Právnická fakulta Masarykovy univerzity Právo a právní věda
Katedra ústavního práva a politologie
Diplomová práce
Úřednické vlády a jejich funkce v ústavním a politickém systému ČR
Tomáš Motal 2010/2011
Prohlašuji, ţe jsem diplomovou práci na téma: Úřednické vlády a jejich funkce v ústavním a politickém systému ČR zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem pouţil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu pouţitých pramenů a literatury.
Tomáš Motal
2
Rád bych poděkoval panu docentu Kroupovi za vedení mé diplomové práce a za poskytnutí cenné pomoci při jejím sepsání.
3
Obsah
1 Cíle a vymezení rozsahu práce ...... 7
2 Teoretické vymezení ...... 8
2.1 Vláda České republiky ...... 8
2.2 Problematika vyslovení důvěry: ...... 9
2.3 Definice pojmu úřednická vláda ...... 12
2.3.1 Znaky úřednické vlády ...... 12
2.3.2 Funkce úřednické vlády ...... 21
3 Historický přehled ...... 23
3.1 Situace za první republiky ...... 23
3.1.1 Politická situace ...... 24
3.1.2 Pětka ...... 29
3.1.3 Portrét Jana Černého ...... 30
3.1.4 První Černého vláda ...... 32
3.1.5 Benešova poloúřednická vláda ...... 33
3.1.6 Druhá Černého vláda ...... 35
3.1.7 Portrét Jana Syrového ...... 37
3.1.8 Vláda generála Syrového ...... 38
4 Úřednické vlády České republiky ...... 41
4.1 Tošovského vláda ...... 41
4.1.1 Josef Tošovský ...... 41
4.1.2 Vláda ...... 42
4.2 Vláda Jana Fichera ...... 45
4.2.1 Volby do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky 2006 ...... 45
4.2.2 První Topolánkova vláda ...... 46
4
4.2.3 Druhá Topolánkova vláda ...... 46
4.2.4 Jan Fischer ...... 49
4.2.5 Fischerova vláda ...... 50
4.3 Nález Ústavního soudu 318/2009 Sb...... 51
4.3.1 Melčák: ...... 52
4.3.2 Parlament: ...... 52
4.3.3 Argumentace Ústavního soudu ...... 52
4.3.4 Komentář: ...... 54
4.4 Volební období 2010 – 2014 a moţný budoucí vývoj ...... 55
5 Německá spolková republika ...... 58
6 Přenesení úředního prvku do ústavního systému ČR ...... 61
7 Úřednické vlády – klady a zápory ...... 64
7.1 Klady úřednických vlád ...... 64
7.2 Zápory ...... 64
7.3 Shrnutí ...... 65
7.4 Moţné změny ...... 66
7.4.1 Omezení a vymezení ...... 66
7.4.2 Eliminace problému ...... 66
8 Moţné ústavní změny a úpravy ...... 68
8.1 Cesta eliminace problému – speciální úprava jmenování nové vlády ...... 68
8.2 Zakotvení institutu státních tajemníků v ústavě ...... 71
8.2.1 Zákon o tajemnících ...... 72
9 Závěr: ...... 75
10 Resumé: ...... 77
11 Seznam literatury: ...... 80
11.1 Knihy: ...... 80
11.2 Noviny a časopisy: ...... 81
5
11.3 Právní předpisy a soudní rozhodnutí: ...... 81
11.4 Webové stránky: ...... 82
11.5 Ostatní: ...... 84
6
1 Cíle a vymezení rozsahu práce
V této diplomové práci bych se rád zabýval problematikou úřednických vlád a jejich zakotvením v ústavním systému České republiky. Domnívám se, ţe se jedná o téma v České republice stále aktuální a v podstatě i stále hrozící. V relativně krátké době postsocialistického demokratického státu, jsme byli svědky činnosti dvou úřednických vlád. Jednalo se o Vládu Josefa Tošovského (1998) a v nedávné době působící vládu Jana Fischera. Jelikoţ česká demokracie a její ústavní systém duchovně a ideově navazuje na demokracii, tzv. první republiky, tedy období Československa a úřednické vlády fungovaly i v tomto období, nejedná se o ţádné historické prvenství vzniklé aţ v období samostatné České republiky. V této diplomové práci jsem si postavil tyto cíle:
1. Definovat pojem úřednických vlád, určit cíl a funkci 2. Popsat zakotvení úřednických vlád v ústavním systému a popsat mechanismus jejich vzniku 3. Vytvořit historický přehled 4. Zhodnotit přínos úřednických vlád pro politický systém České republiky 5. Popsat mechanismy, jakými se cizí státy vyhýbají vzniku úřednických vlád 6. Navrhnout změny Ústavy de lege ferenda
7
2 Teoretické vymezení
2.1 Vláda České republiky
Český systém voleb do dolní komory parlamentu, tedy Poslanecké sněmovny je systém proporcionální (poměrný). Takový systém se oproti systému většinovému vyznačuje větším potenciálem k tvoření koalic, respektive koaličních vlád. Proporcionální systém obecně umoţňuje vstup většího mnoţství politických subjektů do zastupitelských orgánů, neţli je tomu u většinového. Tím je dána nutnost politických stran se na vládě dohodnout, vytvořit ve sněmovně takový konsensus, který zajistí dostatečnou podporu poslanců. S tím je spojena i moţnost vytvoření neshod a rozporů uvnitř vládních koalic a tedy i moţný rozpad vlád.
„Vládní koalice – „z lat. coalescere = spojovat se, slučovat se, slučovat – seskupení dvou nebo více politických stran, které společně vytvářejí vládu. Ke koalici přistupují politické strany většinou jen v případech, kdy nemají dostatečný počet zástupců v parlamentu na to, aby vytvořily vládu samy. Pouze v mimořádných situacích se vytvářejí tzv. velké koalice, ve kterých jsou zastoupeny i další nadbytečné strany.1“
Dle definice profesora Filipa je česká vláda označena jako „kolegiální typ vlády s resortním principem a silným postavením jejího předsedy2“ Předseda vlády je na pozici prvního mezi rovnými. Nad tuto úroveň se dostává při personálním sestavování vlády. K tomuto píše Pavel Molek ve svém komentáři: „Je tedy spíše jakýmsi fotbalovým kapitánem, který si smí zejména sestavit svůj tým, neţ generálem, který by velel ministrům jako svým podřízeným.3“ Z hlediska ústavní materie je jim ovšem značně nadřazen a jakási nezávislost ministrů mi přijde spíše formální, pravomoc ovlivnit personální sloţení vlády značně determinuje postavení ministrů. Je pravdou, ţe v porovnání s jinými systémy, například Francie nebo USA (kde vláda, jako ji známe u nás, neexistuje a předseda naší vlády má jistou analogii s prezidentem) je postavení ministrů vůči předsedovi značně rovnější. Do hry však vstupují faktory související s vysokým potenciálem českého ústavního systému k tvoření
1 ŢALOUDEK, Karel; HULICIUS, Eduard. Encyklopedie politiky. 3., přeprac. a aktualiz. vyd. Praha : Libri, 2004. s. 499. 2 FILIP, Jan. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Vyd. 2., dopl. Brno: Masarykova univerzita, 2001. s 319 3 KOLEKTIV AUTORŮ. Ústava České republiky : komentář. Praha : Linde, 2010. s. 829 8 koaličních vlád. Formální ústavněprávní premiérská neomezenost v personálních otázkách je tak fakticky omezována koaličními dohodami a jinými dohodami v pozadí politiky. Vtaţeno do kontextu problematiky úřednických vlád je taková faktická nadřazenost v personálních otázkách ještě více omezena. Premiér úřednické vlády totiţ musí vybírat kandidáty, na kterých se shodne podstatnější část politického spektra, pokud má být takové vládě vyslovena důvěra. Zajímavou věcí v případě "apolitických" úřednických vlád je otázka imunity. Málokdo si podle mého názoru uvědomuje, ţe v případě klasické politické vlády jsou její členové imunní v souvislosti s kumulací svých funkcí, nejčastěji poslance. Taková imunita sniţuje jak míru trestní odpovědnosti, tak stěţuje moţnost případného trestního stíhání. Jelikoţ většina členů úřednických vlád byla formálně nestranná a nezastávala zároveň funkci poslance či senátora, mám za to, ţe členové typické české úřednické vlády nesou větší míru osobní odpovědnosti za svoje jednání.
2.2 Problematika vyslovení důvěry:
Vláda ČR potřebuje ke svému fungování důvěru a to důvěru poslanecké sněmovny, jiţ je dle článku 68 odstavce 1 odpovědna. V zásadě existují 4 situace, kdy dochází k ověřování či prověřování důvěry vlády ve vztahu k poslanecké sněmovně. Pro přehlednost je uvádím v tabulce a doplňuji čísla článků ústavy, ze kterých je moţno tyto varianty vyvodit4:
Varianta Článek ústavy
Samostatná obligatorní ţádost vlády o vyslovení 68 odst. 3 důvěry Samostatná fakultativní ţádost vlády o vyslovení 71 důvěry Akcesorická fakultativní ţádost vlády o 44 odst. 3 vyslovení důvěry Samostatné vyslovení nedůvěry vládě z iniciativy 72 skupiny poslanců
Jak je z tabulky patrno, lze varianty ověřování důvěry dělit na:
4 KOLEKTIV AUTORŮ. Ústava České republiky : komentář. Praha : Linde, 2010 9
samostatné a akcesorické dle toho, zda je otázka vyslovení či nevyslovení důvěry spjata s jiným úkonem. Vláda můţe spojit otázku důvěry s projednáváním určitého zákona. Neschválení takového zákona znamená vyslovení nedůvěry vládě. Vláda tak spojuje svoji existenci se schválením pro ni klíčového právního předpisu fakultativní a obligatorní. Z výčtu variant je patrné, ţe obligatorní je pouze ta první. Tedy varianta, kdy vláda dle článku 68 odstavce 3 ústavní listiny musí do třiceti dnů po svém jmenování předstoupit před sněmovnu a poţádat jí o vyslovení důvěry. Tento institut zajišťuje legitimitu nově vznikající vládě a je indikátorem stability politické moci vlády. Také je známkou opory vlády ve sněmovně. "Tento akt je nezbytný i proto, ţe jedině vyslovení důvěry můţe dodat vládě dostatečnou legitimitu ve smyslu čl. 2 odst. 1 Úst, z nějţ implicitně vyplývá, ţe orgány moc zákonodárné, výkonné a soudní musejí svou moc a legitimitu odvozovat od lidu.5" Zajímavostí je srovnání s ústavou Československé republiky z roku 1920. Tam vláda nemusela ţádat o vyslovení důvěry. Dá se tedy hovořit jak o jistém demokratickém deficitu prvorepublikové ústavní materie tak hlavně o deficitu vládní legitimity. Dle mého názoru je naše současná ústava o krok dál a jedná se o pozitivní změnu, i kdyţ prvorepubliková situace byla v tomto ohledu dost odlišná. Nedokáţu si představit, ţe v tak sloţité a poměrně nepřehledné politické situaci by prvorepubliková vláda ještě musela ţádat sněmovnu o důvěru. (Viz další kapitoly) Kdo je iniciátor? Vláda nebo poslanci. U prvních třech variant proces vyslovení důvěry iniciuje vláda. V posledním skupina poslanců. Tato varianta je zakotvena v ústavě v článku 72. K iniciaci je třeba návrh nejméně padesáti poslanců. K přijetí, tedy k vyslovení nedůvěry vládě je třeba nejméně nadpoloviční většina všech poslanců. Celkově je poslanců ve sněmovně 200. Nejméně je tedy potřeba 101 poslaneckých hlasů
Jistý problém představuje mechanismus vyslovení důvěry. Pokud nastupuje nová vláda, tak dle jednacího řádu sněmovny třeba nadpoloviční většina přítomných poslanců. Teoreticky tedy postačí hlasů 34, pokud vycházíme s předpokladu, ţe usnášeníschopná je sněmovna při přítomnosti třetiny poslanců.
5 KOLEKTIV AUTORŮ. Ústava České republiky : komentář. Praha : Linde, 2010. s. 844. 10
200 : 3 = 66,6 minimální počet poslanců 66,6 : 2 = 33,3 => 34 polovina minimálního počtu poslanců
Situace je jiná v případě vyslovování nedůvěry dle článku 72, kde je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech poslanců. Celkový počet poslanců je 100, nadpoloviční minimum 101. Je zde tedy vidět jakási asymetrie vzhledem ke stranám, které vyslovení důvěry iniciují. Iniciativa o vyslovení důvěry ze strany vlády má teoreticky větší šance na úspěch, neţ obdobné hlasování o vyslovení nedůvěry, které iniciuje skupina poslanců. Prakticky však mají zasedání sněmovny, v nichţ se jednání o důvěře hojnou docházku. Neúčast často znamená vyjádření politického postoje k důvěře či nedůvěře. Osobně mi ale takové asymetrické uspořádání připadá logické. Pozitivní činnost (ustanovení vlády) zde má přednost před činností negativní (likvidace vlády). Vzhledem k tématu této práce je klíčová hlavně poslední varianta, tedy vyslovení nedůvěry vládě skupinou poslanců. K tomu došlo před nástupem úřednické vlády Jana Fischera a jedná se tak o historické prvenství v uţití tohoto institutu v období samostatné České republiky. V případě padlé vlády Václava Klause, kterou vystřídala úřednická vláda Josefa Tošovského, se jednalo o samovolný rozklad vlády, kdy po odstoupení koaličních ministrů vláda nemohla vládnout. Můţeme tedy rozlišit 2 situace, kdy v České republice dochází k vzniku úřednických vlád. Rozpadem vládní koalice a vyslovením nedůvěry vládě (coţ můţe být důsledkem první situace.) Kromě samotné ústavní listiny je mechanismus vyslovování důvěry a nedůvěry vládě upraven v Zákonu o jednacím řádu poslanecké sněmovny 90/1995 Sb. §§ 82 a 83 řeší situace, kdy iniciátorem návrhu o vyslovení důvěry je vláda. Naopak §§ 84 a 85 situaci vyslovení nedůvěry skupinou poslanců. Nejdůleţitější informací je forma návrhu. Návrh musí být písemný a musí jej podat nejméně 50 poslanců.
11
2.3 Definice pojmu úřednická vláda
2.3.1 Znaky úřednické vlády
„Jako úřednická vláda se označuje vláda, která není zaloţená primárně na rozdělení moci mezi relevantními politickými silami, ale zasedají v ní spíš nestraničtí odborníci na příslušné rezorty; obvykle bývá pouze dočasná, určená k překlenutí období do vzniku další plnohodnotné vlády. Obvyklá je v nestabilních dobách jako například po válce, nebo v ještě nevyspělých, vznikajících demokraciích. Často ji dosazuje vládnoucí nebo reprezentativní hlava státu.6“
Tímto způsobem definuje pojem úřednická vláda wikipedie. Vyvodil jsem si z této definice několik znaků pojmu „úřednická vláda.“ Prvním ze znaků takové vlády je nestrannost jejich členů a samotné vlády. Druhým znakem je odbornost ministrů, kteří přísluší k jednotlivým rezortům. Třetím znakem je dočasnost. K nestrannosti je nutno zmínit i pojem apolitičnost, který však úřednickou vládu nevystihuje, i kdyţ takto bývá úřednická vláda často vnímána ze strany veřejnosti. Je nutno podotknout, ţe úřednická vláda ĆR nemůţe vzniknout bez politické podpory poslanecké sněmovny. Tedy v principu nemůţe být apolitická, protoţe jí musí vyslovit důvěru politici. Strany se proto musejí dohodnout na kandidátech, kteří nejsou příslušníci stran či nejsou hlasitými vyznavači politické ideologie. Tímto způsobem se zajistí, ţe úřednická vláda nebude vadit ţádné straně, která vznik vlády posvěcuje důvěrou. Nebo se strany shodnou na tom, ţe si navzájem budou tolerovat svoje stoupence, čímţ je pojem nestrannost omezen či přímo zavrţen. V takovém případě se hodí hovořit o poloúřednické vládě (např. vláda Josefa Tošovského). Dalším faktorem limitujícím apolitičnost je daný byrokratický aparát, který je samozřejmě tvořen lidmi, kteří jsou politici. Tito lidé obsazují funkce na ministerstvech a de facto práci nestranných ministrů kontrolují. Pro fungování a odbornou vybavenost náměstků by bylo vhodné uvaţovat o vytvoření pravidel jejich jmenování a případného odvolávání. Bylo by jistě výborné a pro praktickou funkci moci výkonné lepší, kdyby tito náměstci a jiní vysocí úředníci byli jistým způsobem na politické moci nezávislí. Kladlo by to vysoké nároky na jejich odbornost, ale hlavně na bezúhonnost. Proto by v takovém případě bylo nutné zavést
6 Úřednická vláda. Wikipedia [online]. Last modified 07 November 2010 [cit. 2010-10-08]. Dostupné z:
Jméno ministra Vzdělání Praxe Jiří Dobeš (školství) Psychologie FF MU - Mgr. Vazební věznice Pankrác, poté se věnuje rodinám s výchovnými problémy dětí Miroslava Kopicová (školství) 1971 – 1976 Filozofická fakulta 1978 – 1986 výzkumný asistent, Univerzity Karlovy 2003 Federální ministerstvo práce a European Centre for Public sociálních věcí Affairs – intenzivní kurz o EU 1986 – 1989 Státní komise pro politikách a institucích vědu a technický rozvoj 1990 UNDP kurz – projektové 1989 – 1992 koordinátor řízení (Praha) zahraniční pomoci v oblasti 1991 stáţ EK – finanční zaměstnávání a školení kontrola (Brusel) pracovních sil, Federální 1991 stáţ EK – programy Phare ministerstvo práce a sociálních (Brusel) věcí 1992 OECD a Evropské komise 1992 – 1994 ředitelka Asociace rozvoj regionální politiky pro trh práce a sociální politiku zaměstnanosti 1994 – 1996 ředitelka Agentury
7 Vláda ČR [online]. Last modified 12 March 2011 [cit. 2010-12-03]. Dostupné z:
1993 studijní cesta – řízení pro trh práce a sociální politiku politiky zaměstnanosti (Dánsko, 1994 – současnost ředitelka Irsko) Národního vzdělávacího fondu, 1993 stáţ v OECD (Paříţ) o.p.s. 1998 SPP – intenzivní studium o Evropském sociálním fondu (Francie, Holandsko, Německo) 1994 efektivní top management (Henley, Velká Británie) 1997 program vzdělávání a rozvoje zaměstnanců (ETF Turín) Karel Schwarzenberg Práva ve Vídní a lesnictví v 80. léta předseda Helsinského (zahraničí) Mnichově, studia přerušil výboru 1990-1992 kancléř prezidenta 1992-2004 řídil rodinný podnik V roce 1992 vedl delegaci OBSE po vypuknutí války mezi Arménií a Ázerbájdţánem. Jan Kohout (zahraničí) Filozofická fakulta UK - PhDr. 1985 – 1990 výzkumný pracovník v Ústavu mezinárodních vztahů, Praha 1990 – 1992 referent v odboru mezinárodních organizací MZV 1993 – 1995 ředitel odboru Organizace spojených národů MZV 1995 – 2000 zástupce vedoucí Stálé mise ČR při OSN, OBSE a dalších mezinárodních organizací se sídlem ve Vídni 2000 – 2001 Evropský korespondent, zástupce ředitele odboru EU a západní Evropy 2004 - 2008 velvyslanec, Stálý představitel ČR při EU 2008 - květen 2009 náměstek ministra zahraničních věcí Alexandr Vondra (obrana) geografie na Přírodovědné Správce asijských sbírek fakultě UK - titul RNDr. Náprstkova muzea Programátor 1990 až 1992 zahraničně- politický poradce prezidenta 1992 až 1997 první náměstek ministra zahraničních věcí Martin Barták (obrana) 1989 – 2004 odborné 1992 – 1996 nemocnice Na postgraduální stáţe – Harvard Homolce, neurochirurgie University, Oxford University, 1996 Radclife Infirmary, Hannover University Oxford, Velká Británie 1986 – 1992 1. Lékařská fakulta 1996 – 2006 nemocnice Na Univerzity Karlovy Homolce, Praha, neurochirurgie 2000 – 2006 poradce místopředsedy ODS Petra Nečase pro otázky bezpečnostní a obranné politiky
14
2002 – 2006 poradce předsedy Výboru pro obranu a bezpečnost PSP ČR 2006 – 2009 první náměstek ministra obrany Jiří Pospíšil (spravedlnost) 1999 Mgr. - Západočeská Advokátní koncipient univerzita - Práva 2000 - odborný asistent katedry 2002 rigorózní zkouška - JUDr. správního práva Daniela Kovářová Právnická fakulta - JUDr. 1997 – současnost členka Sekce (spravedlnost) pro advokátní tarif ČAK 1999 – 2002 představenstvo České advokátní komory 1999 – 2005 předsedkyně Sekce pro trestní právo a obhajobu ČAK 2002 – současnost zkušební komisař pro advokátní zkoušky, obor trestní právo 2005 – 2007 členka Výboru městského sdruţení Jednoty českých právníků 2005 – 2008 členka Výboru pro vnější vztahy ČAK 2009 – současnost členka Vědecké rady Právnické fakulty Univerzity Palackého 2008 – současnost ředitelka Justiční akademie 2005 – současnost vedoucí odboru výchovy a vzdělávání České advokátní komory 2005 – 2008 předsedkyně Výboru pro výchovu a vzdělávání ČAK Martin Kocourek (průmysl) Ekonomika a řízení ČVUT - 1992-1997 poradce premiéra Ing. Klause Během privatizace ve statutárních orgánech státních a polostátních podniků 1997-2005 člen prezidia Pozemkového fondu Od roku 2006 předseda dozorčí rady ČEZ Vladimír Tošovský (průmysl) ČVUT Praha fakulta 1986 vedoucí referátu odboru elektrotechnická zaměření na řídící techniky Středočeská přenos a rozvod elektřiny; energetická, a.s.2006 – Postgraduální studium ČVUT, současnost generální ředitel a fakulta strojní a předseda představenstva ČEPS, elektrotechnická v Plzni; a.s. dvousemestrální studium na 1995 – 2001 vedoucí odboru právnické fakultě podnikání a nákupu a prodeje STE, a.s. obchodů Univerzity Karlovy; od 2005 člen představenstva ČEPS, a.s. 2001 vedoucí sekce
15
obchodování STE, a.s. 2001 ředitel OJ ČEZTrade ČEZ, a.s. 2005 ředitel úseku trading ČEPS, a.s. od 2005 výkonný ředitel pro obchod Tomáš Chalupa (ţivotní ţurnalistika na fakultě novinář v Denním Telegrafu a prostředí) sociálních věd UK Večerníku Praha politologie na filosofické 1997-1998 tiskový mluvčí fakultě UK vlády právnická fakulta UK Rut Bízková (ţivotní prostředí) Vysoká škola chemicko 1981 - 1993 Ústavu jaderného technologická, Praha výzkumu v Řeţi, obor 1986 - 1988 postgraduální radiofarmak a instrumentálních studium matematiky metod analýzy jaderných 1993 stáţ v Mezinárodní materiálů agentuře pro atomovou energii, 1994 - 1996 tisková mluvčí Vídeň uhelných elektráren ČEZ, a. s. 1996 - 1999 ředitelka odboru pro styk s veřejností na Ministerstvu ţivotního prostředí 1999 - 2004 vedoucí oddělení mezinárodních aspektů průmyslové politiky na MPO a poradkyně náměstka ministra průmyslu a obchodu pro energetiku, hutnictví a stavebnictví 2004 - 2006 CENIA (česká informační agentura ţivotního prostředí, příspěvková organizace MŢP) naposledy ve funkci zástupkyně ředitele 2006 - 4/2010 náměstkyně ministra ţivotního prostředí a ředitelka sekce ekonomiky a politiky ţivotního prostředí Ivan Fuksa (zemědělství) Vysoká škola dopravy a spojů provozní technik u Dopravního Veřejné finance VŠE podniku Praha učitel na Střední průmyslové škole v Příbrami Jakub Šebesta (zemědělství) Mendlova lesnická univerzita - 1972 – 1976 vedoucí vinařské Ing. skupiny ZD Krumvíř 1976 – 1981 řidič vzorkař na Státní inspekci jakosti (dnes SZPI) 1981 – 1990 inspektor kontroly vína ČZPI pro ČR 1990 – 1992 ředitel krajského inspektorátu ČZPI (dnes SZPI) v Brně 1992 – 2009 ústřední ředitel SZPI
16
Miroslav Kalousek (finance) Vysoká škola chemicko- vedoucí investičního útvaru technologická v Praze 1990-1992 odborný poradce místopředsedy vlády 1998 ředitel odboru poradců místopředsedy vlády ČSFR Eduard Janota (finance) 1970 – 1975 Vysoká škola 1975 – 1979 GŘ České státní ekonomická, Praha, fakulta pojištovny, Praha - ekonomický výrobně-ekonomická úsek 2007 – 2009 1. náměstek 1976 – 1979 postgraduální ministra financí studium VŠE Praha, 1979 – 1990 Ministerstvo pojišťovnictví a bankovnictví financí ČR – odbor státního rozpočtu 1990 – 1992 zástupce ředitele odboru státního rozpočtu Ministerstva financí ČR 1992 – 1999 ředitel odboru státního rozpočtu Ministerstva financí ČR 1991 – 2001 Náměstek ministra financí 2001 – 2006 1. náměstek ministra financí Leoš Heger (zdravotnictví) lékařská fakulta UK - rentgenolog MUDr.,doc., CSc. od roku 1972 akademická činnost Od roku 1991 přednosta Radiodiagnostické kliniky Fakultní nemocnice Hradec Králové 1996-2009 ředitel Fakultní nemocnice Hradec Králové člen Vědecké rady Ministerstva zdravotnictví Dana Jurásková (zdravotnictví) 1986 – 1992 pedagogická 1980 Institut klinické a fakulta Univerzity Karlovy, experimentální medicíny, Praha obor pedagogika ošetřovatelství – sestra u lůţka, sestra JIP 1997 – 1998 Dlouhodobý kurz 1987 – 1992 FTNsP – staniční „Řízení českého zdravotnictví“, sestra JIP, I. interní klinika projekt HOPE 1992 – 1996 FTNsP – vrchní 2001 – 2004 Prague sestra Neurologická klinika International Business School 1996 – 2005 FTNsP – náměstek 2003 – 2007 Doktorandské ředitele pro ošetřovatelskou studium Lékařská fakulta péči, statutární zástupce ředitele Univerzity Palackého Olomouc 2005 – 2006 zástupce ředitele v oboru sociální lékařství pro provoz FTNsP 2006 – 2007 FTNsP – náměstek ředitele pro ošetřovatelskou péči, statutární zástupce ředitele 2007 pověřená řízením FTNsP 2007 – 2009 Fakultní Thomayerova nemocnice s poliklinikou – náměstek ředitele pro ošetřovatelskou péči, statutární zástupce ředitele
17
2009 – současnost ředitelka VFN Praha 2009 – současnost projektová manaţerka Jaromír Drábek (práce a ČVUT obor technická 1988-1993 výzkumný sociální věci) kybernetika - Ing. pracovník Výzkumný ústav doktorské studium obor řídící energetický technika Od 1993 místopředseda představenstva ABEGU, a.s. (energetika) 2002-2008 prezident Hospodářské komory ČR 2005 člen správní rady Technické univerzity Liberec Od 2007 členem představenstva Rozhodčího soudu HK ČR a AK ČR a rozhodcem Petr Šimerka (práce a sociální 1972 právnická fakulta UK - od 1973 zaměstnán v věci) JUDr. odborovém svazu civilních pracovníků armády 2006 – 1990 – 1998 členem předsednictva Českomoravské konfederace odborových svazů 1998 – 2006 náměstek ministra práce a sociálních věcí pro úsek legislativní, mzdový a bezpečnost práce a současně místopředsedou Rady vlády pro BOZP, vedoucím Pracovního týmu RHSD ČR pro mzdy, platy a související otázky, členem Státní volební komise 2009 státní tajemník – náměstek ministra práce a sociálních věcí pro oblast legislativní, pracovněprávní, mzdovou a bezpečnosti práce Jiří Besser (kultura) 1976 lékařská fakuta UK, stomatolog stomatologie podnikání v realitách a reklamě prezident berounského hokejového klubu 2000-2008 firma AD PUK s.r.o. - hoteliérství Václav Riedlbauch (kultura) 1973 Akademie múzických 1987 – 1989 umělecký šéf umění, studium skladby u opery Národního divadla 2001 Václava Dobiáše – současnost generální ředitel 1968 Praţská konzervatoř, hra České filharmonie na akordeon u Josefa Smetany, 1990 – 1993 ředitel skupiny skladba u Zdeňka Hůly programu Paláce kultury 1990 – 2004 vedoucí katedry skladby na Hudební fakultě HAMU 1993 – 1996 ředitel nakladatelství Panton
18
Vít Bárta (doprava) Akadémia policajného zboru v firma ABL, a.s. Bratislavě učí na Policejní Akademii ČR Gustav Slamečka (doprava) 1978 – 1982 Fakulta 1984 – 1986 vedoucí odboru ekonomiky sluţeb a cestovního Jednoty Nitra ruchu Vysoké školy 1987 – 1992 regionální vedoucí ekonomické, Banská Bystrica, Slovenské obchodní inspekce, Slovensko Nitra 1996 Czech Management 1992 – 1994 ředitel Intergames, Center Čelákovice, Master of s.r.o., Nevada, s.r.o., Bratislava Business Administration 1995 Institut aproximace práva, 1997 University of Pittsburgh, Ministerstvo spravedlnosti SR USA, Master of Business 1996 – 1997 ABN-AMRO Administration, zaměření na Bank, kreditní analytik finanční management a 1997 – 1999 ABN-AMRO účetnictví Bank, Relationship Manager pro globální klienty 1999 ABN-AMRO Bank, globální transakční sluţby, ředitel oddělení marketingu, prodeje a sluţeb 2001 ABN-AMRO Bank, globální transakční sluţby, Portfolio Manager, ředitel sloţky 2002 ABN-AMRO Bank, transakční bankovnictví, Senior Sales Consultant pro produkty Cash managementu 2007 – 2009 ředitel Státního fondu dopravní infrastruktury 2009 – náměstek ministra dopravy ČR Kamil Jankovský (místní ČVUT - Ing. úsek investiční výstavby rozvoj) 1991 - ředitel závodu 1993 - ředitel a společník Phar- service s.r.o. Rostislav Vondruška (místní 1980 – 1984 Vysoká škola 1985 – 1987 číšník v hotelu rozvoj) ekonomická, fakulta ekonomiky International Praha 2004 – 2009 sluţeb a cestovního ruchu ředitel CzechTourism – česká Bratislava centrála cestovního ruchu 1995 Certifikát profesionálního 1987 – 1989 asistent organizátora kongresů (PCO) provozního náměstka Interhotel Dale Carnagie Course Praha (Consulting Education Units) 1995 – 1996 provozní/noční Certifikát absolventa letní školy ředitel hotelu Hilton Praha a Federace kongresových měst vedoucí ubytovacího úseku a (Brusel, Belgie) recepce hotelu Palace Praha 1996 – 1999 generální ředitel společnosti Kongresové centrum Praha, a.s. 1999 – 2000 ředitel prodeje a marketingů hotelů Marriott, Renaissance Praha a Marriott Executive Aparments
19
2000 – 2002 jednatel a majitel Performax, s.r.o. 2002 – 2004 ředitel prodeje a marketingu společnosti G. Benedikt Karlovy Vary Radek John (vnitro) 1979 scenáristika a dramaturgie Novinář a scénárista: dlouholetý FAMU redaktor časopisu Mladý svět (1980-1993), scénárista Filmového studio Barrandov (1981-1990), spoluzakladatel televizního pořadu Na vlastní oči na TV Nova, jeho reportér a později dlouholetý šéfredaktor publicistiky televize Nova soukromý podnikatel (1992- 2008), společník ve firmě KOKTEJL s.r.o. (1995-1996), předseda představenstva firmy ORA PRINT a.s. (2002-2009) Martin Pecina (vnitro) 1986 – 1991 strojní fakulta 1992 – 1996 obchodní ředitel Vysoké školy báňské v Ostravě soukromé firmy 1997 – 1998 kvalifikace CIME, 1996 – 1999 zaměstnanec Masarykův ústav vyšších studií společnosti Hutní projekt Praha, Sheffield Business Frýdek-Místek School 1999 – 2003 generální ředitel 1998 – 2000 kvalifikace MBA, akciové společnosti Hutní Masarykův ústav vyšších studií projekt Frýdek-Místek Praha, Sheffield Business 2003 – 2005 náměstek ministra School průmyslu a obchodu 2005 – současnost předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěţe
Po vytvoření takového přehledu ţivotopisů jsem si dal za úkol porovnat obě vlády z hlediska odbornosti jejich členů. Z ţivotopisů jsem vyřadil politické posty jako členství v parlamentních výborech, různých komisích, většinou i členství v dozorčích radách státních podniků. Stejně tak jsem nebral v úvahu působení jako politický poradce bez předchozí praktické zkušenosti či vzdělání. Šlo mi o to zjistit, zda členové vlád mají vzdělání nebo praxi v daném rezortu. Alespoň jedno z nich. Jako praxi jsem se snaţil brát působení v soukromé sféře, v neziskovém sektoru, státní správě, zkrátka v oborech dotýkajících se jednotlivých rezortů. A v závislosti na výsledcích takového zkoumání určím, zda-li hledisko odbornosti je relevantním definičním kritériem úřednické vlády oproti vládě standardně politické. Nejsem si jist odborností pro rezort místního rozvoje, proto jsem ho neporovnával. Jsem si vědom, ţe informace na vládních stránkách či osobních webech ministrů nemusejí být kompletní, ale pro porovnání by měly dostačovat. Jako odborníky v daném rezortu bych na základě výše uvedeného označil:
20
V případě Fischerovy vlády: Kopicová, Kohout, Kovářová, Tošovský, Bízková, Šebesta, Janota, Jurásková, Šimerka, Riedelbauch a Slamečka. Celkem tedy 11 odborníků
V případě Nečasovy vlády: Pospíšil, Heger, Schwarzenberg. U ministrů Dobeše Kalouska mám pochybnosti o jejich zařazení. Dobeš má psychologické vzdělání a jeho praxe převáţně spočívala ve vězeňské pedagogice. Kalousek má vzdělání jako chemik, v oboru financí pracoval prakticky jen před revolucí, jako vedoucí investičního útvaru. Tedy jako odborníky bez pochybností označuji 3 ministry, pokud vezmu v úvahu Dobeše a Kalouska, potom 5.
Myslím ale, ţe poměr 11:5 je dostatečný pro podepření teze, ţe úřednická vláda je vládou odborníků, ve smyslu praktického působení či teoretické znalosti daného oboru a příslušného rezortu.
Posledním znakem je dočasnost, úřednická vláda má překlenout tzv. období bezvládí. Tedy období kdy z nějakého důvodu (v České republice typicky situace po vyslovení nedůvěry vlády, tedy zbavení mandátu zákonodárnou mocí) politická vláda nemůţe vykonávat svoji činnost, a ještě nejsou uskutečněny nové volby, z nichţ má vzejít vláda nová. Samozřejmě, ţe kaţdá vláda je svým způsobem dočasná, ale u vzniku politické vlády se předpokládá její trvání do dalších voleb (alespoň samotnou vládou). U vzniku úřednické vlády je její časový rámec kratší (do vyřešení krize, ale většinou do zbývajícího času volebního období poslanecké sněmovny)
2.3.2 Funkce úřednické vlády
Dle mého názoru jedna z podstatných funkcí a rolí úřednických vlád jak v Československém (prvorepublikovém) ústavním systému, tak v současném ústavním systému České republiky, je stabilizovat situaci v případě politických krizí. Je to dobře vidět jak na prvorepublikových úřednických vládách (Černého vlády a Syrového vláda, tak na současných (Tošovský a Fischer). Můţeme tedy tvrdit, ţe úřednické vlády mají stabilizační charakter, v podstatě uklidňují politickou scénu, částečně od ní odvracejí pozornost, dávvají stranám prostor a čas
21 vyřešit si svoje vnitrostranické a mezistranické problémy, shodnout se na postojích a stanoviscích.
22
3 Historický přehled
3.1 Situace za první republiky
Přestoţe současná právní úprava ústavního pořádku ČR vychází a značnou inspiraci nachází v prvorepublikovém uspořádání, postavení vlády, parlamentu a prezidenta se ve vzájemném vztahu liší. Ke srovnání jsem si vzal zákon č. 121/1920 Sb., kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky. Samotná ústava patří do skupiny ústav tzv. tuhých, tedy ústav kde je sloţitější způsob její změny. Zde bylo třeba souhlasu tří pětinové většiny všech poslanců Národního shromáţdění.8 Na druhou stranu tuhá ústava ještě nedává záruky svobody lidu a dobrých činů politické reprezentace. Jak píše Ferdinand Peroutka: „... dává i tato tuhá ústava vládě moţnost, aby bez nutnosti měnit ji přitáhla v oboru svobod občanstvu otěţe ... větší zárukou nerušených svobod (jsou) muţové neţ zřízení. Dobrá ústava musí být doplněna dobrou politikou.9“ Hlavní roli při vytváření ústavy sehrál americký vzor a vzor francouzský. Kromě nich můţeme v ní najít vlivy rakouské, německé a anglické.10 Především je zde zcela jinak řešen koncept důvěry vlády, respektive vyslovení případné nedůvěry. V paragrafu § 70, odstavci 1. se praví: „Předsedu a členy vlády (ministry) jmenuje a propouští president republiky.“ Zde je tedy situace podobná té současné. Nicméně vláda není povinna ţádat poslaneckou sněmovnu o vyslovení důvěry. Koncept vládní legitimity je tedy zcela odlišný od toho současného. Pokud vláda ţádá o důvěru přímo volený orgán, jímţ poslanecká sněmovna je, potvrzuje se tím její legitimita před občany republiky, tedy voliči, jeţ jí tímto delegují moc. Tím je dán jakýsi demokratický deficit prvorepublikové ústavnosti, kdy si prezident s okolím politiků „ukují vládu“ bez formálního souhlasu poslanecké sněmovny, která reprezentuje voliče. Na druhou stranu institut vyslovení nedůvěry vládě je zde přítomen a to v § 75:
„Vláda je odpovědna poslanecké sněmovně, která jí můţe vysloviti nedůvěru. K usnesení je třeba přítomnosti nadpoloviční většiny poslanců, nadpoloviční většiny hlasů a hlasování podle jmen.11“
8 BROKLOVÁ, Eva. Československá demokracie : politický systém ČSR 1918-1938. 1. vyd. Praha : Sociologické nakladatelství, 1992. 9 PEROUTKA, Ferdinand. Budování státu 1. 3. vyd. Praha : Lidové noviny, 1991. s. 145. 10 BROKLOVÁ, Eva. Československá demokracie : politický systém ČSR 1918-1938. 1. vyd. Praha : Sociologické nakladatelství, 1992.s. 22. 11 Zákon č. 121/1920 Sb., kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky. 23
Tento institut však nebyl za celého trvání Československé (první) republiky pouţit. Vlády se rozpadaly z důvodu nestabilních koalic, nikoliv formálně pře vyslovení nedůvěry. Co se týče typů koalic, v historickém vývoji zaznamenáváme tyto: všenárodní, rudozelená, koalice občanských stran (neboli panská) a široká.12
Koalice Časové vymezení Strany Všenárodní (celonárodní) 1918-1919, Strana agrární 1922-1926 Sociální demokracie Národní socialisté Národní demokracie Strana lidová Rudo-zelená 1919-1920 Agrární strana Sociální demokracie Národní socialisté Panská (občanská, 1926-1929 Československé: českoněmecká) Agrární strana Ţivnostensko-obchodnická Strana lidová Německé: Svaz zemědělců Německá křesťansko-sociální strana lidová Dodatečně vstoupili: Národní demokraté Hlinkova slovenská strana l´udová Široká 1929-1938 Strana republikánská Lidová strana Ţivnostensko-obchodnická Národní socialisté Sociální demokracie Národní demokracie Německá sociální demokracie Němečtí agrárníci ... a další subjekty
Pro názornost jsem vytvořil následující jednoduchý časový přehled:
1918-1919 1919-1920 1922-1926 1926-1929 1929-1938 všenárodní rudozelená všenárodní panská široká
3.1.1 Politická situace
Na situaci za první republiky má nepopiratelný vliv zvláštní postavení opozice. V demokracii je role opozice důleţitá a uţitečná. Zaručuje totiţ kontrolu vůči vládnoucí straně
12 MALÍŘ, Jiří; MAREK, Pavel. Politické strany : vývoj politických stran a hnutí v českých zemích a Československu 1861-2004. Brno : Doplněk, 2005. s. 547. 24
či moci. Pokud však má vztah vláda – opozice fungovat, musí se oba tábory shodnout na základních demokratických principech, tedy na jakýchsi pravidlech hry. Zkrátka oba tábory musí mít alespoň elementární snahy respektovat a zachovávat základní demokratický systém. Být k němu loajální. Systém v Československé republice byl hlavně v 30. letech destabilizován antisystémovými stranami. Opozice byla totiţ výhradně proti demokratickému zřízení (komunisté a fašisté a to jak z národnostních menšin, tak z českého a slovenského národa). "Opozice nebyla jen protivládní, ale zároveň byla opozicí demokratického reţimu.13" Je totiţ negativní vlastností demokracie, ţe umoţňuje relativně snadný a nenásilný nástup totality. Je tak vlastně jediným reţimem, který dává legální prostor k vlastnímu sebezničení. V průběhu vládní krize v 20. letech se v souvislosti se silnými odstředivými tendencemi ve vládě diskutovalo o nahrazení klasické politické vlády vládou úřednickou nebo poloúřednickou. A to úřednickou vládou natrvalo. K tomuto byl v jistých obdobích nakloněn i Masaryk. Broklová úřednickou vládu sice neoznačuje jako protiústavní, ale jako vládu proti duchu tehdejší demokratické ústavy. Diskutovalo se i o zřízení stálých státních tajemníků, tedy úřadu, tedy jakýsi most mezi politikou a státní správou, zřejmě podle Britského vzoru. Velkým problémem československého systému politických stran a zároveň ústavního pořádku bylo přerůstání rolí politických stran. Jedná se hlavně o neoficiální politický orgán zvaný Pětka (bude zmíněno dále), na tomto orgánu se politické strany neoficiálně dohodly na svých stanoviscích a jednání poslanecké sněmovny národního shromáţdění bylo jiţ jen formální záleţitostí. Tento problém vidí i politici jako Beneš nebo Masaryk14 (velká část jejich politiky za první republiky spočívala na boji proti stranám). Institucionalizace stran je sice pro konsolidaci nové demokracie důleţitá, ovšem pokud přerůstají přes svoji úlohu a všechna rozhodnutí jsou činěna zcela za zavřenými dveřmi, nelze je v podstatě jakkoliv veřejně kontrolovat. Pro období první republiky je taky typické silné postavení prezidenta Masaryka. Ač jeho ústavní postavení a pravomoci se příliš nelišily od dnešní hlavy státu, Masaryk disponoval značným politickým kapitálem a silným vlivem. Rozhodně se nejednalo o příklad pasivního prezidenta, který do politiky nezasahuje. Choval se přesně naopak. Kolem Masaryka a Beneše se zformovala silná mocenská struktura – Hrad. Tohoto termínu se začalo
13 BROKLOVÁ, Eva. Československá demokracie : politický systém ČSR 1918-1938. 1. vyd. Praha : Sociologické nakladatelství, 1992.s. 43. 14 BROKLOVÁ, Eva. Československá demokracie : politický systém ČSR 1918-1938. 1. vyd. Praha : Sociologické nakladatelství, 1992.s. 75. 25 uţívat počátkem 20. let a to zprvu Masarykovými odpůrci. Ti Masaryka přirovnávali k Rakousko-Uherskému císaři.15 Dá se říci, ţe období první republiky je soupeřením mezi dvěma silnými mocenskými strukturami – Hradem a Pětkou. Spolu se obě dvě skupiny přely o moc, na druhé straně se na základních otázkách, jako je demokratismus, dokázaly shodnout. „Hrad touţil silnou ideální demokracií imputovat státu prostřednictvím osvíceného vůdce – prezidenta. Pětka sázela na pragmatismus. Obávala se, ţe z vůdce by se mohl stát – byť sebeosvícenější – diktátor.16“
Okolnosti vzniku úřednických vlád se lišily od dnešního pojetí. Především nikdy nedošlo k vyslovení nedůvěry vládě. Nedošlo tedy k podobné situaci jako v případě Topolánkovy vlády a následného jmenování vlády Jana Fischera. Z dnešního pohledu je podobnější prvorepublikové situaci rozpad Klausovy vlády a nástup Tošovského kabinetu. Politické vlády padaly kvůli rozporům mezi vládními stranami a kvůli sporům mezi Hradem a stranami. Vznik úřednického kabinetu byl výsledkem konsensu stran a prezidenta. Prezident hrál poměrně aktivnější roli neţ je tomu dnes, zřejmě z důvodů uvedených výše. Další věc, která mě při srovnávání zaujala, je menší ochota stran po pádu vlády vypisovat předčasné volby. Pokud mohu srovnat naše dvě úřednické vlády s těmi prvorepublikovými (Tošovský, Fischer), tak tyto dvě vlády byly jmenovány z důvodu dovedení země k předčasným volbám. První volby proběhly roku 1920, prvního Černého vláda vládla 1920-1921 a Benešova podúřednická vláda 1921-1922. Poté následovalo období politické Švehlovy vlády do voleb 1925. Z voleb vzejde Švehlova vláda II. Černého vláda II. vládne roku 1926 a opět se nekonají předčasné volby, místo toho se najde panská koalice a třetí Švehlova vláda. Můţeme tedy prohlásit, ţe úkolem ani účelem prvorepublikových vlád nebylo přechodně řídit zemi do uskutečnění předčasných voleb, jako je tomu v naší současné ústavněpolitické praxi, ale spíše poskytnutí prostoru k vyjednáváním mezi stranami, případně stranami a Hradem. Proč tomu ale tak bylo? Myslím si, ţe je to dáno zapojením většího mnoţství politických subjektů a skupin do politiky, neţ je tomu dnes. Pro názornost přikládám volební výsledky 1920 a 1996.
15 KLIMEK, Antonín. Boj o hrad : vnitropolitický vývoj Československa 1918-1926 na půdorysu zápasu o prezidentské nástupnictví. Vyd. 1. Praha : Panevropa, 1996. s. 165. 16 KLIMEK, Antonín. Boj o hrad : vnitropolitický vývoj Československa 1918-1926 na půdorysu zápasu o prezidentské nástupnictví. Vyd. 1. Praha : Panevropa, 1996. s. 179. 26
1920 Procentuální Strana Počet mandátů vyjádření 74 Československá sociálně demokratická strana dělnická 25,7 % (z toho 23 pro KSČ od 1921) Československá strana lidová 11,3 % 33 Hlinkova slovenská ľudová strana Německá sociálně demokratická strana dělnická v ČSR 11,1 % 31 Republikánská strana zemědělského a malorolnického 9,7 % 28 lidu Československá strana socialistická 8,1 % 24 Československá národní demokracie 6,3 % 19 Německá národní strana 5,3 % 15 Německá národně socialistická strana dělnická Slovenská národní a rolnická strana 3,9 % 12 Německý svaz zemědělců 3,9 % 11 Německá křesťansko sociální strana lidová 3 % 10 Maďarsko-německá křesťansko-sociální strana 2,2 % 5 Československá ţivnostensko-obchodnická strana 2,0 % 6 středostavová Maďarsko-německá sociálně demokratická strana 1,8 % 4 Německá strana svobodomyslná 1,7 % 5 Socialistická strana československého lidu pracujícího 0,9 % 3 Maďarská zemská strana malorolnická a zemědělská 0,4 % 1
1996 Strana % Poče mandátů Občanská demokratická strana 29,62 % 68 Česká strana sociálně demokratická 26,44 % 61 Komunistická strana Čech a Moravy 10,33 % 22 Křesťanská a demokratická unie - Československá strana lidová 8,08 % 18 Sdruţení pro republiku - Republikánská strana Československa 8,01 % 18 Občanská demokratická aliance 6,36 % 13 celkem 100 % 200
27
Z tabulek je patrno, jak je obrovský rozdíl mezi počtem subjektů v poslanecké sněmovně roku 1920 a následujících a sněmovně České republiky 1996. V roce 1920 máme v dolní komoře Národního shromáţdění zúčastněno 16 stran v roce 1996 v poslanecké sněmovně Parlamentu ČR stran 6 stran. V té prvorepublikové existuje slušná šance na sestavení koaliční vlády i po rozpadu koalice nové a s tím související vlády. Úřednická vláda je tak jakousi přestupní stanicí pro politická vyjednávání. A prostor pro vyjednávání byl velký, moţných kombinačních moţností stran také. Dalším faktorem je silné zapojení Hradu a tím pádem prezidenta do fungování úřednických vlád (ten vznik úřednických vlád víceméně podporoval), tak i do sestavování vládních koalic a politického ţivota obecně. Velký počet politických stran byl dán charakterem prvorepublikového státu. Musíme si uvědomit, ţe to byl stát velmi silných menšin, jakými byli Němci a Maďaři. Na území se nacházely de facto tři majoritně národnostní celky – Češi, Slováci a Rusíni, kteří okupovali "své" území Čech a Moravy, Slovenska, Podkarpatské Rusy. Všechny národy republiky měly svoje národní zájmy, které byly často v rozporu se zájmy ostatních. Kromě národností stránky sem vstupují i zájmy spojené s názorem na řízení státu. Strany se poměrně úzce profilovaly a hlásily k určitým vrstvám či skupinám obyvatelstva také k hospodářským skupinám (průmysl, zemědělství). Vzniká nám tak názorově a orientačně značně pestrý systém stran. Bylo to dáno téţ vysokou mírou angaţovanosti občanské společnosti Dnešní politické strany se snaţí alespoň veřejně prezentovat jako strany pro všechny, snaţí se oslovit co největší masu voličů, z toho důvodu se domnívám, ţe jich je méně, dále také z důvodu jednonárodnostní ČR. Velký počet stran byl také dán odlišným volebním systémem do dolní sněmovny. Ten se na první pohled zdá stejný – poměrný systém, 200 poslanců. Zásadní rozdíl je dán tzv. kvórem, tedy minimálním procentuálním vyjádřením počtu hlasů získaných ve volbách. Dnes máme to kvórum stanoveno na hranici 5 procent. Tehdejší volební systém byl nastaven tak, jak byl nastaven proto, aby v mnohonárodnostním státě dostaly prostor k vyjádření i národností menšiny. Pozitivem takového vysoce pluralitního systému stran ve sněmovně je vysoká míra reprezentace všech skupin obyvatelstva, negativem vysoká míra entropie a chaosu, těţké hledání konsensu a koaliční nestabilita, mnoţství malých „vyděračských“ subjektů, kteří z nestability profitují a jsou nakonec rozhodujícím závaţím na vahách. V České republice, jak realita ukazuje, máme díky kvóru menší počet stran ve sněmovně, tím pádem i menší počet „vyděračů.“
28
Za situace, kdy je stran méně a vládní koalice se rozpadne, ještě za odlišné ústavní úpravy, kdy vláda ţádá o důvěru, je velmi obtíţné a dvojí zkušenost ukazuje, ţe i nemoţné sestavit novou koalici a tak i novou politickou vládu. Z tohoto důvodu taky činnost dvou dosavadních úřednických vlád ČR směřovala k předčasným volbám a nikoliv k přechodnému řešení před nalezením nové relativně stabilní koalice a z ní vyplývající vlády.
3.1.2 Pětka
Pětka byla fakticky orgánem sněmovní politické moci, zúčastněny na ní byly tyto strany:
Republikánská strana zemědělského a malorolnického lidu Československá sociálně demokratická strana dělnická Československá strana národně socialistická Československá strana lidová Československá národní demokracie
Pětka je jedním z kritizovaných prvků tzv. demokratického deficitu první republiky. Jednalo se o to, ţe strany zúčastněné na Pětce si za zavřenými dveřmi dohodly politický postup a jednání v parlamentu bylo pouze formalita. Negativem je tak malá transparentnost systému, kdy veřejnost nemá dostatek informací, které by z politické rozpravy ve sněmovně jistě měla. Členové pětky se osobně neúčastnili vládní činnosti, situaci ovládali ze zákulisí. Vyhýbali se tak osobní politické zodpovědnosti. Pozitivním rysem byla relativní politická stabilita a uklidnění politické krize z roku 1920. „Pravou, skutečnou pětku tvořili vůdci pěti nejsilnějších politických stran … Její klasické sloţení bylo: R. Bechyně, J. Stříbrný, J. Šrámek, A. Švehla, A. Rašín; fakticky nejsilnějším muţem tohoto seskupení byl předseda agrární strany Antonín Švehla17“
Republikánská strana zemědělského a Antonín Švehla malorolnického lidu Československá sociálně demokratická strana Rudolf Bechyně dělnická Československá strana národně socialistická Jiří Stříbrný Československá strana lidová Jiří Šrámek Československá národní demokracie Alois Rašín
17 KLIMEK, Antonín. Boj o hrad : vnitropolitický vývoj Československa 1918-1926 na půdorysu zápasu o prezidentské nástupnictví. Vyd. 1. Praha : Panevropa, 1996. s. 153. 29
Situaci z této doby popisuje citát Ferdinanda Peroutky: „Fakta jsou taková, ţe Národní shromáţdění se neschází, aby volně porokovalo a rozhodlo o záleţitostech, nýbrţ taková, ţe záleţitosti jsou předem rozhodovány v lůně stran. Nějakou dobu byly rozhodovány dokonce jen pěti lidmi. Sdruţení pěti politických stran dodává hotové gramofonové desky, jeţ jsou pak obehrávány v první i druhé sněmovně.18“ Tento fakt ale nepřinášel jenom negativa, někteří autoři, například Josef Harna připisují silným politickým stranám zásluhy na vcelku hladkém přechodu z Rakousko- Uherské monarchie do Československé republiky. Stalo se tak bez větších excesů, a hlavně nedošlo, jako v jiných evropských státech, k nástupu totality. Česká společnost se poměrně dost účastnila na politickém ţivotě a také vstupovala do politických stran.19 Strany se víceméně shodly na základních hodnotách – národních a demokratických. Dle mého názoru na to má i vliv určitá represe českých stran za dob Rakousko-Uherské monarchie. Mám za to, ţe Čechům a Slovákům bylo vzácné, co jim bylo do jisté míry upíráno – angaţovat se a svobodně se vyjadřovat. Myslím si, ţe pokud by Rakousko-Uhersko neexistovalo a Československo nebylo jeho součástí a mělo delší dobu samostatnost, nástup totality by byl pravděpodobnější. Proti nástupu hovořily i další faktory – relativní blahobyt obyvatelstva. Dá se říci, ţe spokojené obyvatelstvo spíše volí stabilitu před revolucí, kterou by mohlo nacházet v totalitně orientovaných hnutích – jakými jsou fašismus či bolševismus. V tomto období dochází i k postupnému posilování pravomocí vlády, která tak odsávala pravomoc poslanecké sněmovně. „Moc vlády v průběhu meziválečného Československa vzrůstala s tím, ţe se nechávala odhlasovávat různé zmocňovací zákony, které jí opravňovaly k tomu, aby rozhodovala vládním nařízením i ty záleţitosti, k nimţ by byl jinak třeba zákona. Situace se začala postupně vyhrocovat ve třicátých letech20“
3.1.3 Portrét Jana Černého
Jan Černý byl předsedou dvou československých úřednických vlád. Narodil se 4. března v Uherském Ostrohu v roce 1874
18 PEROUTKA, Ferdinand. Politická role senátu. Přítomnost. 1924, č. 2. 19 HARNA, Josef. Krize evropské demokracie a Československo 30. let 20. století : (srovnávací sonda). Vyd. 1. Praha : Historický ústav AV ČR, 2006. s. 90. 20 SCHELLE, Karel. Organizace československého státu v meziválečném období (1918-1938). Vyd. 1. Praha : Eurolex Bohemia, 2006. s. 152. 30
Vystudoval gymnázium v Uherském Hradišti, poté právnickou fakultu na Karlově univerzitě v Praze. Pracuje jako úředník nejprve na okresním hejtmanství v Hodoníně, poté od roku 1908 na ministerstvu veřejných věcí ve Vídni. V roce 1910 nastupuje do úřadu okresního hejtmana v Prostějově. V roce 1912 se stává přednostou moravského místodrţitelství v Brně. V době vzniku samostatného československého státu je jmenován ministerským radou a správcem moravského místodrţitelství. V období 1920 – 1928 je zemským prezidentem na Moravě, posléze v období 1928 – 1939 prezidentem země Moravskoslezské. 15. září 1920 je Masarykem jmenován předsedou úřednické vlády, v této vládě zastává i post ministra vnitra. V následující politické vládě Edvarda Beneše 1921 – 1922 působí opět jako ministr vnitra. Po pádu druhé Švehlovy vlády nastupuje jako osvědčený předseda úřednické vlády. Následně je ve vládě 1926 – 1929 jmenován ministrem vnitra. Stejnou funkci zastává i v Udrţalově vládě, navíc je správcem ministerstva pro zásobování lidu. V září 1932 je jmenován ministrem vnitra v Malypetrově vládě. V roce 1938 je naposledy jmenován ministrem vnitra v úřednicko-obranné vládě Jana Syrového. Do důchodu odchází v květnu 1939. Zemřel 10. dubna 1959 v Uherském Ostrohu21.
21 Jan Černý. Životopisy online [online]. Last modified 11 February 2011 [cit. 2011-13-02]. Dostupné z:
3.1.4 První Černého vláda
Tato vláda fungovala od 15. září 1920 do 26. září 1921 (tedy více neţ rok) a byla nástupcem tzv. druhé vlády Vlastimila Tusara (25. května 1920 aţ 15. září 1920). Druhá Tusarova vláda je výsledkem prvních parlamentních voleb, respektive voleb do Poslanecké sněmovny Československé republiky. Vláda sociálního demokrata Tusara byla tvořena tzv. rudozelenou koalicí. Tedy koalicí Československé sociálně demokratické strany dělnické (6 ministrů plus předseda vlády, celkem tedy 7 členů), Československé strany socialistické (2 členové) a Republikánské strany československého venkova – agrárníci (3 členové). Zbytek vlády (5 členů) tvořili nezávislí ministři. Druhá Tusarova vláda padla po rozkladu Československé sociálně demokratické strany dělnické, jejíţ součástí byli tehdy i komunisté. Komunisté se odtrhli. Vznikla tedy úřednická vláda Jana Černého. Ministři byli formálně nestranní, ovšem byli sem dosazeni stranami. Tím se potvrzuje teze vyvracející apolitičnost úřednických vlád. I kdyţ členové vlády byly vysocí úředníci, vykonávali politiku politických stran, které je na jejich pozice dosadily. V tabulce uvádím přehled členů vlády zastávající jednotlivá ministerstva a další funkce ve vládě.
Portfej Ministr Období Ministerský předseda Jan Černý 1920-1921 Ministr zahraničních věcí Edvard Beneš 1920-1921 Ministr vnitra Jan Černý 1920-1921 Karel Engliš (správce) 1920-1921 Ministr financí: Vladimír Hanačík 1921 Ministr školství a národní osvěty Josef Šusta 1920-1921 Ministr národní obrany Otakar Husák 1920-1921 Ministr spravedlnosti Augustin Popelka 1920-1921 Ministr průmyslu, obchodu a ţivností Rudolf Hotowetz 1920-1921 Ministr ţeleznic Václav Burger 1920-1921 Ministr veřejných prací František Kovařík 1920-1921 Ministr zemědělství Vladislav Brdlík 1920-1921 Ministr sociální péče Josef Gruber 1920-1921 Ministr veřejného zdravotnictví a tělesné Ladislav Procházka 1920-1921 výchovy Ministr pošt a telegrafů Maxmilián Fatka 1920-1921
32
Ministr pro sjednocení zákonů a organizace Vladimír Fajnor 1920-1921 správy Ministr pro správu Slovenska Martin Mičura 1920-1921 Leopold Průša 1920-1921 Ministr pro zásobování lidu: Vladislav Brdlík (správce) 1921 Ladislav Procházka (správce) 1921 Ministr pro zahraniční obchod Rudolf Hotowetz (správce) 1920-1921
Jak vidíme, ve vládě zasedal i Edvard Beneš na pozici ministra zahraničních věcí. Tato úřednická vláda znamená jistou diskontinuitu dosavadního politického směru. Znamená totiţ do jisté míry odliv přetrvávajících revolučních nálad v československé politice.22 Za zmínku stojí působení Karla Engliše na postu ministra financí. Jeho cílem bylo stabilizovat veřejnou ekonomiku zvyšováním a zaváděním nových daní. Tento plán narazil na odpor stran pětky, především Englišova spolustraníka – Antonína Rašína. Engliš nakonec boj vzdává a odstupuje. Nahrazen je dosavadním prezidentem zemského finančního ředitelství Vladimír Hanančík.23 Dále je toto období vládnutí poznamenáno nemocí Masaryka, ten se do jisté míry stahuje a oslabuje svoji pozici. Naopak pětka sílí a v době první Černého vlády na sebe strhává faktickou moc v parlamentu i ve vládě Vláda se netěšila přízni obyvatelstva, Pětka jí „nutila“ činit nepopulární kroky. Opět se tu ukazuje jedna z vlastností úřednických vlád – ministři odvedou „špinavou práci“ a odpovědnost si za ní nesou sami, nikoliv faktičtí vládci. Věc má však i pozitivum, mohou se učinit kroky, do kterých by se politikům za standardním politicko-vládních okolností nechtělo, ale jsou teoreticky pro rozvoj státu prospěšné a důleţité.
3.1.5 Benešova poloúřednická vláda
V našem historickém přehledu povaţuji za dobré sem zařadit i Benešovu vládu. Vládla v období 26. září 1921 do 7. října 1922. Je označována jako poloúřednická, protoţe
22 Historie věčně ţivá: Úřednické vlády. Český rozhlas 6 [rozhlasový pořad]. 19.09.2009 22:40 [cit. 2011-13-02]. Dostupné z:
Strana Portfej Ministr Období Ministerský předseda Edvard Beneš 1921-1922 Ministr zahraničních věcí Československá strana Ministr veřejných prací Alois Tučný 1921-1922 socialistická Ministr veřejného zdravotnictví a tělesné Bohuslav Vrbenský 1921-1922 výchovy Ministr sociální péče Gustav Habrman 1921-1922 Českoslovanská sociálně Ministr pošt a telegrafů Antonín Srba 1921-1922 demokratická strana Ministr pro sjednocení Ivan Dérer 1921-1922 dělnická zákonů a organizace správy Ministr pro zásobování lidu Antonín Srba(správce) 1921-1922 Ministr školství a národní Vavro Šrobár 1921-1922 Republikánská strana osvěty zemědělského a Ministr národní obrany František Udrţal 1921-1922 malorolnického lidu Ministr zemědělství František Staněk 1921-1922 Ministr průmyslu, obchodu Československá národní a ţivností Ladislav Novák 1921-1922 demokracie Ministr pro zahraniční Československá strana Ministr spravedlnosti Josef Dolanský 1921-1922 lidová Ministr ţeleznic Jan Šrámek 1921-1922 Ministr vnitra Jan Černý 1921-1922 Ministr financí Augustin Novák 1921-1922 Nezávislí ministři Ministr pro správu Martin Mičura 1921-1922 Slovenska
Jak je vidět nezávislí ministři jsou ve vládě čtyři. Tři odborníci a Beneš. Ten byl sice do vlády navrţen za národní socialisty, ţádným straníkem ale nebyl. Politických ministrů je ale ve vládě většina. Za vznikem této vlády stojí opět mocenský boj mezi Hradem a Pětkou. Hrad chtěl Beneše do vlády nasadit a doufal, ţe se Beneš seznámí s mechanismem správy státu a prokáţe se jako schopný politik. Na druhé straně Pětka tu viděl příleţitost Beneše se politicky
34 znemoţnit a oslabit tak pozici Hradu, jejímţ byl Beneš členem. Pětka tak chtěla do vlády dosadit své druhořadé politiky a sestavit slabý kabinet.24 Beneš se soustřeďoval na zahraniční politiku, coţ byla jeho nejsilnější doména. Během Benešova působení na postu předsedy vlády napětí mezi Hradem (Benešem) a Pětkou sílilo. Zprvu Beneše podporoval jeden z vůdců pětky Švehla, jeho podpora však skončila v roce 1922. Vypukl spor mezi Pětkou a Hradem, protoţe dle názoru Pětky bylo nedemokratické, aby zahraniční politiku ovládal prezident republiky přes svého Beneše. Beneš byl kritizován za upřednostňování zahraniční politiky před vnitrostátní. Celkově mu jeho působení v roli předsedy vlády spíše uškodilo a ohrozilo jeho aspiraci na prezidenta po odchodu Masaryka. 7. října je tato Benešova poloúřednická vláda nahrazena kabinetem jiţ klasicky politickým. Pětka se shodla na vládě Antonína Švehly, coţ byla další vláda všenárodní koalice.
3.1.6 Druhá Černého vláda
Po ukončení činnosti 1. Černého vlády následoval nástup Edvarda Beneše jako předsedy vlády. Jeho vláda trvala od 26. Září 1921 do 7. Řijna 1922. Jednalo se o vládu tzv. všenárodní koalice. Tak byly označovány strany, které se účastnily tzv. pětky. Byla vytvořena Antonínem Švehlou. Dále následovala první vláda Antonína Švehly. Činnost této vlády byla ukončena volbami v roce 1925, aby byla nahrazena druhou Švehlovou vládou. U obou těchto vlád se jednalo o koalici všenárodní koalice a pětky. Situace pokračuje aţ do roku 1926, kdy v probíhající politické krizi dochází k odchodu sociálních demokratů a socialistů z vlády. 18. března 1926 dochází ke vzniku II. úřednické vlády jiţ osvědčeného byrokrata Jana Černého. Vláda dodrţovala politickou linii stran, které ji fakticky ustanovily, můţeme tedy mluvit, ţe drţela politickou kontinuitu s předchozí vládou.25 O tom svědčí i vládní prohlášení, které květnatě přednesl premiér Jan Černý v poslanecké sněmovně dne 24. března 1926: „Kabinet pokračovati bude v provádění programu předchozí vlády, jejíţ velezaslouţilý předseda Švehla na radu lékařů nucen byl na čas přerušiti blahodárnou činnost veřejnou.26“
24 PEROUTKA, Ferdinand. Budování státu 1. 3. vyd. Praha : Lidové noviny, 1991. s. 190. 25 Historie věčně ţivá: Úřednické vlády. Český rozhlas 6 [rozhlasový pořad]. 19.09.2009 22:40 [cit. 2011-13-02]. Dostupné z:
Tímto se vláda hlásila k politické linii předchozí všenárodní koalice. Opět uvádím přehled členů vlády:
Portfej Ministr Období Ministerský předseda Jan Černý 1926 Ministr zahraničí Edvard Beneš 1926 Ministr vnitra Jan Černý 1926 Ministr financí Karel Engliš 1926 Ministr školství a národní osvěty Jan Krčmář 1926 Ministr národní obrany Jan Syrový 1926 Ministr spravedlnosti Jiří Haussmann 1926 Ministr průmyslu, obchodu a ţivností František Peroutka 1926 Ministr ţeleznic Jan Říha 1926 Ministr veřejných prací Václav Roubík 1926 Ministr zemědělství Juraj Slávik 1926 Ministr sociální péče Josef Schieszl 1926 Ministr veřejného zdravotnictví a tělesné výchovy Josef Schieszl 1926 Ministr pošt a telegrafů Maxmilián Fatka 1926 Ministr pro sjednocení zákonů a organizace správy Juraj Slávik 1926 Ministr pro správu Slovenska Josef Kállay 1926 Ministr pro zásobování lidu Jiří Haussmann 1926
Vláda trvala do 12. Října 1926, kdy byla nahrazena III. Švehlovou vládou, coţ je vláda panské koalice. II. Černého vláda vznikla z důvodu krize ve všenárodní koalici. 17. března 1926 si Švehlova vláda (Švehla II.) za nepřítomnosti předsedy vlády jednomyslně odhlasovala návrh na podání demise jednotlivých ministrů prezidentu republiky. Švehla má v té době podlomené zdraví a odcestuje do zahraničí. Všenárodní koalice se zcela rozpadá a s ní končí období působení Pětky. Proti sestavení úřednického kabinetu ze stran bývalé všenárodní koalice protestují pouze lidovci. Pokusy o obnovení Pětky se občas objevovaly, ale bezúspěšně. Ztroskotaly zřejmě i pro nepřítomnost Švehly, který působil jako jednotící prvek. 18. března, den po vládním zasedání,
36 prezident Masaryk povolává Jana Černého na hrad a pověřuje jej sestavením svého druhého úřednického kabinetu.27 Přínos této vlády je diskutabilní. Jednak se snaţila zavděčit Hradu, protoţe velkým přičiněním Masaryka byla jmenována. Jednak stranám, protoţe se bála vyslovení nedůvěry. Z toho vyplynulo, ţe vláda nerozhodnula jedinou otázku, která byla sporná mezi stranami. Z pohledu doby setrvání ve funkci byla úspěšná. Jak jiţ bylo zmíněno, úřednická vláda setrvala ve funkci téměř půl roku a nakonec byla nahrazena třetí Švehlovou vládou. Zde se setkáváme s koaliční novinkou první republiky. Tzv. panskou koalicí, ta byla někdy nazývána téţ občanská nebo česko-německá. V této koalici se zformovala jakási náhrada Pětky – Osmička, tedy orgán předáků koalice. Nikdy však nedosáhla takového vlivu jako Pětka.
3.1.7 Portrét Jana Syrového
Jan Syrový se narodil v Třebíči 24. ledna 1988. Obecnou a měšťanskou školu absolvoval v Třebíči, střední školu v Brně. Vystudoval Českou vyšší odbornou školu v Brně obor stavební technik. Posléze odešel pracovat do Varšavy, která byla součástí Ruska. Ve Varšavě si rozšířil vzdělání v oboru ţelezobetonové stavitelství, roku 1913 se stal stavebním technikem. V době vypuknutí první světové války se přihlásil jako dobrovolník ruské armády. V armádě brzy povyšuje na důstojníka. V bitvě u Zborova přichází o oko a stává se tak symbolem a ikonou československých legionářů, znamená pro ně analogii s Janem Ţiţkou v romanticko-jiráskovské tradici. V hodnosti generála absolvuje celou sibiřskou anabázi československých legionářů. Do vlasti se vrací v roce 1920 se statutem národního hrdiny, tato sláva mu vydrţí po celé období první republiky. Stal se vojenským zemským velitelem. V lednu 1924 se stává podnáčelníkem Hlavního štábu. 1. ledna 1925 je náčelníkem Hlavního štábu československé branné moci.
27 KLIMEK, Antonín. Boj o hrad : vnitropolitický vývoj Československa 1918-1926 na půdorysu zápasu o prezidentské nástupnictví. Vyd. 1. Praha : Panevropa, 1996. s. 373. 37
1927 – dosahuje hodnosti armádního generála 1933 – generální inspektor československé branné moci Několik měsíců zastává funkci ministra národní obrany. 1938 – předseda úřednické vlády (viz dále) Během německé okupace se neangaţuje a to ani na straně odboje ani jako kolaborant. 14. května 1945 je zatčen a v inscenovaném procesu odsouzen na dvacet let za vlastizradu. Z vězení byl propuštěn při amnestii 1960. Poté je nucen pracovat 4 roky jako hlídač v poměrně vysokém věku, neţ je mu přiznán důchod. Umírá 17. října 1970 v Praze.28
3.1.8 Vláda generála Syrového
Vláda trvala od 22. září do 4. října 1938. Předchozí vláda Milana Hodţi padla kvůli sílícím protestům proti jejímu souhlasu s plánem o odtrţení Sudet. Úřednická vláda generála Syrového tak byla jakási její politická protiváha, nástroj k uklidnění davů, vyváţení kyvadla v nejisté době. Tedy plnila jednu z funkcí úřednických vlád – uklidnění situace v době politické krize. Uklidnění krize vnitrostátní, nikoliv však jako krize mezinárodní. Hitler ji přijal jako drzost a zpupnost ze strany Československa a reagoval projevem v berlínském Sportpalastu.29 Veřejnosti se přestavila jako vláda obrany republiky a byla jmenována prezidentem Benešem, který ve státě drţel státní moc v rukou a všechny důleţitá rozhodnutí a kroky byly činěny v souladu s jeho vůlí.30 Beneš věděl, ţe nejspíš dojde k obětování Československa Německu, snaţil se ale vytvořit pro Československý stát ty nejlepší moţné podmínky. Generál Syrový nebyl ostřílený politik jako jeho předchůdce Milan Hodţa, jeho úkolem bylo zajistit obranu státu, proto vedl i rezort národní obrany.
28 Jan Syrový. Wikipedia [online]. Last modified 01 January 2011 [cit. 2011-13-02]. Dostupné z:
Neformálním vůdcem vlády se ale stal Beneš, takţe generál Syrový byl do funkce nastrčen jako Benešova prodlouţená ruka. V roce 1938 Beneš vlád svolával a dokonce jí i předsedal. Vládla v nesmírně sloţité politické situaci, kdy se schylovalo k Mnichovské dohodě – tedy odtrţení Sudet a posléze k vytvoření Protektorátu Čechy a Morava. Tato vláda dokonce vyhlásila 23. září 1938 mobilizaci. Vzdor jí však vydrţel pouhých 7 dní. 30. září byla podepsána Mnichovská dohoda, kterou vláda nakonec přijala. Její činnost pokračovala i za druhé republiky aţ do 1. Prosince 1938, kdy byla vystřídána vládou Jiřího Berana.
Portfej Ministr Období Ministerský předseda Jan Syrový 1938 Ministr národní obrany Ministr zahraničí Kamil Krofta 1938 Ministr vnitra Jan Černý 1938 Ministr financí Josef Kalfus 1938 Ministr školství a národní osvěty Engelbert Šubert 1938 Ministr spravedlnosti Vladimír Fajnor 1938 Ministr průmyslu, obchodu a ţivností Jan Janáček 1938 Ministr ţeleznic Jindřich Kamenický 1938 Ministr veřejných prací František Nosál 1938 Ministr zemědělství Eduard Reich 1938 Ministr sociální péče Bedřich Horák 1938 Ministr veřejného zdravotnictví a tělesné výchovy Stanislav Mentl 1938 Ministr pošt a telegrafů Karel Dunovský 1938 Ministr pro sjednocení zákonů a organizace správy Josef Fritz 1938 Hugo Vavrečka 1938 Stanislav Bukovský 1938 Ministři bez portfeje Petr Zenkl 1938 Imrich Karvaš 1938 Matúš Černák 1938
Syrového vláda byla vládou vojensko – úřednickou. Právě vojenský prvek ji odlišuje od předchozích dvou Černého vlád. Jan Černý v ní také zasedal, na pro něj typické, pozici ministra vnitra. Politické strany kontrolovaly vládu skrze ministry bez portfeje – viz tabulka
39 výše. Členové vlády potichu reprezentovali dosavadní koalici.31 – koalice široká. Dá se tedy zde spatřovat určitá kontinuita s předchozí vládou.
31 KÁRNÍK, Zdeněk. České země v éře první republiky: O přeţití a o ţivot. 1. vyd. Praha : Libri, 2003. s. 606. 40
4 Úřednické vlády České republiky
4.1 Tošovského vláda
4.1.1 Josef Tošovský
Doc. Ing. Josef Tošovský se narodil se 28. září 1950 v Náchodě. V roce 1973 vystudovat Vysokou školu ekonomickou v Praze, obor zahraničního obchodu. Po ukončení studií nastoupil do ústředí Státní banky československé, zde to dotáhl aţ na poradce předsedy banky. V roce 1977 prošel stáţí ve Velké Británii, v roce 1980 ve Francii. Od roku 1984 do roku 1985 působil v londýnské pobočce Ţivnostenské banky jako ekonom, v roce 1989 jako náměstek ředitele. V roce 1989 byl jmenován předsedou Státní banky československé. Od 20. 1. 1993 byl guvernérem České národní banky. Ve funkci se podílel na transformaci ekonomiky a na provedení rozdělení koruny na českou a slovenskou. Ve funkci premiéra byl v období 17. 12. 1997 - 17. 7. 1998 Poté se vrací na post guvernéra ČNB, kde působí do 30. listopadu 2000. Od 1. prosince 2000 je předsedou Institutu pro finanční stabilitu (FSI), coţ je část Banky pro mezinárodní platby.
Je nositelem cen Centrální bankéř rohu 1993, Evropský manaţer roku 1994; Cena Karla Engliše, 199532
32 Josef Tošovský. Vláda [online]. Last modified 11 March 2011 [cit. 2011-03-11]. Dostupné z:
4.1.2 Vláda
Tato vláda vznikla po pádu druhé Klausovy vlády roku 1998. Nejdříve si ale nastiňme situaci, proč došlo k pádu Klausovy vlády. Povaţuji za nutné se podívat na výsledky voleb do Poslanecké sněmovny roku 1996. Pro přehlednost jsem tyto výsledky shrnul do tabulky:
Strana Počet hlasů % PM Občanská demokratická strana 1 794 560 29,62 % 68 Česká strana sociálně demokratická 1 602 250 26,44 % 61 Komunistická strana Čech a Moravy 626 136 10,33 % 22 Křesťanská a demokratická unie - Československá strana lidová 489 349 8,08 % 18 Sdruţení pro republiku - Republikánská strana Československa 485 072 8,01 % 18 Občanská demokratická aliance 385 369 6,36 % 13 celkem 6 059 215 100 % 200
V tabulce uvádím pouze relevantní výsledky, tedy strany, které ve volbách získaly alespoň jeden mandát. Červeně jsou označeny strany pozdější vládní koalice. Ve volbách zvítězila Občanská demokratická strana (dále ODS). 4. července 1996 byla jmenována vláda Václava Klause, jenţ se stal předsedou vlády. Vláda byla koaliční, sestávala ze stran i ODS, KDU-ČSL a ODA. ODS měla ve vládě 8 křesel (z toho jedno předsednické), KDU-ČSL 4 a ODA také 4. Pokud se podíváme na počet koaličních mandátů v Poslanecké sněmovně PČR,
42
ODS 68 KDU-ČSL 18 ODA 13 celkem 99
dostáváme se k součtu 99 mandátů. Coţ na většinu v Poslanecké sněmovně a tedy k vyslovení důvěry vládě nestačí. Koalice se tedy musela opřít o tichou podporu České strany sociálně demokratické, která ve volbách skončila jako druhá. Z toho vyplývá, ţe menšinová vláda neměla vyhlídky na stabilní vládnutí, uţ jen pro dohodu s nevládní opozicí, která tím získala moţnost ovlivňovat vládnutí a přitom od sebe odklonit politickou odpovědnost a pozornost veřejnosti. K pádu vlády přispělo několik faktorů: Sloţitá ekonomická situace ČR a nepopulární úsporné kroky vlády (tzv. "utahování opasků") Neshody ODS a KDU-ČSL v rámci koaliční vlády Nejasnosti okolo financování ODS (kauza zahraničních dárců a zahraničního konta)
Situace vyvrcholila tzv. Sarajevským atentátem. Předseda vlády a zároveň předseda vlády Václav Klaus byl na zahraniční návštěvě v Sarajevu (odtud veřejností a médii přijatý název tohoto incidentu, vyvolávající paralely se Sarajevským atentátem 1914) v Bosně a Hercegovině. Během jeho nepřítomnosti byl vyzván svými spolustraníky Ivanem Pilipem a Janem Rumlem vyzván k rezignaci z postu předsedy ODS. Zároveň v ten stejný den demisi ministři z druhých dvou koaličních stran, tedy KDU-ČSL a ODA. Po návratu Klause do ČR podal demisi vlády. Nedošlo tedy k vyslovení nedůvěry vládě. Situace vyvolala politickou krizi, zřejmě největší v dějinách samostatné ČR, ukázala se jako zatěţkávací zkouška demokracie a zároveň jako ukázka moţností Ústavy ČR.33 Prezident pověřil jednání o sestavení vlády lidovce Josefa Luxe. Z vyjednávání vzešel Josef Tošovský, guvernér ČNB jako vhodný kandidát na předsedu vlády. Následně byl jmenován prezidentem Václavem Havlem. Vláda vládla od 2. ledna 1998 do 17. července 1998. Vlády se účastnili jak členové KDU-ČSL, tak ODA jako ministři. Důvěru se podařilo získat se souhlasem opozice, tedy ČSSD výměnou za vypsání předčasných voleb.
33 PEHE, Jiří. Rok 1998: Krize se prohloubila. Pehe.cz [online]. Vydáno v lednu 1999 [cit. 2011-03-13]. Dostupné z:
Je otázkou, zda-li se toto vládní uskupení dá nazvat typickou vládou úřednickou. Dle mého názoru nikoliv. Z výše uvedené definice úřednické vlády vyplývá, ţe v ní především zasedají nestraničtí odborníci. Vzhledem k účasti ODA a KDU-ČSL na vládě, můţeme tento znak úřednické vlády vyloučit. Proto bych tuto vládu označoval jako vládu poloúřednickou. Lze se pozastavit nad způsobem vypsání předčasných voleb, ty totiţ byly vypsány způsobem ústavního zákona, nebylo tedy vyuţito postupu daného samotnou ústavní listinou. Jedná se o ústavní zákon č. 69/1998. Právě tento způsob vypsání předčasných voleb způsobuje kontroverzi v souvislosti s nálezem ústavního soudu 318/2009 Sb. Ten totiţ ruší obdobný ústavní zákon v souvislosti s pádem vlády Mirka Topolánka a úřednické vlády Jana Fischera. O tom ale bude řeč v jiné části této práce.
Portfej Ministr Období předseda vlády Josef Tošovský 1998 místopředseda vlády a ministr zemědělství Josef Lux 1998 místopředseda vlády a ministr zahraničních Jaroslav Šedivý 1998 věcí ministr pro místní rozvoj Jan Černý 1998 ministr průmyslu a obchodu Karel Kühnl 1998 ministr obrany Michal Lobkowicz 1998 ministr bez portfeje, mluvčí vlády Vladimír Mlynář 1998 ministr dopravy a spojů Petr Moos 1998 ministryně spravedlnosti Vlasta Parkanová 1998 ministr financí Ivan Pilip 1998 ministryně zdravotnictví Zuzana Roithová 1998 ministr ţivotního prostředí Jiří Skalický 2.1.1998 - 20.2.1998 Martin Bursík 27.2.1998 - 17.7.1998 ministr školství, mládeţe a tělovýchovy Jan Sokol 1998 ministr kultury Martin Stropnický 1998 ministr vnitra Cyril Svoboda 1998 ministr práce a sociálních věcí Stanislav Volák 1998 ministr, předseda legislativní rady Miloslav Výborný 1998
Samotná vláda Josefa Tošovského bývá hodnocena vcelku pozitivně, působila jako stabilizační prvek. Zavedla fenomén úřednických vlád do ústavní praxe ČR, protoţe se jedná o první aplikaci tohoto jevu v historii samostatné České republiky. Dle mého názoru se události této doby projevili jako takový první test demokratického zřízení. V dalších volbách vyhrála ČSSD a na politické scéně tato událost způsobila převrat, který ale systém ustál bez větších problémů (jako jsou například občanské nepokoje známé z jiných států). Dosavadní dominantní postavení ODS bylo ukončeno. Následující události, jako například opoziční
44 smlouva, která je dle mého vysoce nedemokratická, protoţe oslabuje souboj názorů ve společnosti a kontrolní funkci opozice, jiţ tak pozitivní nejsou. Ale samotný fakt pokojné změny vládnoucí strany povaţuji v tak nevyzrálém politickém prostředí, jakým mladá (osmiletá) česká demokracie byla, za značný úspěch.
4.2 Vláda Jana Fichera
Tato úřednická vláda vznikla po pádu vlády Mirka Topolánka. K popisu důvodů jejího vzniku je třeba se nejprve podívat na okolnosti nástupu a pádu Topolánkovy vlády.
4.2.1 Volby do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky 2006
V tabulce uvádím pořadí politických stran a počet získaných mandátů v poslanecké sněmovně:
Počet Strana % Mandáty hlasů Občanská demokratická strana 1 892 475 35,38 % 81 Česká strana sociálně demokratická 1 728 827 32,32 % 74 Komunistická strana Čech a Moravy 685 328 12,81 % 26 Křesťanská a demokratická unie - Československá strana 386 706 7,22 % 13 lidová Strana zelených 336 487 6,29 % 6
45
Dá se říci, ţe volební výsledek byl patový. Jak levicový blok (ČSSD a KSČM), tak blok středopravicový (ODS, SZ a KDU-ČSL) měl po sto hlasech.
ODS 81 KDU-ČSL 13 SZ 6 celkem 100
ČSSD 68 KSČM 18 celkem 100
Situace se na první pohled jevila bezvýchodná, oba potenciální bloky neměly dost hlasů k vyslovení důvěry své vládě. Koalice dvou ideologicky protikladných stran, tedy ODS a ČSSD byla také nereálná.
4.2.2 První Topolánkova vláda
Sestavením vlády pověřil prezident republiky Václav Klaus předsedu strany, jeţ ve volbách získala nejvíce hlasů – Mirka Topolánka z Občanské demokratické strany. Musíme rozdělit období jeho vládnutí na 2 etapy. Technicky se totiţ jednalo o dvě vlády. První vykonávala svoji funkci od 4. září 2006 do 9. ledna 2007, Mirek Topolánek byl pověřen jejím sestavením 16. srpna 2006. Jednalo se o vládu ODS a několika nestraníků (9 a 6) Vládě se nepodařilo získat důvěru Poslanecké sněmovny (96 hlasů pro vládu a 99 proti). Vládla proto několik měsíců v demisi. V souladu s čl. 62 písm. d) Ústavy České republiky byla dočasně pověřena vykonáváním své funkce. Pověření vlády dočasným vykonáváním funkce spadá do pravomocí prezidenta republiky.
4.2.3 Druhá Topolánkova vláda
Ve sloţité situaci byl sestavením další vlády pověřen opět Mirek Topolánek a to 8. listopadu 2006. Nová vláda jiţ byla uskupení vládní koalice a to ODS, KDU-ČSL a SZ. Poměr křesel ve vládě byl dohodnut na 9 : 5 : 4. Tato vláda byla navrţena prezidentu Václavu Klausovi. Ten jí ve čtvrtek 21. prosince odmítnul jmenovat. Zdůvodnil to svým nesouhlasem s personálním sloţením vlády (vadil mu Karel Schwarzenberg na postu ministra zahraničí). Tento postup vyvolal diskuzi o ústavnosti tohoto kroku. Z mého pohledu se jedná o 46 protiústavní krok. Prezident můţe vybrat předsedu vlády dle svého, nikoliv však odmítat jmenovat navrţené ministry. Vidím zde analogii s kauzou odvolání předsedkyně Nejvyššího soudu Broţové. Jedná se jednoznačné o překročení pravomocí prezidenta republiky, oba tyto kroky jsou protiústavní. Nicméně vláda byla nakonec napodruhé prezidentem jmenována, a to 9. ledna 2007. Teď bylo ve hře především vyslovení důvěry, pro přeţití vlády se nesměla opakovat situace první Topolánkovy vlády. V podstatě se nabízely tři varianty. První rozpuštění sněmovny a nové volby, druhá získat podporu od některé strany opozice (u ČSSD a KSČM v té době nereálné), třetí spoléhat na výsledky hlasování a doufat v kladný poměr hlasů. Nakonec se v reálu projevila třetí varianta. Důvěra vlády byla zaloţena na hlasech tzv. přeběhlíků. Tedy poslanců ČSSD Miloše Melčáka a Michala Pohanky. Tito dva poslanci se zdrţeli hlasování. Poslanec Petr Wolf (ČSSD) sice zdrţení se hlasování neproklamoval, nicméně nedodrţel hlasovací formuli, jeţ je dle jednacího řádu nutná k vyslovení kladného hlasu. Vláda tedy získala důvěru v poměru 100 : 97. Ať uţ byly motivy přeběhlíků jakékoliv, faktem je, ţe nebyl v tomto ohledu porušen ţádný právní předpis, ani porušena ústava. Kaţdý poslanec můţe v souladu s ústavou hlasovat sám za sebe, i kdyţ se to vedení politických stran, jejímiţ jsou poslanci členy, pochopitelně nelíbí. Fenomén přeběhlictví, jeţ byl v podstatě začátkem praktického vládnutí Topolánkovy vlády, byl však zároveň i jeho koncem. Jestliţe za vyslovením důvěry stála určitá nestabilita uvnitř ČSSD, za pádem vlády stála obdobná nestabilita uvnitř stran vládní koalice. Během vládnutí se konala opakovaná hlasování o vyslovení nedůvěry vládě. Celkem proběhlo pět hlasování o vyslovení nedůvěry.34 Hlasování navrhovala opozice, pokaţdé tato hlasování skončila v prospěch vlády. Poslední hlasování, uskutečněné během předsednictví EU 24. března 2009 však skončilo pro vládu špatně. Opozice se spojila s přeběhlickými hlasy, tentokrát z druhé strany. Vlastimil Tlustý a Jan Schwippel z ODS a bývalé poslankyně Strany zelených Věra Jakubková a Olga Zubová hlasovaly pro návrh vyslovení nedůvěry vládě. Tento jejich krok se jim evidentně v rovině politické vymstil, protoţe ve volbách roku 2010 nebyl ani jeden z nich zvolen. Vláda ztratila důvěru v poměru hlasů 101 : 96. Jedná se historické prvenství vyslovení nedůvěry vládě v období samostatné ČR. V rámci státní kontinuity na území dnešní ČR se tak jedná o první vyslovení nedůvěry vládě od roku 1848.35 Situace se tak jeví poměrně ironickou a jaksi „vyváţenou.“ Jistě ale není projevem vyspělé
34 BALÍK, Stanislav. Volby do Poslanecké sněmovny v roce 2010. 1. vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury (CDK), 2010. s. 39 35 BALÍK, Stanislav. Volby do Poslanecké sněmovny v roce 2010. 1. vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury (CDK), 2010. s. 39. 47 politické kultury, protoţe se tento krok jeví v probíhajícím předsednictví jako nezodpovědný. Navíc se jedná o krok poměrně hloupý, protoţe i kdyby měla v té chvíli opozice pro pád vlády ty nejlepší důvody (v tomto případě korupční kauzy – Jiří Čunek, spis Krakatice, privatizace ČSA, ekologický tendr, kauza justiční mafie a další), voličům je nevysvětlíte, kdyţ na druhé straně číhají argumenty mezinárodní ostudy a nezodpovědnosti. Pokud by ČSSD s nedůvěrou počkala na konec předsednictví a nebýt krize v Řecku, myslím si, ţe další volby vyhraje. Nutno však podotknout, ţe se v historii Evropské Unie a jejího předsednictví nejedná o prvenství, jak z mediálního obrazu kauzy mohlo někdy vyplývat. (Dánsko 1993, Francie 1995, Itálie 1996)36 Na druhou stranu opozici dle mého názoru tento krok v dalších volbách spíše uškodil a bylo vidět, ţe jednak nedomyslela důsledky, za druhé s „úspěchem“ trochu nepočítala.
Z tisku:
Mirek Topolánek, jak napsala tehdy MF Dnes, událost okomentoval takto: „Slavilo se nepochybně na ruské ambasádě, slavilo se nepochybně na Praţském hradě a slavilo se jistě na praţském magistrátu.37“ Z výroku můţeme spekulovat jednak o zapojení prezidenta Václava Klause na politiku a ovlivňování některých poslanců ODS, zejména Vlastimila Tlustého, za druhé o napojení Václava Klause na ruskou politiku a za třetí o zapojení Pavla Béma v rámci vnitrostranických bojů ODS o moc a posty. O roli Václava Klause v kauze pádu vlády píše Respekt. Píše o napojení Jana Schwippela na Václava Klause a jejich společný odpor vůči Lisabonské smlouvě. Tlustý podle článku hlasoval kvůli osobním rozepřím s Topolánkem, kvůli nimţ nebyl dosazen na post ministra financí. Za hlavního vítěze krize článek v časopisu opět označuje Klause, který i po formálním odchodu z ODS prokázal, ţe je stále nositelem značných moţností do politiky zasahovat a aktivně ji ovlivňovat.38 V dalším Respektu je v Taberyho komentáři poukazováno na Paroubkovo neodhadnutí situace a důsledků svých politických kroků.39 Dnes po volbách je zřejmé, ţe
36 Nic nového. iDnes.cz [online]. Last modified 24 March 2009 [cit. 2011-03-11]. Dostupné z:
4.2.4 Jan Fischer
Narodil se roku 1951 v Praze. Jeho rodina se zabývala matematickou statistikou a pojistnou statistikou. Otec byl vědeckým pracovníkem Matematického ústavu Akademie věd, zde se věnoval matematicko - statistickým aplikacím v genetice, šlechtitelství a medicíně. Jan Fischer studoval na národohospodářské fakultě Vysoké škole ekonomické v Praze. Studium ukončil absolutoriem v oboru statistika a ekonometrie (1974). Poté nastupuje do Výzkumného ústavu sociálně ekonomických informací. V roce 1985 završuje na Vysoké škole ekonomické postgraduální studium, získává titul kandidáta věd (CSc.) - obor ekonomická statistika. V roce 1990 se stává místopředsedou federálního statistického úřadu, ve funkci pokračuje i v éře samostatné republiky. Na jaře 2001 působí v misi MMF, která zkoumá moţnosti budování statistické sluţby ve Východním Timoru. Od září pracuje jako ředitel produkce společnosti Taylor Nelson Sofres Factum (dnes Factum Invenio) Od března 2002 do dubna 2009 byl vedoucím výzkumných pracovišť fakulty informatiky a statistiky VŠE v Praze. Předsedou statistického úřadu je od 24. dubna 2003. Předsedou vlády byl od 9. 4. 2009 do 13. 7. 2010. Od 8. 5 do 13.7.2010 zastával funkci předsedy Rady Evropské unie Dnes je opět předsedou Českého statistického úřadu.
Mluví anglicky, rusky, německy a francouzsky.40
40 Jan Ficher. Wikipedia [online]. Last modified 09 June 2010 [cit. 2011-03-11]. Dostupné z:
4.2.5 Fischerova vláda
Po pádu druhé Topolánkovy vlády se strany dosavadní vládní koalice a opoziční ČSSD dohodly na úřednické vládě, jíţ vysloví důvěru, shodly se na osobě předsedy vlády. Tím se měl stát Jan Fischer, dosavadní ředitel statistického úřadu. V médiích je označován jako úředník, nevýrazná postava, člověk bez vize.41 Zkrátka ideální kandidát na post premiéra úřednické vlády. 9. dubna 2009 byl prezidentem republiky jmenován premiérem. Dle dohod měla koalice navrhnout osm ministrů a ČSSD sedm. Mělo se jednat o nestraníky. Za koalici jména navrhovala ODS a SZ, KDU-ČSL z koalice vystoupila. Jan Fischer nakonec prezidentovi navrhnul 16 ministrů s nimiţ souhlasila jak koalice ODS a SZ, tak ČSSD. Po jmenování vlády prezidentem získala vláda i důvěru poslanecké sněmovny. Původně měla být tato vláda vládou překlenovací. Volby se dle ústavního zákona č. 195/2009 Sb. o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny měly konat na podzim roku 2009. Nicméně tento ústavní zákon, jeţ byl obdobou ústavního zákona z dob Tošovského vlády, byl zrušen Ústavním soudem. Volby se tím pádem konaly v řádném termínu v květnu 2010. Vláda dotáhla do konce předsednictví EU, coţ byl zřejmě její hlavní a nejdůleţitější úkol a také sestavila rozpočet. Opět se potvrdilo, ţe úřednické vlády rozhodně nejsou apolitické, coţ bylo dáno uţ navrţením kandidátů jednotlivými stranami.
Portfej Jméno Navržen Období předseda vlády Jan Fischer 2009 - 2010 ministr obrany a místopředseda Martin Barták ODS 2009 - 2010 vlády ministr zahraničí a místopředseda Jan Kohout ČSSD 2009 - 2010 vlády ministr financí Eduard Janota ODS 2009 - 2010 ministryně školství Miroslava Kopicová ODS 2009 - 2010 ministr kultury Václav Riedlbauch ČSSD 2009 - 2010 ministr práce a sociálních věcí Petr Šimerka ČSSD 2009 - 2010 ministryně zdravotnictví Dana Jurásková ODS 2009 - 2010 ministryně spravedlnosti Daniela Kovářová ODS 2009 - 2010 ministr vnitra Martin Pecina ČSSD 2009 - 2010
Ing. Jan Fischer, CSc. Vláda [online]. Last modified 11 March 2011 [cit. 2011-03-11]. Dostupné z:
4.3 Nález Ústavního soudu 318/2009 Sb.
Dne 10. Září 2009 vydal Ústavní soud dle mého názoru přelomový rozsudek, kterým se ruší ústavní zákon č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny. Tento nález je důleţitý pro problematiku úřednických vlád, zejména ve vztahu k překlenutí „diskontinuity politického vládnutí“ a to vypsáním předčasných voleb. Jedním z typických úkolů úřednické vlády je vládnout do vyřešení politické krize volbami. Ústavní zákon č. 195/2009 měl být jak politickým, tak ústavněprávním řešením politické krize, měl rozpustit sněmovnu a na něj bylo navázáno rozhodnutí prezidenta republiky 207/2009 Sb. ze dne 1. července 2009 o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jímţ měl být stanoven termín předčasných voleb. Parlament České republiky shledal schválení ústavního zákona, jako optimální cestu k předčasným volbám. Návrh zákona byl schválen s dodrţením náleţitých podmínek uvedených v článku 39 Ústavy, tedy získání souhlasu třípětinové většiny všech poslanců a třípětinové většiny přítomných senátorů. Jak jiţ bylo zmíněno, obdobný postup zvolila politická reprezentace v dobách Tošovského vlády. Jednalo se o zákon 69/1998 Sb. Důvodová zpráva k zákonu č. 195/2009 na zákon 69/1998 Sb. poukazuje jako na vhodný způsob vypsání předčasných voleb.
51
4.3.1 Melčák:
Ústavní stíţnost byla podána poslancem Milošem Melčákem, dále označován jako stěţovatel. Ten se domnívá, ţe se o ústavní zákon jedná pouze formálně. Tedy je tak nazván a Parlamentem byly dodrţeny podmínky pro jeho schválení. Tedy shledává porušení článku 9/1 ústavy, protoţe se dle něj nejedná o ústavní zákon v materiálním smyslu. Poukazuje na materiální pojetí Ústavy, tedy to ţe ústavní pořádek je dán nejen formálními pravidly, ale je třeba je vykládat v souladu se zásadami demokratického a právního státu. Ve své stíţnosti se také zabývá pravomocí Ústavního soudu rozhodovat o zrušení ústavního zákona. I kdyţ tato pravomoc z článku 87 ústavy přímo nevyplývá, pokud bychom pouţili logickou argumentaci ad absurdum, nemohl by Ústavní soud rozhodovat o čemkoliv protiústavním, pokud by toto mělo formu ústavního zákona. Nejen tedy zkrácení volebního období, ale i jeho prodlouţení. Poslední oblastí argumentace je teze, ţe tento předpis je vlastně retroaktivní, protoţe zpětně upravuje délku volebního období, čímţ narušuje volnou politickou soutěţ a nerušenou práci poslance. Retroaktivita je Ústavou zakázána.
4.3.2 Parlament:
Ústavní soud vyzval předsedy obou komor k zaslání vyjádření ke stíţnosti poslance Melčáka. Předseda Poslanecké sněmovny Miroslav Vlček uvedl, ţe ústavní zákon č. 195/2009 nenarušuje princip vlády lidu a ţe díky předčasným volbám bude mít lid moţnost, aby mu byly dříve sloţeny účty. Předseda Senátu Přemysl Sobotka připustil jistou nesystémovost ústavního zákona, ale ústavní systém nenarušuje dostatečně intenzivně, aby musel být rušen.
4.3.3 Argumentace Ústavního soudu
Ústavní soud nejprve musel vyřešit otázku, zda má v dané věci rozhodovací pravomoc. V prvé řadě potvrdil myšlenu hodnotového zabarvení Ústavy, odmítnul hodnotovou neutralitu a potvrdil její materiální pojetí. Toto materiální pojetí vyplývá jak
52 z preambule, tak z článku 9 odstavec 2: Změna podstatných náleţitostí demokratického právního státu je nepřípustná. Principy demokratického a právního státu tak stojí nad samotným zákonodárcem. Podobné principy vyznávají i Ústavy Německé spolkové republiky (imperativ nezměnitelnosti základního zákona) a Rakouské republiky. Princip materiálního pojetí právního státu podle názoru vyniká v porovnání s totalitní minulostí. Jak v situaci Rakouska a Německa (nacismus), tak v situaci České republiky (komunismus). Čili v situaci vydání ústavního zákona, který je v rozporu s těmito principy, na jejímţ základě je Ústava postavena můţe soud rozhodovat. Soud dále zmiňuje důvodovou zprávu, kde její autoři vidí řešení pomocí ústavního zákona jednodušší, neţli jmenování nové vlády a vyslovení následné nedůvěry, jak Ústava vyţaduje článek 35 odstavec 1, písmeno a. V další fázi bylo potřeba zaměřit se na definici pojmu ústavní zákon a vztahem Ústavní listiny a Ústavního zákona. Poukazuje na nemoţnost změny ústavy ad hoc (coţ je i případ toho ústavního zákona). V případě německého základního zákona je v článku 79 ustanovení „můţe být změněn (základní zákon) jen zákonem, který výslovně mění nebo doplňuje text Základního zákona.42“ To je obdobné ustanovení, jako v případě našeho článku 9, odstavec 1 Ústavy. Dále dovozuje, ţe základním znakem zákona je jeho obecnost, tedy ţe se vztahuje na okruh neurčitého počtu případů, coţ se u tohoto ad hoc zákona říci nedá. Nejedná se ani o doplnění ústavy, ani o její změnu dle článku 9, odstavec 1 Ústavy. Dle Ústavního soudu se jedná o prolomení Ústavy. Tato norma tedy povahu ústavního zákona nemá a tím pádem je Ústavní soud o ní oprávněn rozhodovat. K otázce retroaktivity: „obcházení základních ústavních principů povaţuje Ústavní soud za neslučitelné s principem zákazu retroaktivity ve spojení s principy ochrany oprávněné důvěry občanů v právo a práva svobodně volit, tj. - kromě jiného - práva volit se znalostí podmínek utváření z voleb vzešlých demokratických orgánů veřejné moci, včetně znalosti jejich volebního období.“ Na základě výše uvedených argumentů byl ústavní zákon č. 195/2009, jakoţto související rozhodnutí prezidenta republiky 207/2009 Sb. derogován.
42 Nález Ústavního soudu ze dne 10. 09. 2009 318/2009 Sb. 53
4.3.4 Komentář:
Jedná se o významný rozsudek, uţ jen proto, ţe je to první rozsudek, jímţ byl zrušen ústavní zákon (ve světle rozsudku spíše předpis ve formě ústavního zákona). Za sebe s výrokem soudu souhlasím. Ústava zde nabízela moţnost spojit důvěru vlády s návrhem zákona (článek 35 odstavec 1 písmeno b) V tomto případě by to sněmovnu stálo 3 měsíce času. Případně se nabízí komplikovanější řešení. Vláda podá demisi, je opět jmenována a parlamentem je jí dvakrát vyslovena nedůvěra. Poté je premiér navrţen předsedou sněmovny a vláda opět nezíská důvěru. Toto řešení je značně sloţité a vyţaduje značnou ukázněnost poslanců. Nebo se zde nabízí moţnost změnit vlastní text listiny, coţ se jeví jako nejelegantnější řešení. Tak se nakonec stalo a od 14. září 2009 je účinná změna ústavy. Dle této novely je do textu článku 35 přidáno ustanovení odstavce 2, kde k rozpuštění sněmovny je třeba třípětinová většina hlasů poslanců. Tím je snad tato otázka do budoucna uzavřena, a pokud v budoucnu bude politická potřeba vypsat předčasné volby, této moţnosti se vyuţije. Proč nevyuţili politici této moţnosti změny textu ústavní listiny rovnou, je otázkou. Zřejmě se obávali dopadu takového případného usnesení sněmovny na jejich budoucí vládnutí. Tato otázka je z pohledu problematiky úřednických vlád velmi důleţitá. Úřednická vláda má být vládou dočasnou a rozpuštění sněmovny a vypsání nových voleb je důleţitou otázkou. Původní ústavní řešení se mi jeví jako příliš komplikované, nepočítající s moţností vyslovení nedůvěry vládě nebo spíše nemyslící na potřebu situaci rychle řešit. Nicméně postup politiků byl nesystémový a postrádající vizi do budoucna. V souvislosti s tématem jsem si přečetl komentář ve sborníku Volby do poslanecké sněmovny 201043. Zde je krok Ústavního soudu kritizován autory publikace. V tomto případě Stanislavem Balíkem. Kritizuje zde aktivismus Ústavního soudu a zasahování do rozhodnutí volených zástupců. Ústavní soud dle jeho názoru překračuje svoje místo v hierarchii státních orgánů. S odkazem na Petra Fialu označuje Ústavní soud jako „instituci z principu zbytnou“ a volby a volené zástupce za „nezbytné a prioritní.“ S tímto souborem názorů nemohu souhlasit. Jednak rozhodnutí ÚS nechápu primárně jako výjimečné zasahování do politiky, to bychom tak mohli označovat kaţdé zrušení zákona Ústavním, který poslanci a senátoři uvedou do legálního systému ČR svým rozhodnutím. To ţe se sice jednalo o názvem ústavní zákon a ţe byl na věc kladen široký politický důraz ze strany politických stran na věci nic nemění a v principu se jedná o tu samou věc. Podstata rozhodnutí soudu není shazovat politické
43 BALÍK, Stanislav. Volby do Poslanecké sněmovny v roce 2010. 1. vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury (CDK), 2010. 54 rozhodnutí v jeho materiálním smyslu, tedy bránit politickému rozhodnutí vypsat předčasné volby, ale formální rovina politického rozhodnutí. Tedy neodůvodněné a z principu nesprávné včlenění politického rozhodnutí do formy ústavního zákona. Politici měli jednak moţnosti dané ústavou (uznávám, ţe značně komplikované), ale hlavně moţnost změny samotné ústavní listiny. Pokud by tak učinili, formálně by jejich rozhodnutí bylo správné a nebylo by moţné je rozhodnutím ÚS rušit. Souhlasím s názorem autora, ţe politická reprezentace s legálním a legitimním mandátem hraje v demokratické společnosti primární úlohu, ale to nic nemění na tom, ţe tato reprezentace má dodrţovat jak ústavní tak zákonné principy (normativnost zákona). Politici jako celek mají mít jednak odborné vybavení (povědomí o tom co a jak schvalují), odpovědnost (provést svá rozhodnutí co nejlepším způsobem) a jistou dávku opatrnosti (v tomto případě se jejich krok jeví jako velmi neopatrný). Jistě na jejich obranu je zde předchozí ústavní zákon, který „prošel“a napadnut nebyl. Nicméně praxe vkládání nenormativních jednorázových rozhodnutí do formy ústavních zákonů, se spoléháním na to, ţe na ně Ústavní soud nemůţe, se mi jeví jako praxe značně nebezpečná.
4.4 Volební období 2010 – 2014 a možný budoucí vývoj
Volby se uskutečnily 28. a 29. června 2010. Pro přehlednost uvádím výsledky voleb do tabulky stejně jako v minulých případech.
Strana Počet hlasů % Mandáty
Česká strana sociálně demokratická 1 155 267 22,08 % 56 Občanská demokratická strana 1 057 792 20,22 % 53 TOP 09 873 833 16,70 % 41 Komunistická strana Čech a Moravy 589 765 11,27 % 26 Věci veřejné 569 127 10,88 % 24 celkem 5 230 859 100,00 % 200
55
Jak je z grafu patrno, volby přinesly změny v rozloţení sil v parlamentu. Předně se do sněmovny nedostaly dvě bývalé parlamentní strany – Strana zelených a KDU – ČSL, tradiční středová strana, která se v historii ČR účastnila většiny koaličních vlád. Česká strana sociálně demokratická sice zvítězila, koalici však nesestavila. Skutečnými vítězi voleb byla pravice, ale hlavně nové a „staronové“ strany. (TOP 09 a Věci veřejné). Tyto dvě strany spolu s ODS sestavily koaliční vládu. Pokud by došlo v tomto volebním období k vyslovení nedůvěry vládě, například proto, ţe by se jedna ze stran z koalice vystoupila a v hlasování by se spojila s opozicí. Pokud počítám s hypotetickým oddělením Věcí veřejných, coţ je nejmenší a nejméně čitelná z koaličních stran dostaneme:
ČSSD (56) + KSČM (26) + VV (23) = 103 hlasů.
Při teoretickém odchodu nejmenší koaliční strany a zároveň pokud tato strana se přidá při hlasování o nedůvěře k opozici, nebude problém vládu sloţenou ze zbylých stran odstavit. Mám za to, ţe vzhledem k ústavním změnám daným ústavním zákonem č. 319/2009 Sb. by ke vzniku dalších úřednických vlád jiţ nemuselo docházet, případně by se doba vládnutí úřednické vlády značně minimalizovala. Ústavní zákon č. 319/2009 novelizuje ústavní listinu. Do článku 35 se vkládá druhý odstavec, který zní:
"(2) Prezident republiky Poslaneckou sněmovnu rozpustí, navrhne-li mu to Poslanecká sněmovna usnesením, s nímţ vyslovila souhlas třípětinová většina všech poslanců."
56
Dosavadní odstavec 2 se posunuje a stává se z něj odstavec 3. Za to novelizací stojí kauza rozhodnutí Ústavního soudu 318/2009, o tomto nálezu byla řeč v minulých kapitolách. Změnu ústavní listiny hodnotím pozitivně. Poslanecké sněmovně je tak dána moţnost rozpustit sebe sama mnohem pohodlnější cestou, neţ tomu bylo dříve, zároveň se tak vyhneme problémům, které vyvrcholily zmíněným nálezem.
57
5 Německá spolková republika
Německou ústavu reprezentuje tzv. Základní zákon spolkové republiky Německo44. Ústava má značně federativní charakter. V preambuli je uvedena vůle jednotlivých zemí podílet se na vzniku společného německého státu. Kromě katalogu základních lidských práv, úpravy vztahu spolkových (federativních) zemí a spolku (federace) ukládá pravidla pro ustanovení spolkového sněmu, coţ je orgán zákonodárného typu, volený poměrným systémem. Nabízí se zde analogie s naší poslaneckou sněmovnou. Poslanci jsou voleni na čtyři roky. Dále zde působí spolková rada, kde jsou delegováni členové jednotlivých spolkových vlád. Tento orgán reprezentuje země, tedy státy federace. Oba orgány se podílejí na fungování tzv. společného výboru. Co se vlády samotné týče, ta je upravena v hlavě šesté Základního zákona. Tato úprava je v porovnání s tou českou opatřena řadou pojistek, které se mi zdají zajímavé a účelné. Jmenování vlády jako takové jsem rozdělil do několika fází. Prezident navrhne kancléře, tento je potom volen sněmem. Pokud získá většinu sněmu, stává se kancléřem a je prezidentem jmenován. Pokud není zvolen v první fázi, má spolkový sněm 14 dní na to, aby nadpoloviční většinou zvolil kancléře. Pokud během 14 dnů kancléř není zvolen, koná se nová volba, ve které zvítězí ten, kdo dostane nejvíc hlasů. V této fázi nastupuje první z pojistek. Prezident musí do sedmi dnů jmenovat toho, kdo dosáhl většiny hlasů sněmu. Ale pokud většiny nedosáhne, má pouze nejvíc hlasů má prezident moţnost rozhodnutí:
Kandidáta jmenuje kancléřem Rozpustí sněm
Dále je zde řešena v článku 67 otázka vyslovování nedůvěry. Sněm vyslovuje nedůvěru pouze tak, ţe zvolí nového kancléře (většinou členů) a tohoto nového kancléře prezidentovi navrhne k jmenování. Prezident návrhu musí vyhovět. Volba nového kancléře ve Spolkovém sněmu musí být uskutečněna do 48 hodin od návrhu.
44 LOKOČKA, Vladimír; WAGNEROVÁ, Eliška. Ústavy států Evropské unie. 2. vyd. Praha : Linde, 2004. 58
Dále je v článku 68 zakotvena pravomoc prezidenta sněm rozpustit, pokud není kancléř zvolen dle článku 67. Prezident má na rozpuštění sněmu 21 dní. Toto své právo ztrácí, pokud se ve sněmovně vytvoří potřebná většina na zvolení kancléře. Tímto způsobem je v německé ústavě řešena otázka vyslovení nedůvěry vládě. Jak vidíme, klíčové pravomoci a role má v těchto případech prezident, který můţe sněm rozpustit. Tomuto způsobu vyslovení nedůvěry vládě se říká konstruktivní vyslovení nedůvěry. V zásadě máme 2 situace. V první je navrţen a zvolen sněmem kancléř nový a je prezidentem jmenován. V jednom kroku je tak vyslovena nedůvěra starému kancléři i důvěra kancléři novému. V druhém je navrţen kancléř nový, ale zvolen není. V tuto chvíli do hry vstupuje prezident, aby analyzoval příčiny krize, které vyvolala takové hlasování a posoudil její následky pro budoucí vývoj. Ve výsledku se musí rozhodnout. Rozpustit sněm, pokud je situace bezvýchodná nebo sněm zachovat (se současným kancléřem), pokud se v krizi najde východisko. Mohla by za takových podmínek vzniknout úřednická vláda? Pravděpodobně ano, ale pravděpodobnost je niţší neţ u nás. Jako pojistka tu funguje jednak prezident (rozpustí sněm), jednak samotná konstruktivní nedůvěra (nedojde tedy k situaci „bezvládí“ a hledání řešení).
Prezident zde tedy funguje jako systémová pojistka. Můţe dojít k situaci, ţe je zvolen kandidát s mimořádně slabým mandátem nebo kandidát extrémista. V takovém případě je ţádoucí sněmovnu rozpustit a vypsat nové volby. Patová situace totiţ vede k politické nečinnosti, politikaření a korupci. Podívejme se na situaci v ČR a vznik Topolánkovy vlády. V poslanecké sněmovně došlo k patovému volebnímu výsledku a vládě se nedařilo dostat důvěru. Nakonec se koaliční vláda opřela o tzv. přeběhlické hlasy dvou poslanců z ČSSD. V Německém systému by k podobné situaci nemuselo dojít. Kancléř by nebyl zvolen, nebyl jmenován a byly by vypsány nové volby. Systém v podstatě koriguje politickou kulturu. Samozřejmě nechci srovnávat německou a českou polickou kulturu, které jsou obě diametrálně odlišné. Jen tvrdím, ţe projevy nízké politické kultury, které jsou v České republice zaznamenávány je moţno jiným nastavením systému usměrnit a do jisté míry i potlačit. Někdy je lepší nemocný strom rovnou pokácet a uměle jej nedrţet při ţivotě. V případě patového výsledku a nemoţnosti sestavit vládu se parlament rozpustí a nemusí se hledat ţádné umělé řešení, které jak zkušenost ukazuje, vede k budoucí nestabilitě. Jakoby
59 polovičaté řešení, obcházející systém a smysl jeho nařízení, má v sobě potenciál brzkého zániku vloţen jiţ v samém počátku. A tento potenciál, tento zárodek vzklíčí při nejbliţší příleţitosti. Mám za to, ţe nezodpovědní lidé, za které naše reprezentanty povaţuji, by měli být co nejvíce omezováni a směřováni. Nevím, co z legálních prostředků by je mělo směřovat a navádět lépe, neţ ústavní limity. Procedury by měly být pevně dané a neměly by být definovány aţ v případě potřeby. Navíc jsou v našem systému tyto definice závislé na politickém konsensu lidí jednak nezodpovědných, za druhé nepříliš odborně vybavených. Viz teoretické vymezení.
Německý příklad zde uvádím, jako jistý model, ke kterému bych se rád přiblíţil v části ústavních změn navrhovaných touto seminární prací. Německá ústava je samozřejmě odlišná od naší, přesto bych si dovolil z ní přenést několik prvků do našeho systému. Co se týče výše uvedené moţnosti rozpustit sněm v případě patového výsledku, zdá se mi jako dobrý způsob jak zamezit vzniku potenciálně nestabilních koalic z nutnosti, či zmenšení pravděpodobnosti přeběhlictví. Více se mi ale líbí princip konstruktivní nedůvěry vládě. Jak bude dál uvedeno, tento prvek nepředstavuje aţ takový zásah do ústavní kultury, jako by tomu bylo v prvním případě a fenomén vzniku úřednických vlád eliminuje, nebo alespoň sniţuje pravděpodobnost jeho vzniku.
60
6 Přenesení úředního prvku do ústavního systému ČR
Jak jiţ bylo řečeno, úřednické vlády přinášejí nepopiratelný prvek odborného vybavení členů vlády. Přes všechna negativa, která tento způsob vládnutí vnáší do politiky je odborný prvek velmi cenný. Proto bychom mohli hledat inspiraci v dalších evropských zemích. Při přemýšlení o této problematice jsem narazil na ústavní systém Velké Británie. Ač je systém Velké Británie v mnohém odlišný od našeho a to jak systém ústavní, tak systém politických stran, líbil se mi způsob, jakým je úřední prvek zapojen do práce vlády a ministerstev. Postavení státních úředníků je zaloţeno na následujících principech:
Nestranickost: Státní úředníci a především ti nejvyšší jsou odděleni od politické moci, tedy od ministrů a vládě nejsou odpovědní. Je to funkce apolitická, úředník je omezen v politickém ţivotě. Pokud chce vstoupit do politiky, musí odejít z úřední funkce Anonymita: úředníci veřejně nevystupují, na rezortní otázky odpovídá médiím a parlamentu ministr. Trvalost: Při střídání vlády nedochází ke střídání lidí na úředních pozicích. Tím je zajištěna kontinuita státní správy na nejvyšší úrovni45
Současná situace v České republice vypadá následovně: Přichází nová vláda, nový ministr dává výpovědi nejvyšším úředníkům a na jejich místa dosazuje své lidi. Tito lidé jsou často dosazováni na základě nepsaných koaličních dohod a prostředkem kontroly koaličních stran navzájem. Členství v politických stranách se nevylučuje. Hlavní problém je častá neodbornost těchto lidí, kteří jednak nevědí, jak práce na ministerstvu vypadá, dále neví co se poslední volební období na ministerstvu dělo. Přichází tak ke slovu tzv. období hájení vlády, kdy se ministři na svých ministerstvech „rozkoukávají,“ někteří zjišťují „o co vlastně jde.“ Výsledkem je jistý stupeň chaosu a diskontinuita v rovině vládních koncepcí, práce starých úředníků ztrácí smysl. Dalším problém je nízká míra kontroly těchto de facto politiků na úrovni vysokých úředníků či ministerských náměstků, za úřad vystupuje ministr, ale tito lidé v médiích ani před poslaneckou sněmovnou nevystupují. V tomto je podobnost s britským modelem, má to ale jedno velké "ale" v absenci dalších prvků jako nestranickost a trvalost.
45 ROVNÁ, Lenka. Kdo vládne Británii?. Vyd. 1. Praha : Sociologické nakladatelství, 2004. s. 103. 61
Myslím si, ţe je ţádoucí vysoké státní úředníky oddělit od politiky a zároveň do práce ministerstev vnést prvek kontinuity. Z úředníků je třeba udělat profesionály ve svém oboru a nikoliv politický post. Je potřeba vnést do systému jak prvek trvalosti, tak nestranickosti. Uvědomuji si ovšem jak je to těţký úkol. Pokud se podívám na zákon o sluţbě státních zaměstnanců z. č. 218/2002, který problém částečně řeší, tak zjišťuji, ţe účinnost zákona byla jiţ mnohokrát odloţena. V současné době je nastavena na 1.1.2012 a jestli se tak stane, a účinnost nebude opět odloţena, je ve hvězdách. Problémem je, ţe pro politiky by takové uspořádání znamenalo omezení jejich moci, menší kontrolu a to i personální. Je pochopitelné, ţe se takové moci vzdávat nechtějí. Čili i případné změny ústavy, kde bychom například pro větší jistotu zakotvili institut státních tajemníků, se jeví v současné době jako neprůchodný. Navíc je to téma, které by veřejnost pravděpodobně nepochopila, neviděla by okamţitý přínos a velice snadno by byla přesvědčena o tom, ţe se jedná jen o další příval byrokracie.
Jak by ale takový post měl vypadat? Státní tajemník by měl být politicky nezávislý, jak uţ bylo řečeno výše, dále finančně nezávislý. Podobně jako je poměrně vysoce finančně oceňovaná práce soudce s tím, ţe se předpokládá, ţe dobře placený soudce nebude mít motivaci k tomu být podplácen, stejně vysoce a se stejnými očekáváními by měla být hodnocena práce státního tajemníka. I za cenu toho, ţe jeho plat bude vyšší neţ ten ministerský. V dalším kroku by bylo záhodno zajistit jeho nezávislost na ministrech a to zejména jeho neodvolatelnost ministrem. Představuji si to tak, ţe bychom vytvořili samostatnou kategorii v rámci moci výkonné. Jak ale zajistit kontrolu takových tajemníků a případně je odvolat v případně nezákonné činnosti? V takovém případě by zřejmě měla fungovat justice a nějaká forma ţaloby takového úředníka. Legitimován k podání ţaloby by mohl být samotný ministr nebo vláda jako celek. Legitimaci by mohla mít určitá skupina senátorů či poslanců. Důleţité ale je, aby byl zajištěn nezávislý orgán, který případ také nezávisle posoudí. Pravomoc by mohla být například svěřena Nejvyššímu správnímu soudu, který má s prací státní správy dlouhodobé zkušenosti. Bráněno by nebylo ani podání trestního oznámení ze strany ministra v případě podezření z trestné činnosti tajemníka. Jakým způsobem by byl ale tajemník na svůj úřad jmenován? Jmenování ministrem je vyloučeno, dostali bychom se do podobného problému jako dneska. Jako nejlepší se mi jeví jmenováni prezidentem, ten by ho jmenoval na základě určitého modelu, který by počítal
62 s odpracovanými roky ve státní správě, s pozitivním hodnocením nadřízených, s dosaţeným vzděláním. Důleţité je, aby nejlepší kandidáti vyplynuli ze samotné zákonné úpravy, tedy aby měl prezident co nejmenší prostor pro kupčení s vládou (Typická situace před prezidentskou volbou, kdy se prezident snaţí zalíbit koalici, aby jej opět zvolila). Mám za to, ţe lépe by takový způsob jmenování fungoval po zavedení přímé volby prezidenta, coţ by prezidentovi dalo jistou větší dávku nezávislosti na parlamentu a vládě, zároveň by byl za jmenování správných lidí více odpovědný přímo voliči. Jak ale zajistit aby nebyl ministr tajemníkem „ohroţován“ a aby řídil ministerstvo on a nikoliv tajemník? Ministr by měl mít k ruce několik politických poradců, tito by mohli být státem placeni, podobně jako jsou placeni poradci poslanečtí. V ideálním případě by se političtí poradci s tajemníky navzájem kontrolovali. Političtí poradci by tak vlastně převzali funkci současných náměstků. Celý systém by bylo potřeba vyváţit, aby nakonec byrokracie nepřevzala roli vlády v politických otázkách. Pokud by ale systém byl nastaven správně, a to tak, ţe tajemníci řídí administrativní záleţitosti, realizují vládní politiku a hlavně vnáší do realizace politických cílů odborný prvek, tak by systém fungoval výkonněji neţ je tomu dnes. Vnesli bychom do politického vládnutí prvek úřednického vládnutí. Vzali si z úřednických vlád to nejcennější – odbornost jejich členů a omezili negativa úřednických vlád – neschopnost zásadních rozhodnutí.
63
7 Úřednické vlády – klady a zápory
Nejprve si musíme odpovědět na otázku, jaký postoj ke vzniku a fungování úřednických vlád vlastně zastáváme. Povaţujeme je za jev pozitivní, čí negativní? Na podporu obou variant nacházím řadu argumentů.
7.1 Klady úřednických vlád
V prvé řadě je to zpravidla vyšší odbornost ministrů úřednické vlády a zkušenosti z praktické práce v dané oblasti fungování společnosti. Dobře je to vidět na příkladu Fischerovy vlády, u poloúřednické Tošovského vlády jiţ méně. Odbornost jednak organizační, za druhé odbornost pokrývající činnost a působnost daného resortu je dobrým předpoklad k činnosti dobré vlády. Je faktem, ţe porovnáme-li zkušenosti „úřednických“ ministrů s těmi „standardními,“ jistě by ti úředničtí zvítězili. Nicméně realita je taková, ţe ke správnému řízení ministerstva nestačí pouhá odborná vybavenost, ale také schopnost orientace se v systému práce úřadu a schopnosti zvládat vnitřní omezení daná hierarchií úředníků, náměstků a jiných zaměstnanců ministerstva. Je českou praxí, ţe vysocí ministerští úředníci jsou funkcí především politickou a nikoliv úřední. Tedy v reálném ministerském ţivotě je sebelepší odborník ve funkci „úřednického“ ministra omezován lidmi, kteří jsou kontrolováni politiky a setrvání těchto lidí ve funkcích je často podmínkou pro vyslovení důvěry vládě. Tento bod se tedy na první pohled jeví bezesporu kladně, nicméně v praxi jiţ tak ideální není. Dalším kladem je stabilizace politické situace po politické krizi, která zapříčinila pád vlády. Za tímto účelem se úřednických vlád uţívalo za první republiky, za tímto účelem byla ustavena Tošovského vláda a koneckonců i vláda Jana Fischera. Politici se mohou soustředit na svoje problémy a ty si do jisté míry vyřešit, úřednická vláda zemi spravuje a přinejhorším se na ní vše svede ze strany politické reprezentace.
7.2 Zápory
Legitimní deficit. Úřednická vláda zkrátka nemá takový mandát od občanů, jaký má vláda politická. Jistě ústava nezná pojem úřednická vláda, de iure se vláda vlastně od klasické 64 politické vlády nijak neliší. Prezidentem byl jmenován předseda vlády, vládě byla vyslovena důvěra poslaneckou sněmovnou. Po stránce formální ústava nerozlišuje, jestli vládu sestavuje předseda vítězné strany, důvěru ji vyslovuje nějaká koalice a vládne za účelem realizace svého volebního programu nebo ji sestavuje člověk vybraný napříč politickým spektrem z lidí, na kterých se široká politická reprezentace dohodne ,a kteří nejméně „vadí“ a účelem vlády je dovést zemi k předčasným volbám případně uklidnit situaci. Z hlediska textu ústavní listiny je to „ústavě jedno“ a mezi vládou politického a úřednického typu neklade rozdíly. Jenţe pokud půjdeme hlouběji a budeme pátrat po materiálním základě ústavy, zjistíme, ţe to tak jednoduché není. Uţ ve článku 2 máme, ţe lid je zdrojem veškeré státní moci a vláda jistě je součástí státní moci. Lidé volí své reprezentanty a dávají tak signál, koho chtějí, aby jim vládnul. Ministři a premiér se rekrutují z řad poslanců a členů politických stran. Do jisté míry jsou voličům pořád na očích a lidé volí s předpokladem, ţe tito lidé, tito politici v případě vítězství se budou podílet na vládě. Zkrátka jsou političtí ministři legitimováni. Na druhou stranu úředničtí členové vlády nejsou lidu v čase voleb na očích, nikdo je nevolil, nikdo s nimi při rozhodování, komu hodit hlas, nepočítal. Jsou aţ druhotně legitimováni poslaneckou sněmovou. Jistě technicky se jedná o nepřímou legitimaci v obou případech. Občané legitimují poslance a následně poslanci legitimují vládu. Nicméně problém je v tom, s jakými očekáváními lid poslance legitimuje (hází hlasy do volební urny). A tato očekávání tak nejsou naplňována. Dalším záporem je nemoţnost zásadních rozhodnutí učiněných vládou. Ta je dána způsobem hromadění politických bodů a politického kapitálu. I kdyby ta nejodborněji vybavená vláda předloţila nejdokonalejší reformy a koncepce vtělené do formy zákonů poslanecké sněmovně, ta je neschválí, protoţe by si politici za tyto sebevíc pozitivní činy nemohli připsat zásluhy. Dle mého v takovém případě platí nepřímá úměra mezi kvalitou, přínosnosti návrhů a ochotou je sněmovnou schválit. Proto se úřednické vlády hlavně soustřeďují na provozní záleţitosti a politická rozhodnutí, která nejsou relativně nezbytná a neodkladná většinou nechávají na příští politické vládě.
7.3 Shrnutí
Pokud se na základě výše uvedených argumentů rozhodneme pro zápornou roli úřednických vlád v politickém a ústavním systému České republiky, musíme vymyslet způsob jak s problémem naloţit. V zásadě máme tři moţnosti. Nedělat nic, problém omezit případně
65 vymezit, zajistit úplnou eliminaci problému. Dle mého názoru jediné a nejúčinnější řešení je změna ústavního systému.
7.4 Možné změny
7.4.1 Omezení a vymezení
Mám za to, ţe jednou z příčin vzniku úřednických vlád je sloţitá cesta k vypsání předčasných voleb. Vlastně i díky rozhodnutí Ústavního soudu jsme jiţ k řešení problému nakročili a to definováním nové moţnosti rozpuštění poslanecké sněmovny. To je napříště pro politiky návod jak postupovat, celá krize se můţe vyřešit mnohem rychleji Co se týče vymezení tak je zde moţnost definice úřednické vlády jako samostatného institutu v ústavní listině. Ústava můţe definovat, kdy vzniká, jak je ustanovena, jak je vybírán předseda úřednické vlády a jak jednotliví ministři, definovat jaké má pravomoci a jaké naopak nemá oproti klasické vládě. Tím odpadne část politických vyjednávání, situace bude přehlednější. Na druhou stranu vznikne zde jistá nemoţnost politiků pruţně reagovat, ale myslím si, ţe toto by nebyla aţ tak špatná cesta.
7.4.2 Eliminace problému
Zde je poměrně komplikovanější řešení a to cesta konstruktivního vyslovení nedůvěry vládě. Můţeme jít například upravenou německou cestou a spojit otázku vyslovení nedůvěry s povinností sněmovny do určité doby jmenovat vládu novou a vyslovit jí důvěru. Pokud by se vláda do určité doby nestihla jmenovat a nebyla jí vyslovena důvěra, automaticky by to znamenalo rozpuštění poslanecké sněmovny. Ale opravdu bychom se problému zbavili úplně? Pokud se na problém divám zevrubně, toto řešení mi na první pohled zaručuje kontinuitu politických vlád, zajišťuje, ţe opozice, která tím, ţe vládě bere důvěru, na sebe bere část politické odpovědnosti a to, ţe přijde s vlastním řešením. Nicméně opravdu tento způsob řešení zabraňuje vzniku úřednických vlád? Pokud se nad problémem zamýšlím, zjišťuji, ţe ne zcela. Nikdo totiţ sněmovně v takovém případě nebrání se shodnout na kompromisu a v zájmu zachování stávající sněmovny, v zájmu vlastního „přeţití“ vyslovit
66 důvěru úřednické vládě namísto politické. Ve formální rovině totiţ oba typy vlády nejsou rozlišeny, pokud ovšem nepřistoupíme k nějakému ústavnímu rozlišení, jak bylo řešeno výše. Čili německé řešení sice úřednické vlády omezuje, ale definitivně a absolutně nezakazuje. Nicméně v praxi zřejmě funguje, ovšem v diametrálně odlišné politické kultuře. Zamysleme se ale, jak zajistit, aby ke vzniku fenoménu nedocházelo za ţádných okolností. Podle mého by stálo za úvahu, v případě pádu vládu v průběhu funkčního období poslanecké sněmovny upravit mechanismus jmenování vlády a následného vyslovení důvěry poněkud podrobněji. Například ustanovení, ţe vyslovení nedůvěry vládě má sněmovna určitou dobu na vyslovení důvěry nové vládě a ţe předsedou vlády musí být jmenován některý z poslanců současné poslanecké sněmovny. Tím je dána jistota, ţe úřednická vláda nevznikne, protoţe v čele stojí politik, za činy vlády se stává politicky odpovědným. Ano můţe dojít k ustanovení poloúřednické vlády nicméně se domnívám, ţe v realitě by politici a strany neměli zájem spojovat svoje jména s takovým vládním projektem a více by jim vyhovovala varianta předčasných voleb. A tyto volby katarzi situace, určitý čistý začátek nové éry a hlavně brzké politické zúčtování. Politici zde předstupují před občany a ti bez velkého časového odstupu hodnotí jejich dosavadní práci a také a to důleţité: jejich chování v nedávno proběhnuté krizi. Pokud totiţ připustíme existenci úřednických vlád, nese to s sebou stav jistého uklidnění, stabilizace. Nejen zklidnění ve vztahu politik – politik, ale i zklidnění ve vztahu politik – občan. Pokud je vypsání nových voleb protahováno, občan zapomíná, jsou mu předkládány nové problémy a pseudoproblémy, které jej zaměstnávají a na úlohu bývalé vlády a ostatně i opozice v čase politické krize zapomíná. Prakticky od vzniku úřednické vlády začíná běţet předvolební kampaň, která se stupňuje, jak se blíţí termín voleb a čím je kampaň delší, tím je i draţší a méně objektivní, nervozita ve společnosti narůstá, sliby se stávají měně reálnými, jiné problémy více markantními aţ se nakonec objektivita vytrácí zcela. Nakonec proběhnou volby, společnost je vrácena do reality a docházíme ke zjištění, ţe to zkrátka bylo příliš drahé. Myslím, ţe i toto mluví proti větší míře kogentnosti v ústavní materii, dát politikům návod a zároveň mantinely a jakýsi krizový jízdní řád.
67
8 Možné ústavní změny a úpravy
8.1 Cesta eliminace problému – speciální úprava jmenování nové vlády
Jako nejlepší se mi jeví varianta zakotvení speciální úpravy novelizací článku 35 ústavní listiny (tedy zákona č. 1/1993 Sb.). Tento článek má v současnosti 3 odstavce a byl jednou novelizován v souvislosti s kauzou Melčák (tomuto problému se věnuji výše). Článek 35 zde uvádím:
Čl.3546
(1) Poslaneckou sněmovnu můţe rozpustit prezident republiky, jestliţe a) Poslanecká sněmovna nevyslovila důvěru nově jmenované vládě, jejíţ předseda byl prezidentem republiky jmenován na návrh předsedy Poslanecké sněmovny, b) Poslanecká sněmovna se neusnese do tří měsíců o vládním návrhu zákona, s jehoţ projednáním spojila vláda otázku důvěry, c) zasedání Poslanecké sněmovny bylo přerušeno po dobu delší, neţ je přípustné, d) Poslanecká sněmovna nebyla po dobu delší tří měsíců způsobilá se usnášet, ačkoliv nebylo její zasedání přerušeno a ačkoliv byla v té době opakovaně svolána ke schůzi.
(2) Prezident republiky Poslaneckou sněmovnu rozpustí, navrhne-li mu to Poslanecká sněmovna usnesením, s nímţ vyslovila souhlas třípětinová většina všech poslanců.
(3) Poslaneckou sněmovnu nelze rozpustit tři měsíce před skončením jejího volebního období.
Moţná varianta je za současný druhý odstavec vloţit nový odstavec (3), a současný třetí odstavec přeměnit do odstavce (4) a tak ho vlastně posunout.
46 Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. 68
(3) Prezident poslaneckou sněmovnu rozpustí vţdy, dojde-li k vyslovení nedůvěry vládě a do x hodin (x dnů) od tohoto vyslovení nedojde ke jmenování nové vlády a k vyslovení důvěry nové vládě v souladu s článkem 68a. (4) V případě jmenování vlády v souladu s článkem 68a ve lhůtě x se tato lhůta prodluţuje o dobu uvedenou v článku 68a za účelem ţádosti o vyslovení důvěry.
Zároveň je třeba změnit i článek 68, respektive se mi jako lepší jeví varianta vloţení nového článku 68a, protoţe situace ustanovení nové vlády po pádu vlády staré je odlišná od situace v článku 68, hlavně ona doba 30 dní je pro nás nevyhovující, zřejmě poţadujeme dobu kratší. Dále se přidáním nového článku dává najevo, ţe tento způsob ustanovení vlády je speciální k tomu obecnému z článku 68. Tedy článek 68a by mohl znít takto:
Čl. 68a
(1) V případě vyslovení nedůvěry stávající vládě prezident republiky jmenuje nového předsedu vlády a na návrh tohoto předsedy jmenuje i ostatní členy vlády a pověřuje je řízením ministerstev nebo jiných úřadů. (2) Předseda vlády a zároveň alespoň polovina takto jmenované vlády jsou prezidentem jmenováni z řad poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. (3) Takto jmenovaná vláda předstupuje do y hodin před poslaneckou sněmovnu a poţádá ji o vyslovení důvěry. (4) Pokud takto jmenovaná vláda důvěru nezíská, prezident jiţ další nejmenuje. Článek 68 odstavec 4 se nepouţije.
Tímto způsobem se vyhneme jednak době 30 dní na získání důvěry. Dále dáváme prezidentovi, nové vládě a sněmovně jenom jeden pokus a vylučujeme moţnost jmenování vlády předsedou poslanecké sněmovny. Nevylučuje však pouţívání článku 68 a to odstavců 1 a 5. Zároveň přikazujeme prezidentovi jmenovat minimálně polovinu vlády, včetně jejího premiéra z řad poslanců. Tím pádem spojit svoji politickou odpovědnost s odpovědností vládní. Tedy nedochází zde ke vzniku úřednického kabinetu, jak jej známe. Musíme si poloţit otázku jaká doba je vhodná pro vyřešení krize, tedy pro ustanovení nové vlády. Pokud se podíváme do SRN, zjistím, ţe v jejich úpravě
69 konstruktivního veta mají lhůtu 48 hodin na podání návrhu a na volbu nového kancléře (čl 67). Způsob jmenování nové vlády je zcela jiný neţ tento navrhovaný, společného mají v postatě jenom snahu o rychlé vyřešení vládní krize a případné rychlé vypsání nových voleb. Nicméně si myslím, ţe doba x v případě navrhovaného článku 35 by měla být delší neţ 48 hodin. Jako optimální se mi jeví doba 7 dní od vyslovení nedůvěry vládě. Dobu y tedy dobu pro vyslovení důvěry bychom mohli stanovit jako dobu 48 hodin, tedy 2 dny od jmenování. Maximálně by tedy měli politici na vyřešení problém 9 dní. V praxi bychom asi v takovémto uspořádání sledovali 3 případy:
Varianta 1:
Jedna z koaličních stran se spojí s opozicí, je vyslovena nedůvěra vládě. Prezident se sejde se zástupci opozice, ti mu navrhují nového premiéra. Premiér je poslanec, člen stávající opozice a nově se formující koalice. Premiér a ministři jsou jmenováni a do dvou dnů předstupují před poslaneckou sněmovnu, ta je jiţ ovládána novou koalicí vláda získává důvěru. Krize je do 9 dní vyřešena.
Varianta 2:
Vládní koalice se rozpadá, opozicí je vyvoláno hlasování o nedůvěře. Nedůvěra je vyslovena. Prezident se schází se zástupci opozice, ti předkládají seznam ministrů a prezident jmenuje vládu. Ta však důvěru sněmovny nezíská. Prezident rozpouští sněmovnu a jsou vypsány nové volby
Varianta 3:
Stejně jako v minulých případech dochází k vyslovení nedůvěry. Opozice však s prezidentem odmítá jednat či předloţit seznam ministrů. Prezident sice má moţnost nabídnout křesla ve vládě individuálně vybraným poslancům, ale pravděpodobnost průchodnosti sněmovnou je malá. Buď nedojde ke jmenování vlády ve lhůtě nebo z pozice prezidenta zkonstruovaná vláda nezískává důvěru. Prezident sněmovnu rozpustí.
70
Jak je vidět, celý proces se zrychlí, pokud někdo navrhuje vyslovit nedůvěru vládě, jiţ se předpokládá, ţe má na situaci nějaké řešení. Buďto rychlé vypsání předčasných voleb nebo navrţení svojí vlády. Kaţdopádně by se s takovým řešením neopakovala situace svrţení vlády v roce 2009 a těţké vytváření vlády úřednické a její dlouhé vládnutí. Eliminoval by se tak problém úřednických vlád úplně? Myslím si, ţe úplně nikoliv. Strany by se vţdy mohly dohodnout na nějakém statutu quo a shodnout se na vládě jakési široké či tiché koalice, v podstatě nějaké udrţovací poloúřednické vládě, myslím si ale, ţe takovou by nechtěl nikdo, především proto ţe by z toho neměla ţádná ze stran výrazné politické body.
8.2 Zakotvení institutu státních tajemníků v ústavě
Vzhledem k výše uvedeným kapitolám jsem uvaţoval o změně ústavy ve smyslu zavedení nového institutu státních tajemníků a způsobu jejich jmenování. Myslím si, ţe tato úprava by nebyla marná, pokud chceme vytvořit jakési nové oddělení výkonné moci. V ústavě je jiţ upravena Česká národní banka a Nejvyšší kontrolní úřad. Myslím si, ţe (teoretický) státní tajemník je institut natolik závaţný, ţe nestačí pouze zákonná úprava ale je potřeba jim dát přímo ústavní rámec.
Čl. 79a
(1) V rámci kaţdého ministerstva se zřizuje funkce stálého tajemníka (2) Stálý tajemník zodpovídá za administrativní chod ministerstva a realizuje ministrovu politiku. (3) Státní tajemník je nezávislý (4) Státního tajemníka jmenuje prezident republiky (5) Podrobnosti o pravomocech státního tajemník, jeho práci a způsobu jeho jmenování či zániku funkce stanoví zvláštní zákon.
71
8.2.1 Zákon o tajemnících
Případně by se obdobná úprava mohla objevit v samostatném ústavním zákoně, tedy mimo vlastní text ústavní listiny. Na tuto úpravu by navazoval zvláštní zákon, něco jako "zákon o státních tajemnících," kde by byl podrobně upraveny pravomoce tajemníků a jejich vztah k ministrům či politickým poradcům viz výše. V takovém zákoně by musel být upraven i způsob výběru státních tajemníků. Systém by měl být zaloţen na: dosaţeném vzdělání odpracovaných letech ve státní správě na pozitivních výsledcích dosavadní práce ve státní správě bezúhonnosti
Jednotlivým kritériím by bylo přiřazeno bodové ohodnocení a ti kandidáti, kteří by dosáhli nejvíce bodů a zároveň souhlasilis případným jmenování by byly navrţeni prezidentu republiky. Ten by potom provedl výběr a tajemníka jmenoval. Tady je třeba odpovědět na otázku, kdo by takové hodnocení prováděl. Nabízí se zde moţnost hodnocení některým ministerstvem nebo úřadem vlády. Důleţité je, aby systém jmenování byl ze zákona co nejvíce kogentní a umoţňoval co nejméně dispozitivních míst, kde by se projevil v praxi institut správního uváţení úřadem, který by hodnocení a navrţení prováděl. Zvláště hodnocení výsledků dosavadní práce můţe být problematické. Protoţe čím větší prostor pro dispozitivnost by se zde otevřel, tím více by do hry vstupovali externality jako známosti, politické tlaky, vliv zájmových skupin, sympatie a antipatie atd. Největší míru uváţení by v takovém modelu výběru a jmenování získal prezident republiky. Myslím si, ţe by bylo lepší navrhnout několik kandidátů, těch s nejvyšším bodovým ohodnocením. Prezident by zde působil jako poslední instance, pokud by státní správa navrhla nevhodného kandidáta. Prezident zde má moţnost volby. Stejně jako by byl v zákoně upraven způsob jmenování, tak i způsob zániku funkce. Navrhuji tyto moţnosti. smrt tajemníka vzdání se funkce na vlastní ţádost rozhodnutím soudu ze zákona
72
pozastavení výkonu funkce soudem
Co se prvních dvou bodů týče, zde se případná úprava jeví jako jasná. Druhé dvě je potřeba dále rozpracovat. Jak uţ bylo dříve zmíněno, odvolání tajemníka z funkce by mohlo být uskutečněno pouze soudním rozhodnutím. Zde by bylo dobré rozlišit soudní rozhodnutí trestního a správního soudnictví. Modelová situace: na policii je podáno trestní oznámení na trestný čin zpronevěry. Pokud by se řízení dostalo do fáze podání obţaloby, funkce tajemníka by byla usnesením soudu pozastavena. Tato situace by musela být upravena jednak v případném zákoně o státních tajemnících, tak novelizací trestního řádu. Tajemník by v době od podání obţaloby do vydání rozsudku byl mimo výkon sluţby, neměl přístup do úřadu, byly by mu pozastaveny výsady a výkon pravomocí. V případě pravomocného rozsudku, jímţ by bylo konstatováno spáchání trestného činu, by jeho funkce zanikla. V případě zprošťujícího rozsudku by ve výkonu funkce pokračoval.
Co se správního soudnictví týče, je zde situace sloţitější. Správní soudnictví by řešilo například neplnění povinností, špatné pracovní výsledky, překračování pravomocí. Skutkové podstaty řekněme „tajemnických deliktů“ spolu se sankcemi by byly součástí zákona. Sankcí by byly pokuty případně zánik funkce. Musím si poloţit několik otázek: "Kdo by byl aktivně legitimován k podání žaloby?" "Kterému soudu svěřit pravomoc takovou žalobu projednat?" "Jaké budou v takovém řízení opravné prostředky?" "Pozastavit tajemníkovi v takovém případě výkon funkce? Případně v kterých případech ano a v kterých ne?"
Nejsloţitější otázka, asi je kdo má být k podání ţaloby legitimován. Napadlo mě několik variant: ministr, vláda, skupina poslanců či senát. K první variantě tedy ministr: Nemyslím si, ţe je vhodné legitimovat ministra, ten je z principu v jakémsi protikladu proti tajemníkovi a dokáţu si představit situace, kdy bude chtít nový ministr tajemníka "zlikvidovat." Lepší by asi bylo tuto moţnost svěřit vládě jako celku. Ministr by při špatné
73 práci tajemníka navrhl vládě podání ţaloby spolu s důkazním materiálem, vláda by hlasovala. Poté by byla podána ţaloba. Co se varianty poslanecké sněmovny týče, hrozí riziko, ţe tajemník vadí určité straně, potom by asi nebyl problém pro stranu podávat ţaloby jako na běţícím páse. Buď by tedy musel být počet poslanců vysoký, nebo by bylo moţné rozhodnutí o podání ţaloby svěřit senátu, nejlépe nějakému specializovanému senátnímu výboru, který byl měl tajemníky "na starosti." Tato otázka je ale sloţitá a vyţaduje dobré vyváţení. Co se příslušného soudu týče, bylo by zřejmě dobré svěřit rozhodování Nejvyššímu správnímu soudu. Pro tento typ řízení by bylo třeba vytvořit speciální typ ţaloby, speciální procesní postupy novelizací současného soudního řádu správního z. č 150/2002. Co se opravných prostředků týká, nejvyšší správní soud je nejvyšší instancí správního soudnictví. Odvolání k vyšší instanci, kromě ústavní stíţnosti by v reţimu správního soudnictví moţné nebylo. Vhodný by byl přezkum nějakým širším speciálním senátem daného soudu. V rámci tajemnického zákona by byly vyjmenovány "delikty" ve kterých by bylo moţné pozastavit výkon funkce po dobu rozhodování. Sankcí by byl zánik funkce, u méně závaţných deliktů pokuty, sníţení platu apod.
Problematika státních tajemníků a vytvoření takových v podstatě poloúřednických vlád je sloţitá a v rámci ústavního systému ČR nevyzkoušená. Nicméně si myslím, ţe vzhledem k politické realitě by mohla být přínosná. Vyuţili bychom kladů úřednických vlád, které bychom tak vlastně transformovali do stálého úřednického aparátu, který by fungoval do jisté míry nezávisle na politické moci. Jmenování by bylo nezávislé na moci zákonodárné (alespoň v případě přímé volby prezidenta). V případě špatného fungování úřední části vlády, by byl stanoven mechanismus nápravy, tedy odvolání úředníka a to nezávislým orgánem - soudem.
74
9 Závěr:
V závěru mé diplomové práce bych rád shrnul, k čemu jsem ve své práci dospěl. Nejprve jsem se zabýval samotnou definicí pojmu, dospěl jsem k závěru, ţe pojem úřednická vláda není aţ tak snadno definovatelný a samotné definice neplatí vţdy na sto procent. Především jsem ale vyloučil pojem nestrannost a apolitičnost, tyto pojmy se často objevují v souvislosti s úřednickým vládnutím. Co se týče cílů a funkce úřednických vlád, tam se mi myslím dařilo více, snaţil jsem se definovat obě kategorie v kontextu politické reality. Dále jsem vytvořil historický přehled fenoménu úřednických vlád, zjistil jsem, ţe tyto vlády vznikaly uţ za první republiky. Z pohledu historického tedy má česká a československá demokracie zkušenost se šesti vládními uskupeními, které se označují pojmem úřednická nebo poloúřednická vláda. Ještě jednou si je shrňme:
Vláda Jana Černého I. Benešova vláda Vláda Jana Černého II. Vláda generála Syrového
Vláda Josefa Tošovského Vláda Jana Fischera
Co se přínosu pro politický systém týče, zde je odpověď sloţitá. Jak jsem napsal, úřednická vláda přináší do politiky moment stabilizace, uklidnění krize, prvek odborný. Na druhou stranu má niţší míru legitimity, odvádí pozornost od zvolených zástupců ze strany veřejnosti, často nemá mandát k prosazení důleţitých reforem či změn. Co se týče ústavní úpravy, tak naše ústavní listina pojem úřednické vlády jako takové neřeší a typ vlády nerozlišuje. Dá se tedy říci, ţe úřednická vláda není ústavním institutem, ale politickým nástrojem. V souvislosti se vznikem Fischerovy vlády jsem se zabýval i rozhodnutím Ústavního soudu, kterým byl zrušen ústavní zákon, jímţ se zkracovalo funkční období Poslanecké sněmovny. Z rozhodnutí vyplynulo, ţe se jedná o ústavní zákon pouze názvem a naplněním
75 formální procedury nutné k přijetí ústavního zákona. Nejdůleţitější argumentem soudu bylo podle mého názoru označení onoho ústavního zákona za nenormativní a tedy nenaplňující základní znaky zákonů jako takových. Následkem zrušení tohoto předpisu bylo, kromě odsunutí termínu voleb, přijetí novely Ústavní listiny. Touto novelou se zjednodušuje případné rozpuštění sněmovny a samotným hlasováním poslanců a následným rozpuštěním prezidentem. Dá se tedy říci, ţe rozhodnutí mělo pozitivní dopady, napříště by úřednické vlády jiţ nemusely vzniknout, případně by se zkrátila doba jejich působení. Podle cílů v úvodu této práce jsem se měl zabývat i ústavami cizích států, jak se tyto státy vyhýbají vzniku úřednických vlád. Pro srovnání a pro potřeby dalšího bodu, tedy ústavních změn de lege ferenda jsem si vybral Spolkovou republiku Německo. U něj mě jednak zaujal způsob volby kancléře a tedy i potenciálních patových situací. Hlavně ale institut vyslovení konstruktivní nedůvěry vládě. Tento institut jsem se nakonec v rámci změn ústavy snaţil čistě teoreticky „napasovat“ na českou Ústavní listinu a vymyslet podobné (i kdyţ nakonec odlišné) řešení s podobnými účinky. Tedy zamezit vzniku situace bezvládí a ústavních limitů k rychlému vyřešení politické krize. V této souvislosti si myslím, ţe by nedocházelo ke vzniku úřednických vlád. Jako druhou změnu de lege ferenda jsme navrhnout spojit prvky úřednické a politické vlády do jednoho celku. Navrhnul jsem ústavní zakotvení institutu státních tajemníků. Inspiraci jsem našel v Britském ústavním systému. Tedy nezávislé úředníky s odborným vzděláním a praxí ve státní správě. Tento systém by udělal jistou hranici mezi politiky a úředníky. Jejich vztah by byl kontrolován soudní mocí, jmenováni by byli prezidentem (nejlépe přímo voleným). Tyto změny jsou ale v současné politické realitě těţko prosaditelné. O první změně se zatím pouze diskutuje bez viditelnějších výsledků. Druhá změna (tajemníci) je v českém prostředí nepředstavitelná. Pokud by systém měl fungovat, politici by si omezili pole svého mocenského působení, coţ je samozřejmě nemyslitelné. Mám strach taky z moţného zkorumpování systému, pokud by skutečně byl na pořadu dne. Co se ústavních změn obecně týče, mám pocit, ţe není politický zájem po změnách. I kdyţ se dá říci, ţe je Ústava základem fungování státu, nedá se na jejích změnách nahonit moc politických bodů. Širokou voličskou masu totiţ zajímají spíše konkrétní problémy, o základech fungování státu je málo informována a dle mého názoru snad ani informována být nechce. Politické body jde snadněji nabrat třeba na populárnějších tématech, třeba přímé volbě prezidenta.
76
10 Resumé:
In this thesis I have been initially concerned with the concept definition alone. I have come to conclusion that the caretaker government concept cannot be as easily defined and definitions alone don´t always correspond to facts. First of all I have eliminated concepts that often appear in connection with caretaker governments – apolitical and impartiality. I believe I have succeeded in getting better results overall when defining caretaker governments goals and functions with the emphasis to define both categories in the context of political reality. Furthermore I have created a historical overview of caretaker governments and found, that these governments were formed as far back as the first republic goes. From the historical point of view the Czech and Czechoslovak democracy has therefore experience with six different government formations that were labeled under the definition of caretaker government. These formations were: Government of Jan Černý I. Government of Edvard Beneš Government of Jan Černý II. Government of general Syrový Government of Josef Tošovský Government of Jana Fischera
As far as the contribution of caretaker governments to the overall political system is concerned, the answer is very complex and unclear. As I have said, caretaker governments bring a moment of stabilization, crisis reassurance and a professional element to the politics. On the other side it has a lower amount of legitimacy, often levies attention from the elected representatives from the public and doesn´t have the necessary mandate to enforce important reforms or changes. Our constitutional document doesn´t define the concept of caretaker government. So we can safely assume that the caretaker government is not an constitutional institute, but a political instrument.
77
In connection with the Fischer´s government formation I have also dealt with the decision of Constitutional court regarding the shortening Chamber of Deputy’s term of office It was decided that it is a constitutional law only by its name and by the completion of the formal procedure needed to adopt the law. The most important argument by the Constitutional court was in my opinion the labeling of the given institutional law as a not normative and therefore not matching the basic requirements of the law as a whole. The result of this law derogation is not only postponed the election term, but also new contitutional amendment. This amendment simplified the procedure needed to disband the House of Parliament. To disband it is now needed To accomplish the goals defined in the introductory part I also had to research the constitutions of the foreign states and find out what kind of preventive measures they take to avoid the creation of caretaker governments. For the institutional changes de lege ferenda comparison I have chosen the Federal Republic of Germany. There I was taken in by the way they elect the Chancellor and therefore also how they solve the potential stalemate situation. But I was mostly impressed by the institute of constructive government veto. I attempted to implement this institute in Czech contitution. So to prevent a possible situation without the government and institutional limits - to speed-up the political crisis resolution. As the second de lege ferenda case I have tried to propose the institute of state secretary. These secretaries should alternate system of political deputies nowadays. My proposals are trying to separate politics and clerks in two systems. These systems should be independent to each other. State secretaries will be controlled by a court.
However these changes are very difficult to enforce concerning the present political reality. The first change has only been debated without any visible results. The second one the state secretary system is in the Czech political environment unimaginable. If the system should function the politics would limit their own domain of power which is of course, unimaginable. In this situation I would have also feared that the system could be corrupted. When talking about the general constitutional changes, I have a feeling that there is no political interest. Even though the constitution is the basis of state functioning, the politics cannot gain much of the desired political popularity by changing it. It is because the common electing people are more concerned with specific problems and this one is too abstract for them. The common electing people are not well informed about the basics of state functioning
78 and in my opinion they like their incompetence. The political fame is more easily gained by addressing more popular subjects such as the direct vote of the president.
79
11 Seznam literatury:
11.1 Knihy:
BALÍK, Stanislav. Volby do Poslanecké sněmovny v roce 2010. 1. vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury (CDK), 2010.
BROKLOVÁ, Eva. Československá demokracie : politický systém ČSR 1918-1938. 1. vyd. Praha : Sociologické nakladatelství, 1992.
FILIP, Jan. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Vyd. 2., dopl. Brno: Masarykova univerzita, 2001.
HARNA, Josef. Krize evropské demokracie a Československo 30. let 20. století : (srovnávací sonda). Vyd. 1. Praha : Historický ústav AV ČR, 2006.
ŢALOUDEK, Karel; HULICIUS, Eduard. Encyklopedie politiky. 3., přeprac. a aktualiz. vyd. Praha: Libri, 2004.
KÁRNÍK, Zdeněk. České země v éře první republiky: O přežití a o život. 1. vyd. Praha : Libri, 2003.
KLIMEK, Antonín. Boj o hrad : vnitropolitický vývoj Československa 1918-1926 na půdorysu zápasu o prezidentské nástupnictví. Vyd. 1. Praha : Panevropa, 1996.
KOLEKTIV AUTORŮ. Ústava České republiky : komentář. Praha : Linde, 2010.
LOKOČKA, Vladimír; WAGNEROVÁ, Eliška. Ústavy států Evropské unie. 2. vyd. Praha : Linde, 2004
MALÍŘ, Jiří; MAREK, Pavel. Politické strany : vývoj politických stran a hnutí v českých zemích a Československu 1861-2004. Brno : Doplněk, 2005.
80
PEROUTKA, Ferdinand. Budování státu 1. 3. vyd. Praha : Lidové noviny, 1991. ROVNÁ, Lenka. Kdo vládne Británii?. Vyd. 1. Praha : Sociologické nakladatelství, 2004.
SCHELLE, Karel. Organizace československého státu v meziválečném období (1918-1938). Vyd. 1. Praha : Eurolex Bohemia, 2006.
Národní shromáždění republiky Československé v prvém desetiletí. V Praze : [s.n.], 1928.
11.2 Noviny a časopisy:
KUBECKÝ, Josef. Hledání vlády začalo hádkami. MF Dnes. 27.3.2009.
KUNDRA, Ondřej a kol. Nový šéf Evropy. Respekt. 2009, č. 14.
PEROUTKA, Ferdinand. Politická role senátu. Přítomnost. 1924, č. 2.
TABERY, Erik. Komentář: Jiří Paroubek. Respekt. 2009, č. 15.
TABERY, Erik. Odsouzená vláda. Respekt. 2009, č. 16.
11.3 Právní předpisy a soudní rozhodnutí:
Nález Ústavního soudu ze dne 10. 09. 2009 318/2009 Sb.
Rozhodnutí prezidenta republiky 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky.
Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
Ústavní zákon č. 69/1998 Sb., o zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny.
Ústavní zákon č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny.
Zákon č. 121/1920 Sb., kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky.
81
Zákon č. 218/2002 Sb., o sluţbě státních zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů.
11.4 Webové stránky:
Ing. Jan Fischer, CSc. Vláda [online]. Last modified 11 March 2011 [cit. 2011-03-11]. Dostupné z:
Ivan Fuksa - ţivotopis. Fuksa.cz [online]. Last modified 12 March 2011 [cit. 2010-03-12]. Dostupné z:
Jan Černý. Životopisy online [online]. Last modified 11 February 2011 [cit. 2011-13-02]. Dostupné z:
Jan Černý. Wikipedia [online]. Last modified 11 February 2011 [cit. 2011-13-02]. Dostupné z:
Jan Černý. Vláda [online]. Last modified 06 March 2011 [cit. 2011-11-02]. Dostupné z:
Jan Ficher. Wikipedia [online]. Last modified 09 June 2010 [cit. 2011-03-11]. Dostupné z:
Jan Syrový. Wikipedia [online]. Last modified 01 January 2011 [cit. 2011-13-02]. Dostupné z:
Jan Syrový. Vláda [online]. Last modified 06 March 2011 [cit. 2011-13-02]. Dostupné z:
Jan Syrový. armada.vojenstvi.cz [online]. Last modified 01 November 2010 [cit. 2011-13-02].
82
Dostupné z:
Josef Tošovský. Wikipedia [online]. Last modified 11 March 2011 [cit. 2011-03-11]. Dostupné z:
Josef Tošovský. Financnici.cz [online]. Last modified 11 March 2011 [cit. 2011-03-11]. Dostupné z:
Leoš Heger - ţivotopis. leosheger.cz [online]. Last modified 12 March 2011 [cit. 2010-03-12]. Dostupné z:
Nic nového. iDnes.cz [online]. Last modified 24 March 2009 [cit. 2011-03-11]. Dostupné z:
PEHE, Jiří. Rok 1998: Krize se prohloubila. Pehe.cz [online]. Vydáno v lednu 1999 [cit. 2011-03-13]. Dostupné z:
Radek John - ţivotopis. radekjohn.cz [online]. Last modified 13 March 2011 [cit. 2010-03- 13]. Dostupné z:
Úřednická vláda. Wikipedia [online]. Last modified 07 November 2010 [cit. 2010-10-08]. Dostupné z:
Vláda ČR [online]. Last modified 12 March 2011 [cit. 2010-12-03]. Dostupné z:
83
Ţivotopis Jan Fischer. Český statistický úřad [online]. Last modified 06 April 2009 [cit. 2011- 03-11]. Dostupné z:
11.5 Ostatní:
Generál Jan Syrový. ČT24: Historický magazín [tv pořad] Last modified 13 February 2011 [cit. 2011-13-02]. Dostupné z: < http://www.ceskatelevize.cz/ivysilani/10095687448-historicky- magazin/208452801280007/>.
Historie věčně ţivá: Úřednické vlády. Český rozhlas 6 [rozhlasový pořad]. 19.09.2009 22:40 [cit. 2011-13-02]. Dostupné z:
84