[282] Rapport Væpnet hjelp utenfra i norsk sikkerhetspolitikk John Kristen Skogan Nr. 282 August – 2004 Norwegian Institute Norsk of International Affairs Utenrikspolitisk Institutt Utgiver: NUPI Copyright: © Norsk Utenrikspolitisk Institutt 2004 ISSN 0804 - 72 35 ISBN 82 7002 105 9 Alle synspunkter står for forfatternes regning. De må ikke tolkes som uttrykk for oppfatninger som kan tillegges Norsk Utenrikspo- litisk Institutt. Artiklene kan ikke reproduseres - helt eller delvis - ved trykking, fotokopiering eller på annen måte uten tillatelse fra forfatterne. Any views expressed in this publication are those of the authors. They should not be interpreted as reflecting the views of the Norwegian Institute of International Affairs. The text may not be printed in part or in full without the permission of the authors. C.J. Hambrosplass 2 d Visiting Address: P.O. Box 8159 Dep. Postal Address: N-0033 Oslo Norway www.nupi.no Internet: [email protected] E-Mail: [+ 47] 22 36 21 82 Fax: [+ 47] 22 99 40 00 Tel: Væpnet hjelp utenfra i norsk sikkerhetspolitikk John Kristen Skogan [Abstract] Denne rapporten undersøker hvilken rolle muligheten for å få væpnet hjelp fra andre land har spilt i norsk sikkerhetspolitisk tenkning og planlegging gjennom de siste vel hundre år. Studien ser på hvilke forestillinger man i Norge på begynnelsen av forrige århundre hadde om denne muligheten, på et tidspunkt da den av hensyn til nøytralitetspolitikkens troverdighet ikke burde nevnes høyt. Hvordan tanken om væpnet hjelp utenfra, fra å være stilltiende spekulasjon, kom inn som tema i den offentlige debatt, og hvilke motforestillinger den møtte, blir også viet oppmerksomhet. Noen av de problemstillinger som i denne sammenheng ble reist, blir også viet særskilt oppmerksomhet når det deretter blir sett nærmere på den betydning forutsetningen om væpnet hjelp fra allierte i tilfelle aggresjon fikk i norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk etter siste verdenskrig. De muligheter denne forutsetningen åpnet, de dilemmaer den reiste og de krav den stilte, blir særskilt belyst. Til slutt blir søkelyset satt på hva forutsetningen om væpnet hjelp fra allierte i tilfelle behov, har fått å si for sikkerhetspolitisk planlegging og for forsvarets rolle og utforming etter den kalde krigen, med et NATO under sterk endring i bakgrunnen. Innhold Innledning....................................................................................................... 5 Hjelp fra Storbritannia.................................................................................... 6 Hjelp fra verdenssamfunnet............................................................................ 9 Folkeforbundet og forslagene fra Forsvarskommisjonen...................... 9 Perspektiver under omlegging og nedbygging av forsvaret ................ 15 Tanken om hjelp utenfra og tilbakekomsten til nøytralitetspolitikk.... 19 Etter krigsutbruddet: Spørsmålet om hjelp fra Storbritannia............... 25 Hjelp fra allierte............................................................................................ 28 Etterkrigstid: Hjelp utenfra i lys av nære erfaringer og nye utfordringer.. 28 Væpnet hjelp fra allierte i nytt norsk sikkerhetspolitisk opplegg.............. 33 Forutsetninger for effektiv alliert hjelp – og ledsagende dilemmaer......... 40 Holdetid........................................................................................... 40 Tilrettelegging for hjelp fra allierte ................................................. 42 Tilgjengelighet av alliert hjelp......................................................... 49 Tilkomst for alliert hjelp.................................................................. 52 Hjelp utenfra i den kalde krigens kjølvann og etter...................................... 58 1990-tallet............................................................................................ 58 Inn i et nytt tiår .................................................................................... 63 Mot fremtiden: Noen tilbakeblikk og sammenligninger .............................. 73 Litteraturliste ................................................................................................ 81 Innledning Hensikten med denne studien er å undersøke hvordan den opprinnelig uvante tanken om væpnet hjelp utenfra i tilfelle militær aggresjon mot Norge kom inn i norsk sikkerhetspolitisk planlegging, hva den fikk å si i forsvars- og sikkerhetspolitikken, samt se noe nærmere på hvilken plass og funksjon den nå har der.1 I det nøytrale Norge på begynnelsen av forrige århundre var væpnet hjelp fra andre land ikke bare en uvant, men nærmest en unevnelig tanke. Til for- skjell fra dengang er det i dag ikke noe uvant ved forestillingen om slik hjelp. Under siste del av den kalde krigen var tvert om forutsetningen om al- lierte militære forsterkninger til Norge i tilfelle sovjetisk angrep på landet blitt en av de mest sentrale faktorer i den norske sikkerhetspolitiske kalkyle. At Norge kunne regne med væpnet hjelp fra allierte i en slik situasjon, ble også sett på som en naturlig følge av NATO-medlemskapet – selv om direk- te hjelp til Norge slett ikke var så opplagt gjennom medlemskapets første vel ti år som senere ofte antatt. Men tanken om væpnet hjelp utenfra kom ikke inn i norsk sikkerhetspoli- tisk planlegging som et resultat av medlemskapet i NATO. En antatt sann- synlighet for slik hjelp ble allerede før Atlanterhavspaktens tilblivelse i 1949 lagt inn som forutsetning ved tilretteleggingen av norsk sikkerhetspolitikk. Og enda tidligere ble muligheten for å få væpnet bistand fra andre land i til- felle angrep trukket inn i norske sikkerhetspolitiske vurderinger og ved én anledning lagt til grunn i tilrådinger fra en offentlig oppnevnt kommisjon til regjering og storting. Det siste skjedde til og med mange år før Norge for godt forlot nøytrali- tetspolitikken som sikkerhetspolisk kurs. Med den som bakgrunn var tanken om å ta sikte på væpnet hjelp utenfra både uvant og problematisk. En slik tanke lot seg vanskelig forene med siktemålet om nøytralitet i krig, som had- de sterk og bred støtte i den norske befolkning. Tanken minnet mer om alli- ansepolitikk, som det rådde utbredt skepsis til. Det gjør det ekstra interessant å undersøke hvorfor, ut fra hvilke argumenter, forestillinger og behov, tan- ken om væpnet hjelp utenfra ble trukket inn i sikkerhetspolitiske overleg- ninger på et tidspunkt da den ikke, slik tilfellet var etter 1949, fremsto som et selvsagt element i den valgte sikkerhetspolitiske strategi. Under samme synsvinkel blir likeså de innvendinger tanken ble møtt med, av interesse. I hvilken grad knytter i det hele tatt tanken om væpnet hjelp utenfra før 1949, og før nøytralitetspolitikkens sammenbrudd i 1940, an til temaer, problem- stillinger og avveininger som vi i forbindelse med spørsmålet om slik hjelp også gjenfinner senere – både etter 1949, og etter slutten på den kalde kri- gen? I denne sammenheng er det også interessant å undersøke hva forutset- ningen om alliert militær hjelp har å si i norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk i dag, godt over ti år etter den kalde krigens definitive slutt. I den grad hen- visningene til den er mer enn rituelle gjentagelser, hvilke formål tjener den og hvilken betydning har den? Hvordan preger den forsvarsplanleggingen? Hva har den å si for forsvarets rolle og utforming? Hvilke forestillinger og 1. Studien er muliggjort av økonomisk støtte fra det norske forsvarsdepartement til et prosjekt om utformingen av norsk sikkerhetspolitikk og utviklingen i NATO. 6 John Kristen Skogan antagelser ligger bak, også sammenlignet med fortiden i et langtidsperspek- tiv som peker inn i fremtiden? Hjelp fra Storbritannia Tanken om å innrette seg med det for øye å få væpnet hjelp utenfra i tilfelle militær aggresjon mot landet, kom inn i norsk sikkerhetspolitisk tenkning i forbindelse med Folkeforbundet. Imidlertid strekker tanken om mulig hjelp fra andre i en slik situasjon seg lenger tilbake, også til tiden før unionsopp- løsningen i 1905. Dette var likevel dengang dels tanker som ikke gikk særlig lenger enn de forhåpninger man også i enkelte andre land hadde, eller tidvis hadde hatt, om å få hjelp fra vennligsinnede land om ens egne foranstalt- ninger mot væpnet overfall ikke skulle strekke til.2 Dessuten var slike tanker om hjelp utenfra gjennomgående heller upresise når det gjaldt hva slags hjelp man så for seg. Blant de aller fleste nordmenn som hadde gjort seg tanker om dette, var det Storbritannia man håpet, eller endog regnet med, ville komme Norge til hjelp i tilfelle overfall på landet, eller overhengende fare for det. Dette var tilfelle både før og etter 1905. Troen på hjelp fra Storbritannia bygget på en antagelse om at britene, blant annet for å sikre sitt sjøherredømme i Nordsjø- en, ikke ville tillate konkurrerende makter å få militært utnyttbare støtte- punkter i Norge og langs norskekysten. Det var ut fra en slik antagelse Bjørnstjerne Bjørnson i 1896 hevdet at “nest os selv og vort lands beskaf- fenhed” er England “vort naturlige værn”.3 Kort sagt, Norge ble beskyttet av de interesser som for Storbritannia naturlig fulgte av landets stilling som stormakt og flåtemakt. Denne antagelsen ble enda viktigere da norske myndigheter under og et- ter unionsoppløsningen i 1905 selv måtte ta det fulle ansvar for Norges for- hold til utlandet og derved for landets sikkerhet. Men samtidig ble det også viktigere ikke åpent å tilkjennegi forventninger om hjelp fra Storbritannia i tilfelle trusler eller overgrep mot norsk selvstendighet og territoriell