Van defensief MKB-beleid naar offensief ondernemerschapsbeleid Een reconstructie van de totstandkoming van deze omslag is het op het MKB gerichte beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters A.A.B.H. Kuiper MSc BA Zoetermeer, April 2010 1 Dit onderzoek is mede gefinancierd door het programmaonderzoek MKB en Ondernemerschap (www.ondernemerschap.nl) EIM Research Reports reference number H201014 publication April 2010 emailaddress corresponding author [email protected] [email protected] address EIM Bredewater 26 P.O. BOX 7001 2701 AA Zoetermeer The Netherlands Phone: +31 79 343 02 00 Fax: +31 79 343 02 03 Internet: www.eim.nl Voor alle informatie over MKB en Ondernemerschap: www.ondernemerschap.nl De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij EIM bv. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van EIM bv. EIM bv aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden. The responsibility for the contents of this report lies with EIM bv. Quoting numbers or text in papers, essays and books is permitted only when the source is clearly mentioned. No part of this publication may be kopied and/or published in any form or by any means, or stored in a retrieval system, without the prior written permission of EIM bv. EIM bv does not accept responsibility for printing errors and/or other imperfections. 2 Van defensief MKB-beleid naar offensief ondernemerschapsbeleid Een reconstructie van de totstandkoming van deze omslag in het op het MKB gerichte beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters A.A.B.H. Kuiper MSc BA 1 Erasmus Universiteit Rotterdam Faculteit der Sociale Wetenschappen Vaksectie Bestuurskunde Postbus 1738 3000 DR Rotterdam & EIM, onderdeel van Panteia Postbus 7001 2701 AA Zoetermeer Contact: [email protected] De auteur bedankt dr. A.R.M. Wennekers (EIM, onderdeel van Panteia) en prof. dr. P.H.M. van Hoesel (Panteia; Erasmus Universiteit) voor de waardevolle feedback gedurende de totstandkoming van dit onderzoeksrapport en voor hun rol in de contactlegging met de geïnterviewde sleutelfiguren. Voorts gaat zijn dank uit naar de geïnterviewde sleutelfiguren voor hun tijd en dat zij in alle openheid hun informatie en kennis wilden delen. In deze context gaat tevens dank uit naar drs. J. van der Tuin voor de feedback op een conceptversie van dit rapport. Eventuele fouten zijn vanzelfsprekend geheel de verantwoordelijkheid van de auteur. 1 De auteur is econoom en wetenschapsfilosoof en werkt momenteel aan zijn promotieonderzoek (Erasmus Universiteit Rotterdam; Faculteit der Sociale Wetenschappen; vaksectie Bestuurskunde – oplevering eind 2010) waarvan dit onderzoeksrapport een beknopte (deel) spin-off is. Zie ook: http://www.eur.nl/fsw/staff/homepages/kuiper/. 3 Inhoudsopgave Inleiding.................................................................................................................................... 5 1. Concepten en methode ........................................................................................................ 7 1.1 Analytisch kader ............................................................................................................. 7 1.2 Methode .......................................................................................................................... 8 2. Reconstructie van de beleidstotstandkoming en de beleidsinhoud............................... 12 2.1 Introductie ..................................................................................................................... 12 2.2 Actoren in het beleidsnetwerk MKB en Ondernemerschap .......................................... 14 2.3 Achtergrond van de beleidstotstandkoming Ruim Baan voor Ondernemen ................. 15 2.4 Veronderstellingen onderliggend aan het beleid in Ruim Baan voor Ondernemen ...... 16 2.5 Achtergrond van de beleidstotstandkoming in Werk door Ondernemen ...................... 17 2.6 Veronderstellingen onderliggend aan het beleid in Werk door Ondernemen ............... 17 2.7 Bevindingen ten aanzien van de specifieke karakters van de beleidsnotities ............... 18 2.8 Leerprocessen en de rol van onderzoek bij de beleidstotstandkoming en beleidsinhoud ............................................................................................................................................. 21 3. De emancipatie van het MKB-beleid: van defensief naar offensief ondernemerschapsbeleid....................................................................................................... 23 3.1 Introductie ..................................................................................................................... 23 3.2 De eerste stappen van defensief beleid naar offensief beleid ........................................ 23 3.3 Werk door Ondernemen en verder ................................................................................ 25 3.4 Van defensief integratie-functioneel naar offensief-functioneel beleid ........................ 26 4. Deregulering en vermindering administratieve lasten: de vestigingswetgeving.......... 27 4.1 Introductie ..................................................................................................................... 27 4.2 Geschiedenis vestigingswetgeving ................................................................................ 27 4.3 Geluiden "uit het veld": issues en actoren t.a.v. de vestigingswetgeving ..................... 28 5. De opkomst en toenemend belang van financiële maatregelen; het Borgstellingsbesluit Midden- en Kleinbedrijf (BBMKB)..................................................................................... 33 5.1 Introductie ..................................................................................................................... 33 5.2 Het fiscale beleid in het programma ............................................................................. 33 5.3 De BBMKB in de periode 1965-2003 .......................................................................... 33 6. Van werknemerscultuur naar ondernemerschapscultuur............................................. 36 6.1 Introductie ..................................................................................................................... 36 6.2 Drie facetten van de ontwikkeling naar een ondernemerschapscultuur ........................ 36 6.3 Beknopte geschiedenis en overzicht ondernemerschapscultuurbeleid .......................... 37 7. Samenvatting bevindingen en conclusies......................................................................... 41 7.1 De emancipatie van het MKB-beleid ............................................................................ 41 7.2 Deregulering en vermindering van administratieve lasten ............................................ 42 7.3 Het toenemend belang van financiële maatregelen....................................................... 43 7.4 De omslag van werknemerscultuur naar een ondernemerschapscultuur ....................... 43 4 Inleiding Ondernemerschap en ondernemerschapsbeleid hebben sinds het vierde kwart van de twintigste eeuw flink aan aandacht gewonnen. In de economische wetenschap wordt het belang van ondernemerschap weer ingezien. Daarbij wordt er veel empirisch onderzoek uitgevoerd om inzicht te krijgen in de relatie tussen ondernemerschap en economische groei, en ondernemerschap en werkgelegenheid. Voorts heeft ondernemerschap de aandacht van beleidsmakers gekregen. In Nederland leidde dit tot Het MKB-beleid in Hoofdlijnen (1982a) en de zogenaamde Startersnotitie (1982b), waarna een viertal beleidsnota's volgden die het MKB- en ondernemerschapsbeleid uiteenzetten. Over de totstandkoming van het beleidsprogramma als geheel en de overgang van MKB-beleid naar op de ondernemerschapsfunctie gericht beleid is nog weinig onderzoek gedaan. In een eerder onderzoeksrapport werd de invloed van sociaal-maatschappelijke en economisch-wetenschappelijke ontwikkelingen, en de visie van de secretarissen-generaal van het ministerie van Economische Zaken, en onafhankelijke adviesorganen zoals de SER en het WRR op het beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters 2 onderzocht 3. In een volgend onderzoeksrapport werd de ontwikkeling van het bewuste beleidsprogramma geanalyseerd d.m.v. een synthese van twee eclectische raamwerken uit het ondernemerschapsbeleidsonderzoek 4. Hoewel beide rapporten inzicht gaven in de totstandkoming van het beleidsprogramma, riepen de bevindingen ook vragen op. De voorgestelde conjunctuurhypothese 5 kon de relatie tussen de visie van de secretarissen-generaal en de beleidsnotities slechts beperkt verklaren. De conjunctuurhypothese bestaat uit de verwachting dat in tijden van conjuncturele voorspoed offensief beleid wordt ingezet en dat in tijden van conjuncturele tegenspoed wordt teruggegrepen op defensief beleid. De conjunctuurhypothese kan niet verklaren waarom de beleidsnotitie Ruim Baan voor Ondernemen (1987) (relatieve economische voorspoed) meer behoudend is dan Werk door Ondernemen (1995) (relatieve economische tegenspoed). Werk door Ondernemen valt met een offensief beleidspakket in een conjuncturele situatie van hoge werkloosheid buiten het verklaringsdomein van de conjunctuurhypothese. Daarbij lijkt de beleidsfilosofie van De Ondernemende Samenleving (1999) geen verband te hebben met