Innst. S. nr. 173 (1999-2000)

Innstilling fra finanskomiteen om forslag fra stortingsrepresentantene og Per-Kristian Foss om å be Regjeringen gjennomføre tiltak for å sikre fri konkurranse på markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger Dokument nr. 8:38 (1999-2000)

Til Stortinget

Sammendrag så innelåsende, at overgang til annen leverandør av tje- Ved forberedelsen av forsikringsvirksomhetsloven nestepensjonsordninger i betydelig grad er vanskelig- (lov 10. juni 1988 nr. 39) ble det lagt stor vekt på betyd- gjort. Fri konkurranse praktiseres med andre ord ikke, ningen av fri konkurranse forsikringsselskapene imel- og tariffavtalen bidrar direkte til å opprettholde det til- lom. For å sikre konkurransen innenfor livs- og pen- nærmede monopol Kommunal Landspensjonskasse sjonsforsikringsområdet ble det i lovens § 7-8 vedtatt (KLP) har på dette markedet. Problemene er blitt tyde- en særlig bestemmelse om rett til overføring av opp- lig synliggjort ved at 12 kommuner som i 1999 flyttet samlede midler. Bestemmelsen bygget på forslag frem- sine pensjonsforsikringer fra KLP til andre selskaper, satt i NOU 1986:5 Konkurransen på finansmarkedet. I er saksøkt for tariffbrudd. utvalgsutredningen heter det bl.a. (s. 162): Konkurransetilsynet har i brev av 13. januar 2000 tatt opp denne problemstillingen, og skriver blant annet: "En vurderer det som helt fundamentalt for konkur- ransen selskapene imellom, at det ikke legges unød- "Etter Konkurransetilsynets oppfatning har bestem- vendige hindringer i veien for flytting av forsikringer. melsene i Hovedtariffavtalen begrenset konkurransen Det foreslås derfor at en klargjør hvilke muligheter ved å forsinke og dermed hindre flytting av pensjons- gjeldende lover og regler gir for å overføre midler opp- ordninger. … Med en forvaltningskapital i det rele- arbeidet i et forsikringsforhold til et nytt forsikringssel- vante marked på om lag 100 milliarder kroner vil selv skap, for kollektiv pensjonsforsikring i tillegg til en en marginal virkning av begrenset konkurranse kunne selvstendig pensjonskasse. Det må også klargjøres utgjøre et betydelig effektivitetstap." hvilke forutsetninger som må settes for slike overførin- ger. Om nødvendig må flytterett og forutsetninger lov- Forslagsstillerne mener derfor det er nødvendig å festes. For kapitalforsikring og til dels livrente innebæ- utrede og gjennomføre tiltak for at intensjonene som lå rer dette bare at rettigheter som forsikringstakeren i til grunn for utformingen av forsikringsvirksomhetslo- praksis har etter gjeldende vilkår, i så fall blir lovfestet, ven § 7-8 også blir oppfylt i forhold til kommunale tje- mens det for pensjonsforsikring (både individuell og kollektiv forsikring) innebærer en vesentlig styrking av nestepensjonsordninger. En nærliggende måte å gjøre forsikringstakerens rettigheter." dette på vil være å lovfeste et forbud mot at bestemmel- ser om pensjon i tariffavtaler eller individuelle arbeids- Regjeringen sluttet seg i Ot.prp. nr. 42 (1986-1987) avtaler utformes slik at de reelt er til hinder for at pen- til utvalgets forslag, og forslaget fikk enstemmig støtte sjonsordninger flyttes fra et forsikringsselskap til et i Stortinget, jf. Innst. O. nr. 60 (1987-1988). annet. I markedet for kommunale tjenestepensjonsordnin- Dette spørsmålet er av sentral betydning for finans- ger fungerer ikke konkurransen mellom forsikringssel- institusjonenes generelle rammebetingelser, og kan ha skapene tilfredsstillende. Kommunenes tariffmessige tilknytning blant annet til det arbeid som for tiden forpliktelser har vist seg å ha en sterk konkurransehem- pågår i Banklovkommisjonen om utredning av regler mende effekt. Gjennom hovedtariffavtalen i kommunal for finansinstitusjoners/finansforetaks virksomhet. Det sektor er det gitt egne regler om flytting av pensjons- kan derfor være et alternativ at Banklovkommisjonen forsikringer fra ett forsikringsselskap til et annet. bes vurdere også dette spørsmål. Forslagsstillerne Tariffavtalens flytteregler er så kompliserte, og virker mener Regjeringen på denne eller annen måte bør 2 Innst. S. nr. 173 - 1999-2000 utrede tiltak for å sikre fri konkurranse på markedet for "Overføringsavtalen kommunale tjenestepensjonsordninger, og deretter Vedrørende siste ledd i HTA punkt 2.1.8. viser jeg til fremme forslag om nødvendige lovendringer for Stor- Arbeids- og administrasjonsdepartementet har opp- nevnt et offentlig utvalg, bl.a. på anmodning fra Kon- tinget. kurransetilsynet, som skal vurdere overføringsavtalen. På denne bakgrunn fremmes følgende forslag: Utvalget skal avlevere sin innstilling innen oktober 2000. Utvalget skal bl.a. vurdere konkurransemessige "Stortinget ber Regjeringen gjennomføre tiltak for å forhold i tilknytning til overføringsavtalen. Bakgrun- nen for dette er muligheten for at virksomheter, her- sikre fri konkurranse på markedet for kommunale tje- under kommunale, blir avskåret fra å tegne pensjons- nestepensjonsordninger." forsikring der de selv ønsker. En årsak til dette er at det er inngått tariffavtaler som krever at de ansatte skal være omfattet av en pensjonsordning som faller inn under overføringsavtalen. Finansdepartementet mener Komiteens merknader at det er hensiktsmessig å avvente dette arbeidet før en eventuelt går videre med de spørsmålene som tas opp Komiteen, medlemmene fra Arbeider- av stortingsrepresentantene Solberg og Foss." partiet, lederen , Erik Dalheim, Grethe G. Fossum, Britt K o m i t e e n slutter seg til dette, og anbefaler at Hildeng, Ottar Kaldhol, Torstein Rudi- Dokument nr. 8:38 (1999-2000) vedlegges protokol- hagen og Signe Øye, fra Fremskrittspar- len. tiet, , og , fra Kristelig Folke- K o m i t e e n s f l e r t a l l , alle unntatt medlemmet fra parti, Valgerd Svarstad Haugland, Lars Sosialistisk Venstreparti, ber departementet i Nasjonal- Gunnar Lie og Ingebrigt S. Sørfonn, fra budsjettet eller på annen egnet måte høsten 2000 legge Høyre, Børge Brende, Per-Kristian Foss frem en vurdering av konkurransesituasjonen i marke- og Kjellaug Nakkim, fra Senterpartiet, det for kommunale tjenestepensjonsforsikringer og en , fra Sosialistisk vurdering av behovet for tiltak. Venstreparti, Øystein Djupedal, fra Ven- stre, Terje Johansen, og representanten Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene S t e i n a r B a s t e s e n , viser til brev fra finansminister fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er enig Karl Eirik Schjøtt-Pedersen av 28. april 2000 som svar med forslagsstillerne i at det er ønskelig å fjerne kon- på spørsmål fra saksordfører Terje Johansen. Brevet kurransehindre når det gjelder forsikringsordningene følger som trykt vedlegg til denne innstillingen. for kommunalt ansatte.

K o m i t e e n viser til at konkurransemyndighetene vurderer om Hovedtariffavtalens reguleringer er i sam- Komiteens tilråding svar med konkurranselovgivingen. K o m i t e e n mener at Stortinget som hovedregel K o m i t e e n viser til dokumentet og til det som står ikke bør gå inn på Hovedtariffavtalens innhold og foran, og rår Stortinget til å gjøre slikt område. K o m i t e e n viser til at finansministeren skriver i vedtak: ovennevnte brev at Konkurransetilsynet må forstås slik at saken kan bli undergitt ny behandling av Konkurran- Dokument nr. 8:38 (1999-2000) - forslag fra stor- setilsynet, avhengig av hva som måtte bli inntatt i den tingsrepresentantene Erna Solberg og Per-Kristian nye HTA. Foss om å be Regjeringen gjennomføre tiltak for å K o m i t e e n viser til at finansministeren skriver: sikre fri konkurranse på markedet for kommunale tje- nestepensjonsordninger - vedlegges protokollen.

Oslo, i finanskomiteen, den 11. mai 2000

Dag Terje Andersen Terje Johansen Siv Jensen leder ordfører sekretær Innst. S. nr. 173 - 1999-2000 3

Vedlegg

Brev fra Finansdepartementet, v/statsråden, til finanskomiteen, datert 28. april 2000 med vedlegg fra Konkurransetilsynet, datert 13. januar 2000

Forslag fra stortingsrepresentantene Erna Solberg ten med meldepliktordningen er å verifisere at livsfor- og Per-Kristian Foss om å be Regjeringen gjennom- sikringsselskapenes produkter er i samsvar med forsi- føre tiltak for å sikre fri konkurranse på markedet kringsvirksomhetsloven. Meldeplikten gjelder for alle for kommunale tjenestepensjonsordninger (Doku- bransjer og produktgrupper innen livsforsikring, og er ment nr. 8:38 (1999-2000)) således ikke noe særskilt i tilsynet med kommunale Jeg viser til oversendelse av 11. april 2000 fra Stor- pensjonsordninger. tingets finanskomite vedlagt forslag fra stortingsrepre- I tråd med gjeldende rett griper Kredittilsynet i etter- sentantene Erna Solberg og Per-Kristian Foss om å be tid inn mot et livsforsikringsprodukt dersom det etter Regjeringen gjennomføre tiltak for å sikre fri konkur- Kredittilsynets vurdering er i strid med bestemmelser i ranse på markedet for kommunale tjenestepensjons- loven eller med bestemmelser som er gitt med hjemmel ordninger. i loven. Et produkt er å anse som lovlig inntil eventuell I forslaget heter det at kommunenes forpliktelser i slik inngripen foreligger. I første rekke er det soliditets- henhold til Hovedtariffavtalen (HTA) viser seg å ha en messige vurderinger som ligger til grunn ved Kredittil- sterk konkurransehemmende effekt. Stortingsrepresen- synets gjennomgang av produktmeldinger. tantene viser særlig til tariffavtalens flytteregler, og I brev av 10. april 2000 til Lørenskog kommune utta- mener at disse "er så kompliserte, og virker så innelå- ler Kredittilsynet: sende, at overgang til annen leverandør av tjenestepen- "I Hovedtariffavtalen for kommunal sektor heter det sjonsordninger i betydelig grad er vanskeliggjort". at pensjonsrettighetene skal være forsikringsmessig Bestemmelser vedrørende pensjonsforhold er tatt inn dekket i et forsikringsselskap eller en pensjonskasse, i HTA kapittel 2. Tariffavtalen stiller bestemte vilkår basert på forsikringsprodukter som er tatt til etterret- ved flytting av pensjonsforsikring til annen tilbyder. ning av Kredittilsynet. Denne formuleringen står for avtalepartenes regning. Kredittilsynet tar ikke livsfor- Vilkårene gjelder både saksbehandling ved flytting sikringsprodukter "til etterretning". En slik prosedyre samt innholdet i det nye forsikringsproduktet. For ville i realiteten representere en videreføring av tidli- tariffperioden 1998-2000 er gjeldende bestemmelser gere lovgivnings bestemmelser om forhåndsgodkjen- gitt i HTA punkt 2.1.8, som lyder: nelse. Disse bestemmelsene ble erstattet av det oven- nevnte meldepliktssystem ved ikrafttredelsen av "Ved skifte av selskap/pensjonskasse skal dette drøf- gjeldende lov i 1989. Bestemmelser om forhåndsgod- tes med de tillitsvalgte, jf. flytteforskriften kapittel 3. kjennelse ville i alle tilfeller ha vært i strid med EU-ret- Referat fra drøftingene skal følge saken fram til avgjø- ten på dette området, som Norge er forpliktet av gjen- relsen i kommunestyret/fylkestinget/styret. nom tilslutning til EØS-avtalen. Før behandling i besluttede organ knyttet til eventu- (---) Bestemmelser av den type som er inntatt i elt skifte av selskap kan begynnes, skal aktuelle tilbud Hovedtariffavtalen for kommunal sektor, som altså for- på ny tjenestepensjonsordning forelegges for Pen- utsetter en form for forhåndsgodkjennelse, er lite sjonsutvalgets tariffparter, som skal godkjenne om de ønskelig fra Kredittilsynets side. Arbeidslivets parter ulike pensjonsforsikringsproduktene tilfredsstiller de burde etter Kredittilsynets oppfatning selv ta ansvaret forannevnte tariffkravene. for kvalitetsvurderingen av en tilbudt pensjonsløsning Tjenestepensjonsordningen må i tillegg være basert i forhold til de rettigheter og plikter som er nedfelt i en på et finansieringssystem som er kjønnsnøytralt og arbeidsavtale." som ikke virker utstøtende på eldre arbeidstakere. Før saken kan avgjøres av kommunestyret/fylkestin- Konkurransetilsynets vurderinger get/styret, må godkjenning av Statens Pensjonskasse Jeg viser videre til at det er konkurransemyndighe- foreligge, knyttet til opptak i overføringsavtalen, og tene som vurderer om Hovedtariffavtalens reguleringer pensjonsordningen å være tatt til etterretning av Kre- er i samsvar med konkurranselovgivningen. Konkur- dittilsynet, jf. pkt. 2.1.5 og 2.1.6." ransetilsynet har i brev av 13. januar 2000 (vedlagt) I lys av ovennevnte tariffbestemmelser ønsker jeg å vurdert bestemmelsene i HTA punktene 2.1.6 og 2.1.8 påpeke følgende: fjerde ledd om at det stilles krav om at ny pensjonsord- ning må være tatt til etterretning av Kredittilsynet før Finansdepartementets/Kredittilsynets ansvarsområde flytting kan gjennomføres. Konkurransetilsynet har Enkelte bestemmelser i HTA, jf. punktene 2.1.6 og lagt til grunn at disse bestemmelsene i Hovedtariffav- 2.1.8 viser til prosedyrer i Kredittilsynet. Jeg ønsker talen omfattes av konkurranselovens saklige virkeom- derfor å presisere at Kredittilsynets oppgaver i tilknyt- råde. Konkurransetilsynet har videre funnet at bestem- ning til vurdering av produkter innen livsforsikring lig- melsene er egnet til å begrense konkurransen i ger i å forvalte forskrift 10. november 1994 nr. 1 000 markedet, men uttaler i brevet at de har unnlatt å gå om meldeplikt som er gitt av Finansdepartementet med videre med saken ut fra den korte tiden som gjensto til hjemmel i lov om forsikringsvirksomhet § 7-6. Hensik- HTA utløper 30. april 2000. Brevet fra Konkurransetil- 4 Innst. S. nr. 173 - 1999-2000 synet må forstås slik at saken kan bli undergitt ny rette pensjonsordning for sine tilsatte som tilfredsstil- behandling av Konkurransetilsynet, avhengig av hva ler kravene i avtalen. Omfanget av kommunenes for- som måtte bli inntatt i den nye HTA. pliktelse til å sikre sine ansatte pensjonsrettigheter står dermed fast. Overføringsavtalen Bestemmelsene i Hovedtariffavtalen utpeker ikke et Vedrørende siste ledd i HTA punkt 2.1.8 viser jeg til bestemt selskap eller pensjonskasse til å levere de at Arbeids- og administrasjonsdepartementet har opp- kommunale pensjonsordningene. Utgangspunktet er nevnt et offentlig utvalg, bl.a. på anmodning fra Kon- således at kommunene på visse angitte vilkår selv kan kurransetilsynet, som skal vurdere overføringsavtalen. bestemme hvem de vil kjøpe pensjonsforsikring fra. At Utvalget skal avlevere sin innstilling innen 1. oktober det skal være slik konkurranse innenfor tariffområdet 2000. Utvalget skal bl.a. vurdere konkurransemessige fremkommer også implisitt av at det i avtalen er åpnet forhold i tilknytning til overføringsavtalen. Bakgrun- for at kommunene kan bytte forsikringsselskap eller nen for dette er muligheten for at virksomheter, her- pensjonskasse. under kommunale, blir avskåret fra å tegne pensjons- Kommunene Alta, Borre og Klepp har i brev av hen- forsikring der de selv ønsker. En årsak til dette er at det holdsvis 15. september 1998, 17. desember 1998 og 4. er inngått tariffavtaler som krever at de ansatte skal januar 1999 henvendt seg til Konkurransetilsynet ved- være omfattet av en pensjonsordning som faller inn rørende enkelte av bestemmelser om pensjonsforhold i under overføringsavtalen. Finansdepartementet mener Hovedtariffavtalen. Disse kommunene mener at at det er hensiktsmessig å avvente dette arbeidet før en bestemmelsene hindrer eller gjør det vanskelig for eventuelt går videre med de spørsmålene som tas opp kommunene å skifte pensjonsforsikringsleverandør. av stortingsrepresentantene Solberg og Foss. Konkurransetilsynet har på denne bakgrunn foretatt en På generelt grunnlag ser Finansdepartementet det nærmere vurdering av bestemmelsene i Hovedtariffav- som ønskelig med konkurranse innen alle deler av for- talen pkt. 2.1.6 og pkt. 2.1.8 fjerde ledd. sikringsmarkedet. Jeg legger til grunn at partene ved Hovedtariffavtalen pkt. 2.1.6 lyder: den forestående gjennomgangen av HTA tar i betrakt- ning de forhold Kredittilsynet og Konkurransetilsynet "Pensjonsrettighetene, herunder lineært beregnede har pekt på. og regulerte oppsatte pensjonsrettigheter, skal for alle ytelsers vedkommende være forsikringsmessig dekket i et forsikringsselskap eller en pensjonskasse, basert på forsikringsprodukter som er tatt til etterretning av Kre- Undervedlegg dittilsynet." Konkurranseloven § 3-10 - Bestemmelser i Hoved- I pkt. 2.1.8 andre ledd i Hovedtariffavtalen heter det: tariffavtalen vedrørende pensjonsforhold i kommunal sektor "Før behandling i besluttende organ knyttet til even- tuelt skifte av selskap kan begynnes, skal aktuelle til- Avgjørelse A00-1 bud på ny tjenestepensjonsordning forelegges for Pen- Konkurransetilsynet viser til brev av 25. mai 1999, sjonsutvalgets tariffparter, som skal godkjenne om de der tilsynet varslet inngrep med hjemmel i konkurran- ulike pensjonsforsikringsproduktene tilfredsstiller de forannevnte tariffkravene." seloven (krrl.) § 3-10 mot bestemmelser om flytting av pensjonsforsikring inntatt i Hovedtariffavtalen for I pkt. 2.1.8 fjerde ledd følger videre: perioden 1. mai 1999-30. april 2000. Avtalen er inngått mellom Kommunenes Sentralforbund (KS), på vegne "Før saken kan avgjøres av kommunestyret/fylkes- av kommunene, og de ansattes organisasjoner (Lands- tinget/styret, må godkjenning av Statens Pensjons- kasse foreligge, knyttet til opptak i overføringsavtalen, organisasjonens forhandlingssammenslutning i den og pensjonsordningen må være tatt til etterretning av kommunale sektor (LO), Yrkesorganisasjonenes Sen- Kredittilsynet, jf. pkt. 2.1.5 og 2.1.6." tralforbund - kommune (YS) og Akademikernes Fel- lesorganisasjon - seksjon kommune (AF)). Tilsynets inngrepsvarsel gikk ut på å forby de deler av Hovedtariffavtalens pkt. 2.1.6 og 2.1.8 som stiller 1. Bakgrunn som krav at forsikringsproduktet/pensjonsordningen Hovedtariffavtalen fastsetter rettigheter til tjeneste- skal være tatt til etterretning av Kredittilsynet. Som pensjon for ansatte i kommunal sektor. Som hovedre- nevnt har Konkurransetilsynet mottatt flere henvendel- gel omfatter avtalen alle arbeidstakere i et fast forplik- ser fra kommuner som ønsker å overføre sine pensjons- tende arbeidsforhold med en på forhånd fastsatt ordninger fra KLP til private pensjonskasser, og som arbeidstid pr. uke, jf. avtalens pkt. 1.1. ikke har fått den nødvendige godkjennelse av Pen- Avtalens pkt. 2.0 definerer tjenestepensjon som "den sjonsutvalget. Konkurransetilsynet er også gjort opp- pensjon en arbeidstaker har rett til i samsvar med merksom på at 11 kommuner til tross for manglende denne tariffavtale og tilsvarende de til enhver tid gjel- godkjennelse faktisk har skiftet leverandør av tjeneste- dende vedtekter for Felles Kommunal Pensjonsordning pensjoner fra KLP til andre forsikringsselskaper pr. 1. i KLP (Kommunal Landspensjonskasse)". I henhold til januar 1999. I tillegg skiftet Alta kommune leverandør avtalens pkt. 2.1 er arbeidsgivere forpliktet til å opp- av tjenestepensjoner uten den nødvendige godkjen- Innst. S. nr. 173 - 1999-2000 5 nelse med virkning fra 1. januar 1998. I denne sam- 3. Konkurransetilsynets inngrepskompetanse etter menheng kan nevnes at Landsorganisasjonen (LO) og konkurranseloven Norsk Kommuneforbund (NKF) har tatt ut stevning for 3.1 Konkurranselovens saklige virkeområde Arbeidsretten mot disse 12 kommunene, med påstand Krrl. § 1-3 definerer lovens saklige virkeområde. I om at skiftet av pensjonsleverandør er tariffstridig, og henhold til bestemmelsens første ledd omfatter kon- at kommunene derfor må gjenopprette forholdet til kurranseloven ervervsvirksomhet av enhver art, uten KLP frem til Pensjonsutvalget eventuelt godkjenner hensyn til hva slags varer eller tjenester virksomheten skiftet i samsvar med Hovedtariffavtalen. Pr. dags dato gjelder, og uansett om den er privat eller drives av stat er saken overfor Alta kommune frafalt. eller kommune. Videre er det fastslått i § 1-3 annet ledd Begrepet kommuner blir i det følgende brukt som at loven ikke gjelder for "lønns- og arbeidsvilkår i tje- fellesbetegnelse på kommuner, fylkeskommuner og neste hos andre." kommunale virksomheter, i den grad Hovedtariffavta- Før det tas stilling til om Konkurransetilsynet vil len gjelder for dem. gripe inn mot de deler av bestemmelsene i Hovedtariff- avtalen pkt. 2.1.6 og 2.1.8 fjerde ledd som oppstiller 2. Høring av og øvrige merknader til Konkurransetil- som vilkår at forsikringsproduktet eller pensjonsord- synets inngrepsvarsel ningen må være tatt til etterretning av Kredittilsynet før Konkurransetilsynets varsel om mulig inngrep ble skifte av forsikringsselskap eller pensjonskasse kan rettet mot partene i Hovedtariffavtalen. Et eget finne sted, må det slås fast om dette er et vurderings- høringsbrev ble tilsendt Den Norske Aktuarforening, tema som omfattes av lovens saklige virkeområde. Det Aktuarkonsulenters Forum, De selvstendige kommu- må således vurderes om de aktuelle bestemmelsene nale pensjonskasser, Kredittilsynet, Norges Forsi- regulerer ervervsvirksomhet, og om de omhandler kringsforbud, Norske Pensjonskassers Forening, og lønns- og arbeidsvilkår i tjeneste hos andre. kopi av høringsbrevet ble sendt til tariffpartene, Alta kommune, Borre kommune, Klepp kommune, Store- 3.1.1 Ervervsvirksomhetsbegrepet brand og KLP. Ovennevnte vilkår i Hovedtariffavtalen pkt. 2.1.6 og I høringsbrevet ba tilsynet spesielt om merknader til 2.1.8 fjerde ledd innebærer en begrensning på kommu- følgende spørsmål: nenes mulighet til å kjøpe pensjonsforsikring, og er således en regulering av innkjøpsvirksomhet. Spørs- 1. Er det etter Deres oppfatning nødvendig for å sikre målet blir dermed om innkjøpsvirksomhet omfattes av de kommunalt ansattes pensjoner, at norske livs- ervervsvirksomhetsbegrepet i krrl. § 1-3 første ledd. forsikringsselskapers tilbud til kommunene om Begrepet ervervsvirksomhet er nærmere definert i pensjonsordninger skal godkjennes av Kredittilsy- krrl. § 1-2 bokstav a) som "all slags økonomisk virk- net før ordningene tas i bruk? somhet, varig eller leilighetsvis, som drives mot veder- 2. Er det etter Deres oppfatning tilstrekkelig at norske lag." Etter Konkurransetilsynets oppfatning omfatter livsforsikringsselskaper er underlagt offentlig til- begrepet "økonomisk virksomhet" i hovedsak all virk- syn uten krav i lovgivningen til forhåndsgodkjen- somhet som består i produksjon, utveksling eller distri- ning av selskapenes tariffer? busjon av varer eller tjenester, selv om virksomheten ikke har mulighet til eller som formål å gå med over- Tariffpartene, KS, LO/NKF, YS og AF, har kommet skudd. Hvordan virksomheten finansieres har heller med merknader i saken. Det samme har Storebrand, ikke betydning. Denne forståelse av begrepet ervervs- KLP, Kredittilsynet, Akademikerne og Norges For- virksomhet er også lagt til grunn av Arbeids- og admi- sikringsforbund. Videre har tilsynet på anmodning hatt nistrasjonsdepartementet i Ot.prp. nr. 97 (1998-99) om møter med KLP, LO/NKF/YS og KS henholdsvis 31. lov om endringer i konkurranseloven, side 10. I propo- august, 5. og 11. oktober. sisjon presiseres at det avgjørende for avgrensningen De skriftlige merknadene i saken er meget omfangs- av konkurranselovens virkeområde er om virksomhe- rike. Både tariffpartene og flere av høringsinstansene ten er av økonomisk eller kommersiell natur. På bak- har kommet med en rekke innspill, samt henvist til grunn av dette er det Konkurransetilsynets oppfatning flere av prosesskrivene i nevnte Arbeidsrettssak for at innkjøpsvirksomhet er ervervsvirksomhet. Dette nærmere redegjørelse for deres oppfatning av de spørs- bekreftes av departementet til ovennevnte odelstings- mål inngrepsvarselet reiser. proposisjon, der det legges til grunn at alt offentlig inn- Konkurransetilsynet har nøye vurdert de opplysnin- kjøp av varer eller tjenester omfattes av konkurranselo- ger som har fremkommet i alle de innkomne dokumen- vens ervervsvirksomhetsbegrep. Det kan for øvrig også ter og i møter med KLP og tariffpartene. På bakgrunn vises til at det i lovens forarbeider klart forutsettes at av det store omfang av informasjon tilsynet har mottatt, krrl. § 3-10 kommer til anvendelse på innkjøpsregule- finner tilsynet det imidlertid ikke hensiktsmessig å gi ringer. en samlet oversikt over alle de opplysninger som har Etter dette legges til grunn at de omstridte bestem- fremkommet i tilknytning til tilsynets inngrepsvarsel. melsene i Hovedtariffavtalen innebærer en regulering av ervervsvirksomhet, og dermed som utgangspunkt 6 Innst. S. nr. 173 - 1999-2000 omfattes av lovens saklige virkeområde, jf. krrl. § 1-3 omfattet "ferievilkår, trygde- og pensjonsordninger første ledd. o.l." I forarbeidene til konkurranseloven forutsettes det at unntaket skal ha samme innhold etter de to lovene. 3.1.2 Lønns- og arbeidsvilkår De deler av en arbeidsavtale som omhandler de Ifølge krrl. § 1-3 annet ledd gjelder loven imidlertid ansattes pensjonsordninger er således som utgangs- ikke for lønns- og arbeidsvilkår i tjeneste hos andre. punkt omfattet av unntaksbestemmelsen i krrl. § 1-3 Før det kan foretas en inngrepsvurdering etter krrl. § 3- annet ledd. Ifølge forarbeidene refererer unntaksbe- 10 må det derfor tas stilling til i hvilken utstrekning de stemmelsen som nevnt til "avtaleverk(et) for fastset- nevnte bestemmelsene i Hovedtariffavtalen omhandler telse av prisen på arbeidskraft." Etter Konkurransetil- slike avtalevilkår. synets oppfatning støtter denne uttalelsen det syn som Lovens forarbeider gir liten veiledning med hensyn er kommet til uttrykk i inngrepsvarselet om at ikke til hva som ligger i begrepet "lønns- og arbeidsvilkår". enhver bestemmelse som vedrører pensjonsordninger i Lovutvalget fastslo at unntaket ikke skulle omfatte de en arbeidsavtale omfattes av unntaket. Det er således sider ved en arbeidsavtale som direkte regulerer kon- nødvendig å se nærmere på hva som reguleres i de kurranseforholdene i bransjen ut over lønns- og ulike bestemmelsene i den del av tariffavtalen som arbeidsvilkår. Utvalget uttalte også at: omhandler pensjonsordninger. Etter tilsynets forståelse følger det av Hovedtariffav- "Selv om konkurranselovgivningen etter utvalgets oppfatning ikke skal omfatte arbeid i annens tjeneste talen at den enkelte arbeidstakers rettigheter i forhold (spillereglene i arbeidslivet), vil konkurranseloven til sin arbeidsgiver skal være de samme uansett hvor etter forslaget likevel komme til anvendelse når avtaler pensjonsforsikringen er tegnet. Reguleringen av hvor- mellom sammenslutninger av arbeidstakere og dan den enkelte kommune rent praktisk oppfyller sine arbeidsgivere virker begrensende på konkurransen forpliktelser i denne forbindelse må anses å være av mellom de næringsdrivende selv." administrativ art. De bestemmelser som tilsynet har Vilkåret i Hovedtariffavtalen om at Kredittilsynet må varslet inngrep mot, angår vilkårene for flytting av ha tatt pensjonsordningen til etterretning før kommu- pensjonsforsikringsavtaler mellom pensjonskasser og/ nene kan foreta skifte av forsikringsselskap eller pen- eller forsikringsselskaper, og ikke hva pensjonsforsi- sjonskasse, er nedfelt i en tariffavtale. På bakgrunn av kringsavtalene i seg selv skal gå ut på. Ettersom de nevnte uttalelser i forarbeidene vil Konkurransetil- arbeidsgiveren er forpliktet etter Hovedtariffavtalen til synet imidlertid ikke være avskåret fra å gripe inn mot å kjøpe pensjonsprodukter som dekker arbeidstakernes enhver bestemmelse som er nedfelt i en slik avtale. Det rettigheter i samsvar med avtalen, kan det prinsipielt må trekkes en grense mellom når avtalen dreier seg om sett ikke ha betydning for den enkelte arbeidstakers "lønns- og arbeidsvilkår i tjeneste hos andre" og når pensjonsrettigheter hvor arbeidsgiveren har tegnet for- den direkte regulerer konkurranseforholdene i bransjen sikringen eller hvordan reglene om flytting av pen- ut over lønns- og arbeidsvilkår. sjonsordning fra et selskap til et annet er utformet. Det er anført i høringsrunden at man ved fastlegging Bestemmelsene i Hovedtariffavtalen om at Kredittilsy- av rekkevidden for unntaksbestemmelsen må legge til net må ha tatt pensjonsordningen til etterretning før grunn den arbeidsrettslige forståelse av begrepet lønns- kommunene kan foreta skifte av forsikringsselskap og arbeidsvilkår. Således skulle alt det som en fagfore- eller pensjonskasse kan derfor ikke omfattes av uttryk- ning og en arbeidsgiverforening i det hele tatt kan tvis- ket "fastsettelse av prisen på arbeidskraft", og kan såle- tes om, unntas fra konkurranselovens virkeområde. des ikke sies å regulere lønns- og arbeidsvilkår i tje- Unntaksbestemmelsen skulle i så fall favne meget vidt. neste hos andre. Bestemmelsene omfattes dermed ikke Etter tilsynets oppfatning er dette ikke i tråd med inten- av unntaket i krrl. § 1-3 annet ledd. sjonen bak unntaket. Det kan i denne sammenheng Konkurransetilsynet legger etter dette til grunn at de vises til at forarbeidene selv begrenser unntakets rek- omtvistede deler av Hovedtariffavtalen omfattes av kevidde ved at det uttrykkelig forutsettes at konkurran- konkurranselovens saklige virkeområde. Tilsynet kan selovgivningen ikke skal omfatte "spillereglene i derfor, under forutsetning av at vilkårene i krrl. § 3-10 arbeidslivet". Tilsynet oppfatter dette i utgangspunkt er oppfylt, gripe inn mot vilkåret i avtalens pkt. 2.1.6 som en henvisning til reguleringer av forholdet mellom og 2.1.8 fjerde ledd om at forsikringsproduktet eller aktørene i arbeidslivet, dvs. arbeidsgiver og arbeidsta- pensjonsordningen må være tatt til etterretning av Kre- ker. Dermed må i alle fall reguleringer som primært dittilsynet før skifte av forsikringsselskap eller pen- angår forholdet til tredjepersoner falle utenfor. Følge- sjonskasse kan finne sted. lig må uttrykket "lønns- og arbeidsvilkår" tolkes snev- rere etter konkurranseretten enn etter arbeidsretten. 3.2 Konkurranseloven § 3-10 Unntaket fra loven for lønns- og arbeidsvilkår i tje- Konkurransetilsynet kan med hjemmel i konkurran- neste hos andre er en videreføring av et tilsvarende seloven § 3-10 gripe inn mot vilkår, avtaler og handlin- unntak i lov av 26. juni 1953 nr. 4 om kontroll og regu- ger dersom tilsynet finner at disse har til formål, virk- lering av priser, utbytte og konkurranseforholdet (pris- ning eller er egnet til å begrense konkurransen i strid loven). Etter prisloven ble det antatt at uttrykket med lovens formål om å sørge for effektiv bruk av sam- "lønns- og arbeidsvilkår" måtte forstås slik at det også funnets ressurser ved å legge til rette for virksom kon- Innst. S. nr. 173 - 1999-2000 7 kurranse. Dersom et forhold har eller er egnet til å ha sine ansatte pensjonsforsikret i private livsforsikrings- en konkurransebegrensende virkning, vil det således selskaper. ikke være avgjørende for tilsynets inngrepskompe- Ved utgangen av 1998 administrert KLP ifølge års- tanse hvorvidt forholdet også har et konkurransebe- beretningen pensjonsordninger for 410 kommuner og grensende formål. om lag 2 700 kommunale og andre bedrifter. I alt omfattet dette 263 807 personer med pensjonsrettighe- 4. Konkurransemessig vurdering ter. KLP hadde i 1998 premieinntekter på 6,2 milliar- I konkurranseanalysen vil Konkurransetilsynets først der kroner og en samlet forvaltningskapital på 74 mil- avgrense det relevante marked, så vurdere om det er liarder kroner. Med 90 prosent av kommunene og vel dominerende aktører i markedet. Videre vurderes om 60 prosent av de kommunalt ansatte i sin pensjonsord- det foreligger en begrensning av konkurransen og om ning er KLP etter Konkurransetilsynets oppfatning en dette gir ineffektiv bruk av samfunnets ressurser. dominerende aktør i markedet. Videre har de KLP-til- Ved avgrensningen av det relevante marked vil det sluttede kommunene til sammen en tilsvarende domi- være en produktdimensjon og en geografisk dimen- nerende stilling som kjøper i markedet. sjon. Det relevante produktmarkedet omfatter de pro- Som nevnt innledningsvis har Pensjonsutvalget etter dukter som kjøperne anser som utbyttbare, dvs. som Hovedtariffavtalen nektet å godkjenne at kommuner kan tilfredsstille samme behov. Produktet kollektiv skifter forsikringsselskap eller pensjonskasse, med den pensjonsforsikring for ansatte i kommuner etterspørres begrunnelse av Kredittilsynet ikke har tatt det nye for- av den enkelte norske kommune for å dekke de avtale- sikringsproduktet eller pensjonsordningen til etterret- bestemte pensjonsforpliktelser kommunen har overfor ning. Slike nektelser vil etter Konkurransetilsynets sine ansatte. Produktet atskiller seg fra kollektive ord- vurdering kunne begrense den reelle adgangen til å ninger som staten eller ikke-offentlige arbeidsgivere bytte leverandør og dermed låse kunden til den opprin- har for sine ansatte. Med hensyn til pensjonsytelsen er nelige leverandøren. Manglende mulighet til å skifte produktet i all hovedsak lik det statsansatte får fra Sta- leverandør vil virke konkurransebegrensende. tens Pensjonskasse, og dermed forskjellig fra de pen- Av Hovedtariffavtalens pkt. 2.1.6 og 2.1.8 fremgår sjonsytelser som normalt inngår i pensjonsprodukter det ikke klart hva som ligger i kravet om at forsikrings- som etterspørres av ikke-offentlige arbeidsgivere. produktet eller pensjonsordningen er "tatt til etterret- Finansieringen av de kommunale ordningene er imid- ning" av Kredittilsynet. De opplysninger som Konkur- lertid, til forskjell fra ordningen i Statens Pensjons- ransetilsynet har mottatt fra kommuner og partene kasse, mer lik den som gjelder for ikke-offentlige tyder imidlertid på at det ikke er tilstrekkelig å melde arbeidsgivere, basert på et forsikringsteknisk system produktet eller ordningen til Kredittilsynet for å få til- med forhåndsinnbetaling av premie. Premien skal i latelse til flytting. Pensjonsutvalget ser ut til å kreve at prinsippet sikre forhåndsdekning av opptjente pen- Kredittilsynet har gitt en eller annen form for vurde- sjonsrettigheter. Etter Konkurransetilsynets oppfatning ring av produktet før flytting kan skje. Dette er til tross skiller produktet seg så mye fra de øvrige kollektive og for at Kredittilsynet selv har uttalt at: individuelle pensjonsordninger at produktet utgjør et "Gjeldende rett består etter dette i at Kredittilsynet i eget relevant produktmarked. ettertid kan gripe inn mot et livsforsikringsprodukt der- Det relevante geografiske markedet avgrenses på til- som dette er i strid med bestemmelser i loven, og at et svarende måte som produktmarkedet. Den enkelte produkt er å anse som lovlig inntil en slik inngripen kommune dekker i dag sine pensjonsforpliktelser ved å foreligger. Det er i første rekke soliditietsmessige vur- etterspørre kollektiv pensjonsforsikring hos tilbydere deringer som ligger til grunn ved Kredittilsynets gjen- nomgang av produktmeldinger. Bestemmelser av den som har konsesjon hjemlet i forsikringsvirksomhetslo- typen som er inntatt i Hovedtariffavtalen for kommunal ven av 10. juni 1988 nr. 39, § 2-1. Tilbyderne er enten sektor, som altså forutsetter en form for forhåndsgod- ordinære livsforsikringsselskap, kommunesektorens kjennelse, er lite ønskelig fra Kredittilsynets side." forsikringsselskap KLP eller en egen pensjonskasse opprettet av den enkelte kommune eller fylkeskom- I stedet for ordningen med forhåndsgodkjenning er mune. Det synes foreløpig ikke aktuelt å kjøpe kollek- det innført en ordning der forsikringsselskapet senest tiv pensjonsforsikring fra andre enn tilbydere etablert i med at det starter markedsføring av et produkt skal gi Norge, som dermed blir det relevante geografiske mar- Kredittilsynet melding om produktet. Forsikringssel- kedet. skapenes meldeplikt til Kredittilsynet er regulert i for- Det er et fåtall tilbydere i det relevante markedet. skrift av 10. november 1994 nr. 1000 om meldeplikt for KLP, som er den største, er et gjensidig selskap eid av forsikringstekniske beregningsgrunnlag. Forskriften er norske kommuner. Av andre tilbydere i markedet kan gitt med hjemmel i forsikringsvirksomhetsloven av 10. det nevnes at enkelte større kommuner og fylkeskom- juni 1988 nr. 39, § 7-6. muner, for eksempel Oslo, Bergen og Trondheim, har Behovet for offentlig forhåndskontroll av livsfor- egne pensjonskasser. Siden pensjonskassene ikke til- sikringsprodukter har vært vurdert tidligere, bl.a. av byr produkter til andre enn "eieren", utgjør de imidler- Harlem-utvalget som i utredningen NOU 1983:52 For- tid en begrenset konkurransefaktor i forhold til aktører sikring i Norge. Utvalget foreslo at forhåndskontrollen som konkurrerer i markedet. Et fåtall kommuner har av premier og vilkår i livsforsikring ble forlatt, og ga 8 Innst. S. nr. 173 - 1999-2000 uttrykk for at forhåndsgodkjenning i noen grad kunne synet har forståelse for at målsettingen med bestem- ha virket hemmende på konkurransen i norsk livsfor- melsene er kvalitetssikring. Konkurransetilsynet har i sikring. sitt inngrepsvarsel til partene imidlertid pekt på at Som påpekt av partene fikk Harlem-utvalgets syns- bestemmelsene i punktene 2.1.6 og 2.1.8 i Hovedtariff- punkter på forhåndsgodkjenning ikke gjennomslag i avtalen også har en konkurransebegrensende virkning. forsikringsvirksomhetsloven av 10. juni 1988 nr. 39 Konkurransetilsynet mener at de nevnte henvendelser med forsikrifter. Først ved endringer i forbindelse med fra Alta, Klepp og Borre kommune viser at de aktuelle tilpasninger til Tilleggsavtalen til EØS-avtalen kreves bestemmelsene i Hovedtariffavtalen i tillegg til å skulle det ikke lenger at forsikringsselskapene får Kredittilsy- sikre kvaliteten på produktet, også har hindret norske nets forhåndsgodkjenning av sine premier og vilkår, jf. livsforsikringsselskaper å tilby norske kommuner sine forsikringsvirksomhetsloven § 7-6 og forskrift om pensjonsprodukter på like vilkår. meldeplikt av 10. november 1994. Det følger av tredje Etter Konkurransetilsynets oppfatning har bestem- livsforsikringsdirektiv (Rdir. 92/96 EØF) art. 29 at melsene i Hovedtariffavtalen begrenset konkurransen medlemsstatene i utgangspunktet ikke kan kreve forut- ved å forsinke og dermed hindre flytting av pensjons- gående tillatelse eller løpende underretning om gene- ordninger. Konkurransetilsynet kan ikke se at bestem- relle eller spesielle forsikringsvilkår, premietariffer, melsene fører til en kvalitetssikring, utover det som det tekniske grunnlag som anvendes ved beregning av eventuelt måtte følge av at flytting utsettes på ubestemt premietariffer og forsikringstekniske avsetninger. Ved tid under henvisning til en vurdering i Kredittilsynet. behandlingen av endringen uttalte Finansdepartemen- En slik praksis vil favorisere selskaper med etablerte tet i Ot.prp. nr. 77 (1993-94) side 15 at det ved fastset- tariffer og kundeforhold. Konkurransetilsynet mener at telsen av forsikringsvirksomhetsloven § 7-6 ble lagt til dette i realiteten innebærer et krav om forhåndsgod- grunn at en prinsipielt skulle gå bort fra forhåndskon- kjenning som vil bidra til å opprettholde og styrke troll av premier. Det vises til Ot.prp. nr. 42 (1986-87) KLPs dominerende stilling i markedet ved at de øvrige side 121 hvor departementet ga uttrykk for at forhånds- norske livsforsikringsselskaper hindres i å tilby sine kontroll generelt sett var lite hensiktsmessig og at ord- produkter. Konkurransetilsynet ser kommunenes ningen med forhåndsgodkjennelse i livsforsikring adgang til å flytte sine pensjonsordninger som en vik- sannsynligvis har vært en konkurransebegrensende tig forutsetning for konkurranse i markedet. Ved man- faktor. Konkurransetilsynet forstår dette slik at det nå gelfull konkurranse kan det oppstå effektivitetstap, ikke foreligger offentlig forhåndskontroll av livsforsik- først og fremst ved at konkurransetrykket på kostna- ringsprodukter og at det verken er ønskelig eller mulig dene ved å administrere pensjonsordningen og på å gjeninnføre slik kontroll. Dette syn bekreftes av Kre- avkastningskravene reduseres, men også ved at kom- dittilsynet, som i sin høringsuttalelse uttrykker: muner med en gunstig risikoprofil hindres i å dra for- deler av dette. Med en forvaltningskapital i det rele- "Kredittilsynet tar imidlertid ikke livsforsikringspro- vante marked på om lag 100 milliarder kroner vil selv dukter "til etterretning". En slik prosedyre ville i reali- en marginal virkning av begrenset konkurranse kunne teten representere en videreføring av den tidligere lovs bestemmelse om forhåndsgodkjennelse." utgjøre et betydelig effektivitetstap. Kredittilsynet har nå behandlet de innmeldte pen- En viktig forutsetning for en reell flytteadgang for sjonsforsikringer og etter det Konkurransetilsynet har pensjonsordninger vil være at de konkurrerende tilby- fått opplyst har livsforsikringsselskapene tilpasset sine derne har produkter som tilfredsstiller kundens kvali- produkter i samsvar med Kredittilsynets merknader. tetskrav, herunder spesielt de krav som stilles i tariffav- Kravet i Hovedtariffavtalen om at Kredittilsynet skal talen. Det forhold at kommunene i dag har ha tatt forsikringsproduktene til etterretning er derfor pensjonsordninger hos ulike aktører som pensjonskas- innfridd for de aktuelle og omstridte produkter. Kon- ser, KLP og øvrige forsikringsselskaper, tilsier etter kurransetilsynet kan likevel ikke se bort fra at dette Konkurransetilsynets oppfatning at pensjonsordninger kravet i Hovedtariffavtalen fortsatt kan være egnet til å også må kunne flyttes mellom de ulike typer av tilby- begrense konkurransen fra nye produkter som blir mar- dere og at det ikke bør legges unødige hindre i veien for kedsført. Det vil imidlertid neppe oppstå nye tilfeller slik flytting. av konkurransebegrensninger før Hovedtariffavtalen Ifølge tariffpartene skal bestemmelsen i punktene utløper 30. april 2000, siden de frister som gjelder for 2.1.6 og 2.1.8 i Hovedtariffavtalen sikre at kommunene flytting av pensjonsprodukter fra KLP før denne dato og partene i arbeidslivet får en pensjonsordning med nå er utløpt. Dessuten er Konkurransetilsynet kjent ytelser som er i samsvar med kravene i Hovedtariffav- med at partene i tariffavtalen også vurderer alternative talen. Partene gir uttrykk for at hensikten med bestem- metoder for kvalitetssikring i fremtiden. På denne bak- melsene ikke er å begrense konkurransen, og viser bl.a. grunn har Konkurransetilsynet funnet at bestemmel- til at det i Hovedtariffavtalen er slått fast at kommu- sene i punktene 2.1.6 og 2.1.8 i gjeldende hovedtariff- nene kan velge om de vil ha sin pensjonsordning i en avtale for tiden ikke fører til, eller i nær fremtid er pensjonskasse eller i et forsikringsselskap, og at egnet til å føre til, slike effektivitetstap at dette kan Hovedtariffavtalen ikke favoriserer en bestemt plasse- begrunne et inngrep mot de nevnte bestemmelser etter ring. En slik kvalitetssikring kan være påkrevet og til- krrl. § 3-10. Innst. S. nr. 173 - 1999-2000 9

Avslutningsvis vil Konkurransetilsynet bemerke at som en kommune med fordeling av ansatte nær kollek- noe av grunnlaget for at enkelte kommuner har incita- tivets gjennomsnitt. Dette innebærer en kryssubsidie- menter til å flytte sine pensjonsforsikringer fra KLP og ring mellom kommunene som ikke får fastsatt premier til andre tilbydere ikke nødvendigvis følger av KLPs i samsvar med den risikoprofil som kommunenes administrasjonskostnader eller avkastning på forvalt- ansatte representerer. I dag kan kommunene unngå en ningskapitalen, men kan knyttes til KLPs måte å slik kryssubsidiering ved å etablere egen pensjons- beregne premier på. Ifølge KLPs vedtekter § 1 bereg- kasse eller ved å etablere egne pensjonsordninger i nes premien som innbetales av kommunene som en fel- livsforsikringsselskaper. Konkurransetilsynet vil imid- les gjennomsnittspremie, fastsatt i prosent av pensjons- lertid understreke at KLPs premiefastsetting ikke er grunnlaget. Premien for den enkelte kommune er relevant i denne saken. således beregnet på bakgrunn av alders- og kjønnsfor- Kopi av dette brev er sendt Arbeids- og administra- delingen i hele KLP-kollektivet. Denne premiebereg- sjonsdepartementet, høringsinstansene, kommunene ningen krever dispensasjon fra forsikringslovgivnin- Alta, Borre og Klepp, Storebrand ASA og Kommunal gen. Kommuner med en annen alders- og kjønns- Landspensjonskasse. fordeling enn gjennomsnittet innbetaler samme premie