettanti ai Consiglieri Comunali nell’ambito del Consiglio Comunale. Il Presidente è eletto dal Consiglio con voto palese sulla base di un programma a maggioranza assoluta dei suoi componenti per le prime due votazioni da tenersi consecutivamente e, a maggioranza semplice, a partire dalla terza. Il Consiglio di zona istituisce tra i suoi componenti commissioni istruttorie per gli affari di competenza della zona. Le Commissioni sono presieduta da un Consigliere; ai lavori d elle stesse possono prendere parte, senza diritto di voto, altri cittadini non Consiglieri, in ragione della loro competenza e della disponibilità a prestare volontariamente la loro opera. Le Commissioni sono elette successivamente al Presidente del Consiglio di Zona nella stessa seduta o entro la terza seduta successiva, da tenersi entro 60 giorni da quella dell’elezione del Presidente: Il Presidente del Consiglio di zona e i presidenti delle commissioni istruttorie costituiscono l’ufficio di presidenza della zona. I consiglieri di zona ricevono per la partecipazione a consigli e commissioni di zona un gettone di presenza, il cui ammontare è fissato con deliberazione del Consiglio Comunale. Ciascun consigliere di zona può richiedere la trasformazione del gettone di presenza in indennità di funzione.

- Art. 94 - Risorse ed uffici della zona. Ai consigli di zona sono assicurate adeguate risorse finanziarie, tecniche e di personale per un efficace svolgimento delle attività di loro competenza. A tal fine la Gi unta consulta la conferenza dei presidenti di cui all’articolo 98 sulla predisposizione del bilancio. Subito dopo l’approvazione di questo da parte del Consiglio, la Giunta predispone, sentita la medesima conferenza, una delibera-quadro relativa all’insieme delle attività dei consigli di zona, contenente il piano annuale di utilizzo delle risorse finanziarie, tecniche e di personale disponibili per l’esercizio di tali attività.

- Art 95 - Funzioni dei consigli di zona. I Consigli di zona: - verificano l’efficacia delle attività e dei servizi comunali di interesse zonale; - svolgono le funzioni di gestione dei servizi di base e le altre funzioni loro delegate.

- Art. 96 - Funzioni di proposta e consultive.

- Art. 97 - Servizi di base e funzioni delegate. E’ attribuita ai consigli di zona la gestione dei servizi di base, interessanti la zona. Tra essi sono comunque compresi i servizi alla persona, la manutenzione ordinaria degli immobili di proprietà comunale, l’edilizia di interesse zonale. Il regolamento comunale può attribuire ai Consigli di zona la gestione di altri servizi e la competenza per altri interventi.

- Art. 98 - Conferenza dei Presidenti dei Consigli di zona. La conferenza può eleggere una delegazione incaricata dei collegamenti con gli organi del comune, formata da presidenti dei consigli di zona e da consiglieri che presiedono le commissioni.

- Art. 99 - Istanze e petizioni ai Consigli di Zona.

- Art. 100 - Iniziativa popolare e referendum.

Legge 25 marzo 1993 n. 81 “Elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia, del consiglio comunale e del consiglio provinciale.” Questa legge oltre ad aver apportato nel panorama politico una novità quale l’elezione del Sindaco, eletto direttamente dai cittadini; contiene una modifica alla legge 142/90 che interessa il decentramento. - Il consiglio circoscrizionale rappresenta le esigenze della popolazione della circoscrizione nell’ambito dell’unità del comune ed è eletto a suffragio diretto. Lo Statuto sceglie il sistema di elezione, che è disciplinato con regolamento.

Il 13.03.1997 viene approvato dal Consiglio comunale il quarto REGOLAMENTO DEL DECENTRAMENTO TERRITORIALE entrato in vigore il 24.04.1997.

Il regolamento formato da sei titoli e da 54 articoli, modifica in modo sostanziale il funzionamento e le prospettive dei futuri Consigli di Zona, anche se la normativa nazionale ancora non permette quel grande salto qualitativo che potrebbe assegnare ai C.d.Z. un ruolo di municipalità. La filosofia del regolamento si evidenzia nel Titolo I - principi generali e modello organizzativo - Il decentramento si articola in:

- Decentramento politico;

- Decentramento amministrativo.

Il decentramento politico ha la finalità di : - assicurare e promuovere la partecipazione dei cittadini al gove rno della città metropolitana di Milano; - un’azione di indirizzo politico e di controllo dell’azione amministrativa e della gestione degli aspetti sociali ed economici della zona; - controllare le azioni di gestione esercitate dalle strutture centrali del comune di Milano sul territorio della propria zona.

Il decentramento amministrativo ha la finalità di attribuire alle zone le attività di erogazione dei servizi.

Il decentramento politico si concretizza nella :

- formulazione degli obiettivi; - parteci pazione alla predisposizione del bilancio zonale ed alla sua integrazione con il bilancio comunale; - formulazione delle priorità nell’ambito delle risorse definitivamente assegnate; - controllo dell’effettiva attuazione degli obiettivi da parte della stru ttura amministrativa con conseguente valutazione dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione svolta.

Il decentramento amministrativo è orientato al soddisfacimento delle esigenze del cittadino. Per quanto attiene al Decentramento amministrativo, la zo na si configura come una unità “compiuta” di erogazione di servizi, nell’ambito degli indirizzi generali del Comune di Milano, e dispone di tutte le risorse necessarie per assolvere alla propria missione attraverso adeguati processi di erogazione.

IL MODELLO ORGANIZZATIVO

Il modello organizzativo delle zone risponde ai seguenti principi : - decentramento delle attività di erogazione dei servizi; - unitarietà delle logiche e dei criteri di gestione; - integrazione comune zone; - trasparenza.

Gli elementi di novità introdotti dal vigente regolamento sono molti in questa sede elencherò i principali. Le delibere adottate dai consigli di zona sono atti del Comune, solo il Sindaco, sentito Il Segretario Generale, può motivatamente disporre l’annullamento d’ufficio di deliberazioni ed altri atti zonali illegittimi.

Il bilancio zonale. Ai consigli di zona devono essere garantite le risorse finanziarie idonee attraverso un bilancio zonale che permetta agli stessi di poter operare immediatamente . Viene così soppresso il vecchio meccanismo di ripartizione delle risorse finanziarie alle zone .

Il controllo di gestione Anche nelle zone potrà essere attivato il controllo di gestione che permetterà di valutare l’adeguatezza degli obiettivi raggiunti dalla struttura a mministrativa in riferimento agli obiettivi prefissati dagli atti di indirizzo politico.

Il Titolo V - Funzioni dei Consigli di Zona -

Con questo regolamento si parla per la prima volta di funzioni attribuite che, da un punto di vista giuridico significa dare ai consigli la gestione diretta di alcune funzioni. Il regolamento definisce in modo chiaro quali sono le funzioni attribuite e quali le funzioni delegate. Anche se, la competenza amministrativa è retta dal principio della inderogabilità, esistono tuttavia istituti mediante i quali, con provvedimento amministrativo, nei casi previsti dalle norme, pur non operandosi un trasferimento della titolarietà della competenza, si determina lo spostamento dell’esercizio di essa.

La delega significa il trasfer imento da parte dell’organo titolare della funzione amministrativa, ad altro organo amministrativo. La delega non solo non comporta un trasferimento definitivo di competenza dal delegante al delegato, ma crea una competenza derivata in capo all’organo in feriore, sempre revocabile dall’organo superiore.

Al delegante rimangono i poteri di: - AVOCAZIONE - deve esistere un rapporto gerarchico; - SOSTITUZIONE - in caso di inerzia del delegato.

Il 6 ottobre 199 7 la giunta comunale approva la delibera avent e per oggetto: Deliberazione di indirizzo e programmazione in ordine alla revisione della ripartizione comunale in circoscrizioni e per l’individuazione di funzioni e di compiti operativamente attribuibili ai consigli di zona.

Con questa delibera che,purt roppo per scadenza del mandato, non è stata poi approvata dal Consiglio comunale; ha infranto un tabù quello dell’immutabilità del numero delle zone. Il regolamento approvato poneva una premessa sostanziale quella di ridurre drasticamente il numero delle zone. Sulla base di ciò venne costituito un gruppo di lavoro al quale vennero dati i seguenti imput: il numero delle zone doveva scendere da venti a sette adottando i seguenti criteri: a) sostanziale conferma del centro storico al fine di salvaguardare le caratteristiche storico-sociali e culturali; b) individuazione dei nuovi ambiti circoscrizionali avendo presente l’assetto territoriale degli attuali quartieri e degli antichi comuni a suo tempo aggregati; c) presenza di barriere naturali, fisiche ed artificiali; d) distribuzione dei servizi nel territorio; e) popolazione e superficie.

La nuova amministrazione il 19 gennaio 1999 approva in giunta la delibera avente per oggetto : Ripartizione del territorio comunale in nove circoscrizioni, delibera confermata in Consiglio comunale che l’approva in data 3 marzo 1999. Questo provvedimento si pone come obiettivo di definire i nuovi confini del decentramento allo scopo di realizzare unità amministrative nelle quali la composizione socio economica, la popolazione e la dimensione territoriale consentano di svolgere anche attività di programmazione, oltre che di gestione dei servizi.

I criteri ispiratori sono stati: a) consistente riduzione del numero delle Zone senza snaturare lo spirito del decentramento; b) creazione di ambiti zonali il più possibile omogenei, ma non necessariamente uguali; c) individuazione di un rapporto equilibrato tra le varie zone sia sotto il profilo dell’ampiezza e forma territoriale, che della consistenza numerica della popolazione residente. Pertanto dopo la conferma del Centro -Storico, sono stati individuati otto nuovi ambiti circoscrizionali esterni al predetto centro, disegnati secondo il criterio radiocentrico, avendo presente l’assetto territoriale dei quartieri esistenti e degli ant ichi comuni a suo tempo aggregati, nonchè l’esistenza di barriere naturali, fisiche e artificiali, la distribuzione dei servizi nel territorio, la popolazione e la superficie, la rete viabilistica, l’omogeneità di aspetti urbanistici, la congruenza con le sezioni elettorali, la dislocazione delle attuali sedi degli organi rappresentativi del decentramento e dei servizi attribuiti o gestiti dalle zone, con riferimento anche alle sedi e alla competenza territoriale dei comandi di Zona della Polizia Municipale, la cui conformazione peraltro non potrà non essere fatta tendenzialmente coincidere con le nuove delimitazioni dei confini zonali. Il tutto da ricondursi dove possibile, al criterio dell’unificazione e della semplificazione.

Va evidenziato che la riduzione delle Zone non comporta una contrazione dei luoghi ove tali servizi vengono offerti, bensì una loro riqualificazione e integrazione con servizi similari per rendere sempre più efficace ed efficiente l’azione delle Pubblica Amministrazione nell’erogazi one in forma decentrata, dei servizi in questione.

Le attuali nove zone hanno una popolazione, desunta dal censimento ISTAT 1991,

ZONA 1 101.464 abitanti

ZONA 2 149.681 abitanti

ZONA 3 146.701 abitanti

ZONA 4 159.530 abitanti

ZONA 5 127.910 abitanti

ZONA 6 179.120 abitanti

ZONA 7 170.728 abitanti

ZONA 8 175.624 abitanti

ZONA 9 157.856 abitanti

TOTALE POPOLAZIONE 1.368.614 SUPERFICIE 181,76 Kmq

La legge 3 agosto 1999 n. 265 è l’ultima in ordine assoluto delle leggi approvate dal Parlamento riguardanti l’Ordinamento delle Autonomie Locali. Questa legge introduce sostanziali modifiche alla legge 142/90, nonchè alcune importanti norme in merito alla disciplina e allo Status degli amministratori locali. In questa sede approfondiremo esclusivamente quelle parti della L.265/99 attinenti il decentramento.

Ulteriore ed importante atto è stata l’approvazione del DECRETO LEGISLATIVO 18 agosto 2000, n. 267 – Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali.

Art. 17 - Circoscrizioni di decentramento comunale -

1. I comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti articola no il loro territorio per istituire le circoscrizioni di decentramento, quali organismi di partecipazione, di consultazione e di gestione dei servizi di base, nonchè di esercizio delle funzioni delegate dal comune. 2. L’organizzazione e le funzioni delle circoscrizioni sono disciplinate dallo statuto comunale e da apposito regolamento. 3. I comuni con popolazione tra i 30.000 ed i 100.000 abitanti possono articolare il territorio comunale per istituire le circoscrizioni di decentramento secondo quanto pre visto dal comma 2. 4. Gli organi delle circoscrizioni rappresentano le esigenze della popolazione delle circoscrizioni nell’ambito dell’unità del comune e sono eletti nelle forme stabilite dallo statuto e dal regolamento. 5. Nei comuni con popolazione superi ore ai 300.000 abitanti, lo statuto può prevedere particolari e più accentuate forme di decentramento di funzioni e di autonomia organizzativa e funzionale, determinando altresì, anche con il rinvio alla normativa applicabile ai comuni aventi uguale popola zione, gli organi di tali forme di decentramento, lo status dei componenti e le relative modalità di elezione, nomina o designazione. Il consiglio comunale può deliberare , a maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati, la revisione della delimitazione territoriale delle circoscrizioni esistenti e la conseguente istituzione delle nuove forme di autonomia ai sensi della normativa statutaria.

ANDREA LUCCHINI