De moeizame slag om het publiek vertrouwen Beschrijving en analyse van de communicatie van het Rijk tussen 1995 en 2010 Jeroen Sprenger Colofon ‘De moeizame slag om het publiek vertrouwen. Beschrijving en analyse van de communicatie van het Rijk tussen 1995 en 2010’, is een studie van Jeroen Sprenger, vervaardigd in opdracht van het ministerie van Financiën en de Voorlichtingsraad Auteur: Jeroen Sprenger Eindredactie: Jan Bos Vormgeving en druk: Xerox OBT, Den Haag Foto omslag: Pepijn Lutgerink Den Haag / Amsterdam, maart 2016 Copyright: Jeroen Sprenger ISBN 9789090296128 De moeizame slag om het publiek vertrouwen Beschrijving en analyse van de communicatie van het Rijk tussen 1995 en 2010 Jeroen Sprenger Voor Tanja, Marjolein & Joris, Lydia, Oscar en Alice, mijn eigen mini-samenleving “Communicatie is cruciaal bij het verwerven van draagvlak voor overheidshandelen. De media zijn het platform geworden voor ‘de slag om het publieke vertrouwen’. Bewindslieden en volksvertegenwoordigers winnen of verliezen daar het krediet voor hun beleid. Om het vertrouwen van burgers te winnen en te behouden is vandaag de dag meer nodig dan eens in de vier jaar een verkiezingscampagne. Besturen en regeren krijgen trekken van permanent campagne voeren. Voorlichting en communicatie zijn hierdoor verschoven van een belangrijk verschijnsel in de marge naar het hart van het proces van beleidsontwikkeling en beleidsverantwoording. Communicatie in het hart van het beleidsproces staat zeker zo zeer in dienst van de burger en niet alleen van het bestuur. Dat vraagt om nieuwe spelregels voor de overheidscommunicatie die de rol van de volksverte- genwoordigers in de parlementaire democratie versterken. Want de regering moet zich uiteindelijk aan hen verantwoorden”. ‘In dienst van de democratie’, het Rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, 2001, pagina 55 Inhoudsopgave Inleiding 8 De benoeming bij Financiën 9 De kennismaking 10 Historische context 11 Karakter van deze studie 12 De rode draad 12 Veranderend krachtenveld 13 Twee werkterreinen 13 Voor wie bedoeld? 14 1 Op het breukvlak van twee millennia 16 De omgeving en plaatsbepaling van de overheidscommunicatie tussen 1995 en 2010 Over dit hoofdstuk 17 Inleiding 19 Fin de siècle 20 Optimisme 21 11 september 2001 26 De VoRa blikt terug op de verkiezingen 29 Natrillende politieke verhoudingen 30 Aanhoudende veranderingen in de overheidsorganisatie 32 Interne krachten en verhoudingen – Culturele verschillen 34 Cultuurverschillen binnen het ministerie van Financiën 35 Interdepartementale samenwerking 37 Nabeschouwing 41 2 Het Rijk krijgt een nieuw gezicht 46 Naar een kabinetsbrede beleidspresentatie en een rijksbrede huisstijl Over dit hoofdstuk 47 Inleiding 49 Een lange aanloop 49 Het actieplan-Wallage 52 Werkgroep Strategie 53 Kabinetsformatie 2003 54 Een ‘preconstituerend’ beraad 56 Alliantie tussen VoRa en het Secretarissen-Generaal Overleg 57 De vorming van de CoördinatieGroep 59 Naar een gemeenschappelijke huisstijl 61 Naar kabinetsbrede communicatieactiviteiten 65 Het waarmaken van de verwachtingen 67 Geen nieuwe town hall meeting 68 Handreikingen voor een betere beleidspresentatie 70 Kabinetsbreed communicatiebeleid 72 Nabeschouwing 73 De schijf van vijf 77 3 Van Principia naar uitgangspunten 80 Het normenkader van de overheidsvoorlichter Over dit hoofdstuk 81 Inleiding 83 ‘His Masters Voice’? 83 De ontwikkeling van Principia 85 Overheidscommunicatie en/of politieke communicatie? 87 Handboek voor aantredende bewindspersonen 89 De verleidelijkheid van het Britse voorbeeld 90 Een nieuw bezoek aan Londen 91 Naar een permanente campagne 93 ‘Haagse fluisteraars’ helpen Balkenende IV om zeep 96 ‘Dirty war’ 97 Spindoctoring 99 Een permanente campagne voor de coalitie 102 Ten dienste van een politieke partij 103 Zalm werpt zich op als VVD-aanvoerder 106 De combinatie van minister, vicepremier en partijleider 109 De directeur Communicatie als politiek adviseur 110 Principia worden ‘Uitgangspunten’ 110 Nabeschouwing 112 4 Openheid en openbaarheid, sleutels tot publiek vertrouwen 120 Over dit hoofdstuk 121 Inleiding 123 De WOB en de schakelfunctie van voorlichting 123 Ontwikkeling van de WOB 124 Verwachtingen en angstdromen 126 Naar een minder defensieve toepassing 128 Naar een nieuwe praktijk 129 ‘Juridische jungle’ 131 Nieuwe wetgeving of nieuwe cultuur 134 Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (VBTB) 136 Nationale Ombudsman 137 Leefregels voor overheid en journalistiek 137 Openbaarheid agenda ministerraad 139 Nabeschouwing 142 5 De burger op het netvlies van de overheid 146 De ontwikkeling van de Factor C Over dit hoofdstuk 147 Inleiding 149 De Factor C 149 Doorwerking van de Factor C in de praktijk 152 Communicatie maakt beleid, soms 153 Van postbus naar digitale infolijn 154 Verdere centralisatie publieksvoorlichting 156 Naar helder taalgebruik 158 De Belastingdienst maakt het niet leuker, maar wel makkelijker 159 Communicatie op het taalniveau van de doorsnee burger 161 De brievenbus van mevrouw De Vries 163 Nabeschouwing 165 6 Postbus 51-spots 168 Monumenten van overheidscommunicatie Over dit hoofdstuk 169 Inleiding 171 Een bevoorrechte adverteerder 172 Naar een betere verantwoording 173 Een betrouwbare afzender 176 Jaarlijks ritueel 178 Politieke aandacht 179 Naar een thematische aanpak 181 Thematische publiekscommunicatie 182 Coproducties 185 Aanwijzingen voor coproducties 187 Aanpak publiekscampagnes ter discussie 189 Angst oproepende teksten op pakjes sigaretten 192 Nabeschouwing 193 7 Van getrapte naar rechtstreekse overheids communicatie 196 Veranderingen in de relatie met de media Over dit hoofdstuk 197 Inleiding 199 Even terug in de tijd 199 Op de drempel van een nieuw millennium 200 Beleidspresentatie op websites 201 Het kleine koffertje 203 Primeurjacht en embargoafspraken 204 Naar nieuwe embargoafspraken 206 Prinsjesdag-embargo 207 De persconferentie van de minister-president 214 Het politieke interview 215 Praatprogramma’s 218 Het wekelijks gesprek met de minister van Financiën 221 Naar eigen media 221 Bloggende en twitterende politici 224 Miscommunicatie 225 Zappende en surfende burgers 226 Medialogica en mediacratie 227 Professionalisering van de dienstverlening 228 Een goed gesprek 229 Nabeschouwing 231 8 Overheids communicatie en ICT 234 In de rol van regisseur en samenwerkingspartner Over dit hoofdstuk 235 Inleiding 237 De eerste avances 237 Overheid begint met een achterstand 238 Commissie-Wallage 239 Bezuinigen met behulp van ICT 239 Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl (ONS) 242 Rijksportaal en digitale nieuwsvoorziening 248 Communicatie als ‘samenwerkingspartner’ van de e-Overheid 250 Nabeschouwing 259 Aanbevelingen Commissie-Docters van Leeuwen 264 9 Voorlichting over Europa in een veranderend klimaat, maar een zachte landing voor de euro 266 Over dit hoofdstuk 267 Inleiding 269 I De klimaatverandering in Europa 270 Het Verdrag van Maastricht 270 Het verlies van de consensus over Europa 272 De Conventie over de toekomst van Europa 273 Europa. Best Belangrijk 275 Het EU-referendum 276 Na het referendum 287 II De komst van de euro 289 Inleiding 289 Het Voorlichtersforum 290 Selectie van externe communicatiepartners 291 Het begin van de campagne 292 De strategie gericht op burgers 293 De strategie gericht op het bedrijfsleven 294 Bijzondere doelgroepen 295 Onderwijs 296 Onderzoek 297 Dienstverlening aan de pers 297 Het bevorderen van het publiek vertrouwen 297 Nabeschouwing euro-invoering 299 Nabeschouwing 307 10 Onderweg naar de ideale directie Communicatie 308 Over dit hoofdstuk 309 Inleiding 311 Het begint met een perschef 312 De Regeeringspersdienst 313 Naar dertien verschillende directies Voorlichting 314 Mogelijke besparingen op communicatie 316 Een nieuwe bestandsopname in 1995 317 Nieuwe bezuinigingsrondes 319 Departementale divergentie 321 Van perschef tot communicatiemanager 323 Ontwikkeling van de communicatiefunctie bij het ministerie van Financiën 323 Vernieuwing Rijksdienst 327 De ‘ideale’ directie Communicatie 327 Naar een integrale communicatieaanpak 329 Nabeschouwing 333 Nawoord 336 Het opmaken van de balans Inleiding 337 Verlies- en winstrekening 338 De moeizame slag om het publiek vertrouwen: aandacht voor vooruitgang en tegenspel 339 De relatie overheid en burger 340 De relatie politiek en burger 340 Perspectief 340 Dankwoord 342 Geraadpleegde literatuur 345 Eindnoten 354 Inleiding De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 9 De benoeming bij Financiën In januari 1999 gaat de telefoon. Ronald Florisson, directeur Communicatie bij het ministerie van Financiën, aan de lijn. Ik ken hem sinds januari 1992, toen FNV Bouw zijn 75-jarig bestaan vierde. De bond had Wim Kok, toen minister van Financiën, daarvoor uitgenodigd. Dat is enerzijds niet zo vreemd, want Kok is zijn loopbaan als medewerker van de Algemene Nederlandse Bouwbedrijfsbond (ANB) begonnen, een voorloper van FNV Bouw. Anderzijds ligt het in die tijd minder voor de hand. Minder dan een half jaar eerder is hij medeverantwoordelijk voor de ingrijpende bezuinigingen op de WAO, waarmee hij in conflict komt met de vakbeweging waaruit hij is voortgekomen. Gezien de spanningen die op de jubileumbijeenkomst mogen worden verwacht, is vooroverleg tussen voorlichters van het ministerie en van FNV Bouw zinvol. Enkele jaren later wordt de kennismaking vernieuwd. Ik ben inmiddels Eerste voorlichter bij de vakcentrale FNV. Florisson is dan bezig met het formeren van een Voorlichtingsforum voor de introductie van de euro. De FNV is een van de deelnemers in het Nationaal Forum ter introductie