Pdf-Versie Van Het Boek

De moeizame slag om het publiek vertrouwen Beschrijving en analyse van de communicatie van het Rijk tussen 1995 en 2010

Jeroen Sprenger Colofon ‘De moeizame slag om het publiek vertrouwen. Beschrijving en analyse van de communicatie van het Rijk tussen 1995 en 2010’, is een studie van Jeroen Sprenger, vervaardigd in opdracht van het ministerie van Financiën en de Voorlichtingsraad

Auteur: Jeroen Sprenger Eindredactie: Jan Bos Vormgeving en druk: Xerox OBT, Den Haag Foto omslag: Pepijn Lutgerink

Den Haag / Amsterdam, maart 2016

ISBN 9789090296128 De moeizame slag om het publiek vertrouwen Beschrijving en analyse van de communicatie van het Rijk tussen 1995 en 2010

Jeroen Sprenger Voor Tanja, Marjolein & Joris, Lydia, Oscar en Alice, mijn eigen mini-samenleving

“Communicatie is cruciaal bij het verwerven van draagvlak voor overheidshandelen. De media zijn het platform geworden voor ‘de slag om het publieke vertrouwen’. Bewindslieden en volksvertegenwoordigers winnen of verliezen daar het krediet voor hun beleid. Om het vertrouwen van burgers te winnen en te behouden is vandaag de dag meer nodig dan eens in de vier jaar een verkiezingscampagne. Besturen en regeren krijgen trekken van permanent campagne voeren. Voorlichting en communicatie zijn hierdoor verschoven van een belangrijk verschijnsel in de marge naar het hart van het proces van beleidsontwikkeling en beleidsverantwoording. Communicatie in het hart van het beleidsproces staat zeker zo zeer in dienst van de burger en niet alleen van het bestuur. Dat vraagt om nieuwe spelregels voor de overheidscommunicatie die de rol van de volksvertegenwoordigers in de parlementaire democratie versterken. Want de regering moet zich uiteindelijk aan hen verantwoorden”. ‘In dienst van de democratie’, het Rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, 2001, pagina 55 Inhoudsopgave

Inleiding 8 De benoeming bij Financiën 9 De kennismaking 10 Historische context 11 Karakter van deze studie 12 De rode draad 12 Veranderend krachtenveld 13 Twee werkterreinen 13 Voor wie bedoeld? 14

1 Op het breukvlak van twee millennia 16 De omgeving en plaatsbepaling van de overheidscommunicatie tussen 1995 en 2010 Over dit hoofdstuk 17 Inleiding 19 Fin de siècle 20 Optimisme 21 11 september 2001 26 De VoRa blikt terug op de verkiezingen 29 Natrillende politieke verhoudingen 30 Aanhoudende veranderingen in de overheidsorganisatie 32 Interne krachten en verhoudingen – Culturele verschillen 34 Cultuurverschillen binnen het ministerie van Financiën 35 Interdepartementale samenwerking 37 Nabeschouwing 41

2 Het Rijk krijgt een nieuw gezicht 46 Naar een kabinetsbrede beleidspresentatie en een rijksbrede huisstijl Over dit hoofdstuk 47 Inleiding 49 Een lange aanloop 49 Het actieplan-Wallage 52 Werkgroep Strategie 53 Kabinetsformatie 2003 54 Een ‘preconstituerend’ beraad 56 Alliantie tussen VoRa en het Secretarissen-Generaal Overleg 57 De vorming van de CoördinatieGroep 59 Naar een gemeenschappelijke huisstijl 61 Naar kabinetsbrede communicatieactiviteiten 65 Het waarmaken van de verwachtingen 67 Geen nieuwe town hall meeting 68 Handreikingen voor een betere beleidspresentatie 70 Kabinetsbreed communicatiebeleid 72 Nabeschouwing 73 De schijf van vijf 77

3 Van Principia naar uitgangspunten 80 Het normenkader van de overheidsvoorlichter Over dit hoofdstuk 81 Inleiding 83 ‘His Masters Voice’? 83 De ontwikkeling van Principia 85 Overheidscommunicatie en/of politieke communicatie? 87 Handboek voor aantredende bewindspersonen 89 De verleidelijkheid van het Britse voorbeeld 90 Een nieuw bezoek aan Londen 91 Naar een permanente campagne 93 ‘Haagse fluisteraars’ helpen Balkenende IV om zeep 96 ‘Dirty war’ 97 Spindoctoring 99 Een permanente campagne voor de coalitie 102 Ten dienste van een politieke partij 103 Zalm werpt zich op als VVD-aanvoerder 106 De combinatie van minister, vicepremier en partijleider 109 De directeur Communicatie als politiek adviseur 110 Principia worden ‘Uitgangspunten’ 110 Nabeschouwing 112

4 Openheid en openbaarheid, sleutels tot publiek vertrouwen 120 Over dit hoofdstuk 121 Inleiding 123 De WOB en de schakelfunctie van voorlichting 123 Ontwikkeling van de WOB 124 Verwachtingen en angstdromen 126 Naar een minder defensieve toepassing 128 Naar een nieuwe praktijk 129 ‘Juridische jungle’ 131 Nieuwe wetgeving of nieuwe cultuur 134 Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (VBTB) 136 Nationale Ombudsman 137 Leefregels voor overheid en journalistiek 137 Openbaarheid agenda ministerraad 139 Nabeschouwing 142 5 De burger op het netvlies van de overheid 146 De ontwikkeling van de Factor C Over dit hoofdstuk 147 Inleiding 149 De Factor C 149 Doorwerking van de Factor C in de praktijk 152 Communicatie maakt beleid, soms 153 Van postbus naar digitale infolijn 154 Verdere centralisatie publieksvoorlichting 156 Naar helder taalgebruik 158 De Belastingdienst maakt het niet leuker, maar wel makkelijker 159 Communicatie op het taalniveau van de doorsnee burger 161 De brievenbus van mevrouw De Vries 163 Nabeschouwing 165

6 Postbus 51-spots 168 Monumenten van overheidscommunicatie Over dit hoofdstuk 169 Inleiding 171 Een bevoorrechte adverteerder 172 Naar een betere verantwoording 173 Een betrouwbare afzender 176 Jaarlijks ritueel 178 Politieke aandacht 179 Naar een thematische aanpak 181 Thematische publiekscommunicatie 182 Coproducties 185 Aanwijzingen voor coproducties 187 Aanpak publiekscampagnes ter discussie 189 Angst oproepende teksten op pakjes sigaretten 192 Nabeschouwing 193

7 Van getrapte naar rechtstreekse overheidscommunicatie 196 Veranderingen in de relatie met de media Over dit hoofdstuk 197 Inleiding 199 Even terug in de tijd 199 Op de drempel van een nieuw millennium 200 Beleidspresentatie op websites 201 Het kleine koffertje 203 Primeurjacht en embargoafspraken 204 Naar nieuwe embargoafspraken 206 Prinsjesdag-embargo 207 De persconferentie van de minister-president 214 Het politieke interview 215 Praatprogramma’s 218 Het wekelijks gesprek met de minister van Financiën 221 Naar eigen media 221 Bloggende en twitterende politici 224 Miscommunicatie 225 Zappende en surfende burgers 226 Medialogica en mediacratie 227 Professionalisering van de dienstverlening 228 Een goed gesprek 229 Nabeschouwing 231

8 Overheidscommunicatie en ICT 234 In de rol van regisseur en samenwerkingspartner Over dit hoofdstuk 235 Inleiding 237 De eerste avances 237 Overheid begint met een achterstand 238 Commissie-Wallage 239 Bezuinigen met behulp van ICT 239 Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl (ONS) 242 Rijksportaal en digitale nieuwsvoorziening 248 Communicatie als ‘samenwerkingspartner’ van de e-Overheid 250 Nabeschouwing 259 Aanbevelingen Commissie-Docters van Leeuwen 264

9 Voorlichting over Europa in een veranderend klimaat, maar een zachte landing voor de euro 266 Over dit hoofdstuk 267 Inleiding 269 I De klimaatverandering in Europa 270 Het Verdrag van Maastricht 270 Het verlies van de consensus over Europa 272 De Conventie over de toekomst van Europa 273 Europa. Best Belangrijk 275 Het EU-referendum 276 Na het referendum 287 II De komst van de euro 289 Inleiding 289 Het Voorlichtersforum 290 Selectie van externe communicatiepartners 291 Het begin van de campagne 292 De strategie gericht op burgers 293 De strategie gericht op het bedrijfsleven 294 Bijzondere doelgroepen 295 Onderwijs 296 Onderzoek 297 Dienstverlening aan de pers 297 Het bevorderen van het publiek vertrouwen 297 Nabeschouwing euro-invoering 299 Nabeschouwing 307

10 Onderweg naar de ideale directie Communicatie 308 Over dit hoofdstuk 309 Inleiding 311 Het begint met een perschef 312 De Regeeringspersdienst 313 Naar dertien verschillende directies Voorlichting 314 Mogelijke besparingen op communicatie 316 Een nieuwe bestandsopname in 1995 317 Nieuwe bezuinigingsrondes 319 Departementale divergentie 321 Van perschef tot communicatiemanager 323 Ontwikkeling van de communicatiefunctie bij het ministerie van Financiën 323 Vernieuwing Rijksdienst 327 De ‘ideale’ directie Communicatie 327 Naar een integrale communicatieaanpak 329 Nabeschouwing 333

Nawoord 336 Het opmaken van de balans Inleiding 337 Verlies- en winstrekening 338 De moeizame slag om het publiek vertrouwen: aandacht voor vooruitgang en tegenspel 339 De relatie overheid en burger 340 De relatie politiek en burger 340 Perspectief 340

Dankwoord 342

Geraadpleegde literatuur 345

Eindnoten 354 Inleiding De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 9

De benoeming bij Financiën In januari 1999 gaat de telefoon. Ronald Florisson, directeur Communicatie bij het ministerie van Financiën, aan de lijn. Ik ken hem sinds januari 1992, toen FNV Bouw zijn 75-jarig bestaan vierde. De bond had Wim Kok, toen minister van Financiën, daarvoor uitgenodigd. Dat is enerzijds niet zo vreemd, want Kok is zijn loopbaan als medewerker van de Algemene Nederlandse Bouwbedrijfsbond (ANB) begonnen, een voorloper van FNV Bouw. Anderzijds ligt het in die tijd minder voor de hand. Minder dan een half jaar eerder is hij medeverantwoordelijk voor de ingrijpende bezuinigingen op de WAO, waarmee hij in conflict komt met de vakbeweging waaruit hij is voortgekomen. Gezien de spanningen die op de jubileumbijeenkomst mogen worden verwacht, is vooroverleg tussen voorlichters van het ministerie en van FNV Bouw zinvol.

Enkele jaren later wordt de kennismaking vernieuwd. Ik ben inmiddels Eerste voorlichter bij de vakcentrale FNV. Florisson is dan bezig met het formeren van een Voorlichtingsforum voor de introductie van de euro. De FNV is een van de deelnemers in het Nationaal Forum ter introductie van de euro. Alle voorlichters van die organisaties worden voor dat Voorlichtingsforum uitgenodigd. Binnen het samenwerkingsverband draai ik mee met de voorbereidende werkzaamheden: met de selectie van een huisstijl ontwerp voor de campagne-activiteiten en met de selectie van een campagnebureau. Het telefoontje gaat echter over iets anders. Hij kondigt zijn vertrek bij Financiën aan. Na de beantwoording van mijn belangstellende vragen over zijn nieuwe baan, vraagt hij mij: “wil je mijn opvolger worden?” Als een goed vakbondsman toon ik me niet direct al te enthousiast. Ik zeg dat ik daarover weleens wil nadenken. “Daar krijg je dan weinig tijd voor”, is zijn reactie. “Je wordt morgen bij de SG en de pSG verwacht.” Ik aanvaard de uitnodiging. Met Jan Postma, de secretaris-generaal, en Anton Dijkhuizen, de plaatsvervangend secretaris-generaal, heb ik de volgende dag een gesprek. Voor de zekerheid heb ik mijn curriculum vitae meegenomen. Ze hebben er geen aandacht voor. Ook niet als ik ze attendeer op het gegeven dat ik de academische studie niet met het doctoraalexamen heb afgerond. Ik was me er namelijk van bewust dat een van de mensen die op de nominatie heeft gestaan directeur Voorlichting bij Financiën te worden, ten onrechte een wetenschappelijke titel had vermeld. Het geanimeerde gesprek gaat over voorlichting, over mijn ervaringen en opvattingen. Het lijkt kat-in-het-bakkie.

Wat later word ik uitgenodigd voor een gesprek met minister Gerrit Zalm. Het is vrijdagmiddag en de ‘ministerstaf’ is net afgerond. Als hij mij ziet, herkent hij mij. We hebben elkaar voor het eerst ontmoet bij een ander evenement in het kader van het 75-jarig bestaan van FNV Bouw, de presentatie van een studie naar het algemeen verbindend verklaren van cao’s. Als toenmalig CPB-directeur en kroonlid van de SER heeft hij zich opgeworpen als tegenstander daarvan. De studie geeft aan dat afschaffing van het algemeen verbindend verklaren niet zo’n goed idee is. Op het CPB-kantoor hebben we een voorgesprek over zijn bijdrage. Enkele jaren later ontmoet ik hem weer. Hij is dan minister van Financiën. De voorlichters van de SER en van de werkgevers- en werknemersorganisaties hebben hem uitgenodigd voor de zogenaamde ‘Sinterklaasbijeenkomst’. Aan hem is gevraagd daar een inleiding te verzorgen. 10 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Bij de hernieuwde kennismaking op het departement nemen we allebei een borrel. Waarna hij zijn eerste vraag stelt: “Waarom zou je in godsnaam op zo’n rechts departement als Financiën willen werken?” Ik leg hem uit dat ik Financiën niet rechts vind. En vervolgens laat ik weten het een uitdaging te vinden aan burgers goed uit te leggen waarom ze belasting betalen. Daar hebben ze immers recht op.

Er gaan enkele weken voorbij. Florisson laat dan weten dat de benoeming als ‘dood voor de kast’ heeft gelegen, maar dat die er nu toch echt door is. Op een zaterdagmorgen word ik thuis door Zalm gebeld. “Welkom in de club”, is zijn boodschap. “Wanneer kan je beginnen?” Op 1 mei, is het antwoord.

Binnen de FNV had ik reeds een zeer klein aantal collega’s in vertrouwen genomen. Buiten de FNV was mijn benoeming een grote verrassing. De sociaaleconomische journalisten gingen ervan uit dat ik zo met de vakbeweging was vergroeid, dat ik daar mijn pensioen wel zou halen. Voor de meeste parlementaire journalisten was de verrassing nog groter. Sommige had ik weleens eerder ontmoet, maar als kandidaat-opvolger van Ronald Florisson was ik bij geen van hen in beeld. Net zomin als bij mijn toekomstige collega’s in de Voorlichtingsraad (VoRa).

De kennismaking Als ik in mei 1999 begin, wordt me in elk kennismakingsgesprek gevraagd of de overstap vanuit de vakbeweging niet een grote stap is. Ik begin met te zeggen dat het wel meevalt om daarna een paar in mijn ogen opmerkelijke verschillen te benoemen. Binnen de FNV werken voorlichters en communicatiemedewerkers altijd in een kleine ploeg. Met elkaar doen ze alle voorkomende werkzaamheden: persvoorlichting, communicatieadvies, schrijven van toespraken, persberichten en brochures, meewerken aan acties en congres- sen. Bij Financiën is er voor elke communicatiediscipline op zijn minst één specialist. Daarnaast is binnen de vakbeweging iedereen gelijk, mag iedereen over alles meepraten en wordt de onderhandelingshouding voor gesprekken met de buitenwacht niet zelden ook intern aangenomen. Wat overigens ook wel vermoeiend kan zijn. Binnen Financiën zijn de verhoudingen hiërarchischer en dat is voor een directeur wel zo prettig. De collega’s komen naar hem toe en doen vaak, zonder tegenspraak, wat ze wordt gevraagd. Een enkele keer oppert een collega in de begindagen: maar je voorganger wilde het anders. Maar als ik dan antwoord, dat ik nu directeur ben, is het gesprek beëindigd.

De eerste maanden bij de Centrale Directie Voorlichting (CDV) staan in het teken van het introduceren en het geïntroduceerd worden. Binnen de FNV was ik gewend me zelf aan te dienen bij de collega’s binnen en buiten de vakcentrale en het sociaaleconomisch circuit. En ook om zelf kennis te maken met de journalisten die op sociaaleconomisch terrein actief zijn. Dat gaat bij Financiën een stuk eenvoudiger. Het secretariaat heeft al op mijn eerste werkdag een heel programma klaarliggen om kennis te maken met de hele ambtelijke top binnen het departement. Zelf voeg ik aan dat lijstje enkele sleutelfiguren binnen de Voorlichtingsraad toe. Opvallend is dat veel parlementaire journalisten zelf een kennisma- De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 11

kingsgesprek aanvragen. Dat is anders dan in de vakbewegingstijd. Ze willen proeven wat voor vlees ze met mij in de kuip hebben. Ook in Nieuwspoort word ik actief aangesproken en min of meer uitgeprobeerd. Financiën is voor hen een belangrijke nieuwsbron die duidelijk te vriend moet worden gehouden, dus wel een wandelingetje naar het Korte Voorhout waard.

Historische context Bij Financiën kom je terecht in een lange traditie van overheidsvoorlichting. De eerste activiteiten hebben betrekking op het uitgeven van geld. De middeleeuwse vorsten voeren oorlog, willen dijken, kanalen en wegen aanleggen. En als zij daarvoor niet voldoende geld weten vrij te maken, dan gaan zij – niet altijd even zachtzinnig – met de pet rond onder hun onderdanen.0.1 Vanuit die ontwikkeling ontstaan democratische rechten, omdat burgers niet zonder meer genegen zijn hun vorst ter wille te zijn. In een van de eerste oneliners brengen de Amerikaanse onafhankelijkheidsstrijders dit kort en krachtig tot uitdrukking: “No taxation without representation”. In de ontwikkeling van de Nederlandse parlementaire democratie zijn het budgetrecht en het recht op informatie vanaf het begin aanwezig. Voorlichters bij Financiën hebben in beginsel de taak aan deze rechten invulling te geven. Burgers en het parlement dat ze hebben gekozen, hebben het recht te weten waarvoor ze belasting betalen. En om dat direct te vernemen van de regering. Dichter bij huis en in de tijd is de geschiedschrijving van de overheidsvoorlichting door Marja Wagenaar. Zij is in 1997 gepromoveerd op het proefschrift ‘Rijksvoorlichtingsdienst, geheimhouden, toedekken en openbaren’. Daarin beschrijft zij de ontwikkeling van de (rijks)overheidsvoorlichting sinds de Tweede Wereldoorlog tot 1995. Haar vraagstelling is: hoe heeft de rol van de RVD zich ontwikkeld tegen de achtergrond van geheimhouding en openbaarheid als politieke spelregels? In die vraagstelling richt zij zich op de politieke en culturele omstandigheden die een rol hebben gespeeld bij de totstandkoming van het beleid van de RVD en op de actoren die het beleid van de RVD bepaalden. Zij komt bij de beantwoording van haar vragen tot een indeling naar kabinetsperiodes, die door haar als volgt zijn gekarakteriseerd: • 1945-1948: moet er eigenlijk wel overheidsvoorlichting zijn? • 1948-1970: passieve overheidsvoorlichting. • 1970-1995: actieve overheidsvoorlichting, tussen onder- en bovengrenzen. Met de kennis en ervaring van de communicatie binnen de vakbeweging, vervuld van de betekenis van communicatie binnen de democratie en ingelezen in de naoorlogse ontwikkeling van de overheidscommunicatie begin ik op 1 mei 1999 aan mijn werk binnen de overheidsvoorlichting. Bijna tien jaar als directeur Voorlichting bij Financiën, aansluitend twee jaar als programmadirecteur Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl (ONS). Bij elkaar ben ik zo’n twaalf jaar in de gelegenheid het reilen en zeilen binnen de overheid van binnenuit te volgen en daaraan hier en daar een bescheiden bijdrage te leveren. Op 1 januari 2011 ga ik elders binnen de Rijksdienst verder. Om vanaf 1 juli 2013 in de gelegenheid te worden gesteld terug te blikken op mijn actieve periode in de overheidscommunicatie. 12 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Karakter van deze studie Marja Wagenaar biedt in haar proefschrift een chronologisch verhaal. Ze analyseert per kabinetsperiode de belangrijkste ontwikkelingen. Ze concentreert zich daarbij in het bijzonder op de Rijksvoorlichtingsdienst. Ze bekijkt de overheidsvoorlichting met name vanuit de invalshoek van de journalistiek. Deze studie pakt de draad op waar Wagenaar eindigt. De ontwikkelingen tijdens de kabinetten-Lubbers (1982-1994) sluiten Wagenaars proefschrift af. In deze studie wordt ingezoomd op de volgende kabinetten: de Paarse coalities (1994-2002) en de kabinetten- Balkenende (2002-2010). Anders dan Wagenaar kijk ik meer naar het samenwerkingsverband van de directeuren Voorlichting, de VoRa, af en toe spits ik mijn verhaal toe op de Centrale Directie Voorlichting (CDV) van het ministerie van Financiën. Ook heeft de benadering geen chronologisch maar een thematisch karakter. Op enkele onderwerpen worden de ontwikkelingen per hoofdstuk over de volledige periode van 1995 tot en met 2010 beschreven. De invalshoek is steeds die van de overheidsvoorlichters.

Overheidscommunicatie is een veelomvattend fenomeen. Deze studie concentreert zich op de Rijksoverheid. En gaat niet over de communicatie van medeoverheden of van tal van afzonderlijke overheidsinstellingen. Vaak lopen opvattingen over overheidscommunicatie, waarmee politieke bestuurders de burgers willen informeren over hun beleid, en verkiezingscampagnes, waarin politici zich inspannen om een zo groot mogelijk deel van het electoraat aan te spreken, door elkaar heen. In deze studie zal echter geen aandacht worden besteed aan verkiezingscampagnes. In veel van de overheidscommunicatie zijn de media een intermediair tussen overheid en burgers. De onderlinge relatie tussen media, politici en de professionals van de overheidscommunicatie is daardoor van groot belang. Dat leidt er vaak toe dat vanuit de overheid en de politiek kritisch naar de rol van de media wordt gekeken. De relatie met de media komt daarom wel aan de orde, maar de rol van de media in de samenleving is echter geen onderwerp van deze studie. En tot slot: opvattingen over overheidsvoorlichting en voorlichting over en van het Koninklijk Huis lopen soms door elkaar heen. Maar ook het Koninklijk Huis komt in deze studie niet aan de orde.

Hoe absoluut de begrenzingen hier ook zijn beschreven, op plaatsen waar het verduidelij- kend kan zijn, wordt er op bescheiden wijze overheen gegaan.

De rode draad De commissie Toekomst Overheidscommunicatie (commissie-Wallage), die in 2000 door het kabinet-Kok II is ingesteld, geeft haar eindrapport de pretentieuze titel ’In dienst van de democratie’ mee. Daarmee wil zij het belang van de overheidscommunicatie benadrukken. In haar bevindingen gaat de commissie nog een stapje verder en spreekt daar van ”de slag om het publiek vertrouwen”. Overheidscommunicatie is dus niet alleen instrumenteel voor de democratie binnen een staat, het is evenzeer dienend aan het vertrouwen van burgers in hun overheid. Een bevredigende communicatie draagt dus bij, in deze gedachtegang, aan het vertrouwen van burgers, van het publiek, in de overheid. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 13

De aanbevelingen van de commissie-Wallage worden door de VoRa verwerkt in het actieplan-Wallage; een plan dat bijna tien jaar lang centraal staat in de gezamenlijke activiteiten van de VoRa. Aanbevelingen van de commissie-Wolffensperger (2005) en het Interdepartementaal Beleidsonderzoek naar de effectiviteit van overheidscampagnes (2007) moedigen de overheidsvoorlichters aan de ingeslagen weg verder op te gaan. Ondanks de spanning die gelijktijdig ingezette bezuinigingsoperaties daarop uitoefenen, houden de overheidsvoorlichters hun ambities overeind. De kwaliteit van hun diensten aan politiek en overheid willen ze ten behoeve van een optimale kabinetsbrede beleidspresentatie verbeteren. Bovendien willen ze de dienstverlening aan burgers met betrekking tot de toegankelijkheid en bereikbaarheid van overheidsinformatie vergroten.

Het actieplan-Wallage vormt de rode draad in de ontwikkeling van de overheidscommunicatie sinds 2001. Het actieplan vindt zijn inspiratie in het rapport-Wallage, maar verschillende onderdelen waren bij het verschijnen ervan al in ontwikkeling. Daarop wordt voortgebouwd. In zekere zin heeft het actieplan zo zijn schaduw vooruitgeworpen.

Veranderend krachtenveld De overheidscommunicatie vindt plaats in een voortdurend veranderend krachtenveld. De spelers zijn beweeglijke politici, die een kabinet en daarmee de overheid in steeds wisselende richtingen willen sturen, wispelturige burgers, die zich permanent langs andere wegen willen (laten) informeren en dynamische media, die op zoek zijn naar hun rol, daarbij sterk beïnvloed door tal van technologische ontwikkelingen die ertoe hebben geleid dat zij in een toenemende concurrentie met elkaar zijn verwikkeld. Binnen dat krachtenveld trachten de communicatieprofessionals zo stabiel en betrouwbaar mogelijk de communicatie van de overheid te verzorgen. Zodanig dat die bijdraagt aan het publiek vertrouwen.

De communicatieprofessionals weten dat binnen dat krachtenveld burgers als hun ‘klanten’ centraal dienen te staan. Tegelijkertijd beseffen ze dat ze rekening moeten houden met de belangen en inzichten van hun ‘opdrachtgevers’ – het kabinet en de bewindslieden – en van tal van ‘samenwerkingspartners’, zoals hun collega’s van de beleidsafdelingen en van de uitvoering. Vanuit het ‘opdrachtgeverschap’ worden belangen en ambities neergelegd met betrekking tot beeldvorming, beïnvloeding en informatieverstrekking. Niet zelden bestaan bij die ‘opdrachtgevers’ andere beelden over doelstellingen en effecten van de communicatie dan bij de ‘opdrachtnemers’. Dat betekent dat de communicatieprofessionals soms anders moeten handelen dan ze zelf wenselijk vinden.

Twee werkterreinen Het werk van de overheidsvoorlichters beweegt zich soms op het rustige terrein van informatie over al lang bestaand beleid. Op andere momenten staan zij tussen twee vuren. Aan de ene kant die van verhitte verwachtingen vanuit Kamer en regering en aan de andere kant de wensen van pers en burgers. Beide terreinen zijn even belangrijk voor het publiek vertrouwen. Al loopt de communicatie verbonden met het politieke spel meer in het (media)oog. 14 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Dit boek behandelt beide gebieden. Daarbij wordt niet uitgegaan van theorie of van belangrijke op historische incidenten geconstrueerde keuzes. Er wordt zo goed mogelijk beschreven wat er feitelijk tussen 1995 en 2010 is gebeurd.

Voor wie bedoeld? Er wordt veel over overheidscommunicatie geschreven. Maar zelden van binnenuit. In de beschrijving van tal van ontwikkelingen tussen 1995 en 2010 zullen de collega’s die daarbij betrokken zijn geweest, veel herkenbaars tegenkomen. De ambitie van dit boek reikt iets verder dan het oproepen van nostalgische gevoelens. Zonder al te nadrukkelijk lessen te willen trekken, wordt wel beoogd vanuit het verleden enig houvast te bieden voor de uitdagingen waar de huidige en komende generaties van professionele overheidsvoorlichters voor staan. Houvast, om een stabiele en betrouwbare steunpilaar te kunnen zijn voor hun ‘opdrachtgevers’ en hun ‘klanten’. Een stabiele en betrouwbare steun in de slag om het publiek vertrouwen.

Amsterdam, juli 2015 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 15 Op het breukvlak van twee millennia De omgeving en plaatsbepaling van de 1overheidscommunicatie tussen 1995 en 2010 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 17

Over dit hoofdstuk

Dit hoofdstuk geeft een plaatsen positiebepaling van de overheidscommunicatie. Uitgangspunt daarbij is niet de theorie, maar een deductie uit de praktijk. De overheidscommunicatie is niet ontworpen, maar gegroeid. Dat geldt zowel voor de ‘rustige onderdelen’, zoals de publieksvoorlichting over bestaand beleid, als voor het heftiger domein van woordvoering en persvoorlichting ter ondersteuning van actuele politieke ambities te midden van maatschappelijke veranderingen. De plaatsbepaling vindt plaats aan de hand van twee onderwerpen: • De beschrijving van relevante maatschappelijke en politieke ontwikkelingen in de afgelopen twee decennia en de reactie van communicatieprofessionals • De beschrijving van de politieke ambities in diezelfde periode en de rol die overheidscommunicatie daarbij kreeg toebedeeld dan wel probeerde te vervullen. Het resultaat wordt gebruikt om aan het eind van dit hoofdstuk een algemene positiebepaling te geven. Die wordt vervolgens in de daaropvolgende hoofdstukken als basismodel gebruikt.

De periode 1995-2010 De periode van 1995 tot 2010 sluit aan op de periode van overheidsvoorlichting, die onderwerp is van het proefschrift van Marja Wagenaar over de Rijksvoorlichtingsdienst. Zij beschrijft de naoorlogse ontwikkelingen tot en met het laatste kabinet-Lubbers (1989-1994). Deze studie overspant de Paarse kabinetten en de vier kabinetten-Balkenen- de. In politiek en maatschappelijk opzicht is het een boeiende periode. Met tal van kansen en uitdagingen voor politici en overheid. En voor – in hun schaduw – de overheidsvoorlichters. Deze studie zoomt in het bijzonder in op de wijze waarop overheidsvoorlichters hun rollen en functies hebben ingevuld. 18 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 19

Inleiding

Overheidscommunicatie is een veelomvattend fenomeen.1 De communicatie tussen overheid en burger gaat immers over de communicatie tussen de overheid in al haar verschijningsvormen en burgers in al hun hoedanigheden. Niemand bagatelliseert het belang ervan, laat staan dat iemand het belang ontkent. Maar door die uiteenlopende relaties tussen overheid en burgers en de wisselende ervaringen die daarbij wederzijds worden opgedaan, is overheidscommunicatie ook een veelbesproken fenomeen geworden. Beter gezegd: een veel bekritiseerd fenomeen, want van geslaagde contacten hoor je weinig en van niet geslaagde des te meer.

De overheidscommunicatie is niet alleen veelomvattend, zij vindt ook nog eens plaats in een voortdurend veranderend krachtenveld waaraan door verschillende partijen wordt bijgedragen. Allereerst zijn er de beweeglijke politici die de overheid in steeds wisselende richtingen willen sturen. Er zijn wispelturige burgers die zich permanent langs andere wegen willen (laten) informeren. Verder zijn er dynamische media die tussen de beweeglijke politici en de wispelturige burgers – en ook nog eens in concurrentie met elkaar – op zoek zijn naar hun rol. Daarbij worden ze sterk beïnvloed door aanhoudende technologische ontwikkelingen. Alle ontwikkelingen bij elkaar hebben de media zelfs in een niet aflatende strijd om lijfsbehoud gebracht.

Binnen dat krachtenveld van politici, burgers en media hebben communicatieprofessionals de opdracht zo stabiel en betrouwbaar mogelijk de communicatie van de overheid te verzorgen, zodanig dat die bijdraagt aan het vertrouwen bij het brede publiek. Uiteraard zitten die professionals ook niet stil, want voortdurend zijn ze op zoek naar de beste wijze om informatie van burgers binnen al die veranderende omstandigheden bij de overheid te brengen en andersom. Maar daar blijven hun uitdagingen niet bij. Ze hebben ook nog eens te maken met de ambtelijke en departementale organisatie waar ze deel van uit maken en met de daar heersende culturen.

Communicatie is in beginsel niet zo ingewikkeld. Mensen hebben wat aan anderen te vertellen en proberen dat zo helder mogelijk te doen. Zij hebben na verloop van tijd de ervaring opgedaan dat het verhaal beter overkomt als zij zich weten te verplaatsen in de ander. En wellicht ook nog rekening houden met de omstandigheden waaronder het verhaal wordt ontvangen. Maar zo overzichtelijk is het voor de communicatieprofessionals van de overheid dus niet. Er beweegt enorm veel in hun omgeving, ze moeten voortdurend op hun qui vive zijn. Zeker als zij zich niet al te gemakkelijk van hun professionele opdracht willen afmaken, meer willen zijn dan de megafoon voor de mond van de politieke opdrachtgevers. Hen juist met raad en daad terzijde willen staan in hun relatie met burgers. In hun slag om het publiek vertrouwen.

1 De termen ‘communicatie’ en ‘voorlichting’ worden door elkaar heen gebruikt. In het algemeen wordt ‘voorlichting’ als eenzijdig beschouwd en geplaatst tegenover de meer ‘interactieve’ betekenis die aan ‘communicatie’ wordt toegekend. 20 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Politici hebben het moeilijker dan Formule 1-coureurs. Voor hen geen vast circuit met weliswaar tal van bochten en chicanes, maar die toch iedere ronde op dezelfde plek liggen. Geen tegenstanders die allemaal op hetzelfde circuit in dezelfde richting rijden. Geen media en toeschouwers die op veilige afstand toekijken. Alles en iedereen krioelt in de omgeving van politici door elkaar heen. Maar in één opzicht verschillen zij niet van Formule 1-coureurs. Zij moeten blindelings kunnen vertrouwen op hun team. De optredens moeten goed zijn geprepareerd, het onderhoud, het bijvullen van brandstof en het wisselen van banden moeten tijdens pitstops in een hoog tempo worden uitgevoerd.

Als leden van het team mogen communicatieprofessionals zich niet gek laten maken door alles wat er om hen heen gebeurt, net zomin als door de kakofonie aan geluiden waarmee dat gepaard gaat. Zij brengen hun professionele inbreng in de voorbereiding naar voren. Daarbij houden ze rekening met alles wat kan worden verwacht, met de specifieke kwalitei- ten van ‘hun’ bewindslieden en ze staan tijdens de ‘voorstelling’ op de plek waar ze worden verwacht. En tussen de bedrijven door houden ze hun eigen gereedschapskist op orde. Daarin weten ze blindelings hun weg te vinden. Het is een onderdeel van hun professionaliteit dat in belangrijke mate buiten het gezichtsveld van hun opdrachtgevers plaatsheeft en waarmee ze hen niet al te zeer lastig willen vallen.

Fin de siècle De bekende historicus Jan Romein heeft de ontwikkelingen van de negentiende naar de twintigste eeuw op tal van terreinen onderzocht. In ‘Op het breukvlak van twee eeuwen’ heeft hij verslag gedaan van zijn zoektocht.1.1 Bij de afronding ervan in de jaren zeventig van de vorige eeuw heeft hij het voordeel van het kunnen terugkijken. De nieuwe eeuw zit er al voor driekwart op. Sommige voorziene ontwikkelingen hebben zich voorgedaan. Andere voorspellingen zijn pijnlijk gelogenstraft.

De ster van Europa staat aan het eind van de negentiende eeuw ‘in het zenit’. En binnen Europa is Groot- Brittannië de machtigste natie. Romein laat langs verschillende wegen zien dat de wereld anno 1900 vanuit Londen wordt bestuurd.1.2 In tal van opzichten heeft de negentiende eeuw enorme ontwikkelingen laten zien. De technologische en economische ontwikkelingen zijn daarvan niet de minst invloedrijke. Menigeen is de overtuiging toegedaan dat de verworvenheden blijvend zijn. Binnen het politieke domein zijn drie woorden aan die verworvenheden verbonden: nationalisme, liberalisme en parlementa- risme. Binnen de economie is er maar één overheersende term: kapitalisme.1.3 Tijdgenoten getuigen van de schoonheid van een nieuw fenomeen, de snelheid. “De recordjacht begint de Westerse mens steeds meer te bekoren.” En van optimisme. Want Europa lijkt zijn periode van oorlogen te boven. De Frans-Duitse oorlog van 1870-’71 lijkt de laatste. Hij heeft immers maar kort geduurd en is ‘betrekkelijk onbloedig geweest.’ Romein: “Met vrede en orde leek ook de vooruitgang verzekerd.”1.4 Voor zover er pessimisme heerst, is dat een vorm van omgekeerd optimisme: het kan nog zoveel beter. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 21

Een enkeling ziet aan de vooravond van de eeuwwisseling een donkere wolk. Romein haalt daarvoor onder andere de Britse politiek essayist Wilfrid Scawen Blunt aan: “Ik zeg de oude eeuw vaarwel. Moge zij in vrede rusten, zoals zij geleefd heeft in oorlog. Van de nieuwe eeuw voorspel ik niets, behalve dat zij de ondergang van het Britse rijk zal zien.”1.5 De waarde van deze voorspelling is Romein op het moment van zijn zoektocht bekend. Londen mag dan in de jaren zeventig weliswaar nog steeds een swinging city zijn, zij is niet langer de plaats van waaruit de wereld wordt bestuurd. Bij de wisseling van het millennium is er sprake van een ‘Pax Americana’, die na de Tweede Wereldoorlog aan betekenis heeft gewon- nen voor dat deel van de wereld waar Nederland zich toerekent. Hoe betekenisvol ook, niemand zal er eeuwigheidswaarde aan toekennen.

Romein spreekt van een fin de siècle, het einde van een tijdperk. Dat kan twee betekenissen hebben. Er is een mooie tijd heen gegaan, er ligt een nog meer belovende tijd in het verschiet. Maar het heeft ook de betekenis vanIndian summer, een mooie nazomer, een kortstondige opleving van de natuur, maar iedereen weet dat daarna toch onherroepelijk de herfst en de winter zullen volgen. Omdat Romein het vervolg kent, schetst hij de situatie met de woorden: “De boom groeide en bloeide nog steeds, maar ergens waren zijn wortels toch al aangetast en begon het loof te verwelken.”1.6 En daarvan geeft hij vervolgens enkele voorbeelden.

Hij signaleert dat rond de eeuwwisseling Frankrijk ten tijde van de Derde Republiek, die na 1871 is gesticht, door politieke onrust “in schier voortdurende beving” wordt gehouden. “Politici zijn van revanchegedachten vervuld. Na de zelfmoord van de invloedrijke politicus Georges Boulanger in 1891 zijn die in acute vorm begraven, maar leidende politici als Poincaré, Clemenceau, Foch leefden slechts voor en wachtten slechts op de gelegenheid haar weer op te delven, maar zo lang moet de nederlaag van ’71 ongewroken blijven’”.1.7 Die gelegenheid zien zij in 1914. Of nog preciezer in 1918 bij de Vrede van Versailles.

Andere signalen ziet Romein in de opkomende arbeidersklasse, die vanaf 1900 de zekerheid en de heerschappij van de bourgeoisie ondermijnt.1.8 De wereldverhoudingen krijgen in 1905 een klap met de smadelijke nederlaag van tsaristisch Rusland in de oorlog tegen Japan. Die betekent in de visie van Romein “een schok voor het Europese zelfbewustzijn”.1.9 Geleidelijk aan verdwijnt het optimisme van rond de eeuwwisseling. “Fin de siècle is in decennia van gevoel tot feit en daarmee van het eind ener eeuw tot het einde van de wereld geworden.”1.10 De wereld beschouwd, althans vanuit een Eurocentrisch wereldbeeld. Anderen, Oswald Spengler voorop, spreken van Der Untergang des Abendlandes.1.11 Waarmee het optimisme zelfs omslaat in pessimisme over de toekomst van Europa.

Optimisme Er kan anno 2015 nog niet even goed worden teruggekeken op de eeuwwisseling, op de millenniumwisseling zelfs, als in de jaren zeventig door Jan Romein op de vorige. Er zijn nog te weinig jaren verstreken om de continuïteit van de verschillende ontwikkelingen vast te stellen. En al helemaal kan er nog geen overtuigend overzicht van overeenkomsten en verschillen tussen de beide wenden worden gemaakt. Wel biedt een blik op beide periodes 22 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

een kans enkele snelle omwentelingen in de publieke opinie te schetsen. Dan blijkt dat het om zeer uiteenlopende ontwikkelingen gaat die zich moeilijk in een eenduidig kader laten vatten. Dat maakt de doorwerking ervan in een helder en overtuigend beleid van overheidscommunicatie niet eenvoudig.

Aan het begin van de periode waarvan hier de ontwikkelingen in de overheidscommunicatie worden beschreven, dreunt de Val van de Muur en het verdwijnen van het IJzeren Gordijn in de internationale verhoudingen nog na. De terugtrekking van de invloed van Moskou tot binnen de grenzen van de Russische Federatie biedt perspectief voor de democratische en economische ontwikkeling van voormalige Warschau-pact-landen. Een decennialange doem over Europa, over de wereldverhoudingen, is opgetrokken. De vanuit de ‘vrije wereld’ aan Oost-Europa in het vooruitzicht gestelde belofte van een democratische en economische ontwikkeling kan eindelijk worden waargemaakt. De mooie woorden kunnen in concrete daden worden omgezet. Het is een vooruitzicht dat optimistische gevoelens kan voeden.

Positief is ook de economische ontwikkeling die begin jaren negentig inzet. De jaren van bezuiniging die de eerste kabinetten-Lubbers kenmerken, lijken voorbij. De WAO- maatregelen die in 1991 worden voorgesteld zijn daarvan een venijnig slotakkoord. Maar kort erna weten de sociale partners binnen de SER overeenstemming te bereiken over het advies Convergentie en Overlegeconomie, dat sindsdien wel de ‘moeder aller adviezen’ wordt genoemd. Het plaatst het Nederlandse sociaaleconomisch beleid in relatie tot het nieuwe Europa en stippelt daarbij de toekomst van de overlegeconomie uit. Er wordt daarin meer dan voorheen oog getoond voor duurzaamheid, grotere arbeidsparticipatie en een redelijke inkomensverdeling. Het is de basis voor de faam die het poldermodel onder de Paarse coalitie internationaal zal verwerven.1.12 Even lijkt de traditionele antagonistische opstelling van de sociale partners begraven. Of, zoals de latere FNV-voorzitter Lodewijk de Waal politici in die tijd voorhoudt: “wij concentreren ons eerst op de 80 procent van de vraagstukken waarover we het eens zijn, als overeenstemming over de aanpak daarvan vastligt, maken we ons druk over de laatste 20 procent”. En zo weet hij aan de eigen keukentafel in 1996 met werkgeversvertegenwoordigers onder meer de basis te leggen voor een Flex-akkoord. Daarin wordt een vraagstuk geregeld over de rechtspositie van tijdelijke werkkrachten waar het Paarse kabinet zelf niet uit heeft kunnen komen.1.13

De sociaaleconomische convergentie naar de werkelijkheid van het nieuwe Europa komt ook tot uitdrukking in het begrotingsbeleid vanaf 1994. Met de ‘Zalm-norm’ als leidraad dalen het financieringstekort en de staatsschuld. Uitgangspunt daarbij is het trendmatig begrotingsbeleid, waarin een reëel uitgavenkader wordt gehanteerd. Dat betekent dat aan het begin van een kabinetsperiode, tijdens de onderhandelingen over het regeerakkoord, onder bepaalde veronderstellingen over de ontwikkeling van de economie afspraken worden gemaakt over de uitgaven en de inkomsten in de daaropvolgende vier jaar. Per jaar worden die aannames omgezet naar een plafond in de overheidsuitgaven. Waarbij tevens is afgesproken dat eventuele inkomstenmeevallers van de Rijksoverheid niet worden gebruikt voor extra uitgaven, maar aangewend worden voor het aflossen van destaatsschuld . Tegelijkertijd worden inkomstentegenvallers niet opgevangen door bezuinigingen. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 23

De Zalm-norm zorgt voor rust op het begrotingsfront. Waar in de twintig jaar daarvoor de tegenvallers de meevallers overheersen en elk kwartaal voor politieke en maatschappelijke onrust zorgen, omdat steeds weer nieuwe bezuinigingsmaatregelen moeten worden getroffen. Mede geholpen door de economische rugwind slaat het financieringstekort in 1999 zelfs om naar een overschot.1.14 Ook de staatsschuld daalt van circa 70 procent, afgeme- ten aan het BBP, tot minder dan 60 procent rond de millenniumwisseling. En daarmee is Nederland dubbel en dwars gekwalificeerd voor de Economisch Monetaire Unie (EMU).

De begroting voor het eerste jaar van het nieuwe millennium wordt opgesteld in een optimistische sfeer. De economie groeit en bloeit, de overheidsfinanciën zijn op orde. Ook minister-president Wim Kok is in die periode optimistisch. “Werkelijk waar, een gevoel van nieuwe energie maakt zich van je meester. Het jaar 2000 geeft een kick, nodigt uit tot een frisse start. Het is een moment waarop we tegen elkaar kunnen zeggen: we gaan een versnelling aanbrengen in het werk dat ons te doen staat.”1.15

Kok is niet de enige die optimistisch is. Menigeen spreekt van een nieuwe economie, ook in de politiek. Thom de Graaf, de fractieleider van regeringspartij D66, grijpt halverwege 1999 die gunstige omstandigheden aan voor een voorstel om in het economisch beleid het roer flink om te gooien. “De economie beleeft opmerkelijke tijden. In de Verenigde Staten is er al een decennium sprake van uitzonderlijke hoogconjunctuur. Ook in Nederland draait de economie al weer een fiks aantal jaren als een lier. Het CPB moet zich ondertussen geen raad meer weten: liefst drie keer dit jaar moesten de verwachtingen naar boven worden bijgesteld. De voorspellingen zijn conjunctuurgevoeliger gebleken dan de economie zelf.”

De Graaf vindt het tijd voor een fundamentele discussie over de Nieuwe Economie. “Dat zou niet alleen voor economen moeten gelden, maar ook voor politici. Een goed begrip van de fundamentele wijzigingen in het economisch bestel leidt immers ook tot fundamentele politieke keuzen op terreinen als onderwijs, technologiebeleid, werkgelegenheid en de verhouding tussen economie en ecologie. Paars II zal die keuze moeten maken en ook daarvoor is volgend jaar een tussentijdse bezinning op het regeerakkoord een goed instrument.”1.16

Buiten de politiek slaat het optimisme over de Nieuwe Economie nog steviger aan. Menigeen is enthousiast over de steeds sneller gaande ontwikkeling van de digitalisering, verbindt daar prachtige vooruitzichten aan en probeert daar in de privésfeer al profijt van te trekken. Bedrijven in de ICT-sector die naar de beurs gaan kunnen zich in een grote belangstelling verheugen. Niet zelden nemen mensen hypotheken op hun huizen om aandelen te verwerven en daarmee te kunnen delen in de verwachte winstgevendheid van de Nieuwe Economie. Waarschuwingen van de gevestigde orde van de oude economie, De Nederlandsche Bank (DNB), het Centraal Plan Bureau (CPB), die in de ogen van De Graaf ‘behoedzamer dan behoedzaam zijn’, slaan niet echt aan. Halverwege 2000 knapt de zeepbel, waarna in vele huishoudens een moeizame terugbetaling begint van het geleende geld, dat niet de verwachte opbrengst heeft gegenereerd. Over de Nieuwe Economie wordt sindsdien in het politieke en maatschappelijke debat weinig meer vernomen. 24 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Hoe terughoudend politieke en economische gezagsdragers – op D66 na dan – zich ook opstellen tegenover de Nieuwe Economie, zij zien wel degelijk de impact van de digitalisering, die voor de opwinding mede aanleiding heeft gegeven. En willen daaraan binnen de beperkte mogelijkheden veel ruimte bieden. Nederland moet, aldus het regeerakkoord van Paars II, in een vroeg stadium aansluiting vinden op ‘electronic commerce’. “Maatschappelijke discussie en politieke besluitvorming zijn nodig over toepassingen van internet, over de toegankelijkheid voor alle burgers van de elektronische snelweg (zowel thuis als in openbare ruimtes), over daarmee samenhangende grondrechten (meningsuiting, privacy, communicatiegeheim), en over de invloed van de digitale revolutie op de samenleving van mensen (‘electronic civic society’) in het algemeen.”1.17 Om zich over deze vraagstukken te laten adviseren worden er twee commissies ingesteld: de commissie ICT en overheid (commissie- Docters van Leeuwen) en de commissie Toekomst Overheidscommunicatie (commissie-Wallage). Beide commissies presenteren in de loop van 2001 hun bevindingen. De internet-zeepbel mag op dat moment dan al zijn geklapt, optimisme over de toekomst is nog steeds aanwezig. Beide rapporten schetsen geen problemen, geen zwarte toekomst; zij presenteren uitdagingen en bij de juiste aanpak ervan een mooie toekomst.

Aan de optimistische sfeer wordt ook bijgedragen door de voorbereidingen voor de Europese gemeenschappelijke munt. Het Europese integratieproces kent in de decennia sinds de Tweede Wereldoorlog een afwisseling van ‘ups-and-downs’. Een federalisering wordt weliswaar in 1991 geblokkeerd, maar de komst van de euro brengt het elan toch weer een beetje terug. Over de wenselijkheid van een politieke unie, over een ontwikkeling naar de ‘Verenigde Staten van Europa’ beginnen in Nederland sinds 1991 de opvattingen in de politiek uiteen te lopen. Zo ook binnen de andere lidstaten. Maar voor zover het om verdergaande economische samenwerking gaat is de verscheidenheid in opvattingen rond de millenniumwisseling beduidend minder.

Grafiek 1 Tweede Kamerverkiezingen 1994-2010

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 SP CDA PvdA VVD D66 SGP PvdD LPF/PVV GroenLinks ChristenUnie AOV/50Plus Leefbaar Ned./ Centrumpartij/CD 1994 1998 2002 2003 2006 2010 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 25

Aan de vooravond van de eeuwwende hebben zich enorme politieke verschuivingen voorgedaan. In 1991 zorgen de bezuinigingen op de WAO voor grote spanningen in de achterban van de regeringspartijen, in het bijzonder van de PvdA. In de aanloop naar de Tweede Kamerverkiezingen van 1994 wordt door het CDA voorgesteld de AOW te bevriezen. Beide regeringspartijen krijgen vervolgens bij die verkiezingen een forse rekening te betalen. De PvdA verliest 12 zetels, het CDA levert 20 zetels in (zie grafiek 1). Het gevolg van deze verkiezingsuitslag is dat het CDA na meer dan 70 jaar regeringsverant- woordelijkheid uit het centrum van de macht verdwijnt. Op initiatief van D66 vormen PvdA, VVD en D66 een ‘paarse’ coalitie. De partijen hebben met 92 zetels een ruime meerderheid in de Tweede Kamer. Maar wel een meerderheid die 11 zetels kleiner is dan die van het kabinet-Lubbers, dat zij in 1994 aflossen.

De Paarse coalitie brengt nieuw elan in de politiek, daarbij gesteund door een relatief gunstige economische ontwikkeling. Die draagt op zijn beurt bij aan de gezondmaking van de overheidsfinanciën, zodanig dat er goed voorgesorteerd kan worden op de eisen voor toetreding tot de EMU. Een hoofdlijn uit de naoorlogse politiek, het beschermen van de zwakste partij – in het huurrecht, in het arbeidsrecht – schuift naar de achtergrond. Het ‘Rijnlandse model’ waarbij het maatschappelijk middenveld ‘medebewind’ of ‘medebestuur’ wordt gegund, dat jarenlang als alternatief heeft gegolden voor het Angelsaksische en het Sovjetmodel verliest zijn aantrekkingskracht nu het ophalen van het IJzeren Gordijn begint door te werken in het maatschappelijk bewustzijn. Paars tracht op de nieuwe omstandigheden in te spelen met de zogenaamde ‘MDW-operatie2’. Die heeft ten doel het moderniseren van weten regelgeving zodanig dat marktwerking meer kansen krijgt, dat administratieve lasten voor burgers en bedrijven worden verminderd en dat de kwaliteit van wetten wordt verbeterd.

De benadering van Paars wordt in zekere zin als verfrissend ervaren. Daarbij geholpen door het feit dat het CDA, dat decennialang de politieke verhoudingen heeft gedomineerd, nog even niet in staat blijkt de klap van 1994 te boven te komen. Van een overtuigende uitdager is geen sprake. Bij de verkiezingen van 1998 winnen PvdA en VVD meer dan nodig is om het verlies van D66 te compenseren.

Tabel 1 Regeringscoalities 1989-2010 Periode Minister-president Coalitie Aantal Kamerzetels 1989-1993 Ruud Lubbers (CDA) CDA-PvdA 103 1994-1998 Wim Kok (PvdA) – I (Paars I) PvdA-VVD-D66 92 1998-2002 Wim Kok (PvdA) – II (Paars II) PvdA-VVD-D66 97 2002-2003 Jan-Peter Balkenende (CDA) – I CDA-VVD-LPF 93 2003-2007 Jan-Peter Balkenende (CDA) – II CDA-VVD-D66 78 2006-2007 Jan-Peter Balkenende (CDA) – III CDA-VVD 72 2007-2010 Jan-Peter Balkenende (CDA) – IV CDA-PvdA-CU 80

2 MDW staat voor Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit. 26 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

De tweede Paarse coalitie rust op 5 zetels meer dan de eerste. Het CDA raakt nog eens 5 zetels kwijt en zakt onder de 30 zetels. Wie daarna de opiniepeilingen volgt, ziet nauwelijks enige beweging. De grafieken lijken de hersenactiviteit van een comateuze patiënt weer te geven, schertsen politieke waarnemers onder elkaar.

Het elan is echter snel op. Paars II is nauwelijks een jaar aan de slag of het valt in de Eerste Kamer tijdens de ‘Nacht van Wiegel’, de nacht van 18 op 19 mei 1999. Door de tegenstem van Hans Wiegel, senator voor regeringspartij VVD, haalt het voorstel voor het correctief referendum niet de eindstreep, waarop D66 besluit voor enige tijd zijn steun aan het kabinet te onthouden. De schade wordt snel gerepareerd, het kabinet kan verder, maar ervaart al spoedig een gebrek aan programma. Buiten de belastingherziening en de introductie van de euro, die nog volop in voorbereiding zijn, lijken er zich geen aansprekende onderwerpen voor nieuw kabinetsbeleid aan te dienen. Van de sessie van het voltallige kabinet om zich over het programma voor de tweede fase van deze kabinetsperiode te beraden, is de handstand van minister Roger van Boxtel in de tuin van het Catshuis het meest memorabele moment. De fut lijkt eruit, maar in de samenleving veroorzaakt het geen enkele rimpeling.

Vanuit communicatief oogpunt heeft het tweede Paarse kabinet drie grote uitdagingen: de millenniumproblematiek, het Europees Kampioenschap voetbal (EK2000), samen met België, en de introductie van de euro. Het zijn uitdagingen die vooruitdenken noodzakelijk maken. Vanuit verschillende hoeken wordt chaos voorspeld. De ICT zou weleens groot schalig kunnen uitvallen als op 1 januari 2000 op computersystemen de klok van 23u59’59 op 31-12-99 doortikt naar 0u00. Met betrekking tot het EK2000 worden enorme rellen gevreesd met hooligans die de verschillende deelnemers, de Britten in het bijzonder, mee zullen nemen. En er worden lange rijen bij de kassa’s voorzien wanneer de euro in het betalingsverkeer wordt gebracht. Alle angstige verwachtingen komen niet uit, de voorspel- de chaos blijft achterwege.

Hebben de voorlichtingscampagnes aan het voorkomen van de chaos bijgedragen? Hebben zij daardoor wellicht ook bijgedragen aan het optimisme rondom de millenniumwisseling? Of, in ieder geval dat niet in de weg gestaan? Het bewijs laat zich daarvoor niet leveren. Hoe dan ook kan worden vastgesteld dat het welslagen van de operaties – de voorbereidingen in samenhang met intensieve voorlichtingscampagnes – geen afbreuk hebben gedaan aan het publiek vertrouwen in de politiek, in de regering, in de overheid. Zij hebben laten zien dat zij grote klussen aan kunnen.

11 september 2001 Halverwege 2001, de eeuw en het millennium zijn nog nauwelijks op gang, gaat veel zijn gewone gangetje. Bij de totstandkoming van het rapport ‘In dienst van de democratie’, het eindverslag van de commissie-Wallage, in augustus en het rapport ‘Burger en overheid in de informatiesamenleving’, het eindrapport van de commissie-Docters van Leeuwen, begin september, overheersen de aanmoedigingen, de kansen en de uitdagingen op het terrein De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 27

van de overheidscommunicatie en de betekenis van ‘ICT voor de interbestuurlijke betrekkingen tussen overheidsorganisaties’. Wallage: “De informatiemaatschappij biedt voldoende kansen om op een manier, die de democratie versterkt, inzicht te bieden in de informatie waarover de overheid beschikt, in de samenhang in het regeringsbeleid en in de wijze waarop beleid wordt ontwikkeld. De commissie heeft, in het voetspoor van de commissie- Biesheuvel (1968, spr), de actieve openbaarheid een belangrijke plaats in haar advies gegeven. Internet biedt gouden kansen voor een meer transparante overheid, voor een meer interactieve manier van beleidsontwikkeling.”1.18 Docters van Leeuwen: “Het advies van de commissie is erop gericht de Nederlandse overheidsorganisatie in staat te stellen de internationale bestuursconcurrentie aan te gaan en tegelijkertijd haar legitimiteit en het vertrouwen van de samenleving te behouden.” Maar kennelijk realistisch geworden door zijn langdurige ervaring binnen de overheid voegt Docters van Leeuwen er wel een waarschuwing aan toe: “Het verleden leert dat veranderingen in de overheidsorganisatie niet gemakkelijk worden gerealiseerd. De commissie ICT en Overheid vindt het buitengewoon belangrijk om in een snel veranderende omgeving het adaptief vermogen van de overheid te vergroten.”1.19

In het politieke domein wordt na de zomervakantie van 2001 zoals gebruikelijk de laatste hand gelegd aan de Rijksbegroting. De voorbereiding van de euro gaat op 3 september een nieuwe fase in met de presentatie van de bankbiljetten. In de introductiecampagne wordt een omslag gemaakt van vergroting van de bekendheid naar hoe te handelen als de euro echt daar is; van vergroting van kennis naar beïnvloeding van het gewenste gedrag. Een zekere opwinding over het nieuwe geld komt op gang. Gelijktijdig wordt er al vooruitgeblikt naar de verkiezingen die in mei 2002 zullen worden gehouden. De polls laten nog steeds weinig beweging zien, alhoewel de VVD naar de PvdA lijkt toe te groeien. Speculaties komen daardoor op gang of de VVD zo groot zal worden dat ze de minister-president mag leveren. Die speculaties nemen toe, omdat ook de berichten over het naderend afscheid van minister-president Wim Kok uit de politiek steeds sterker worden. Wie gaat hem als partijleider/lijsttrekker opvolgen? Op 30 augustus maakt hij zelf aan alle onzekerheid een einde door Ad Melkert aan te wijzen. De verkiezingsstrijd belooft dus te gaan tussen Hans Dijkstal en Ad Melkert, beide op dat moment ook voorzitter van de Tweede Kamerfracties van hun partij. Aan bewegingen elders in het politieke spectrum, zoals de landelijke krachtenbundeling van lokale Leefbaar-partijen wordt nog niet echt aandacht besteed. De Indian Summer, de mooie nazomer van het vorige millennium is nog niet ten einde. Voor voorbereidingen op een komende herfst of winter lijkt geen aanleiding.

De sfeer verandert als op 11 september 2001 twee Boeings zich in de torens van het World Trade Center in New York boren. De wereld is in rep en roer. Het voelt als de aanval van Japan op de Amerikaanse vloot in Pearl Harbour 60 jaar eerder, op 7 december 1941. De gevolgen doen zich ook voelen in het politieke bedrijf in Nederland. Prinsjesdag wordt ingetogener gevierd dan voorgaande jaren, de Koninklijke rijtoer volgt een iets andere route en stopt even ter hoogte van de Amerikaanse ambassade op de hoek van het Lange en het Korte Voorhout. Binnen Financiën wordt stevig gediscussieerd of het eurofeest tijdens de jaarwisseling in Maastricht nog wel moet doorgaan. 28 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

De sfeer in de politiek slaat om als de partij Leefbaar Nederland Pim Fortuyn als lijsttrekker aanwijst. Fortuyn is weliswaar een gekend criticaster van het regeringsbeleid door de jaren heen, is een geliefd spreker bij tal van gelegenheden, maar veel kansen kent men Leefbaar Nederland niet toe. Want ‘waar Fortuyn verschijnt, ontstaat ruzie’ heet het in tal van publicaties. Het lijkt erop dat de trilling die nine-eleven internationaal heeft veroorzaakt ook zijn weg vindt in de politieke verhoudingen. Als voorheen schuwt Fortuyn scherpe opmerkingen niet, maar ze krijgen na zijn aanwijzing tot lijsttrekker meer aandacht. Ook in de polls begint wat te bewegen. De grafische lijnen die lange tijd weinig beweging hebben laten zien, zijn ook in trilling geraakt.

Alle politieke partijen raken in verwarring, de regeringspartijen in het bijzonder. Na zich jaren geconcentreerd te hebben op elkaar en op de oppositie, worden ze vanuit een totaal andere hoek verrast. Antwoorden hebben ze er niet op. Fortuyn blijft in depolls scoren. Zelfs als Fortuyn het binnen zijn eigen partij te bont maakt – in februari 2002 stelt hij artikel 1 van de Grondwet waarin de gelijkheid van alle burgers is vastgelegd, ter discussie – gaat hij op eigen kracht verder. Waar politieke waarnemers hierin een bevestiging zien van ‘Fortuyn-de ruziezoeker’, ervaren veel burgers een politicus die eindelijk uitdrukking geeft aan hun gevoelens. Bij de Gemeenteraadsverkiezingen van 6 maart 2002 wint hij in Rotterdam met grote overmacht. De PvdA die daar jarenlang heer en meester is geweest, krijgt een enorme dreun. Daarna zet hij zijn campagne voort om premier van Nederland te worden. At your service laat hij weten, “ik word de nieuwe minister-president”. Op 13 maart 2002 presenteert hij zijn ‘verkiezingsprogramma’, het boek ‘De puinhopen van acht jaar Paars’. Daarin hekelt hij de wijze van politiek bedrijven van de Paarse coalitie. Zijn opvattingen appelleren aan de gevoelens van veel burgers, die eerder niet echt in het politieke debat een vertolker hebben gekregen.

Alle politieke partijen keren zich tegen hem en zijn Lijst Pim Fortuyn (LPF). Waar Hans Janmaat van de Centrumdemocraten eerder in de jaren tachtig van alle kanten zwaar is bekritiseerd en gediskwalificeerd werd voor zijn naar fascisme of nog erger neigende opvattingen, weet Fortuyn zich met de introductie van de term ‘demonisering’ voor dergelijke kritiek immuun te maken. Hij introduceert daarmee succesvol een nieuwe politieke correctheid, die vele politieke tegenstanders niet alleen ontwapent, maar hen zelfs in het defensief drukt. Zij worden gedwongen zich nadrukkelijker op de kern van zijn kritiek te richten en dat gaat ze niet goed af. Op het CDA na, dat na interne conflicten onder de leiding van Jan-Peter Balkenende is gekomen. Tot dusver voor het grote publiek een volstrekt onbekende. Balkenende verklaart al spoedig dat hij samenwerking van het CDA met Fortuyn / Leefbaar Rotterdam / Lijst Pim Fortuyn niet uitsluit. Het lukt het CDA zo mee te liften in de opmars van de LPF in de peilingen.

Op 6 mei 2002, bij Financiën wordt even stil gestaan bij de vijftigste verjaardag van Gerrit Zalm, wordt Pim Fortuyn in het Mediacentrum in Hilversum vermoord. Acht maanden na nine-eleven. De trilling die vanuit New York ook de Nederlandse politiek heeft bereikt, krijgt een nieuwe impuls. Negen dagen later wordt dat zichtbaar in de uitslag van de Tweede Kamerverkiezingen. De LPF komt met 28 vertegenwoordigers in de Kamer. Nooit eerder De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 29

heeft een partij zo’n entree gemaakt. Het CDA lift aardig mee. Het groeit met 14 zetels en wordt met 43 zetels de grootste partij. De partijen van de Paarse coalitie leveren gezamenlijk 43 zetels in.

De VoRa blikt terug op de verkiezingen Een week na de verkiezingen, op 22 mei, komt de VoRa in een informele ‘Benen-Op-Tafel- sessie’ bijeen. Met elkaar wordt gepraat over de verkiezingsuitslag, over de enorme nederlaag die de Paarse partijen met elkaar hebben geleden. Ondanks de loyale ondersteuning van de coalitie door de voorlichters van de Rijksoverheid. Eén van de vragen die aan de orde komt is: welke les valt hier voor de overheidscommunicatie uit te trekken? Frits Spangenberg en Martijn Lampert van bureau Motivaction helpen bij de beantwoording. Zij leggen uit dat het kabinet en de regeringspartijen in het bijzonder met zichzelf hebben gecommuniceerd. In het bijzonder zijn door overheidsvoorlichters media als de Volkskrant, NRC-Handelsblad en Buitenhof bediend, de media van ‘kosmopolieten’, ‘opwaarts mobielen’ en ‘post-materialisten’, van dat deel van het electoraat waarmee de Paarse coalitie zichzelf het meest heeft geïdentificeerd. De LPF en het CDA hebben De Telegraaf, de regionale kranten en tv-programma’s als Hart van Nederland het volle pond gegeven. Dat zijn de media die zich richten op de ‘moderne’ en ‘traditionele burgerij’, toevallig samen de meerderheid in de samenleving vormend. En zo hebben zij hun verkiezingsoverwinning bewerkstelligd.

De indruk die na de ‘Benen-Op-Tafel-sessie’ achterblijft, is dat de Paarse coalitie te lang op steeds dunner wordend ijs heeft geschaatst.1.20 Het vertrouwen in het tweede Paarse kabinet is nooit hoger geweest dan 40 procent. Waar bijvoorbeeld in de Verenigde Staten alle alarmbellen af gaan als het vertrouwen in de president onder de 50 procent zakt, heeft dit in Den Haag geen merkbare gevolgen. Mochten er al scheuren in het ijs zijn, dan zijn ze niet zichtbaar. In ieder geval worden ze genegeerd. Ook de verkiezingspolls geven niet aan dat het ijs geleidelijk aan smelt. De ijsvloer breekt pas als na nine-eleven door Pim Fortuyn op de scheuren wordt gewezen. Voor zover zijn waarschuwende opmerkingen eerder werden genegeerd, na de gemeenteraadsverkiezingen van 6 maart 2002, is dat niet meer mogelijk. Maar dan is het te laat om het electoraat nog op andere gedachten te brengen. De moord op Fortuyn geeft voor velen de definitieve doorslag een nieuwe regeringscoalitie een kans te geven.

Politici gaan over hun eigen verhaal. Maar hun voorlichters horen bekend te zijn met het fenomeen framen, ze moeten het medialandschap kunnen overzien en ze moeten weten waar welk deel van het electoraat kan worden bereikt. Hebben zij hun kennis en kunde wel nadrukkelijk en overtuigend genoeg ingezet? Die vraag blijft na de sessie nog sterker knagen. 30 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Natrillende politieke verhoudingen Wim Kok, op de drempel van het nieuwe millennium nog optimistisch, merkt in 2005 op ”dat door de aanslag op het New Yorkse World Trade Center de deksel van de put is geslagen”. “De deur is opengegaan naar een nieuwe episode in onze geschiedenis, gekenmerkt door de problemen van terrorismedreiging en de opkomst van radicale groeperingen. Er ontstond een snelle wisseling in het klimaat, waarin alles gezegd moest worden wat tevoren zogenaamd niet gezegd had mogen worden.”1.21 De politicoloog Jos de Beus beschrijft in dezelfde tijd Nederland als ”een geblokkeerde samenleving”. In zijn visie is de economie in 2001 tot stilstand gekomen, zijn de spanningen tussen autochtonen en allochtonen sindsdien toegenomen, groeien de frustraties over de dienstverlening in de publieke sector en heeft de consensus over Europa plaatsgemaakt voor felle strijd tussen voor- en tegenstanders.1.22 Uiteenlopende ontwikkelingen als de War on Terror, die de Verenigde Staten na nine-eleven heeft ingezet en de moord op Theo van Gogh door een radicale moslim-jongere, op 2 november 2004, houden de trillingen in de Nederlandse politieke verhoudingen gaande. De ‘geblokkeerde samenleving’, die De Beus heeft gesignaleerd, wordt erdoor versterkt.

De verkiezingen van 2002 plaatsen het CDA van Jan-Peter Balkenende in het centrum van de Nederlandse politiek. Acht jaar lang zal Balkenende leidinggeven aan een kabinet. De politieke trillingen in de geblokkeerde samenleving komen tot uitdrukking in het aantal van drie verkiezingen en vier kabinetten van wisselende samenstellingen en wisselende meerderheden in de Tweede Kamer. Maar ook in het politieke en maatschappelijke debat over de verdere uitwerking van de MDW-operatie die onder Paars is ingezet. Na de verzelfstandiging van tal van overheidsbedrijven gaat het nu om invulling van de marktwerking. Het kansen bieden aan nieuwkomers, het bewerkstelligen van ‘level playing fields’zijn enkele van de doelen die daarbij worden nagestreefd. Het beschermen van de zwakkere partij raakt als leidende gedachte op de achtergrond, voor zover die zwakkere partij niet een nieuwkomer op de markt is. Het rendementsdenken doet op grote schaal zijn intrede in tal van sectoren waarin eerder de overheid heeft gedomineerd. Of het nu het onderwijs is, de zorg, de volkshuisvesting, het openbaar vervoer of de voormalige nutsbedrijven, raden van bestuur nemen het heft in handen en proberen binnen de bevoegdheden die hen zijn gegund winstgevende ‘bedrijven’ te ontwikkelen. Tegenover de ouderwetse, slome, statische, weinig efficiënte en bureaucratische geachte instellingen van weleer, wordt de dynamiek geplaatst van de ‘ondernemende’ bedrijven. Het medebewind en het medebestuur van het maatschappelijk middenveld, met daarbij grote aandacht voor haar achterban, maakt geruisloos plaats voor begrippen als ‘aandeelhouderswaarde’, zoals die in het bedrijfsleven in de jaren negentig een steeds sterker accent heeft gekregen. Dat gaat gepaard met de roep om beloningen van topbestuurders gelijk te trekken met die in het bedrijfsleven.

Niet iedereen is even gelukkig met deze ontwikkeling. De topinkomens ontmoeten kritiek. Wim Kok spreekt als minister-president van “exhibitionistische zelfverrijking”, FNV- voorzitter Lodewijk de Waal vraagt een ‘kleptocratentax’ en onder de kabinetten-Balkenende wordt gewerkt aan regelgeving die de topinkomens aan een norm moeten binden. Een norm die afgeleid is van het salaris van de minister-president. Maar die inspanningen beteugelen de onvrede over de hoge salarissen niet. Als een veenbrand laait De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 31

de woede daarover op zodra er weer schandalen bekend raken over het al te ‘ondernemend’ optreden van bestuurders. Het kan als een uitweg worden beschouwd voor gevoelens van onvrede over de verminderde aandacht voor de ‘klant’ bij de nieuwe dynamische bedrijven, voor gevoelens van ‘vervreemding’, waar eerder Pim Fortuyn de vertolker van is geweest. Nadat al eerder de vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld uit alle uitvoeringsorganen van sociale instellingen zijn verwijderd.

De trilling die in 2001 internationaal op gang is gekomen en die in Nederland door de moord op Fortuyn is versterkt, wint aan kracht door de verslechterende economie met een hoge inflatie als voelbaar onderdeel ervan. De uitslag van het referendum over het Europees Grondwettelijk Verdrag in 2005 draagt er eveneens aan bij. De SP en de PVV werpen zich nu op als vertolker van de maatschappelijke onvrede. Hun aanhang wordt groter na de internationale bankencrisis die zich in 2007 aandient. In eerste aanleg ondervindt de aanpak daarvan door het kabinet-Balkenende-Bos in brede kring waardering. Dat geldt in het bijzonder voor de maatregelen die het kabinet neemt met betrekking tot banken als de ABN/Amro, ING, Fortis en SNS, die in zwaar weer zijn gekomen. Maar dat wordt minder als de gevolgen ervan voor de schatkist opgevangen moeten worden met tal van bezuinigingsmaatregelen. Zoals de verhoging van de AOW-leeftijd. Bij de formatie in begin 2007 is nog aangegeven dat een verhoging wellicht na 2011 aan de orde kan zijn, omdat vanaf dat jaar de babyboomers geleidelijk aan de arbeidsmarkt gaan verlaten. Noodsituaties kunnen nood- maatregelen noodzakelijk maken, maar oorzaak – de bankencrisis – en gevolg – verhoging AOW-leeftijd – liggen hier niet voor iedereen duidelijk zichtbaar in elkaars verlengde. Bovendien wordt hier achteloos getornd aan een boodschap die meer dan zestig jaar via de politiek en tal van andere vormen van communicatie in de belevingswereld van mensen is doorgedrongen. Als de kracht van de boodschap in de herhaling zit, dan is dit er een duidelijk voorbeeld van. Het bereiken van de 65-jarige leeftijd is synoniem geworden met ‘van Drees trekken’, AOW krijgen, met pensioen gaan. Het spraakgebruik is ervan vergeven. Tal van regelingen zijn ermee verbonden. Iedereen kijkt er gewild of ongewild naar uit. Nood mag wetten breken, maar een goede uitleg hoort er onder alle omstandigheden bij. De vraag mag gesteld worden of ogenschijnlijke ‘voldongen feiten’ – de bankencrisis – en gelegenheidsargumenten – ‘we worden allemaal gemiddeld genomen 20 jaar ouder’ – bij elkaar de kracht hebben om de samenleving te overtuigen en te verzoenen met de situatie. Of worden de gevoelens van onvrede en vervreemding hierdoor eerder aangewakkerd?

Voor de introductie van de euro werd een ‘zachte landing noodzakelijk geacht, voor de verhoging van de AOW-leeftijd lijkt een cold‘ turkey’ benadering gevolgd. Ook bij latere ingrijpende politieke beslissingen, zoals bij het voldoen aan de Europese begrotingsregels, geeft in het politieke debat een beroep op voldongen feiten de doorslag. Maar in hoeverre is dat ook overtuigend voor de samenleving? En in hoeverre is dat positief voor het publiek vertrouwen in de politiek? Dat zijn vragen die boven de markt blijven hangen. Een stevig debat tussen en met de communicatieprofessionals van de overheid hierover is op zijn plaats. Als zij menen in de toekomst nog een toegevoegde waarde te hebben voor de relatie tussen politiek en overheid enerzijds en burgers anderzijds, dan lijkt een verklaring voor hun afwezigheid in de discussie over het verhogen van de AOW-leeftijd meer dan gewenst. 32 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

De aanpak van de bankencrisis en de doorwerking van de gevolgen ervan zijn onderdelen van de achtbaan waarin de Nederlandse politiek zich na 2001 bevindt. Wisselende coalities, veranderende omstandigheden, ingrijpende ‘stelselwijzigingen’, de voorlichters van de Rijksoverheid worden voor steeds weer nieuwe uitdagingen geplaatst. Als steun en toeverlaat van hun politieke opdrachtgevers zitten ze kort achter elkaar in hetzelfde wagentje. Tegelijkertijd hebben ze hun aandacht nodig voor het veranderende medialandschap en voor het grijpen van de kansen die de digitalisering van hun instrumentarium biedt. Deze uitdagingen zijn ze zo goed en zo kwaad als dat gaat te lijf gegaan door uitvoering te geven aan de aanbevelingen van de commissie-Wallage. Daarbij krijgen zij te maken met de omstandigheid dat de werkorganisaties van het Rijk en van hun departementen evenzeer op drift zijn geraakt. De aanleiding mag voor iedereen gelijk zijn, het kompas is overal anders geijkt.

Aanhoudende veranderingen in de overheidsorganisatie Hebben ingrijpende gebeurtenissen als nine-eleven en de moorden op Fortuyn en Van Gogh invloed op de economische ontwikkelingen? En daarmee op de overheidsfinanciën? Ze doen zich in ieder geval gelijktijdig voor. Een constante in de overheidsfinanciën is sinds 2002, ondanks de wisselende coalities, de wens het overheidsapparaat kleiner en goedkoper te maken. Onder de eerste kabinetten-Balkenende (2002-2006) gaat dat onder het motto ‘Andere overheid’. Het laatste kabinet-Balkenende (2007-2010) ontwikkelt daarvoor het programma Vernieuwing Rijksdienst. Voor de ontwikkeling van de externe presentatie van het regeringsbeleid moet men zich niet alleen bewust zijn van de impact van de grote gebeurtenissen. Evenzeer van belang is de doorwerking van het streven naar een compactere overheid. Die heeft consequenties voor zowel de omvang en de inrichting als de plaats van communicatie binnen de overheidsorganisatie. Maar – onder meer – ook voor de groei kansen voor de ICT van het Rijk, die voor de ondersteuning en het instrumentarium van de overheidsvoorlichting steeds relevanter is geworden.

“Het kabinet zal de bestuurlijke vernieuwing en vergroting van de kwaliteit van het openbaar bestuur met kracht ter hand nemen”, zo verwoordt het regeerakkoord van 2003 de ambities van de CDA-VVD-D66-coalitie. “Effectiviteit, slagkracht en ‘luisterend vermogen’ van de overheid moeten worden vergroot. Een takenoperatie, waarin regelgeving, staand beleid en organisatie van de rijksdienst ter hand worden genomen, is nodig. Bij de uitvoering van de rijkstaken zal meer en beter gebruik worden gemaakt van ICT. In het kader van het terugdringen van de bureaucratie zal het kabinet terughoudend zijn met het uitbrengen van nieuwe beleidsnota’s en studies.1.23”

Het kabinet-Balkenende IV formuleert het in 2007 weliswaar anders, maar niet minder ambitieus. “Een waardevolle democratie, een verbindend bestuur en een dienende overheid zijn voorwaarden voor een duurzame ontwikkeling van onze samenleving. Een verbindend bestuur werkt in dialoog met burgers en organisaties en met de verschillende overheden, ook binnen het verband van het Koninkrijk. Een dienende overheid is een overheid die burgers centraal stelt. De overheid laat burgers ruimte om initiatief te nemen en rust hen De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 33

toe om voluit mee te doen. Vertrouwen ligt aan de basis van een goed functionerende overheid. De overheid schenkt vertrouwen aan burgers en aan professionals en uitvoerders in de publieke sector, wier vakkennis van cruciaal belang is. De overheid verdient vertrouwen door een goede dienstverlening, dialoog met de burgers en een goed evenwicht tussen zorgvuldigheid en slagvaardigheid.1.24”

Tegenover deze ambities staat de nuchtere structurele vermindering van de uitgaven – ‘de ombuigingen’ – die op de Rijksoverheid wordt nagestreefd. In 2003 gaat het om een bedrag van in totaal 440 miljoen euro, te bereiken in 2007. De volgende coalitie, CDA-PvdA-CU, beoogt daar 750 miljoen euro aan toe te voegen, op basis van voorstellen die door de secretarissen-generaal zijn gedaan. Deze bezuinigingen raken de volledige Rijksoverheid, zij het dat met betrekking tot de ICT de leidraad wordt: niet bezuinigen òp ICT, maar dòòr ICT. Voor communicatie geldt een dergelijke uitzondering niet. Integendeel, eerder wordt zij meer dan evenredig aangeslagen om de budgetten voor de beleidsorganisatie enigszins te ontzien. Deze situatie dwingt de directies Communicatie tot een spagaat, waarbij de linker- en de rechtertenen nog verder van elkaar moeten worden uitgestrekt. De ambities van de coalities op het terrein van vernieuwing van de overheid moeten worden vervuld met een steeds kleiner wordende groep overheidsvoorlichters, terwijl de ondersteuning van de onverminderd ambitieuze bewindslieden overeind moet blijven.

Het kabinetsbeleid leidt tot discussies binnen de departementen. Over de toedeling van de bezuinigingen, over maatregelen ter vergroting van de doelmatigheid en over mogelijke organisatorische maatregelen om de interne synergie te bevorderen. Vergelijkbare discussies vinden plaats tussen de departementen. De achterliggende gedachte daarbij is tweeërlei. Het is zinvol te leren van de wijze waarop departementen dezelfde vraagstukken aanpakken. ‘Beter goed gejat, dan zelf bedacht’, is daarbij het motto. Ook wordt getracht samenwerking over de grenzen van de departementen heen te bevorderen. Bijvoorbeeld door de vorming van interdepartementale gemeenschappelijke dienstencentra waar een departement een deel van zijn dienstverlening aan kan toevertrouwen.

Bij bijna elk departement worden in die tijd de organisatorische maatregelen van bovenaf opgelegd. Waarbij er weinig rekening wordt gehouden met cultuurverschillen tussen organisatorische onderdelen die worden samengevoegd en cultuurovereenkomsten van onderdelen die worden gesplitst. Het belangrijkste is echter dat er geen rekening wordt gehouden met de veranderingen die bij andere departementen plaatsvinden. Dat bemoeilijkt de interdepartementale samenwerking. Hoezeer daar ook lippendienst aan wordt bewezen. Zo vertegenwoordigen de directeuren Communicatie binnen de VoRa niet allemaal dezelfde verantwoordelijkheden binnen het domein van de communicatie. En kunnen zij dus ook niet met elkaar over hetzelfde terrein van gedachten wisselen. De beoogde samenwerking wordt door dergelijke organisatorische aanpassingen in ieder geval van zijn snelheid ontdaan.

Ondanks de handicaps wordt binnen de communicatiediscipline de interdepartementale samenwerking versterkt. Onder de eerste kabinetten-Balkenende gaat het om de start van 34 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

www.regering.nl, de centralisatie van beantwoording van burgervragen bij Postbus 51 en een versteviging van de financiële basis van Postbus 51. In het laatste kabinet-Balkenende komen het rijkslogo en de rijksbrede huisstijl tot stand, net als de gemeenschappelijke corporate website www.rijksoverheid.nl.1.25 Richtsnoer voor deze ontwikkelingen is het actieplan-Wallage dat de VoRa nog in 2001 heeft opgesteld op basis van het standpunt van het kabinet over de aanbevelingen van de commissie-Wallage. De VoRa heeft twee voordelen ten opzichte van andere overheidsdisciplines. Allereerst kent de voorlichting binnen de Rijksoverheid het voordeel van de samenwerking tussen de directies Voorlichting die al teruggaat tot 1947. Op andere terreinen kent de samenwerking tussen de departementen een veel kortere traditie. Het tweede voordeel is dat voorlichters de professionele houding hebben van buiten naar binnen te kijken, van zich verplaatsen in de gedachtegang van burgers, de ontvangers van overheidsinformatie. Menig collega-ambtenaar laat zich allereerst leiden door bewindslieden en ambtelijke top.

Interne krachten en verhoudingen – Culturele verschillen ‘Den Haag’ heet in bestuurskundige kring al lange tijd ‘de Republiek van de 13 onverenigbare departementen’. Inmiddels is het aantal teruggebracht tot 11, maar dat doet niet aan het beeld af. Het kabinet behoort weliswaar met één mond te spreken, dat laat onverlet dat bewindslieden autonoom zijn en in het verlengde daarvan ook hun departementen. De ‘ministeriële verantwoordelijkheid’ reikt grondwettelijk al ver, in de geest van individuele ambtenaren gaat dat niet zelden nog een graadje verder. Gerrit Zalm heeft weleens binnen Financiën de anekdote verteld over een gesprek dat hij heeft opgevangen tussen twee van zijn eigen ambtenaren. De een zegt: ‘mijn minister vindt dit’. Waarop de ander reageert met de opmerking: ‘maar mijn minister wil het zo.’ Waarmee tegelijkertijd aangegeven is dat er ook binnen een departement cultuurverschillen zijn.

Tussen de Haagse departementen heeft Financiën een solide plaats, die duidelijk past bij de taken en rollen die het heeft te vervullen. Een kernelement in de cultuur van Financiën is het besef dat de Rijksbegroting op een vaste tijd aan de Tweede Kamer, op de Derde Dinsdag van september, moet worden aangeboden. Bijna iedere medewerker is er binnen zijn eigen werkzaamheden van doordrongen dat die streefdatum moet worden gehaald. Zo heeft ieder departement zijn eigen reputatie, zowel binnen de kring van departementen als daarbuiten, naar die delen van de samenleving waarmee bij de beleidsontwikkelingen contact wordt onderhouden. Die reputatie hangt nauw samen met de hoofdproducten die het departement aanbiedt. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 35

Cultuurverschillen binnen het ministerie van Financiën

Voor menigeen in de buitenwacht mag ‘Den Haag’ dan één pot nat zijn, maar wie in de gelegenheid is wat preciezer te kijken, ziet de verschillen. Moeilijker waarneembaar zijn interne cultuurverschillen, die vaak voortvloeien uit de werkzaamheden die worden verricht. Financiën kent vier directoraten-generaal – Generale Thesaurie, Rijksbegroting, Fiscale Zaken en Belastingdienst – waarvan de eerste twee het werkterrein van de minister bedienen en de andere twee die van de staatssecretaris. Anders dan bij andere departementen is deze taakverdeling tussen minister en staatssecretaris een vast gegeven. De directoraten-generaal bij Financiën hebben ieder hun eigen etage in het pand aan het Korte Voorhout, met als gevolg dat ze in het spraakgebruik vaak met de betreffende etage worden aangeduid. Op de derde zit de Generale Thesaurie (GT), de eenheid die nauwe contacten onderhoudt met de financiële wereld in binnen- en buitenland. Boven hen ‘op de vierde’ zit Rijksbegroting, de mensen die de schatkist bewaken; de penvoerders van de Rijksbegroting, de bewakers van de uitgaven op de departementen, de rekenmeesters van de minister. “Het is goed dat wij boven de GT zitten”, zeggen de begrotingscollega’s, “anders komen ze zo dicht bij God dat ze nog meer naast hun schoenen gaan lopen.” Zo kennen ook de collega’s van de fiscale wetgeving hun onderscheid ten opzichte van de uitvoerders en toezichthouders van de Belastingdienst, met hun eigen opsporingsdienst die nauwe contacten met politie en justitie heeft. Ieder neemt in zijn werkhouding iets mee van de aard van het werk dat binnen zijn eenheid wordt gedaan.

Voor de buitenwacht is het allemaal Financiën, maar binnen de organisaties zijn de verschillen wel helder. En die zijn lange tijd ook heel sterk beleefd. Rond de eeuwwisseling hebben de directoraten-generaal ieder hun eigen interpretatie van het departementale beeldmerk, voeren de huisstijl naar eigen inzicht uit en werven op eigen kracht nieuwe medewerkers. Pas in de loop van 2000, 2001 komt er op deze gebieden een gemeenschappelijke benadering. Het is een uitvloeisel van onder Paars II op gang gebrachte bezuinigingen. De introductie van de nieuwe huisstijl gaat redelijk vlot, maar het bewerkstelligen van de naleving ervan in alle haarvaten van het departement duurt wat langer. Maar uiteindelijk voelt iedereen aan dat Financiën naar buiten toch één gezicht moet tonen.

De bezuinigingen in het kader van ‘Andere overheid’ kent twee bewegingen. Departementen nemen allereerst de interne organisatie ter hand. Daarnaast wordt gezocht naar nieuwe interdepartementale samenwerkingsverbanden. Omdat de plannen allereerst op eigen departementale merites worden ontwikkeld, hebben zij onder meer voor de departementale directies Communicatie overal andere gevolgen. Bij het ene departement wordt zij samengevoegd met andere afdelingen, bij een ander wordt zij juist uit elkaar getrokken. Bij Financiën gebeurt beide. De Centrale Directie Voorlichting (CDV) verliest de afdeling Bibliotheek en Documentatie (Bidoc). Maar wordt samengevoegd met andere PIOFACH-directies (Personeelszaken, Informatiseringsbeleid, Organisatie- 36 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

aangelegenheden, Financiën en boekhouding, Algemene bedrijfsvoeringsaangelegenhe- den, Communicatie en Huisvesting) in de directie Bedrijfsvoering en Communicatie (B&C). De achterliggende gedachte is het ondersteunen van afzonderlijke (beleids)directeuren in hun rol van integraal manager. Door de oorspronkelijk afzonderlijke directies te laten fuseren, wordt gedacht de diensten in een betere coördinatie aan de rest van de organisatie te kunnen aanbieden. Dat moet de klacht over het langs elkaar heen werken doen verstommen.

Cultuurverschillen tussen de departementale afdelingen laten zich echter moeilijk overbruggen. Dat wordt heel zichtbaar bij de vorming van de directie Bedrijfsvoering en Communicatie (B&C) binnen Financiën. De medewerkers hebben elkaar niet als directe collega’s binnen de nieuwe directie uitgezocht, maar ze doen hun best er wat van te maken. Binnen een proces dat de inspirerende naam Spirit mee krijgt, zoeken ze elkaar op, wisselen denkbeelden uit, werken aan gemeenschappelijke en geïntegreerde jaarplannen. En onderwerpen ze zich aan programma’s om elkaar beter te leren kennen. Iedereen begrijpt dat aan het overbruggen van de cultuurverschillen moet worden gewerkt. En ondergaat daarom met wisselend enthousiasme de informele sessies, met veel geplak van post-its, zang en dans. Je wilt immers geen spelbreker zijn.

Binnen dat geheel van activiteiten wordt er ook een onderzoek gedaan naar de management drives van de acht managementteams, met in totaal 24 leden – die de directie telt. De uitkomst van de test is dat ieders drijfveren in kleuren worden uitgedrukt. Zoals mag worden verwacht lopen de drijfveren binnen deze groep van ‘managers’ uiteen. Maar opvallend is dat de MT-leden van de voormalige directies in doorsnee voorkeuren hebben die duiden op bestuurder (blauw), autoriteit (rood) en ondernemer (oranje). Een overwegende afkeer kennen ze voor visionairen (geel) en voorpeople-managers (groen). De voorkeur en de afkeer passen goed bij het werk in de bedrijfsvoering. Dat geldt evenzeer voor de medewerkers in de communicatie. Niet tot in het oneindige overleggen, niet tot in het oneindige grootse vergezichten voorschotelen, maar daadkracht tonen, aanpakken, handen uit de mouwen, presteren binnen heldere verhoudingen. Nog opvallender is dat het overkoepelend managementteam van B&C precies tegenovergestelde voorkeuren en afkeren heeft. Het blijft bij de vaststelling van de verschillen. Een programma om de consequenties hiervan hanteerbaar te maken of om de verschillen te overbruggen, blijft achterwege.

Vier jaar lang, van 2004 tot 2008, blijft de directie B&C bestaan. Men slaagt er echter niet in de synergie tussen de verschillende geledingen te vergroten. Jaar na jaar worden dezelfde jaarplannen opgesteld, worden dezelfde speerpunten aangewezen. Het schip drijft maar komt niet vooruit. Het blijft op dezelfde plek dobberen.

Het experiment heeft niet dat gebracht wat is nagestreefd. Is het niet hard genoeg geprobeerd? Zijn de cultuurverschillen onoverbrugbaar geweest? Is er sprake geweest van tegenwerking? Don’t cry over spilt milk, zeggen de Britten. Menigeen is in ieder geval een illusie armer, maar een ervaring rijker. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 37

Interdepartementale samenwerking Binnen de Rijksoverheid wordt op tal van plaatsen samenwerking gezocht met collega’s van andere departementen. Niet zelden speelt op de achtergrond de vraag hoe ambtenaren van elkaar kunnen leren. Zijn er wellicht mogelijkheden om over de grenzen van de departementen heen samen te werken? Binnen de eigen domeinen kunnen zo waardevolle samenwerkingsverbanden tot stand komen. Een van de aardigste samenwerkingsverbanden is de Interdepartementale Post- en Koeriers Dienst (IPKD) die sinds 1997 de post van en tussen de departementen verzorgt. Onopvallend doet zij haar werk, grote gebaren zijn haar vreemd. Van cultuurverschillen blijkt niets. Pas als enkele Kamerleden vijftien jaar later ontdekken dat zij bestaat, roept zij vragen op over ‘oneigenlijk inbesteden’ van diensten.

Tabel 2 Kabinetsprogramma’s 1994-2010 Kabinet Interdepartementaal Communicatie Programma Paars I (1994-1998) Werk, werk en nog eens werk Dertien maal Voorlichting (1995) Paars II (1998-2002) In dienst van de democratie (Eindrapport Commissie- Wallage, 2001) Balkenende I (2002-2003) Een andere overheid · Actieplan-Wallage Balkenende II (2003-2006) (VoRa, 2002-2007) · Project Samenwerkende Uitvoering Rijksbrede Communicatie (SURC) (VoRa, 2005-2005) · Vijftig aanbevelingen voor communicatie (Rapport Cie-Wolffensperger, 2005) · Over communicatie gesproken (IBO, Commissie- Spaan, 2006) Balkenende IV (2007-2010) Vernieuwing Rijksdienst · Werkgroep Kuijken (2007) · Project Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl (VoRa, 2007- 2010) Communicatie binnen de rijksdienst is tussen 1995 en 2010 constant in beweging. De inspanningen, de inrichting en de taakverdeling centraal-decentraal zijn permanent onderhevig aan verandering, vaak als uitvloeisel van een regerings(bezuinigings)programma. In de verschillende hoofdstukken wordt de uitwerking ervan nader toegelicht. 38 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Begin februari 2014 moet minister Blok een wantrouwende Kamer nog uitleggen dat “op het terrein van post- en koeriersdiensten IPKD al jaren hoogwaardige dienstverlening verzorgt. Deze specialistische en hoogwaardige kennis zal ik de komende jaren uiteraard borgen.”1.27

In de jaren vanaf de millenniumwisseling zijn er veel verkenningen gaande, maar niet allemaal zijn ze zo succesvol als bij de collega’s van de post- en koeriersdiensten. De druk wordt onder de eerste kabinetten-Balkenende opgevoerd. De bezuinigingen op de bedrijfsvoering zijn daarbij leidend. Ook van hogerhand worden dergelijke verkenningen aangemoedigd. De secretarissen-generaal laten de achtereenvolgende ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) weten hun uiterste best te zullen doen een ‘Andere overheid’ tot stand te brengen. Binnen hun eigen departementen ontwikkelen ze zelfs enig enthousiasme bij hun medewerkers om daaraan medewerking te verlenen. Velen zien zich daardoor aangemoedigd los te komen van de traditionele departementale inzichten. Binnen departementale en interdepartementale werkgroepen worden op tal van terreinen alternatieven ontwikkeld. Zo worden binnen het domein van de ICT meer dan dertig verschillende projecten en projectjes geïdentificeerd, waarin specialisten van alle departementen samenwerken, ieder onder leiding van een projectcoördinator, die weer wordt aangestuurd door een ‘project-eigenaar’. En die kent op zijn beurt weer een klankbordgroep, een raad van advies en/of een klantenraad. De ambities rijzen hoog. Maar op enig moment is de vaart eruit. Een verklaring daarvoor is er niet. Van het commitment dat secretarissen-generaal in eerste aanleg aan de dag hebben gelegd wordt niets meer vernomen. Net zomin als van de belofte dat het deze keer echt anders zou gaan dan bij eerdere groots aangekondigde veranderingen binnen de Rijksdienst.

In de aanloop naar de verkiezingen van 2006 pakken de secretarissen-generaal de draad weer op. Aanleiding is de kritiek op het overheidsapparaat dat in bijna ieder verkiezingsprogramma is opgenomen. De partijen proberen elkaar te overtreffen in de bezuinigingen die daar moeten worden behaald. Onder leiding van de secretaris-generaal van AZ, tevens voorzitter van het overleg van secretarissen-generaal (SGO), Wim Kuijken, wordt in reactie daarop de nota ‘De verkokering voorbij’ opgesteld. Het nieuwe kabinet-Balkenende grijpt het voorstel met beide handen aan. Het zal de basis worden voor het programma Vernieuwing Rijksdienst (VRD). De financiële doelstelling ervan is binnen de komende kabinetsperiode structureel 750 miljoen euro te bezuinigen op de kosten van de bedrijfsvoering van het Rijk. Om dat mogelijk te maken wordt eenmalig 500 miljoen euro ter beschikking gesteld. In personeel opzicht gaat het daarnaast om een vermindering met twintig duizend arbeidsplaatsen, circa een vijfde van de totale formatie van het Rijk.

Voor het nieuwe kabinet zijn de bezuinigingsdoelstellingen waarschijnlijk de belangrijkste elementen van de voorstellen. Voor de medewerkers op de departementen is echter de notie van ‘het Rijk als één concern’, die daarin wordt gevolgd, interessanter. Deze gedachte moet de doorbraak mogelijk maken van de statische ‘Republiek van 13 onverenigbare departementen’ naar een dynamische werkorganisatie die kan wedijveren met die van het bedrijfsleven. Ook moet het de sleutel zijn om een herhaling van het vastlopen van het programma in het moeras van de verkokering – zoals bij ‘Andere Overheid’ – te voorkomen. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 39

Roel Bekker, eerder secretaris-generaal van VWS en oud-SGO-voorzitter, gaat als ‘SG VRD’ aan de operatie leidinggeven. De doelstellingen zijn helder, de financiële kaders evenzeer, het kompas is opnieuw geijkt en de leiding is in handen gegeven van een zwaargewicht. In de berichtgeving heet Bekker ‘de slager van Den Haag’, hetgeen evenzeer een duiding van de verwachtingen is, waarmee het programma Vernieuwing Rijksdienst wordt ingezet. Nu moet het toch mogelijk zijn de kar van de vernieuwing van het overheidsapparaat eindelijk door het moeras te trekken. Opnieuw ontwikkelt zich enig optimisme op de werkvloer.

Echter, de man die erin is geslaagd de neuzen van zijn collega’s in het SGO dezelfde kant op te krijgen, Wim Kuijken, wordt door het kabinet op een andere bok geplaatst. Eerst die van SG van Verkeer en Waterstaat en vanaf 2010 die van Deltacommissaris. De nieuwe SG van AZ, Richard van Zwol, volgt hem op als voorzitter van het SGO. In zo’n majeure reorganisatie, waarvan iedereen het belang onderkent, mag een personele wisseling geen consequenties hebben. Immers, alle SG’s hebben zich aan ‘De verkokering voorbij’ gecommitteerd. Maar wie de VRD-kwartaalberichten van Roel Bekker volgt, merkt dat het elan snel wegebt. Streefdata worden op vele fronten niet gehaald. De verkeerslichten bij de onderscheiden projecten laten meer rood en oranje dan groen zien. Dat geldt in het bijzonder voor de interdepartementale projecten in de sfeer van de bedrijfsvoering, waarvan de regie bij BZK ligt. Bij vele ervan lukt het niet op het juiste moment de knopen door te hakken.

Met name bij de bedrijfsvoeringsprojecten worden slogans gehuldigd als ‘organisch groeien’, ‘zwaan kleef aan’, ‘olievlekwerking’, ‘best practices’, ‘to comply or explain’, ‘niet verplichten maar verleiden’. Deze maken allemaal duidelijk dat de interdepartementale samenwerking toch vooral vrijwillig moet worden aangegaan. Hoe majeur de VRD-operatie ook is, een eventueel succes mag dan van iedereen zijn, mislukkingen kennen geen eigenaar. De slechte kwartaalrapportages leiden niet tot intensiveringen van de aanpak. Voor zover er knelpunten zijn worden ze benoemd, maar niet aangepakt. Het non-interventiebeginsel, zo kenmerkend voor de ‘Verenigde Republiek van 13 Onverenigbare Departementen’, krijgt keer op de keer de kans zijn kop weer op te steken. Het beginsel leeft nog zo sterk, dat de geest van deze majeure reorganisatie, het streven naar een ontkokerde Rijksoverheid, steeds verder naar de achtergrond wordt gedrukt. De dreiging van het opnieuw in een moeras vastlopen wordt onvoldoende afgewend.

De communicatieprofessionals hebben op verschillende manieren met deze malaise te maken. Binnen hun eigen domein kunnen zij zich daaraan weliswaar deels onttrekken. Drie van de vijf projecten in het programma Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl – de website, de communicatiepool en de themabenadering bij de publiekscampagnes – staan volledig los van andere VRD-projecten. Maar de overige twee – het rijksbrede intranet en de digitale nieuwsvoorziening – behoeven onder andere de medewerking van de ICT-collega’s, die vanuit BZK worden aangestuurd. De digitale nieuwsvoorziening komt weliswaar nog vóór 2011 tot stand, maar heeft niet de kwaliteit die vooraf werd beoogd. De verwezenlijking van het Rijksportaal, het rijksbrede intranet, lukt niet binnen de gestelde termijn. En is zelfs anno 2015 nog niet naar de oorspronkelijke eisen opgeleverd.3

3 In hoofdstuk 8 wordt nader ingegaan op de relatie tussen communicatie en ICT 40 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Op twee andere manieren heeft de voorlichtingsdiscipline last van de geringe voortgang in de nagestreefde samenwerking. Veel van de steeds geringer wordende capaciteit gaat verloren aan talloze overleggen, in de woorden van Gerrit Zalm, “op niets af”. De betrokkenheid wordt op prijs gesteld, maar daar blijft het bij. Daarnaast wordt van communicatie verwacht dat ze de voorlichting over de verschillende projecten ter hand neemt. Maar dat is geen prettige situatie, omdat de projectleiding wel goed nieuws wil brengen, maar geen uitsluitsel durft te geven over de opleverdata. Het gevolg is dat na een mogelijk succesvolle kick-offeen oorverdovende stilte rondom het project invalt. Of dat met het schaamrood op de kaken moet worden toegegeven dat het project in de oorspronkelijke opzet is mislukt. In de ICT-hoek heeft men op enig moment hetdashboard geïntroduceerd. Daarin zijn alle grote ICT-projecten opgenomen. Met behulp van de verkeerslichtensystematiek wordt de voortgang aangegeven. Alles blijft echter altijd op ‘groen’ staan. De achterliggende streefdata blijken steeds aangepast te worden. De onvolkomenheden ontgaan de commissie-Elias, die in 2014 parlementair onderzoek doet naar ICT-projecten bij de overheid, niet. “Bij een programma van de Sociale Verzekerings Bank (SVB) werd pas op het laatste moment duidelijk dat een groot onderdeel binnen dat programma zou mislukken. Symptomatisch voor het gebrek aan gevoel voor urgentie is het Rijks ICT-dashboard. Daar stonden, ook toen officieel het betreffende project werd stopgezet, alle lichten nog steeds op groen: status normaal.” De commissie verbindt daar de volgende aanbeveling aan: “De kwaliteit van informatie over grote en risicovolle ICT-projecten wordt verbeterd in de jaarrapporta- ges; het Rijks ICT-dashboard gaat zo spoedig mogelijk zinnige informatie bevatten.”1.28 In de VRD-rapportages overheerst het rood en oranje, op het ICT-dashboard overheerst het groen. De uitkomst blijft in alle gevallen hetzelfde. Vrij naar Herman Finkers kan worden gezegd: het stoplicht springt op rood, het stoplicht springt op groen, er blijft van alles nog te doen.

De animo van de voorlichters om mee te werken aan ambitieuze interdepartementale projecten vermindert daardoor snel en slaat om in cynisme. Zij krijgen de boodschap onvoldoende over het voetlicht, dat voorlichting in beginsel een impliciet contract inhoudt, waar je je aan hebt te houden. De projectleiding, met op de achtergrond de project-eigenaar, schept verwachtingen, doet beloften die ze niet hoeft te doen. Weinigen zullen er kritiek op uitoefenen, want de beloften hebben het karakter van een cadeautje. Een gegeven paard kijk je immers niet in de bek. Maar als je dan toch iets in het vooruitzicht meent te moeten stellen, heb je wel je uiterste best te doen dat ook waar te maken. ‘Prinsjesdag kun je niet uitstellen’ is een gegeven waarvan de genen van de Financiënmedewerkers zijn doortrokken. Een opstelling die goed aansluit bij de grondhouding van voorlichters om hoe dan ook deadlines te halen. Binnen het Rijk wordt te vaak aanvaard dat het afronden van bepaalde fases wel even kan worden uitgesteld. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 41

Dat dit schadelijk is voor het vertrouwen van de betrokken medewerkers in de projectleiding wordt onvoldoende onderkend, om van het vertrouwen van de stakeholders in betere dienstverlening op afzienbare termijn nog maar te zwijgen. De opvattingen van het bredere publiek, dat wel de rekening van het uitstel of het afstel mag betalen, doen er ogenschijnlijk al helemaal niet toe.

Communicatie is bij uitstek een bezigheid die niet in een vacuüm gebeurt, omdat het op zijn minst tussen twee personen plaatsvindt. Beiden leven voor een deel in hun eigen omgeving, bezien die vanuit een eigen invalshoek en kiezen hun woorden vanuit hun eigen belevingswereld. Voor de communicatie van en met de overheid geldt dit alles in versterkte mate. Om iets aan elkaar duidelijk te maken kan enig benul van elkaars belevingswereld van pas komen.

De samenleving heeft in de jaren rondom de millenniumwisseling turbulente ontwikkelingen doorgemaakt. Tal van vaste waarden zijn in die turbulentie op losse schroeven komen te staan. De zekerheid van de dienstverlening door overheids- en nutsbedrijven maakt plaats voor de dynamiek van nieuwe marktpartijen. In het arbeidsbestel verliest het Rijnlandse model, het poldermodel, aan betekenis. Het duurt even voordat iedereen zich van de impact volledig bewust is. Nog langer duurt het voordat dit besef van de nieuwe situatie zijn doorwerking krijgt in ieders houding. Voordat ieder zich rekenschap heeft gegeven van de uitdagingen die voor hen persoonlijk en voor hun werkorganisatie in het verschiet liggen. En dat die uitdagingen anders uitpakken in de optimistische sfeer van vóór de millenniumwisseling, dan in de gure economische wind die daarna opsteekt.

Nabeschouwing Wie na tien jaar een blik werpt op het breukvlak van twee millennia – weliswaar veel globaler dan Jan Romein eerder naar de wisseling van de negentiende naar de twintigste eeuw heeft gekeken – neemt een aanvankelijk optimistische sfeer waar. De Koude Oorlog die decennialang de nationale en internationale verhoudingen heeft bepaald, lijkt definitief ten einde. De Oost-Europese landen die zich ontworsteld hebben aan de Sovjet-invloed heten ‘nieuwe democratieën’ en bereiden zich voor op toetreding tot de Europese Unie. De invoering van de euro belooft een nieuwe impuls te geven aan de Europese ontwikkeling, in ieder geval aan verdergaande economische integratie. De ICT-ontwikkelingen voegen daar hun eigen dynamiek aan toe. De gelijktijdige relatieve welvaartsgroei draagt eveneens bij aan het optimisme.

Na de millenniumwisseling keert het tij echter al snel. Na 9 september 2001 is het met het optimisme over de volle breedte van de samenleving gedaan. Internationaal verkillen de verhoudingen. De ‘Pax Americana’ reikt minder ver. Er ontstaan nieuwe, nauwelijks bedwingbare, brandhaarden. En er vormen zich nieuwe internationale coalities die tegenover elkaar komen te staan. Versterkt door de moorden op Fortuyn en Van Gogh gaan ze ook de Nederlandse samenleving beïnvloeden. De na de jaren tachtig enigszins sluimerende problematiek van integratie van nieuwe groepen Nederlanders wordt weer manifest. 42 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Deze ontwikkelingen botsen op de eerder in een optimistische sfeer op gang getrokken veranderingen – de Europese integratie, de groei van een multiculturele samenleving, de verbreding van de digitale snelwegen – die daarmee ook in een ander daglicht komen te staan. De economische crisis die zijn oorzaak vindt in de bankensector, verhevigt de botsing. Een crisis die veel langer duurt dan de crises die zich op gezette tijden hebben voorgedaan; langer dan menigeen zich kan heugen. Binnen tien jaar is het optimisme over het nieuwe millennium weggeëbd. Bij velen heeft het plaatsgemaakt voor op zijn minst onzekerheid over de eigen toekomst. Temeer daar vaste gegevenheden ter discussie komen te staan, die lange tijd door velen als onwankelbaar werden beschouwd. Sterker nog: waarvan menig politicus heeft gezegd voor het voortbestaan borg te zullen staan.

Het is voor velen een verwarrende tijd. Misschien beseft niet iedereen de volle omvang van de turbulentie waarin de samenleving verkeert. De heftigheid die ervan wordt ervaren is afhankelijk van de positie en de situatie waarin men verkeert. Iedereen probeert hoe dan ook voor zichzelf het beste ervan te maken.

De turbulentie is voor politiek en overheid niet minder groot dan voor de doorsnee burger. Het grote verschil zit hierin dat van politiek en overheid wordt verwacht aan de samenleving een weg uit de turbulentie te kunnen bieden. Waarvoor ze een zo groot mogelijk draagvlak horen te verwerven. De communicatiediscipline kan daarbij behulpzaam zijn.

De professionele overheidsvoorlichters staan in deze studie centraal. Analytisch staan zij als ‘projectleiders’ tussen kabinet en bewindslieden, hun ‘opdrachtgevers’ enerzijds, en de samenleving, de ‘klanten’ anderzijds (zie schema 1). De taak van de communicatieprofessionals is aan de klanten duidelijk te maken wat de opdrachtgevers voor hen doen en voor hen (kunnen) betekenen. De klanten zijn de koning, die moeten worden bediend. De opdrachtgevers willen bij die klanten een zo groot mogelijk draagvlak verwerven voor hun inspanningen en een zo groot mogelijke afzet creëren voor de resultaten ervan.

Schema 1 Opdrachtgever Kabinet / Minister / Overheid

Samenwerkings Projectleider Samenwerkings partners Overheidsvoorlichter partners

Klanten Publiek / Pers / Professionals De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 43

De overheidsvoorlichters brengen bij de uitoefening van hun taak hun volledige expertise in. Dat kan zowel het verpakken van de beleidsplannen van hun opdrachtgevers betreffen, als het adviseren om beleidsplannen kwalitatief aan te passen of misschien zelfs wel helemaal achterwege te laten. Zij worden bij hun werk als projectleider omringd door ‘samenwerkingspartners’. Dat kunnen de directe collega’s zijn binnen de eigen directie Communicatie, maar ook de collega’s op de beleidsdirecties van het departement. Ook de collega’s van de uiteenlopende afdelingen binnen de bedrijfsvoeringskolom, de afdeling ICT, de postkamer, de huisdrukkerij. Kortom, iedereen die bijdraagt aan de kwaliteit van de communicatieproducten en de distributie ervan. De ‘samenwerkingspartners’ kunnen ook buiten het departement worden gevonden. De media, de toeleveranciers, dragen evenzeer bij aan het succes van het ‘project’.

In deze studie wordt in het bijzonder naar de rijksbrede overheidscommunicatie gekeken. Het model wordt dan ook toegepast op de VoorlichtingsRaad (VoRa), waarin de departementale directeuren Communicatie samenwerken, als ‘projectleider’. De ‘opdrachtgevers’ zijn het kabinet en de Rijksoverheid. De ‘samenwerkingspartners’ moeten dan ook in die bredere dimensies worden gezien. De ‘klanten’ zijn in beginsel dezelfde: het brede publiek, de pers en de ‘professionals’, de groep van mensen die binnen de uitoefening van hun beroep veel gebruik maken van overheidsinformatie en er soms zelfs afhankelijk van zijn.

De positie van de overheidsvoorlichters laat zich betrekkelijk eenvoudig in een plat schema vatten. De werkelijkheid is echter meerdimensionaal. Alle genoemde actoren hebben zo hun eigen individuele doelstellingen, ambities en vakmanschap. De individuele overheidsvoorlichters niet in het minst. De commissie-Wallage heeft de overheidscommunicatie een doel meegegeven: het leveren van een bijdrage in de slag om het publiek vertrouwen, die politiek, regering, overheid hebben te leveren met de samenleving als geheel. In dit boek wordt nagegaan in hoeverre de gezamenlijke overheidsvoorlichters erin zijn geslaagd het vertrouwen bij de burgers in hun eigen overheid te versterken.

In de volgende hoofdstukken wordt ingezoomd op de verschillende aspecten van de overheidsvoorlichting tussen 1995 en 2010, op haar functioneren als ‘projectleider’ tussen ‘opdrachtgevers’ en ‘klanten’ te midden van de ‘samenwerkingspartners’, die ieder in hetzelfde tijdsbestek enorme ontwikkelingen hebben doorgemaakt. Allen binnen de turbulentie die zich nationaal en internationaal in politiek en samenleving heeft voorgedaan.

In hoofdstuk 2 worden de inspanningen belicht en gewaardeerd om de ‘opdrachtgevers’ – tegen de bestaande verkokering in – van een meer eenduidig uiterlijk en beleidspresentatie te voorzien. De ontwikkeling van rijksbreed geldende uitgangspunten voor overheidscommunicatie, het normenkader van de ‘projectleider’, komt in hoofdstuk 3 aan de orde. Het zijn die ‘vaste waarden’ die het vertrouwen in de communicatie van politiek en Rijksoverheid moeten borgen. Daarop aansluitend wordt in hoofdstuk 4 de directe relatie tussen de ‘opdrachtgevers’ en de ‘klanten’ beschreven, de praktijk van openheid en openbaarheid die de overheid in beginsel tegenover haar burgers nastreeft. 44 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Overheidscommunicatie gaat over de uitwisseling van opvattingen en inzichten tussen politiek en samenleving. Om die goed op de juiste plek te laten landen is een goed inzicht in de diversiteit van de ‘klanten’ bij de opdrachtgever noodzakelijk. Kennis van die diversiteit en het bijhouden ervan, horen tot het takenpakket van overheidsvoorlichters. De benutting van die kennis komt op tweeërlei wijze tot uitdrukking. Allereerst in de formulering van de boodschappen. Welke burgers heeft de Rijksoverheid daarbij op het netvlies staan? In hoofdstuk 5 wordt op deze vraag ingegaan. Ook wordt belicht hoe daarbij in samenspraak met ‘samenwerkingspartners’, zoals beleidsambtenaren binnen departementen, invulling is gegeven aan het centrale thema van de commissie-Wallage: ‘communicatie in het hart van het beleidsproces’. De tweede wijze van toepassing van de kennis van de diversiteit in de samenleving betreft de publiekscampagnes, waarmee de overheid burgers van relevant geachte informatie wil voorzien. De ontwikkelingen daarin en de resultaten ervan komen aan de orde in hoofdstuk 6.

Als er een groep van ‘samenwerkingspartners’ is, waarvoor geldt dat zij eigen doelen, ambities en vakmanschap kent, dan zijn het wel de media. De vrije pers is niet opgericht om de boodschappen van de overheid door te geven. Eerder kent zij zich de rol toe van ‘controleur’ van de overheid. Hoe onafhankelijk ook, de media spelen een belangrijke rol in de communicatie tussen overheid en samenleving. In hoofdstuk 7 wordt op die rol ingezoomd. Daarin hebben zich tussen 1995 en 2010 grote veranderingen voorgedaan. Veranderingen in het medialandschap, die in belangrijke mate weer het gevolg zijn van ICT-ontwikkelingen, liggen daaraan ten grondslag. Burgers vinden steeds vaker buiten de traditionele media om relevantie informatie. De overheidscommunicatie is hen daarin tegemoetgekomen. De betekenis van media als ‘samenwerkingspartner’ heeft daardoor een andere inhoud gekregen.

In de periode 1995-2010 heeft ‘de ICT’ zich tot een belangrijke ‘samenwerkingspartner’ ontwikkeld van de overheidsvoorlichters. De alleenheerschappij van printmedia rondom de millenniumwisseling is verdwenen. Allerlei digitale toepassingen hebben een prominente plaats gekregen in de relatie tussen overheid en burgers. Met de commissie-Doctors van Leeuwen heeft de regering zich in 2001 gebogen over de kansen en de uitdagingen van de digitalisering. Zo’n tien jaar later wordt er gesproken van ‘het moeizame huwelijk’ tussen overheid en ICT. In hoofdstuk 8 wordt ingegaan op de samenwerking van ICT en overheidscommunicatie binnen dit moeizame huwelijk.

Hoofdstuk 9 kent twee delen. In het ene deel komt de introductie van de euro aan de orde. De voorlichtingscampagne is de grootste overheidscampagne ooit. De overheidsvoorlichters kunnen als ‘projectleiders’ hun professionaliteit in de breedste zin van het woord kwijt. Hun volledige instrumentarium wordt ingezet. Hun opdrachtgevers zijn allen over een lange periode, die in 1991 begint, van het doel overtuigd gebleven. De samenwerkingspartners leveren bijna zonder gesputter hun aandeel. De beperkte kritische geluiden worden ontkracht, opgeworpen zorgen worden weggenomen. De euro krijgt de beoogde zachte landing. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 45

De euro wordt verwelkomd, maar wordt korte tijd na de invoering een centraal element in de groeiende euroscepsis. De ‘klanten’, de burgers, komen kritischer te staan tegenover de Europese ontwikkeling. De stilzwijgende consensus erodeert en dat werkt door in de inzichten van de ‘opdrachtgevers’. Ook onder hen maakt de consensus plaatst voor euroscepsis. Soms omfloerst, soms heel expliciet, geuit. De ‘projectleiders’ en de ‘samenwerkingspartners’ ontberen bij het Europees voorzitterschap in 2004 en bij het referendum in 2005 over het nieuwe Europese grondwettelijk verdrag, het heldere kompas dat er bij de invoering van de euro nog is. Die ontwikkeling en de invloed daarvan op de overheidsvoorlichting komt aan de orde in het tweede deel van hoofdstuk 9.

De overheidsvoorlichting is qua organisatie geen black box. De ‘projectleider’, die een centrale rol vervult in de relatie tussen ‘opdrachtgevers’ en ‘klanten’ is ook aan wijzigingen onderhevig. Hoofdstuk 10 gaat over de veranderingen in formatie en organisatie van de departementale directies Communicatie naar aanleiding van de aanhoudende reorganisatie van de Rijksoverheid. En over de veranderde taakverdeling tussen departementale directies Communicatie en het groeiende gemeenschappelijk dienstencentrum, de Dienst Publiek en Communicatie (DPC). Binnen die ontwikkelingen gaat het om het behoud van ‘de ideale directie Communicatie’ binnen de departementen.

De voorlichters van de Rijksoverheid hebben zich de aanbevelingen van de commissie- Wallage zeer aangetrokken. Vanaf 2001 heeft dat rapport centraal gestaan in hun werk en in hun samenwerking. En hebben zij geprobeerd invulling te geven aan ‘communicatie in het hart van het beleidsproces’. In het slothoofdstuk wordt bekeken in hoeverre hun inspanningen op de onderscheiden aspecten hebben bijgedragen aan verbetering van de vertrouwensrelatie tussen overheid en samenleving. Het Rijk krijgt een nieuw gezicht Naar een kabinetsbrede beleidspresentatie 2en een rijksbrede huisstijl De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 47

Over dit hoofdstuk

Overheidscommunicatie heeft een buitenkant en een binnenkant. Een voorbeeld van de buitenkant is de groei van een eenduidige en professionele huisstijl.

Voorbeelden van de binnenkant zijn diverser. Uiteraard is er constant behoefte aan verbetering van de presentatie van het beleid. Dat is het politieke deel. Aan de andere binnenkant zijn er de departementen die zo hun eigen ideeën hebben over zichzelf, hun eigen rol vanuit de departementen en in het politieke spel. En over hun visie op communicatie intern en naar de burger.

De centrale vragen in dit hoofdstuk zijn:

• Hoe en op basis van welke ontwikkeling heeft de overheid zich voorzien van een nieuw gezicht aan de buitenkant? • Hoe hebben krachten en gedachten een rol gespeeld in de ontwikkeling van de beleidspresentatie? • Welke interne krachten vanuit de politiek en vanuit de organisatie hebben het proces beïnvloed? • Wat is het effect ervan op het publiek vertrouwen? 48 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 49

Inleiding

Wanneer het kabinet-Rutte I op 14 oktober 2010 aantreedt, kan het zich presenteren in een voor het Rijk nieuw jasje. De rijksbrede huisstijl en de rijksbrede website www.rijksoverheid.nl zijn net geïmplementeerd. De Rijksoverheid gaat met de komst van het kabinet flink op de schop. Departementen worden samengevoegd, krijgen andere namen en krijgen een nieuwe indeling van directoraten-generaal. Hoewel ingrijpender dan eerdere structuurver- anderingen hoeven deze keer niet tal van bureaus aan het werk gezet te worden om met een nieuwe huisstijl of een nieuwe website uitdrukking te geven aan deze veranderingen. De aanpassingen binnen de rijksbrede huisstijl en de corporate website kunnen tot de naamgeving beperkt blijven. Eigenlijk worden de bij de aankondiging van de huisstijlen website- projecten in het vooruitzicht gestelde inverdieneffecten direct geïncasseerd. Het is een cadeautje van de kabinetten-Balkenende aan de nieuwe coalitie.

Met de komst van Rutte I wordt een periode afgerond van een ontwikkeling naar een steeds grotere eenheid in het uiterlijk van de overheid. Deze is in de zomer van 2001 in gang gezet met het verschijnen van het rapport ‘In dienst van de democratie’ van de commissie-Walla- ge (verder rapport-Wallage). Die ontwikkeling beperkt zich niet alleen tot de verpakking. Ook de presentatie van de beleidsinhoud behoeft enige stroomlijning. In weerwil van de niet aflatende profileringsdrang van politieke partijen en individuele politici binnen en buiten de regeringscoalities van minister-president Balkenende, hebben zij als ‘opdrachtgevers’ een ontwikkeling ingezet naar een meer uniforme beleidspresentatie en een herkenbaarder huisstijl. De ‘projectleiders’ in de overheidscommunicatie, de RVD en de VoRa, staan hen hierbij terzijde. Zij hebben daarbij hun terughoudendheid, hun angst zelfs, afgelegd om “ten principale de discussie over ‘corporate communicatie’2.1 te vermijden”. Het kabinet wil met de opdracht aan de voorlichters voor een herkenbaarder gezicht stoppen “met het in de markt zetten van de afzonderlijke organisatieonderdelen, met de weinig zinvolle profilering van afzonderlijke ministeries richting burgers”.2.2 Het Rijk wil zo af zien te komen van de onder bestuurskundigen populaire karikatuur van ‘de Republiek van de 13 onverenigbare departementen’.2.3 Het wil een nieuw gezicht.

Een lange aanloop Binnen de VoRa is – hoe voorzichtig het ook wordt benaderd – versterking van de coördina- tie van de presentatie van het regeringsbeleid een permanent onderwerp van gesprek en discussie. Al voor ‘Wallage’ worden daartoe pogingen ondernomen. In eerste aanleg blijven die beperkt tot het naast elkaar leggen van de positie, taken en rollen van communicatie bij de verschillende departementen. Zo verschijnt in 1994 het rapport ‘De positionering van communicatie in beleid’.2.4 Daarin wordt een schets gegeven van de positionering van communicatie bij de beleidsvoorbereiding. “De waarde van communicatie als beleidsinstrument is algemeen geaccepteerd”, wordt in de studie geconcludeerd. “Het betreft echter vooral de uitvoering van beleid. De betrokkenheid van communicatiedeskundigen bij cruciale aspecten van de beleidsvoorbereiding is niet vanzelfsprekend. Cruciale aspecten 50 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

zijn vooral de probleemanalyse en de instrumentkeuze.” Deze nuchtere conclusie wordt positief afgesloten met: “overigens is op dit punt een ontwikkeling te bespeuren, die gevoed wordt door discussies over de inbreng van communicatie”.2.5

De gesignaleerde ontwikkeling betreft het initiatief van beleidsambtenaren binnen enkele departementen om communicatiedeskundigen als adviseur bij de beleidsvoorbereiding te betrekken. De communicatiedeskundigen menen zelf in die tijd dat de meerwaarde van communicatie wel wat groter kan zijn. Vroege betrokkenheid kan bijvoorbeeld bijdragen tot een meer verantwoorde keuze van beleidsopties, omdat de communicatieve consequenties daarbij worden betrokken. Zo kan communicatie haar terrein bijvoorbeeld uitbreiden tot een beleidsinstrument als wetgeving.

In de kring van communicatiedeskundigen leeft halverwege de jaren negentig ook de opvatting dat communicatie een ‘managementinstrument’ kan zijn. “Gedacht wordt dan aan de radarfunctie, het vergroten van de communiceerbaarheid van beleid, communicatie met relevante actoren in de beleidsnetwerken en interne afstemming gericht op het naar buiten brengen van een eenduidige en communiceerbare boodschap.”2.6 Maar anno 1994 moet worden vastgesteld dat deze functie van communicatie nog lang niet algemeen is erkend en binnen de werkpraktijk nog weinig aandacht krijgt. Het wordt als een gemis ervaren dat er geen wetenschappelijk onderzoek beschikbaar is, dat de claim van voorlichting als managementinstrument onderbouwt.

Vanwege dat gemis beveelt de studie aan in eigen kring de inhoudelijke kennis over communicatie als beleids- en managementinstrument te vergroten. “Wetenschappelijke theorievorming behoeft uitbouw. Daarnaast lijkt bijscholing ook van belang.” Tevens wordt aanbevolen de plaats van communicatie binnen de departementen zodanig te veranderen dat ze dichter bij het beleid komt. “Communicatie-consultants dienen meer bij de beleidsvoorbereiding te worden ondergebracht en communicatie-uitvoerders dienen meer bij de uitvoering betrokken te worden.”2.7 Het is een bescheiden begin van een ontwikkeling naar ‘communicatie in het hart van het beleidsproces’.

De aanbevelingen vloeien voort uit de interdepartementale vergelijking en richten zich op de individuele directies Voorlichting. Er wordt geen gemeenschappelijke strategie aan verbonden die binnen alle departementen tegelijk een ontwikkeling in gang moet zetten naar een versterking van communicatie als beleids- en managementinstrument. Ook ontbreken er voornemens om gemeenschappelijk de theorievorming en bijscholing aan te pakken.

Een jaar later krijgt het rapport een vervolg in het onderzoek ‘Dertien maal voorlichting’. Het doel ervan is drieledig. Allereerst gaat het in 1995 om inzicht in de organisatorische positie van de directies Voorlichting binnen de departementen. Daarnaast wil men de samenwerkingsrelatie aangeven tussen de directies Voorlichting en de beleidsdirecties. Tot slot wil men meer inzicht krijgen in de inzet van communicatie als beleidsinstrument.2.8 Het beeld dat oprijst uit de vergelijking is uiterst gevarieerd. Door het verhullend taalge- De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 51

bruik wordt het positief ingekleurd. In algemene zin heet het dat “de woordvoering door de waan van de dag wordt gedicteerd en zich daarom niet plannen laat”. De overige communicatiedisciplines zijn “in ontwikkeling”, waarbij “er vooruitgang wordt geboekt”’. Verder wordt er opgemerkt dat iedere directie “een eigen kleur” heeft, dat “geformaliseerde papieren constructies lang niet alles zeggen”, “zelfgenoegzaamheid in verband met bereikte evenwichten op termijn contraproductief is”, en “het beeld van communicatie/voorlichtingsactiviteiten over aanvaard beleid uiteenlopend is”.2.9 De samenstellers van het rapport voorzien dat de variatie gezien de organisatorische ontwikkelingen binnen de departementen, eerder groter dan kleiner zal worden.2.10

De onderzoekers stellen vast dat er binnen de directies Voorlichting inzichten leven dat er een einde komt aan de maakbaarheid van beleid, dat het klassieke beleidsinstrumentarium aan inflatie ten prooi is gevallen. Bepaalde instrumenten zijn vanwege het bezuinigingsbeleid zelfs helemaal weggevallen. “Overal valt te beluisteren dat het groeiend besef over de noodzaak van commitment van, en het creëren van draagvlak bij relevante doelgroepen kwaliteitsimpulsen van voorlichting vergen. Dit geldt met name voor de inzet van communicatie ter ondersteuning van het beleidsproces en voor het relatiebeheer. Het in verband met de effectuering van beleid traditioneel/klassiek soort gesprekspartners (‘maatschappelijk middenveld’) bestaat niet langer”, zo wordt anno 1995 vastgesteld, “of heeft significant aan invloed ingeboet”. De voorlichtingsdiscipline kan voorzien in de lacunes die dreigen te ontstaan door het wegvallen van de communicatie met de achterban van het maatschappelijk middenveld via de bladen van de verschillende organisaties. De bijdrage zou kunnen bestaan uit het aangeven van nieuwe of alternatieve kanalen waarlangs de steeds wisselende groepen kunnen worden benaderd, die voor beeldvorming en effectiviteit van het kabinetsbeleid van belang zijn.2.11

Het rapport schetst ook een aantal ontwikkelingen binnen de departementen die net onder Paars I in gang zijn gezet als gevolg van de bezuinigingen op de Rijksoverheid. De wijze waarop deze uitdaging binnen de departementen wordt opgepakt is wisselend en zo ook de inschatting van de kansen die daaruit voor de directie Voorlichting voortvloeien. Aanbevelingen om daarin sturend op te treden ontbreken. Wel adviseert het rapport over de interne organisatie van de directie Voorlichting. Er wordt gepleit voor een optimale benutting van de verschillende disciplines, visies en werkwijzen die binnen de directie aanwezig zijn, zoals persvoorlichting, communicatie-advies, publieksvoorlichting en interne voorlichting. Als belangrijke, maar ook kenmerkende, randvoorwaarden worden daarbij genoemd: een open cultuur, geen pikorde – “lees: doorbreking primaat persvoorlichting” –, organiseren dat persvoorlichters werkelijk benut kunnen worden als informatiebron voor publieksvoorlichting en regelmatig overleg. Alles bij elkaar zullen er andere eisen aan de voorlichters worden gesteld. “In toenemende mate wordt voorlichting genoopt een meer ‘managende’ rol in het totale communicatieproces te vervullen. Vaardigheden in de sfeer van het onderhandelend vermogen, conflicthantering, adviesvaar- digheden, procesbegeleiding worden steeds belangrijker. Daarbij mag de ‘non-bureaucratische status aparte’ binnen de totale departementale organisatie niet verloren gaan.”2.12 Oftewel: de directeuren Voorlichting blijven hechten aan de vrijgevochten positie die zij en 52 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

met name de woordvoerders binnen het departementale apparaat hebben verworven. Die mag in het licht van de nadrukkelijker rol voor communicatie, die zij in de beleidsvorming nastreven, niet sneuvelen.

Het actieplan-Wallage Het tweede Paarse kabinet stelt in april 2000 de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie in. De burgemeester van Groningen, Jacques Wallage, die als staatssecretaris en fractievoorzitter van de PvdA ‘Den Haag’ goed heeft leren kennen, wordt er de voorzitter van. De commissie krijgt tot taak de regering met het oog op de huidige en toekomstige ontwikkelingen op het terrein van de beleidsontwikkeling, de informatie- en communicatietechno- logie, het medialandschap en de journalistiek te adviseren over de toekomstige doelen, functies, coördinatie en organisatie van de overheidscommunicatie, over de inzet van nieuwe middelen en instrumenten op het gebied van de media en informatie en – tot slot – over de consequenties van het advies voor de overheidscommunicatie en de werkwijze van de ministeries.2.13

Het rapport ‘In dienst van de democratie’ dat in augustus 2001 wordt gepresenteerd, brengt tal van inzichten die onder overheidsvoorlichters leven bij elkaar. Het geeft steun aan de inzichten die in de rapporten ‘De positionering van communicatie in beleid’ (1994) en ‘Dertien maal Voorlichting’ (1995) zijn geformuleerd. En heft deels ook het destijds geconstateerde gebrek op aan wetenschappelijke onderbouwing van die inzichten. De presentatie van het rapport betekent een geweldige push voor de inzichten over de rol en positie van de directie Voorlichting binnen het Rijk en de afzonderlijke departementen. De oneliner ‘Communicatie in het hart van het beleidsproces’ wordt hartelijk omarmd. In het actieplan dat de VoRa op basis van de aanbevelingen met enig enthousiasme opstelt, wordt daar een gemeenschappelijke strategie aan toegevoegd.

Politiek gezien zijn er bij de presentatie van het rapport-Wallage weinig wolken aan de lucht. De belastingherziening 2001 is net in gang gezet, de hele samenleving bereidt zich voor op de invoering van de Europese eenheidsmunt, de euro. Bij de voorbereiding van de Rijksbegroting voor 2002 doen zich weliswaar tal van spanningen voor, maar niet vanwege nieuwe bezuinigingen. Het is de laatste begroting van Paars II, naar de beleving van menig politicus ‘klotst het geld tegen de plinten’ en de coalitiepartijen proberen via de begrotings- besprekingen een belangrijk deel naar zich toe te trekken om zo een goede uitgangspositie te verwerven voor de verkiezingen die in mei 2002 zullen plaatsvinden. Alles past in de sfeer van optimisme aan het eind van de 20ste eeuw. Vanaf 11 september 2001 kantelt het beeld. De Nederlandse politiek komt vanaf dat moment in een achtbaan terecht die het landschap met de verkiezingen van 15 mei 2002 ingrijpend doet veranderen. Op de uitwerking van de aanbevelingen van het rapport-Wallage heeft dit geen invloed.

Paars II zet zich in zijn nadagen aan de opstelling van een kabinetsreactie op het rapport. Zoals gebruikelijk bij dergelijke rapporten stelt een brede ministeriële commissie, aangevuld met enkele ambtenaren, onder wie vertegenwoordigers van de VoRa, voortvarend een De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 53

reactie op. In november 2001 wordt die via de gangbare procedure naar de Tweede Kamer gestuurd.2.14 Het duurt even voordat de Tweede Kamer aan de behandeling ervan toekomt. Pas op 12 november 2002 wordt er in een Algemeen Overleg aandacht aan besteed.2.15 Dan is het eerste kabinet-Balkenende, een coalitie van CDA, VVD en LPF, net gevallen. Alle politieke verwikkelingen van het daaraan voorafgaande jaar ten spijt verandert er niets aan de welwillendheid waarmee zowel het rapport-Wallage als de kabinetsreactie eerder door de verschillende politieke partijen is begroet.

Gelijktijdig met de opstelling van het kabinetsstandpunt buigt de VoRa zich over de opstelling van een ‘Actieplan-Wallage’. De basis daarvan is gelegd in het advies dat de raad aan het kabinet heeft gegeven.2.16 “De aanbevelingen van de Commissie-Wallage”, schrijft de VoRa in dat advies, “voor strategische communicatie rond regeringsprogramma en missie van het (nieuwe) kabinet, het benoemen van thema’s voor interactieve beleidsvorming, de voorgestelde pilots op het terrein van de actieve openbaarheid, het openen van een regeringswebsite en de concentratie van de publieksvoorlichting bij Postbus 51 vertonen een duidelijke samenhang. Wanneer de regering de aanbevelingen van de Commissie-Wallage overneemt, zal dat een extra impuls betekenen voor de systematische en permanente vernieuwing van het communicatiebeleid van de Rijksoverheid. De aanbevelingen vragen een projectmatige aanpak met een fasering op de korte en middellange termijn, zowel voor de individuele ministeries als voor de verdere ontwikkeling van de gemeenschappelijke infrastructuur voor de communicatie van de Rijksoverheid. Daarvoor zal een strategische communicatie over beleid en beleidsvoornemens, mede op basis van heldere communicatieparagrafen – als onderdeel van deze voornemens – onderwerp van gesprek in de ministerraad moeten zijn.”2.17

In dezelfde geest wordt ook voortvarend gewerkt aan de uitwerking van enkele onderdelen van het actieplan, alle verwikkelingen in de binnenlandse en buitenlandse politiek ten spijt. Als de Tweede Kamer in november 2002 eindelijk de kabinetsreactie bespreekt, klinken er complimenten voor de website www.regering.nl die twee maanden eerder is gelanceerd.

Werkgroep Strategie Ook op andere terreinen pakt de VoRa de uitwerking voortvarend op. Er is een aantal werkgroepen ingesteld, waaraan steeds door twee VoRa-leden leiding wordt gegeven, met als oogmerk zowel draagvlak bij als commitment van de individuele directeuren Voorlichting te bevorderen. De actuele politieke verwikkelingen zijn daarbij eerder een uitdaging dan een hinderpaal. Het kabinet-Balkenende I valt al binnen een half jaar, waardoor er in januari 2003 verkiezingen noodzakelijk zijn. De VoRa krijgt hierdoor snel de kans het gedachtegoed over hoe een kabinet zich vanaf de aanvang moet presenteren concreet te maken.

In de werkgroep Strategie worden tijdens een brainstorm vergelijkingen gemaakt met het bedrijfsleven. Daar komt het voor dat de hele Raad van Bestuur weleens een weekend de hei op gaat, zeker als er een nieuw Chief Executive Officer (CEO) is aangetreden, om zich te beraden 54 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

op de strategie voor de (middel)lange termijn, de marktverhoudingen en tal van andere voor het concern belangrijke vraagstukken. De CEO krijgt daarmee de kans zijn persoonlijke ambities met het bedrijf tegenover zijn collega’s te ontvouwen. Het hele programma, met inbegrip van de ontspanningsmomenten, is verder gericht op teambuilding. Iets dergelijks lijkt de werkgroep ook voor een nieuw kabinet zinvol. Maar hoe kan je zo’n idee op de juiste plek insteken?

Kabinetsformaties zijn min of meer processen die zich niet laten plannen. Na de verkiezingen wordt een informateur aangewezen die een verkenningstocht begint langs de verschillende politieke partijen, zoekend naar een coalitie die op een meerderheid in de Tweede Kamer kan rekenen. De partijen die met elkaar de meest kansrijke coalitie kunnen vormen, leggen hun wensen en voorwaarden tegen elkaar en onder leiding van een informateur wordt dan een tekst opgesteld waarin de belangrijkste doelstellingen zijn verwerkt. Deze zijn veelal aangereikt door groepjes materiedeskundige Kamerleden van de potentiële regeringsfracties. Die tekst is in de meeste gevallen een compromis tussen de onderhande- lende partijen, geschreven om bij de directe achterban in de Kamer steun te verwerven. Pas als die tekst, vaak ambtelijk en juridisch getoonzet, af is wordt er nagedacht over hoe het verhaal aan de samenleving moet worden gepresenteerd. Wat wordt de titel van het Regeerakkoord, wat is de missie van het nieuwe kabinet, wat is boodschap aan de samenleving, wat zijn de kernpunten? Uit de lappendeken van compromissen die het Regeerakkoord meestal is, valt dat niet altijd een-twee-drie af te leiden.

In de ogen van de werkgroep Strategie moet het proces worden omgekeerd. Dus eerst vaststellen wat de verschillende partijen met de nieuwe coalitie voor ogen staat, wat ze binnen vier jaar willen bereiken en wat – daaraan ontleend – de speerpunten op de verschillende onderdelen van het beleid zullen zijn. In zekere zin is de werkgroep gecharmeerd van het bestuursakkoord dat in Rotterdam na de gemeenteraadsverkiezingen van 6 maart 2002 is opgesteld. Op initiatief van Leefbaar Rotterdam en diens fractievoorzitter Pim Fortuyn worden de belangrijkste speerpunten kort en krachtig op één A4-tje geschreven.

Kabinetsformatie 2003 De formatie die na de verkiezingen van 22 januari 2003 van start gaat, biedt de VoRa een uitgelezen kans de inzichten van de werkgroep Strategie te concretiseren. Aanvankelijk ziet het ernaar uit dat er een coalitie komt van CDA en PvdA. Enkele RVD-medewerkers voeren in opdracht van de VoRa een exercitie uit om tot een missie voor het verwachte kabinet te komen. Doel daarvan is te bekijken of er iets bruikbaars valt te destilleren uit de verkiezingsprogramma’s van CDA en PvdA, aangevuld met uitspraken van de lijsttrekkers van deze partijen tijdens de verkiezingscampagne, en de onderhandelingspunten die de informateur heeft geformuleerd. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 55

Uit de informatie die zo is vergaard wordt op basis van de kerndoelen en de kernwaarden volgens onderstaand model een ‘mission statement’ geformuleerd.

Schema 2 Procesontwikkeling mission statement

Communicatieve Kerndoel(en) concretisering vertaling Concrete doel(en) Mission Statement kabinetsperiode (+motto) Kernwaarden legitimatie / en copy platform toetsing

Op 6 februari 2003, de formatie is nog maar net begonnen, leggen ze het resultaat van deze exercitie voor aan de leiding van de RVD en de werkgroep Strategie.

In de exercitie worden de ambities van het beoogde nieuwe kabinet als volgt geschetst. De nieuwe CDA/PvdA-coalitie gaat hard aan de slag om de economische tegenwind op te vangen en van Nederland weer een sterk land te maken. Met een krachtige economie, gezonde overheidsfinanciën, een sterke sociale cohesie en met een zelfbewuste rol in een sterk Europa. Nederland kan alleen sterker worden als het ook veilig is. In absolute zin door terugdringing van criminaliteit en gevoelsmatig doordat mensen zich op straat veiliger voelen. Nederland moet juist daarom ook sociaal sterk zijn. Voldoende werkgelegenheid is essentieel voor de opbouw van ons land, economisch én maatschappelijk. Een langjarig sociaal akkoord is daarvoor noodzakelijk. Om dit alles te bereiken is slagvaardigheid gewenst in alle geledingen van de samenleving. Ook in Den Haag. En dat betekent minder regelzucht en keihard werken aan een echt dienstbare overheid. Het kabinet heeft de ambitie om hieraan, na een periode van maatschappelijk debat en een economisch omslag, keihard te gaan werken.

De uitdagingen waar we in Nederland voor staan zijn complex en vragen om betrokkenheid en verantwoordelijkheidsbesef. Niet alleen van de overheid maar van alle geledingen in de maatschappij. Het kabinet is bereid hierin het voortouw n te nemen en wil op zijn handelen worden aangesproken. Maar het kabinet zal ook anderen op hun verantwoordelijkheid wijzen. Want een land om trots op te zijn, is geen vrijblijvende zaak.2.18

Uit de vingeroefeningen komen de volgende mogelijke motto’s voor het nieuwe Regeerakkoord naar voren: • De durf om te kiezen. De kracht om te delen. • Durven kiezen en willen delen • Kiezen en delen • Sociaal en solide • Bestendig vernieuwen 56 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Een ‘preconstituerend’ beraad De formatie van het CDA-PvdA-kabinet strandt echter in april 2003. Ruim een maand later treedt het tweede kabinet-Balkenende aan, bestaande uit CDA, VVD en D66. De VoRa, noch de RVD, heeft in de tussentijd een uitnodiging gekregen mee te denken over de ontwikkeling van een motto en een missie. Het resultaat van de vingeroefeningen, gericht op een coalitie van CDA en PvdA,blijft liggen. Maar dat laat het enthousiasme onverlet om iets te kunnen betekenen voor het nieuwe kabinet. Voorzichtig is de beoogd formateur benaderd met het idee voorafgaand aan de beëdiging van het nieuwe kabinet een ‘pre-constituerend beraad’ te organiseren. Het is weliswaar geen heel weekend op de hei, zoals veel concerns doen bij het aantreden van een nieuwe CEO, maar het betekent wel een breuk met het verleden. Tot dan is het gebruik dat de beoogde bewindslieden kort voor de beëdiging door het staatshoofd samenkomen, waarbij het geen uitzondering is dat ze elkaar voor het eerst ontmoeten. Na een kort voorstelrondje en een toelichting van de minister-president op het coalitieakkoord en wat nadere toelichtingen op de portefeuilleverdeling, moet men op een holletje naar Huis ten Bosch voor de beëdigingsprocedure. In de eerste dagen daarna vergaderen de bewindslieden in de ochtenduren in de Trêveszaal over de regeringsverklaring, terwijl ze zich ’s middags onderwerpen aan een intensief kennismakingsprogramma binnen het eigen departement. Het advies van de VoRa is om dit patroon te doorbreken door de beoogde bewindslieden de dag voor de beëdiging op het Catshuis bij elkaar te halen en wat meer tijd te nemen voor de onderlinge kennismaking. De SG van AZ1 en de DG RVD verzorgen daarbij korte inleidingen over ‘eenheid van beleid en het staatsrecht’ en ‘eenheid van beleid en beeldvorming’.

Formateur en beoogd premier Balkenende voelt hier wel voor. De beoogde bewindslieden van zijn tweede kabinet krijgen op 26 mei 2003 de primeur. DG RVD Eef Brouwers, die zijn presentatie vergezeld laat gaan van een video waarin oud-bewindslieden hun opvolgers van waardevolle communicatie-adviezen voorzien, geeft daarbij aan op wat voor assistentie het kabinet voor de beleidspresentatie kan rekenen van de RVD en de eigen directies Communi catie. In de ministerstaf bij Financiën laat minister Zalm doorschemeren deze vernieuwing te waarderen. Zelfs hij, die er al twee ambtsperiodes op heeft zitten, heeft er wat van opgestoken. De VoRa viert het pre-constituerend beraad als een succes. Ook de latere kabinetten kennen een dergelijke start. Het blijkt een blijvertje. Al kunnen cynici terecht opmerken dat het effect daarvan op het met één mond praten door het kabinet niet altijd even duidelijk merkbaar is.

Balkenende II is ambitieus. De VoRa wordt gevraagd bij te dragen aan de uitvoering van het Hoofdlijnenakkoord, dat het motto ‘Meedoen, meer werk, minder regels’ heeft meegekregen. In het Hoofdlijnenakkoord zijn vier hoofdthema’s benoemd: een sterke economie, een slagvaardige overheid, een betere democratie en een veiliger samenleving. Binnen deze thema’s wil het kabinet concrete onderwerpen benoemen, waarover het gericht wil communiceren. Als zodanig worden benoemd: waarden en normen, het Europees voorzitterschap van 2004, vermindering van de administratieve lastendruk en modernise-

1 SG = Secretaris-generaal DG RVD = Directeur-generaal van de Rijksvoorlichtingsdienst (RVD) De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 57

ring van de overheid. Kenmerk van al deze thema’s is dat alle departementen erbij zijn betrokken. Er is er altijd wel één in de lead, maar om tot overtuigende resultaten te kunnen komen, moeten alle departementen een bijdrage leveren. Het ligt daarom in de rede dat binnen de VoRa afspraken worden gemaakt over de regie op de communicatie.2.19

Bij de portefeuilleverdeling tijdens de kabinetsformatie heeft Gerrit Zalm het dossier Administratieve lastenreductie voor het bedrijfsleven naar zich toegetrokken, dat van oorsprong bij Economische Zaken (EZ) zit. Al in 1981 heeft hij daarover een beschouwing geschreven.2 De voortgang is sindsdien niet echt indrukwekkend. Hij wil nu zijn inzichten van destijds in praktijk brengen. In zijn gedachtegang kan je met een intensieve aanpak van de regelgeving die het bedrijfsleven in tal van opzichten hindert en soms ook nog tegenstrij- dig is, ondernemingen goed tegemoet komen. In financieel opzicht heeft het kabinet weinig te bieden, de portemonnee is immers leeg. Door het wegnemen van hinderlijke en tegenstrijdige regelgeving kan het kabinet toch veel voor het bedrijfsleven betekenen. EZ laat zich echter niet zo makkelijk een beleidsonderwerp ontnemen. Enkele dagen na de portefeuilleverdeling weet EZ Zalm te bewegen de leiding van het project te delen met de staatssecretaris van EZ. De beoogde directie die bij Financiën zou worden ingericht, wordt over twee departementen verdeeld. En ook de leiding over de communicatie daarover moet met de collega’s van EZ worden gedeeld. De ‘slagvaardige overheid’ die Balkenende II wil zijn, wordt zo al snel van zijn slagvaardigheid ten aanzien van vermindering van de administratieve lastendruk ontdaan. Later blijkt het ook in de samenwerking tussen Financiën en EZ niet eenvoudig een vuist te maken tegen de andere departementen om ze te bewegen in hun eigen regelwoud te wieden. Toch kan er snel dor hout worden gekapt, staatssecretaris Joop Wijn van Financiën maakt zo goede sier met ‘de paarse krokodil’3. Honderden regels op het terrein van de belastingwetgeving gaan in de versnipperaar. Maar de betekenis daarvan voor de individuele bedrijven is beperkt. De meeste hebben al geen betekenis meer in de praktijk, het gaat immers om dor hout. En Financiën gaat het er nu juist om die regels af te schaffen die voor bedrijven grote financiële effecten hebben.

Alliantie tussen VoRa en het Secretarissen-Generaal Overleg4 De grote resultaten op het terrein van vermindering van de administratieve lasten blijven uit. Op de achtergrond, buiten het zicht van samenleving en bedrijfsleven, doen zich heel voorzichtig ontwikkelingen voor die op termijn wel zichtbaar zullen zijn. Er ontstaat geleidelijk aan onder Balkenende II een alliantie tussen de VoRa en het overleg van Secretarissen-Generaal (SGO).

2 Gerrit Zalm is dan plaatsvervangend directeur begrotingszaken op het ministerie van Financiën 3 De naam Paarse krokodil is ontleend aan een reclamespotje van de Ohra, waarin de bureaucratische benadering van concurrerende verzekeringsmaatschappijen wordt gehekeld. 4 Het overleg van de gezamenlijke secretarissen-generaal heette aanvankelijk SG-beraad. Later heeft het de naam SGO, Secretarissen-Generaal Overleg, gekregen. Hier wordt steeds SGO gebruikt. 58 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Onafhankelijk van de VoRa hebben de SG’s al voor de millenniumwisseling het initiatief genomen tot de wervingscampagne ‘Werken bij het Rijk, als je verder denkt’. Daarin worden mensen uitgedaagd mee te werken aan de aanpak van de dilemma’s waar de Rijksoverheid voor staat. Aanleiding voor die campagne is de groeiende concurrentie die de overheid van het bedrijfsleven op de arbeidsmarkt ondervindt. Het bedrijfsleven zuigt talentvolle medewerkers weg. Nieuwe toetreders op de arbeidsmarkt negeren de overheid. Op de arbeidsmarkt staat de overheid op een achterstand.

De directeur-generaal Management en Personeelsbeleid Martin van Rijn5 heeft kort na zijn aantreden bij BZK in 2000 de achterstand op de verschillende onderdelen in kaart gebracht. De wervingscampagne is daarop een van de antwoorden. Merkwaardigerwijs is de VoRa daarbij vrijwillig langs de lijn gaan staan. De potentie ervan voor het corporate aanzien van de overheid wordt nog niet gezien. De opvattingen van de collega’s van Defensie, waar ze al vele jaren grootscheepse wervingscampagnes van het kaliber ‘Zorg dat je erbij komt!’ kennen, wegen daarin zwaar door. Voorlichting, werving, propaganda, het karakter van de campagnes beweegt zich hier ergens tussendoor. Maar met ‘Wallage’ in de rug, met de aansporing tot een eenduidige communicatie vanuit het Rijk, kantelen de opvattingen. De VoRa stelt zijn expertise binnen de nieuwe arbeidsmarktcampagne ter beschikking. En geleidelijk aan worden de contacten tussen SG’s en directeuren Voorlichting wat intensiever.

Eind maart 2003, de kabinetsformatie is nog steeds niet afgerond, vindt er overleg plaats tussen de VoRa en het SGO. In een voorbereidende notitie wordt bij de SG’s aandacht gevraagd voor de positie van de directie Voorlichting. De bevindingen die eerder in het VoRa-rapport ‘Dertien maal voorlichting’ zijn opgenomen klinken hierin door. “Heeft de directie wel of niet de positie verworven niet alleen over beleid, maar ook tijdens en voorafgaand aan beleidsvorming publieke belevingen, verwachtingen en vertrouwen te monitoren, vroegtijdig in beleidsprocessen te adviseren over kennismanagement, media te informeren, achtergrondbriefings te geven, bestuurders en ambtenaren te ondersteunen bij publieksgerichte handelen?” Na deze vragen volgt in deze notitie de opmerking dat “de gedachte aan een doorvertaling van de campagne ‘Werken bij het Rijk’ naar een brede presentatie van het Rijk meer dan prikkelend is. Uit evaluaties blijkt dat de campagne met succes het eigene van de Rijksoverheid als ’s lands afweger van complexe problemen op menig netvlies weet te brengen.” 2.20

De aanvankelijke distantie bij de directies Voorlichting neemt sindsdien af. Zowel binnen de departementen als gemeenschappelijk wordt er meegewerkt aan de uitvoering van de wervingscampagne. Een vervelende bijkomstigheid is echter dat de voorbereidingen van de campagne zo lang hebben geduurd dat bezuinigingen op de personeelsformatie de aanvankelijke noodzaak hebben ingehaald om goede mensen voor een baan bij het Rijk te interesseren.

5 Martin van Rijn is van 2000 tot 2003 directeur-generaal Management en Personeelsbeleid, ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en zwaait in die hoedanigheid de scepter over het rijksbrede personeelsbeleid De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 59

De vorming van de CoördinatieGroep De ontwikkeling naar corporate communicatie lijkt een processie van Echternach. Voorwaartse bewegingen, waarover binnen de VoRa of onderliggende commissies afspraken worden gemaakt, worden niet zelden gevolgd door een pas op de plaats. Of zelfs een stap terug als het op toepassing aan komt. In een notitie van de RVD-afdeling Communicatiebeleid wordt in september 2003 vastgesteld dat de huidige aanpak van ‘corporate communication’ te vrijblijvend is en nauwelijks het niveau kennisbevordering ontstijgt. “Doorpakken is nodig om de beoogde visieontwikkeling te bereiken. De toenemende belangstelling voor agendering van ‘corporate’ thema’s bij zowel kabinet, SGO als binnen de VoRa vragen om regie op een adequaat hoog niveau. Drie vragen” – zo vervolgt de notitie – “roepen bij voorrang om een koersbepaling. Hoe om te gaan met departementale profileringen ten opzichte van de gemeenschappelijke missie van het kabinet (‘public branding’), hoe de thematische communicatieprogramma’s rond de kernthema’s van het kabinet aan te pakken, en welke strategie kiest de VoRa ten aanzien van het SG-beraad en kabinet bij de ontwikkeling van een samenhangend communicatiebeleid?”2.21

Twee maanden later wordt de centrale uitdaging voor de VoRa met betrekking tot corporate communicatie weer wat explicieter geformuleerd. Het gaat er daarbij om het spanningsveld te overbruggen tussen de autonomie van departementen, van bewindslieden en SG’s en de in de VoRa gedeelde noodzaak voor een gezamenlijk communicatiebeleid rond de kernthema’s van het kabinet, zoals de vermindering van de administratieve lastendruk. “Uit de theorie blijkt dat ‘corporate’ communicatiebeleid bindende afspraken vergt ten aanzien van inhoud en structuur. Denk aan kernboodschappen, tone-of-voice, beschikbaarheid en mandaat van medewerkers en afstemming met beleidsafdelingen.”2.22

De VoRa verschaft zich voor zijn gemeenschappelijke inspanningen ter uitvoering van de aanbevelingen van ‘Wallage’ een eigen budget van 3 miljoen euro. De voeding daarvan komt vooral uit meevallers bij de media-inkoop voor advertenties en Postbus 51-zendtijd. Dat voorkomt dat er voor de gemeenschappelijke inspanningen steeds weer bij de directies Voorlichting moet worden gecollecteerd. Het eigen – centrale – budget maakt een intensivering van de gemeenschappelijke inspanningen mogelijk. In het verlengde daarvan ontwikkelt de VoRa de gedachte van een CoördinatieGroep (CG). Deze wordt vanuit de VoRa aangestuurd door Cor Groeneweg, directeur Voorlichting van VWS, die daarvoor jarenlang voor de Volkskrant en NOS-radio werkzaam is geweest in Brussel en Den Haag. In de naamgeving zit nog steeds de behoedzaamheid besloten, die de RVD en de VoRa aan de dag leggen als het om samenwerking gaat. Cor Groeneweg: “De naam ‘CoördinatieGroep’ is destijds zorgvuldig gekozen. Het mocht vooral geen Stuurgroep of Regiegroep zijn. Dat zou een discussie over de ministeriële onafhankelijkheid kunnen losmaken. Het moest gaan om ‘coördineren’, op elkaar afstemmen van departementale communicatie-inspanningen”. 60 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Werken aan de corporate communicatie van het Rijk is een van drie hoofdactiviteiten van de CG. Daarbij gaat het om een rijksbrede huisstijl en een rijksbrede grondtoon. De CG moet hier de voortgaande beweging in de ‘processie van Echternach’ versterken. De tweede hoofdgroep van werkzaamheden betreft de kabinetsbrede communicatie, zoals de voorbereiding van informele Catshuisberaden6, begeleiden van formaties en bevorderen van de samenwerking rondom Prinsjesdag en Verantwoordingsdag. Ook de opstelling van de communicatiekalender, waarop alle publieke optredens van bewindslieden zijn vermeld, hoort bij deze hoofdgroep. De laatste hoofdgroep van activiteiten van de CG is het monitoren en waarderen van ontwikkelingen in de samenleving. Aanvankelijk spitsen die zich toe op het begeleiden van de Belevingsmonitor, vanaf 2008 van het Continu Onderzoek Burgerperspectieven (COB)7, waarvan de feitelijke uitvoering aan het Sociaal-Cultureel Plan Bureau (SCP) is toevertrouwd.

In november 2004 krijgt de CG de zegen van het kabinet. Dan is net de grootste vakbondsdemonstratie ooit, ‘Nederland verdient beter’, tegen het kabinetsbeleid met betrekking tot de sociale zekerheid achter de rug, en is Theo van Gogh vermoord. Beide gebeurtenissen – hoe verschillend van aard ook – versterken de binnen het kabinet gevoelde noodzaak de algemene beeldvorming te verbeteren. Het ontwikkelen van permanente communicatieprogramma’s over de legitimiteit, over de werkzaamheden en werkwijze van het Rijk worden ten behoeve daarvan zinvol geacht.2.23

De CG kent zich binnen de hoofdactiviteiten vier rollen toe, die kenmerkend voor de communicatiestijl die wordt nagestreefd, allitererend worden benoemd: • Radar: ook wel monitorfunctie genoemd. Op grond van externe bronnen en eigen publieksonderzoek monitoren hoe de beeldvorming over het kabinet zich ontwikkelt. • Richting, ook wel de strategische functie genoemd. Adviseren over de strategische communicatieplannen van het kabinet ten behoeve van kabinet en VoRa. • Regelen, ook wel de coördinerende functie genoemd. Sturing geven aan uitvoering van kabinetsbrede communicatieprogramma’s of –activiteiten. • Relatie, ook wel de contactfunctie genoemd. Het betekenisvol onderhouden van een relevant netwerk ten behoeve van de overige rollen.2.24 De diensten die door de CG worden ontwikkeld zijn drieërlei. De CG ondersteunt het kabinet bij algemene beleidsvorming, bij communicatie over kabinetsbrede thema’s en bij het ontwikkelen van een zogenaamde ‘grondtoon’. Onder het abstracte begrip ‘grondtoon’ komen de inspanningen samen voor de wervingscampagne ‘Werken bij het Rijk’, voor het ontwikkelen van een contactcentrum, het formuleren van een realistische identiteit voor de Rijksoverheid en voor de ontwikkeling van één logo voor de Rijksoverheid.2.25 Cor

6 Het Catshuisberaad is een informeel samenzijn van het kabinet, dat meestal op ad hoc basis wordt georganiseerd. De voortgang van de hoofdpunten van het kabinetsbeleid is vaak het onderwerp van gesprek. Ook de beeldvorming komt daarin geregeld aan de orde. 7 Het COB is een uit het gemeenschappelijk VoRa-budget bekostigd kwartaalonderzoek onder Nederlandse burgers. Het beoogt het kabinet met enige regelmaat te confronteren met de waardering voor het lopende beleid. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 61

Groeneweg: “Bij de resultaten die de CG heeft bereikt staat 1Logo, de rijksbrede huisstijl, met stip op één. Tijdens de VoRa-studiereis naar Amerika en Canada in 2005 was ik erg enthousiast geworden over het 1logo-project van de Canadese regering. Met behulp van een ‘wall of shame’, een plaat waarop alle voorkomende logo’s bij elkaar waren gebracht, werden alle partijen overtuigd. Ik herinner me met genoegen onze eigen ‘wall of shame’, waarmee we de SG’s en het kabinet over de streep trokken.”2.26

Naar een gemeenschappelijke huisstijl De gedachte aan een gemeenschappelijke huisstijl is voor veel leden van de VoRa niet nieuw. Maarten van Rooij, plaatsvervangend directeur Communicatie bij Justitie en lid van de werkgroep Corporate communicatie, die in het kader van de uitwerking van het actieplan- Wallage is ingesteld, is een van hen. In februari 2003 brengt hij zijn opvatting zo onder woorden. “Gelet op de discussie over corporate communicatie, merk-bouw en dergelijke, vind ik dat we eigenlijk een gemeenschappelijk beleid/gedragslijn zouden moeten hebben. We gaan tenslotte voor een belangrijk deel (als adviseurs) over hoe de overheid zich presenteert. En dan zie ik dat we wel voor het eigen departement een huisstijl hebben geregeld maar dat die minder en minder van toepassing lijkt te zijn. Hoe vaak doet een minister nog iets op eigen houtje? Voor het terrein van gezamenlijk optrekken in beleid en voorlichting hebben we niets bedacht of geregeld.”2.27 De ervaringen met de communicatie over de speerpunten van het kabinet-Balkenende II bevestigen later zijn gelijk. Er is weliswaar voor ieder van de verschillende projecten één minister ‘in the lead’, maar daarmee wil niet gezegd zijn dat dan ook de huisstijl van zijn of haar departement in de communicatie de overhand heeft. Iedere keer is het voor projectmedewerkers op eieren lopen om tot een gemeenschappelijke huisstijl te komen, die voor alle betrokken ministeries aanvaardbaar is.

Veel van de bevindingen van het VoRa-werkbezoek aan Canada in het voorjaar van 2005 krijgen een plaats in het rapport van de Commissie-Wolffensperger8. Deze commissie komt met een daadkrachtig vervolg op het rapport-Wallage. Voor alle informatie die betrekking heeft op vaststaand beleid en geldende regelgeving willen burgers, zo stelt de commissie, de overheid als één enkele afzender tegenover zich zien. Zij verlangen met alle vragen bij één loket terecht te kunnen. “Een overheid die in de beleving van de burger bestaat uit ‘langs elkaar heen werkende’ ministeries en andere overheidsinstanties kan bij voorbaat op weinig draagvlak en op veel frustratie rekenen.” En dan volgt de verwijzing naar Canada. “Op dit punt is veel te leren van een land als Canada, waar de laatste jaren fors is geïnves- teerd in ‘communicating as one government’.” Vervolgens stelt ‘Wolffensperger’ naar Canadees model voor: • De samenhang binnen de Rijksoverheid beter zichtbaar te maken door het hanteren van één beeldmerk voor alle uitingen.

8 De Commissie-Wolffensperger, voluit de Gemengde Commissie Communicatie, is ingesteld in het kader van het kabinetsbrede bezuinigingsprogramma Andere overheid. Oud-Kamerlid voor D66 en oud-voorzitter van de NOS Gerrit-Jan Wolffensperger is de voorzitter ervan. 62 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

• Een grondtoon te ontwikkelen, een realistisch geformuleerde identiteit van de Rijksoverheid, waarin vorm en inhoud van de communicatie onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. • Burgers voor concrete informatie zoveel mogelijk te bedienen vanuit één loket, vergelijkbaar met de ‘Canada Enquiry Centre’ (‘proudly serving Canadians’), via een landelijk duidelijk herkenbaar telefoonnummer en via een centrale website. • De ‘infowijzer van de overheid’ voor iedereen begrijpelijk en zo breed mogelijk bekend te maken.2.28

De aanbevelingen van ‘Wolffensperger’ zijn een aanmoediging voor de CG. Met enige regelmaat rapporteert de CG vanaf zijn ontstaan aan de VoRa over de voortgang van de verschillende projecten die ze onderhanden heeft. Het ene project loopt moeizamer dan het andere. In de weloverwogen benadering die de CG voorstaat, is aanvankelijk de leidende gedachte dat de ontwikkeling van een grondtoon eerst moet zijn afgerond voordat je aan een nieuw logo kan beginnen. In dat logo moet idealiter iets terug te vinden zijn van waar de Rijksoverheid voor staat. Bij een van die rapportages na de presentatie van de bevindingen van de Commissie-Wolffensperger gooit de CG echter het roer radicaal om. De VoRa is verrast. Hoewel inmiddels overtuigd voorstander van een rijksbrede huisstijl voelt de raad zich overvallen. Ervaringen met huisstijloperaties leren dat je daarmee veel weerstanden kunt oproepen. Terwijl bij de doorvoering ervan binnen de werkorganisatie een stevig draagvlak nodig is. De invoering van een nieuwe huisstijl is namelijk meer dan een communicatieproject een bedrijfsvoeringsproject. En daar gaan de pSG’s9 over. Het voorlichtingsdrukwerk is maar een bescheiden onderdeel van alle huisstijldragers. Briefpapier, naamplaten, vlaggen, bewegwijzeringen en ICT-toepassingen vormen een beduidend omvangrijker geheel, waarmee binnen departementen tal van geledingen zich mogen bemoeien. Een gunstige bijkomstigheid is dat de pSG’s net iets eerder dan de VoRa een studiereis naar Canada hebben gemaakt en daar evenzeer enthousiast zijn geworden van de eenvormige presentatie van de Canadese overheid. Maar ook voor de pSG’s zal het een hele klus zijn de hele werkorganisatie tot medewerking te bewegen. Een klus die zij zonder de steun van de SG’s niet zullen kunnen klaren. De VoRa belegt daarom in het najaar van 2005 een gezamenlijke bijeenkomst met de SG’s in het Spaanse Hof in Den Haag. Onderdeel ervan is de presentatie van het voorstel voor een huisstijloperatie. Bij de aanvang wordt een Nederlandse versie van de ‘wall of shame’ getoond. Allen begrijpen daarna dat dit niet langer zo door kan gaan. Als het niet om het gezicht van de overheid naar buiten zou gaan, dan zijn het wel de hoge kosten die gemoeid zijn met de ontwikkeling en het onderhoud van de departementale huisstijlen en die van allerlei andere onderdelen van het Rijk. Daarop zijn aanzienlijke bezuinigingsvoordelen te behalen. Iedereen voelt dat een huisstijloperatie een gezamenlijk inspanning vergt, van

9 pSG = plaatsvervangend secretaris-generaal. In de taakverdeling met de SG hebben zij de verantwoordelijkheid over de bedrijfsvoering; ieder afzonderlijk binnen het eigen departement, gezamenlijk in het pSG-beraad voor de bedrijfsvoering van het Rijk. Het pSG-beraad houdt met de komst van het kabinet-Balkenende IV op te bestaan. De functies worden overgenomen door de Interdepartementale Commissie Bedrijfsvoering Rijk (ICBR) De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 63

SG’s, pSG’s en VoRa. De SG’s van AZ, Buitenlandse Zaken en Justitie bieden aan de kar samen met de VoRa te trekken. De beleidsmatige uitwerking wordt toevertrouwd aan de CG.

Een huisstijloperatie kent verschillende aspecten. Uiteraard moet er een overtuigend ontwerp komen. Vervolgens moet er een inventarisatie gemaakt worden van alle ‘huisstijldragers’, de voorwerpen waarop het nieuwe logo wordt afgedrukt. Op basis daarvan moet er een budget worden vastgesteld, waarbinnen de nieuwe huisstijl moet worden geïmplemen- teerd. Hoe breder en veelzijdiger de organisatie, des te omvangrijker de problematiek die zich op deze aspecten voordoet.

Vijf bureaus worden in het voorjaar van 2006 uitgenodigd conform de regels van de Europese aanbesteding twee ontwerpen in te dienen. Een ‘vrij’ ontwerp en één gebaseerd op het bestaande Rijkswapen. De val van het kabinet op 29 juni 2006 vertraagt de beoordeling en de gunning van de opdracht. De vertraging is zo groot dat het nieuwe kabinet-Balke- nende-Bos in het voorjaar van 2007 de aanbesteding opnieuw uitzet. Na de gunning volgt snel het besluit dat alle organisaties die rechtstreeks onder de ministeriële verantwoordelijkheid vallen, binnen drie jaar het rijkslogo en de bijbehorende huisstijl moeten gaan voeren. Eind 2010 moeten 150 rijksoverheidsorganisaties de huisstijl hebben ingevoerd.2.29

Binnen de VoRa mogen veel mensen meedenken over de ontwerpen. Sommige burgers krijgen in een panelonderzoek een kans ernaar te kijken. Opvallend is dat burgers, anders dan de communicatieadviseurs, de voorkeur geven aan een ontwerp waarin het Rijkswapen is verwerkt. “De uitkomsten van zo’n onderzoek moet je niet letterlijk volgen”, meent Tom Dorresteijn van het winnende bureau Studio Dumbar. “Mensen houden namelijk niet van verandering. Maar in dit geval kon de duidelijke voorkeur voor het Rijkswapen niet worden genegeerd.”2.30

Na de keuze voor het ontwerp wordt er door de VoRa een projectteam gevormd, dat onder leiding komt te staan van Fiona Atighi. Een stuurgroep waarin enkele directeuren Communicatie zitten én de drie SG’s die zich eerder als beschermheer hebben opgeworpen, begeleiden het projectteam. Enkele malen moet de stuurgroep zelf aan de bak, om binnen departementen en min of meer zelfstandige onderdelen van de overheid duidelijk te maken dat ook daar de rijksbrede huisstijl dient te worden ingevoerd.

De eerste werkzaamheden van het projectteam betreffen enkele aanpassingen van het ontwerp. Allereerst worden enkele kritische kanttekeningen van de Hoge Raad van de Adel, die de overheidsheraldiek bewaakt, verwerkt. Daarna volgt de kleurkeuze, het lettertype en de plaats van het logo in de lay-out van het drukwerk en de communicatie-uitingen. “Uiteindelijk is daar een huisstijl uitgerold die eenheid uitstraalt, maar ook ruimte biedt aan de verscheidenheid. De eenheid ontstaat voor een groot deel door het beeldmerk. Dit blauwe lint, met een gestileerde vorm van het Rijkswapen erin, staat bovenaan in het midden op alle communicatie-uitingen. Deze bijzondere plek is gekozen om de positie van de Rijksoverheid te symboliseren: midden in de maatschappij, maar neutraal boven alle partijen.”2.31 64 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Studio Dumbar stelt ook zestien kleuren voor, waaruit geput kan worden. Kleuren die zijn geïnspireerd op het kleurrijke Nederlandse landschap en de Nederlandse schilderkunst. Letterontwerper Peter Verheul ontwerpt een eigen letter voor de huisstijl. “Naast herkenbaarheid speelt hierbij ook een kostenbesparing mee. Als zoveel organisaties overgaan naar eenzelfde huisstijl, is een eigen letter al snel voordeliger.”2.32

Nadat het nieuwe rijkslogo is gepresenteerd, komt zoals verwacht het publieke debat op gang. Binnen de Tweede Kamer zijn het de SP-ers Krista van Velzen en Ronald van Raak die zich vertolker maken van de kritiek. Voor het nieuwe logo is gebruik gemaakt van het oude rijkswapen. Zij vinden 60.000 euro enorm veel geld voor een bestaand logo. De minister- president pareert hun kritiek: “Het gekozen logo is een stilering van het Rijkswapen. De veronderstelling dat het hier een reeds bestaand logo betreft, is derhalve incorrect. Om deze reden is het onjuist te stellen dat de Staat twee maal voor hetzelfde logo zou betalen. Volledigheidshalve merk ik op dat 60.000 euro, een zeer billijke, markttechnisch zelfs gunstige, prijs is voor een nieuw logo voor de Rijksoverheid. Dit bedrag is inclusief volledige afkoop van gebruiksrechten, onbeperkt in duur en uitingen.”2.33

De eerste slag is afgehouden, maar ervaring met invoering van een nieuwe huisstijl leert dat de totale kosten vragen kunnen blijven oproepen. Het probleem alleen is: hoe meet je die kosten? Door de CG is in de eerste beleidsnotitie ook een begroting voor de totale implementatie opgenomen. Die begroting beloopt een bedrag van 18 miljoen euro. Daarin wordt uitgegaan van een invoering van de nieuwe huisstijl ‘op basis van vervanging’. De kosten van oude huisstijldragers, die vervangen moeten worden als de voorraad op is, of waarvan de afschrijvingstermijn is afgelopen, zijn voor rekening van de normale bedrijfsvoeringsbudget- ten van de departementen. Het centrale budget wordt besteed aan de uitwerking van de huisstijl naar tal van toepassingen en aan tal van zaken die beter centraal kunnen worden geregeld. Daarnaast worden er teams geformeerd, ‘flying doctors’, die departementen helpen bij de invoering. Ook hier zijn kosten aan verbonden. Het budget is langs deze redenering goed te beargumenteren. Maar dat neemt niet weg dat het in veler ogen toch heel veel geld is.

Gelukkig komt voor de rijkshuisstijl de aandacht voor de kosten pas op als de invoering al achter de rug is. De gratis krant De Pers kaart als eerste de discussie aan. Het blad heeft er lucht van gekregen dat de gehele operatie 15 miljoen euro heeft gekost. Met een beroep op de WOB vraagt het in het voorjaar van 2011 inzage in de kosten. De redactie krijgt bijna op artikelniveau een uitdraai van de boekhouding. Tegelijkertijd wijst AZ erop dat de kosten ruim binnen het eerder vastgestelde budget van 18 miljoen euro zijn gebleven en dat de besparingen met de invoering van de rijksbrede huisstijl op zullen lopen tot ongeveer 5 miljoen euro per jaar. Vanaf 2008 is dit bedrag al structureel in mindering gebracht op de begrotingen van alle departementen. “Daarmee zijn de eenmalige investeringskosten al ruimschoots terugverdiend. De besparing is structureel en wordt komende jaren blijvend ingeboekt.”2.34

SP-kamerlid Van Raak probeert het na zijn Kamervragen in 2008 nog eens. Nu naar aanleiding van de berichtgeving in De Pers. In zijn vraagstelling veronderstelt hij dat ook de De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 65

budgetbewaking bij dit overheidsproject gebrekkig is geweest. “Klopt het”, vraagt hij, “dat de invoering van het nieuwe rijkslogo en de nieuwe rijkshuisstijl bijna 15 miljoen euro heeft gekost? Was dit bedrag vooraf geraamd? Zo nee, hoeveel overschrijding heeft plaatsgevonden en waarom?” Hij krijgt antwoorden van gelijke strekking als De Pers. In juli 2007 heeft de Ministerraad het plan van aanpak voor het ontwerp en invoering van 1Logo goedgekeurd. In het plan van aanpak was een kostenraming opgenomen van 18.525.000 euro. Het project is derhalve ruim binnen het budget gerealiseerd. Dankzij de goede voorbereiding, de strakke projectleiding en de gedegen boekhouding zijn er geen losse eindjes ontstaan die aanleiding kunnen geven voor een vervelende beeldvorming.

Naar kabinetsbrede communicatieactiviteiten De huisstijlontwikkeling en -implementatie vindt plaats onder het kabinet-Balkenende IV, tussen 2007 en 2011. Tijdens de formatie van dit kabinet trappelt de CG al van ongeduld om haar diensten verder te mogen aanbieden. Als informateur Herman Wijffels, oud-SER-voorzitter, aanstuurt op een kabinet van CDA, PvdA en ChristenUnie (CU), begint de CG aan enkele vingeroefeningen voor de uitwerking van het beleidsthema duurzaamheid. De informateur wordt geadviseerd het regeerakkoord een titel mee te geven als ‘Dit kabinet werkt aan de duurzame samenleving’. Kennelijk wordt er tussen de onderhandelaars gesproken van een titel als ‘Samen werken aan de toekomst’. Deze optie wordt door de CG analytisch gefileerd. “Legt nadruk op het proces en probeert bestuursstijl en inhoud te koppelen. Niet sterk en een oubollige woordgrap. Niet houdbaar gedurende de gehele regeerperiode. En wordt in tekst verder niet uitgewerkt / geladen. En dat maakt het zwak.”2.35 Enkele dagen later biedt de CG de informateur ook nog een suggestie aan voor een boodschap aan de samenleving. “Duurzaamheid is het sleutelwoord. Om in de 21ste eeuw onze samenleving te versterken. Niet alleen in termen van klimaat en ecologie, maar ook in termen van een menswaardig bestaan, die veilig, welvarend, saamhorig en sociaal is.”2.36

De invloed van de CG is dan echter nog niet zo groot. Het kabinet kiest als motto van het coalitieakkoord ‘Samen werken, samen leven’, daarmee aangevend dat ‘Nederland teamwerk’ is. De nieuwe coalitie werkt dit motto uit in zes pijlers: • Een constructieve speler zijn in Europa en de wereld • Met een winnende en vernieuwende economie • Die steeds schoner en zuiniger wordt • Een land waarin iedereen telt en meedoet • Waarin je veilig kunt leven en werken • En een overheid die helpt en niet hindert

Nieuw is dat vanuit de communicatiediscipline een kabinet dat nog in de steigers staat adviezen krijgt voor ‘kabinetsbrede communicatieactiviteiten’. Daarin zijn drie hoofdonder- delen te onderscheiden. Om te beginnen een startberaad, een kennismakingsbijeenkomst van de nieuwe bewindslieden, zoals dat ook voorafgaande aan het vorige kabinet-Balkenen- de is georganiseerd. Voorgesteld wordt om na de eerste drie maanden een ‘100-dagen- beraad’ te houden, waarin de bewindslieden met elkaar kunnen terugkijken op hun eerste 66 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

ervaringen. Ten behoeve daarvan biedt de CG aan de beeldvorming van het kabinet bij het publiek te monitoren. Als derde activiteit stelt de CG voor om met de departementale directies Communicatie vóór het zomerreces een kabinetsbreed werkbezoek te organiseren met als doel de inzet van het kabinet over het voetlicht te brengen. Voorafgaand aan dit werkbezoek zouden rond de zes pijlers van het kabinetsbeleid deelbezoeken georganiseerd moeten worden, die centraal worden afgesloten met een town hall meeting.2.37

De hoofdlijnen van het voorstel worden door de formateur overgenomen. Er komt een startberaad op 21 februari 2007 met eenzelfde opzet als in 2003. Er komen werkbezoeken van alle bewindslieden en er wordt een town hall meeting voorbereid die kort voor het zomerreces moet plaatsvinden. Het idee van een ‘100-dagen-beraad’ biedt aanleiding voor een brainstorm die resulteert in een ‘100-dagen-toer’ van alle bewindslieden door het land om de dialoog met de samenleving aan te gaan.

Dat schept verwachtingen, waarschuwt de CG. “De verwachtingen lopen sterk uiteen en zijn overwegend hooggespannen. In algemene zin dient het kabinet de overwegingen over de op ‘dialoog’ gerichte houding realistisch te houden. Dat geldt ook ten aanzien van de totstandkoming van het beleidsprogramma. In de media en bij het publiek is het beeld ontstaan dat het kabinet een 100-dagen-dialoog voert om vervolgens op grond daarvan een beleidsprogramma te presenteren. De kernboodschap is dat het kabinet gedurende haar regeerperiode actief kennis en ervaring uit de samenleving wil benutten.”2.38

Oud-projectdirecteur van de CG, Cor Groeneweg: “Met het aantreden van het kabinet- Balkenende-Bos leek de invloed van de CG nog verder te groeien. Voor de presentatie van het coalitieakkoord werd goed gebruik gemaakt van binnen de CG ontwikkelde adviezen. Ook de town hallmeetings zaten in de adviezen verwerkt. Maar bij de uitwerking ervan liepen we aan tegen de invloed van de politiek assistent van de minister-president, Jack de Vries. Hij probeerde de boel over te nemen en de rol van Balkenende daarbij uit te vergroten. Zoals het uiteindelijk is uitgepakt hebben we het niet gewild.”

Op eerdere momenten zijn er binnen de VoRa wel gedachten geopperd als het doen van een 100-dagen-toer. Maar als het kabinet-Balkenende-Bos er in de eerste dagen van zijn bestaan toe besluit wordt de VoRa erdoor verrast. Er ligt geen plan, met als gevolg dat bewindslieden ieder voor zich binnen het departement besluiten waar ze werkbezoeken willen doen en met wat voor groepen in de samenleving ze in contact willen komen. Dat leidt ertoe dat sommige plaatsen zich kort na elkaar mogen verheugen in de komst van verschillende bewindslieden en andere worden overgeslagen. De media en de Tweede Kamer zijn zeer kritisch over de toer, maar op de verkeerde gronden. Zij zijn niet de eerst aangewezenen om er bezwaar tegen te maken dat de regering zijn oren te luisteren legt in de samenleving, temeer daar zij met enige regelmaat bewindslieden verwijten dat ze niet weten wat er leeft in het land. De gebrekkige regie op de toer biedt veel meer aanleiding voor kritiek. Dat geldt ook voor de uiteindelijke doorwerking van de opgedane ervaringen in het beleidsprogramma, dat na de 100-dagen toer wordt opgesteld. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 67

De 100-daagse dialoog wordt op 21 mei 2007 afgesloten met een town hallmeeting in de Utrechtse Jaarbeurs. Mensen die in de dagen ervoor al contact hebben gehad met een bewindspersoon hebben een uitnodiging gekregen daar aan grote tafels met de bewinds lieden van gedachten te wisselen over de ervaringen die tijdens de 100-dagen-toer zijn opgedaan en de doorwerking ervan in het kabinetsbeleid. Knevel & Van den Brink doen ervan verslag en sluiten de bijeenkomst af met een gesprek met minister-president Balkenende en vicepremiers Bos en Rouvoet. De mensen zijn zonder uitzondering enthousiast. In verschillende bewoordingen laten ze weten dat ze de benadering van het kabinet waarderen, dat ze er veel vertrouwen in hebben dat het kabinet hun opvattingen ter harte zal nemen. Maar, zeggen ze bijna allemaal uitzondering met een dreigende ondertoon, over een jaar willen we weten wat de vorderingen zijn en welke mogelijke weerstanden en problemen zich daarbij voordoen. Dat wordt door het kabinet toegezegd.

Het waarmaken van de verwachtingen Tijdens de ‘dialoog’ wordt er binnen de departementen hard gewerkt aan de uitwerking van het coalitieakkoord in een ‘beleidsprogramma’. Dat proces verloopt niet erg soepel. De betrokken ambtenaren kunnen zich niet goed verplaatsen in de gedachtegang van het kabinet. En Jack de Vries, die de centrale regie is toevertrouwd, krijgt er onvoldoende greep op. Het beleidsprogramma dat op 14 juni wordt gepresenteerd, waaiert daardoor uit van zes pijlers, naar tien projecten en ruim zeventig doelen, “waar het kabinet zich de komende vier jaar voor wil inzetten en waar ze ook aanspreekbaar op is.”2.39 Iedere heilige heeft toch weer zijn eigen kaarsje gekregen.

Het kabinet slaagt er ondertussen niet goed in naar de verwachtingen te leven die ze bij gewone burgers heeft gewekt. Misschien stoort de buitenwereld zich niet zo aan het uitwaaierende beleidsprogramma, maar media en parlementaire oppositie laten niet na de 100-dagen toer als propaganda met een luchtje te veroordelen. Kritische vragen worden opgeworpen over de kosten van de toer. Maar ook over de manifestaties die kort erna worden gehouden – zoals ‘Het akkoord van Schokland’ en ‘de Kindertop’ – waarbij de Europese aanbestedingsregels zouden zijn genegeerd. ‘Schokland’ komt uit de koker van het aan de PvdA-verwante communicatiebureau Booij, Klusman en Van Bruggen (BKB), mag door hen ook worden uitgevoerd en komt daardoor extra in het vizier van critici. Het past volgens minister Koenders echter in het project Millennium Doelstellingen Dichterbij, waar tot dan toe maar weinig mensen van hebben gehoord.

De directeur-generaal (DG) van de RVD, Gerard van der Wulp, gaat in zijn inleiding tijdens het Catshuisberaad op 27 augustus 2007, waar het kabinet zich opmaakt voor zijn eerste Prinsjesdag, op deze geluiden in. “Na de 100 dagen-toer volgden de zomermaanden en de hype over de aanbestedingen brak uit. Dit versterkte het beeld van: ‘dit kabinet doet niks, het geeft alleen geld uit aan eigen propaganda. En daarbij lappen ze ook nog eens alle regels aan hun laars’. En daar pakten de media dus ook groot mee uit. En ten slotte de afgelopen dagen. Die maken het er ook niet beter op. Het lekproces lijkt toch weer op gang te zijn gekomen, en de media brengen vooral geïsoleerde elementen uit de plannen die schadelijk 68 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

zijn voor het beeld van het kabinet: ingrijpen in de AWBZ, verhoging alcohol- en tabak- accijns en verondersteld korten op wetenschappelijk onderzoek. En de slepende discussie over de koopkracht helpt ook niet echt.”2.40 De Telegraaf gaat in die tijd op de haar bekende wijze met de gelekte berichten om. Alle mogelijke overheidsplannen die burgers geld kunnen gaan kosten, worden onder de noemer ‘Bos-belasting’ gehekeld.

Veel effect hebben de waarschuwingen van de DG RVD niet. In ‘Haagse fluisteraars’ beschrijft Max van Weezel de dirty‘ war’ tijdens het kabinet-Balkenende-Bos, waarin spindoctors van CDA en PvdA elkaar proberen te overtreffen in het zwartmaken van de boegbeelden van de andere partij. Desondanks blijven de RVD en de VoRa werken aan een kabinetsbrede beleidspresentatie. De CG introduceert daarbij binnen de overheidsvoorlich ting het begrip ‘framing’. “Frames zijn oneliners die de inzet en mentaliteit van het kabinet aansprekend verwoorden en die bruikbaar zijn als kapstok in woordvoering en speeches.”2.41 Als voorbeelden worden aangereikt: • ‘Geen talent onbenut laten’, als het gaat om onderwijs-, participatie- of integratievraagstukken • ‘Wie meedoet telt’, bij vergelijkbare vraagstukken • ‘Zorg voor morgen’, bij maatregelen die de duurzaamheid bevorderen • ‘Het beste uit Nederland halen’, bij de bevordering van economie en werkgelegenheid • ‘Minder rompslomp, betere dienstverlening’, om het streven naar verminderen van de administratieve lastendruk tot uitdrukking te brengen. Als alle bewindslieden met enige regelmaat deze ‘frames’ gebruiken, zo is de gedachte, wordt de vastbeslotenheid van het kabinet tot uitdrukking gebracht om van het beleid over de volle breedte een succes te maken.

Geen nieuwe town hall meeting Als het kabinet een vol jaar bestaat blikt de minister-president in het Catshuisberaad van 25 februari 2008 terug op de ervaringen. Naast tal van positieve punten, merkt hij op “dat we tegelijk aanleiding hebben gegeven voor speculaties over de vorm. En dus stonden er deze week koppen in de krant als “De glans is eraf” en “Coalitie strijdt tegen het etiket vechtkabi- net”. En deze beelden worden met graagte versterkt door de oppositie.”2.42

De CG trekt hieruit de conclusie dat het kabinet voor de communicatieve opgave staat de negatieve spiraal in de beeldvorming om te buigen. Dat vergt in haar ogen een aanpak waarbij het in belangrijke mate de regie gaat voeren over de beleidspresentatie en daar in nauwe onderlinge samenwerking uitvoering aan geeft. Geheel in de stijl van framing‘ ’ wordt er een driesporenbeleid voorgesteld. Het eerste spoor is ‘Perspectief tonen’, waarbij alle bewindslieden consequent bij het presenteren van beleidsplannen en maatregelen stelselmatig eenzelfde vergezicht schetsen. ‘Regie voeren’, luidt het tweede spoor, waarbij op twee of drie politieke sleutelthema’s een krachtig kabinetsbreed beleid wordt neergezet, proactief en agenderend wordt geopereerd met zeer korte besluitvormingslijnen. ‘Samenhang bewaken’, waarbij met name op Prinsjesdag en Verantwoordingsdag goed afgestemde kabinetsbrede boodschappen worden gecommuniceerd, is het derde spoor.2.43 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 69

Alle inspanningen ten spijt om de beeldvorming van het kabinet krachtig neer te zetten, wordt de kans voor open doel niet benut. De min of meer beloofde herhaling van de town hall meeting een jaar na de 100-dagen-toer komt er niet. Een argumentatie daarvoor blijft uit. Aan een Motivaction-onderzoek kan men juist een aansporing ontlenen. De kennis en de beleving van het kabinetsbeleid is niet negatief, zegt Motivaction, maar er zijn punten waarop enige verbetering gewenst is. Het onderzoeksbureau signaleert dat de steun voor de koers van het kabinet stabiel is, maar dat het geloof in voortgang en daadkracht laag is. Weliswaar lijkt de kennis over waar het kabinet aan werkt groeiende, maar de pijlers van het kabinetsbeleid zijn onbekend. En een deel van de burgers ervaart een betuttelende benadering door het kabinet. Bij elkaar goede aanknopingspunten voor een town hall meeting. Het is echter niet uitgesloten dat het geheel aan resultaten of te mager of te controversieel wordt geacht, waardoor er van de gewenste daadkrachtige uitstraling geen sprake zal zijn.

De worsteling springt onder meer naar voren in notities die de CG aanreikt ten behoeve van Verantwoordingsdag 2008. “De 74 beleidsdoelen zijn en blijven leidend. Na Prinsjesdag 2007 is de uitvoering ervan in de steigers gezet. Daarbij is het kabinet het debat niet uit de weg gegaan, zoals met het ontslagrecht. Ook zijn enkele pittige besluiten genomen zoals de verlenging van de missie in Uruzgan en de begrenzing van de kosten voor kinderopvang. Over de hele linie zijn plannen uitgewerkt en worden deze de komende periode vastgesteld in weten regelgeving.”2.44 Het ontslagrecht ligt moeilijk bij de sociale partners, de verlenging van de missie in Uruzgan is moeizaam tot stand gekomen en zal in 2010 tot de val van het kabinet leiden en de begrenzing van de kosten voor de kinderopvang heeft tot een binnenbrand bij de PvdA geleid. Het is voorstelbaar dat binnen het kabinet de gedachte leeft dat dit geen lekker lijstje is om mee naar burgers te gaan. De confrontatie met hen is niet zelden zwaarder dan met de Tweede Kamer, waar het kabinet een meerderheid heeft, waarop in noodsituaties kan worden teruggevallen.

Het niet waarmaken van beloften door politici schaadt het vertrouwen. De precieze impact laat zich moeilijk inschatten. Burgers kunnen een olifantengeheugen hebben. Soms wordt dat kenbaar. Het ‘kwartje van Kok’ dat zou worden teruggegeven, kan jaren na dato nog als voorbeeld van een gebroken belofte emoties oproepen. De meeste beloftes zijn na verloop van tijd ondergedompeld in een algemeen gevoelen van wantrouwen en cynisme. Juist een rechtstreekse communicatie van burgers met hun politici kan daarin verandering brengen. Niet meteen, want vertrouwen komt te voet en gaat te paard.

In diezelfde periode dat het kabinet afziet van een nieuwe town hall meeting verschijnen er twee onderzoeken, die in de dialoog met burgers behulpzaam kunnen zijn. Motivaction laat zien dat de middenklasse, de hardwerkende Nederlanders, zich kwetsbaar voelt. Zowel in sociaaleconomisch als sociaal-cultureel opzicht. In hun beleving wordt alles duurder, ‘maar mijn inkomen blijft gelijk’. Ze ervaren de maatschappelijke ontwikkelingen als ‘amerikan- isering’, waarbij hun arbeidsmarktsituatie onzekerder wordt, hun arbeidstevredenheid te wensen over laat en hard werken niet meer lijkt te worden beloond.2.45 70 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Niet veel later komen de resultaten van het eerste Continu Onderzoek Burgerperspectieven (COB) naar buiten. Het COB is een instrument van de VoRa dat is ontwikkeld op basis van het actieplan-Wallage. De eerste versies die in 2003 onder de naam ‘Belevingsmonitor’ het licht hebben gezien, voldoen niet aan de verwachtingen. Niet bij de VoRa, die de uitvoering ervan een te langdurig proces vindt en de uitkomsten als niet voldoende duidelijk ervaart. Het kabinet-Balkenende I biedt ook weinig steun door te spreken van een vorm van ‘zelfkastijding’. Waarom zou het hieraan geld besteden? Op aanbeveling van de commissie-Wolffensperger wordt er in 2006 een nieuwe poging gewaagd. Hiervoor wordt een beroep gedaan op het Sociaal-Cultureel Planbureau (SCP). Vier maal per jaar wordt er sinds 2008 gepeild hoe Nederlanders hun situatie waarderen. Een belangrijke conclusie in het eerste onderzoek is dat Nederlanders vrij massaal tevreden zijn over hun gezondheid, de buurt, hun financiële situatie, werk, opleiding en dagelijkse activiteiten. Daartegenover staan een grote ontevredenheid en pessimisme over de Nederlandse samenleving. ”In dit opzicht lijkt het erop dat Nederland zich ontwikkelt van een ‘high trust society’ naar een ‘low trust society’”.2.46 De uitkomsten van het COB tonen nadien eenzelfde beeld: stevige kritiek op en een grote onvrede met de algemene situatie in de samenleving tegenover een grote tevredenheid over de situatie binnen de eigen gezichtskring.

Handreikingen voor een betere beleidspresentatie De CG is actief en productief. In de loop van 2008 zijn de voorbereidingen voor de gemeenschappelijke huisstijl in volle gang. Zij organiseert een blik naar buiten, signaleert en recenseert rapporten als dat van Motivaction. Ook levert de CG input voor het kwartaalonderzoek en begeleidt de onderzoekers van het SCP. Anders dan zijn voorganger ‘de Belevingsmonitor’ leidt deze wel tot bruikbare inzichten en aanbevelingen. Door de CG worden wekelijks kalenders opgesteld van spreekbeurten en optredens van bewindslieden in het land. De opstelling ervan komt aarzelend op gang, aanvankelijk is er de gebruikelijke argwaan tussen de departementale voorlichters om informatie met elkaar te delen, maar de bewindslieden stellen deze dienstverlening erg op prijs. Zij doen er hun voordeel mee. Daarnaast doet de CG handreikingen voor reacties van kabinetsleden op grote gebeurtenissen om – zoals de Canadese collega’s hebben geleerd – ‘to sing from the same book’ en eenzelfde ‘tone of voice’ te bevorderen.

Een concrete handreiking die de CG de bewindslieden doet is de ‘Schijf van Vijf’. Een kabinetsreactie moet volgens de Schijf aan vijf criteria voldoen: leiderschap tonen, eenheid en betrokkenheid uitstralen, perspectief bieden en bovenal eerlijk zijn. Vervolgens worden die criteria naar drie aspecten uitgewerkt: analyse, advies en actie.2.47 De bewindslieden krijgen de ‘Schijf van Vijf’ op een handig kaartje dat in binnenzak of handtas past, aangeboden. Ook hier krijgt de CG waardering voor. Cor Groeneweg: “Tot de positieve resultaten, naast de rijksbrede huisstijl behoren de weekkalenders van externe optredens van bewindslieden, zodat wij, maar ook zij wisten wie waar zou optreden en er niet door zouden worden verrast. Daarnaast maakten we sheets met argumentatieblokken ten behoeve van de samenwerking over de grote stelselwijzigingen van het kabinet-Balkenende-Zalm (2004-2005). En de ‘Schijf van Vijf’ als hulpmiddel voor bewindslieden bij optredens en gesprekken met publiek en media werd ook positief ontvangen.”2.48 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 71

De CG is ook heel nadrukkelijk betrokken bij de voorbereidingen voor Prinsjesdag. Cor Groeneweg is met name hierin geïnteresseerd. Prinsjesdag, de presentatie van de Rijksbegroting en de afzonderlijke hoofdstukken ervan, demonstreren voor hem de noodzaak van coördinatie. “Laat ik dit illustreren met een voorbeeld uit mijn eigen praktijk. Richting Prinsjesdag lekten er vaak berichten over het uitkleden van het basispakket en de daaraan gekoppelde inkomenseffecten naar buiten. Bij VWS zeiden we dan: dat is het probleem van SZW. En die kwamen dan met inkomensplaatjes en puntenwolken. Later bij de nieuwe Zorgwet merkten we dat het verstandig was daarvoor ook draagvlak te ontwik kelen bij andere departementen. Ten behoeve daarvan heb ik onder meer een toer gemaakt langs de verschillende directies Communicaties. En zo hebben we mede bevorderd dat het kabinet met één stem zou spreken.”2.49

Kort voor Prinsjesdag 2008 geeft de CG in een informele ‘Benen-op-tafel-sessie’ (BOT), die de VoRa sinds mei 2002 met enige regelmaat heeft, enkele handvatten voor die coördinatie. Op de agenda staan de bespreking van de ‘kernboodschap’ van het kabinet, de balans van de ‘publicitaire uitgangspositie’ en het zo mogelijk bepalen van ‘een gedeelde publicitaire marsroute’.2.50

Bij de presentaties rondom Prinsjesdag heeft Financiën als vanouds een stevige vinger in de pap. Al sinds jaar en dag reikt Financiën op vrijdag voor Prinsjesdag vanuit het eigen departement de begrotingsstukken onder embargo uit. De RVD heeft daar altijd vreemd tegenaan gekeken. Andere departementen geven hun begrotingsstukken via de RVD af. De toelichtingen op de departementale begrotingen worden door hun bewindslieden in Nieuwspoort gegeven. Financiën wijkt ook hierin af. Als laatste ontvangt de minister van Financiën de vertegenwoordigers van de media op het eigen departement.

Als de digitalisering stevig is voortgeschreden biedt Financiën aan de coördinatie te verzorgen van de presentatie van alle begrotingsstukken met bijbehorende perssamenvat- tingen op de Prinsjesdag-website. Daarbij krijgt zij de medewerking van de RVD-afdeling Communicatiebeleid. Maar als de CG aantreedt voelt Financiën dat ze geleidelijk aan de regie naar zich toetrekt. Niet iedereen bij Financiën is daar even blij mee. Het leidt in 2007 tot een komisch conflict. De CG heeft buiten Financiën om een decorwandje laten ontwerpen, waarvoor de minister van Financiën zijn toelichting voor de pers kan verzorgen. ‘Waar bemoeit die RVD zich mee?’, is de eerste reactie. Maar omdat Financiën niet zelf iets heeft laten ontwerpen, wordt het werk van de CG aangenomen. Het produceren van een achterwandje is een detail, maar in het licht van de nagestreefde beeldregie niet onbelang rijk. Fotografen en cameralieden willen graag een beeld dat direct duidelijk maakt wat er wordt getoond. Het voorval maakt overigens duidelijk dat voor de verbetering van de kabinetsbrede beleidspresentaties een prijs moet worden betaald. Anderen bemoeien zich met zaken die voorheen exclusief voorbehouden waren aan jezelf. Het zicht op de meerwaarde van de samenwerking is dan niet zelden even vertroebeld. 72 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Kabinetsbreed communicatiebeleid Hoewel de waardering voor de CG in brede kring groot is, krijgt zij geen poot aan de trapper bij het ontwikkelen van een algemeen kabinetsbreed communicatiebeleid. Steeds wordt er een nieuw voorstel aangeboden, maar premier en vicepremiers geven geen heldere reacties. De formulering van het communicatiebeleid stagneert en daarmee ook de uitvoering ervan. De CG wordt na verloop van tijd gevraagd de inzichten eerst maar eens los te laten op een Kabinetsbrede Aanpak Duurzame Ontwikkeling. Daar zijn zes departementen bij betrokken. Het lukt echter niet tot een advies te komen dat het kabinet weet te overtuigen. Cor Groeneweg: “Binnen de CG is geschaafd aan een presentatie van de voortgang van het kabinetsbeleid in het eerste jaar. Verschillende concepten zijn in het overleg van minister- president met de vicepremiers aan de orde gekomen. Een heldere reactie kwam er niet. Uiteindelijk is er nooit een vervolg op de 100-dagen-toer gekomen. Het kwam erop neer dat de vicepremiers niet wilden meewerken aan een PR-show van de minister-president.”

Binnen VWS zijn onder Balkenende IV alle drie coalitiepartijen vertegenwoordigd: een minister van het CDA en een van de ChristenUnie – tevens een van de vicepremiers – en een staatssecretaris van de PvdA. Groeneweg: “Ze ontliepen elkaar geregeld, zoals op het terrein van de medische ethiek. De staatssecretaris ging erover, maar de CU-minister had er ook duidelijke opvattingen over. Tegen elkaar hebben we binnen de voorlichtingsdirectie gezegd: de bewindslieden mogen er dan niet of nauwelijks met elkaar over praten, wij doen dat wel. We houden elkaar op de hoogte, om daarmee een brug te helpen slaan en ellende te voorkomen.”2.51

Binnen een directie Communicatie kunnen de spanningen tussen bewindslieden nog worden geaccommodeerd. Maar de patstelling tussen de premier en de vicepremiers werkt verlammend op de werkzaamheden van de CG. Groeneweg: “Door het ontbreken van een politieke aansturing van de coördinatie van de overheidscommunicatie kreeg de CG steeds minder te doen. Tegenwerking uit de hoek van de politiek assistenten versterkte dat. In hun kring werd gesproken over het een kopje kleiner maken van RVD en VoRa. Zij hebben daarin hun zin gekregen. De CG hield in de loop van 2009 op te bestaan, de DG RVD vertrok. Anderhalf jaar later was het hele kabinet ten onder gegaan aan de inspanningen van de politiek assistenten. En moest de minister-president eerloos het politieke toneel ruimen.”2.52

In april 2009 vindt er een Catshuisberaad plaats waar wordt gesproken over de beeldvor ming van het kabinetsbeleid. En hoe er gegeven de beperkte ruimte in de begroting – de bankencrisis is net in volle hevigheid losgebarsten – antwoord kan worden geboden aan de ontwikkelingen in de publieke opinie en de onderstromen die in de samenleving zichtbaar zijn geworden.2.53 De CG heeft er geen betrokkenheid meer bij. Hij houdt eind 2009 op te bestaan. De functies worden ondergebracht bij de afdeling Communicatiebeleid (CB) van de Rijksvoorlichtingsdienst, die op haar beurt in 2010 opgaat in de afdeling Communicatie Algemeen Regeringsbeleid. Veel medewerkers gaan elders aan de slag. De greep van de VoRa op de coördinatie van de communicatie van het kabinet wordt daardoor minder. Die van de politiek assistenten van bewindslieden neemt toe. Hun ‘dirty war’ ontwikkelt zich naar een De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 73

hoogtepunt. Niet met de aanhoudende crisis als thema, maar de voortzetting van de militaire missie in de Afghaanse provincie Uruzgan. Met de val van het kabinet in het voorjaar van 2010 als gevolg. Kort ervoor heeft het kabinet nog een ‘missie’ voor de Rijksoverheid geformuleerd. “De Rijksoverheid werkt aan een rechtvaardige, ondernemende en duurzame samenleving. In onze democratische rechtsstaat is het belangrijk dat mensen en maatschappelijke organisaties zich in vrijheid en veiligheid kunnen ontplooien. Daarvoor zijn keuzes nodig, in Nederland, in Europa, in de wereld. De Rijksoverheid weegt belangen tegen elkaar af, investeert in de toekomst en treedt op als dat nodig is. Dat doet zij met hart voor de publieke zaak, integer en met kennis van zaken”. Postuum hebben de inspanningen van de CG en de RVD-afdeling Communicatiebeleid nog vrucht gedragen. Het heeft de val van het kabinet niet kunnen voorkomen.

Nabeschouwing In dit hoofdstuk is in het bijzonder ingezoomd op rol en functie van de communicatie professionals van het Rijk bij de ondersteuning van hun ‘opdrachtgevers’ in hun relatie met de samenleving. In die ondersteuning zijn twee lijnen te onderkennen die tot verschillende uitkomsten hebben geleid. Het succes van de lijn van communicatie over ‘aanvaard beleid’ is duidelijk zichtbaar. De professionaliteit van de overheidsvoorlichters heeft hier van hun opdrachtgevers het volle pond gekregen. De geboden ruimte en kansen hebben zij ook benut. Opdrachtgevers gaan echter over hun eigen beeldvorming, de tweede lijn waarlangs ondersteuning werd geboden. De communicatieprofessionals hebben hen daarbij volop van advies gediend. Veel van de adviezen zijn niet goed opgepakt. De in de communicatie- adviezen expliciet beoogde eenduidige beleidspresentatie van het kabinet gaan teloor in niet uitgesproken opvattingen van afzonderlijke coalitiepartijen en individuele bewindslieden. En in het gestook van politiek assistenten in de krochten van het Binnenhof.

Gras groeit wel degelijk als je er constant naar kijkt. Al helpt het wel als je af en toe op een foto van enige tijd eerder kijkt. Dan wordt de progressie beter duidelijk. In de periode van 1995 tot 2010 tijd is er een enorme ontwikkeling gemaakt in de coördinatie, uniformering en standaardisatie van de communicatie van de Rijksoverheid. ‘Heeft u vragen over de Rijksoverheid, ga naar www.rijksoverheid.nl’. Anno 2015 is een radiospotje van deze strekking met enige regelmaat te horen. Post van de Rijksoverheid heeft inmiddels het bekende uiterlijk van de rijksbrede huisstijl. ‘Werken voor Nederland’ is een bekende afsluiter geworden van wervingsadvertenties, voor zover ze er nog zijn. De fragmentatie op dit front tot het einde van de vorige eeuw heeft – dankzij de impulsen van het rapport-Wallage, ondanks de nog lang bestaande aarzeling om over ‘corporate communicatie van de Rijksoverheid’ te praten – plaatsgemaakt voor één gezicht. De communicatieprofessionals hebben ‘Wallage’ begrepen, hebben de tijd verstaan en gezamenlijk aan een nieuw beeld van de Rijksoverheid bijgedragen. Hun doelstellingen zijn sindsdien meer gemeenschappelijk beleefd en zijn naar elkaar toegegroeid. In hun professionele houding om met de ogen van buiten naar binnen te kijken, hebben ze het inzicht verwerkt dat burgers minder naar individuele bewindslieden kijken dan naar een kabinetsploeg als geheel. Hun doelstellingen beperken zich sinds ‘Wallage’ niet meer 74 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

vanzelfsprekend tot de ‘eigen minister’. Dat geldt ook voor hun ambities. Die reiken verder dan de eigen minister of het eigen departement. De beeldvorming van bewindslieden of departementen moet minder als op zichzelf staand worden beschouwd, maar meer als bijdrage aan de beeldvorming van het kabinet en de Rijksoverheid als geheel. Daarnaast hebben ze hun eigen vakmanschap in verschillende richtingen ontwikkeld, zodat de communicatie van hun opdrachtgevers met hun klanten naar de eisen van de tijd kan plaatsvinden. Daarin zijn ze geslaagd. De veranderingen die zich in techniek en in medialandschap hebben voorgedaan, zijn zodanig in hun benadering verwerkt, dat er geen geluiden worden gehoord dat de Rijksoverheid in dit opzicht achterloopt. Dat mag als ‘een bewijs uit het ongerijmde’ worden beschouwd. In deze zin hebben de voorlichters van de Rijksoverheid het vertrouwen in de regering zeker niet tegengewerkt.

Vertrouwen wordt echter door meer bepaald dan een duidelijke, herkenbare stijl in de informatievoorziening. Het gaat ook om inhoud, om een duidelijke inhoudelijk goed gecoördineerde beleidspresentatie en -afstemming. Niet alleen van aanvaard beleid, maar ook van het beleid in ontwikkeling. Ook daarop hadden de aanbevelingen van ‘Wallage’ betrekking. En vele inspanningen van de voorlichtingsprofessionals van de Rijksoverheid zijn daar sindsdien ook op gericht. Die inspanningen zijn het meest intensief in de tijd dat de CG bestaat. Hier botsen de doelstellingen, ambities en vakmanschap van communicatieprofessionals op die van hun ‘opdrachtgevers’.

‘De Kus’ van Jeroen Henneman De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 75

Het vertrouwen in de regering is in Nederland structureel niet hoog. Sinds 1999 is het percentage burgers met ‘veel’ en ‘heel veel vertrouwen’ nooit boven de 40 procent uitgekomen.2.54 De som van ‘weinig’ en ‘heel weinig vertrouwen’ beweegt zich in diezelfde periode tussen de 60 en 80 procent. Alleen kort na het aantreden van Balkenende IV laat zich in de grafiek een opmerkelijke ontwikkeling zien. De lijnen van ‘veel’ en van ‘weinig vertrouwen’ bewegen naar elkaar toe als in de sculptuur ‘De Kus’ van Jeroen Henneman.2.55 Ondanks de inspanningen van de overheidsvoorlichters is deze veelbelovende uitgangspositie onvoldoende benut om een blijvende omslag in de ontwikkeling van het vertrouwen te bewerkstelligen.

De expliciete doelstellingen en ambities van een coalitie zijn neergelegd in een regeerakkoord. Die zijn het vertrekpunt geweest voor de VoRa en de CG om een scala van activiteiten te ontwikkelen ter ondersteuning daarvan. Die worden sinds 2003 bijvoorbeeld zichtbaar in het preconstituerend beraad en de onregelmatige Catshuisberaden. Het kabinetsbrede optreden van Balkenende IV in de zogenaamde 100-dagen toer is een ander voorbeeld.

Grafiek 2 Vertrouwen in de regering (1999-2010)

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0% jul.-05 jul.-08 jul.-06 jan.-03 okt.-10 jan.-02 jun.-07 mei-07 jan.-09 jan.-08 feb.-07 apr.-07 okt.-07 jun.-09 jun.-06 mei-08 mei-06 mei-06 okt.-05 mrt.-01 feb.-09 feb.-99 feb.-00 feb.-06 sep.-03 apr.-04 apr.-09 okt.-09 apr.-08 okt.-08 apr.-06 okt.-06 sep.-07 dec.-05 sep.-04 sep.-09 sep.-08 sep.-06 mrt.-05 aug.-02 nov.-07 mrt.-04 mrt.-08 aug.-06

(Heel) veel vertrouwen (Heel) weinig vertrouwen 76 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

De CG en de VoRa blijven na de 100-dagen-toer schaven aan de presentatie van het kabinet, maar het kabinet neemt de handreikingen die worden gedaan, niet aan. Ondanks de beloften die het tijdens de toer en detown hall meeting heeft gedaan. De doelstellingen en ambities van het kabinet blijven gelijk, maar de animo om die ook gezamenlijk uit te dragen verdwijnt. De ondersteuning beperkt zich tot het vervaardigen van handreikingen die de individuele bewindslieden ondersteunen bij de professionele uitoefening van hun ambt. De weekkalender van publieke optredens, de woordvoeringslijnen over hoofdpunten van het actuele kabinetsbeleid en de ‘Schijf van Vijf’ worden dankbaar aanvaard. Ieder doet er individueel zijn voordeel mee.

De beschikbare gegevens over vertrouwen in de regering laten geen duidelijke conclusies toe over de opbrengst van de inspanningen om de coördinatie en presentatie van het kabinetsbeleid te versterken. Wel kan worden vastgesteld dat het wantrouwen in de regering structureel hoger is dan het vertrouwen. Hier ligt een duidelijke uitdaging. Een regering heeft, gezien alle opdrachten waar ze voor staat en de verrassingen die zich daarbij voordoen, al voldoende tegenwind te trotseren. Een stevig draagvlak in de samenleving kan daarbij een steun zijn.

Het uiterlijk van de Rijksoverheid is de afgelopen jaren vernieuwd. Doelstellingen en ambities van voorlichters en bewindslieden zijn hierin gelijk op gegaan. Dat was niet het geval wat betreft de totale uitstraling van het kabinet. De resultaten van de inspanningen op dit vlak zijn niet in een merkbare en structurele verbetering van het vertrouwen in de regering tot uitdrukking gekomen. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 77

De schijf van vijf

Analyse Advies Actie Leiderschap De bevolking heeft nog Blijf staan voor de Durf de grote steeds weinig vertrouwen in hervormingsagenda van het lijnen uit te zetten de toekomst. In een tijd van kabinet; en schets het (onder andere) vergrijzing, daarbij behorende internationalisering en perspectief. Het besef dat individualisering bestaat er het kabinet een duidelijk een sterke behoefte aan doel voor ogen heeft, dat politiek leiderschap. ook uitdraagt en dus leiderschap toont, vergroot het vertrouwen van de bevolking in het kabinet. Eenheid Bewindslieden die elkaar Voer discussies in de Praat met elkaar, tegenspreken, zenden per Trêveszaal; niet in de pers. niet over elkaar definitie verschillende Draag eenduidig de boodschappen uit. Hierdoor doelstellingen van het straalt het kabinet kabinetsbeleid uit. Spreek verdeeldheid uit; en wekt na afloop van de besluitvor- het achterdocht ten aanzien ming in de Trêveszaal één van zijn werkelijke intenties. woordvoeringslijn af; en hanteer die kabinetsbreed. Betrokkenheid Burgers verwijten het Laat zien dat alle leden van Ga niet tegenover, kabinet een gebrek aan het kabinet begrijpen welke maar naast de betrokkenheid. Uit (vaak ingrijpende) gevolgen bevolking staan focusgroepen blijkt dat de verschillende kabinets- burgers behoefte hebben maatregelen hebben voor aan erkenning van hun individuele burgers. Anders problemen; en aan een gezegd: toon in woord en kabinet dat ‘naast hen daad empathie en erken de staat’. problemen van mensen. Perspectief De bevolking heeft het Neem de leiding in het Vertel ‘het toekomstperspectief van het schetsen van een wenkend verhaal’ van het kabinet onvoldoende perspectief voor Nederland kabinet duidelijk op het netvlies. (een ‘verhaal’), waarin Mensen ervaren wel de kansen meer nadruk krijgen negatieve gevolgen van dan bedreigingen. Daarmee kabinetsmaatregelen op wordt de ratio achter korte termijn, maar zien individuele maatregelen onvoldoende welke doelen duidelijker en wordt de het kabinet op lange termijn samenhang tussen de beoogt te realiseren. verschillende maatregelen zichtbaar. 78 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Analyse Advies Actie Eerlijkheid Het is een Haagse reflex om Schets de dilemma’s waar Benoem de een genomen besluit zo het kabinet voor staat. Erken dilemma’s en positief mogelijk te consequent dat genomen motiveer presenteren. Dit draagt besluiten ook negatieve besluiten echter sterk bij aan een gevolgen hebben. Vertel het argwanende en cynische volledige verhaal, waarin houding van de bevolking zowel de voor- als de ten opzichte van de politiek. nadelen van genomen besluiten aan bod komen. Leg vervolgens uit waarom het kabinet een bepaalde keuze maakt. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 79 Van Principia naar uitgangspunten 3Het normenkader van de overheidsvoorlichter De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 81

Over dit hoofdstuk

In dit hoofdstuk wordt ingezoomd op het normenkader dat professionele overheidsvoorlichters bij de uitoefening van hun werk hanteren. Of horen te hanteren. In 1984 zijn die voor het eerst vastgelegd in de ‘Principia van de overheidscommunicatie’. Twintig jaar later, in 2004, zijn die vervangen door de ‘Uitgangspunten voor overheidscommunicatie’. Voor de overheidsvoorlichters is het normenkader van belang in hun samenwerking met de andere actoren. Het laat hen zien wat er van hen mag worden verwacht. Het biedt bescherming tegen het opdragen van taken die buiten het bestek vallen. Voor de ‘klanten’ biedt een juiste toepassing van het normenkader een garantie voor de kwaliteit, voor de betrouwbaarheid van de overheidsinformatie. En dat is niet onbelangrijk in de permanente slag om het publiek vertrouwen van hun ‘opdrachtgevers’. Ook rond het normenkader van de overheidsvoorlichting zelf is een moeizame strijd gestreden. Dit hoofdstuk is gewijd aan het ontstaan en de toepassing van Principia en Uitgangspunten, de aanleiding voor de veranderingen erin. Ook de botsingen met de ‘normenkaders’ die andere actoren hanteren, komen aan de orde.

Alleen al de naamsverandering van Principia naar Uitgangspunten duidt op de wisselwerking tussen noodzaak, werking en tegenwerking. Vragen die daarbij aan de orde komen zijn: • Wie zijn de spelers? • Wat zijn de leerpunten in de geschiedenis geweest die hebben geleid tot normen? • En welke actoren en welke ambities hebben gezorgd voor erosie of tegenwerking? • Wat zijn de risico’s en de leerpunten uit de tegenwoordige ‘permanente campagne’? 82 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 83

Inleiding

‘Politiek’ is niet hetzelfde als ‘overheid’. ‘Politieke communicatie’ is niet hetzelfde als ‘overheidscommunicatie’. Het lijkt vanzelfsprekend, maar het onderscheid laat zich niet eenvoudig aangeven. De verwarring zit bij vele burgers, die ‘politiek’, ‘overheid’, regering, Tweede Kamer, de verschillende organen van de staat, ‘Den Haag’ niet zelden door elkaar heen gebruiken. Maar die verwarring zit evenzeer bij al degenen die in de politiek of bij de overheid werkzaam zijn. Of, wat preciezer gezegd, ze werken de beeldvorming bij burgers niet altijd tegen.

Als overheidscommunicatie mede ten doel heeft het publiek vertrouwen in regering en overheid te bevorderen, dan moet het publiek wel kunnen weten waar ze aan toe is. Professionaliteit en integriteit van zowel politici als communicatieprofessionals kunnen bijdragen aan vermindering van de verwarring. In de opwinding van alle dag, tussen de dynamiek van het medialandschap en het zappen en surfen van burgers, kunnen politici houvast vinden in het ‘Handboek voor aantredende bewindspersonen’. De communicatieprofessionals binnen de overheid hebben iets vergelijkbaars in de ‘Uitgangspunten voor overheidscommunicatie’.

In het eerder beschreven model van overheidscommunicatie hebben de overheidsvoorlichters de rol en de positie van ‘projectleider’, van liaison tussen enerzijds hun ‘opdrachtgevers’ – bewindslieden en overheid – en anderzijds hun ‘klanten’ – publiek, professionals en ‘pers’ – te midden van verschillende groepen ‘samenwerkingspartners’. Het model is zelf al een uitdrukking van de verhoudingen tussen de verschillende actoren. De ‘opdrachtgevers’ zijn geen ‘klanten’ als in de uitdrukking ‘de klant is koning’. De dienstbaarheid van de professionele overheidsvoorlichters wil niet zeggen dat zij naar de luimen van de vorst handelen. Door zich te verplaatsen in de ‘klanten’ van de opdrachtgevers ondersteunen voorlichters de bewindslieden in het overbrengen van hun verhaal naar de burgers.

‘His Masters Voice’? In bijna alle organisaties wordt het belang van communicatie erkend. Maar de rol van de professionele voorlichters of communicatieadviseurs wordt zelden op de juiste waarde geschat. In veel gevallen zijn voorlichters de medewerkers die een persbericht maken als er iets te melden valt. Of, ook een wijd verbreid gebruik, de punten op de i mogen zetten in een conceptpersbericht. Daarna mogen ze de media te woord staan als die een nadere toelichting willen. In veel gevallen voeren voorlichters daarnaast de redactie van een blad of een bulletin. ‘His masters voice’, zo wordt een voorlichter zowel intern als extern beschouwd.

Het duurt even voordat de voorlichter als professional wordt beschouwd, als iemand die iets kan toevoegen aan beleid en/of strategie van de organisatie. Ervaring leert dat er maar weinig cumulatie van inzichten is. Bij iedere nieuwe lichting bestuurders moet niet zelden weer van de grond af aan worden uitgelegd welke rol een professionele voorlichter vervult. 84 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Binnen een departement zijn het de bewindslieden die de meeste affiniteit hebben met de communicatiemedewerkers, de ambtelijke leiding houdt ze het liefst op afstand. Om niet met de bewindslieden in conflict te komen, geeft ze alle medewerking als het gaat om hun publieke optredens. Maar als het om hun eigen werkzaamheden gaat, dan is de ambtelijke leiding vaak heel terughoudend. Burgers worden zo redelijk bediend met informatie over de politiek, maar blijven verstoken van informatie over het functioneren van het departement. De ‘corporate communicatie’ van de overheid als geheel, maar ook van de afzonderlijke departementen, staat rond de millenniumwisseling nog in de kinderschoenen. De overheidsvoorlichting is nog steeds getekend door de naoorlogse ontwikkeling.

In de halve eeuw na de bevrijding heeft de voorlichtingsfunctie zich bij de afzonderlijke departementen ontwikkeld in diverse richtingen en in een eigen tempo. Al snel zijn onder het kabinet-Beel (3 juli 1946 tot 7 augustus 1948), dat na de eerste naoorlogse Tweede Kamerverkiezingen tot stand is gekomen, de aanzetten tot een gecentraliseerde overheidsvoorlichting teruggedraaid.3.1 Departementen nemen eigen perschefs aan, plaatsen die naar eigen inzichten binnen het ambtelijk apparaat en kennen de perschefs op eigen merites functies en bevoegdheden toe, naast het verzorgen van de informatievoorziening aan de pers. Dit alles tegen de achtergrond van de ‘ministeriële verantwoordelijkheid’, die verder gaat dan de ontwikkeling van het beleid. Ook de uitvoering ervan en de ontwikkeling van het daarbij noodzakelijke instrumentarium maken deel uit van die verantwoordelijkheid.

Binnen de Voorlichtingsraad (VoRa) die op 17 oktober 1947 wordt geïnstalleerd komen de departementale perschefs regelmatig bij elkaar. Minister-president Beel verzekert hen bij de installatie van de VoRa dat ze allereerst onder de verantwoordelijkheid van hun eigen minister vallen. “Het zal echter de taak van deze raad zijn haar werkzaamheden, waar zulks nodig is, te coördineren opdat zowel uit een oogpunt van eenheid in het naar buiten treden van de overheid als uit het belangrijke oogpunt van zuinigheid in de besteding van ’s lands middelen, de best mogelijke resultaten worden bereikt.”3.2

Lange tijd beperkt het werk van de perschefs zich tot het schrijven van de officiële persberichten van het ministerie, het verspreiden ervan onder de media en het beantwoorden van de vragen die naar aanleiding daarvan binnenkomen. In de jaren zestig maakt deze ‘passiviteit’ geleidelijk aan plaats voor een wat meer proactieve houding. Aangemoedigd door ‘mannetjesmaker’ Ben Korsten1, die informeel KVP-ministers adviseert over hun publieke optredens, worden op enkele departementen de afdelingen Perszaken omgevormd tot voorlichtingsdiensten, die actief het contact met de op hun terrein ingevoerde journalisten zoeken. Actieve beeldvorming van bewindslieden, het mannetjes maken, begint zijn intrede te doen. Ervaren journalisten worden door departementen

1 Ben Korsten (1916-1969) is een journalist, die als de eerste ‘spindoctor’ wordt beschouwd. Hij staat vanaf 1959 in het bijzonder ministers van de Katholieke Volks Partij (KVP) terzijde. Zijn adviezen gaan verder dan voorlichting en public relations. Hij geeft ook beleidsadviezen. Als hij daar zelf naar buiten toe over praat, wordt hij ontslagen. In 1983 wordt er over hem een film uitgebracht: ‘De Mannetjesmaker’. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 85

benaderd om die omvorming te bewerkstelligen. Zo wordt parlementair journalist van het katholieke dagblad De Tijd, Fred Lörtzer, in 1968 door Financiën aangesteld. De afdeling Perszaken gaat dan Voorlichting heten. Zijn bevoegdheden op het terrein van externe woordvoering zijn ruimer dan die van zijn voorgangers. Hij krijgt rechtstreeks toegang tot de minister en wordt tussen de secretaris-generaal en de directeuren-generaal lid van de ministerstaf, waar wekelijks de uitkomsten van de ministerraad worden besproken. De informatiepositie van het hoofd Voorlichting wordt zo enorm versterkt.

In 1983 blijkt hoe de ontwikkelingen tot een zeer gevarieerd communicatielandschap hebben geleid binnen de Rijksoverheid. Dat inzicht ontstaat naar aanleiding van de Heroverwegingsoperatie die onder het eerste kabinet-Lubbers op gang komt. Communicatie blijft daarbij niet buiten schot en moet net als andere sectoren zichzelf in kaart brengen en mogelijke bezuinigingsvoorstellen aandragen. Onder leiding van RVD-hoofddirecteur Hans van der Voet2 gaat de VoRa aan de slag.3.3

In het rapport dat wordt opgesteld, worden allereerst de verschillende functies van externe voorlichting geschetst. Onderscheiden worden openbaarmaking, voorlichting als instrument ter effectuering en promotie van aanvaard beleid en ter bevordering van deelname aan het ontwikkelen van beleid. Daarnaast worden dienstverlening en public relations als functies van voorlichting opgegeven. In wezen gaat het om een verbijzondering van de rol van de perschefs als ‘His Masters Voice’.

De ontwikkeling van Principia Het Heroverwegingsrapport is voor de opstellers belangrijker dan voor de opdrachtgever. Die besteedt er weinig aandacht aan, ondanks de circa 100 miljoen gulden (€ 45 mln) die aan bezuinigingsmogelijkheden in beeld zijn gebracht. “We hebben voor de prullenbak gewerkt”, zegt Hans van der Voet daar later van. Voor de VoRa is het in zekere zin de eerste keer dat de eigen inzichten over de functie van voorlichting gezamenlijk tot uitdrukking worden gebracht. Daarnaast geeft de raad ook iets bloot van haar ambities: voorlichting als beleidsinstrument naast wetgeving en subsidietoekenning.3

In de loop van 1984 ontstaat er een openbare discussie over de wijze waarop de rol van His Masters Voice wordt ingevuld. Het brengt de VoRa opnieuw tot een gezamenlijke bezinning. De aanleiding daarvoor zijn twee publicaties van het ministerie van Financiën. Rondom Prinsjesdag 1984 worden twee publicaties uitgebracht onder de titels ‘Per saldo’ en ‘Finesse’. Ze worden gratis in een oplage van 350.000 exemplaren aan het basis- en voortgezet

2 Hans van der Voet is van 1983 tot 1995 Hoofddirecteur van de RVD. In die functie is hij Gijs van der Wiel opgevolgd. 3 In hoofdstuk 10 wordt nader ingegaan op bezuinigingen die de directeuren Communicatie door een intensievere samenwerking weten te bewerkstelligen. In Hoofdstuk 2 is de ontwikkeling naar een grotere rol in het beleidsproces aan de orde. 86 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

onderwijs ter beschikking gesteld. Kamervoorzitter Dick Dolman4, eerder financieel woordvoerder van de PvdA, ergert zich aan de toonzetting, die hij te zeer als propaganda voor het bezuinigingsbeleid ervaart.3.4 RVD-hoofddirecteur Hans van der Voet roept zijn collega’s kort voor Kerstmis, op 20 december, bij elkaar om zich te bezinnen op de grenzen van de overheidsvoorlichting. Ze spreken aan de hand van een notitie over ‘beïnvloedende’ en ‘beleidsondersteunende’ voorlichting. In die notitie heeft Van der Voet de verschillende op dat moment spelende discussies bijeengebracht en in enkele vuistregels – ‘Principia’ – beslecht. Ze gaan zowel over de pers- als over de publieksvoorlichting. Van persvoorlichting is sprake in de fasen ‘beleidsvoorbereiding’ en ‘beleidsvaststelling’. Publieksvoorlichting vindt daarna plaats, in de fase ‘beleidsuitvoering’. De Principia komen erop neer dat beleid in ontwikkeling wordt gecommuniceerd via de media, zoals dat al sinds de Tweede Wereldoorlog gebruikelijk is en dat bij ‘aanvaard beleid’ de samenleving rechtstreeks wordt benaderd. Met het begrip ‘beleid op brochure-niveau’ wordt tot uitdrukking gebracht waaraan daarbij moet worden gedacht: informatie via folders en brochures, die onder meer in Postbus 51-spots worden aangekondigd.

De VoRa aanvaardt de Principia unaniem als uitgangspunten voor het bepalen van het (departementale) voorlichtingsbeleid.5 Het normenkader voor de professionele overheidsvoorlichters staat. Van der Voet stuurt de uitkomsten van de bezinningsdag naar de minister-president met het verzoek ze vertrouwelijk onder de aandacht van de ministerraad te brengen. Men kan zich afvragen of uitgangspunten voor overheidsvoorlichting über- haupt wel vertrouwelijk moeten worden gehouden, in ieder geval zijn er mensen in de kleine kring die er van op de hoogte is, die daar anders over denken. Snel worden ze gelekt en ziet Van der Voet zich gedwongen – niet voor de eerste keer – zijn collega’s erop te wijzen dat de beraadslagingen in de VoRa een vertrouwelijk karakter hebben.3.5

De Principia doen twintig jaar dienst. Dat betekent niet dat er al die tijd op dit front niets gebeurt. In 1989 stelt de SG van Algemene Zaken, Rein-Jan Hoekstra6, de betrokkenheid bij partijpolitieke activiteiten aan de orde. Daarbij constateert hij dat er bij bewindslieden een verschuiving heeft plaatsgevonden van ‘dienaar van de Kroon’ naar ‘dienaar van een politieke partij’. Vier jaar later bindt hij opnieuw de kat de bel aan. Een voorlichtingsambtenaar mag in zijn ogen een minister slechts technische assistentie verlenen ter voorbereiding van een partijpolitieke activiteit. “Het gaat echter te ver, als de ambtenaar bijvoorbeeld wordt gevraagd een partijpolitieke speech te schrijven. Op dat moment is er geen primaire taak voor de ambtenaar, ook niet voor de voorlichtingsambtenaar. Het gaat dan om de verantwoordelijkheid van het partij- of het fractiebureau.” De VoRa besluit de inzichten van Hoekstra naast zich neer te leggen. Individuele directeuren Voorlichting handelen in voorkomende gevallen naar bevind van zaken.3.6

4 Dick Dolman (PvdA) is van 1979 tot 1989 voorzitter van de Tweede Kamer 5 De Principia van 1984 en de Uitgangspunten voor overheidscommunicatie zijn in een bijlage bij dit hoofdstuk in een tabel opgenomen, 6 Rein Jan Hoekstra is van 1 juli 1986 tot 1 juli 1994 secretaris-generaal bij het ministerie van Algemene Zaken. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 87

Komen de opvattingen van Hoekstra van buiten de VoRa, intern wordt in 1994 door Jaap van der Ploeg 7, dan directeur Voorlichting bij Defensie, een discussie aangezwengeld over het hanteren van een harde lijn tegenover de pers. De oud-journalist van het NOS-Journaal Van der Ploeg ergert zich eraan dat bewindslieden in toenemende mate met draaiende camera’s worden opgewacht. Ook neemt hij waar dat met name landelijke dagbladen steeds meer vanuit een negatieve houding over de samenleving en de politiek schrijven. Hij pleit voor een harde lijn. Er zou vaker ‘nee’ moeten worden gezegd op verzoeken om interviews en het opwachten na afloop van een ministerraadvergadering moet worden tegengegaan. Binnen de VoRa staat hij hierin alleen.3.7

Een ander principieel discussiepunt is de mogelijke aanstelling van politieke woordvoer ders. De vrees daarvoor bestaat bij het aantreden van het laatste kabinet-Lubbers in 1994. Menigeen binnen de VoRa vindt echter dat daar vooralsnog niet van uit moet worden gegaan en dat er dus op voorhand ook niets over moet worden geregeld. Ook al acht men de kans op de komst van politieke woordvoerders bij een coalitie met de PvdA wel groot.3.8

Overheidscommunicatie en/of politieke communicatie? Tegen het eind van het millennium zijn de Principia nog volledig van toepassing. Van een debat tussen de ‘rekkelijken’, die meer in de geest van de uitgangspunten willen handelen, en de ‘preciezen’, die ze naar de letter willen uitvoeren, wordt weinig meer vernomen. Maar dat betekent niet dat het normenkader overal op eenzelfde wijze wordt toegepast. Het verschil zit met name in de ondersteuning van bewindspersonen. Bij het ene departement blijven de handen spandiensten die aan bewindslieden worden verleend, beperkt tot hun functie van ‘dienaren van de Kroon’. Bij andere worden zij – tegen de opvatting van Rein Jan Hoekstra in – ondersteund in al hun hoedanigheden, ook bij optredens op partijbijeenkomsten en in verkiezingscampagnes.

De Principia kunnen gelezen worden als een overwinning van de ‘preciezen’ binnen de VoRa. Vastgelegd is immers dat de informatie van de overheid geen propagandistische lading mag hebben (principium E) en dat politieke ondersteuning van bewindspersonen moet worden opgedragen aan functionarissen, die rechtstreeks onder de SG vallen en geen voorlichtingsverantwoordelijkheden hebben (principium G).

7 Jaap van der Ploeg, oud-redacteur van het NOS Journaal, is van 1985 tot 1991 directeur Voorlichting bij Defensie. Van 1991 tot 1999 is hij plaatsvervangend hoofddirecteur van de RVD. Na een uitstapje naar Philips keert hij in 2000 terug naar de overheidsvoorlichting. Tot 2009 is hij directeur Communicatie bij BZK. 88 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Wie ook tot de ‘preciezen’ mogen worden gerekend, Hans Hillen8, de voorlichtinsdirecteur van Financiën in de jaren tachtig, hoort daar in ieder geval niet bij. “Hij acht zich”, schrijft Marja Wagenaar, “als voorlichter verantwoordelijk voor de presentatie van het beleid en de uitvoering van de presentatie. De stem van de ministers moet volgens hem in de publieke opinie goed kunnen doorklinken, zeker nu de tijd voorbij is dat het gezag van de overheid als vanzelfsprekend overheerst”.3.9

In 1986 voedt Hillen opnieuw het debat over partijpolitieke ondersteuning van bewindslieden door ambtelijke voorlichters. In een introductiecursus voor pas aangestelde persvoorlichters zegt hij dat hij ook speeches schrijft voor zijn minister als die in partijpolitiek verband moet optreden. Wagenaar: “Hillen schetst een ruime mate van betrokkenheid van de directie Voorlichting. Zo is zij behulpzaam bij het opstellen van persberichten als de bewindsman op partijbijeenkomsten spreekt. Het partijbureau brengt vervolgens deze persberichten uit. Ook wordt de minister door een voorlichter van het ministerie begeleid bij dit soort bijeenkomsten. Verder schetst Hillen het beeld van een nauwe samenwerking tussen de directie voorlichting en de minister, die bij zijn aantreden nog geheel onbekend was met de politieke en publicitaire wereld.”

Hillen, die altijd een verklaard tegenstander is gebleven van politiek assistenten, vervult zijn functie zodanig dat een politiek assistent overbodig is. Later doet hij daar een boekje over open. “Ik pestte de RVD ook wel. De RVD liet halfjaarlijksBureau Interview onderzoeken in welke politicus de mensen het meest vertrouwen hadden. Wij hadden de indruk dat de RVD de uitslag liet lekken als die gunstig was voor premier Lubbers. Ik heb het NIPO precies hetzelfde onderzoek laten doen. Alleen kwam ik een week eerder met de resultaten. En alleen als Ruding9 het beter deed dan Lubbers. Was dat niet zo, dan lieten we de score liggen. Dat waren leuke strategische plaagstootjes.”3.10

Hillen gaat zover in zijn loyaliteit aan zijn bewindsman, dat hij in oktober 1986 in Trouw laat optekenen, dat hij als directeur Voorlichting zal opstappen als de politieke leiding van het departement verandert.3.11 Dat gebeurt ook in 1989. Hillen: “Een professional krijgt pas een probleem als het beleid 180 graden draait. Dat gebeurt haast nooit in Nederland. Ik had onder de PvdA’er Kok kunnen blijven. Zoveel verschilde Koks beleid nu ook weer niet met dat van Ruding”.3.12 Hillen heeft het moment overigens niet afgewacht. Hij staat bij de Tweede Kamerverkiezingen van 1989 op een verkiesbare plaats voor het CDA.3.13 Ronald Florisson10, eerder fractievoorlichter bij de PvdA, volgt hem op.

8 Hans Hillen is van 1983 tot 1989 directeur Voorlichting bij het ministerie van Financiën. Daarvoor is hij redacteur bij het NOS Journaal. Bij de verkiezingen van 1989 komt hij voor het CDA in de Tweede Kamer. 9 Onno Ruding (CDA) is van 1982 tot 1989 minister van Financiën 10 Ronald Florisson is van 1990 tot 1999 directeur Voorlichting op het ministerie van Financiën. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 89

Handboek voor aantredende bewindspersonen De Principia van 1984 vinden als normenkader in zekere zin hun tegenhanger in ‘De ministerraad, Handboek voor aantredende bewindspersonen’ dat bewindslieden krijgen bij hun aantreden. In de versie van 2002 wordt over de rol van rijksambtenaren met betrekking tot partijpolitiek optreden van bewindspersonen opgemerkt: “Vuistregel is dat ministers ambtenaren niet inschakelen voor partijpolitiek werk. Wel mag ‘technische assistentie’ worden verleend, zoals het geven van achtergrondinformatie t.b.v. partijpolitieke activiteiten. Zo zal een voorlichtingsambtenaar ook passief voorlichting kunnen geven over de beleidsmatige aspecten verbonden aan het optreden van een bewindspersoon in partijpolitiek verband. Het schrijven van een partijpolitieke speech kan echter niet aan de ambtenaar worden gevraagd. Dat is de verantwoordelijkheid van het partij- of fractiebureau. Met name bij de start van verkiezingscampagnes dienen tussen de ministeries en de betrokken politieke partijen en Tweede Kamerfracties duidelijke afspraken te worden gemaakt, in het bijzonder over de rol van voorlichters van de politieke partij of fractie en de voorlichtingstaak van het ministerie”.3.14 Ze komen overeen met de opvattingen die Hoekstra in 1989 naar voren heeft gebracht. Ook sluiten ze aan bij de Principia. De praktijk, zeker die van Hans Hillen, laat een ruimere uitleg zien dan het Handboek anno 2002 toelaat. Sommige bewindspersonen krijgen meer ondersteuning dan is toegestaan, sommige overheidsvoorlichters bieden meer dan het normenkader toelaat.

Rondom de millenniumwisseling is de praktijk bij Financiën nog steeds zoals Hillen die heeft geïntroduceerd. Een van de woordvoerders gaat bijvoorbeeld op de zaterdag na Prinsjesdag met minister Zalm mee naar een VVD-partijbijeenkomst, waar hij uitleg geeft over de nieuwe Miljoenennota. Dezelfde PowerPointpresentatie als die voor de persconferentie is gemaakt, wordt daarbij gebruikt. Zoals Zalm dat graag heeft. Hij vindt vertellen aan de hand van een beperkt aantal sheets met wat bulletpoints en wat grafieken en tabellen goed bij hem passen. “In mijn eerste acht jaar als minister van Financiën houd ik veel spreekbeurten”, schrijft hij in ‘De romantische boekhouder’. “Waarin ik slaag is om met humor, zelfspot en nuance het beleid in begrijpelijke taal uit te te leggen. Omdat ik graag kort van stof ben, kan ik ook ten behoeve van zaal en pers een puntige uitdrukking of oneliner bedenken. Voor kleine zalen is dat nog steeds een goed recept. Het schept een informele sfeer en men wil zaken ook begrijpelijk uitgelegd krijgen, zonder gelijkhebberig- heid. Bij een grote politieke bijeenkomst, zoals een algemene ledenvergadering van de VVD, is dit in mijn rol van minister van Financiën ook een goed recept.”3.15

De begeleiding bij partijpolitieke bijeenkomsten vanuit de directie Voorlichting wordt op prijs gesteld. Journalisten zijn kritischer en willen er nog wel eens een vraag tegenaan gooien. “Begeleiden jullie de minister ook naar partijbijeenkomsten?” De Financiën- voorlichters zien er geen kwaad in en leggen uit dat dat ‘staand’ beleid is. ’De minister gaat nooit onbegeleid op pad’, is het uitgangspunt. Maar de vraag maakt impliciet ook duidelijk dat andere departementen een andere praktijk kennen, die meer in overeenstemming is met de letterlijke tekst van het ‘Handboek voor aantredende bewindspersonen’, de Principia en de door Hoekstra nagestreefde handelwijze. De praktische benadering bij Financiën toont zijn meerwaarde als er mensen op de minister afkomen die een nadere toelichting 90 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

willen op het actuele begrotingsbeleid. Of die een afspraak met hem willen maken. De minister wijst dan naar de voorlichter van dienst. Visitekaartjes worden dan uitgewisseld om later contact op te kunnen nemen. Veel terloops gedane toezeggingen zijn zo in de agenda van de minister terecht gekomen, die anders in de drukte van het moment verloren zouden zijn gegaan.

Binnen Financiën wordt de betrokkenheid van voorlichters vergeleken met de rolopvatting van de secretaresses of de chauffeurs van de minister. De secretaresses schrijven ook partijpolitieke afspraken in de agenda. Het leidt anders maar tot agendaconflicten als er meer dan één agenda moet worden bijgehouden. En chauffeurs rijden de minister ook naar partijbijeenkomsten. Daar is zelfs een bepaling over opgenomen in het Handboek. “Bewindslieden dienen om redenen van bereikbaarheid en veiligheid zoveel mogelijk gebruik te maken van de dienstauto, ook wanneer het gebruik voor privédoeleinden betreft. Vakantiereizen naar het buitenland stroken hier niet mee.”3.16 Maar eerlijk gezegd heeft de ondersteuning van voorlichters bij partijpolitieke aangelegenheden rondom de eeuwwisseling niet een even stevige basis als die van chauffeurs van de dienstauto. Of de ministers van Financiën zich ervan bewust zijn, dat die formele basis ontbreekt is niet duidelijk. In het introductiedossier dat bewindslieden bij hun aantreden van de directie Voorlichting krijgen, het AB-CDV11, wordt hen die ondersteuning in ieder geval aangeboden. “Bewindslieden worden bij activiteiten, evenementen, mediaoptredens, kortom bij alle gebeurtenissen met enige mogelijke externe uitstraling begeleid door een woordvoerder of een persvoorlichter. Meestal zal dat degene zijn die de perscontacten op het betreffende terrein verzorg.”3.17

De verleidelijkheid van het Britse voorbeeld Binnen de commissie-Wallage bestaat er anno 2001 grote belangstelling voor de wijze waarop de regering-Blair met de Britse media omgaat. Mede door de communicatie-adviezen van mensen als Peter Mandelson en Alastair Campbell12 weet Tony Blair’s New Labour in 1997, na 18 jaar van Conservatieve kabinetten, een klinkende verkiezingsoverwinning te boeken en dat succes in 2001 overtuigend te herhalen. Een werkbezoek van de commissie- Wallage aan Londen ligt derhalve voor de hand.

De centrale vraag die de commissie beantwoord wil zien is of het zinvol is een scheiding aan te brengen tussen ‘politieke voorlichting’ en ‘ambtelijke voorlichting’. Waarbij ‘ambtelijke voorlichting’ de informatievoorziening over aanvaard beleid betreft, en ‘politieke voorlichting’ over nog niet aanvaard beleid gaat. Voor het beleid dat door het parlement nog niet is

11 Het AB-CDV is het introductiedossier van de Centrale Directie Voorlichting (CDV) voor nieuwe bewindslieden. In alfabetische volgorde worden de verschillende onderdelen van de dienstverlening toegelicht. Bij iedere kabinetswisseling wordt het geactualiseerd. 12 Peter Mandelson geldt als een van de architecten van New Labour. Hij leidt de verkiezingscampagne in 1997 die tot de overwinning van Labour leidt. Alastair Campbell is de communicatiestrateeg van minister-president Tony Blair. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 91

aanvaard moet nog draagvlak worden verworven, vaak tegen de inzichten van andere politieke partijen en tegen gevestigde belangen in. Formeel kent Nederland geen ‘politieke voorlichting’, inofficieel is de Nederlandse praktijk van voorlichters die hun bewindslieden af en toe een (partij)politiek handje willen toesteken, een slap aftreksel van de Britse.

Voordat naar London wordt afgereisd legt de commissie-Wallage haar oor te luister bij ‘het veld’, bij voorlichters die op rijks- en lokaal niveau actief zijn. Het enthousiasme voor een ‘Brits model’ is niet groot. Na afloop van de bijeenkomst concludeert de voorzitter: “in feite gaat het hier dus niet alleen om de (on)wenselijkheid van een scheiding in functies, maar tevens om de (on)mogelijkheid van een scheiding. Dit wordt: inderdaad, de functies zijn eenvoudigweg niet te scheiden.”13

Ondervindt de commissie-Wallage bij de Nederlandse overheidsvoorlichters al weinig animo voor ‘politieke communicatie’, het studiebezoek aan Londen ontneemt haar elke trek. Sterker nog, de commissie onderkent grote risico’s. “Verscherpt is het risico dat de overheid in een turbulente mediaomgeving gedrag gaat vertonen dat het vertrouwen in de integriteit van overheidshandelen eerder aantast dan versterkt. Zo trof de Commissie in de poging tot politieke regie van de berichtgeving over het kabinet–Blair in Londen een soort ‘à la guerre comme à la guerre’– mentaliteit aan, die zonder twijfel averechts werkt op het vertrouwen van de burger. Hoe begrijpelijk deze reactie ook is op de wijze van ‘oorlogsvoe- ring’ in de nieuwsvoorziening door de ‘tabloids’ in het Verenigd Koninkrijk, de Commissie ziet grote risico’s in een dergelijke negatieve spiraal.” Ze sluit haar bevindingen af met “Integriteit is een voorwaarde voor geloofwaardigheid.”3.18

Een nieuw bezoek aan Londen Van 15 tot 18 maart 2006, vijf jaar na het bezoek van Wallage, gaat de VoRa-commissie Publieks Communicatie en Informatie (PCI)14 op studiereis naar Londen. Vele overheidsgebouwen gaan er voor de PCI open. Zelfs de deur van 10 Downingstreet gaat – tot jaloezie van honderden toeristen – op 16 maart 2006 voor haar open.

Belangrijker zijn de openhartige gesprekken met de Britse collega’s. Ze gunnen de commissie een aardig kijkje in de keuken. De confrontatie met de ervaringen en inzichten van de Britse collega’s doet de commissie beseffen dat de eigen praktijk nog niet zo beroerd is. De spindoctoring van Alastair Campbell heeft hem zelf de das omgedaan. Door zijn aandeel in de berichtgeving in de aanloop naar de oorlog in Irak zijn de relaties tussen de Britse media en de politiek langdurig ernstig verstoord en zijn ook de verhoudingen tussen de voorlichters van de minister-president en van de andere bewindslieden op scherp gezet. Na het onderzoek van Bob Phillis naar de communicatie van de regering ten tijde van de Irak-

13 In een bijlage bij dit hoofdstuk zijn de verschillende opmerkingen genoteerd die bij deze raadpleging naar voren zijn gebracht. 14 PCI = Commissie Publieks Communicatie en Informatie. Deze commissie is een ondercommissie van de VoRa, waarin de directeuren Communicatie elkaar maandelijks treffen. 92 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

oorlog van 2002 en de nasleep ervan, dat tot het vertrek van Campbell heeft geleid, is de invloed van de spindoctors formeel verminderd en die van de ambtelijke voorlichters vergroot.3.19 De coördinatie is sindsdien een taak van de Secretary of Government Communications, een ambtelijk functionaris die niet politiek gebonden is aan de minister- president. Deze functionaris is verantwoordelijk voor strategie, coördinatie en effectiviteit van overheidscommunicatie. Hij is ook adviseur van de Directors Board Communication, die vergelijkbaar is met de Nederlandse VoRa, maar waarvan de agenda vooral wordt beheerst door de actualiteit. Het effect van de nieuwe maatregelen is in 2006 nog nauwelijks merkbaar. De PCI stelt vast dat de relatie tussen media en overheid zeer gespannen is. “Gepolariseerd zelfs. De media vinden dat de Engelse regering nog steeds veel aan spinning van het nieuws doet en dat het kabinet-Blair de communicatie te veel stuurt. De sterke scheiding tussen woordvoering / persvoorlichting en communicatiestrategie op de ministeries lijkt daar niet in positieve zin aan bij te dragen. De waan van de dag regeert. En omdat de overheid en (landelijke) media zo op elkaar zijn gefocust, wantrouwen burgers beide partijen.”3.20

Wantrouwen is er niet alleen bij de burgers. Ook overheidsvoorlichters en communicatieadviseurs wantrouwen elkaar. De woordvoerders van de verschillende departementen komen tweemaal per dag bijeen, waar we in Nederland slechts de donderdagse ‘broodjeslunch’15 kennen. In dat overleg is de communicatiekalender leidend en wordt zoveel mogelijk gezamenlijk bepaald wat ‘het nieuws van de dag’ is. Maar, stelt de PCI vast, het onderlinge vertrouwen in Londen is verre van optimaal. “De angst dat het press office van de minister- president op de loop gaat met de vruchten van het beleid elders is groot.” De aansluitende persbriefings versterken op hun beurt het wantrouwen bij de media. Volgens de journalist van de Independent, met wie de PCI spreekt, werken ze averechts. “Omdat er zo sterk op het nieuws wordt gestuurd, worden media juist achterdochtig.”3.21

Het wantrouwen van de Britse media in de politiek is zodanig groot dat het ook de berichtgeving beïnvloedt over onderwerpen die geen onderdeel zijn van de waan van de dag. Het onafhankelijke communicatieadvies- en onderzoeksbureau Demos, dat door de PCI wordt bezocht, meent dat de overheid, de regering, meer zou moeten doen met de resultaten van het beleid. Bijvoorbeeld door naar aanleiding van krantenberichten over verslonzing van scholen aandacht te vragen voor het programma van nieuwbouw van scholen. Maar – wordt eraan toegevoegd – de verhoudingen zijn zo verziekt dat zo’n benadering bij de media de indruk van overheidspropaganda eerder versterkt.

De coördinatie van de communicatie over de politieke beleidsvorming is heel sterk, terwijl voor de publiekscommunicatie iedere coördinatie ontbreekt. Interdepartementale overlegorganen, zoals in Nederland de VoRa, PCI en CNM16 zijn onbekend. Er bestaat

15 Het woordvoerdersoverleg, in de wandeling ‘broodjeslunch’ geheten, bestaat sinds 1968. Zie voor het ontstaan ervan hoofdstuk 7. 16 CNM = Commissie Nieuwe Media, net als PCI een ondercommissie van de Voorlichtingsraad. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 93

weliswaar een Central Office of Information (COI), te vergelijken met DPC17, maar die kent geen interdepartementaal samengesteld klankbord of klantenraad. Het heeft slechts bilaterale contacten met de departementen.3.22

In 2001 heeft Wallage moeten vaststellen dat het Britse voorbeeld veel minder aanlokkelijk is dan het op het eerste gezicht leek. Het PCI-studiebezoek aan Londen maakt duidelijk dat de Irak-oorlog en de rol die de politieke communicatie daarbij heeft gespeeld, daarin geen verbetering hebben gebracht. Integendeel zelfs. Vaak bieden studiereizen en werkbezoeken nieuwe inzichten die tot nieuwe impulsen kunnen leiden voor de eigen beroepspraktijk. Dat is bijvoorbeeld het geval met het VoRa-werkbezoek aan Canada in 2005. Die heeft in het bijzonder gestimuleerd tot het huisstijlproject. Soms leert een werkbezoek dat de eigen aanpak nog niet zo verkeerd is. Dat is met de PCI-reis naar Londen het geval. Die geeft in ieder geval geen aanleiding om het radicaal over een andere boeg te gooien.

Naar een permanente campagne De commissie-Wallage stelt in 2001 dat vertrouwen winnen en behouden niet meer een zaak is van verkiezingscampagnes alleen. “In feite hebben de meeste politieke partijen en de coalities van de dag zich al ingesteld op een permanente campagne, zoals regeren ook trekken lijkt te krijgen van permanent campagne voeren. Kenmerkt de verkiezingscampagne zich door een verhoogde hectiek, de omvang en intensiteit van het nieuwe medialandschap enerzijds en de ‘zappende staatsburger’ anderzijds maken die hectiek tot een permanent verschijnsel. Voorlichting en communicatie verschuiven zo van een belangrijk verschijnsel in de marge van het proces van beleidsontwikkeling en –verantwoording naar het hart ervan.”3.23 Het is de enige keer dat de commissie-Wallage ‘coalitie’ noemt. Haar pleidooi voor een ‘permanente campagne’ van de ‘coalitie van de dag’ is begrijpelijk in de opgebouwde redenering. Maar en passant gunt de commissie politieke partijen, met inbegrip van regeringspartijen, ook hun permante campagne. De commissie gaat er kennelijk van uit dat de coalitie en de onderscheiden coalitiepartijen in hun permanente campagnes dezelfde kant op werken. Mocht zij het destijds als een vanzelfsprekendheid hebben aangenomen, de latere praktijk leert anders.

Na de presentatie van het rapport ‘In dienst van de democratie’ (2001) heeft de VoRa, simultaan met de opstelling van het kabinetsstandpunt daarover in 2002, voortvarend een plan van aanpak opgesteld, het actieplan-Wallage. In verschillende werkgroepen worden de afzonderlijke aanbevelingen uitgewerkt. De aanbevelingen voor de permanente campagne worden uitgewerkt in de werkgroep Strategie.

Sneller dan verwacht krijgt de VoRa de kans zijn denkbeelden op de goede plek naar voren te brengen. Door de val van het kabinet-Balkenende I zijn er nieuwe verkiezingen noodzakelijk. Kort na de verkiezingen van 23 januari 2003 vraagt een delegatie van de VoRa belet bij de demissionaire minister-president in de verwachting dat hij, op grond van de verkiezings-

17 DPC = Dienst Publiek en Communicatie. 94 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

uitslag, een belangrijke rol zal gaan spelen in de formatie. Ze heeft een presentatie bij zich, waarin enkele krantenkoppen zijn opgenomen van artikelen, waarin de val van het kabinet wordt geanalyseerd. De belangrijkste verwijten gaan in de richting van de LPF die zich – zacht gezegd – een weinig stabiele coalitiepartner heeft getoond. Maar daarnaast zijn er koppen die spreken van een gebrek aan regie bij de minister-president. En om dergelijke krantenkoppen in het vervolg te voorkomen heeft de VoRa een voorstel. De strekking van het voorstel is een permanente campagne te voeren, onder de regie van de minister-president. Een campagne waarvan de basis eigenlijk al in de kabinetsformatie moet worden gelegd.

Heel veel illusies heeft de VoRa niet. Een kabinetsformatie is een lastige puzzel, waar verschillende partijen hun stempel op willen drukken. Politiek-inhoudelijke vernieuwingen kunnen dan volop aan de orde komen, maar om ook vernieuwing in het proces te brengen die uitmondt in een aansprekend regeerakkoord dat als start van een blijvende communicatie met de samenleving kan dienen, vergt wat meer. Onder meer (in)formateurs die de moed en de verbeeldingskracht hebben het nu eens op een andere manier te doen. De collegebe- sprekingen in Rotterdam in 2002 hebben weliswaar laten zien dat het kan, maar daarvoor is wel een leidende partij nodig die daar duidelijke opvattingen over heeft. In Den Haag zijn de verhoudingen wat weerbarstiger, wat minder kneedbaar. De VoRa is al blij als de RVD de opdracht krijgt om een pre-constituerend beraad te organiseren. “Het constituerend beraad is het sluitstuk van de kabinetsformatie, schrijft het ‘Handboek voor aantredende bewindspersonen’ zakelijk. “Daarin worden afspraken gemaakt over portefeuilleverdeling etc., en over de hoofdlijnen van de regeringsverklaring, die in de eerstvolgende echte ministerraad (na de beëdiging) worden bevestigd.”3.24 De bijeenkomst die daaraan vooraf gaat moet geen sluitstuk zijn, maar een start. Van een permanente campagne.

Aan de vooravond van de beëdiging van het kabinet Balkenende II gaat het dus anders. De bewindspersonen in spe komen op 26 mei 2002 in het Catshuis bijeen, waar ze de kans krijgen zich nader aan elkaar voor te stellen. Daarna gaan de SG van Algemene Zaken, Wim Kuijken, en de DG RVD, dan Eef Brouwers, in op de verschillende aspecten van de eenheid van kabinetsbeleid. De SG concentreert zich op de staatsrechtelijke kanten ervan, de DG RVD spitst zijn verhaal toe op de beeldvorming. Een film waarin enkele oud-bewindslieden behartigenswaardige adviezen geven, complementeert het programma. Ook de oudgedien- den in het nieuwe kabinet waarderen deze aanpak zeer. Sindsdien is het een vast element geworden van de start van een nieuw kabinet.

Het veelbelovende begin van het kabinet-Balkenende II krijgt geen overeenkomstig vervolg. Bij herhaling spreken bewindslieden elkaar in het openbaar tegen. In menig weekend zegt de ene minister op zaterdag het een en een collega op zondag iets anders. In de Trêveszaal uit naar verluidt de minister-president bij herhaling zijn teleurstelling daarover en roept zijn collega’s op toch vooral de eenheid van de regering te bewaren. Menig minister haalt over die oproepen zijn schouders op en denkt aan ‘Jack-het-lek’, aan de inspanningen van politiek assistent van de minister-president Jack de Vries, die erop zijn gericht hem en zijn partij langs ondoorgrondelijke wegen bij de media in een zo gunstig mogelijk daglicht te De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 95

plaatsen. De Vries voert een permanente campagne. Hij interpreteert de aanbeveling van ‘Wallage’ echter niet in het belang van de coalitie, maar in het belang van de politieke partij van zijn ‘opdrachtgever’. De politiek assistenten van andere CDA-bewindslieden worden aangemoedigd hem daarin te volgen. Op twee momenten ervaren Financiën-voorlichters wat dat betekent. Aan de vooravond van een overleg tussen de minister-president en de minister van Financiën over de nieuwe begroting belt een ANP-journalist met de vraag of in dat overleg ook aanpassing van de belastingschijven aan de orde is. De vraag wekt verbazing. De agenda van dergelijk overleg wordt gewoonlijk bepaald door Financiën. En daarnaast is een VVD-minister bepaalt niet happig op belastingverhoging. Op de vraag waar die wijsheid vandaan komt, wordt geantwoord: van AZ. Navraag bij de RVD levert ook daar slechts verbazing op. Of eigenlijk een bevestiging van wat al lang wordt vermoed.

Iets vergelijkbaars doet zich voor in de aanloop naar het referendum in 2005 over het ‘Europees Verdrag tot Vaststelling van een Grondwet voor Europa’. De directeuren Communicatie en de politiek assistenten van de minister-president en de twee vicepremiers overleggen met campagneleider Jan Goeijenbier. Ze praten over de verschillende activiteiten en de inzet van bewindslieden daarbij. Met elkaar vinden ze het een goede gedachte als de bewindslieden gezamenlijk op een vrijdag na de ministerraad flyers gaan uitdelen op de terrassen van het Plein. Ze zullen het allemaal bij de eigen bewindslieden bepleiten. Zalm heeft er geen trek in. Hem is ter ore gekomen dat in de media het gerucht gaat dat CDA- ministers zich inspannen om in de nieuwe begroting de koopkracht van ouderen overeind te houden. En dat terwijl Financiën op zijn aanwijzing druk aan het cijferen is hoe dat het beste zou kunnen. De minister is op zijn zachtst gezegd not amused en zeer beslist in zijn besluit. Hij flyert niet mee. Het NOS Journaal maakt de betreffende vrijdag een item van het flyeren. Die bevat een shot van Zalm op de stoep van Binnenhof 19. Hij krijgt de vraag voorgelegd of hij niet mee moet doen. Zijn antwoord komt erop neer dat staatssecretaris Atzo Nicolaï (VVD), die als bewindspersoon verantwoordelijk is voor het referendum, ook namens hem de folders uitdeelt.

Het ‘Handboek voor aantredende bewindspersonen’ is heel duidelijk over de eenheid van kabinetsbeleid. “Om de eenheid van het regeringsbeleid te kunnen garanderen werd besloten om de ministerraad aan te wijzen als het orgaan dat de eenheid van het beleid moest verzekeren”.3.25 Er kan uit worden afgeleid dat bewindspersonen daarin hun rol moeten vervullen. De drang zichzelf te profileren kruipt echter waar het niet gaan kan. Vaak ingefluisterd en aangemoedigd door politiek assistenten, soms ook heel expliciet toegegeven door bewindspersonen zelf. Dan attenderen ze op de verschillende petten die ze hebben. Bijvoorbeeld die van kandidaat op de lijst van hun partij. Zo verschijnt op een zaterdagmiddag Wouter Bos18, dan staatssecretaris van Financiën, in het VARA-programma Spijkers met koppen. Hij laat weten dat de hypotheekrenteaftrek moet worden aangepakt. Hij ziet daarin geen kwaad, want hij spreekt als kandidaat voor de dan nog op te stellen PvdA-kieslijst. De voorlichters denken daar het hunne van. Besloten wordt Bos dringend te

18 Wouter Bos is van 2000 tot 2002 staatssecretaris van Financiën. Hij is Willem Vermeend in die functie opgevolgd. Van 2007 tot 2010 is hij minister van Financiën. 96 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

adviseren snel de minister te bellen, voordat de media hem daarover informeren en hem naar zijn mening vragen. In de tussentijd wordt Zalm door een van zijn voorlichters gebeld. Als Bos later Zalm aan de lijn krijgt, wordt hij ontvangen met de woorden: “zo, je komt je ontslag aanbieden?” Vervolgens spreken ze een gedragslijn af voor het geval er een uitnodiging komt voor het dinsdagse Vragenuurtje in de Tweede Kamer. Daar hoeft niet lang op te worden gewacht.

In het tweede kabinet-Balkenende weet D66-minister Alexander Pechtold enkele malen kort na elkaar opzien te baren. Eerst verwijt hij in het blad van de SGP-jongeren premier Balkenende dat hij bijdraagt aan de ongerustheid over het terrorisme door overmatig te waarschuwen voor mogelijke aanslagen. Later noemt hij de Haagse politiek in maandblad Opzij “veel vuiler en vunziger dan mensen denken”. In de ministerraad krijgt hij van Gerrit Zalm, die dan de premier vervangt, een emmer met sop en een luiwagen met dweil aangereikt. Hij mag beginnen met het uitmesten van de Augiasstal die hij in Den Haag heeft aangetroffen.

Pechtold meent aanvankelijk dat ook ministers aan het maatschappelijk debat mee moeten kunnen doen. Maar of bewindslieden nu afwijken van de eenheid van regeringsbeleid omdat ze verkiesbaar zijn voor het parlement of omdat ze het maatschappelijk debat willen voeden, zelfs als de directe collega’s een oogje dichtknijpen is er altijd nog de Tweede Kamer die ze ter verantwoording roept. De communicatieprofessionals in hun omgeving horen hen daarvoor op voorhand te behoeden. Zij mogen ondersteuning bieden bij partijpolitieke optredens, maar moeten tegelijkertijd voorkomen dat die de eenheid van het zittende kabinet doorkruisen.

‘Haagse fluisteraars’ helpen Balkenende IV om zeep De botsing van de ‘permanente campagne’ van het kabinet Balkenende IV, waarvoor de VoRa zich sterk heeft gemaakt, met de permanente campagnes van de afzonderlijke coalitiepartijen leidt uiteindelijk tot de ondergang van het kabinet. Ook van dit kabinet is het begin veelbelovend. De presentatie is al weer een stap verder op de weg die de VoRa als ideaal ziet. Er is een korte en krachtige titel, ‘Samen werken, samen leven’ en de boodschap is helder: werken aan “groei, duurzaamheid, respect en solidariteit”. Tevens toert het kabinet honderd dagen door het land om de oren te luisteren te leggen in de samenleving. Talloze werkbezoeken worden afgelegd, er wordt goed naar de zorgen geluisterd van de mensen in het land en af en toe worden er namens het kabinet wat gedachten voorgelegd.3.26 Het enthousiasme dat wordt ondervonden is groot, maar niet geheel zonder argwaan. Het kabinet krijgt de waarschuwing dat het hier niet bij mag blijven, dat het over een jaar moet laten weten hoe de vlag erbij hangt.

Maar na dit enthousiasmerende begin is de vaart er snel uit. Het kost allereerst veel moeite het regeerakkoord en de opgedane indrukken in een aansprekend beleidsprogramma samen te brengen. Onder de eindredactie van Jack de Vries dijt het qua omvang bescheiden coalitieakkoord uit tot een document met maar liefst 74 speerpunten. Belangrijker is de De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 97

ontwikkeling van een kabinetsbreed communicatieplan. Verschillende versies worden door de CoördinatieGroep namens de VoRa opgesteld en bijgesteld. Ze worden voorgelegd aan het overleg van minister-president en vicepremiers. Ook wordt er gewerkt aan de voorbereiding van activiteiten die moeten plaatsvinden wanneer het kabinet een jaar aan het bewind is. Om de belofte waar te maken, die bij de start van het kabinet is gedaan. Uit het Torentje komt echter geen helder signaal. De CG kan niet verder. Het communicatieplan komt er niet. De beloofde ‘terugkombijeenkomst’ gaat niet door. Het eerder zorgvuldig opgebouwde vertrouwen krijgt geen versterking.

‘Dirty war’ Eind 2011 constateert Den Haag-veteraan Max van Weezel dat de ‘permanente campagnes’ van de coalitiepartijen in de nadagen van het kabinet-Balkenende-Bos zijn uitgemond in een ‘dirty war’. De spindoctors van CDA en PvdA proberen elkaar te overtreffen in het zwartmaken van de boegbeelden van de andere partij.3.27 Van Weezel beschrijft in het op 9 oktober 2011 gepresenteerde boek ‘Haagse fluisteraars’ de val van het kabinet en toont en passant de ondraaglijke lichtheid aan van het bestaan van politiek assistenten die zich op het pad van voorlichting en spindoctoring begeven.

Sommige politici, en in hun entourage menig medewerker, lijken de politiek als een jongensboek te beleven, waarin de ene jeugdbende de andere bestrijdt. Alles lijkt geoor- loofd in de strijd om de dominantie in de beeldvorming. Soms is het vermakelijk. Van Weezel beschrijft een interview met Wim Kok, toen minister van Financiën, over de toekomst van de sociaaldemocratie aan de vooravond van de verkiezingen van 1994. De toenmalige partijvoorzitter Felix Rottenberg heeft het allemaal gearrangeerd. Plaats van het vraaggesprek is het Vakbondsmuseum. De vragen worden Van Weezel en zijn collega Leonard Ornstein in de mond gelegd en Rottenberg en Dig Istha, dan campagneleider van de PvdA, zullen er wel voor zorgen dat Kok de gewenste antwoorden geeft over de samenwerking met het CDA in het laatste kabinet-Lubbers. Van Weezel: “Het echte gesprek in het Vakbondsmuseum liep anders. “Ik weet dat ik word omringd door adviseurs die vinden dat ik afstand moet nemen van alles waarvoor ik de afgelopen vier jaar heb gestaan”, zei Kok zonder blikken of blozen. “Ikzelf denk dat je de verkiezingen alleen kunt winnen als je jezelf niet verloochent.” “Kok is er premier mee geworden”, voegt Van Weezel er droogjes aan toe.

Maar zo loopt het niet altijd af. Want Rottenberg heeft wel degelijk school gemaakt. Er zijn (PvdA-)politici die vatbaar zijn voor zijn benadering en er zijn tal van leerlingen uit zijn Niet Nix-school die zijn lessen in praktijk willen brengen. Maar wat de makke is van het algemeen vormend onderwijs, daarin schiet ook zijn scholing tekort. Hij brengt ze bij hoe ze in alle moderne talen ‘timmeren’ moeten schrijven, maar vergeet ze te scholen in de ambachtelijkheid van het timmeren zelf. Dat komt aan het licht als zijn leerlingen alle ruimte krijgen in het laatste kabinet-Balkenende. Aan alle PvdA-bewindslieden zijn persoonlijke assistenten, politiek adviseurs of hoe ze ook mogen noemen, toegevoegd, van wie menigeen uit ‘Felix’ Academie’ komt. 98 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Ze stuiten echter op een ingewerkte ploeg aan de kant van het CDA, waar bekwaam de ‘underdog’ wordt gespeeld. Van Weezel voert Jeroen de Graaf ten tonele, de opvolger van Jack de Vries als Balkenende’s politiek adviseur. “Bos had zich omringd met adviseurs die een groot deel van hun tijd staken in het debunken van Balkenende. Er was van het begin af aan sprake van bad vibes, en als politiek assistent word je dan in zo’n proces meegezogen”. De Graaf gaat gemakshalve voorbij aan een ontwikkeling binnen het CDA die begin jaren negentig een aanvang neemt met Frits Wester als woordvoerder van Elco Brinkman en door Jack de Vries met groot elan is voortgezet. Wat aan PvdA-zijde de ‘school van Felix’ is, is bij het CDA de ‘school van Jack’. Onder de eerste drie kabinetten-Balkenende is die laatste behulpzaam bij het electoraal een kopje kleiner maken van LPF, D66 en VVD bij de eerstvolgende verkiezingen. De PvdA onder Bos neemt zich daarom in 2007 voor om het allemaal anders te gaan doen. En met hem de verse politiek assistenten. Ze lijken in Alastair Campbell hun held te zien, hoewel die in Groot-Brittannië al in 2003 het veld heeft moeten ruimen.

Tussen de in hun uiterste loyaliteit niets ontziende politiek medewerkers, de franc-tireurs in de politieke communicatie, staan de voorlichters van het departement. Zij voelen zich gebonden aan hun eigen normenkader. Iedereen – ook degenen die hun bewindslieden in partijpolitieke aangelegenheden terzijde staan – heeft zo zijn gedachten over de activiteiten van de politiek assistenten. Maar het meest opvallend is wel het gebrek aan inlevingsvermogen dat ze aan de dag leggen. Die blijkt onder andere uit het voorbijgaan aan het meest voor de hand liggende. Nederland kent bijvoorbeeld geen één-partij-regeringen, maar coalitiere- geringen. De daarin deelnemende partijen zullen daarin moeten investeren. Een partij die dat niet wil, moet er niet aan beginnen. Tegen elkaar in spinnen in een coalitie levert uitsluitend verliezers op.

Een tweede voorbeeld betreft het onderscheid tussen ‘kijkcijfers’ en ‘bereikcijfers’. Direct na de moord op Fortuyn en de verkiezingen van 2002 heeft de VoRa een al eerder gememo- reerde ‘Benen-op-tafel-sessie’ belegd. Besproken wordt de vraag: valt er te leren van de nederlaag die aan de paarse partijen is toegebracht? Motivaction geeft het antwoord: jullie preken te veel voor eigen parochie. Daardoor kan het gebeuren dat de late night show Pauw & Witteman uitgroeit tot het belangrijkste politieke tv-programma, afgaande op de aanwezigheid van politici. De kijkcijfers spreken het ook niet tegen. Maar wie verder kijkt, wie een analyse maakt van de kijkers naar Pauw & Witteman ziet dat het geen dwarsdoorsnee is van het electoraat. Het is een doorsnee van de groep waartoe politici en hun politiek assistenten zelf graag willen behoren. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 99

Jan Schinkelshoek19, die vanuit verschillende invalshoeken ervaring heeft met de overheidscommunicatie, ziet de benadering van Frits Wester en Jack de Vries met lede ogen aan. ‘Veramerikanisering’ noemt hij het in het boek van Van Weezel. Hij vergist zich, want achter de oppervlakkigheid die Schinkelshoek met deze typering wil suggereren, gaat in de Verenigde Staten wel degelijk een zekere ambachtelijkheid schuil. Die ontbreekt echter in het Haagse. Hier heeft men slechts kennis genomen, zo lijkt het, van het aspect ‘zenden’ in de communicatie. Maar communicatie is allereerst luisteren, dan je verplaatsen in je publiek – door met hun ogen naar jezelf te kijken – en dan pas goed doordacht en goed voorbereid je boodschap formuleren. Onder de politiek assistenten en hun opdrachtgevers ontkent niemand het belang van communicatie, de meesten beseffen zelfs dat het hun belangrijkste instrument is in het dagelijkse politieke debat, maar er ook echt de tijd voor nemen is er nauwelijks bij. Het gaat er bijna altijd even tussendoor. Dat is in Amerika wel anders. Van Weezel neemt waar, beschrijft in ‘Haagse fluisteraars’ wat hij ziet en laat de conclusies aan de lezer over. Zijn beschrijvingen bieden tal van scoringskansen voor open doel. De belangrijkste is dat niemand wijzer is geworden van al het door Van Weezel beschreven gespin. De betrokken politici niet, want Balkenende en Bos ruimen in 2010 roemloos het veld van de Haagse politiek. Ook de overheidsvoorlichting is er niet beter op komen te staan, want in de ogen van de journalistiek is ze verdacht geworden. Maar het belangrijkste is dat de Nederlandse burgers er niet beter van zijn geworden. Hun vertrouwen in de politiek in het algemeen is gedaald.

Spindoctoring Het verschijnsel spindoctoring legt een schaduw over de overheidscommunicatie. Er zit een negatieve ondertoon in, die ver af staat van professionele overheidscommunicatie. Er zit een geurtje aan van verdraaien van feiten, van eenzijdig benadrukken van de eigen rol tegenover die van andere partijen. Van het overdrijven van bepaalde voordelen, van het bagatelliseren van mogelijke nadelen. Bij verschillende waarnemers bestaat het beeld dat alle overheidsvoorlichting ‘spindoctoring’ is. Dat de overheid dus eigenlijk constant ‘propaganda’ bedrijft. En dat niet alleen politiek assistenten zich hieraan schuldig maken.

Voorlichters werken voor opdrachtgevers, die zij zo professioneel mogelijk willen bedienen. Zij proberen die opdrachtgevers behulpzaam te zijn bij het vertellen van hun boodschap aan dat deel van het publiek waarvoor die in het bijzonder is bedoeld. Net als lobbyisten laten de communicatieprofessionals de opdrachtgevers, als het erop aan komt, het verhaal zelf vertellen. Zij wijzen hem de weg, reiken de argumenten in de goede samenhang aan, voorzien de mogelijke tegenargumenten van een reactie, oefenen zo nodig met de

19 Jan Schinkelshoek kent de Haagse politiek vanuit verschillende invalshoeken. Begonnen als parlementair redacteur wordt hij eerst voorlichter van de CDA-fractie (1983-1990) en daarna directeur Voorlichting bij het ministerie van Justitie (1990-1994). Daarna is hij achtereenvolgens hoofdredacteur van de Haagsche Courant (1994-2001), directeur Communicatie bij de Rabobank (2001-2006) en lid van de Tweede Kamer (2006-2010). 100 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

opdrachtgevers, maar uiteindelijk moeten die zelf aan de slag. Als dat is gebeurd zijn de voorlichters net als de lobbyisten beschikbaar voor de nazorg. In de praktijk komt het erop neer dat de naar voren gebrachte argumenten in andere bewoordingen nog eens worden herhaald en dat de tegenargumenten nader worden geïllustreerd. Is dat spindoctoring of propaganda? Het verhaal van de opdrachtgevers wordt ondersteund en dat is altijd eenzijdig, hoezeer de verschillende kanten ook worden belicht. Degenen die zich daarin niet kunnen vinden, hebben alle ruimte hun eigen verhaal te vertellen, kunnen waar het zinvol wordt geacht aangeven waarin het tekortschiet. De professionele overheidsvoorlichters die daarna weer om een reactie worden gevraagd, zullen hun best doen het eigen verhaal zo overtuigend mogelijk overeind te houden. Expliciet en impliciet dragen zij zo bij aan de beeldvorming – in eerste aanleg bij de media en vervolgens ook bij burgers – van de kwaliteit van het voorgestane beleid en van de personen die daar de vertolkers van zijn. Naarmate de voorlichters hun werk beter doen in de advisering van hun opdrachtgevers en in de nazorg richting media en publiek, kan het beeld gunstiger uitpakken. Het zij zo. Het zijn de ‘klanten’ die uiteindelijk alle informatie van de overheid, van de regering, plaatsen tegenover de informatie die ze van anderen krijgen, die haar vergelijken met de eigen waarnemingen en vervolgens hun oordeel vormen. Overheidscommunicatie vindt dus plaats in relatie met mondige burgers, die niet alles voor zoete koek slikken. En wordt daarnaast constant begeleid door onafhankelijke media, die alle claims van overheid en politiek kritisch van alle kanten beschouwen. Over ‘spindoctoring’ in de zin van ‘overheidspropaganda’ kan dus eigenlijk niet worden geklaagd. Burgers en media zijn er immers zelf bij.

Echte professionele voorlichters doen niet zelf aan spindoctoring. Zoals zij het publieke optreden aan hun opdrachtgevers overlaten, zo geven zij ook geen draai aan een politieke boodschap. Zij lichten toe. Vroege voorbeelden van ‘spindoctoring’ hebben zich voorgedaan in het kader van Amerikaanse presidentsverkiezingen. Aan de vooravond van televisiedebat- ten tussen de kandidaten worden senatoren en leden van het Huis van Afgevaardigden van de eigen partij door partijstrategen aangemoedigd na afloop snel aan de media, vooral in de eigen regio, te laten weten wat ze ervan vinden. En zo mogelijk onderwerpen te noemen die voor hun kiesdistrict van groot belang zijn. Voor menig kijker naar de debatten blijkt deze duiding bepalend voor de mening die ze nog aan het vormen zijn. En op die manier beïnvloedt het spinnen zo waarschijnlijk ook het stemgedrag.

Binnen de Nederlandse context dient zich begin 2003 een goed voorbeeld aan van hoe dat kan uitpakken. In de aanloop naar de verkiezingen, die op 22 januari worden gehouden, vinden er zoals gebruikelijk verkiezingsdebatten tussen lijsttrekkers plaats. Na het eerste – door RTL georganiseerde – debat wordt er aansluitend aan enkele waarnemers, onder wie oud-LPF-minister Herman Heinsbroek en Volkskrant-journalist Jan Tromp, gevraagd wat ze ervan hebben gevonden. Hun onomwonden conclusie is dat PvdA-lijsttrekker Wouter Bos de winnaar is. Een opiniepeiling die iets later wordt gehouden vertoont hetzelfde beeld. Politiek journalist Michiel Zonneveld schrijft daar later over: “Journalist Jan Tromp bombardeerde de PvdA-leider in de studio tot ‘de ontdekking van de avond’. Oud-LPF- minister Herman Heinsbroek vond ook dat Bos beter overkwam dan de andere lijsttrekkers De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 101

en was vervolgens buitengewoon kritisch over VVD-voorman Gerrit Zalm. De commentaren van Heinsbroek en Tromp zetten de toon voor de rest van de verkiezingscampagne nog niet volledig. Het RTL-journaal van een dag later gaf de doorslag. Dat opende met het nieuws dat Wouter Bos volgens de kiezers de grote winnaar en Zalm de grote verliezer was.”3.28

Deze ‘spindoctoring’ pakt voor Bos succesvol uit. Alhoewel niet helder is in hoeverre PvdA- strategen hierin zelf de hand hebben gehad. En of Heinsbroek wellicht nog even zijn gram wilde halen over Zalm, die volgens de LPF de stekker uit het eerste kabinet-Balkenende zou hebben getrokken. Waar het om gaat is, dat een kabinet mensen met enig gezag weet te motiveren de positieve kanten van het kabinetsbeleid voor het publiek te belichten. Maar in de discussies over ‘spindoctoring’ wordt aan deze vorm niet of nauwelijks aandacht besteed. Daarin wordt meestal bedoeld dat de voorlichters, de politiek assistenten zelf een draai aan de informatie geven.

In haar studie over spindoctoring beschrijft communicatiewetenschapper Eliane Schoonman vier verschillende scholen. De natuurlijke school vindt, in haar opvatting, dat de praktijk van spindoctoring strikt verboden zou moeten worden. De leden van deze school geloven in de waarheid, feiten en eerlijkheid en wijzen het toekennen van een subjectieve betekenis af. Direct aanpalend aan de natuurlijke school bevindt zich, in haar ogen, de ethische school. Deze verschillen essentieel van elkaar als het gaat om het toekennen van betekenis. De volgers van de ethische school geloven niet dat het toekennen van betekenis aan beleid onder alle omstandigheden vermeden moet worden. Een (grote) groep professionals die gelooft dat communicatie en public relations deel uitmaken van de good‘ news business’, wellicht als tegengesteld aan journalistiek dat deel uitmaakt van de ‘bad news business’, vormt in de zienswijze van Schoonman de pragmatische school. Als laatste voert zij de spinschool op. In deze groep wordt altijd geloofwaardigheid, en vooral ‘effect’ voorop gesteld. Waarbij ‘effect’ hier in haar ogen het best gedefinieerd kan worden als het ‘maximale effect voor de geloofwaardigheid van de organisatie of bestuurders’.3.29

Is het zinvol een analytisch onderscheid te maken waar de praktijk zich zonder theoretische onderbouwing ontwikkelt? De etiketten worden te pas en te onpas geplakt door zowel de beoefenaren ervan als de mensen die ernaar kijken. Ook Schoonman is niet helemaal tevreden met haar eigen analyse. “De vraag resteert of het nou ‘mag’ of niet, spindoctoring. De vier scholen zijn tot nu toe met zoveel mogelijk respect beschreven. Wat voor de één goed is, is dat voor de ander immers nog niet. Toch denk ik dat er een sterke indicatie is, spindoctoring af te wijzen. Een spindoctor kan alleen functioneren in een wereld waar liegen en bedriegen niet de norm is, zo goed als dieven een omgeving zonder steelgedrag nodig hebben. Als stelen en liegen de norm zijn, breekt de anarchie los.” Waarna ze haar redenering hard doortrekt. “Als we met z’n allen tolereren dat er belangrijke feiten verdoezeld, verdraaid en verzonnen worden, dan tolereren we ook de eerstvolgende militaire aanval.”3.30

Wie scherp kijkt naar de schermutselingen in de VS en in het Verenigd Koninkrijk over de communicatie met betrekking tot de Tweede Golfoorlog, zal een eind in Schoonmans 102 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

redenering mee kunnen gaan. De Nederlandse praktijk van overheidscommunicatie kent geen voorbeelden van het opmaken van vals ‘bewijsmateriaal’ ter ondersteuning van een bepaalde beleidslijn. Wel zijn er voorbeelden van onvoldoende open communiceren waardoor burgers niet in staat worden gesteld zelf hun opvatting te ontwikkelen.3.31 En van het afdwingen van informatie door media en Kamer. Ook hier kan de Tweede Golfoorlog als voorbeeld dienen. Ondanks lang verzet wordt het kabinet-Balkenende IV gedwongen de commissie-Davids in te stellen, die de Nederlandse betrokkenheid daarbij gaat onderzoeken.3.32 ‘Spindoctoring’ roept verkeerde associaties op. Het is dus beter iedere schijn te vermijden. Eliaan Schoonman komt zelfs tot de conclusie dat in betrouwbare overheidsvoorlichting geen plaats is voor spindoctoring. Maar als het gaat om de vorm, waarbij onafhankelijke deskundigen worden gestimuleerd met enig gezag het belang van bepaalde beleidsonderdelen te benadrukken, is er niet zoveel mis mee. Ook voor hen geldt dat mondige burgers hun opvattingen zullen toetsen aan de eigen praktijk en dat media kritisch naar de onderbouwing van hun opvattingen zullen kijken. Voor kabinet en overheid is het belangrijkste dat het beleid via hen in bredere kring ondersteuning verwerft. En dat zo de indruk dat het kabinet voor eigen parochie preekt, wordt verminderd.

Een permanente campagne voor de coalitie Zoals er met een bepaalde vorm van ‘spindoctoring’ valt te leven, zo geldt dat ook voor een de door ‘Wallage’ bepleite ‘permanente campagne’ van een regeringscoalitie. Het is allereerst goed voor het kabinet zelf in zijn permanente slag om het publiek vertrouwen. Een positieve indruk van het kabinet in het algemeen, van het beleid en van de daadkracht ervan, kan het kabinet in moeilijke situaties net over de brug helpen. Binnen zo’n permanente campagne kunnen individuele bewindslieden ieder hun eigen plaats verwerven. Allen hebben binnen het eigen werkterrein wel onderdelen om op uit te blinken. En die ruimte moet ze ook worden gegund. Dat betekent wel dat alle bewindspersonen moeten kunnen aanvaarden dat er momenten zijn dat anderen met de eer van hun werk gaan strijken. Dat is vaak een uitvloeisel van een door media en publiek ervaren hiërarchie, een aspect van medialogica.

Kort voor Prinsjesdag 2001 doet zich een voorbeeld hiervan voor. Er is een conflict met de transportsector over de hoge benzineprijzen. De minister van Verkeer & Waterstaat (V&W) en de minister en de staatssecretaris van Financiën buigen zich erover. Zij overleggen in het grootst mogelijke geheim met vertegenwoordigers van de transportsector en weten op een zaterdagmorgen een akkoord te bereiken, waarvoor de staatssecretaris het eigenlijke werk heeft gedaan. Bij de afsluitende persconferentie krijgen de ministers alle aandacht van de media en staat de staatssecretaris er een beetje verloren bij. Mocht hij wat nadrukkelijk naar voren zijn geschoven, dan zou dat een potsierlijke indruk hebben gemaakt en de weerslag ervan in de media hoe dan ook praktisch nihil zijn geweest. Hij kan als laatste in de rij weinig toevoegen aan de verhalen van de ministers. Het leven van een politicus en bewindspersoon is dan hard, in het licht van de media.

In het ‘Handboek voor aantredende bewindspersonen’ valt te lezen dat “met het oog op de eenheid van regeringsbeleid bewindspersonen bij hun optreden in het parlement of De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 103

daarbuiten de handhaving van de homogeniteit van het kabinet niet in gevaar dienen te brengen.”3.33 Dat is bij het conflict over de benzineprijs ook niet gebeurd. Binnen het parlement gebeurt dat ook zelden. Maar de keren dat daar moet worden uitgelegd dat de uitspraken die verschillende bewindslieden buiten het parlement hebben gedaan, geen afbreuk aan die homogeniteit doen, zijn onder de kabinetten-Balkenende legio. Het klagen daarover blijft binnenskamers, iedereen beseft dat wie met één vinger naar een ander wijst met drie vingers naar zichzelf wijst. Ook over de activiteiten van politiek assistenten is het Handboek ondubbelzinnig helder. Sinds 1989 is daarin te lezen dat de politiek adviseur moet worden opgenomen in de ambtelijke organisatie, bij voorkeur bij het bureau van de SG20. “Een politiek adviseur zal echter nimmer bij een voorlichtingsafdeling worden geplaatst. Ook mag hem geen voorlichtingstaak worden gegeven.”3.34 De Principia van de overheidsvoorlichting zijn al sinds 1984 nog veel ondubbelzinniger. Daarin wordt een politieke woordvoerder niet alleen als een bedreiging voor de homogeniteit van het departement beschouwd, maar ook voor de consistentie van de beleidspresentatie van de regering. “Voor politieke beleidsondersteuning via voorlichtingsadviezen aan de bewindspersonen is de chef van de departementale voorlichtingsdienst de eerst aangewezene”. Indien een bewindspersoon hieraan niet voldoende heeft, zo valt in de Principia te lezen, dan mag de politiek assistent wel opgenomen worden ‘in een kleine groep van ambtelijke beleidsmedewerkers, ressorterend onder de SG’ en moeten diens taken en bevoegdheden bij de aanstelling openbaar worden gemaakt.

Het opvallende is dat waar de meeste overheidsvoorlichters – zoals het hoort – onbekend en niet of nauwelijks zichtbaar zijn, enkele politiek assistenten in de eerste tien jaar van de 21ste eeuw tot prominente mediapersoonlijkheden zijn uitgegroeid. Dat zegt niet alleen iets zegt over hun rolvervulling, maar ook over de media die van hun – niet zelden eenzijdige en gekleurde – informatie gebruik maken. Om maar te zwijgen van de schade die ze berokke- nen aan de homogeniteit van het departement en de consistentie van het regeringsbeleid.

Ten dienste van een politieke partij Financiën kent lange tijd geen politiek assistent voor bewindslieden. In de lijn die door Hans Hillen is geïntroduceerd worden bewindslieden ook bij hun publieke partijpolitieke optredens begeleid. Minister Gerrit Zalm heeft lange tijd niets op met collega-bewindslieden die een politiek assistent aantrekken. Hij, de VVD-minister, koketteert met twee woordvoerders van wie er één bij de FNV vandaan komt en lid is van de PvdA, en de ander voorlichter is geweest bij de Bisschoppenconferentie en lid is van het CDA. De contacten met partij en fractie moet je zelf onderhouden, is zijn opvatting. Pas als hij in 2003 ‘aanvoerder’ wordt van het VVD-smaldeel in het kabinet, veroorlooft hij zich een politiek assistent. Nu is de samenstelling van de directie Communicatie bij Financiën niet geheel ‘politiek neutraal’. Bij

20 Bureau SG is een groep van medewerkers, die onder de rechtstreekse leiding staat van de secretaris- generaal. Het takenpakket verschilt van departement tot departement. Het bureau ondersteunt de SG in diens coördinerende rol binnen het departement en in diens interdepartementale, het ministerie vertegenwoordigende, werkzaamheden. 104 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

vacatures wordt onder meer geworven onder voorlichters bij Tweede Kamerfracties. Hun affiniteit met het politiek gebeuren is een belangrijk pluspunt bij de selectie. Zo kent de directie qua samenstelling een staalkaart aan mensen die niet alleen goede overheidsvoorlichters zijn, maar daarnaast ook politiek geëngageerd. Het staat de onderlinge samenwerking zelden in de weg. En ook niet de ondersteuning van bewindslieden bij optredens in hun politieke partij en in verkiezingscampagnes.

Bij de gemeenteraadsverkiezingen (2002) en later bij de Tweede Kamerverkiezingen (2002 en 2003) laten de bewindslieden zich binnen hun eigen partij niet onbetuigd. Ze worden daarbij begeleid door medewerkers van de directie Communicatie. In het najaar van 2001 beslist Zalm dat hij beschikbaar wil zijn voor de VVD-kandidatenlijst bij de verkiezingen die op 15 mei 2002 worden gehouden. De directie Communicatie nodigt de media uit om dat uit zijn eigen mond te laten optekenen. Enkele journalisten informeren in de marge van de bijeenkomst terloops of dit soort van ondersteuning is toegestaan. Sterker nog, is de reactie, de directie Communicatie heeft Zalm in deze zin geadviseerd. Want als de partij naar buiten brengt dat Zalm beschikbaar is, komt de opvang van de pers bij de voorlichters van Financiën te liggen. Dan kan je er maar beter van meet af aan de hand in hebben. Op het VVD-congres waar de kandidatenlijst in grote chaos wordt opgesteld, wordt zelfs voorgesteld Zalm direct achter lijsttrekker Hans Dijkstal te zetten, op de plaats van Annemarie Jorritsma. Ternauwernood weet de partijelite dit te voorkomen. Maar verder op de lijst is het raak. Zittende Kamerleden ladderen geleidelijk aan naar onverkiesbare regionen om plaats te maken voor laaggeplaatsten als Ton Hooijmaijers.3.35 Zalm komt ongedeerd uit de strijd, zijn positie is eigenlijk onomstreden.

Na de gemeenteraadsverkiezingen is er bij de VVD van de rooskleurige verwachtingen op een gunstige verkiezingsuitslag nog maar weinig over. Groei naar 50 zetels zit er niet in. Integendeel. Er moet met verlies rekening worden gehouden. In het televisiedebat dat na de verkiezingen wordt gehouden maken de lijsttrekkers van PvdA en VVD, Ad Melkert en Hans Dijkstal een ontredderde indruk. Tegen het triomfalisme van de grote overwinnaar Pim Fortuyn, lijsttrekker van Leefbaar Rotterdam en bij de Tweede Kamerverkiezingen als lijsttrekker van de LPF21 hun grote uitdager, kunnen zij niet op. Binnen de VVD leidt dit tot een deels in het openbaar gevoerde discussie over de stijl van Dijkstal. In het niet zichtbare deel suggereren de VVD-kamercentralevoorzitters, die eerder al zo hun stempel op de kandidatenlijst hebben gedrukt, van lijsttrekker te wisselen. Dijkstal zou in hun ogen plaats moeten maken voor Zalm.3.36 De voor de buitenwacht zichtbare uitkomst van de interne discussie is de oproep van partijvoorzitter Bas Eenhoorn aan Dijkstal meer in Jip-en-Janneke-taal te praten en zijn campagneteam uit te breiden met extra adviseurs als Theo Monkhorst en Frits Huffnagel22.

21 LPF = Lijst Pim Fortuyn, door Pim Fortuyn zelf opgericht na zijn gedwongen afscheid bij de partij Leefbaar Nederland. 22 Theo Monkhorst en Frits Huffnagel zijn actieve VVD-leden die hun sporen hebben verdiend in de communicatie en het lobbywerk. Monkhorst was onder meer VVD-gemeenteraadslid in Den Haag. Huffnagel is in 2002 VVD-gemeenteraadslid in Amsterdam. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 105

Nog onbekend hiermee zoeken Financiën-voorlichters contact met de leiding van het VVD-campagnebureau. Aanleiding daarvoor is de rol die men op het oog lijkt te hebben voor Gerrit Zalm in de campagne. ‘Geheel vrijblijvend’, ‘meedenkend’ met de uitdagingen waarmee het campagnebureau is geconfronteerd, adviseren zij Dijkstal tot half april rust te gunnen en vooral geen extra adviseurs om hem heen te plaatsen. Hij heeft eerder behoefte aan één, hooguit twee adviseurs dan aan een hele batterij, die met hun onderlinge gekwetter en goedbedoelde meningen zijn zelfverzekerdheid eerder ondermijnen dan ondersteunen. In VVD-kring denkt men daar anders over, zoals enige tijd later bekend wordt. Relevanter voor de Financiën-voorlichters is echter dat er bij het campagnebureau geen ideeën zijn over de inzet van Zalm, toch kandidaat nummer 3 op de lijst. Alle inzet concentreert zich op de lijsttrekker. Verzoeken om optredens van Zalm zullen naar de directie Communicatie worden doorgestuurd en verder is hij vrij om te doen wat hem goeddunkt.

Binnen de directie Communicatie ontstaat de gedachte Zalm met Fortuyn in debat te laten gaan. Hij is minder belast dan bijvoorbeeld Dijkstal. Zalm is niet geheel ongenegen, maar wil eerst kennis nemen van het boek ‘De puinhopen van acht jaar Paars’ van Fortuyn . Op de dag van de presentatie, 14 maart 2002, gaat het hoofd van de Financiën-bibliotheek naar het Internationaal Perscentrum Nieuwspoort om als een van de eersten het boek te bemachti- gen. Hij komt ontzet door het taart-incident23 terug. Maar het boek is binnen. In onderling gesprek wordt nagedacht over een gepaste reactie. Een opiniestuk in een van de dagbladen? Een uitdaging voor een openbaar debat? En zo ja, wat is dan het beste moment? Op ‘guidance’ van de VVD-campagneleiding hoeft niet te worden gerekend.

De communicatieadviseurs van Financiën wordt echter niet de armslag gegund die bij de planning van de inzet van Zalm was toegezegd. Met Barend & Van Dorp zijn afspraken gemaakt voor de uitzending op Koninginnedag, die in het Kurhaus wordt opgenomen. Een thuiswedstrijd voor Zalm. Alles is in kannen en kruiken totdat ze onverwacht de mededeling krijgen dat de VVD-campagneleiding afspraken heeft gemaakt met de NOS voor een uitzending die in tijd overlapt. De VVD wil dat Zalm in Café Brasserie Dudok aan de Haagse Hofweg in debat gaat met GroenLinks-lijsttrekker Paul Rosenmöller. Zalm moet derhalve bij Barend & van Dorp worden afgemeld. De excuses gaan vergezeld van een slagroomtaart, die in het programma in beeld wordt aangesneden. Het NOS-programma wordt een afschuwe- lijke grabbelton, waarin de twee politici in bijna een uur tijd slechts twee keer in de gelegenheid worden gesteld een statement af te geven. Aan presentator Ferry Mingelen wordt op omfloerste wijze de ergernis kenbaar gemaakt. Later, bij het gedevalueerde lijsttrekkers- debat, erkent hij dat de redactie in de evaluatie tot de opvatting is gekomen dat het programma veel te vol is geweest.3.37 Al met al is een goede kans voor de VVD verloren gegaan om een van zijn prominente Kamerkandidaten delen van het partijprogramma uit te laten dragen.

23 Pim Fortuyn kreeg op 14 maart 2002 bij de presentatie van zijn boek annex verkiezingsprogramma ‘De puinhopen van acht jaar Paars’ een taart in het gezicht gedrukt door een activiste van de Biologische Bakkers Brigade die daarbij riep: “Op naar de NUL zetels!”. 106 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Van het VVD-campagnebureau is voor de uitzending niets anders vernomen dan een bevestiging dat er een afspraak met de NOS is gemaakt. Nadien is het contact praktisch nihil. Zalm doet de optredens die hem zijn gevraagd. Steeds reist er een Financiën- voorlichter met hem mee, die de PowerPointpresentaties verzorgt, die hij bij zijn presentaties gebruikt. Staatssecretaris Wouter Bos, nummer 8 op de PvdA-kandidatenlijst, wordt op vergelijkbare wijze ondersteund. Er is wel wat gedoe of op de presentaties hun partijlogo’s of die van Financiën moeten worden getoond, maar dat wordt ten gunste van Financiën beslecht.

Tot 6 mei gaat alles zoals het gaat. De peilingen worden er weliswaar niet beter op, maar voor de kandidaten nummer 3 en nummer 8 en voor de ondersteuning door de directie Communicatie heeft dat geen zichtbare consequenties. Op 6 mei ’s ochtends wordt Zalm gefeliciteerd met zijn vijftigste verjaardag. Daarna reist hij naar Brussel voor een bijeenkomst van de eurogroep en de Ecofin24. Hij komt daar nooit aan. Als hij halverwege is, wordt bekend dat er op het Hilversumse Mediapark een aanslag is gepleegd op Pim Fortuyn. Spoorslags keert hij terug voor het spoedberaad van de ministerraad. De verkiezingscampagne ligt daarna stil. Na de begrafenis van Fortuyn op 10 mei komen er voorzichtig weer wat activiteiten op gang. De meeste lijsttrekkers blijven echterlow profile.

Voor de organisatie van het traditionele debat van de lijsttrekkers aan de vooravond van de verkiezingsdag is dat een nerveuze bedoening. De VVD- en de PvdA-lijsttrekker weigeren hun medewerking. Naarstig wordt er gezocht naar vervangers. CDA-lijsttrekker, Jan Peter Balkenende, en GroenLinks-lijsttrekker Paul Rosenmöller komen wel. Stoelen leeg laten staan, terwijl de regeringspartijen al dramatisch laag staan in de peilingen, is geen aantrekkelijke optie. Maar wie moet dan worden afgevaardigd? Bij de VVD komen ze bij nummer 3 uit, binnen de PvdA vinden ze pas op plaats 8 iemand die het aandurft. Dat leidt ertoe dat de twee bewindslieden van Financiën elkaar treffen in het gedevalueerde verkiezingsdebat. In de begeleiding laten de campagnebureaus het opnieuw af weten, de directie Communicatie vult de lacunes.

Zalm werpt zich op als VVD-aanvoerder Nog voor de verkiezingen gaat Zalm bij zichzelf te rade. Welke rol wil hij spelen als de verkiezingsuitslag een duidelijke nederlaag voor de VVD betekent? Hij maakt een korte analyse van de politieke situatie en de positie van de VVD daarin. “Met lood in de schoenen” gaat hij voor de verkiezingsdag naar VVD-lijsttrekker Dijkstal toe, “want ik heb een vervelende boodschap voor deze sympathieke man. Zeg hem dat zijn positie mijns inziens onhoudbaar is geworden en dat ik me na de verkiezingen kandidaat zal stellen voor het fractievoorzitterschap. Hij is nog niet toe aan denken over aftreden en reageert overigens verbazend rustig. Eerst de uitslag maar eens afwachten.”3.38

24 Ecofin is deRaad Economische en Financiële Zaken van de Europese Unie en is samengesteld uit de ministers (of staatssecretarissen) van Financiën en Economische Zaken van de 28 lidstaten. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 107

Na de verkiezingen die dramatisch voor de Paarse partijen verlopen is het zaak de brief, die anders waarschijnlijk snel via lekkage in de media zal belanden, op een ordentelijke wijze ergens neer te leggen. Ophef zoals in 1990 bij de overname van het VVD-partijleiderschap van Joris Voorhoeve door Frits Bolkestein moet als het enigszins kan worden voorkomen. In overleg met Zalm wordt besloten hiervoor NOS-redacteur Wouke van Scherrenburg te benaderen. Met haar wordt in Dudok afgesproken. Zij krijgt Zalms brief met een beknopte toelichting overhandigd. Nog dezelfde dag draagt ze vervolgens zorg voor een nette landing ervan.

Met instemming van de verkleinde fractie neemt Zalm de leiding over. Aanvankelijk heeft hij weinig trek de VVD na het forse verlies een nieuwe regering in te loodsen. Hij buigt later voor de forse druk omdat er anders geen stabiele regering – althans wat het aantal zetels in de Tweede Kamer betreft – valt te vormen. Zelf neemt hij daarin geen zitting. Hij beschouwt zich te zeer een gezichtsbepalende vertegenwoordiger van de Paarse kabinetten, waartegen het electoraat zo duidelijk stelling heeft genomen. Als de formatie eindelijk is voltooid neemt op het departement Hans Hoogervorst zijn plaats in. Steven van Eyck wordt op voordracht van de LPF staatssecretaris van Financiën.

Sneller dan verwacht dienen zich al weer Tweede Kamerverkiezingen aan. De numerieke stabiliteit van het kabinet blijkt geen garantie voor een intrinsieke stabiliteit. Het aanhoudende en soms – voor externe waarnemers – gênante onderlinge gekrakeel binnen de LPF brengt de fractieleiders van CDA, Maxime Verhagen, en VVD, Gerrit Zalm, ertoe minister- president Jan Peter Balkenende voor te stellen ‘de stekker eruit te trekken’. Bijna iedereen is deze mening al langer toegedaan, maar zelfs de uitwerking ervan is geheel in de stijl van dit van meet af aan ongelukkige kabinet.3.39

In januari 2003 zijn er dus weer verkiezingen voor de Tweede Kamer. Opnieuw overleggen de Financiën-voorlichters met het VVD-campagnebureau, ditmaal met de vraag naar de rol die ze voor minister Hans Hoogervorst zien weggelegd. De reactie is ook nu teleurstellend. In feite blijkt de campagneleiding slechts één persoon te kunnen ondersteunen, de lijsttrekker. De andere kandidaten komen in het verhaal niet voor. Zij worden geacht hun eigen campagne te voeren. Later komt er toch nog één uitnodiging via het campagnebureau. Of Hoogervorst naar Groningen kan om de VVD te vertegenwoordigen in een debat over het Europees landbouwbeleid. De Financiën-voorlichters zijn verbaasd. Wat voor eer valt er door de minister van Financiën voor de VVD te behalen in een debat over het landbouwbeleid ten overstaan van een grote groep Groningse boeren? Hogere subsidies, zoals zij willen, heeft hij niet te bieden. De loyale partijman Hoogervorst laat zich niet ontmoedigen en gaat er desondanks heen, begeleid door een Financiën-voorlichter. Andere departementen voeren ook nu weer een ander beleid met betrekking tot het begeleiden van bewindslieden. De merkwaardige situatie doet zich enkele keren voor dat bewindspersonen overdag bij het werkbezoek, dat vaak vooraf gaat aan een verkiezingsbijeenkomst, door departementale voorlichters worden begeleid en later op de dag, bij de verkiezingsbijeenkomst, door hun politiek assistenten. Bij Financiën wordt dat maar potsierlijk gevonden. 108 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Binnen het jaar is Zalm weer terug op het departement. Maar nu niet uitsluitend als vakminister van Financiën. Hij vervult drie functies in één: minister, vicepremier en ‘leider van het VVD-smaldeel’ in het kabinet. Met name ter ondersteuning in die laatste functie komt Kees Berghuis, dan VVD-fractievoorlichter, als politiek assistent naar het departement. Dat is wennen.

Voor velen is het weerzien met Zalm een verademing. Hij pakt de draad weer krachtig op, zoals hij dat ook onder Paars heeft gedaan. Het lijkt alsof er niets is veranderd, maar dat is schijn. Hij is veel bewuster geworden van zijn politieke rol. Dat blijkt uit verschillende details. Na afloop van het halfjaarlijkse overleg met de Stichting van de Arbeid wandelt hij meestal van het SER-gebouw aan de Bezuidenhoutseweg naar het departement aan het Korte Voorhout, glimlachend naar de haag van journalisten. Er wordt slechts pas op de plaats gemaakt als er vragen worden gesteld. Na het Najaarsoverleg in 2003 houdt hij de pas in bij het naderen van de journalisten en tracht hij vragen uit te lokken. Kennelijk is er behoefte aan een geluid vanuit het VVD-smaldeel in aanvulling op de verklaring die CDA-minister Aart-Jan de Geus namens het kabinet in de persconferentie zal afleggen.

De samenwerking met politiek assistent Kees Berghuis gaat goed. Regelmatig praten hij en de Financiën-voorlichters elkaar gezellig bij. Zo horen ze wat uit de krochten van de VVD. Ook praten ze over de in de media breed uitgemeten ‘strijd’ tussen de fractieleider in de Tweede Kamer en de ‘leider van het VVD-smaldeel’ in het kabinet. Beiden verklaren publiekelijk bij herhaling dat er niets aan de hand is, maar overtuigen doen ze het journaille niet echt. Ondanks de collegiale uitwisselingen legt Berghuis geheel buiten de Financiën- voorlichters om de basis voor een Buitenhof-uitzending op 19 februari 2006, aan de vooravond van de gemeenteraadsverkiezingen. Zalm zal daarin zijn staf breken over gemeenten die al te gemakkelijk de onroerende zaak belasting (OZB) verhogen. Zo wil hij zijn bijdrage leveren aan de VVD-verkiezingscampagne.

De informatie die hij van Berghuis krijgt is verre van optimaal. Lang heeft Financiën alle informatie over de OZB in eigen huis gehad, maar kort ervoor is de betreffende directie Financiën Publieke Lichamen (Fipuli) om bezuinigingsredenen opgeheven en zijn de taken deels overgedragen aan BZK. Met stijgende verbazing kijken de Financiën-voorlichters naar de uitzending. Optredens van minister of staatssecretaris in de media zijn vooraf altijd dagenlang onderwerp van gesprek in het werkoverleg. Niemand kan zich daar in dit geval iets van herinneren. Helemaal verbaasd is iedereen over Zalms oproep een eventuele OZB-aanslag te verscheuren. Een minister die oproept tot burgerlijke ongehoorzaamheid! Dat is nieuw. Na afloop wordt er druk met elkaar gebeld.

De volgende ochtend zit de directie Communicatie in overleg bijeen. Hoe de ophef te counteren? Een handicap is dat Zalm een kort bezoek brengt aan zijn Oostenrijkse collega. Onderwijl komt Berghuis zich schuldbewust melden. Hoe moet de zaak worden opgelost? Samen wordt besloten de minister bij thuiskomst te adviseren ten overstaan van de media zijn fout te erkennen. Een spreekbeurt die hij ’s avonds bij de PvdA in Haarlem heeft, waar ook journalisten naartoe kunnen worden gedirigeerd, biedt een goede gelegenheid nog wat De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 109

uitvoeriger op de zaak in te gaan. Aangekomen op het departement vraagt Zalm eerst binnenskamers: “moet ik aftreden?” Waarna hij blijkt open te staan voor onze suggesties.

“Televisieploegen van de NOS en RTL komen naar Financiën”, schrijft hij later in ‘De romantische boekhouder’. “Ik heb een blunder gemaakt, en bied gemeenten die ik ten onrechte heb beschuldigd mijn verontschuldigingen aan. ’s Avonds, tijdens een spreekbeurt in Haarlem ga ik nog een keer uitvoerig en diep door het stof. De uitwerking ervan is tot mijn verbazing positief. Op mijn weblog en bij de VVD-fractie komen heel veel sympathieke mailtjes binnen.”3.40

De schade voor Zalm is beperkt. Het enthousiasme voor de functie van politiek assistent, dat bij de ambtenaren van Financiën toch al niet zo uitbundig is, wordt echter nog verder getemperd. Ze kunnen schade aanrichten die uiteindelijk door de reguliere overheidsvoorlichters moet worden gerepareerd. Maar hun toegevoegde waarde in het onderhouden van de relatie met de partij van hun opdrachtgever in het parlement en in het land is groot. Dat is werk dat niet door overheidsvoorlichters kan worden gedaan. Maar in hun relaties met de media, die ze formeel niet mogen hebben, ondermijnen ze het gezag van de overheidsvoorlichters en veroorzaken ze schade die het aanzien van hun opdrachtgevers aantast. Het zou verstandig zijn de bestaande regels, die in zekere zin voor hen een normenkader vormen, beter te respecteren.

De combinatie van minister, vicepremier en partijleider In het kabinet-Balkenende IV krijgt Wouter Bos de functie van minister van Financiën. Hij lost Zalm af. Net als zijn voorganger combineert hij de functie van minister met die van vicepremier en partijleider. Bij zijn aantreden zegt hij tegen zijn voorlichters dat hij het anders wil doen dan Wim Kok en Gerrit Zalm. Het advies het ministerschap te laten prevaleren wordt genegeerd. Ook na een door de directie Communicatie gearrangeerde informele bijeenkomst, waar verstandige media-adviseurs als Bob de Ronde, Ton Planken en Kees Boef, hem een vergelijkbaar advies geven. De redenering is dat een goede invulling van het ministerschap, en in tweede instantie van de rol van vicepremier, bijdraagt aan het aanzien als partijleider. Omgekeerd kan een benadrukking van het partijleiderschap een goede uitoefening van het ministerschap in de weg staan. Collega-bewindslieden zullen zich dan in de onderlinge contacten afvragen of ze te maken hebben met een gepronon- ceerde partijpoliticus of met een collega die zo objectief mogelijk probeert te helpen bij de oplossing van een budgettair probleem.

De ‘andere’ benadering komt onder meer tot uiting in het zich uitlaten over zaken die binnen de partij spelen. Het opzoeken van een openbaar debat met D66-leider Pechtold in Pauw & Witteman is daar ook een voorbeeld van. Terwijl het min of meer staand gebruik is dat bewindslieden slechts in de Tweede Kamer met Kamerleden in discussie gaan. Het is slechts munitie voor het aanhoudende gespin van politiek assistenten van CDA en PvdA. De juistheid van de adviezen om de rol van minister te laten prevaleren blijkt tijdens de bankencrisis. Zijn optreden als minister wordt positief onthaald, zowel in zijn partij als in de samenleving. En als minister krijgt hij bij Pauw & Witteman ook de vloer helemaal voor zichzelf. 110 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

De directeur Communicatie als politiek adviseur De Principia staan toe dat directeuren Communicatie bewindspersonen politieke adviezen geven. Nu is dat in zekere zin een vanzelfsprekendheid, want hun werk betreft het hun opdrachtgever ter zijde te staan bij tal van publieke optredens. Steeds spelen daarbij vragen als: hoe komt de boodschap het beste over, hoe wordt het gewenste doel bereikt en hoe de beoogde doelgroepen? Dat kan natuurlijk niet los gezien worden van de politiek, zeker niet als de opdrachtgever lid is van de regering. In veel gevallen speelt op de achtergrond ook nog eens de vraag mee of de opdrachtgever zich indien nodig overtuigend kan verantwoorden voor zijn handelen in de Tweede Kamer. Kortom, het onderscheid tussen ‘politiek’ en ‘ambtelijk’ is niet erg zinvol. Bovendien worden veel zaken die op het eerste gezicht als ‘ambtelijk’ kunnen worden geduid – de bedrijfsvoering van de Belastingdienst, de invoering van de OV-chipkaart door private transportondernemingen, het onderhoud van het spoorwegnet – ‘politiek’ gemaakt. Er is altijd wel een aanleiding om een bewindspersoon ter verantwoording te roepen.

Het rapport-Wallage geeft ook volop ruimte aan politieke woordvoering, maar dan vanuit de optiek van het kabinet als geheel. In overeenstemming daarmee heeft de VoRa menigmaal het kabinet goed ondersteund bij zware kwesties, zoals de presentatie van het Srebrenica-rapport (2002), de relatie met de moslimgemeenschap na de moorden op Fortuyn (2002) en Van Gogh (2004), de berichtgeving rondom de Tweede Golfoorlog (2003), de presentatie van de parlementaire enquête Inburgering (ook 2004). In deze gevallen is in goed overleg binnen de VoRa een van de meest betrokken bewindslieden aangewezen om als woordvoerder namens het kabinet op te treden. Dergelijke vormen van regie zijn uiterst zinvol voor de beeldvorming van het kabinet.

Principia worden ‘Uitgangspunten’ Principes of uitgangspunten hebben de bedoeling voor langere tijd van betekenis te zijn. Ze moeten houvast bieden voor de praktijk op de langere termijn. En ze moeten ook overeind blijven als de turbulentie erg groot is. De essentie ervan is echter pas goed te begrijpen als ze worden bekeken in de context van de totstandkoming. Zo zijn de Principia slechts te begrijpen tegen de achtergrond van de discussie in en over overheidsvoorlichting in het begin van de jaren tachtig. De ‘uitgangspunten voor overheidscommunicatie’ die de VoRa twintig jaar later formuleert zijn het best te begrijpen in het licht van de discussie in het begin van de 21ste eeuw. Het veranderend medialandschap en de groeiende impact van de digitalisering zijn daarin belangrijke elementen. Voor een deel blijken de uitgangspunten dan een codificatie te zijn van de bestaande praktijk. De invloed van ‘Wallage’ is daar duidelijk in herkenbaar.

Door ‘Wallage’ wordt in feite gezegd dat er geen onderscheid gemaakt kan worden tussen politieke en ambtelijke woordvoerders. Het werkbezoek aan Londen heeft het aanvankelijke enthousiasme ervoor gesmoord. Intussen doen zich nieuwe ontwikkelingen voor die om aanpassing van de Principia vragen. Met de presentatie van de Belastingherziening 2001 in september 1999 heeft Financiën er twee te pakken. Voor het wetsvoorstel wordt een De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 111

aparte website opgezet, wat beschouwd kan worden als de inzet van de mogelijkheden van nieuwe elektronische middelen (principium D). Maar dat gebeurt in het kader van voorlichting over nog niet aanvaard beleid (principium B). En dat is principieel niet toegestaan. Het is voor Marja Wagenaar, dan PvdA-kamerlid aanleiding minister Rogier van Boxtel daarover kritisch aan de tand te voelen.

Andere voorbeelden waarbij met de bestaande Principia wordt geworsteld zijn in die periode de coproducties, waarbij een omroep in samenwerking met een departement een televisie- of radioprogramma tot stand brengt, de inzet van bewindslieden in publiekscampagnes en het zich verweren tegen hetzes van media en belangengroepen. Al die thema’s komen tezamen in een discussie over de Principia. Er wordt deze keer geen bezinningsdag belegd. De VoRa laat de CG het voorbereidende werk doen. Haar werkstuk komt uiteindelijk in de vorm van ‘Uitgangspunten voor overheidscommunicatie’ in de VoRa. Anders dan hun voorganger, die aanvankelijk slechts voor intern gebruik waren bedoeld, staan deze uitgangspunten vanaf de totstandkoming en aanvaarding door het kabinet, voor iedereen toegankelijk op het internet.

De doelstelling van overheidscommunicatie staat kort en krachtig geformuleerd in Uitgangspunt 1. Het gaat om invulling van het recht op informatie en ondersteuning van het democratisch bestuur. Bewindslieden zijn terughoudend in deelname aan overheidscampagnes, maar uitgesloten is het niet meer, met uitzondering van optredens in Postbus 51-spots en in coproducties (Uitgangspunt 3). Zo is met terugwerkende kracht toestemming verleend voor deelname van Gerrit Zalm aan een wervingscampagne voor docenten op middelbare scholen (‘Wie leerde Gerrit Zalm rekenen?’) en mocht Wouter Bos aan een brochure van de Belastingdienst over Belastingherziening 2001, die huis-aan-huis is verspreid, meewerken. Eind 1999 mocht er nog geen foto van minister Van Boxtel, verantwoordelijk voor het ICT-beleid, worden gepubliceerd in een brochure waarin werd gewaarschuwd voor de risico’s van de millenniumbug. Uitgangspunt 5 biedt ruimte voor communicatie over nog niet aanvaard beleid. Door destijds op de website over Belastingherziening aan te geven, dat de voorstellen ter goedkeuring voorgelegd zijn aan het parlement, is een tik op de vingers door het parlement voorkomen. In Uitgangspunt 10 verschaft de overheid zichzelf een instrument om wat weerbaarder te zijn tegen hetzes. Aanleiding daarvoor is de aanhoudende campagne van De Telegraaf en de ANWB tegen voorstellen voor rekeningrijden van de Paarse coalitie. Op basis van de oude Principia kon Paars niet met gelijke munt ‘terugslaan’. Dat is met de nieuwe Uitgangspunten wel mogelijk, zolang het maar ‘proportioneel’ is. Het wapen is echter nog nooit ingezet.

Even heeft het kabinet overwogen in de aanloop van de grote vakbondsdemonstratie in oktober 2004 een beroep te doen op Uitgangspunt 10. Enkele ministers zijn van mening dat de vakbeweging het kabinetsbeleid niet begrijpt. De VoRa adviseert het kabinet om niet in het geweer te komen. De kans dat het als olie op het vuur wordt beschouwd, lijkt de raad te groot. Anders is het met Uitgangspunt 11 die gaat over de ondersteuning bij partijpolitieke aangelegenheden. Die ondersteuning wordt sindsdien ook buiten Financiën volop geboden. 112 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Al met al hebben de Principia in 2004 een aardige opknapbeurt gekregen. Sindsdien zijn ze tot en met het aantreden van het kabinet-Rutte (2010) een bruikbaar instrument gebleken voor de overheidscommunicatie. Buiten het amateuristische gedoe van politiek assistenten die menen dat het normenkader niet op hun werk van toepassing is, heeft zich slechts één overduidelijke schending voorgedaan. In 2010 komt het ministerie van LNV ter gelegenheid van het 75-jarig bestaan van het ministerie met de publicatie van GERDA, een op de LINDA gebaseerd glossy tijdschrift. Op bijna elke pagina staat een foto van LNV-minister Gerda Verburg, hetgeen niet te rijmen valt met de terughoudendheid (zie Uitgangspunt 3) die bewindslieden dienen te betrachten. Vooraf zijn RVD en VoRa niet verzocht om een uitzondering te mogen maken. De minister moet in de Tweede Kamer diep door het stof.

Nabeschouwing Binnen het model van overheidscommunicatie vervullen de overheidsvoorlichters de rol van ‘projectleider’. Zij staan in het model zelfs centraal, tussen hun ‘opdrachtgevers’, zowel de bewindslieden afzonderlijk als het kabinet als geheel, aan de ene kant en de ‘klanten’ in diverse hoedanigheden aan de andere kant. Voor beiden geldt dat ze zich volledig moeten kunnen verlaten op de overheidsvoorlichters. Boodschappen tussen de twee actoren moeten betrouwbaar worden overgebracht. Het normenkader dat de voorlichters daarbij hanteren, aanvankelijk de Principia, later de Uitgangspunten, moet de betrouwbaarheid borgen.

Binnen de communicatie van het Rijk vervullen het kabinet en de individuele bewindslieden de rol van ‘opdrachtgever’. Hun rol bestaat eruit burgers en bedrijven te informeren, opdat zij hun eigen taak goed kunnen vervullen. Hoe ze dat doen gaat de overheid niet aan, dat maken zij zelf wel uit. Wat ze ook doen, de informatie die men van de overheid nodig heeft, dient betrouwbaar te zijn. Daar hebben de professionele overheidsvoorlichters hun aandeel in. Hoe weerbarstig de vraagstukken, hoe volatiel de politieke verhoudingen bij tijd en wijle ook kunnen zijn en hoe pijnlijk soms ook voor de beeldvorming van bewindslieden. De kabinetsleden hebben het ‘Handboek voor aantredende bewindspersonen’ als normenkader. Overheidsvoorlichters vinden een vergelijkbaar houvast voor hun werk in de ‘Uitgangspunten voor overheidscommunicatie’. Naar de geest sluiten ze goed op elkaar aan. In de juiste samenhang nageleefd garanderen de normenkaders dat burgers en bedrijven er op aan kunnen dat de informatie die ze van de overheid ontvangen, betrouwbaar is. Voor zover de informatie niet bijdraagt aan het vertrouwen in overheid en politieke bestuur, het mag er zeker geen afbreuk aan doen.

Volgens de normenkaders hebben de overheidsvoorlichters het alleenrecht op de rol van ‘projectleider’. De vervulling van die rol staan ‘permanente campagnes’ toe; campagnes ter ondersteuning van het kabinetsbeleid als geheel. Maar ook ter ondersteuning van het beleid van individuele bewindslieden, zeker als die binnen het kader van het kabinetsbeleid plaatsvinden. Een eerste poging daartoe, onder het kabinet-Balkende IV, is na een veelbelovend begin in de knop gebroken. Maar dat laat onverlet dat dergelijke permanente campagnes niet in strijd zijn met de normenkaders. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 113

Het ‘alleenrecht’ van de overheidsvoorlichters op de rol van ‘projectleider’ wordt in de praktijk door politiek assistenten uitgedaagd. Voor zover zij een normenkader kennen, dan is het deels te vinden in het Handboek, deels in de Uitgangspunten. In beide documenten is geen steun te vinden voor een rol van politiek assistenten bij de communicatie van bewindslieden met de samenleving. Niet rechtstreeks, noch via ‘samenwerkingspartners’ in de media. De gegroeide praktijk is anno 2010 anders. Politiek assistenten voeren permanente campagnes ten dienste van hun opdrachtgevers, niet zozeer in hun hoedanigheid van ‘dienaar van de Kroon’, maar meer in het belang van hun (partij)politieke profilering. Ten behoeve daarvan onderhouden ze ook contacten met de media. Hun succes daarvan laat zich moeilijk meten. Wel is duidelijk dat hun inspanningen de vertrouwensrelatie tussen bewindslieden en burgers geen goed hebben gedaan. 114 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Principia 1984 Uitgangspunten 2004 A. De inhoud en omvang van de voorlichting 1. Hoofddoel van de communicatie van de door de departementen is (uiteindelijk) Rijksoverheid is te voldoen aan het recht van onderwerp van parlementaire controle. de burger op communicatie met en Mede in dit verband zouden de verantwoor- informatie van de Rijksoverheid en het delijke bewindspersonen belangrijke ondersteunen van goed democratisch voorlichtingsactiviteiten dienen aan te bestuur. kondigen in de Memorie van Toelichting bij de begroting – bij voorkeur in de vorm van een voorlichtingsprogramma – of in een voorlichtingsparagraaf in beleidsnota’s of in de toelichting bij wetsvoorstellen. Bij de beleidsnota’s en wetsvoorstellen dient bij voorkeur te worden ingegaan op onderwerp en doelgroepen en op de te kiezen voorlichtingsinstrumenten en benodigde financiële middelen. B. Beïnvloedende publieksvoorlichting gericht 2. De Rijksoverheid is altijd, ongeacht het op houding en/of gedrag, of op mentaliteit is kanaal of medium, herkenbaar als deelnemer acceptabel indien voldaan wordt aan de aan de communicatie, respectievelijk als volgende drie criteria: (mede) afzender en/of anderszins als - aanvaard beleid; belanghebbend of betrokken bij de - een in de samenleving niet te controversieel informatie. Bij coproducties geeft de onderwerp; overheid altijd aan welk doel met deelname - een voorlichtingsuiting die inhoudelijk gediend wordt. voldoende en juiste gegevens bevat om belangstellendenen belanghebbenden in staat te stellen zich er zelfstandig een oordeel over te vormen. C. Bij geïnstitutionaliseerde inspraakprocedures 3. De communicatie van de Rijksoverheid is over beleidsvoornemens mag de publieks- altijd gericht op de inhoud van het beleid, en voorlichting beïnvloedend zijn, voor zover in dat verband tevens op het functioneren dat gericht is op het bevorderen van de van de overheid als zodanig. Bewindsperso- participatie van de burger(s). nen zullen zelf terughoudendheid betrachten, wanneer sprake is van het gebruik van eigen media en producties van derden waaraan door de overheid wordt meebe- taald. Zij treden nimmer op in coproducties en Postbus 51 spots voor radio en televisie. D. Bij publieksvoorlichting kunnen de nieuwe 4. De regering brengt haar beleid, alsmede de mogelijkheden bij de elektronische media, motieven en de overwegingen die daaraan naast de bestaande (pers, radio en televisie) ten grondslag liggen, op actieve wijze onder een rol spelen; daarbij moeten de criteria, de aandacht van een zo breed mogelijk geformuleerd onder B., in acht worden publiek. Zij kan daarbij in beginsel van alle genomen. beschikbare communicatiemiddelen gebruik maken. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 115

Principia 1984 Uitgangspunten 2004 E. Bij het eigen mediagebruik van de overheids- 5. De Rijksoverheid maakt in haar communica- voorlichting – inclusief het uitgeven van tie en voorlichting altijd melding van de eigen periodieken – is het noodzakelijk dat beleidsfase waarop de informatie betrekking de gekozen vorm geen propagandistische heeft. Die communicatie is daar qua aard, lading meegeeft aan de voorlichtingsbood- inhoud, toonzetting en omvang mee in schap. overeenstemming. Zo nodig geeft de Rijksoverheid hierbij aan in welke rol zij optreedt en op welke rol zij de burger aanspreekt. De communicatie in de fase van door het parlement nog niet aanvaard beleid is feitelijk van aard en zakelijk van toonzetting. Dit geldt voor zowel de concrete maatregelen die worden voorgesteld, als voor de achtergronden en motieven daarvan. F. Voor politieke beleidsondersteuning via 6. De regering geeft in een vroegtijdig stadium voorlichtingsadviezen aan de bewindsperso- aan of, en zo ja in welke vorm, zij burgers bij nen is de chef van de departementale de voorbereiding van plannen of maatrege- voorlichtingsdienst de eerst aangewezene. len wil betrekken. Ook wordt vooraf Een politieke woordvoerder is niet alleen een duidelijkheid verschaft over de vraag wat er bedreiging voor de homogeniteit van het met de uitkomsten van dergelijke interac- departement, maar ook voor de consistente tieve beleidsvormingsprocessen zal beleidspresentatie van de regering. gebeuren. G. Indien een minister desondanks behoefte 7. De Rijksoverheid zorgt voor een goede heeft aan politieke beleidsondersteuning, als bereikbaarheid voor burgers die met haar in aanvulling op die van de bestaande kring van contact willen komen. Op verzoeken om ambtelijke adviseurs, zou het voor deze informatie, klachten e.d. wordt snel en functionarissen, gezien de samenhang met adequaat gereageerd. Burgers kunnen zelf het voorlichtingsaspect, het volgende kader een keuze maken via welk beschikbaar moeten worden geschapen: kanaal zij met de overheid willen communi- - een zelfstandige positie die rechtstreeks ceren. contact met de minister inhoudt; - opname in een kleine groep van ambtelijke beleidsmedewerkers, ressorterend onder de S.G.; - samenwerking met de relevante beleidsdirecties, met name de voorlichtingsdienst; - geen voorlichtingsverantwoordelijkheid; - openbaar maken van de taken en bevoegdheden bij de aanstelling (die op basis van een in tijd gelimiteerd arbeidscontract zou moeten geschieden). 8. De communicatie van de Rijksoverheid is waarheidsgetrouw en bevat voldoende en juiste informatie om belangstellenden en belanghebbenden tijdig in staat te stellen zich zelfstandig een oordeel te vormen over het gevoerde en het te voeren beleid. 116 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Principia 1984 Uitgangspunten 2004 9. Communicatie van de Rijksoverheid is technisch en inhoudelijk voldoende toegankelijk, begrijpelijk, tijdig en zo gericht mogelijk. Doel en middelen zijn steeds met elkaar in overeenstemming. 10. De Rijksoverheid voldoet in haar communicatie aan het principe van proportionaliteit in geval van onderwerpen die controversieel zijn en/of onderhevig zijn aan maatschappelijke discussie en in het geval van nog niet door het parlement aanvaard beleid. De communicatie staat in die gevallen in redelijke verhouding tot de mogelijkheden van andere spelers in het maatschappelijk krachtenveld en mag niet de werking van onafhankelijke media bemoeilijken. 11. De communicatie van de Rijksoverheid wordt niet vervlochten met partijpolitieke belangen. Ook de schijn van vermenging wordt vermeden. Binnen dat uitgangspunt zijn er situaties denkbaar waarbij bewindslieden ook bij partijpolitieke optredens door overheidsvoorlichting worden begeleid. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 117

Door commissie-Wallage in 2001 genoteerde opvattingen over scheiding van ambtelijke en politieke voorlichting Voor Tegen • Nagaan welke rol de overheidscommunicatie • Overheidscommunicatie niet politiseren. Dus in kan nemen om de politieke discussie/ geen politieke media-adviseurs bij ministers. interactie met burgers te activeren i.p.v. zelf • Politisering van de overheidsvoorlichting in dat gat te springen (pg 6) straft zich – in Nederland – vanzelf. • Het vertrekpunt is onjuist. Begin bij het • Voorlichting is natuurlijk nimmer neutraal, bereiken van de doelstellingen van het dus ook de overheidsvoorlichting niet. Maar beleid. politisering van de voorlichting door de • Oneens dat het een risico is. Er wordt ten overheid is mijns inziens uit den boze. Dat onrechte vanuit gegaan dat overheid mag aan de voorlichting van de maatschap- neutraal moet zijn. pelijke en politieke organisaties worden • Overheid moet politieke keuzes durven overgelaten. Ik denk dat de overheid wel iets maken en verdedigen. Overheid mag dus mag doen inzake het signaleren van beleid verkopen. maatschappelijke trends, van het benoemen • Wie is er bang voor de media? De overheid van issues voor mijn part, maar de overheid moet de media bedienen met informatie, moet vooral een serviceverlenende rol inzake signalen vanuit de samenleving (ook van voorlichting kiezen. journalisten) serieus nemen, en daarop actief • Departementale en partijpolitieke voorlich- inspelen. De oorlog breekt pas uit als de ting/communicatie scheiden. Op alle overheid te krampachtig is, bijvoorbeeld als ministeries op dezelfde manier. de Rijksvoorlichtingsdienst de rijksverhul- • Onderscheid maken tussen beleidstechnische lingsdienst wordt. (pg 8) voorlichting en beleidspolitieke voorlichting. • Communicatie over nog niet aanvaard beleid • Aparte woordvoering over partijpolitieke is noodzakelijk voor belanghebbenden om te kwesties – dus een politiek woordvoerder kunnen participeren. naast departementale woordvoering over • Normen ontwikkelen die enig houvast staand beleid, techniek etc. bieden over wat wel en niet en daarover ook • In de Nederlandse verhoudingen past geen in de politiek zelf discussiëren (Tjeenk Willink afzonderlijke “politieke” woordvoerder raadde dat lang geleden al aan) • Partijpolitiek is aan de betreffende politieke partij; voorlichting mag wel iets parlementair politieker worden • Het kabinet dient te kiezen: woordvoering namens de minister over alles of een aparte voorlichting over partijpolitieke enz. zaken. Ik pleit voor het eerste • Overheidsloketten en interactief beleid verder ontwikkelen als onderdelen van het totale voorlichtings-/communicatieproduct. Evalueren, ook met de media en weten- schappers. Kortom: een zichtbare beweging blijven entameren. 118 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Door commissie-Wallage in 2001 genoteerde opvattingen over scheiding van ambtelijke en politieke voorlichting Voor Tegen • 1: reorganisatie van de RVD, in de zin van omvorming richting open, transparante nieuwsbron aangaande het algemene beleid van de regering. • 2: herinrichten van de directies voorlichting/ communicatie van de ministeries, waarbij transparantie en proactief communicatiebeleid gestalte krijgt via moderne middelen als interactieve websites, eigentijdse (korte) postbus 51 spots, meer distributiepunten met folders over concrete beleidsonderdelen en vooral – trends/issues. • 3: een open, op uitwisseling gerichte attitude jegens de media. • 4: meer participatie van bewindspersonen in maatschappelijke debatten op momenten dat de meningsvorming volop bezig is. • 5: communicatie niet als sluitpost, niet als eenrichtingstoeter richting burger zien, maar meer richten op tweerichtingsverkeer. • Communicatie moet een steviger positie krijgen in de beleidsvoorbereiding en -uitvoering • Stel partijpolitieke assistenten aan bij bewindspersonen, waar partijpolitieke belangenbehartiging thuis hoort. (pg 9) De voorzitter concludeerde: in feite gaat het hier dus niet alleen om de (on)wenselijkheid van een scheiding in functies, maar tevens om de (on)mogelijkheid van een scheiding. Dit wordt: inderdaad, de functies zijn eenvoudigweg niet te scheiden. (pg 9) De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 119 Openheid en openbaarheid, sleutels tot publiek 4vertrouwen De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 121

Over dit hoofdstuk

Dit hoofdstuk gaat dieper in op openheid en openbaarheid als onderdeel van de overheidscommunicatie. Daarbij is als historische lijn in eerste instantie gekozen voor de ontwikkelingen rond de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB), in tweede instantie voor de veranderingen in de opzet van de Rijksbegroting en in derde instantie is de discussie over openbaarmaking van de agenda van de ministerraad gevolgd.

Uit de beschrijving wordt een verschil duidelijk tussen intenties, beeldvorming en beleving (bij Kamer, media en burgers) van de door de overheid betrachte openheid. De WOB is in aanzet bedoeld voor een actieve invulling van openheid en openbaarheid vanuit de overheid. Dat is in werkelijkheid voor een groot deel gelukt. Latere uitwerkingen betreffen een grotere openheid over komend beleid (via de begrotingsplannen) en mogelijk voorgenomen beleid (via de agenda van de ministerraad). Die werkelijkheid van een open overheid wordt in de praktijk echter overheerst door het beeld van het tegenovergestelde. Zoals zo vaak is er meer aandacht voor de uitzonderingen dan voor de regel. Dat er soms een strijd moet worden gevoerd om informatie op tafel te krijgen, vestigt het beeld van een ‘tegenstribbelende’ overheid. Soms wordt dat beeld nog gevoed door uitspraken van politici die aangeven dat ze niet graag hun overwegingen en de achterliggende strubbelingen van hun beleid prijs willen geven. In het kader van de soms oplaaiende strijd komen gedachten op over aanscherping van weten regelgeving over openheid. De geschiedenis die in dit hoofdstuk wordt weergegeven leidt echter tot het idee dat wel degelijk een cultuurversterking tot stand is gebracht. Met de rijksoverheids- voorlichters als bron. 122 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 123

Inleiding

Binnen iedere samenleving hoort een zekere vertrouwensband te bestaan, tussen mensen onderling, maar in het bijzonder tussen degenen die zich opwerpen om een leidende rol te vervullen en degenen die dat werk graag aan hen overlaten. Een open, argeloze houding tegenover elkaar is daarvoor tot op zekere hoogte wenselijk. Openbaarheid van informatie is vaak noodzakelijk om de gewenste openheid te illustreren en om geen voeding te geven aan mogelijk wantrouwen. Het informatierecht is niet voor niets naast het budgetrecht het oudste recht van de volksvertegenwoordiging. Haar rol als medewetgever kan anders niet naar behoren worden vervuld.

De samenleving kijkt haar vertegenwoordigers op de vingers bij hun regelgevende inspanningen. Zij willen de ontwikkelingen die in hun belang op gang worden gebracht, nauwgezet op de voet kunnen volgen. Ten behoeve daarvan heeft het informatierecht van het parlement zich in zekere zin ontwikkeld tot ook hùn informatierecht. Het mes snijdt daarbij aan twee kanten. Bestuur en bestuurders laten zien niets te verbergen te hebben en bieden zo de samenleving de mogelijkheid mee te denken, mee te sturen. Het gunstige effect ervan kan zijn dat er een groot draagvlak is voor het uiteindelijke resultaat.

De WOB en de schakelfunctie van voorlichting De Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB) heeft sinds 1980 een grote invloed op de praktijk van openheid en openbaarheid van het overheidsbestuur. Voor de overheidsvoorlichters is de wet het leidend beginsel in het dagelijkse werk. Zij maken veel actuele of oude overheidsinformatie openbaar, vaak actief, soms passief op aanvraag. Tot 1995 wordt er nog maar zelden een expliciet beroep op de wet gedaan. Bovendien wordt er maar sporadisch actief in de volle breedte informatie verstrekt. Evenzeer komt het actief toegankelijk maken van openbare beleidsinformatie nog maar weinig voor. Nieuwe inzichten in combinatie met nieuwe – digitale – mogelijkheden leiden tot een omvangrijkere praktijk van openbaarmaking en van toegankelijk maken.

Anno 2010 ligt in de beeldvorming over de WOB de nadruk vaak op de uitzonderingen, op informatie die niet of maar ten dele wordt verstrekt. De publicitaire uitvergroting daarvan doet afbreuk aan het streven van de overheid het vertrouwen van het publiek op zijn minst te behouden. Uitzonderingen, incidenten, krijgen daardoor een veel grotere impact. En dat heeft zijn weerga ook op beleidsterreinen en personen die daar niets mee van doen hebben.

Binnen het model van overheidscommunicatie, waarin overheidsvoorlichters de rol van ‘projectleiders’ vervullen, schakelend tussen ‘opdrachtgevers’ en ‘klanten’, trachten zij het belang van wederzijds vertrouwen te dienen. De WOB biedt hen daarbij houvast. Deze wet geeft hen een stevig kader voor een belangrijk onderdeel van hun werk, het openbaar maken van informatie en het adviseren van hun opdrachtgevers daarover. Of zoals de ‘Uitgangspunten voor overheidscommunicatie’ aangeven: “De communicatie van de 124 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

rijksoverheid is waarheidsgetrouw en bevat voldoende en juiste informatie om belangstellenden en belanghebbenden tijdig in staat te stellen zich zelfstandig een oordeel te vormen over het gevoerde en het te voeren beleid.”

Regelgeving kan op papier duidelijk zijn. Maar dat wil niet zeggen dat daarmee de discussie ten einde is. Regels zijn vaak de uitkomst van een langdurig proces, dat met het bereiken van een resultaat niet vanzelfsprekend is afgerond. De discussie gaat bij de naleving niet zelden door. Bij de totstandkoming van de WOB hebben de overheidsvoorlichters maar een bescheiden rol vervuld. Bij de toepassing van de WOB in de praktijk is hun aandeel aanzienlijk groter. In dit hoofdstuk komt dat aan de orde. Er wordt ingezoomd op de uitwerking van de aanbevelingen van de commissie-Wallage over de WOB en het toegankelijk maken van overheidsinformatie. Ook wordt ingegaan op de benutting van de nieuwe digitale hulpmiddelen, die zich vanaf de millenniumwisseling aandienen.

Overheidsinformatie kent vele beheerders. Dat blijkt al in het wetgevingsproces. Maar ook bij toepassing van de WOB. Overheidsvoorlichters kunnen niet zelfstandig beslissen over het openbaar maken van informatie. Ook anderen kennen zich een rol toe in de vertrouwensrelatie tussen bewindslieden en burgers, hebben daarover eigen opvattingen en inzichten. Een blik op hun aandeel kan dus in dit hoofdstuk niet ontbreken.

Ontwikkeling van de WOB Hoe ingewikkeld kan communiceren zijn? Van jongs af wordt er gecommuniceerd, aanvankelijk vooral non-verbaal, geleidelijk aan steeds meer verbaal. Iedereen leert zich steeds beter uit te drukken, iedereen leert ook beter zijn omgeving te verstaan. Naarmate men zich verder ontwikkelt herkent men de toonzettingen in de communicatie, en vormt men zich daar een oordeel over. Omgekeerd leert iedereen dat de eigen woorden in combinatie met de toonzettingen anderen niet altijd welgevallig zijn. Er gaat steeds meer gelet worden op de communicatie van anderen, en in reactie daarop let men ook meer op zijn eigen woorden. En zo is communicatie van een argeloze bezigheid een hele wetenschap geworden. Met daarbij voor het verkeer tussen overheid en burgers, voortvloeiend uit de WOB, een omvangrijke jurisprudentie. Waar vertrouwen de basis hoort te zijn, lijkt argwaan en wantrouwen de praktijk geworden.

De ontwikkeling van de WOB markeert de omslag van de Nederlandse samenleving in de jaren zestig van min of meer gezagsgetrouwe burgers en een enigszins paternalistisch en regentesk ingesteld bestuur naar een samenleving van mondige burgers en een democratisch en transparant bestuur. In haar probleemstelling constateert de commissie-Biesheu- vel1 een toegenomen macht van de overheid – tot uitdrukking komend in de beschikking

1 Barend Biesheuvel is de voorzitter van de Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting, die in 1968 door het kabinet-De Jong (1967-1971) wordt ingesteld. Biesheuvel is dan voorzitter van de Tweede Kamerfractie van de Anti-Revolutionaire Partij (ARP). In 1971 volgt hij De Jong als minister-president op. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 125

over grotere fondsen, ruimere informatie dan wie ook en een omvangrijk gespecialiseerd ambtenarenapparaat – en een evenzeer gegroeide macht van burgers. “Zij beschikken veelal over een inkomen en een sociale zekerheid die hen minder manipuleerbaar maken dan toen zij nog vreesden voor gebrek. Hun opleidingsniveau stijgt. Voorts hebben zij vele rechten waardoor zij hun invloed doen gelden. Zij bedienen zich van organisaties en communicatiesystemen als machtsmiddelen. Tenslotte wordt hun macht versterkt door tal van nieuwe denkbeelden, die de laatste jaren veld winnen en die erop zijn gericht hun mondigheid te vergroten. Denkbeelden gericht tegen regentenmentaliteit en paternalisme en gericht op inspraak en medezeggenschap. Kortom denkbeelden van voortgaande democratisering.”4.1

In het rapport-Biesheuvel wordt aangegeven wat de betekenis van meer openheid en openbaarheid is. Ten eerste passen een grotere openheid en openbaarheid meer bij de tijdgeest, waarin de burgers niet alleen informatie krijgen verstrekt die voor hen direct van belang is, zoals informatie over dienstplicht, kiesrecht, sociale zekerheid en dergelijke. Maar ze krijgen ook meer uitgelegd over de achtergronden van bepaalde maatregelen en wetsvoorstellen, met daarbij de mogelijkheid er iets aan te veranderen.

De werkelijkheid tot diep in de jaren zestig is dat slechts 10 procent van de overheidsdocumenten als ‘zeer geheim’, ‘geheim’, ‘vertrouwelijk of confidentieel’ of als ‘dienstgeheim’ is gerubriceerd. Desondanks is die andere 90 procent niet voor iedereen toegankelijk. De beperkte openbaarheid is ook af te leiden uit verschillende bepalingen waarin de openbaarmaking van documenten expliciet wordt voorgeschreven. “Wanneer de openbaarheid als algemeen principe werd aanvaard”, zegt de commissie, “is het overbodig voor bepaalde documenten openbaarheid voor te schrijven.”4.2

Het openbaarheidsbeginsel brengt volgens ‘Biesheuvel’ met zich mee dat het recht om informatie te vragen onbeperkt is. “Het zou in strijd zijn met het beginsel, dat recht aan beperkingen te binden in deze zin dat bij het doen van een verzoek zou moeten worden aangegeven, dat men belang heeft bij het verkrijgen van de informatie en tot welk doel men de verkregen gegevens wil gebruiken.”4.3

Het duurt tot 1980 voordat de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB), waarvoor de commissie-Biesheuvel de basis heeft gelegd, van kracht wordt. Het is Biesheuvel zelf die in 1971 als minister-president het wetgevingsproces in gang zet. Binnen de politiek en de ambtenarij zijn dan al grote weerstanden aan het licht gekomen tegen de wet in wording. In het bijzonder wordt gevreesd dat ambtenaren zich niet meer vrij zullen voelen hun bewindslieden goed van advies te voorzien, wanneer hun advies later openbaar gemaakt kan worden. Het brengt AZ-raadsadviseur over de WOB, Dick van Duyne2 ertoe Biesheuvel te adviseren maar van wetgeving af te zien. Het is weliswaar nodig en wenselijk, laat hij hem weten, dat

2 Dick van Duyne is van 1971 tot 1978 plaatsvervangend secretaris-generaal (pSG) op het ministerie van Algemene Zaken. Tevens is hij voorzitter van de VoRa. Ook na zijn pensionering blijft hij betrokken bij het wetgevingsproces van de WOB. 126 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

ongemotiveerde geheimzinnigheid uit de overheid verdwijnt, maar dat kan evengoed zonder wet. Dan kan men ook beter experimenteren, van ervaringen leren en de resultaten ervan in interne instructies neerleggen. Van Duyne acht de VoRa het aangewezen instituut waar de ervaringen bij elkaar moeten worden gebracht.4.4

Het kabinet-Biesheuvel struikelt al snel. Het WOB-wetgevingsproces komt daardoor stil te liggen. Het volgende kabinet wil de draad toch weer oppakken, tegen het advies van Van Duyne in. Minister-president Den Uyl vraagt en krijgt een nieuw wetsontwerp. Op 26 augustus 1974 wordt dat in de ministerraad behandeld. Bij de bespreking uiten de ministers van Financiën (Duisenberg) en Justitie (Van Agt) – ingefluisterd door hun secretarissen- generaal – stevige kritiek. De kwaliteit van de ambtelijke advisering wordt aangetast, zo vrezen zij, als ambtenaren hen niet meer onbevangen van advies durven te voorzien. ”Met veel haarkloverijen”, in de woorden van Gijs van der Wiel3, past Van Duyne daarna het wetsontwerp aan de kritiek aan. Het resultaat is een groot aantal uitzonderingsgronden. Op 28 mei 1975 kan Den Uyl het wetsvoorstel dan eindelijk in een persconferentie presenteren.

Het duurt tot het voorjaar van 1977, het kabinet-Den Uyl is al in zijn nadagen, voordat de wet door de Tweede Kamer wordt behandeld. Kort erna gaat het wetsvoorstel naar de Eerste Kamer. Ook daar zijn hobbels te nemen. De fractievoorzitters geven de behandeling geen prioriteit. Volgens de PvdA-fractievoorzitter wordt de wet naar zijn mening al voor driekwart toegepast. Uiteindelijk wordt de WOB in 1980 van kracht onder het kabinet-Van Agt, die zich in eerdere kabinetten als minister van Justitie niet echt een voorstander van de WOB heeft betoond.4.5

Verwachtingen en angstdromen De WOB roept al in het wetgevingsproces tal van verwachtingen op, die niet zelden tot angstdromen aanleiding geven. Topambtenaren zien grote risico’s in de toepassing van het openbaarheidsbeginsel. In het bijzonder vrezen zij dat hun beleidsadviezen aan bewindslieden openbaar gemaakt kunnen worden. De departementale directeuren Voorlichting, verenigd in de VoRa, verwachten een vergroting van de werkdruk. Marja Wagenaar citeert RVD-hoofddirecteur Gijs van der Wiel, die meent dat de departementen spoken zien. “Je kreeg nota’s en adviezen dat er op ieder departement wel 50 extra man personeel bij moest komen. Op iedere afdeling moest wel iemand komen zitten die inlichtingen kon verschaffen. Het wetsontwerp lag ook moeilijk op de ministeries, omdat ze dachten dat de vertrouwelijkheid van ministers en ambtenaren werd opgeheven. Die ambtenaren zelf zullen het wel geen weerstand noemen, maar zorgvuldigheid. Zelf zag ik er eerlijk gezegd weinig in, het boeide me helemaal niet zo. Je moet vanuit jezelf al zo werken.”4.6

Het grootse gebaar van het omarmen van het beginsel van openbaarheid verschraalt zo in het wetgevingsproces tot ‘haarkloverij’. Het is in zekere zin een voorbode van de latere toepassing van de wet in de praktijk, waaraan tal van juristen een aardig betaalde bezigheid

3 Gijs van der Wiel is van 1968 tot 1983 Hoofddirecteur van de Rijks Voorlichtings Dienst (RVD) De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 127

krijgen. Gerard Wuisman4, opvolger van Dick van Duyne als WOB-ambtenaar bij AZ, begrijpt dat het bijna niet anders kan. Eigenlijk is het naar zijn mening principieel en idealiter onnodig een WOB te hebben. “Waarom zouden burgers iets vragen van de overheid wat al van hen is? De regering is er immers voor de bevolking, de bevolking niet voor de regering. Maar we leven in een gejuridiseerde wereld. Daarin is het beter afdwingbare rechten en verplichtingen te hebben. Het morele recht wordt zo afdwingbaar.” Hij verklaart de spanning rondom de invulling van de WOB uit de dubbele functie van de overheid. Enerzijds is de overheid een democratisch instituut, anderzijds is zij een bestuursorgaan. In de laatste functie vervult zij een rol tussen vele andere partijen. Die rol valt niet altijd samen met die van democratisch instituut. Wuisman: “De WOB, met de B van ‘bestuur’, moet de brug slaan tussen democratisch orgaan en bestuursorgaan.”

Tegen de geest van de wet in vraagt de overheid zich als bestuursorgaan niet zelden af ‘wat voor belang zij heeft bij openbaarmaking’. Wuisman: “Dat zie ik als een mentale instelling die leidt tot een verkeerde benadering van de WOB. De houding zou moeten zijn: ‘Waarom zou ik de informatie niet geven?’ Burgers krijgen hierdoor de indruk dat ‘alles geheim is, tenzij.’ Burgers gaan dan gebruik maken van hun recht en stappen bij weigering naar de rechter.” Andere overheden vragen welk belang de burger heeft bij het opvragen van informatie. Ook dat is in strijd met de geest van de wet, volgens Wuisman. Dat belang doet er niet toe. Sommige gemeenten vroegen om een vergoeding voor het verstrekken van informatie. Wuisman: “Hoewel dat formeel kon, vond ik het toch armoede. Het is een bureaucratische drempel opwerpen tegen het aanvragen van openbare informatie. We hebben toen een AMvB5 gemaakt om daaraan beperkingen te stellen.”

Volgens Wuisman zijn overheden vaak onnodig bang voor openbaarmaking. Hij herinnert zich een WOB-verzoek op het terrein van het ministerie van SZW. De WOB-functionarissen zien geen bezwaar tegen verstrekking van de gevraagde informatie. Maar minister Jan de Koning (1982-1989) verzet zich. Het kabinet volgt hem. Echter, in de verwachting dat het advies van de WOB-functionarissen zou worden gevolgd, is de informatie al onderweg naar de aanvrager, voordat het besluit van het kabinet op het departement bekend is geworden. De informatie roept uiteindelijk geen enkele van de gevreesde reacties op.

Tot de millenniumwisseling wordt er door de media maar in beperkte mate gebruik gemaakt van de WOB. Kort na de inwerkingtreding doet NRC-journaliste José Toirkens er een beroep op. Zij wil inzage in documenten die tijdens de kabinetsformatie van 1981 zijn gewisseld. Als die haar worden geweigerd, wendt zij zich tot de Raad van State. Die wijst haar verzoek af. Wat later doet zij opnieuw een verzoek, nu naar de ‘testamenten’, de overdrachtsdocumenten van ministers van het oude kabinet aan het nieuwe. Nu krijgt zij de stukken wel, na een uitspraak van de Raad van State.4.7 Het is niet uitgesloten dat het

4 Gerard Wuisman is ten tijde van de totstandkoming als ambtenaar van Staat bij de Afdeling wetgeving van de Raad van State (1976-1982) bij de WOB betrokken. Later is hij als raadsadviseur bij Algemene Zaken (1982-1995) en secretaris van de ministerraad (1995-2001) de WOB-ambtenaar van AZ. 5 AMvB = Algemene Maatregel van Bestuur, een nadere uitwerking van een wet. 128 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

juridische getouwtrek veel journalisten lang heeft weerhouden zo nodig informatie op te vragen met een beroep op de WOB. De journalisten Pieter Klein (AD, RTL) en Joost Oranje (NRC, Nieuwsuur), die in de eerste jaren van de 21ste eeuw veelvuldig een beroep doen op de WOB, merken in hun omgeving niet veel animo voor de wet. Oranje: “Eind jaren negentig, ik werkte toen bij Nova, merkte ik dat er zoiets als een WOB bestond. Die werd nogal juridisch ingewikkeld geacht.”4.8

Naar een minder defensieve toepassing Waarschijnlijk heeft de commissie-Wallage aan de WOB-praktijk een impuls gegeven. Medio 2001 brengt zij in herinnering dat de commissie-Biesheuvel actieve openbaarmaking van documenten heeft bepleit. Heeft ‘Biesheuvel’ al in 1968 becijferd dat zo’n 90 procent van de overheidsdocumenten meteen zonder problemen openbaar zou kunnen worden gemaakt, omdat ze niet onder enigerlei classificatie vallen, rond de eeuwwisseling is er nog weinig veranderd. Zelfs de digitale ontwikkeling die de actieve openbaarmaking vergemakkelijkt, weet dat niet te doorbreken. Bij Financiën is weliswaar het gebruik gegroeid dat alle stukken en bijlagen die aan de Tweede Kamer worden verzonden op internet toegankelijk worden gemaakt, maar bij de totstandkoming van www.rijksoverheid.nl in 2010 blijkt dat nog niet voor alle departementen te gelden. ‘Wallage’: “Terwijl de WOB vanuit de burger bezien een grote stap voorwaarts was, is de omgang ermee binnen de overheid veelal defensief van karakter gebleven. Veel van de bestuurlijke en ambtelijke energie is blijven steken in debatten over de uitzonderingsgronden bij passieve openbaarheid.”4.9 Of – in de woorden van de subcommissie die zich over de WOB heeft gebogen: “op het terrein van actieve openbaarmaking valt nog een wereld te winnen, zonder te tornen aan de noodzakelijke beleidsintimiteit, die nodig is om tot beleidsvorming te komen.”4.10

Volgens ‘Wallage’ bieden de bestaande uitzonderingsregels in de WOB voldoende waarborgen voor het handhaven van de noodzakelijk vertrouwelijke wisselwerking tussen bewindspersonen en hun medewerkers. De vrees van vele topambtenaren bij de ontwikkeling van de wet is niet bewaarheid. ‘Wallage’ ziet met betrekking tot de actieve openbaarmaking wel vooruitgang. “Sinds 1999 zijn alle Kamerstukken en alle regelgeving uit officiële publicaties toegankelijk via de website overheid.nl6. Veel van deze documenten zijn ook via de departementale websites opvraagbaar. In 2002 wordt de thans in aanbouw zijnde wettenbank van de overheid voor iedereen kosteloos via overheid.nl toegankelijk.”

De commissie juicht deze initiatieven toe, maar vindt dat er meer systematisch gewerkt moet worden aan actieve openbaarheid van in principe alle overheidsinformatie. De actieve openbaarmaking kan in de ogen van de commissie-Wallage nog flink worden uitgebreid tot informatie uit de eerste fasen van de beleidscyclus. Voorgesteld wordt, net als in omringende landen, een voor iedereen raadpleegbaar register aan te leggen, waarin alle officiële

6 De website Overheid.nl biedt sinds 1999 de toegang tot alle informatie van de Nederlandse overheid op internet. Daarbinnen is ook de wettenbank opgenomen. De website valt onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 129

documenten van de overheid en alle geregistreerde ingekomen stukken zijn opgenomen. Daarnaast wil ‘Wallage’ in de wet een verplichting laten opnemen een aantal zaken, die binnen de overheid spelen, actief bloot te leggen, bijvoorbeeld aan de hand van een beleidsagenda of activiteitenindex. “Op deze beleidsagenda of activiteitenindex komen dan alle beleidsonderwerpen en beleidsverantwoordingen voor, die een bestuursorgaan onder handen heeft. Naast inzicht in de bij de overheid beschikbare informatie, biedt een beleidsagenda of activiteitenindex de burger tevens kijk op de democratische proces- gang.”4.11 Toegankelijkheid en samenhang van overheidsinformatie kunnen zo worden verbeterd.

De commissie voorziet wel dat er enige gewenning bij overheid, volksvertegenwoordiging en media bij de verruiming van de informatie moet ontstaan. Bewindslieden moeten zich verantwoordelijk achten voor het beschikbaar stellen van alle informatie, maar hoeven zich niet tegelijkertijd voor de inhoud ervan verantwoordelijk te voelen. “Wanneer voor deze transparantie wordt gekozen is het wenselijk en noodzakelijk het actief openbaar maken van informatie tot een kerntaak van de overheidscommunicatie te rekenen. En daaraan ook in de werkwijze en organisatie van ministeries consequenties te verbinden.”4.12 In het licht van de toen heersende praktijk is deze ‘waarschuwing’ niet zonder betekenis. Binnen veel departementen heerst de opvatting dat extern onderzoek, dat in opdracht van het departement of het kabinet is gedaan, pas kan worden gepubliceerd als er een kabinetsstandpunt over is geformuleerd. Expliciet geldt dit voor Interdepartementale Beleids Onderzoeken (IBO).4.13 Dat kan ertoe leiden dat rapporten lang in lades blijven liggen, tot ergernis van de onderzoekers.4.14

Naast deze meer principiële aanbevelingen doet ‘Wallage’ ook de concrete aanbeveling – analoog aan de praktijk in de VS – om informatie, “die reeds vijf maal via een WOB-verzoek is verstrekt, onmiddellijk geanonimiseerd via internet openbaar te maken.”

Naar een nieuwe praktijk Departementen verwerken veel van de aanbevelingen van ‘Wallage’ in hun communicatiebeleid. Grotere beleidsprojecten worden voorzien van beleidskalenders die op internet zijn te raadplegen. Daarnaast worden gehonoreerde WOB-verzoeken op internet geplaatst. Niet pas nadat er vijfmaal om is gevraagd, maar na een korte wachtperiode, zodat de aanvrager een voorsprong heeft bij het publiceren ervan. Openbaar voor één is immers openbaar voor iedereen. Op www.rijksoverheid.nl laten alle departementen daarover het volgende weten: “Informatie die met een WOB-besluit openbaar wordt gemaakt, wordt toegankelijk voor iedereen. Daarnaast plaatst het ministerie de geanonimiseerde WOB-besluiten samen met de openbaar gemaakte documenten bij ‘documenten en publicaties’.”4.15

De actieve openbaarmaking heeft in de loop der jaren een hoge vlucht genomen. De websites van de overheid zijn daarbij een belangrijk hulpmiddel. De aard van de informatie is divers. Het gaat om feitelijke informatie, zoals de onderwijsvakanties in verschillende delen van het land, om de hoogte van uitkeringen, de voorwaarden voor vergunningen. 130 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Ook wordt in toenemende mate informatie actief aangeboden, die wenselijk zo niet noodzakelijk is voor burgers om zich een goed oordeel te kunnen vormen over de richting waarin het beleid zich ontwikkelt. Om dat desgewenst bij te kunnen sturen. Desondanks komen er vragen op, waar al die informatie geen antwoord op biedt. Of die zich onttrekken aan de structuur waarbinnen de informatie wordt aangeboden. Het zijn die vragen die in belangrijke mate bepalend zijn voor het oordeel over de openheid van de overheid. Omdat ze niet zelden tot juridisch getouwtrek leiden.

In 2010 heeft Research voor Beleid onderzoek gedaan naar het aantal, de kenmerken en de wijze van afhandeling van WOB-verzoeken tussen januari 2009 en juni 2010. Zie voor de uitkomsten tabel 3 en 4. De departementen hebben in die periode gemiddeld 137 maal een WOB-verzoek ontvangen. Omgerekend zijn dat er op jaarbasis circa 90. Daarvan zijn er 34 waarvan de beantwoording meer dan twee werkweken vergt. Een beperkt aantal wordt als ‘oneigenlijk’ gekarakteriseerd. Daarmee wordt bedoeld dat ze gericht zijn op het binnenha- len van het boetebedrag bij te late beantwoording of op het frustreren van de bestuursorga- nisatie. Op dezelfde manier teruggerekend naar jaargegevens komt het erop neer dat circa 10 van de 90 (=11 procent) oneigenlijk kunnen worden genoemd.

Het aantal verzoeken per departement is van dien aard dat ze veel aandacht vergen. In de loop der jaren zijn departementen door schade en schande wijs geworden. Dat heeft in veel gevallen tot een zorgvuldiger afweging geleid bij de reactie op WOB-verzoeken. Verzoeken worden niet meer op voorhand afgewezen, de interne bezwaarcommissies staan wat onafhankelijker ten opzichte van hun opdrachtgevers. Daarnaast is er een jurisprudentie gegroeid die ook enig houvast biedt.

Ook het samenspel tussen politieke en ambtelijke top van een departement en de directie Communicatie heeft zich ten gunste van meer openheid ontwikkeld. In de ‘bonnetjes-affaire’ (2000), waarbij met een beroep op de WOB eerst de bonnetjes van minister Bram Peper en later ook van andere bewindslieden van Paars II zijn opgevraagd, is het verzoek in eerste aanleg geweigerd. Tegen het advies van de voorlichters in. De rechter dwingt tot vrijgave ervan. Later doet zich een vergelijkbare situatie voor, waarbij de ambtelijke top opnieuw het advies van de directies Communicatie negeert. Het KRO-programma Reporter vraagt in 2004 informatie op over journalisten die ‘bijklussen’ bij de overheid, onder meer als dagvoorzitter van bijeenkomsten. De rechter maakt korte metten met de weigering, waarna alle departementen de informatie alsnog moeten verstrekken.4.16 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 131

Tabel 3 Gemiddeld aantal omvangrijke verzoeken (Januari 2009 - juni 2010)4.17 Bestede tijd per verzoek 10-20 21-40 Meer dan 40 Gemiddeld werkdagen werkdagen dagen totaal aantal verzoeken Kerndepartementen 14 20 17 137 Uitvoeringsorganisaties 6 2 1 47 ZBO’s 0 0 0 5 Politiekorpsen 11 20 3 964 Provincies 1 3 1 19 Waterschappen 0 0 0 6 Gemeenten < 20.000 1 0 0 15 Gemeenten 20-50.000 2 1 1 19 Gemeenten 50-100.000 1 1 0 26 Gemeenten > 100.000 3 1 0 48

‘Juridische jungle’ Departementen mogen dan in de loop der jaren door schade en schande wijs zijn geworden, toch lopen de contacten met de media nog niet in alle opzichten bevredigend. Media hebben niet de indruk dat departementen handelen in de geest van de WOB. WOB- ambtenaren en voorlichters moeten niet zelden tegen hun overtuiging in neen verkopen. Wat Wuisman ooit bij de Raad van State een komische ervaring oplevert. “Eén keer moest ik namens de minister een verzoek weigeren. Dat bracht me voor de Raad van State. Ik hield daar een gloedvol betoog ter onderbouwing van de afwijzing, maar de reactie was laconiek. ‘Het is een mooi pleidooi, maar het is duidelijk dat u met een boodschap op pad bent gestuurd.’”4.18

Journalisten staan nog dagelijks voor een gesloten deur, zegt Pieter Klein. “Het blijkt de overheid heel veel moeite te kosten om openbaarheid te betrachten. De politieke en bestuurlijke moed die daarvoor nodig is, ontbreekt.” Hij voegt daaraan toe: “Dat is een complicatie als je een journalistieke benadering voorstaat. Het ‘Umfeld’ is gepolitiseerd, waardoor wij ons gedwongen voelen tot juridisering.”4.19 132 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Tabel 4 Oneigenlijke WOB-verzoeken (Januari 2009 - juni 2010)4.20 Verzoeken gericht Verzoeken gericht Verzoeken gericht op verdienen op frustreren op obsessief streven Gem. % van Gem. % van Gem. % van aantal totaal aantal totaal aantal totaal Kerndepartementen 7 5% 3 2% 4 3% Uitvoeringsorganisaties 0 0% 2 4% 0 0% ZBO’s 0 0% 1 20% 0 0% Politiekorpsen 187 19% 210 22% 6 1% Provincies 1 5% 1 5% 0 0% Waterschappen 1 17% 1 17% 0 0% Gemeenten <20.000 4 27% 2 13% 1 7% Gemeenten 20-50.000 5 26% 2 11% 2 11% Gemeenten 50-100.000 5 19% 5 19% 0 0% Gemeenten >100.000 3 6% 7 15% 3 6% Gemeenten totaal 5 25% 3 15% 1 5% Totaal 13 21% 13 21% 1 2%

De Nationale Ombudsman7 spreekt van een ‘juridische jungle’, waarin de WOB-praktijk terecht is gekomen.4.21 Overheden graven zich in een aantal gevallen in. Maar media net zo zeer. Verschillende verzoeken gaan vergezeld van een uitvoerige juridische formulering en met verklaringen van directies en hoofdredacties dat de aanvrager door hen is gemanda- teerd. Ook komt het voor dat statuten en dergelijke documenten als een soort van ‘geloofs- brieven’ de feitelijke aanvraag vergezellen. Het is allemaal niet nodig, zoals Wuisman aangeeft. Aanvragers hoeven hun verzoek niet te beargumenteren en hoeven hun belang erbij niet aan te geven. De informatie waar zij naar vragen is immers in beginsel publiek. En de jurisprudentie heeft zich zodanig ontwikkeld, dat overheden die daar toch naar vragen in laatste instantie door de Raad van State op de vingers worden getikt. Het aantrekken van een juridisch harnas bij het doen van een WOB-verzoek is onnodig.

De beeldvorming is echter dat overheid en media geharnast tegenover elkaar zijn komen te staan en elkaar met alle mogelijke juridische middelen bestrijden. De werkelijkheid is beduidend genuanceerder. Het werk van de directies Communicatie van departementen bestaat uit het naleven van de WOB. Elke vraag die bij hen binnenkomt, is in wezen een WOB-verzoek. Alle vragen laten zich echter niet even eenvoudig beantwoorden. De overheidsadministratie en -boekhouding zijn niet zo ingericht dat het antwoord met een

7 De Nationale Ombudsman is een onafhankelijk instituut, een Hoog College van Staat, dat klachten van burgers over onbehoorlijk overheidsoptreden behandelt. De functie is van 2005 tot 2014 vervuld door Alex Brenninkmeijer, De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 133

druk op de knop uit een dossier tevoorschijn komt. Vragen kunnen ook over de grenzen van de departementale beleidsterreinen heen gaan. Of er kan worden gevraagd naar heel gevoelige informatie. De gevraagde informatie kan ook betrekking hebben op derden, van wie de privacy in het geding is. Zo komen er bij de Belastingdienst veel verzoeken binnen naar de ‘rulings’8 die met – concurrerende – bedrijven zijn afgesproken.4.22 Er zijn dus tal van redenen die een vlotte beantwoording in de weg kunnen staan. Het democratisch belang van de aanvrager moet worden afgewogen tegen de belangen van de partijen waarmee de overheid zakelijke relaties onderhoudt.

Onder overheidsvoorlichters ontwikkelt zich tegen de achtergrond van de complexiteit van sommige vragen een nieuwe praktijk. Zij ontplooien naar twee kanten diplomatieke activiteiten. Binnen het departement onderzoeken zij in hoeverre de gevraagde informatie kan worden verstrekt. Bij de aanvragers tasten zij af welke dienstverlening voor hen aanvaardbaar is, zonder dat het tot een juridische affaire komt. In een onbekend aantal gevallen lukt het.

De WOB-ambtenaar van AZ, Gerard Wuisman, heeft er al ervaring mee. Als hij een journalist die een WOB-verzoek heeft ingediend, belt om de vraag wat te specificeren, vervalt vaak de formele behandeling als er bevredigende informatie komt. Omgekeerd ziet Brenno de Winter af van het opvragen van documenten als hij door Financiën in de gelegenheid wordt gesteld de meeste in te zien en die toegelicht te krijgen door de betrokken ambtenaar. Hij komt zo te weten wat hij weten wil.4.23

Ook Klein en Oranje zeggen de zaak niet op voorhand op de spits te willen drijven. Oranje: “Natuurlijk is ‘publish and be damned’ een prachtig journalistiek adagium. Maar in niet alle gevallen is het ook verstandig. Je moet altijd een afweging maken of je voor 100 procent gaat, met een grote kans dat je wat stuk maakt, of dat je met 70 procent genoegen neemt, de boel heel laat en toch een goed verhaal hebt, althans: iets wezenlijks publiceert dat niet bekend was geworden als jij er geen onderzoek naar had gedaan. Want uiteindelijk is dat de kern van journalistiek: tegels lichten. ‘Realjournalistiek’ werkt in mijn ervaring beter dan voor het oog leuk door roeien en ruiten gaan. Bovendien gaat het ook sneller dan een houding van ‘see you in court’.”4.24

Oud-WOB-ambtenaar Wuisman heeft geïllustreerd dat de overheid vaak onnodig angstig is voor te grote openheid. Oud-RVD-Hoofddirecteur Hans van der Voet wijst op de kans dat het de overheid duur kan komen te staan, als ze te lang vasthoudt aan een principiële weigering. “Wat moet je met al die geheimzinnigheid? Neem bijvoorbeeld de affaire-Oltmans. Waarom kon Buitenlandse Zaken niet erkennen dat er inderdaad een instructie van minister Luns aan alle ambassadeurs heeft bestaan dat ze hem niet mochten helpen? Op grond van de WOB mag hij in 2000 het archief van Buitenlandse Zaken in duiken, komt ook op plekken waar hij eigenlijk niet had mogen komen en vindt die instructie. En daar had hij 8 miljoen gulden schadevergoeding te pakken.”4.25

8 Een ‘ruling’ is een afspraak tussen een belastingplichtige en de fiscus, bijvoorbeeld over de methode van winstberekening. 134 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Nieuwe wetgeving of nieuwe cultuur Ondanks de convergerende bewegingen van beide kanten verdwijnt de onvrede niet aan de kant van de burger en de journalistiek. De ergernis die spreekt uit de opvatting van toenmalig minister van Binnenlandse Zaken Piet Hein Donner9, versterkt eerder die onvrede. Op de Dag van de Persvrijheid in 2011 toont hij allereerst weinig begrip voor de belangstelling voor informatie over het beleidsproces. Openbaarheid van overheidsinformatie heeft naar zijn mening primair betrekking op de uitkomst van besluiten. Met instemming refereert hij aan de IJzeren Kanselier: “Het is met besluiten zoals Bismarck ooit over wetten opmerkte: wetten zijn als worstjes. Je kunt maar beter niet zien hoe ze gemaakt zijn.”4.26 Aansluitend laat hij weten de WOB op enkele punten te willen aanpassen om het ambtelijk apparaat te ontlasten. Veel ambtenaren hebben in zijn ogen een dagtaak aan de behandeling van WOB-aanvragen. “Dat is het gevolg van het schot hagel dat journalisten op de overheid afvuren in de hoop dat een korreltje een primeur oplevert. Dat vind ik geen efficiënte tijdsbesteding.”4.27 Hij gaat hierbij voorbij aan de geest van de WOB. En vindt daarbij ook geen steun in het onderzoek van Research en Beleid.

Wetten reguleren verhoudingen, maar de Nationale Ombudsman vraagt zich af of de WOB de onderlinge verhoudingen niet op scherp zet als daar al te vaak een expliciet beroep op wordt gedaan. Hij ziet liever een aantal leefregels voor overheid en journalistiek ter voorkoming van juridisch gedoe. Deels keren de inzichten die Dick van Duyne bij de totstandkoming van de WOB heeft ontwikkeld, hierin terug. Daarnaast sluiten ze aan bij de praktijk die overheidsvoorlichters aan het ontwikkelen zijn. (Zie tekstblok op pagina 139)

De Nationale Ombudsman stelt geen wetswijziging voor, maar vraagt de departementen in wezen wel om een journalistieke benadering. De vragen komen in zijn visie binnen bij de directies Communicatie, die daarmee in zekere zin de regie over de behandeling krijgen. Feitelijke informatie wordt zo nodig eerst ontdaan van ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ en er worden in redelijkheid afspraken gemaakt over de omgang met weigeringsgronden. De Nationale Ombudsman ziet geen oplossing in aanpassing van de wetgeving. De groeiende WOB-jurisprudentie kan in zijn visie beter worden vervangen door een WOB- cultuur. Niet iedereen denkt er zo over. In een brandbrief over de WOB attendeert de Nederlandse Vereniging van Journalisten (NVJ) in 2014 op het bestaan van het Verdrag van Tromsø, dat in 2009 mede op initiatief van Nederland tot stand is gekomen. Dit verdrag kent anders dan de WOB geen absolute beperkingsmogelijkheden zodat een weigering altijd met een belangenafweging vergezeld moet gaan. Daarnaast gaat het verdrag uit van een breder toepassingsbereik dan de WOB. Tot ratificering ervan, laat staan implementatie, is het nog niet gekomen. De NVJ dringt daar op aan. In een brief uit 2011 heeft de minister van BZK al laten weten niet optimistisch te zijn over verbetering van de Nederlandse praktijk. “Uit een eerste inventarisatie van consequenties van ondertekening van het verdrag door Nederland blijkt dat het ondertekenen ervan weinig gevolgen zal hebben voor de mate van

9 Piet Hein Donner is minister in alle kabinetten-Balkenende. In de eerste drie vervult hij het ministerschap van Justitie, in het laatste die van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). In het kabinet-Rutte I is hij van 2010-eind 2011 minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 135

openbaarheid van bestuur in Nederland. Zo zal door ondertekening de reikwijdte van de WOB nauwelijks veranderen.”4.28

De problematiek rondom de naleving van de WOB lijkt in de kern cultureel bepaald. Verandering van wettelijke regels is dan niet vanzelfsprekend een oplossing. GroenLinks en D66 bepleiten in een initiatiefwetsvoorstel een Wet Open Overheid (WOO). De reikwijdte daarvan is breder dan de WOB, omvat meer overheidsinstellingen, beoogt de weigeringsgronden te beperken en voorziet in de aanleg van een Informatieregister. Ook de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) pleit in zijn rapport ’Gij zult openbaar maken’ voor een nieuwe wet, de Wet op de Overheidscommunicatie. “De wet markeert dat openbaarheid een recht is van burgers, niet een gunst van de overheid. De minister van Algemene Zaken, thans verantwoordelijk voor de overheidscommunicatie, wordt verantwoordelijk voor de uitvoering van de nieuwe wet.”4.29 Een wezenlijke verandering is dit niet. Onder de WOB is overheidsinformatie al openbaar, zoals Wuisman beklemtoont. In de praktijk doen echter veel overheidsfunctionarissen het voorkomen dat er om een gunst wordt gevraagd, die bovendien goed beargumenteerd moet worden. Een nieuwe wet dwingt niet vanzelfsprekend een nieuwe praktijk af.

Een van de ambtelijke grondleggers van de WOB, Dick van Duyne, heeft na verloop van tijd zijn geloof in een wet om de openheid van de overheid te reguleren verloren. De ambtelijke en politieke weerstanden zijn daar de aanleiding voor. De praktijk heeft sindsdien zijn gelijk bewezen. Hoe de wet die de openheid en de openbaarheid moet waarborgen ook heet, zolang er uitzonderingsgronden in staan, hoe beperkt ook geformuleerd en bedoeld, is de eerste gedachte bij velen binnen de overheid om niet de gevraagde informatie te verstrekken, maar te onderzoeken of de uitzonderingsbepaling van toepassing is. Beter is dus een wet zonder uitzonderingsbepalingen. Minstens zo belangrijk is de regie bij de directies Communicatie neer te leggen. Daar is meer dan bij andere departementale afdelingen de kwaliteit ontwikkeld zich te verplaatsen in burgers, in het kijken van buiten naar binnen. 136 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (VBTB) De WOB gaat over openbaarheid van bestuur, vraagt een open en transparante houding naar burgers en de bereidheid documenten te verstrekken als daarnaar wordt gevraagd. De verstrekte informatie alleen verschaft niet vanzelfsprekend inzicht in de bedoelingen en het handelen van de overheid. Het gaat ook om toegankelijkheid van de informatie en om de samenhang. ‘Wallage’ heeft daar enkele aanbevelingen over gedaan, die ook in praktijk worden gebracht.

Het project Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (VBTB), waarmee in 1999 een begin is gemaakt, is een bijzondere benadering om overheidsinformatie actief toegankelijk te maken en in samenhang aan te bieden. Toegespitst op een specifiek onderdeel van overheidsinformatie. Het beoogt meer scherpte te brengen in begrotingsvoorstellen en tegelijkertijd ook in de financiële verantwoording daarover. Het is een ontwikkeling die op initiatief van de Tweede Kamer is ingezet en betekent een flinke stap in de richting van actieve openheid en openbaarheid.

Eind 1997 doet de Tweede Kamer een voorstel voor versnelling van het traject van de financiële verantwoording en voor verbetering van de kwaliteit ervan. Tot dan is het gebruikelijk dat de verantwoording ongeveer gelijktijdig met de nieuwe begroting, in september, wordt gepresenteerd. Met als gevolg dat de belangstelling ervoor bij Kamerleden, media en publiek minimaal is. Daarom wordt het besluit genomen in het vervolg de financiële verantwoording aan de Kamer aan te bieden op de Derde Woensdag in mei. Verantwoordingsdag, of populair gezegd, ‘Woensdag Gehaktdag’, is geboren.

In samenhang hiermee wordt ook naar de Rijksbegroting gekeken. Om de gebruikswaarde van de verantwoording voor de belangrijkste doelgroep, het parlement, te vergroten moet die verbonden worden met de oorspronkelijke beleidsdoelstellingen. Dat betekent dat die doelstellingen al eerder, in de begrotingen, in meetbare grootheden zichtbaar moeten zijn. Hierdoor kan meer inzicht worden verkregen in de voortgang van de beleidsrealisatie. Deze gedachten sluiten aan bij de opvattingen van de interdepartementale werkgroepBegroting in de 21ste eeuw.

De resultaten van beide gedachteontwikkelingen komen samen in het rapport ‘Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’. “In dat rapport komt duidelijk naar voren dat begroting en jaarverslag onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. In deze nota werd een begroting nieuwe stijl aangekondigd. Een begroting nieuwe stijl die niet in de eerste plaats uitgaat van het geld dat wordt uitgegeven, maar van het beleid en wat men daarmee wil bereiken. Geen ondoorzichtige rijstebrij, maar concrete beleidsdoelstellingen.”4.31 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 137

Nationale Ombudsman

Leefregels voor overheid en journalistiek • Verzoeken van journalisten om informatie worden het beste ingediend bij de directie voorlichting/communicatie. Zij is aanspreekbaar op vlotte behandeling. • Verzoeken om informatie zijn niet gebonden aan formele regels, dat geldt ook voor WOB-verzoeken. • Ministeries en de media zoeken bij complicaties primair persoonlijk contact, eventueel via de telefoon, om te overleggen en werkafspraken te maken. • Ministeries hebben steeds oog voor de bijzondere belangen van journalisten en de media bij informatie en omgekeerd hebben journalisten oog voor de praktische problemen die kunnen voortvloeien uit (omvangrijke) verzoeken om informatie. • Ministeries beoordelen op korte termijn of de informatie direct gegeven kan worden zonder het formele WOB-traject in te gaan en geven zoveel mogelijk informatie op korte termijn, ook als bepaalde informatie nadere bestudering of bewerking vraagt. • Journalisten geven expliciet aan als een verzoek om informatie spoed heeft en waarom, en melden eventueel wanneer het spoedkarakter is komen te vervallen. • Als een verzoek om informatie bij meerdere ministeries wordt ingediend, vermeldt de journalist dat. De ministeries stemmen in redelijkheid hun beantwoording met elkaar af en geven op korte termijn aan welk ministerie coördineert. • Journalisten formuleren hun verzoek om informatie zo concreet mogelijk. Ministeries en journalisten gaan op korte termijn met elkaar in gesprek indien verduidelijking nodig is. • Maak afspraken wanneer informatie naar verwachting openbaar gemaakt wordt en houdt de journalist op de hoogte van de voortgang, zeker als vertraging ontstaat. • Informatie aan de Tweede Kamer en aan de media behoort steeds gelijktijdig te worden verstrekt. • Als persoonlijke beleidsopvattingen in bepaalde stukken staan moet in ieder geval de feitelijke informatie (desnoods telefonisch toegelicht) onverwijld verstrekt worden. • De WOB-coördinatoren bevorderen kennisdeling over WOB-jurisprudentie binnen de gehele overheid en voorkomen onnodige juridische procedures vanwege misverstanden over het geldende recht. • Als bepaalde informatie onder een – al dan niet omstreden – weigeringsgrond valt maken media en WOB-coördinatoren in redelijkheid afspraken hoe deze kwestie het meest effectief in bezwaar en beroep behandeld kan worden.4.30 138 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Vanaf 1999 staan bij de opstelling van de Rijksbegroting drie vragen centraal: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten? Het Financieel Jaarverslag van het Rijk krijgt spiegelbeeldig een indeling aan de hand van de vragen: hebben we bereikt wat we wilden bereiken, hebben we daarvoor gedaan wat we zouden doen en heeft het gekost, wat we dachten dat het zou kosten? De bedoeling van deze benadering is begroting en jaarverslag niet alleen beter toegankelijk te maken voor Kamerleden, maar ook voor belangstellende burgers.

De nieuwe structuur biedt beter inzicht in de beleidsdoelstellingen, de beleidsagenda en de beleidsartikelen. Daarnaast wordt de Rijksbegroting dunner, de overlap met beleidsnota’s wordt er geleidelijk aan uitgehaald. Met behulp van het ICT-instrumentarium neemt de meerwaarde in de zin van gebruikersvriendelijkheid en toegankelijkheid toe.

Uit een evaluatie in 2004 blijkt dat in de eerste vijf jaar de hoge ambities nog niet zijn waargemaakt. “Er is sprake van veel en vage doelstellingen en onduidelijk is welke bijdrage de overheid levert aan het bereiken van de doelstellingen. Exogene factoren worden onvoldoende geëxpliciteerd. Veel ambities en vasthouden aan rigide vormvereisten leiden tot veel doelstellingen. Het concretiseren van doelstellingen met effectgegevens blijkt vaak lastig, en niet zinvol.” Belangrijker is dat ondanks de verbeteringen en ondanks het groter belang dat eraan wordt toegekend, het Financieel Jaarverslag bij de Kamer, bij de media en het publiek ‘niet leeft’. “In het beleidsverslag wordt veelal niet geprobeerd de recentere ontwikkeling van de beleidsprioriteiten af te zetten tegen de lange termijn doelstellingen en trendontwikkelingen zoals verwoord in de beleidsagenda, Vragen als ‘zitten we op de juiste koers?’ komen nauwelijks voor.”4.32

De evaluatie maakt in 2004 duidelijk dat op twee hoofddoelstellingen van het VBTB-proces – een betere toegankelijkheid en een grotere doelmatigheid van het beleid – nog niet overtuigend wordt gescoord. De toegankelijkheid wordt er niet beter op als de toelichtingen uitvoeriger worden. Daarnaast komt het de doelmatigheid niet ten goede als de begrotingsopzet bepalend is voor de vormgeving van beleid. VBTB beperkt daarmee het beleid te zeer tot meetbare grootheden, terwijl veel beleid zich moeilijk in cijfers laat uitdrukken. Bij de opstelling van begroting en verantwoording is daarom sindsdien de ‘kerntaak’ centraal gesteld, als instrument van de autorisatie- en controlefunctie van het parlement. De regering vraagt toestemming geld te mogen uitgeven en verantwoordt zich daarvoor achteraf. De begroting moet voldoende informatie geven voor een beoordeling van het verzoek en van de verantwoording voor de bestedingen. De consequentie daarvan is dat uitvoerige verhandelingen over het beleid plaats kunnen maken voor een verwijzing naar relevante beleidsnota’s.4.33

De VBTB-ontwikkeling heeft een vliegwiel-werking op gang gebracht. Begonnen bij een versnellings- en verbeteringsslag van de financiële verantwoording is er een verbetering aangebracht in de begrotingsopstelling. Die heeft met de drieledige vraagstelling ‘wat willen we bereiken-wat gaan we daarvoor doen-wat gaan we daaraan uitgeven?’ een betere structuur gekregen. In de evaluatie wordt helder dat er een samenhang is met de beleids- De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 139

nota’s op de verschillende werkterreinen. Door overlap daarmee te vermijden worden begroting en financiële verantwoording niet langer afzonderlijke op zichzelf staande documenten. Ze worden onderdelen van een integrale informatievoorziening van de overheid. De mogelijkheden die ICT biedt zijn daarbij zeer behulpzaam. In de VBTB- evaluatie wordt de samenhang verder vergroot naar regeerakkoorden, beleidsinformatie en naar beleidsverslagen. “Het beleidsverslag zou de ontwikkelingen van het verslagjaar moeten analyseren in het licht van de lange termijndoelstellingen, zoals opgenomen in de beleidsagenda.”4.34

“Het financieel jaarverslag leeft niet”, wordt in het evaluatierapport gezegd. Het heeft Financiën er niet van weerhouden met de ontwikkeling van de website www.rijksbegroting. nl de begrotings- en de verantwoordingscyclus toegankelijker te maken. Dat heeft echter niet kunnen verhinderen dat na bijna vijftien jaar VBTB-ervaring in brede kring de aandacht voor ‘nieuw beleid’ nog steeds groter is dan voor de verantwoording daarover. Dat steekt vreemd af tegen de parlementaire enquêtes of onderzoeken die met een zekere regelmaat worden uitgevoerd en waarin vaak wordt vastgesteld dat het parlement in de onderzochte kwesties in onvoldoende mate de vinger aan de pols heeft gehouden. Door in een actieve samenspraak met de regering de informatievoorziening te verbeteren, door daarbij de toegankelijkheid en de inzichtelijkheid voor burgers niet uit het oog te verliezen, kunnen de ontwikkelingen in het overheidsbeleid beter worden gevolgd. En kunnen ze zo nodig tijdig worden bijgestuurd. Wellicht kan zo’n actieve samenspraak drama’s, die een intensief parlementair onderzoek noodzakelijk maken, voorkomen.

De WOB gaat zowel over actieve als passieve openbaarmaking. De VBTB-benadering betekent ‘actieve openbaarmaking’ in de geest zoals ‘Wallage’ heeft aanbevolen. Zij biedt enorme mogelijkheden burgers bij de beleidsontwikkeling en de beleidsverantwoording te betrekken.

Openbaarheid agenda ministerraad De WOB wordt meestal bekeken op het aspect van het op aanvraag openbaar maken van reeds bestaande documenten. De reikwijdte van de wet is echter breder. Ze gaat over een open houding, een transparante opstelling van de overheid naar haar burgers. Niet alleen als de beleidsontwikkeling heeft plaats gehad, maar ook als die wordt gestart. Het VBTB- proces is een poging actief openheid te verschaffen over aanstaand overheidshandelen. Aan de hand van de bekende drie vragen krijgen burgers in de begrotingsstukken informatie over de plannen, over de operationalisering ervan en over de kosten die daaraan zijn verbonden. Anderhalf jaar later wordt daarover in de financiële jaarrekening verantwoording afgelegd. Zo kan er structureel een voortgangscontrole op de overheidsplannen plaats vinden.

Aangemoedigd door de sfeer die de commissie-Wallage heeft gecreëerd buigt de VoRa zich in 2005/2006 over actieve openbaarmaking van de agenda van de ministerraad. De aanleiding daarvoor is drieledig. De agenda is passief openbaar en leidt tot lekkages, na 140 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

afloop van de ministerraad wordt er een stortvloed van persberichten over de media uitgestort, die voorbij gaat aan het ‘ritme van de journalistiek’ dat in de loop der jaren ingrijpend is veranderd. Gerard Wuisman, oud-WOB-ambtenaar van AZ: “De agenda van de ministerraad is passief openbaar. Dat houdt in dat als er gevraagd werd of bepaalde onderwerpen op de agenda stonden, dat bevestigd of ontkend kon worden. De agenda wordt op maandagochtend in het ministersoverleg op AZ vastgesteld. Wie gis was, vroeg ’s middags wat erop stond. De telefoon van de journalist was zo sneller dan de schriftelijke informatie aan de departementen. Die werden pas op dinsdag op de hoogte gesteld.”4.35 De VoRa is over deze gang van zaken niet onverdeeld positief. Niet zelden worden persvoorlichters op dinsdagmorgen gebeld met een vraag over een agendapunt, dat vrijdag in de ministerraad zal worden behandeld, terwijl zij daar zelf nog niet over zijn geïnformeerd. De ene keer geven ze onderhands wat informatie weg, de andere keer ervaren ze dat collega’s van een ander departement wat sneller zijn. Wuisman zelf kijkt daar wat laconiek op terug. “Als secretaris van de ministerraad las ik op donderdag en vrijdag extra goed de krant. Dan trof ik berichten aan over verschillende onderwerpen die op de agenda stonden. Ik werd soms zo beter geïnformeerd dan op basis van de officiële vergaderstukken.” Hij voegt daaraan toe: “Die ‘lekken’ hebben mijns inziens nooit tot ongelukken geleid.”4.36 De achtereenvolgende premiers zijn er minder gelukkig mee. Zij klagen met enige regelmaat over de lekkages en roepen de ministers op daar wat tegen te doen. In de broodjeslunch meldt de DG RVD een week later dat de premier over het uitlekken van de agenda ‘not amused’ is geweest.

Zowel de ministers als de directeuren Communicatie horen enigszins meewarig de rituele klaagzangen aan. Zeker onder de kabinetten-Balkenende wordt gedacht: verbeter de situatie, maar begin bij jezelf. Maar daarnaast zoeken de voorlichters met name een uitweg uit de persberichten-opstopping die zich op de vrijdagmiddag voordoet. Sinds de instelling van de wekelijkse persconferentie van de minister-president door Piet de Jong in 1968 worden aan alle kabinetsbesluiten persberichten gewijd. Dat is een uitvloeisel van de handreiking die destijds aan de Tweede Kamer is gedaan. Direct na de ministerraad wordt een stapel persberichten bij de Tweede Kamer bezorgd om daarmee aan haar recht als eerste te worden geïnformeerd tegemoet te komen. Tevens is sindsdien de broodjeslunch ingesteld, waar voorafgaande aan de ministerraad de agenda wordt doorgenomen en waar de voorlichters elkaar informeren over de persberichten die zij in voorbereiding hebben.

Doordat de berichten primair tot taak hebben de Tweede Kamer te informeren, hebben zij eerder het karakter van een ‘perscommuniqué’ dan van een persbericht, dat naar de ambitie van een goede persvoorlichter soepel de krantenkolommen in moet kunnen glijden. Het gaat immers om een andere doelgroep. Hans van der Voet: “Ik heb de praktijk van de wekelijkse persconferentie van de minister-president voortgezet. Al was het maar een seconde eerder, maar ik bezorgde de Tweede Kamer bijtijds de perscommuniqués over de besluiten van de ministerraad. Dat heb ik altijd in ere gehouden.”4.37 Zijn opvolgers bij de RVD doen dat eveneens. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 141

Anno 2005 verschijnen er wekelijks gemiddeld acht persberichten, er zijn weken met nauwelijks persberichten, maar er zijn er ook met zo’n 25. Vooral kort voor een parlementair reces zijn het er veel. Het mediabereik ervan is echter zeer beperkt. De landelijke dagbladen (de Volkskrant, Trouw, De Telegraaf, Algemeen Dagblad, Het Financieele Dagblad, NRC Handelsblad), de persdiensten (ANP, GPD) en de radio en televisie (NOS Journaal, RTL nieuws, Radio 1, BNR) pikken er slechts enkele uit waar zij aandacht aan schenken. In de praktijk blijkt zelfs een op de drie persberichten in het geheel geen aandacht in de landelijke media te krijgen.4.38

Het onderhands verstrekken van informatie aan de media, voorafgaand aan de ministerraad is een poging publiciteit te genereren voor de beleidsvoorstellen van de eigen minister en het eigen departement. Dat wordt ook geprobeerd door na de gebruikelijke persconferentie van de minister-president een eigen persconferentie te beleggen. Van der Voet: “Als er belangrijke onderwerpen van een vakdepartement op de agenda stonden, stelde ik voor de minister ervan mee te nemen naar de persconferentie van de minister-president. Dat werkte goed.” Zijn collega’s denken daar later anders over. Ze willen een eigen persbijeenkomst. De aloude argwaan onder departementale voorlichters dat de minister-president bij zijn persconferentie met de eer van het beleid van vakministers gaat strijken is nog steeds niet geheel verdwenen.

Met enige regelmaat vinden er zo aparte persconferenties van vakministers plaats, na die van de minister-president. Die zijn niet alleen bedoeld voor de parlementaire pers, maar ook voor de vakpers op het betreffende werkterrein. Ook komt het voor dat twee of meer departementen zo’n eigen bijeenkomst willen beleggen. Dan moeten de VoRa en de RVD zich buigen over de volgorde, waarbij argumenten worden gewisseld als het belang van het onderwerp, de plaats op de agenda en de beschikbaarheid van een bewindspersoon. Maar in feite versterken de aparte persconferenties de nieuwsopstopping op vrijdagmiddag. En gaan ze voorbij aan ‘het ritme van de journalistiek’. In de weekendkranten is de ruimte voor – Haags – nieuws beperkter dan op doordeweekse dagen. Vaak is ook de sluitingstijd eerder. Voor de weekendbijlagen ligt die in veel gevallen zelfs op woensdag of donderdag. De afzonderlijke persbijeenkomsten bieden dus geen oplossing voor de beperkte aandacht die de kabinetsbesluiten krijgen.

De VoRa stelt in 2006 de werkgroep Effectiviteit van MR-berichten in, die onder leiding staat van SZW-woordvoerder Bart van Leeuwen. Deze komt in augustus met het advies de publiciteit over besluiten van het kabinet te verbeteren. De werkgroep stelt voor de publiciteit rond de ministerraden beter te plannen, meer te spreiden over de week én op vrijdag de informatie anders en meer op doelgroepen toegesneden aan te bieden. Om dit te kunnen realiseren wordt het onder meer zinvol geacht dat de directeuren Communicatie bij de onderraden10 van de ministerraad op dinsdag aanschuiven. Onder bepaalde voorwaarden zou het

10 Gecompliceerde en meer technische onderwerpen worden eerst behandeld in een van de vijf onderraden. De minister-president zit ook de vergaderingen van de onderraden voor. Zij worden op dinsdag gehouden. 142 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

mogelijk moeten worden om over de uitkomsten van een onderraad publiciteit te genereren. Dan kunnen dus bijvoorbeeld al op woensdag of donderdag – weliswaar onder de disclaimer dat het kabinet vrijdag nog een definitief besluit moet nemen – sommige voorstellen in de media bekend worden gemaakt en toegelicht. Een ander voorstel is om bij de indeling van de agenda van de ministerraad meer rekening te houden met het ritme van de journalistiek, bijvoorbeeld door onderwerpen – die aparte persconferenties van vakministers wenselijk maken – hoger op de agenda te zetten. In de lunchpauze van de ministerraad kan er dan al een toelichting op worden gegeven aan de parlementaire en de vakpers.4.39

De werkgroep-Van Leeuwen besteedt apart aandacht aan het karakter van de ministerraadagenda. “De huidige situatie is hybride. De agenda is passief openbaar. Dit leidt in de praktijk tot ongewenste effecten: journalisten gaan ‘jagen’ op onderwerpen, woordvoerders en persvoorlichters kunnen hier weinig tegen doen. Ook zijn de mogelijkheden onjuiste berichtgeving over gelekte onderwerpen te corrigeren beperkt. Er moet dan ook een keuze worden gemaakt: de agenda (echt) geheim maken of de agenda actief openbaar maken. Beide alternatieven hebben nadelen, maar de winst van beide alternatieven ten opzichte van de huidige situatie ligt in de vergroting van de grip van woordvoerders en persvoorlichters op het proces. Gelet op het advies van de commissie-Wolffensperger ligt actieve openbaarmaking van de agenda voor de hand. De openheid van het beleidsvormingsproces wordt groter en ook de kans op inhoudelijk betere berichtgeving wordt vergroot. Tevens past actieve openbaarheid binnen de huidige tijdsgeest en is het de vraag of een agenda daadwerkelijk echt geheim gehouden kan worden. Mocht gekozen worden voor een actief openbare agenda is het aan te bevelen deze te voorzien van korte annotaties zodat speculaties voorkomen kunnen worden.”4.40

De VoRa stuurt de voorstellen van de werkgroep door naar het kabinet. De realisatie ervan behoeft een wijziging van het Reglement van Orde van de Ministerraad. Hier en daar leeft de vrees dat de ministerraadagenda’s inhoudsloos worden als ze actief openbaar worden gemaakt. Ministers zullen hun gevoelige onderwerpen dan, zo wordt gedacht, onder de rondvraag aan de orde stellen. “In het licht van de ordelijkheid van de vergadering wordt dat geen goede zaak geacht.”4.41 Anders dan verwacht laat de minister van Justitie, Ernst Hirsch Ballin, binnen zijn departement weten geen moeite met openbaarmaking te hebben. Tot besluitvorming komt het echter niet. Het kabinet-Balkenende II is kort ervoor gevallen, omdat de D66-bewindslieden het vertrouwen in minister Rita Verdonk hebben opgezegd. Voor het (romp)kabinet-Balkenende III is het te controversieel. Onder Balkenende IV wordt er geen poging meer ondernomen de voorstellen doorgevoerd te krijgen.

Nabeschouwing In een gezonde samenleving gaan burgers en bestuurders uit van vertrouwen in elkaar. Burgers kiezen die vertegenwoordigers van wie zij de indruk hebben dat die hun belangen op de juiste waarde weten te schatten en daar bij de ontwikkeling van beleid op een verstandige manier rekening mee zullen houden. Bestuurders zouden erop mogen De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 143

vertrouwen dat zij van burgers de ruimte krijgen hun werk naar vermogen te doen en daarbij op enig draagvlak mogen rekenen. In die vertrouwensrelatie is in de loop der jaren wat veranderd.

In het rapport-Biesheuvel wordt eind jaren zestig geconstateerd dat burgers – beter opgeleid, mondiger, meer onafhankelijk – niet meer vanzelfsprekend het gezag van bestuurders aanvaarden. Een paternalistische of regenteske houding wordt niet langer geduld. Het gezag moet worden verdiend en dat kan door de beleidsvorming in een grotere transparantie te laten plaatsvinden. De WOB is een reactie op die cultuuromslag.

Eind jaren zestig is – naar schatting van de commissie-Biesheuvel – slechts 10 procent van de overheidsdocumenten gekwalificeerd als ‘vertrouwelijk’, ‘geheim’ of ‘staatsgeheim’. 90 procent kan dus in beginsel vrij worden gegeven als daarnaar wordt gevraagd. Op haar websites maakt de overheid anno 2010 meer openbaar en toegankelijk dan destijds. Veel burgers kunnen zich daardoor eenvoudiger informeren over zaken die zij van belang achten. De ondersteuning bij het aanvragen van vergunningen of bij het invullen van belastingformulieren is uitgebreid. Burgers die mee willen doen in discussies over nieuw beleid of over de consequenties daarvan kunnen zich gemakkelijker informeren over de achtergronden daarvan. Van die 90 procent waarop geen stempel van vertrouwelijkheid is gedrukt – gesteld dat die oude onderverdeling nog steeds zou gelden – is beduidend meer direct toegankelijk voor burgers dan voorheen. Desondanks doen zich nog regelmatig conflicten voor tussen burgers en media enerzijds en de overheid anderzijds over de openbaarmaking van documenten. Conflicten die niet zelden voor de rechter worden uitgevochten. En die bepalend zijn voor de beeldvorming.

Door die ervaringen in de praktijk blijft de WOB een onderwerp van discussie. ‘Biesheuvel’, ‘Wallage’ en de ROB hebben achtereenvolgens het belang van openbaarheid onderstreept. In zijn rapport ‘Gij zult openbaar maken’ benadrukt de ROB als zovelen voor hen dat openbaarheid een middel is voor een betere en democratische bestuursvoering. De integriteit van het bestuur is ermee gediend. Ook bevordert openbaarheid het draagvlak voor het overheidsbeleid en verschaft zij burgers ruimte in een betekenisvolle dialoog actief mee te praten over het beleid in ontwikkeling. De ROB onderkent wel dat daaraan risico’s zijn verbonden. “Er zit spanning op de relatie tussen openbaarheid van overheidsinformatie en goed openbaar bestuur. Het scherpst wordt dat zichtbaar in het domein van de beleidsvoorbereiding. Vanuit een horizontaal perspectief is het vanzelfsprekend dat de burger toegang heeft tot onderliggende stukken van besluiten en ook tot stukken met betrekking tot niet-aanvaard beleid. Wie wil participeren heeft immers informatie nodig om zich een standpunt te vormen. Echter, vanuit het perspectief van de verticale besluitvorming in een coalitieland, is dat idee niet zonder risico’s. Het brengt de mogelijkheid tot het sluiten van politieke compromissen in gevaar.”4.42

De WOB bepaalt in belangrijke mate het werkterrein van overheidsvoorlichters. Binnen hun mogelijkheden passen ze de wet toe en geven ze er naar letter en naar geest invulling aan. Onmiskenbaar is sinds de komst van de WOB meer informatie openbaar gemaakt. 144 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Gestimuleerd door ‘Wallage’ en technisch geholpen door de ICT-ontwikkeling is sinds de millenniumwisseling ook de toegankelijkheid verbeterd. De VBTB-aanpak is daar een bijzonder voorbeeld van. De eer voor deze veranderingen komt niet alleen de overheidsvoorlichters toe. Maar voor het feit dat ze binnen de algehele sfeer van openheid die de overheid nastreeft, hun rol hebben gepakt, verdienen ze krediet.

De ontwikkelingen ten goede worden van tijd tot tijd overschaduwd door ‘juridische haarkloverijen’, waarmee aanvragers van overheidsinformatie worden geconfronteerd. Niet het aantal voorvallen is belangrijk, maar de beleving van betrokkenen. De Nationale Ombudsman bepleit de toepassing van nieuwe ‘leefregels’. De ROB vraagt ‘een politieke cultuurverandering naar meer openbaarheid’. Actieve openbaarheid moet de regel worden. “Documenten en feitelijke informatie worden in beginsel altijd openbaar en toegankelijk gemaakt tenzij er zwaarwegende redenen zijn om dat niet te doen. Bestuurders maar ook ambtenaren moeten zich bewust worden van dit vertrekpunt en daarnaar leren te handelen.” 4.43

De overheid moet dagelijks in de slag het vertrouwen van het publiek te behouden en zo mogelijk te winnen. Voorbeelden van een vaak verkrampte juridische benadering van legitieme vragen van publiek en pers doet daaraan afbreuk. In de cultuurverandering die de Nationale Ombudsman en de ROB nastreven, komt het erop aan dat binnen de overheid beter van ‘buiten naar binnen’ wordt gekeken. Dat bewindslieden en ambtenaren zich beter weten te verplaatsen in burgers. Juist overheidsvoorlichters zijn daar goed in. Het ligt daarom voor de hand hen een prominente rol toe te delen in de gewenste cultuurverandering. Een rol die tot uitdrukking komt bij de beoordeling van WOB-verzoeken en bij de advisering daarover aan bewindslieden. Het gaat immers om hun vertrouwensband met burgers. Sleutels naar openheid en openbaarheid zijn bij professionele overheidsvoorlichters in goede handen. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 145 De burger op het netvlies van de overheid 5De ontwikkeling van de Factor C De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 147

Over dit hoofdstuk

Het model van de overheidscommunicatie, zoals dat in het eerste hoofdstuk is geïntrodu- ceerd, onderscheidt verschillende actoren. De overheidsvoorlichters staan in het model centraal, als ‘projectleiders’ tussen ‘opdrachtgevers’ – kabinet, bewindslieden, ambtelijke top van de overheid – en ‘klanten’ – burgers en bedrijfsleven. In het model worden de overheidsvoorlichters omringd door ‘samenwerkingspartners’, die hen behulpzaam zijn bij het zo begrijpelijk mogelijk overdragen van de boodschap van de ‘opdrachtgevers’ naar de ‘klanten’. In de periode 1995-2010 is er vanuit de overheidsvoorlichting geïnves- teerd in de ‘samenwerkingspartners’. Er is allereerst een plaats geclaimd binnen het proces van beleidsvorming. Daarnaast is bevorderd dat beleidsambtenaren meer met de ogen van burgers naar de producten van het beleidsvormingsproces zijn gaan kijken. Beide activiteiten beoogden ‘communicatie in het hart van het beleidsproces’ te brengen. Dit hoofdstuk gaat in op onmiskenbare groei van de rol van en de aandacht voor de Factor Communicatie. De belangrijkste stap daarbij is het soms pijnlijk verworven inzicht dat beleid ervan begin af aan rekening mee moet houden dat het begrijpelijk, dan wel op zijn minst uitlegbaar moet zijn voor het publiek en ook nog redelijk uitvoerbaar. Dat is tot op zekere hoogte gelukt. En daarmee is dit hoofdstuk niet alleen een beschrijving van een moeizame strijd maar ook van een duidelijke stap vooruit. Zowel voor het belang van goede communicatie als voor de positionering ervan. En uiteraard is dit verbonden met de groei van de rol van voorlichters.

Bij de volwassenwording past ook de toenemende professionalisering. Bij de voorlichters zelf is er ruimte gekomen de relatie overheid-burgers meer vanuit de behoeften van de burgers vorm te geven, bijvoorbeeld bij de ontwikkelingen rond informatievoorziening. Een tweede zijlijn betreft een belangrijke voorwaarde voor professionalisering: stroomlijning door centralisatie van de voorlichting binnen de Rijksoverheid. 148 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 149

Inleiding

Op 1 januari 2002 treedt een wet in werking die de belastbaarheid regelt van de auto van de zaak. De wet is ingewikkeld omdat er tal van motieven van de wetgever in zijn ondergebracht. Velen die met een auto van de zaak rijden of een deel van hun autokosten bij hun werkgever kunnen declareren, protesteren. De nieuwe wet dwingt hen tot een ingewikkelde ritten-administratie. In het bijzonder geldt dat voor mensen zonder vast woon-werkverkeer. Artsen, werknemers in de bouw en de installatiesector, en vele anderen. Zelfs binnen het ministerie van Financiën wordt verbaasd naar de regeling gekeken. Ze pakt namelijk voordeliger uit voor de mensen met een dienstauto die binnen Den Haag helemaal aan de grens bij Loosduinen wonen, dan voor mensen die beduidend dichter bij het departement wonen, in Wassenaar bijvoorbeeld, net aan de andere kant van de Landscheidingsweg.

De afdeling Bedrijfs- en Publieksvoorlichting (BPV) van de directie Communicatie van het ministerie van Financiën krijgt meer dan 3.500 brieven. De afdeling heeft het er moeilijk mee. Eigenlijk valt de regelgeving ook voor de ervaren medewerkers van deze afdeling niet uit te leggen. Na ampel overleg volstaan ze met toezending van een beknopte uitleg die door de staatssecretaris in kwestie zelf is gemaakt. Ook die kent een zodanige complexiteit dat die zich niet laat samenvatten. Twee latere staatssecretarissen slopen met enig satanisch genoegen de wetgeving in de Belastingplannen voor latere jaren. Eén van hen – ooit door studenten aan de Erasmus Universiteit van Rotterdam tot de beste docent van het jaar uitgeroepen – verklaart daarbij dat zelfs hij de oorspronkelijke regelgeving niet aan zijn studenten kon uitleggen. Het voorval maakt twee zaken duidelijk. Het is allereerst verstandig wanneer de overheid bij de ontwikkeling van de regelgeving steeds voor ogen houdt voor wie zij is bedoeld. Idealiter is de wet voor hen zo duidelijk dat zij die met een minimum aan toelichting kunnen begrijpen. Ten tweede moet het taalgebruik van de overheid maar voor één uitleg vatbaar zijn. Eigenlijk moeten dat criteria zijn voor regelgeving: de intrinsieke communicatiekracht en de helderheid van het taalgebruik. Aan die uitgangspunten heeft de regelingPrivégebruik auto en toepassing autokostenforfait duidelijk niet voldaan. Dat geldt in diezelfde periode ook voor bijvoorbeeld de uitvoering van persoonsgebonden budgetten (PGB’s). Zelfs topambtenaren bij Financiën klagen daarover als ze daarmee in de privékring geconfronteerd worden bij de aanvraag van een PGB voor hun moeder of schoonmoeder.5.1

De Factor C “Communicatie in het hart van het beleidsproces” is een van de centrale aanbevelingen van de commissie-Wallage. Het gaat daarbij vooral om de plaats van de directie Communicatie en haar medewerkers binnen een departement. Zij dienen niet op het laatste moment, als het beleid en de regelgeving al tot stand zijn gekomen, nog even te worden geraadpleegd voor een persbericht of een communicatieplan. ‘Wallage’ bepleit een betrokkenheid van de communicatie-deskundigheid vanaf het eerste moment dat er aan nieuwe wetgeving wordt begonnen. In het rapport worden voorstellen gedaan om dat organisatorisch te verankeren. 150 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

De invloed van de directie Communicatie kan worden vergroot, er kunnen communicatiemedewerkers worden gedetacheerd bij beleidsdirecties en er kunnen in het allereerste stadium communicatieplannen worden ontwikkeld, uiteindelijk zelfs op kabinetsniveau. “Communicatie in het hart van het beleidsproces gaat echter verder dan de plaats van de communicatiefunctie in de organisatie. Naast weten regelgeving en financiën is communicatie een volwaardig en in belang toenemend aspect van het overheidshandelen. Communicatie dient daarom, analoog aan de andere twee beleidsinstrumenten verankerd te worden in het beleidsproces. Daartoe dient de regering aan het begin van de kabinetsperiode haar visie op communicatie aan te geven in het regeerakkoord. Ook in de miljoenennota en in begrotingen dient de plaats van de communicatie in het beleidsproces en de bijdrage van communicatie aan de beleidsdoelstellingen te worden aangegeven.”5.2

In een voetnoot relativeert ‘Wallage’ iets van zijn aanbevelingen. Kennelijk voorvoelt de commissie dat de voorgestelde organisatorische veranderingen ten gunste van de directies Communicatie op zichzelf niet voldoende communicatiedeskundigheid garanderen. De aanbevelingen worden aangevuld met een oproep de deskundigheid van communicatiemedewerkers en beleidsmedewerkers hoge prioriteit te geven.5.3 Het is die aanbeveling – in een voetnoot – die in 2002 de ontwikkeling tot de ‘Factor C-benadering’ stimuleert. Het komt erop neer dat iedereen die aan het beleidsproces deelneemt zich niet alleen constant afvraagt of een nieuw voorstel past in een algemene beleidscontext (factor L), binnen de financiële (factor E) en organisatorische mogelijkheden (factor O), maar ook of het een goed uit te leggen oplossing is voor het probleem dat daarmee wordt aangepakt. “Met Factor C nagel je in alle fasen van beleid de aandacht vast voor de relatie waarin problemen worden aangepakt, naar besluitvorming worden geleid en in oplossingen uitmonden.” En het stelt ambtenaren in staat te oefenen in het goed op hun netvlies krijgen van betrokken burgergroepen. Alle betrokken ambtenaren dragen weliswaar vanuit hun eigen discipline hun steentje bij, maar wel ten behoeve van een integrale oplossing.5.4

De Factor C wil de communicatie op een analytische manier benaderen, voorbij emotie en intuïtie. Vrij algemeen wordt er door opdrachtgevers nog gedacht dat je je bij communicatie door je eerste impulsen moet laten leiden. Is er een mooi resultaat bereikt? Daar hoort een persbericht bij. Is het proces succesvol verlopend? Dan hoort daar een video bij.

Communicatiedeskundigen die er op het eind van het beleidsproces bij worden geroepen, zetten hun opdrachtgevers – niet zelden tot teleurstelling van enthousiaste beleidsmakers – weer met beide benen op de grond. Zij zullen vragen: voor wie is het een goed resultaat? Wie worden er beter van? Is de uitkomst wel een oplossing voor een door burgers ervaren probleem? Zijn er ook mensen die er minder van worden, die misschien iets van hun verworven rechten moeten inleveren? Kortom, zij brengen de tegenreacties in beeld die zijn te verwachten van degenen die ‘moeten betalen’, in welk opzicht dan ook. Dat tempert het aanvankelijke enthousiasme.

Het eerder in het beleidsproces inroepen van communicatie-expertise kan een dergelijke ontnuchtering voorkomen. ‘Wallage’ beveelt daarom de aanwezigheid aan van communica- De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 151

tiedeskundigen in het hart van het beleidsproces.1 De Factor C werkt die aanbeveling uit. En maakt van het beleidsproces in belangrijke mate ook een communicatieproces. Zodra een aan te pakken maatschappelijk probleem is geïdentificeerd moet worden vastgesteld wie welke rol vervult en wat de onderscheiden fasen van het beleidsproces zijn. Figuur 1 illustreert dit.

Figuur 1 Schematische voorstelling Betrokkenheid/ betrokkenen beleidsvormingsproces

experts beslissers

meeweten

meedenken

meewerken

uitvoerders gebruikers/stakeholders/’slachtoﬀers’

(ontleend aan: “Professioneel projecten leiden”)

Een benadering volgens de Factor C voorkomt dat het probleem impulsief wordt aangepakt. Waarbij voor elk knelpunt dat in het beleidsproces wordt ervaren, een oplossing wordt aangedragen, die van de oorspronkelijke doelstellingen afdrijft. Dat was waarschijnlijk het geval bij de fiscale regeling voor de auto van de zaak.

Alles begint in deze benadering met de nuchtere vraagstelling: wie doet ertoe bij de beleidsvorming? De inventarisatie van de spelers wordt gevolgd door een ordening aan de hand van typen actoren en hun mate van betrokkenheid. In de figuur zijn zo ‘beïnvloeders’, ‘beslissers’, ‘experts’ en ‘gebruikers/stakeholders/slachtoffers’ per taartpunt in ringen van invloed geordend. Van buiten naar binnen worden onderscheiden ‘meeweten’, ‘meedenken’, ‘meewerken of meebeslissen’.

Na het in kaart brengen van de actoren volgt in de benadering van de Factor C het formuleren van de kernboodschap. Ten behoeve daarvan wordt vastgesteld wat top of mind is bij de verschillende betrokkenen. Welke ‘kritiek’ leeft er en welke ‘repliek’ is daarop mogelijk?

1 Zie Figuur 1 – De overheidsvoorlichters bevinden zich in de taartpunt van de ‘uitvoerders’. 152 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Deze analyse is erop gericht in de communicatie aan te kunnen sluiten op behoeften en verwachtingen, in plaats vanuit eigen perspectief en logica de zaak om te draaien door het antwoord als uitgangspunt te nemen en niet de achterliggende vraag.

De volgende stap in de benadering van de Factor C is het ontwikkelen van een communicatiekalender. Beschikbare kanalen, middelen en momenten waarop de belangrijke actoren elkaar treffen verschaffen de basis daarvoor. Een grafiek met op de horizontale as de beschikbare tijdsperiode en op de verticale as de doelgroepen, die benaderd moeten worden. Het overzicht dat zo ontstaat maakt het mogelijk de communicatiemiddelen gericht in te zetten.5.5

Doorwerking van de Factor C in de praktijk De Factor C heeft zich ontwikkeld zoals overheidsbeleid idealiter tot stand zou moeten komen. Het initiatief ervoor is binnen de communicatie-discipline geboren, maar voor de uitwerking ervan is medewerking verkregen van een brede groep van beleidsambtenaren. “Opmerkelijk genoeg”, rapporteert Rijnja in de kroniek van de ontwikkeling van de Factor C, “kwamen enkele elementen moeiteloos naar voren als dragende pijlers: de kennis van de omgeving, de boodschappen die worden uitgezonden en de momenten en vormen van contact. Niet de zogeheten ‘Beroepsniveauprofielen’ van beroepsvereniging Logeion2, niet de kernwaarden of missie van de Rijksoverheid en niet bepaalde favoriete of dominante werkingsmodellen uit de communicatietheorie hielpen het palet te vullen; vooral dankzij de dominante rol van beleidsmakers zelf over wat zij als communicatieve elementen beschouwden kwamen de genoemde drie sleutelthema’s naar voren. Noem het een staaltje ontvanger-gericht denken; het referentiekader van beleidsmakers stond steeds nadrukkelijk voorop. De elementen werden in de loop van 2005 in een overleg van trainers samengebald in een wat populistisch aandoende trits, die tot op de dag van vandaag als de kern van Factor C worden beschouwd, ook wel bekend als K3: het krachtenveld, de kernboodschap en de kalender.”5.6

Mede door de betrokkenheid van beleidsmedewerkers bij de ontwikkeling van de Factor C kent de doorwerking ervan binnen de Rijksdienst een redelijk succesvol verloop. De cursussen die worden gegeven door de Academie voor Overheidscommunicatie dragen eraan bij dat het bewustzijn onder beleidsambtenaren groeit dat beleid niet achteraf begrijpelijk moet worden gemaakt, maar dat er begrijpelijk beleid tot stand moet komen. “Niet langer beleidsreparatie, maar beleidspreparatie”, is het devies in de woorden van Rijnja.5.7

2 Logeion = Nederlandse beroepsorganisatie voor communicatieprofessionals werkzaam bij overheid, bedrijfsleven, onderwijs en consultancy. De Vereniging Voor Overheidscommunicatie (VVO) is in 2005 in Logeion opgegaan. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 153

De ontwikkeling van de Factor C binnen de Rijksoverheid loopt niet volgens een rechte lijn omhoog. In een evaluatief onderzoek wordt duidelijk dat de doorwerking van het gedachtegoed niet evenredig is met de groei van het aantal deelnemers aan de trainingen. Uit gesprekken met oud-cursisten en hun leidinggevenden komt naar voren dat veel deelnemers zonder duidelijke motivatie en beoogde uitkomsten aan de trainingen beginnen. Het feitelijke rendement van alle inspanningen is daardoor lastig te meten en afhankelijk van de ruimte die ze krijgen om de buitenwereld binnen te halen en om beleidsinterventies af te stemmen op verwachtingen en mogelijkheden van publieksgroepen. De opgedane kennis blijkt nog onvoldoende te worden toegepast. Deze uitkomsten leiden tot een versterking van de aandacht voor de intake bij de opleidingen, niet alleen bij de deelnemers maar vooral ook bij de opdrachtgevers, hun leidinggevenden. Ook wordt voor leidinggevenden een apart trainingsaanbod gemaakt in de vorm van reconstructies van beeldbepalende dossiers op hun communicatieve kwaliteit: hoe is het krachtenveld destijds gedefinieerd, hoe zijn de boodschappen tot stand gekomen en welke conclusies zijn vervolgens verbonden aan kennis hierover voor de momenten en de vormen van contact?5.8 Sindsdien krijgt de doorwerking van het geleerde naar toepassing in de praktijk constant aandacht.

Het succes van de cursussen beperkt zich sindsdien niet tot de Rijksoverheid. Ook bij gemeenten slaan de benadering en de training aan. Het leidt ertoe dat in 2010 de trainingen aan de markt worden overgedragen. Dat is niet opvallend in het licht van het afstoten van taken aan de markt, van het doorwerken van de terugtredende overheid tot op microniveau. Jammer is het wel. Meer dan kennisoverdracht zijn de trainingen immers ook een constante uitwisseling van kennis, inzichten en vaardigheden over communicatie, gekoppeld aan actuele beleidsontwikkeling. Die meerwaarde ligt nu buiten de gezichtskring en het werkveld van de Rijksoverheid.

Communicatie maakt beleid, soms De gebruikelijke gang van zaken is dat ‘communicatie beleid volgt’. Dat lukt goed als bij de ontwikkeling van beleid proactief aan heldere en goed uit leggen regelgeving wordt gewerkt. Het voorval met de belastbaarheid van de auto van de zaak laat zien dat dat niet vanzelfsprekend is. Vandaar het belang van trainingen als de Factor C voor de ‘samenwerkingspartners’ die overheidsvoorlichters onder hun beleidscollega’s treffen. Vaak wordt als excuus voor minder heldere regelgeving aangevoerd dat de samenleving er nu eenmaal veel ingewikkelder op is geworden. Men kan zich afvragen of dit echt zo is. Of is dat een dooddoener, een excuus voor het feit dat iets zich niet eenvoudig laat uitleggen? Of van een ‘frame’, zoals dat in het taalgebruik van communicatiedeskundigen is gaan heten? Hoe het ook zij, de overheid behoort bij de ontwikkeling van regelgeving heldere keuzes te maken. En zich niet op voorhand met het onverzoenlijke te verzoenen. Dan kan de uitleg later veel duidelijker zijn. Burgers kunnen het met de gemaakte keuzes eens zijn of niet, maar hun oordeel moet als het enigszins kan niet beïnvloed worden door innerlijke tegenstrijdigheden of door onrechtvaardigheden die ze ervaren in het beleid van hun overheid. 154 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Hoe goed er ook aandacht wordt besteed aan de communiceerbaarheid van regelgeving, er kunnen zich in de weerbarstige praktijk altijd onverwachte situaties voor doen. Op Tweede Kerstdag 2004 wordt Zuidoost-Azië overvallen door een tsunami. De ramp roept veel emoties op en leidt tot een enorme bereidheid de nood van de slachtoffers te lenigen. Tal van acties worden georganiseerd, zoals de opname van de benefietsingle ‘Als je iets kan doen’ van Artiesten voor Azië, waaraan tal van zangers en musici hun medewerking verlenen. De Telegraaf grijpt dit aan om met de bekende chocoladeletters te melden dat de overheid het meeste profijt heeft van hun belangeloze medewerking. De opbrengst van de single wordt namelijk op de normale manier belast. Binnen Financiën neemt de directie Communicatie het initiatief daarover een gesprek te arrangeren tussen de minister en de top van de Belastingdienst. Mede aanleiding daarvoor is de uitnodiging van de samenwerkende omroepen aan de minister om deel te nemen aan de avondvullende uitzending die op 6 januari 2005 wordt verzorgd ter ondersteuning van de Nationale Actie voor Azië van de Samenwerkende Hulp Organisaties (SHO).5.9 De minister kan daar natuurlijk niet met het verhaal komen dat meer dan de helft van de opbrengst van tal van acties voor het goede doel rechtstreeks in de staatskas vloeit.

In het overleg leggen de collega’s van de Belastingdienst met hun gekende rechtlijnigheid uit dat de bestaande regelgeving geen andere uitweg biedt. De directie Communicatie bepleit dat dan maar in het arsenaal van uitwegen er één moet worden gevonden, die al dan niet tijdelijk kan worden ingeslagen. En wijst er daarbij op dat de belasting in het ons omringende buitenland minder moeilijk doet. De minister zal in de uitzending een merkwaardige figuur slaan als hij meer baat heeft bij de goedgeefsheid van de samenleving dan de slachtoffers. De minister voelt dat haarfijn aan. De Belastingdienst krijgt de opdracht de weg op te gaan naar een tijdelijke uitzondering. “De directie Communicatie maakt beleid”, zeggen de medewerkers tegen elkaar. De minister oogst tijdens de marathon-uitzending de dank van het publiek voor zijn mededeling dat van belastingheffing wordt afgezien en maakt daarmee een einde aan een discussie die enkele dagen in de media is gevoerd.

Het is niet waarschijnlijk dat een stevige Factor C-benadering alle consequenties bij de toepassing van nieuwe regelgeving voorziet. Maar wie later bij de handhaving van het beleid de burgers scherp op het netvlies heeft staan, weet proactief al te rigide consequenties te voorkomen.

Van postbus naar digitale infolijn Regelgeving kan niet altijd voor iedereen begrijpelijk zijn. En regels kunnen niet altijd zomaar eventjes opzij worden gezet. Dan rest slechts een zo helder mogelijke uitleg door een eenvoudig te bereiken vraagbaak. Ook daaraan geeft ‘Wallage’ een stevige impuls die tot steeds meer samenwerking tussen de departementale directies Communicatie leidt.

Kort na de Tweede Wereldoorlog opent de Rijksoverheid een centrale brievenbus voor alle vragen van het publiek, waarvan men niet weet onder welk departement die vallen. Vanaf 1967 krijgt die brievenbus onder de naam ‘Postbus 51’ een landelijke bekendheid. De eerste De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 155

televisiespots van de overheid, die onder de naam ‘Televisie Informatie Ten Algemene Nutte’ (TITAN-spots) worden uitgezonden, worden steevast afgesloten met de mededeling: ‘Informatie bij Postbus 51 Den Haag’. De herkenbaarheid ervan groeit zodanig dat tien jaar later de naam ‘Postbus 51’ wordt geformaliseerd tot een dienst van de RVD. Dat maakt het mogelijk het publiek op te zoeken. De folders en brochures die onder de vlag van Postbus 51 worden vervaardigd en die vaak als antwoord op een vraag worden toegezonden, zijn vanaf 1985 in folderrekken van postkantoren en bibliotheken te vinden.

Aanvankelijk is de dienstverlening nog weinig klantgericht. Postbus 51 verstrekt informatie ‘op brochureniveau’. Dat wil zeggen: het gaat om aanvaard beleid, beleid dat de gang door het parlement heeft gemaakt en actueel van toepassing is. Uitleg over het beleid dat nog in ontwikkeling is, blijft voorbehouden aan het departement. Ook voor ingewikkelde regelgeving op bijvoorbeeld het terrein van belastingen en sociale zekerheid moeten burgers bij de betreffende departementen zijn. Daarvoor zijn begin jaren negentig gespecialiseerde afdelingen bedrijfs- en publieksvoorlichting opgezet binnen de departementale directies Voorlichting. Tot dan werd het publiek bediend door persvoorlichters die elkaar afwisselden.

Voor burgers is het onderscheid tussen het ene en het andere departement niet altijd meteen even helder. Niet zelden krijgen zij het gevoel dat ze van het kastje naar de muur worden gestuurd wanneer een departement ze naar een ander doorverwijst. Met de burger op het netvlies wordt in reactie daarop de centralisatie van de beantwoording van burgervragen geleidelijk aan versterkt. De techniek speelt daarin een grote rol. Binnen de RVD wordt de ‘Postbus 51 Informatielijn’ aan de dienstverlening toegevoegd. Op 1 september 1994 beginnen de eerste medewerkers met de voorbereidingen in het pand aan de Anna Paulownastraat, tussen het installeren van telefoons en computers, en het plaatsen van bureaus en kasten door. Eén van hen is Gerry Bron, afkomstig van de BPV-afdeling van Financiën. “In informatiebeheer was gebrekkig voorzien”, herinnert hij zich. “Het idee was dat departementen floppy’s met hun eerstelijns info kwamen brengen, dat wij dat in de pc’s stopten en dan voorlichten maar. De floppy’s kwamen nauwelijks en wat er kwam was ongestructureerd en vol info waar een burger geen vragen over zou gaan stellen, zoals een opsomming van alle ministers sinds de Tweede Wereldoorlog of de organisatieschema’s van de departementen. We bedachten dat we het beste de meest populaire brochures konden ontsluiten. Grote kans dat we daar wel vragen over zouden krijgen. Bovendien gingen we, bij wijze van inwerken op de inhoud, het infosysteem vullen. Zo ontstonden de Vraag-Antwoord-Combinaties.”

Op 18 januari 1995 gaat de lijn open. Niet onder het nummer 06-51, wat de voorkeur heeft, maar onder 06-8051. Bellen naar Postbus 51 is dan nog niet gratis. Daartoe besluit de ministerraad pas later. Gratis of niet, de eerste dag komen er al honderd telefoontjes binnen. Bron: “We weten die eerste vragen wonderbaarlijk genoeg aardig te beantwoorden. Vanaf die dag bouwde het infosysteem zichzelf. Van vragen die we niet konden beantwoorden achterhaalden we het antwoord, zodat we de volgende keer wel het antwoord hadden.” 156 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Kort na de ingebruikname krijgt de dienst met de watersnood van januari 1995 zijn vuurdoop. Vanaf 1998 vertrouwt Financiën de beantwoording van de vragen over de invoering van de euro aan de dienst toe. In 1999 gevolgd door VWS die de beantwoording van de vragen over de legionella-uitbraak onder bezoekers van de West-Friese Flora in Bovenkarspel bij de infolijn neerlegt. In naam houden Financiën en VWS de verantwoordelijkheid nog bij zichzelf, maar in feite zijn de informatielijnen ‘Volksgezondheid’ en ‘eurolijn’ labels van de Postbus 51 Informatielijn. Van alle voordelen die de Postbus 51 Informatielijn in die tijd heeft te bieden is het voorkomen van het platleggen van de telefooncentrales van de betrokken departementen door bezorgde burgers niet de minste.

De technologische ontwikkelingen dragen er rond de eeuwwisseling aan bij dat de Postbus 51 Informatielijn ook via internet en per e-mail vragen gaat beantwoorden. De nieuwe dienstverlening wordt in de zomer van 2000 als volgt geïntroduceerd: “Wilt u iets weten over schoolvakanties, ouderschapsverlof, huursubsidie of thuiszorg, of wilt u de Rijksoverheid iets anders vragen, dan vindt u de antwoorden op de website van Postbus 51, www.postbus51.nl. Heel makkelijk, duidelijk en overzichtelijk. Geen internet, geen punt. Dan belt u door de week gewoon gratis met Postbus 51 Infolijn, 0800-8051.” Het succes is groot. Kort na de start overtreft het aantal vragen dat langs deze weg binnenkomt al het aantal telefonische vragen.5.10

Verdere centralisatie publieksvoorlichting Op de technologische ontwikkelingen volgen vanaf 2003 de aanhoudende bezuinigingen op het overheidsapparaat. De communicatie wordt daarbij verre van ontzien. ‘Wallage’ bepleit in 2001 weliswaar een verhoging van het communicatiebudget, maar de secretarissen-generaal hebben daar geen boodschap aan. Zij zetten vanaf 2003 een ontwikkeling in die tot een structurele korting leidt op de communicatiebudgetten, die naar verhouding hoger is dan die op het beleidsapparaat. Naast allerlei bezuinigingen binnen departementale kring wordt er naar mogelijkheden gezocht de kosten te beperken door intensivering van de samenwerking op interdepartementaal niveau. De bedrijfs- en publieksvoorlichting is daarbij een van de meest voor de hand liggende mogelijkheden. Er bestaat immers inmiddels een stevige centrale voorziening die de functie van de departementale eenheden kan overnemen. De departementale directies Communicatie werken er niet van harte aan mee. Verschillende departementale afdelingen Publieksvoorlichting hebben een goede reputatie en ondervinden veel waardering van hun klanten. Dat geldt zeker voor SZW en Financiën, die met de beantwoording van vragen over sociale zekerheid en belastingwetgeving niet alleen de waardering oogsten van gewone burgers, maar ook van tal van adviesbureaus en consulen- ten die op dat terrein een aardige praktijk hebben opgebouwd. Bij de betrokken medewerkers bestaat grote twijfel of Postbus 51 wel de kwaliteit weet te bieden die zij aan de dag leggen. Bovendien hebben zij een directe lijn met de beleidsorganisatie die verantwoordelijk is voor de regelgeving waarover zij als vraagbaak dienen. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 157

Desondanks wordt de centralisatie doorgezet. Met name het SGO3 onder aanvoering van Wim Kuijken, de secretaris-generaal van AZ, zet er wat druk op. Als werkgever van Postbus 51 heeft Kuijken er ook een ander belang bij. Er wordt een structuur ontwikkeld waarin Postbus 51 de eerstelijns opvang verzorgt. Aan een kleine eenheid die op de departementen overblijft wordt de tweedelijns beantwoording en de beantwoording van de burgerbrieven aan ministers toevertrouwd. Ten behoeve daarvan onderhoudt zij contact met de departementale beleidsafdelingen. De werkafspraken bevatten allerlei kwaliteitsnormen over de snelheid waarmee de telefoon moet worden opgenomen, wanneer vragen doorgezet worden naar de departementen en in hoeveel tijd dan het antwoord aan de vragensteller moet zijn gegeven. Ook wordt afgesproken dat stelselmatig ‘mystery quests’ zullen worden ingezet om te controleren of er van de afspraken ook iets terecht komt.

De centralisatie is gekoppeld aan een juridische omvorming van Postbus 51. De dienst wordt een ‘baten-lasten dienst’. Daarmee wordt ze in zekere zin uit de boekhouding van de ambtelijke organisatie van AZ en RVD getild. Er wordt een ‘shared service center’ van gemaakt, een dienstverleningsorganisatie van de departementen gezamenlijk. De boekhouding moet een evenwicht laten zien tussen inkomsten en uitgaven. Die balans is in het startbudget gebaseerd op de opgaven van de departementen over het aantal vragen dat zij in het verleden zelf hebben verwerkt. Al na enkele maanden blijkt dat er van al die verwachtingen niets klopt. Er worden geen medewerkers van de departementen overgedragen aan Postbus 51. Het aantal vragen is veel te hoog ingeschat. En ook de verdeling over de verschillende kanalen waarlangs ze binnen komen – post, telefoon, e-mail – is anders dan verwacht. Bovendien komen de werkelijke verwerkingstijden van de vragen niet overeen met de verwachtingen. Het gehele bekostigingssysteem valt in duigen. In plaats van de beoogde bezuiniging dreigt er voor de nieuwbakken baten-lasten dienst een verhoging van de uitgaven.

Bij Financiën – het departement dat ironisch genoeg heeft geassisteerd bij de juridische en boekhoudkundige omvorming van Postbus 51 – wordt advies gevraagd hoe het dreigende tekort kan worden voorkomen. Daar zijn ze er snel klaar mee. De boekhouding, gebaseerd op tarieven van ten behoeve van afzonderlijke departementen geleverde diensten, deugt niet. Postbus 51 is er voor alle burgers en de Rijksoverheid hoort die in de lucht te houden. Daar hoort ook een centrale financiering bij. Die kan niet worden gebaseerd op de aantallen vragen per departement in de afgelopen jaren, die niet eens op zorgvuldige wijze zijn geregistreerd. Op aandringen van Financiën besluit de VoRa een commissie in het leven te roepen met niet alleen leden van de VoRa, maar ook met vertegenwoordigers van de directies Financieel Economische Zaken (FEZ) en Departementale Auditdiensten (DAD). Ondertussen wordt binnen Financiën overlegd met de minister. Zou het mogelijk zijn de financiering van Postbus 51 veilig te stellen door een klein plakje af te schaven van de jaarlijkse prijsbijstelling?5.11 Dat wordt door niemand gevoeld, alle departementen betalen naar verhouding evenveel mee en de directies Communicatie worden niet geconfronteerd met een korting op hun budget. Bovendien is de financiering zo voor jaren geregeld. De minister begrijpt de redenering en geeft daarmee steun aan een oplossing die in de commissie verder kan worden uitgewerkt.

3 SGO = Secretarissen-Generaal Overleg 158 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Hoofdlijn van die oplossing wordt inderdaad de gemeenschappelijke financiering van Postbus 51. Op basis daarvan krijgen alle departementen een soort forfait op de dienstverlening die Postbus 51 van hen overneemt. Tot een redelijk hoog aantal vragen op hun beleidsterreinen is de dienstverlening zonder aanvullende kosten. De capaciteit van Postbus 51 hoort die aan te kunnen. Als wordt voorzien dat het aantal vragen boven dat forfait dreigt uit te gaan, moet het betreffende departement de portemonnee trekken. Het voorbeeld dat de commissie hierbij voor ogen staat is de invoering van de nieuwe Zorgverzekeringswet in 2006 die in de plaats komt van de oude Ziekenfondswet. De doorsnee vragen op velerlei terrein vallen in het forfait, maar de wet zal waarschijnlijk zoveel vragen oproepen dat extra capaciteit bij Postbus 51 nodig is. En daarvoor zal VWS dan ook apart worden aangeslagen.

Het voorstel haalt het ondanks het gesputter van een enkel departement in de VoRa. De een vindt dat het moet betalen voor een voorziening waar het geen gebruik van maakt. Vragen op hun terrein leven nauwelijks bij het publiek, is daarbij de veronderstelling. Een ander zegt dat hij van zijn directeur FEZ niet mag instemmen met het voorstel. De bezwaren worden ‘overruled’ door de overgrote meerderheid van de departementen, dat herhaalt zich later in het SGO. Desondanks worden de bezwaren toch weer opgebracht binnen de ministerraad, maar ook daar worden ze weggewuifd. De financiering en daarmee de continuïteit van de Postbus 51 Informatielijn is zo voor altijd verzekerd.

Niet veel later is het tijdelijke budget dat in 2002 is toegekend voor de uitvoering van het actieplan-Wallage uitgeput. Voor een structureel budget voor de gemeenschappelijke communicatieactiviteiten wordt naar eenzelfde constructie gegrepen. Het gaat daarbij zowel om eenmalige projecten, maar ook om structurele activiteiten van DPC/ Postbus 51. Dat gemeenschappelijke budget wordt de financiële basis voor het Gemeenschappelijk Jaarprogramma, dat de VoRa vanaf 2004 ieder jaar opstelt. Daarin zijn activiteiten opgenomen als de Academie voor Overheidscommunicatie en het Continu Onderzoek Burgerperspectieven (COB), dat ieder kwartaal door het SCP wordt uitgevoerd. Niet langer hoeft er voor deze en andere gemeenschappelijke activiteiten bij de afzonderlijke directies Communicatie te worden gecollecteerd.

Naar helder taalgebruik “Veel mensen gebruiken moeilijke taal”, zegt oud-minister Gerrit Zalm tegen Wessel Visser van het BureauTaal in een vraaggesprek dat is opgenomen in het boek “Het gaat er niet om wat je zegt. Het gaat erom wat zij begrijpen.”5.12 Op basis van zijn jarenlange ervaring als ambtenaar heeft hij er ook een verklaring voor. “Er zijn daarvoor twee redenen. De eerste is dat we zoveel mogelijk proberen net zo te schrijven als de wet. We zijn bang om andere woorden te gebruiken dan de wet. De tweede reden is dat we soms moeilijke teksten schrijven om te laten zien dat we niet van de straat zijn. Dat we een universitaire studie hebben gedaan. Dat we ingewikkeld kunnen schrijven.” Zalm verzet zich tegen deze redenering. “De reden om ingewikkeld te schrijven mag eigenlijk nooit gelden. Als het eenvoudig kan moet je dat doen. Altijd!”5.13 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 159

Niet alle bewindslieden delen de opvatting van Zalm. Bekend is de anekdote over minister Jo Ritzen4 van Onderwijs. Een interviewster van het Jeugdjournaal wordt wanhopig van de wijze waarop hij een nieuwe beleidsregel uitlegt. Na de twaalfde keer roept zij vertwijfeld uit: ”Maar minister, kunt u het niet vertellen op de manier waarop u het aan uw kinderen zou uitleggen.” Waarop Ritzen zou hebben gezegd: “Thuis vertel ik het op dezelfde manier.” Een ander voorbeeld betreft minister van Justitie, Piet Hein Donner. In een poging het taalgebruik in de Rijksbegroting begrijpelijker te maken, organiseert de directie Begrotingszaken in 2005 een workshop voor de betrokken ambtenaren van de verschillende departementen. Ten behoeve daarvan worden alle bewindslieden van het derde kabinet- Balkenende gevraagd een passage uit hun eigen begrotingshoofdstuk van een jaar eerder in een videoboodschap voor te lezen en die af te sluiten met de oproep: jongens dit kan wel wat duidelijker! Donner doet ook mee, maar verklaart wel vooraf: “Persoonlijk vind ik deze passage eigenlijk helemaal niet zo moeilijk.”

Het is voor bewindslieden niet altijd eenvoudig zich te verplaatsen in de wereld van de burgers over wie zij besturen. Dat geldt evenzeer voor veel van hun ambtenaren. Het is een hardnekkige strijd hen bij te brengen dat ze in hun werk de doorsnee burger constant voor ogen moeten houden. De vraag is of het ooit helemaal gaat lukken. Ondanks de Factor C, ondanks alle inspanningen die in de loop der jaren zijn verricht.

De Belastingdienst maakt het niet leuker, maar wel makkelijker De Belastingdienst heeft van alle overheidsdiensten de meest intensieve contacten met burgers en bedrijven. Tot 1985 besteedt de dienst weinig aandacht aan de communicatie met de burger. De ‘blauwe envelop’ is bekend, maar niet vanwege de heldere informatie die zij bevat. Oud-vakbondsvoorlichter Bert Breij wordt in 1982 Hoofd Diensten Voorlichting bij de Belastingdienst, een nieuw gecreëerde functie. Het duurt even voordat hij zich daar op zijn plaats voelt. Hij ontmoet nogal wat weerstand om de communicatie de plaats te geven die het nu binnen de Belastingdienst inneemt. “Twee maanden na mijn binnenkomst kreeg ik van mijn baas, de Directeur Organisatie van de Belastingdienst, de wind van voren, omdat hij vond dat ik de slechtste ambtelijke nota sinds jaren had geschreven.”

In die totaal afgekeurde nota uit 1982 staan doelstellingen voor het voorlichtingsbeleid die ook twintig jaar later nog in een nota Voorlichtingsbeleid kunnen. Breij: “Er stond in dat het tijd werd om een echte relatie met de belastingplichtigen op te bouwen, een cliënt-vriendelijke relatie. Om correct en beslist te handelen. Ook stond erin – uitdagend – dat de dienstleiding het goede voorbeeld moest geven.”

De gewraakte nota biedt handvatten voor een te starten onderzoeksbeleid, voor imagover- betering. Breij: “De belangrijkste mogelijke pr-activiteiten waren erin uitgeschreven. Zo ook het voortbouwen op de hulp-bij-aangiftecampagnes die bij de Belastingdienst al begonnen

4 Jo Ritzen (PvdA) is van 1989-1994 minister van Onderwijs en Wetenschappen (OW) in het laatste kabinet Lubbers. In Paars I is hij minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW). 160 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

waren. Er werd aangespoord tot taalverbetering, visualisatieverbetering. En om de persoonlijke, telefonische, schriftelijke bereikbaarheid van de Belastingdienst te verbeteren. Zowel extern als intern, geïntegreerd het liefst. Ook werd opgeroepen de nieuwe communicatiemiddelen, zoals Teletekst, veel meer te benutten. Zelfs werd al gesproken over Viditel. Ten slotte werd ook werd de komst van een managementinformatiebulletin aanbevolen.”5.14

Breij weerstaat de aanvechting het bijltje erbij neer te leggen. Hij begint binnen de Belastingdienst te bouwen aan vernieuwing van de communicatie. Enkele toegewijde collega’s helpen hem zijn opvattingen wat beter in het taalgebruik van de dienst te verwoorden. De aangifteformulieren worden gestroomlijnd, het taalgebruik wordt duidelijker, de Belastingtelefoon doet zijn intrede, wat later komt de Belastingdiskette. De huisstijl in de breedste zin van het woord wordt minder formalistisch en wordt samengevat in de zinsnede ‘Leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker’. Een vondst van reclameman Martijn Horváth, die later ook de pay off ‘De euro wordt van ons allemaal’ zal bedenken. De bijbehorende tv-spots met Olga Zuiderhoek zijn jaren achtereen de meest populaire overheidsspots.

Het aanzien van de Belastingdienst ontwikkelt zich mede door verbetering van de communicatie tot een prima functionerend administratiekantoor. Een steunpilaar voor een overheid die het belangrijk vindt dat er vertrouwen bestaat voor haar lastigste relatie met burgers: het innen van belastinggeld. Het imago wordt zelfs zo sterk dat als er toch iets misgaat – er worden altijd wel enkele duizenden enveloppen leeg bezorgd of door postbe- stellers ergens in de bosjes achter gelaten – menigeen zijn schouders daarover ophaalt.

Tot 2006 weet de Belastingdienst die goede reputatie overtuigend te behouden. Dan wordt de dienst door het kabinet-Balkenende III voor enkele lastige klussen geplaatst die de organisatiekracht te boven gaan. De waarschuwingen vanuit de dienst worden door de politiek genegeerd. De stapeling van nieuwe taken, zoals de uitvoering van de Toeslagenwet, brengt de tekortkomingen van de ICT-infrastructuur aan het licht.

In zijn toespraak bij de reünie van medewerkers van BelastingWerk, het orgaan voor de interne communicatie binnen de Belastingdienst, waarvan hij de eerste hoofdredacteur is, gaat Breij in op de veranderingen die midden jarig tachtig op zijn werkterrein plaatsvonden. Breij: “Het was de tijd van het kabinet Lubbers en de uitvoering van het Akkoord van Wassenaar. In 1983 leidde dat ertoe dat alle uitkeringen en ambtenarensalarissen met 3 procent verlaagd werden. De staat had geld nodig en de gouden kip om dat geld binnen te halen was de Rijksbelastingdienst, zoals hij toen nog heette. De politiek roerde zich. Men wilde belastingherzieningen, de Belastingdienst werd weinig communicatief genoemd, te weinig geautomatiseerd, alle signalen waren gericht op herstructurering en automatisering van de Belastingdienst.” Geïnspireerd door die veranderde politieke omgeving grijpen binnen de Belastingdienst tal van jonge medewerkers hun kans. “Er was een verbeterings- drift. Een jongere garde van ambtenaren roerde zich. Er werd de nodige ruimte voor vernieuwing geschapen. Nogal wat jongeren zijn in de leiding van de toenmalige Belastingdienst beland. De verbetering van de communicatie ging vooraf aan de toenmalige herstructurering die in 1985 begon.”5.15 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 161

Communicatie op het taalniveau van de doorsnee burger Een vergelijkbare vernieuwingsdrift als eerder bij de Belastingdienst ontstaat na het verschijnen van het rapport van de commissie-Wallage in 2001. In belangrijke mate geeft de VoRa met behulp van het actieplan-Wallage daaraan sturing. Ook op het terrein van heldere publiekscommunicatie. Een voorbeeld daarvan is de Factor C-aanpak, die vanaf 2003 wordt ontwikkeld en die er in het bijzonder op is gericht informatie over beleid en beleidsontwikkeling beter bij burgers te laten landen. Behalve aan tal van strategische aspecten als wie, wanneer en met welke boodschap in het beleidsproces te benaderen, wordt er ook aandacht besteed aan de inhoudelijke eisen waaraan de boodschap moet voldoen. Ambtenaren dienen, zo bepleiten Guido Rijnja en Louis Meulemans in 2003 indachtig het streven van Zalm, de informatie die ze willen verstrekken betekenis te geven door deze allereerst te comprimeren, door zo weinig mogelijk woorden te gebruiken. Andere aanbevelingen die zij doen, zijn: • Concretiseren: van vaag naar duidelijk • Selecteren: hoofden bijzaken onderscheiden • Structureren: optimale indeling bepalen • Transformeren: van deskundigentaal naar lekentaal • Transporteren: met een goede mediakeus van bron naar gebruiker • Integreren: tot een geheel samenvoegen • Presenteren: aantrekkelijke vorm kiezen • Doseren: spreiding in tijd aanbrengen5.16

De Academie voor Overheidscommunicatie5 organiseert bijeenkomsten, waarin ambtenaren die beleids- en publieksvoorlichting bedrijven aangespoord en geoefend worden teksten te maken die tegemoetkomen aan deze aanbevelingen. Daarbij wordt niet zelden de assistentie ingeroepen van Wessel Visser van BureauTaal. Visser geeft overheidsvoorlichters een heldere richtlijn. “Communiceer op taalniveau B1. Velen zeggen dat dat niet kan. Daar denk ik anders over. Informatie die op B1 wordt aangeboden, wordt door 95 procent van de burgers begrepen.”5.17 De richtlijn van Visser sluit aan bij het taalniveau dat na een VMBO/ MBO-opleiding wordt bereikt. 60 procent van de beroepsbevolking heeft zo’n achtergrond. Maar ook burgers met een hogere opleiding vinden het prettig als ze informatie krijgen op B1-niveau, zeker als het om onderwerpen gaat waar ze niet dagelijks mee hebben te maken.

Visser vat de eisen voor een begrijpelijke tekst compacter dan Rijnja en Meulemans samen in vijf punten: Weet voor wie de tekst is bedoeld, maak duidelijk wat voor actie van de geadresseerde wordt verwacht, maak in de titel direct duidelijk wat wordt bedoeld, gebruik korte actieve zinnen en vermijdt vaktaal.5.18

5 De Academie voor Overheidscommunicatie is een onderdeel van de Dienst Publiek en Communicatie (DPC). Ze zorgt ervoor dat communicatiemedewerkers van de Rijksoverheid bijblijven in hun vak. Ze signaleert trends, ontwikkelt leerroutes, interdepartementale kennisnetwerken en organiseert bijeenkomsten. 162 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Naar Vissers mening is de strekking van zijn pleidooi helder en wordt die ook in brede kring gedeeld. “Maar het moeilijkste is mensen zo ver te krijgen dat ze er ook naar handelen.” Het is dan ook meer dan zinvol dat er vanuit de communicatiedirecties dicht bij de ambtenaren constant aandacht aan wordt besteed. Zo heeft binnen VWS Gert Riphagen als‘ de notadokter’ zijn collega’s vanaf het begin van deze eeuw lange tijd van tal van taalkundige tips voorzien. En de dokter illustreert die met tal van voorbeelden uit de eigen praktijk.5.19

Riphagen weet zich gesteund door zijn secretaris-generaal, Roel Bekker, en zijn directeur Communicatie, Cor Groeneweg. Bekker zegt: “Wie niet zorgvuldig kan schrijven, kan meestal ook niet zorgvuldig denken”.5.20 Groeneweg merkt op: “Raar dat we nog maar sinds kort een notadokter hebben, onze eigen taaladviseur. En dat die functie in de Nederlandse departementale wereld zo uniek is, dat zelfs kranten er aandacht aan besteden.”5.21

Ambtelijke stukken worden bij VWS aan het rode pennetje onderworpen van de notadokter. Maar Riphagen corrigeert niet alleen. In de verschillende columns die hij voor zijn collega’s schrijft laat hij zien dat taal ook leuk kan zijn. En veel van die collega’s vinden het ook leuk. Ze reageren zeer betrokken op zijn columns en corrigeren hem op zijn beurt als hij in hun ogen de plank eens misslaat. En bovendien doen ze in groten getale mee aan de dictees die worden georganiseerd. Die constante aandacht leidt tot verbetering, al lukt het niet iedereen tevreden te stellen. Riphagen: “Dat taal leeft, wil niet zeggen dat het taalgebruik goed is bij VWS. Kamerleden vinden nog steeds dat we vaak matig en vooral slordig schrijven. De bundel ‘De notadokter is gek’ vraagt opnieuw aandacht voor het belang van goed taalgebruik. Met tal van voorbeelden hoe het niet moet, maar ook hoe het wel kan. Opvoeden is immers meer stimuleren dan straffen.”5.22

Hoewel Rijnja en Meulemans, Wessel Visser met BureauTaal en de VWS-notadokter ieder hun eigen benadering kennen, gaan de adviezen allemaal in dezelfde richting. In feite verschillen ze nauwelijks van de eisen die aan een goed journalistiek artikel worden gesteld, merkt oud-journalist Cor Groeneweg op. ”De een schrijft een bericht¸ de ander een nota. De een gaat direct naar het publiek, de ander eerst naar een collega of naar de Kamer, vergezeld van een persbericht voor de media, die er dan een begrijpelijke samenvatting voor het publiek van wil maken. Dat kan allemaal een stuk efficiënter als een nota direct helder is.”5.23

De stimulansen voor helder taalgebruik komen van binnenuit. Maar in niet mindere mate van buitenaf. De Nationale Ombudsman kijkt met kritische blik naar zowel de procedures rondom de beantwoording van burgerbrieven als naar de kwaliteit van de inhoud. Tot zijn grote teleurstelling moet hij in 2008 laten weten dat de overheid haar ambities met de beantwoording van burgerbrieven, neergelegd in het interdepartementale Actieplan Burgerbrieven van 2003, niet waarmaakt. “En waar kan dat dan aan liggen? Het ligt zeker niet aan een gebrek aan inspanning op de ministeries om met het actieplan aan de slag te gaan om beleid en instructies te maken.” Met instemming somt de Nationale Ombudsman op: “Er is een nuttige menukaartBezwaarschriften opgesteld. Er is een cursus ‘Helder antwoord op burgerbrieven’ georganiseerd. Er is jaarlijks aandacht voor helder taalgebruik door de De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 163

verkiezing van de beste burgerbrief van het Rijk. Er is een bouwsteen ontwikkeld waarmee burgers geautomatiseerd de status van hun brief kunnen volgen. Er is een checklist opgesteld voor de beantwoording van burgerbrieven. En zo nog meer.” Maar het ontbreekt volgens de Nationale Ombudsman echter aan een goede doorwerking van al deze initiatieven in de dagelijkse praktijk. “Het beeld is ontstaan dat goede en servicegerichte uitvoering nog steeds onvoldoende prioriteit heeft. Het onderwerp goede beantwoording van brieven van burgers neemt daarbij een bijzondere plaats in. Burgers zijn door de overheid namelijk aan vele fatale termijnen gebonden. Voor de overheid zelf gelden die termijnen echter niet als fataal en worden ze vaak overschreden. De burger kan dit terecht ervaren als een structurele arrogantie van de overheid. Uitvoering heeft geen prioriteit en het beantwoorden van brieven van burgers lijkt nog steeds te vaak een lastige bijkomstigheid te zijn.”5.24 Er zijn mechanismen binnen de overheid die het beeld van de burger op het netvlies keer op keer wegdrukken.

De brievenbus van mevrouw De Vries De Nationale Ombudsman wijt het aan een onjuiste prioriteitstelling. Stephan Steinmetz voegt er een duidelijke politieke dimensie aan toe. Na een analyse van acht jaar overheids- post in de brievenbus van zijn buurvrouw mevrouw De Vries komt hij tot de conclusie dat de overheid dan sinds een jaar of 25 op tal van terreinen mag zijn teruggetreden, voor de burger heeft dat niet tot minder bureaucratie geleid. Integendeel. Sinds de jaren negentig heeft het neoliberalisme stevig wortel geschoten in de Nederlandse politiek en dat heeft uiteindelijk ook zijn doorwerking gekregen in de relatie van burgers met hun overheid. Het directe persoonlijke contact is verminderd, de brievenbus is het belangrijkste communicatiekanaal geworden. Zo stelt Steinmetz, oud-journalist en oud-stadsdeelvoorzitter van Amsterdam Zeeburg, vast na acht jaar lang zijn buurvrouw te hebben geholpen met het lezen van de ‘gekmakende post’ die zij heeft ontvangen van de (semi)overheid. Steinmetz telt over die jaren tweeduizend brieven, dat zijn er gemiddeld 250 per jaar, zo’n vijf per week. Naar zijn waarneming verschilt de kwaliteit enorm, maar los daarvan hebben ze één handicap: “Ze zijn met te veel”. Bovendien dragen ze een ideologie uit met als mensbeeld “zelfstandige burgers, met kansen, met keuzeruimte, met mogelijkheden om met voldoende capaciteiten te handelen conform de brieven.”5.25 Die zijn niet allemaal opgesteld op taalniveau B1. Eerder getuigen ze van een grote kloof tussen de papieren werkelijkheid van de (semi)overheid en de praktijk van alle dag van de doorsnee burger.5.26

In de overheidscommunicatie wordt steeds intensiever gepoogd uit te gaan van de ontvanger. Daarbij wordt meestal gedacht aan lezers, luisteraars en kijkers van de onafhankelijke media en sinds 2000 ook – met toenemende intensiteit – aan mensen die over internet surfen. Aandacht voor het hele directe en persoonlijke contact dat burgers decennialang met vertegenwoordigers van (semi)overheidsinstanties hebben gehad is fors verminderd. Dat is overgedragen aan bedrijven die na de verzelfstandiging of afstoting van overheidstaken de uitvoering daarvan ter hand hebben genomen. 164 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Na de Val van de Muur (1989) is in Nederland bevordering van de ‘marktwerking’ een bijna algemeen aanvaard politiek streven geworden. Marktpartijen worden door politici als zakelijker en klantvriendelijker voorgesteld dan de bureaucratische overheid. Steinmetz geeft een tijdlijn van de ontwikkeling van de vrije markt. Die begint onder de Paarse coalitie in 1998 met het vrijgeven van de telefoonmarkt. In 2000 volgt het begin van de selectie van zorgverleners door verzekeraars. Een jaar later wordt het ‘bovenregionaal vervoer’ voor ouderen en gehandicapten aanbesteed. De energiemarkt wordt in 2004 vrijgegeven. In 2006 komt er een geheel nieuw zorgstelsel, waarbij het verplichte ziekenfonds plaatsmaakt voor particuliere ziektekostenverzekeraars. Het vervoer dat wordt vergoed op basis van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) wordt in datzelfde jaar ook aan de markt overgedragen. De thuiszorg volgt in 2007 en het welzijnswerk in 2008. Maar in de beleving van burgers is de vrije markt minder fraai dan steeds bij de verzelfstandiging van oorspronkelijke overheidstaken is voorgesteld. Steinmetz’ buurvrouw, mevrouw De Vries, ervaart ‘de paradox van de voorgeprogrammeerde markt’.5.27 Voor haar bestaat er niet of nauwelijks een keuzevrijheid. Die ligt bij de partijen die een deel van de nieuwe markt hebben verworven. Het is de zorgverzekeraar die beslist waar je de zorg die je nodig hebt, kunt halen. Het zijn overheden die thuis- of jeugdzorg ‘inkopen’, waarover directbetrokkenen meestal niets te zeggen hebben. Ze zien niet zelden een nieuwe hulpverlener in de plaats komen van de vertrouwde dienstverlener. Veel wordt per brief uitgelegd. De overheid als eindverantwoordelijke raakt daarbij echter buiten beeld. Voor de burger resteert een vaak haperende telefonische servicedesk.

Niet alleen de positie van de burger ten opzichte van de overheid is verzwakt, ook die van de dienstverleners. Hebben zij vóór de marktwerking vaak nog enige ruimte het gezond verstand te laten prevaleren, nu moeten zij zich inzetten vooropgestelde doelen te behalen. Dat geldt ook voor overheidsambtenaren, die de politici bijstaan. “Omdat schulden, voedselbanken en overlast thema’s zijn waarmee politici kunnen laten zien dat ze echt wat willen doen aan de problemen van mensen aan de onderkant van de samenleving, zullen ambtenaren hun bestuurders voorzetten geven om op deze thema’s te kunnen scoren. Daar is de energie, het geld en de interesse op gericht.”5.28

Het beeld van de burgers vervaagt in deze processen. Zij zijn steeds minder duidelijk in de gedachtevorming van beleidsmakers aanwezig. Dat werkt ook door, zegt Steinmetz, in het woordgebruik, dat in de correspondentie wordt gebezigd. Hij noemt dat de ‘discours van de daadkracht’, met veel krijgshaftige termen als ‘stadsmariniers’, ‘bestuursoffensief’, ‘kwartiermakers’, ‘wijkmeesters’, ‘front’, ‘slag’ en nog meer van dergelijke woorden. Begripvolle, van empathie getuigende formuleringen ontbreken veelal. Burgers mogen de ene keer benaderd worden als consument, de andere keer als producent ‘van hun eigen project’.5.29 Maar veranderingen worden ter kennisneming meegedeeld en laten zich niet of nauwelijks beïnvloeden. Salarissen en uitkeringen worden bijvoorbeeld nog altijd omstreeks de 23ste van de maand betaald, maar de facturen van de zorgverzekeraar of het energiebedrijf komen zonder daarmee rekening te houden steeds vroeger, waardoor menigeen achterloopt met betalingen. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 165

Steinmetz stelt vast dat de ene vrije markt niet de andere is. Uit onderzoek blijkt dat burgers groot vertrouwen hebben in marktwerking als het gaat om mobiele telefonie, maar betrekkelijk weinig als het gaat om zorg en vervoer.5.30 Van klantvriendelijkheid, van vermindering van de bureaucratie, is ook weinig te merken. Hij schetst de ervaringen van zijn buurvrouw met het – bovenregionaal – vervoer. Ooit heeft zij gewoon een taxi kunnen bellen en de kosten tot een zeker jaarlijks maximum bij de sociale dienst kunnen declareren. Later moet zij voor het vervoer in de stad een pasje aanvragen en voor het bovenregio- nale vervoer een ander. Zowel voor de aanvraag als voor de pasjes moet ze betalen. Als de aanbieder in de looptijd van een pasje failliet gaat, komt er een ander die op zijn beurt een eigen pasje tegen bijbehorende kosten uitgeeft. Niet zelden beoordeelt weer een andere partij de aanvragen. De uitvoering van gemeentelijke taken is zo – anders dan voorheen – tot buiten de gezichtskring van verantwoordelijke bestuurders en ambtenaren georganiseerd.

De door mevrouw De Vries bestelde taxi komt weleens te laat. Bij klachten daarover krijgt ze een reactie die uit vijf elementen bestaat. Allereerst krijgt ze al op voorhand te horen dat met deze reactie de klacht is afgehandeld, daarna wordt de verantwoordelijkheid voor het falen bij een andere partij gelegd, vervolgens wordt de klacht omgebogen naar beleid – ‘wij kunnen niet voorkomen dat u te laat wordt opgehaald’ –, wordt het perspectief geboden van een telefoonnummer, dat eerder zonder resultaat is gebeld, en wordt afgesloten met het verkooppraatje dat dankzij klachten als de uwe de dienstverlening blijvend kan worden verbeterd.5.31 Contact met de overheid en de bedrijven die overheidstaken uitvoeren is zo geen feest.

De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) vindt dat burgers tegenmacht moeten ontwikkelen tegen deze behandeling. Steinmetz kijkt er wat cynischer tegen aan. Hij meent dat burgers het slachtoffer zijn geworden van hun eigen ‘succes’. “Ze struikelen wel, maar ze vallen niet.”5.32

Nabeschouwing De professionele overheidsvoorlichters willen meer zijn dan een doorgeefluik van de boodschappen van hun ‘opdrachtgevers’, de politieke bestuurders en de ambtelijke leiding binnen de overheid. Zij beschouwen zich als ‘projectleiders’ tussen de ‘opdrachtgevers’ en de ‘klanten’, de burgers in al hun hoedanigheden. In die rol weten zij zich omringd door ‘samenwerkingspartners’, door collega’s en door – soms externe – professionals, die hen behulpzaam zijn de informatie van de overheid zo goed mogelijk te laten landen op de plaatsen van bestemming. Het is daarbij zinvol als die ‘samenwerkingspartners’ zich niet alleen goed weten te verplaatsen in de communicatieopdracht van de overheidsvoorlichters, maar ook in de belevingswereld van de uiteindelijke ontvanger van de overheidsinformatie. 166 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Op verschillende momenten hebben de overheidsvoorlichters, verenigd in de VoRa, aangegeven dat ze nadrukkelijker bij de beleidsvorming willen worden betrokken. Dat ze een meerwaarde kunnen bieden, zowel bij de ontwikkeling van het beleid als bij de uitvoering ervan. Door de commissie-Wallage is die lijn in 2001 ondersteund met de oproep ‘communicatie in het hart van het beleidsproces’ te positioneren. Daarmee wordt tot uitdrukking gebracht dat communicatie als een derde beleidsinstrument van de overheid moet worden beschouwd, naast wetgeving en subsidiëring.

Burgers zijn binnen de denkwereld van de overheid nooit helemaal buiten beeld. Maar zoals is gebleken bij de regelgeving over de auto van de zaak en de persoonsgebonden budgetten, is dat beeld soms vaag. De aanbevelingen van de commissie-Wallage vestigen er de aandacht op, dat het zinvol is daar wat scherper op te letten. Ze lezen als een aanmoediging aan de overheid om de communicatie met de samenleving al op de tekentafel – dus in de ontwerpfase van nieuw beleid – te beginnen. En niet op het moment dat het beleid al is vastgesteld. De overheidsvoorlichters hebben daarin aanleiding gezien te investeren in de Factor C-benadering. In het trainen en oefenen van ‘samenwerkingspartners’ in de beleidsdirecties om wetgeving te ontwerpen die zich eenvoudig laat communiceren. In persberichten, in woordvoering en in de beantwoording van publieksvragen. Daarnaast is sinds ‘Wallage’ ook veel aandacht besteed aan verbetering van de taalvaardigheid van ambtenaren. Om bij de opstelling van teksten rekening te houden met het taalniveau van de doorsnee burgers, taalniveau B1.

De Factor C-aanpak is niet zonder resultaat. De taaloefeningen binnen departementen ondervinden veel belangstelling. Maar als de Nationale Ombudsman in 2008 zijn kritische oog laat vallen op de beantwoording van burgerbrieven is hij niet tevreden. Hij signaleert dat alle initiatieven onvoldoende doorwerking vinden in de dagelijkse praktijk van de overheid. Uitvoering heeft geen prioriteit, de overheid ziet beantwoording van burgerbrieven als een lastige bijkomstigheid, veronderstelt hij.

De positieve ontwikkelingen binnen de overheidscommunicatie vinden plaats in de context van aanhoudende bezuinigingen en van ingrijpende wijzigingen in de sturing van politiek en samenleving. Bezuinigingen op zichzelf leiden niet per se tot verslechteringen. De centralisatie van de beantwoording van burgervragen bij Postbus 51, ingegeven door bezuinigingen, is voor de burgers geen verslechtering. Zij weten waar ze moeten zijn, worden niet langer van het kastje naar de muur gestuurd en krijgen veelal snel en adequaat antwoord, zeker vanuit de eerste en tweede lijn. De kwaliteit van de antwoorden wordt echter mede bepaald door communicatief vriendelijke regelgeving. Vermindering van het aantal ambtenaren heeft tot gevolg dat dat niet altijd de aandacht krijgt die het verdient. Dat geldt ook voor de vervulling van de rol in de tweede en derdelijnsbeantwoording van burgerbrieven. Maar los daarvan doen zich in beleidsvorming en uitvoeringspraktijk veranderingen voor die het directe contact van burgers met hun overheid hebben verminderd. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 167

De ervaringen van ‘mevrouw De Vries’ leren dat de ingrijpende veranderingen die vanaf het begin van de jaren negentig door de overheid in gang zijn gezet, de afstand tussen politiek en burgers heeft vergroot. In de organisatie van de zorg, de sociale zekerheid en het arbeidsbestel is het politieke bestuur geleidelijk aan terug getreden. Hoe groot de afstand eerder al mag zijn ervaren, door het overdragen van de uitvoering aan een grote verscheidenheid van particuliere bedrijven, is die afstand alleen maar vergroot. De overheid heeft het beeld van de burger daardoor minder scherp op het netvlies. Maar voor de burgers blijft die overheid heel nabij. Met zo’n vijf brieven per week, ook al zijn die afkomstig van uitvoeringsinstanties of -bedrijven, dringt overheidsregelgeving fysiek heel nadrukkelijk de persoonlijke levenssfeer binnen. De burger blijft die overheid in belangrijke mate verantwoordelijk houden voor hun zorg. Dat moet een belangrijk aandachtspunt zijn voor de communicatiedeskundigen binnen politiek en overheid.

Het denken dat heeft geleid tot de ontwikkeling van de Factor C heeft zijn waarde voor de regelgeving van de overheid. Met het overdragen van de uitvoering aan ‘de markt’ houdt de verantwoordelijkheid voor de communicatie met de ‘klanten’ niet op. De ‘opdrachtgevers’ mogen dan in de relatie met hun ‘klanten’ tussenstations hebben ingebouwd, ze zullen verantwoordelijk gehouden blijven worden voor de kwaliteit van de uitvoering. Linksom of rechtsom is het zinvol het gedachtegoed van de Factor C in te bouwen in de uitvoering, te beginnen in de aanbestedingsprocedures waarbij bedrijven voor de uitvoering worden geworven. De professionele overheidsvoorlichters kunnen als ‘projectleiders’ de nieuwe ‘samenwerkingspartners’ die daarbij in beeld komen, aansturen zoals ze ook andere samenwerkingspartners aansturen. Het risico dat burgers vervagen op het netvlies van politiek en overheid wordt zo ondervangen. En daarmee wordt de kans op behoud van het vertrouwen van burgers in hun overheid vergroot. Postbus 51-spots 6Monumenten van overheidscommunicatie De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 169

Over dit hoofdstuk

In dit hoofdstuk gaat het in het bijzonder over de ontwikkeling van de publiekscampagnes, over de constante aandacht voor de kwaliteit ervan, met inachtneming van de beperkingen die voortvloeien uit het beschikbare budget en de (Europese) regelgeving. En – niet te vergeten – uit het eigen normenkader, de Uitgangspunten voor overheidscommunicatie. Enkele belangrijke lijnen die steeds om aandacht vragen zijn: • De constante aandacht voor en nuanceringen in de kwaliteit en professionaliteit van de publiekscampagnes • De toenemende politieke aandacht voor thema’s, toon en effecten • De voortdurende zoektocht naar evenwicht tussen interne politieke en departementale belangen en het gewicht daarvan op omvang en aard van de publieksvoorlichting • De samenwerkingsvormen die daarbij opkomen en ter discussie staan. 170 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 171

Inleiding

In de media speelt communicatie over actuele beleidskwesties een grote rol. Een deel van het publieke vertrouwen berust echter ook op de kwaliteit waarmee de overheid praktische informatie verstrekt zodat de burger zijn eigen koers kan bepalen in het dagelijks leven. Een monumentaal middel daartoe waren 34 jaar lang de radio- en tv-spotjes van Postbus 51.

Postbus 51 bestaat niet meer. Het informatieloket van de Rijksoverheid is sinds 2011 www. rijksoverheid.nl. De bekende spotjes zijn opgeborgen in het archief van Beeld en Geluid6.1. Het sterke merk is vervangen als onderdeel van de operatie om de Rijksoverheid één gezicht te geven. Met een rijksbreed logo, een rijksbrede huisstijl, een rijksbrede missie. En dus ook met een website waar burgers met al hun vragen terecht kunnen. Daar begint niet zelden hun contact met de Rijksoverheid. Maar de herinnering aan de Postbus 51-spots leeft voort. In het spraakgebruik anno 2015 wordt er nog steeds naar verwezen.

Vanaf 1967 zijn tot 2011 circa 1700 spotjes namens de Rijksoverheid op televisie uitgezonden. De afzender is aanvankelijk wat vaag. De eerste spotjes worden afgesloten met OQ, uit te spreken als ‘Ook U’. Het zijn spots die als TITAN-spots – Televisie Informatie Ten Algemene Nutte – worden uitgezonden. Bij de afsluiting wordt vermeld dat nadere informatie op te vragen is bij Postbus 51. Het is het werkelijke postadres dat niet veel later OQ overschaduwt en synoniem wordt voor de afzender.

De reeks spotjes in het archief van Beeld en Geluid biedt tijdsbeelden die de veranderingen van meer dan veertig jaar overheidsvoorlichting weerspiegelen. Maar evenzeer geven ze een beeld van de ontwikkelingen in de radio- en televisiereclame over dezelfde periode. Lijkt het er aanvankelijk op dat de overheid zich anders tot het publiek moet richten dan commerciële adverteerders, geleidelijk aan wordt dat onderscheid steeds minder nadrukkelijk. Iedere organisatie moet zich onderscheiden in de concurrentie om de aandacht van het publiek, de overheid niet minder dan de supermarkt of het bankbedrijf. En daarbij laten zij zich leiden door vergelijkbare inzichten.

Door de decennia heen hebben de Postbus 51-spots een grote herkenbaarheid verworven. Met name de Belastingdienst-spotjes met hoofdrollen voor Olga Zuiderhoek, Han Oldigs en Rivka Lodeizen staan bij menigeen in het geheugen gegrift. Ook de waardering is in vergelijking met de reclame van commerciële adverteerders redelijk hoog. Dat neemt niet weg dat er ook kritiek is. Bij reclame- en gedragsdeskundigen, in de Tweede Kamer, over zowel de inhoud als de aanpak en de effectiviteit. De overheid bevordert in de ogen van sommige critici onwense- lijk gedrag – ‘seks is natuurlijk, maar nooit vanzelfsprekend’ – je mag je klem zuipen als je maar door de Bob wordt thuisgebracht. Anderen noemen de spots belerend om niet te zeggen betuttelend – ‘drank maakt meer kapot dan je lief is’ – en weer anderen twijfelen aan de invloed ervan op het gedrag. De conclusie van die ‘inhoudelijke kritiek’ is niet zelden dat de overheid met geld smijt. Desondanks heeft het grote publiek door de jaren heen een hoge waardering voor de Postbus 51-spots, vooral vanwege hun informatie en betrouwbaarheid. 172 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

In het model van de overheidscommunicatie nemen de professionele overheidsvoorlichters een centrale plaats in. Zij verzorgen de verbinding tussen hun ‘opdrachtgevers’ – het kabinet, bewindslieden, de overheid – en de ‘klanten’ in al hun diversiteit. Zij proberen de boodschappen van de overheid zo te vertalen dat ze door de groepen van burgers worden ontvangen en begrepen.

Publiekscampagnes zijn een bijzondere vorm van informatieoverdracht. Daarbij zet de overheid radio- en televisiespots in. In minder dan een halve minuut moedigt de overheid burgers aan om bepaalde kennis tot zich te nemen. Meestal volgt daarop een oproep elders meer informatie aan te vragen. Bij de vertaling van de boodschap van de ‘opdrachtgever’ in een voor de ‘klanten’ aantrekkelijk spotje wordt een stevig beroep gedaan op de vakbe- kwaamheid van de overheidsvoorlichters. Temeer omdat ze daarbij met enkele beperkingen rekening moeten houden. Het budget mag niet worden overschreden. En de regels voor een Europese aanbesteding mogen uiteraard niet worden overtreden.

Een bevoorrechte adverteerder Jarenlang is de Rijksoverheid een vreemde eend in de advertentiewereld. Zij is bevoorrecht ten opzichte van concurrerende adverteerders. Vanaf 1967 kent Nederland reclame op televisie. Bedrijven kunnen enkele seconden zendtijd kopen binnen de reclameblokken van de Stichting Ether Reclame (STER). In diezelfde periode krijgt de Rijksoverheid de positie van ‘zendgemachtigde’ voor haar boodschappen ‘ten algemenen nutte’. Zij krijgt niet alleen zendtijd toegewezen tussen de andere zendgemachtigden, maar ook – net als de andere zendgemachtigden – geld voor de invulling van die zendtijd. Het is een arrangement dat overeenkomt met de al langer bestaande Zendtijd voor Politieke Partijen.

Deze bevoorrechte positie maakt lui. Er zijn twee, vanaf 1988 drie, netten voor de publieke omroepen. Iedereen kijkt ernaar, mannen en vrouwen van alle leeftijdscategorieën. Er is geen noodzaak tot specificatie, tot ‘doelgroep benadering’. Daarin komt verandering als in 1989 RTL vanuit Luxemburg tot de Nederlandse ether wordt toegelaten. Het Nederlandse publiek verdeelt zich dan over de verschillende netten, waarvan er steeds meer komen. De overheid ziet die ontwikkeling met lede ogen aan, maar kan haar niet tegen houden. Het is in die sfeer uitgesloten dat Postbus 51 zijn spotjes laat zien bij de commerciële omroep.

Anno 1985 zien burgers gemiddeld ongeveer 150 maal per jaar een Postbus 51-spotje. Het komt erop neer dat zij iedere afzonderlijke spot zo’n zes keer zien. Dat is tweemaal zoveel als bij een doorsnee reclamespot.6.2 Dit enorme bereik maakt ondersteuning van publiekscampagnes door andere middelen, zoals advertenties in dagen weekbladen, overbodig. Dat leidt onder voorlichtingsdirecteuren tot een stevige concurrentie om de beschikbare gratis zendtijd en de daarbij behorende middelen. Met de komst van de commerciële zenders loopt het bereik van de Postbus 51-spots snel terug. Burgers verdelen zich over het oude en het nieuwe televisieaanbod. Tien jaar later, tegen 2000, is het bereik bij de publieke omroepen verminderd tot 40 procent, tegen 85 procent in 1989. De commerciële omroepen compenseren wel een deel van deze teruggang, maar niet volledig. Die verschuiving wordt De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 173

overigens mede veroorzaakt door de plaatsing van de Postbus 51-blokken op ongunstiger tijden op de dag. Grofweg gezegd komt het erop neer dat ouderen de spotjes blijven zien, maar jongeren veel minder.

Enkele departementale campagnemanagers onderkennen al snel de erosie van het bereik. Zij proberen dat tegen te gaan door hun spots als ‘stopper’ aan publieke omroepen aan te bieden. Tegen de binnen de VoRa bestaande afspraken in proberen enkele directeuren dat ook – weliswaar zonder succes – bij de commerciële omroepen. Omgekeerd bieden de commerciële zenders in 1993 aan de Postbus 51- spots gratis te plaatsen. Het is een lokkertje om later een vaste relatie met de overheid te kunnen opbouwen. De VoRa haalt dan nog zijn neus voor hen op en wijst ze de deur.

Pas in 1996, Paars vormt dan de regering, gaat de VoRa overstag en worden de Postbus 51-spots ook door de commerciëlen op de buis gebracht. RVD-DPC-medewerker Dorkas Koenen: “Met als lichtend voorbeeld de campagnes van de Belastingdienst, begonnen voorlichters eind jaren negentig meer en meer te beseffen dat ook de Rijksoverheid feitelijk een adverteerder is die moet concurreren met andere adverteerders om haar boodschap onder de aandacht te krijgen. Flexibiliteit, doelgroepgerichtheid en voldoende mediadruk, dus ook mediabudget, waren daarbij belangrijke randvoorwaarden.”6.3 Een nieuwe adverteerder is geboren.

Eigenlijk is er tot dat moment niet serieus nagedacht over de doelen die door middel van Postbus 51-spots kunnen worden bereikt. De status aparte van de overheid is verdwenen als de commerciële zenders in de uitzendschema’s van de spots worden opgenomen. Er moet nadrukkelijker worden nagedacht over de plaats van de spots binnen de reclameblokken die tussen de programma’s worden uitgezonden. Dus moet de VoRa kennis ontwikkelen over het kijkgedrag van de verschillende groepen burgers zodat de spotjes gericht kunnen worden geplaatst. Dit voegt een nieuw professioneel aspect aan de overheidsvoorlichting toe dat er in het bijzonder op is gericht van publiekscampagnes een succes te maken.

Rond de eeuwwisseling staat de overheid met een besteding van meer dan 150 miljoen gulden op de vijfde plaats in de top 10 van adverteerders. Het aandeel van de bestedingen in commerciële reclamezendtijd is dan weliswaar nog bescheiden. Het grootste deel van dit geld gaat naar (personeels)advertenties in dagbladen.6.4 Daarin valt een weerspiegeling te zien van de gunstige economische situatie van die tijd. Het bedrijfsleven draait goed en is op de arbeidsmarkt een geduchte concurrent van de overheid. De overheid moet zich onder die omstandigheden stevig weren en doet dat onder meer door veel in kranten te adverte- ren. In die tijd zijn kranten immers nog onmisbaar bij de personeelswerving.

Naar een betere verantwoording Naast de noodzaak nadrukkelijker kennis te nemen van het kijken luistergedrag van burgers, is er sinds 1991 een andere ontwikkeling gaande die een stevige impuls geeft aan de professionalisering van de publiekscampagnes van de Rijksoverheid. In 1991 presenteert de 174 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Algemene Rekenkamer1 een kritisch rapport over de overheidsvoorlichting. · De conclusies liegen er niet om. De doelstellingen van publiekscampagnes blijken zelden van tevoren gedefinieerd, van pre-testen is geen sprake en van effecten en effectiviteit is niets bekend. Ook in de kosten blijkt men weinig inzicht te hebben. Een publieke discussie blijft niet uit. Die spitst zich vooral toe op campagnes die oproepen tot mentaliteitsverandering, zoals een ‘beter milieu begint bij jezelf’, ‘vrij veilig’, ‘rijd niet te hard’, ‘de uitnodiging voor een kopje koffie betekent niet automatisch dat iemand een potje wil vrijen’ en ‘wie een gestolen fiets koopt, maakt zichzelf tot een heler’. Zeven, acht jaar later herinnert de journalist Henk van Gelder in het NRC/Handelsblad nog even aan die opwinding. “Allemaal weggegooid geld, vonden de critici, en nog betuttelend ook. Bovendien werd zelden onderzocht of al die ideële reclame eigenlijk enig resultaat had.”6.5 Van Gelder wijst er ook op dat er in 1993 vanuit de campagnemedewerkers een inhoudelijke reactie komt in ‘hypergenuanceerde ambtenarentaal’. De strekking daarvan is dat op voorhand de verwachtingen bij de departementen veel te hoog gespannen zijn en dat het achteraf meten van lange termijn effecten, die er wel degelijk zijn, erg moeilijk is.6.6

De voorlichters van de Rijksoverheid kunnen met deze verdedigingslinie niet veel. Er is een betere verantwoording noodzakelijk. Om te beginnen besluit de VoRa in 1992 dat alle grote massamediale campagnes vooraf bij de RVD moeten worden aangemeld. Die centrale aanmelding moet enerzijds een afstemming tussen de campagnes mogelijk maken en anderzijds de departementen dwingen zich te onderwerpen aan een vorm van ‘peer review’. Daarachter gaat de verwachting schuil dat daardoor de grondslag van de voorgenomen campagnes beter zullen worden doordacht. Een tweede besluit van de VoRa is de campagnes aan effectstudies te onderwerpen. ·

Door de VoRa wordt aan Fred Bronner van Bureau Veldkamp gevraagd een methode te ontwikkelen, waarmee de effecten van de publiekscampagnes kunnen worden gemeten. Hij ontwerpt daarvoor in 1993 de ‘Zilveren Standaard’, een effectmetingsmethode die in de plaats moet komen van de diverse onderzoeksmethoden die de departementen tot dan toe ieder afzonderlijk toepassen. Als ze al aan effectmeting doen.

De Zilveren Standaard voorziet onder meer in een meting vóór en een meting na de campagne onder dezelfde groep van respondenten. Fred Bronner: “Eerder waren ze niet zo tevreden over de beschikbare modellen en analyses. Zo veranderde tijdens een campagne begin jaren negentig opeens de houding ten aanzien van veilig vrijen sterk ten goede, zo bleek uit een voor- en nameting. Dat kwam echter niet door de campagne, maar doordat in dezelfde periode Freddy Mercury van Queen, de tennisspeler Arthur Ashe en de basketballer Magic Johnson dragers van het hiv-virus bleken. Sindsdien noem ik het effect buiten een campagne om ‘het Freddy Mercury-effect.’ De Zilveren Standaard nam dat effect weg. Bij de voor- en nameting werd namelijk aan dezelfde mensen gevraagd of ze een campagne hadden gezien en welke effecten in kennis, houding en gedrag dat had opgeleverd.”6.7

1 De Algemene Rekenkamer, Voorlichtingscampagnes van het Rijk, Den Haag 1991 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 175

Het duurt even voordat de Zilveren Standaard ook eenduidig wordt toegepast. Aanvankelijk gaan de departementen er ieder op hun eigen manier mee om. Pas in 1994 landt de nieuwe onderzoeksmethode in algemene zin bij de departementen. In een overkoepelend evaluatierapport stelt de RVD-dienst DTC2 over de veertien in dat jaar uitgevoerde campagnes vast, dat van zes ervan kan worden vastgesteld dat de doelstellingen zijn gehaald. Impliciet wordt de problematiek helder in een vervolgzin. “Deze conclusie is mogelijk omdat de doelstellingen van streefcijfers zijn voorzien. Voor 4 van deze 6 campagnes zijn de doelstellingen geheel of gedeeltelijk bereikt. Van de overige 8 campagnes is niet goed vast te stellen of de doelstellingen zijn bereikt. Van 6 ervan zijn de doelstellingen weliswaar concreet en meetbaar, maar niet gekwantificeerd. Voor 2 ervan zijn de doelstellingen in algemene termen geformuleerd.”6.8

Bij de aanvaarding van de onderzoeksmethode van de Zilveren Standaard is voor de campagne-aanpak door DTC een ‘ideaal-opzet’ geadviseerd. Maar een alternatieve benadering is toegestaan. “Er kunnen, in voorkomende gevallen, redenen zijn van de ideaal-opzet af te wijken. Dit zal wel terdege gemotiveerd moeten worden”. Het is een clausule die later in tal van gemeenschappelijke afspraken tussen departementen als ‘to comply or explain’ terug te vinden is. In de eerste jaren van de toepassing van de Zilveren Standaard wordt daar veelvuldig op teruggegrepen.

In de gedachtegang van sommige departementen zijn publiekscampagnes van dien aard dat werken volgens de ideaal-opzet niet goed mogelijk is. Maar de verantwoording daarvoor blijft achterwege. “De keuze voor een alternatieve opzet wordt niet altijd gemotiveerd”, stelt het eerste overkoepelende evaluatierapport. En dat heeft gevolgen voor de onderlinge vergelijkbaarheid. “De gekozen alternatieven nemen verschillende vormen aan. Dit is, uit oogpunt van de vergelijkbaarheid van resultaten, niet wenselijk.” Met enige wishful thinking wordt opgemerkt dat het te verwachten is, “dat de richtlijnen voor middelgrote campagnes (vastgesteld eind 1994) tot meer uniformiteit in de opzet van de effectstudies zullen leiden.”6.9

De hoop is vergeefs. De uitkomsten van de door de departementen zelf verzorgde effectmetingen blijven moeilijk met elkaar te vergelijken. En overkoepelende inzichten kunnen er niet aan worden ontleend. Dat leidt ertoe dat de VoRa in 1997 moet constateren dat het ad-hoc evaluatieonderzoek naar afzonderlijke voorlichtingscampagnes onvoldoende inzichten in de effecten van voorlichting oplevert.6.10 Daarom wordt met ingang van mei 1999 ‘trackingonderzoek’ verplicht gesteld, waarvan de uitvoering in handen komt van de RVD-dienst DTC6.11. Het is weer een stapje naar verdere centralisatie in de communicatie van de Rijksoverheid. DTC verricht de onderzoeken en het veldwerk, het verzamelen van de gegevens, wordt na een Europese aanbesteding toevertrouwd aan NIPO.

2 DTC = Dienst toepassing communicatietechniek, een onderdeel van de RVD. De taken van deze dienst zijn later ondergebracht in de Dienst Publiek en Communicatie (DPC), tegenwoordig een onderdeel van Algemene Zaken. 176 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

“Daardoor is het voor het eerst mogelijk onderzoeksresultaten van afzonderlijke campagnes onderling te vergelijken. Door opslag van ruwe onderzoeksdata van alle campagne-evaluaties kunnen opgedane praktijkervaringen beter benut worden voor de opbouw van expertise, die door campagnemanagers en andere betrokkenen gebruikt kan worden om beter te kunnen bepalen wat van massamediale voorlichting al dan niet verwacht mag worden in termen van kennis-, houding- en gedragsverandering. En welke inspanningen daarvoor nodig zijn. Op deze wijze kan de kennis die opgedaan wordt vanuit trackingonderzoek benut worden om de uitvoering van campagnes te verbeteren.”6.12

De eerste bevindingen van het nieuwe trackingonderzoek zijn in zekere zin opvallend. Ogenschijnlijk lijken de campagnes gezamenlijk weinig effect te hebben op het belangstel- lings- en kennisniveau. Ook de invloed op de houding is beperkt. Onderling blijken de campagnes daarin echter ten opzichte van elkaar behoorlijk te verschillen. Zo is het voor onderwerpen die niet eerder zijn geagendeerd makkelijker hoge effecten te behalen. En bij onderwerpen die al eerder onderwerp van een campagne waren en waarvan dus al een hoog kennisniveau bestaat, is het moeilijk dat verder op te krikken.

Een betrouwbare afzender Op andere dimensies zijn de bevindingen van het eerste trackingonderzoek bevredigender. Postbus 51 is in de ogen van velen een betrouwbare afzender. Het publiek waardeert het initiatief van de overheid zo’n instituut in stand te houden. Het bereik van de spotjes blijft groot, ondanks de ingrijpende ontwikkelingen in het medialandschap die zich vanaf de eeuwwisseling voordoen. Ze scoren qua bereik beter dan commerciële spots. De burgers zien ze vaak, maar worden door de frequentie niet geïrriteerd, herkennen ze goed en waarderen ze ook vanwege de duidelijkheid, geloofwaardigheid en het informatieve gehalte.

In de totaalevaluatie van de campagnes in 2000, het eerste jaar waarin de nieuwe benadering is toegepast, merkt DTC op: “Postbus 51 zendtijd vormt mede door haar goede imago in de ogen van het publiek nog steeds een goede basis voor het bereik en de werking van overheidscampagnes.” Om de effecten ervan te verbeteren wordt aanbevolen “in sommige gevallen de media-inzet te vergroten. Daarnaast is de kracht van het concept bepalend voor de werking van de campagne. Het formuleren van specifieke campagnedoelstellingen leidt tot heldere campagneboodschappen en een helder concept, waardoor de boodschap eenduidig wordt geïnterpreteerd door het publiek en campagneresultaten beter en ook beter meetbaar worden.”6.13

In 2000 is de rol van internet nog niet zo groot. Het belangrijkste communicatiemiddel met de Rijksoverheid is het gratis telefoonnummer 0800-8051. Het aantal vragen bedraagt dan circa 400.000 per jaar, een vertienvoudiging ten opzichte van het beginjaar 1995. Bij de beantwoording van de vragen wordt gebruik gemaakt van circa drieduizend documenten. De bedoeling is dat burgers daar zelf in kunnen bladeren. Maar zover is het in 2000 nog niet, tekent NRC-redacteur Henk van Gelder op uit de mond van een woordvoerder van De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 177

Postbus 51. “Het zoeksysteem moet eerst een stuk makkelijker worden gemaakt. Het is niet de bedoeling dat de hele bevolking eerst twee weken op cursus moet voordat het begrijpelijk is.”6.14

De betekenis van internet is drie jaar later, in 2003, ingrijpend veranderd. 40 procent antwoordt dan ‘internet’ op de vraag hoe men denkt aan overheidsinformatie te komen. Daarbij blijkt echter wel een enorm verschil tussen de leeftijdsgroepen. Jongeren zoeken voor 58 procent hun informatie via internet, voor 50-plussers geldt dat slechts voor 15 procent.6.15

Ook in de waardering komt een kenmerkend onderscheid tussen jong en oud naar voren. Een op de vijf jongeren geeft zelfs een rapportcijfer van 5 of lager.6.16 Over de thema’s die zich voor Postbus 51-campagnes lenen, verschillen jongeren en ouderen evenzeer van mening. “Jongeren noemen in volgorde van belangrijkheid eerder onderwerpen als ‘roken’, ‘alcoholgebruik’ en ‘veilig vrijen’, terwijl volwassenen juist de onderwerpen ‘gedrag in het verkeer’, ‘belasting’ en ‘verkrijgbare subsidies en uitkeringen’ belangrijker vinden.”6.17 Het verschil in levensfase zal hieraan niet vreemd zijn.

Opvallend is dat alle leeftijdscategorieën Postbus 51 beter waarderen dan commerciële reclamespots. De waardering is in algemene zin hoger (7,1 tegenover 5,8), de uitzendfre- quentie wordt positiever beoordeeld (82 procent versus 5 procent), maar ook de inhoud en de vormgeving komen gunstiger uit de bus. “Tv-reclames worden op alle voorgelegde inhoudelijke waarderingsaspecten en aspecten met betrekking tot de vormgeving lager gewaardeerd. De verschillen zijn het grootst op ‘goed initiatief’, ‘objectief’, ‘geloofwaardig’, ‘zinvol’ en ‘irritant’”.

Het tracking-onderzoek en het onderzoek naar het imago van Postbus 51 bieden voor de ontwerpers van de publiekscampagnes interessante informatie. Een van de conclusies die daaraan in 1997 wordt verbonden is het inkopen van reclamezendtijd bij de commerciële zenders. Het is een uitdrukking van de plaats die commerciële televisie in het kijkgedrag van het publiek heeft verworven. En voegt tevens een dimensie toe aan de gemeenschappelijke inkooporganisatie die DTC voor de overheid is geworden. Er wordt niet alleen advertentie- ruimte ingekocht in de ‘print-media’, maar nu ook bij de commerciële media en zelfs bij de STER. Hoewel de bevoorrechte positie van Postbus 51 als zendgemachtigde niet wordt aangetast, wordt het wenselijk geacht in bepaalde situaties ook STER-tijd in te kopen om de Postbus 51-informatie nog preciezer bij het beoogde publiek onder de aandacht te brengen.

Toeval of niet, als de VoRa rond de eeuwwisseling de veranderingen in het medialandschap accepteert en de inzet van Postbus 51-spotjes daaraan aanpast, is het effect-onderzoek zodanig ontwikkeld dat een deugdelijke jaarlijkse verantwoording mogelijk is. De overheidsvoorlichters hebben aan hun professionele uitrusting moderne en adequate gereedschappen toegevoegd. 178 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Jaarlijks ritueel De komst van de commerciële televisie heeft het programma-aanbod enorm verruimd. Doorgifte via de kabel brengt ze in alle huiskamers. Rond 1990 kan het publiek met behulp van de afstandsbediening langs circa twintig zenders surfen; het aanbod omvat publieke omroepen uit het omliggende buitenland, maar ook een groeiend aantal commerciële zenders. Deze ontwikkeling draagt eraan bij dat het kijkgedrag verandert en dat maakt het moeilijker relevante overheidsinformatie bij het publiek onder de aandacht te brengen. De aanvankelijke terughoudendheid ten opzichte van de commerciële omroepen is dan niet langer op zijn plaats.

De commerciële zenders hebben elk hun eigen organisatie voor de verkoop van reclamezendtijd. Ieder afzonderlijk komt vanaf 1997 aan het eind van het jaar naar Den Haag voor onderhandelingen over verlenging van het reclamecontract. Al snel is er nog maar weinig merkbaar van de open houding om Postbus 51-spots gratis uit te zenden. In de eerste contacten is de prijs afgemaakt op 60 procent van die voor bedrijven met een winstoog- merk. Sindsdien ontwikkelt zich een jaarlijks ritueel, waar ik vanaf 2000, namens de VoRa zelf bij betrokken ben. Allereerst is het steeds nodig hen aan die oude afspraak te herinneren. De meestentijds in strakke pakken gehulde vertegenwoordigers offreren namelijk steevast een hogere prijs, vanwege ‘de enorme inflatie’ die zich heeft voorgedaan. Aansluitend moeten zij uit de droom worden geholpen. De inflatie is minder hoog dan zij voorspiegelen. Daarnaast is het beschikbare budget niet aan de prijsstijgingen aangepast. Het is dus kiezen of kabelen: de prijs omlaag of het aantal spots omlaag. Altijd kiezen ze, nadat ze telefonisch het ‘thuisfront’ hebben geraadpleegd, voor een lagere prijs per spot, zodat zowel omzet als in te kopen zendtijd gelijk blijft.

Tijdens de schorsingen praat het RVD-DTC-onderhandelingsteam vaak over de mogelijkheid een van de drie zendergroepen uit te sluiten, mochten ze onverhoopt vasthouden aan hun hoge prijzen. Zijn ze eigenlijk wel allemaal nodig om het gewenste bereik te realiseren? Uit de omroepbereikcijfers blijkt namelijk dat het RTL-publiek en het SBS-publiek onderling uitwisselbaar zijn. Met een van beide kan worden volstaan om het bereik van de campag- nespots bij de publieke omroep aan te vullen. De Veronica-groep is een stuk kleiner en weegt ook financieel minder zwaar. Haar toegevoegde waarde wat bereik betreft is verwaar- loosbaar, maar om niet tussen de twee grote spelers gemangeld te worden, wordt ze ook uitgenodigd een offerte uit te brengen.

De troef om een van de grote jongens buiten spel te zetten blijft lang in de mouw verscho- len. Tot 2007, dan willen ze niet meer toegeven aan de wensen van het onderhandelingsteam, dat dan onder leiding staat van DPC-medewerkster Marianne Bruijn. “De RVD kijkt kritisch naar het bereik en de prijs. Volgens de dienst is het voor een optimaal bereik niet nodig de spots op alle zenders uit te zenden.” De SBS-groep is de eerste die deze mededeling te horen krijgt. Een jaar later mag ze terugkomen en wordt RTL buiten gesloten, omdat er geen overeenstemming kan worden bereikt.6.18 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 179

De overheid hoort spaarzaam met het belastinggeld om te gaan en mag zich niet door de markt de wil laten opleggen. Marktpartijen die daar anders over denken, moeten dat soms hardhandig afleren. Door de benutting van de opgebouwde inzichten in het kijken luistergedrag van burgers staan de overheidsonderhandelaars niet weerloos tegenover de argumentatie van de marktpartijen.

Politieke aandacht Het rapport ‘Voorlichtingscampagnes van het Rijk’ dat de Algemene Rekenkamer in 1991 heeft uitgebracht, heeft een keten van ontwikkelingen op gang gebracht. De aanpak van de Postbus 51-campagnes wordt geleidelijk aan meer geprofessionaliseerd en de verantwoording erover wordt verbeterd. Dat betekent dat de Tweede Kamer vooraf – tegen Prinsjesdag – wordt geïnformeerd over de publiekscampagnes die het kabinet voornemens is te doen. En achteraf krijgt de Kamer het evaluatierapport over het voorgaande jaar toegestuurd, waarin de resultaten van de campagnes in beeld zijn gebracht. Onder de kabinetten-Balke- nende kan de Kamer gebruik maken van het aanbod om een ‘technische toelichting’ op de campagne-aanpak te krijgen. Al die informatie geeft nooit aanleiding tot discussie bij de begrotingsbehandelingen of bij de behandeling van de financiële jaarrekeningen. Van het aanbod op een technische toelichting wordt in al die jaren door één CDA-kamerlid gebruik gemaakt. Deze stilte laat onverlet dat Kamerleden zich buiten de vaste momenten om kritisch over de Postbus 51-campagnes uitlaten. Maar tot meer dan een kortstondige opwinding leidt het nooit.

In 2004 stelt Kamerlid André Rouvoet (ChristenUnie) vragen over de campagne ‘Vrij veilig’. Het misbruiken van Gods naam is hem in het verkeerde keelgat geschoten. Een welwillende minister van VWS, Hans Hoogervorst, komt hem in belangrijke mate tegemoet. Het betreft de uitroep ‘Tjezus, man!’ Die moet beschouwd worden in het licht van het taalgebruik van jongeren, op wie de campagne expliciet is gericht. Het aantal seksueel overdraagbare aandoeningen (soa) is onder hen ‘schrikbarend’ toegenomen. Na deze verklaring doet Hoogervorst in de beantwoording van de Kamervragen de toezegging “vanwege de voorbeeldfunctie van de overheid” in de toekomst nog meer dan al het geval is rekening te houden met gevoelens in de maatschappij, ook bij spots die gericht zijn op specifieke doelgroepen.6.19

In de evaluatie van deze campagne trilt de kritiek van Rouvoet niet door. Met een 7,4 scoort de campagne ‘Vrij veilig’ ruim boven de benchmark van 6,8 en is daarmee een van de hoogst gewaardeerde. Ook de bedoeling in het bijzonder jongeren aan te spreken is geslaagd. De 13-25-jarigen vinden de campagne opvallender dan oudere leeftijdsgroepen en zij voelen zich er meer door aangesproken. “Zowel de spontane als geholpen bekendheid3 met chlamydia is toegenomen, van 28 naar 40 procent respectievelijk van 65 naar 75 procent.

3 Spontane bekendheid – de deelnemer herinnert zich spontaan een televisiespot. Geholpen bekendheid – de deelnemer krijgt het spotje te zien en geeft vervolgens aan het spotje al dan niet eerder op tv te hebben gezien. 180 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Ook de kennis over de gevolgen ervan is toegenomen, van 37 naar 47 procent. Daarnaast lijkt de doelgroep het minder vaak lastig te vinden een nieuwe partner duidelijk te maken dat je condooms wilt gebruiken.”6.20 De effecten blijken uit het onderzoek overtuigend. Maar in het vervolg moet de campagne het doen zonder uitdrukkingen als ‘Tjezus, man!’.

In het voorjaar van 2005 creëert het D66-kamerlid Bert Bakker enige ophef. Voorzien van de kop ‘Campagnes Postbus 51 zijn overheidsspam’ in de bekende chocoladeletters noemt hij het in De Telegraaf belachelijk dat de overheid jaarlijks miljoenen uitgeeft aan reclamecampag- nes. “De resultaten van Postbus 51-campagnes zijn amper te meten en de overheid moet zich niet in detail willen bemoeien met het privéleven van burgers.” Hij raadt het kabinet, waarvan zijn partij ook deel uit maakt, aan af te zien van een campagne, waarin slachtoffers van misdrijven worden aangespoord bij de politie aangifte te doen. “Je roept slachtoffers op aangifte te doen, terwijl je weet dat de kans dat er iets mee gebeurt, zeer klein is. De overheid moet eerst zorgen dat politie en justitie aangiften aanzienlijk beter behandelen.”6.21

Bakker ontleent zijn opvattingen aan de scriptie ‘Instrumentele campagnes, inzicht in effectiviteit en budget’ van de tweedejaars HBO-student Ton Kolsters. Zijn verhaal – ‘een uitgebreide studie’ die in de opdracht van Bakker zou zijn uitgevoerd – is van september 2004, maar wordt pas na de Telegraaf-publicatie aan de RVD ter beschikking gesteld. Op Binnenhof 19 gaan alle alarmbellen af. Bert Bakker is immers een prominent lid van een regeringsfractie. DPC-medewerkers analyseren en fileren de scriptie. Alle claims‘ ’ worden van een reactie voorzien. Er is geen sprake van een stijging van het totale campagnebudget, maar integendeel juist van een daling. Inzicht in werkelijk gemaakte kosten ontbreekt niet, maar wordt geboden in de jaarevaluaties. De stellingen dat de meetresultaten onzorgvuldig zijn en dat lang niet duidelijk is of de doelstellingen van de campagnes worden gehaald, worden in de scriptie niet onderbouwd.6.22

Later, in maart 2005, is er een Machiavelli-lunchdebat4 in Nieuwspoort met Bert Bakker over Postbus 51. Daar worden deze inzichten ingebracht. Bakker wandelt er met veel bravoure doorheen. Maar in de Kamer houdt hij zijn kaken op elkaar. In juni 2005 stelt hij vragen over de informatie op de Postbus 51-website over de WMO. Er zou daar worden gesuggereerd dat er in deze wet geen persoonsgebonden budgetten (PGB’s) meer zullen zijn. Dat zou voorbarig zijn, want de besluitvorming daarover is nog niet afgerond. De disclaimer dat de voorstellen nog onderhevig zijn aan parlementaire goedkeuring is hem niet genoeg. De redactie laat zich van haar goede kant zien en past de gewraakte tekst aan.

4 De Stichting Machiavelli beoogt bijdragen te leveren aan het debat over publieke communicatie in de samenleving, op het snijvlak van samenleving en politiek. Dat doet zij onder meer door het jaarlijks uitreiken van de Machiavelli-prijs en door het periodiek organiseren van debatten. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 181

Naar een thematische aanpak Sinds het rapport van de Algemene Rekenkamer uit 1991 heeft er een geleidelijke centralisatie plaats gevonden bij de ontwikkeling van Postbus 51-campagnes. Die centralisatie heeft betrekking op de verantwoording van aspecten als effectiviteit en kosten. Het onderzoek daarnaar is aan het eind van de 20ste eeuw neergelegd bij DTC (later DPC), het gemeenschappelijk dienstencentrum van de Rijksoverheid, nadat is gebleken dat – ondanks de invoering van de Zilveren Standaard – effectmetingen onder verantwoordelijkheid van de afzonderlijke departementen niet tot onderling vergelijkbare resultaten leiden. Aan die metingen zijn dus geen duidelijke leermomenten te ontlenen.

De centralisatie in de toedeling van de zendtijd aan de departementen en de vaststelling van de thema’s is tot 2011 minder dwingend. In eigen kring bekijken de departementen of, en zo ja, ze van de Postbus 51-mogelijkheden gebruik willen maken. Daarvan stellen ze de collega’s in het voorjaar op de hoogte. De toetsingscommissie van de VoRa-commissie Publieks Communicatie en Informatie (PCI) beoordeelt de aanmeldingen aan de hand van eerder gemeenschappelijk vastgestelde criteria. Aangezien er altijd meer vraag is dan aanbod wordt er met enige spanning naar het advies van de toetsingscommissie uitgeke- ken. Een spanning die zich doorzet naar de PCI als die het advies van de toetsingscommissie bespreekt. Niet zelden komt het voor dat campagneleiders in de PCI-vergadering hun zaak komen bepleiten. Een afwijzing wordt vaak beschouwd als een miskenning van het belang van het thema voor de Nederlandse samenleving. Zo is een campagne voor de Veteranendag, die in 2005 voor het eerst wordt gehouden, afgewezen op grond van het feit dat het voorstel qua benadering niet voldoet aan de eisen van de publiekscommunicatie. Het verweer van de in uniform aanwezige campagneleider sorteert geen effect, hoe gloedvol hij ook betoogt dat Veteranen recht hebben op erkenning door de Nederlandse samenleving. Dat wordt door de PCI niet betwist, maar het raakt niet het punt waarover de commissie een oordeel heeft.

Het besluit van de PCI is een advies aan de DG RVD, die uiteindelijk beslist over de toedeling van de Postbus 51-zendtijd. Hij stelt een campagnebrief op met daarin alle campagnes voor het volgende jaar, die ondertekend door de minister-president aan de Tweede Kamer – sinds 2001 voor Prinsjesdag – wordt verzonden. Het lijstje is geen zaak van het kabinet. Iedere minister plaatst de eigen campagnes in de departementale begroting. De ministerraad komt er slechts aan te pas als een van de departementen bezwaar maakt tegen een afwijzing. Dan kijkt eerst de VoRa er nog eens naar, voordat het aan het kabinet wordt voorgelegd. Aan het begin van de eeuw is dat één keer voorgekomen. De minister van Verkeer & Waterstaat wilde een campagne over het inhaalverbod van vrachtwagens op bepaalde delen van het wegennet. De toetsingscommissie, de PCI en de VoRa stelden zich echter op het standpunt dat de beperkte groep van vrachtwagenchauffeurs op andere manieren veel indringender en effectiever kan worden bereikt dan door een brede publiekscampagne. Het kabinet volgt dit advies. 182 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Thematische publiekscommunicatie De voortdurende bezuinigingen hebben uiteindelijk ook hun doorwerking op de middelen voor de publiekscampagnes. Bij de meeste departementen gaat het hier niet om geld van de directie Communicatie, maar om het ‘activiteitenbudget’ van diverse beleidsafdelingen. Dat leidt ertoe dat de gedachteontwikkeling over vermindering van de bestedingen aan publiekscampagnes niet primair bij de directie Communicatie ligt. Die is wel (mede) verantwoordelijk voor de kostenefficiëntie ervan, maar het zijn de beleidsafdelingen die in overleg met de betrokken bewindslieden beslissen of het al dan niet opportuun is een campagne op hun beleidsterrein te voeren en of ze daarvoor gelden binnen hun budget willen vrijmaken. Het budget voor publiekscampagnes heeft in de eerste tien jaar van deze eeuw een grillig verloop. Veel dips zijn te verklaren uit de val van kabinetten en langdurige demissionaire periodes. De vermindering van de bestedingen sinds 2007 vloeit echter eerder voort uit bezuinigingen op beleidsafdelingen dan op communicatie.

Bij de vorming van het kabinet-Balkenende IV hebben de coalitiepartners voor de bezuinigingen op de bedrijfsvoering van het Rijk de aanbevelingen gevolgd van de secretarissen-generaal, samengevat in het rapport ‘De verkokering voorbij’.6.23 Binnen de VoRa wordt besloten gezamenlijk op zoek te gaan naar bezuinigingsmogelijkheden om kaalslag op het eigen departement te voorkomen. Het SGO5 ondersteunt deze gedachtegang. Voorzitter Wim Kuijken zit hoogstpersoonlijk de Taskforce Invulling Taakstelling Communicatiediscipline voor die de VoRa daarvoor heeft ingesteld. De aanbevelingen van deTaskforce richten zich ook op besparingen in de sfeer van de publiekscampagnes. De richting die wordt voorgesteld is tamelijk strak. “Alle campagnes van de Rijksoverheid worden onder één noemer gebracht. De samenhang wordt vergroot door campagnevoering in drie categorieën volgens de zes pijlers van het kabinet. De aantallen campagnes gaan omlaag, binnen ieder departement coördi- neert de directie Communicatie alle campagnes, per jaar stelt de VoRa de thema’s en de omvang vast, op basis van de dan beschikbare meerjarige coherente kabinetsbrede communicatiestrategie en het campagnemanagement is en blijft ondergebracht bij DPC.”6.24

De uitwerking van deze ‘opdracht’ wordt neergelegd bij de projectdirectie Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl (ONS), die zich ook ontfermt over één corporate website voor het Rijk, een rijksbreed intranet, een gemeenschappelijke digitale nieuwsvoorziening en de vorming van een gemeenschappelijke pool van communicatieadviseurs.

Binnen het ONS-project wordt eerst gezocht naar koepelthema’s waaronder de verschillende campagnes in de nabije toekomst kunnen worden gerangschikt. Een analyse van 25 jaar publiekscommunicatie laat zien dat alle campagnes op enigerlei wijze geplaatst kunnen worden onder vijf thema’s: ‘veiligheid’, ‘welvaart’, duurzaamheid’, ‘gezondheid’ en ‘maatschappelijke samenhang’. Deze indeling moet het mogelijk maken om nieuwe campagnes meer in samenhang te zien, met als uiteindelijk doel op termijn betere resultaten te boeken. Dat effect moet worden versterkt door de thema’s uit te laten groeien tot ‘rijksbrede merken’, die inhoudelijk worden geladen vanuit de beleidsagenda van het kabinet.6.25

5 SGO – Interdepartementaal overlegorgaan van Secretarissen-generaal De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 183

Hoe duidelijk de centrale verantwoordelijkheid voor de Postbus 51-campagnes ook bij de VoRa is neergelegd, het projectteamThematische communicatie gaat er behoedzaam mee om. Publiekscampagnes liggen gevoelig bij de departementen, zoals ook is gebleken bij de jaarlijkse opstelling van de lijst van campagnes die voor zendtijd in aanmerking komen. Die lijst wordt alleen maar korter. De uitwerking ervan ligt niet alleen binnen het domein van de directie Communicatie. Een campagne dient namelijk de ondersteuning van een bepaald beleidsonderdeel, waarvan de inhoudelijke verantwoordelijkheid bij een andere directie ligt. Daarnaast hebben verschillende departementen de voorlichting over bepaalde onderwerpen uitbesteed aan externe instellingen. Zo kent VWS Gezondheids Bevorderende Instituten (GBI’s) die de voorlichting over een gezondere leefstijl voor hun rekening nemen. Bij de uitwerking van de thema’s moeten deze spelers dan ook worden betrokken. Maar hoe verder een organisatie van het kerndepartement afstaat, des te minder boodschap men heeft aan het gezamenlijke doel om minder campagnes te voeren en deze onder een beperkt aantal herkenbare thema’s te brengen. En zo ontstaat er in enkele gevallen een alibi voor departementsmedewerkers daar zelf ook wat minder gevoelig voor te zijn. Want afscheid nemen van een dierbare en niet zelden ook nog succesvolle campagne is niet eenvoudig.

Een voor een worden de thema’s nader ontwikkeld. Begonnen wordt met ‘Veiligheid’, een thema dat tot het domein behoort van de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken. Binnen de looptijd van ONS – van oktober 2007 tot december 2010 – is dit het enige thema dat in volle omvang tot ontwikkeling komt. De themaregel ‘Veiligheid heb je zelf in de hand’ moet appelleren aan ieders eigen verantwoordelijkheid. En moet de indruk van ‘betutteling’ voorkomen. Minister van Justitie Ernst Hirsch Ballin heeft op 27 juli 2009 de primeur met de aftrap van de anti-cybercrime campagne ‘Veilig internetten heb je zelf in de hand’.6.26

De uitwerking van de andere thema’s gaat minder voortvarend. De problematiek daarachter is verschillend. Bij het thema ‘Welvaart’ speelt de concurrentie van ‘de sterke merken’ van Verkeer & Waterstaat – ‘Van A naar Beter’ – en van de Belastingdienst – ‘Leuker kunnen we het niet maken, makkelijker wel’ – een rol. Het terugtrekken van campagnes voor de Belastingdienst/Toeslagen en voor SZW, over de AOW, haalt daarnaast de urgentie uit de ontwikkeling van het thema binnen de periode van het project ONS. Voor het thema ‘Duurzaamheid’ moet gezocht worden naar een verbinding tussen ‘Nederland leeft met water’ (V&W) en ‘Nederland gaat voor een beter klimaat’ (VROM). Een apart punt daarbij wordt gevormd door de visualisatie van het thema. ‘Maatschappelijke samenhang’ blijkt in de uitwerking het moeilijkste thema te zijn. Verschillende onderzoeken worden uitgevoerd naar wat moet worden verstaan onder ‘maatschappelijke samenhang’? Onder deze koepel moeten uiteenlopende campagnes worden ondergebracht als 4/5 mei, de Veteranendag, opkomstbevordering bij verkiezingen en het tegengaan van kindermishandeling. Voor het eerst wordt het thema in 2011 ‘geladen’, wat bij de afronding van het ONS-project nog enig respijt biedt.

Het langst duurt het voordat de uitwerking van het thema ‘Gezondheid’ wordt opgepakt. Allereerst is er onduidelijkheid of leefstijlcampagnes nu binnen Postbus 51 of daarbuiten 184 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

moeten worden gevoerd. Nog voordat deze vraag is beantwoord trekt LNV zich terug, omdat het departement verwacht weinig activiteiten onder dit thema te zullen uitvoeren. Eenmaal aan de slag blijkt dat er onder het thema een enorme diversiteit aan onderwerpen kan worden verstaan, die zich moeilijk laten verbinden. Het is lastig leefstijlonderwerpen als alcohol, roken, drugs onder één noemer te brengen met bijvoorbeeld orgaandonatie. “Ook het werken met GBI’s wringt op sommige punten. Ze zijn bewust buiten het ministerie om georganiseerd maar ze voeren wel campagnes onder het rijkslabel en zouden hiervoor hun ‘eigen gezicht’ moeten inleveren ten behoeve van de thema-uitstraling.”6.27

In de nadagen van het ONS-project treedt het kabinet-Rutte I aan. Het profiteert enorm van de rijksbrede huisstijl en de rijksbrede corporate website, die dan net zijn gelanceerd en waarvan de implementatie in volle gang is. Anders dan bij eerdere kabinetten die een herschikking van beleidsterreinen tussen departementen hebben aangebracht hoeven er geen nieuwe huisstijlen en nieuwe websites te worden ontwikkeld. Ze zijn er al en daarmee bespaart de overheid miljoenen euro’s. Met de uitwerking van de thematische benadering van de publiekscampagnes heeft het echter weinig consideratie. Eerst intern, later ook buiten de deur laat de nieuwe minister van VWS, Edith Schippers, weten dat ze af wil van ‘betuttelende leefstijlcampagnes’. In een interview in Trouw zegt zij: “Ik heb die massamediale campagnes weleens betuttelend genoemd, ja. Denk aan de spotjes van Postbus 51, maar ook aan de campagnes van bijvoorbeeld Stivoro tegen het roken. De overheid zegt hoe de burger moet leven. Ik wil een omslag maken: van betuttelen naar positief verleiden. Burgers zijn zelf verantwoordelijk voor hun leven, of het nu om roken gaat, alcohol, bewegen of seks. Het preventiebeleid is te veel in handen gekomen van professionals die met opgeheven vingertje zeggen: let op, zo moet het. Het heeft niet geholpen. Het aantal mensen met overgewicht stijgt, te veel jongeren roken en drinken veel alcohol. Het is dus niet alleen omdat ik een hekel heb aan betutteling. Ik baseer me ook op feiten. Die mediacampagnes zijn niet effectief genoeg. Ofwel mensen geloven het wel en nemen een plaspauze tijdens het spotje of ze zijn toch al overtuigd.”6.28

De opvattingen van de minister kunnen niet ontleend zijn aan de jaarlijkse evaluaties van de Postbus 51-campagnes. Die wijzen in een andere richting. Maar ze hebben wel grote consequenties voor de verdere ontwikkeling van de thematische aanpak en voor de betrokkenheid van haar ministerie in het bijzonder. Ook de animo bij andere departementen om nog hard aan de thematische benadering te trekken, vermindert.

In mei 2013 voert de VoRa een evaluatie uit van de thematische aanpak. Vastgesteld wordt dat de thema’s nog weinig kans hebben gekregen om zich te bewijzen. Betrokkenen vragen zich af of de thema’s wel effectief zijn en of de burger er wat aan heeft. Het is een teken van afnemend geloof in de thematische benadering. De professionele overtuiging met een goede zaak bezig te zijn ontbreekt, hoewel het effectonderzoek een bemoedigend beeld geeft van de gevolgde aanpak.

Nader bekeken blijven de betrokkenen positief over het inhoudelijk doel met thema’s de communicatiekracht bij te zetten en de samenhang en effectiviteit van campagnes te De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 185

vergroten. Ook het organisatorisch doel de regie en de professionele interdepartementale samenwerking te bevorderen wordt onderschreven. Daar blijft de overeenstemming bij. Voor het vervolg vallen de opvattingen in vier scenario’s uiteen: alleen thematisch werken bij specifieke meerjarige beleidsprogramma’s, het aantal thema’s tot een of twee beperken, thema’s koppelen aan enkele prioritaire beleidsthema’s en – als vierde en laatste – thema’s niet langer als verplichte vorm en boodschap handhaven, maar wel als organiserend principe om regie, samenwerking en professionele kwaliteit via themateams te borgen over massamediale campagnes.6.29

De VoRa kan geen keuze uit de scenario’s maken. De ontwikkeling van de thematische benadering wordt losgelaten. De belangrijkste reden daarvoor is dat de urgentie, zoals die aanvankelijk werd gevoeld, is verdwenen. Anno 2011 zijn er jaarlijks nog maar zeven á acht overheidscampagnes, tegen meer dan dertig in de jaren vóór 2007. Dat is onvoldoende om de ontwikkelde thema’s substantieel te kunnen laden. Het accent in de campagneontwikke- ling schuift weer terug naar de departementen. Waarmee belangrijke neveneffecten, zoals het gezamenlijk nadenken over samenhang met andere onderwerpen en het interdepartementaal delen van kennis, verloren gaan.

Coproducties In 1985 maakt het bekende jeugdprogramma De Fabeltjeskrant een doorstart. Tussen 1968 en 1974 is het uitgegroeid tot een enorm populair programma, maar door gesteggel in de wereld van de publieke omroep is er na 1041 uitzendingen een eind aan gekomen. De draad wordt nu door allerlei partners opgepakt. Zij weten de benodigde zendtijd en financiële middelen bij elkaar te scharrelen. Onder de sponsors bevinden zich de ministeries van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur en van Binnenlandse Zaken. Ook Novib doet een duit in het zakje. Hun bijdragen hebben ook een inhoudelijk gevolg. In het Grote Dierenbos blijken nu ook minderheden te wonen. De makers garanderen dat de Fabeltjeskrant onveranderd blijft. “Hij wordt weer net zo vrolijk en gezellig als vroeger. Het is niet – met alle respect – weer hetzelfde oude gezeur over alledaagse wissewasjes. Hooguit ligt nog iets meer dan toen de nadruk op verdraagzaamheid.” De dieren uit het Grote Dierenbos, die allemaal weer hun opwachting maken krijgen in de nieuwe reeks gezelschap van drie zogenaamde Derde Werelddieren. “Maar”, zo wordt toegelicht, “als de serie destijds gewoon was doorgegaan zouden ook zeker dergelijke dieren zijn toegevoegd. Toen de Fabeltjeskrant dertien jaar geleden stopte, waren de etnische minderheden nog niet zo’n punt van discussie in onze maatschappij. Maar vandaag de dag horen ze er in de Fabeltjeskrant, die een spiegel van de maatschappij wil zijn, gewoon bij.”6.30 De publieke omroep is opgericht om programma’s met een dergelijke strekking te verzorgen. Daarvoor worden kijken luistergelden aan haar ter beschikking gesteld. Op sommige momenten en voor sommige maatschappelijke boodschappen zijn die middelen niet toereikend en wordt er naar aanvullende financiering gezocht. De Rijksoverheid, maar ook tal van non-profit organisaties zijn daarvoor een dankbaar aanspreekpunt. Als ze op de verzoeken ingaan krijgen ze de status van ‘coproducent’ van het programma. 186 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Commotie over de financiële bijdrage van de overheid aan de Fabeltjeskrant blijft uit. Dat is ook nog het geval bij medewerking van ministeries aan documentaires over Cambodjaanse vluchtelingen, de Floriade en het bevorderen van ondernemerschap. Ook amusementspro- gramma’s als Medisch Centrum West worden door de Rijksoverheid gesponsord. Uit een overzicht dat anno 1992 is gemaakt, blijkt dat het gaat om een bedrag van ruim 17 miljoen gulden.6.31 Het lijstje met coproducties is gevoegd bij een notitie die door minister-president Lubbers naar de Kamer wordt gestuurd naar aanleiding van een optreden van minister van Financiën Wim Kok in de RTL Vijf Uur Show van Catharine Keyl. Aan de vooravond van Prinsjesdag 1992 is Kok in het programma aanwezig om onder meer vragen van kijkers te beantwoorden. Een paar dagen eerder is in hetzelfde programma een ambtenaar van Financiën aanwezig die attendeert op het bestaan van een floppydisk met daarop een computerspel over de Rijksbegroting. De floppy is onderdeel van lesmateriaal voor middelbare scholieren over de begroting. Financiën heeft voor het optreden van de ambtenaar aan de producenten van de Vijf Uur Show betaald.

Voorlichtingsdirecteur Ronald Florisson verklaart in de media dat Financiën de floppy op tv heeft willen presenteren. “En we hebben met de redactie de drie vragenstellers geselecteerd uit een grote groep kijkers die de dagen daarvoor had gebeld. Het waren vragen die leven onder de RTL 4-kijkers. Door Kok daarop te laten antwoorden konden we de vragenstellers gebruiken als voorlichtingsinstrument.”6.32 Florisson ziet een duidelijk onderscheid tussen het optreden van zijn minister, waarvoor niet is betaald, en het optreden van een collega die de floppy laat zien, waarvoor wel is betaald. Voor menig politicus en journalistiek medium is dat onderscheid te subtiel. Ook voor een aantal van Florissons collega’s in de VoRa is dat het geval.

Het debat in eigen kring en binnen het kabinet leidt niet tot een principiële afwijzing van coproducties. Wel komen er nadere richtlijnen, waarvan een verbod op deelname van bewindslieden aan gesponsorde programma’s er één is. Dat is een bevestiging van de Principia voor de overheidsvoorlichting, die in 1984 zijn opgesteld. Daarnaast moet er in de aan- en/of aftiteling worden aangegeven dat de overheid de productie mede heeft mogelijk gemaakt en wat haar aandeel daarin is geweest. Sindsdien moeten de departementen de coproducties ook vooraf melden bij de RVD en de VoRa.

Het initiatief voor coproducties vindt zelden zijn oorsprong binnen de Rijksoverheid. In een bescheiden aantal gevallen neemt een departement contact op met een omroep of een producent in een poging die te interesseren voor een bepaald onderwerp. Via een coproductie wil men op een alternatieve wijze informatie laten landen bij doelgroepen die met de gebruikelijke instrumenten van overheidsvoorlichting moeilijk zijn te bereiken. Vaker ligt het initiatief echter bij een omroep of producent. Niet zelden hebben zij aanvullende fondsen nodig om een bepaalde productie te realiseren. Vindingrijke en ondernemende producenten pluizen daarvoor onder meer departementale begrotingen na op zoek naar houvast voor een kansrijk subsidieverzoek. Een dergelijk verzoek gaat niet alleen rechtstreeks naar de directie Voorlichting maar ook naar de betreffende beleidsdirectie die De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 187

inhoudelijk over het onderwerp gaat. Als die er wat inziet put zij een financiële bijdrage uit de eigen begroting voor activiteiten. De rol van de directie Voorlichting is dan op zijn best beperkt tot het begeleiden van de productie.

Voor de euro-introductie is een enorm budget beschikbaar en dat oefent rond de eeuwwisseling een grote aantrekkingskracht uit. Menig producent meldt zich voor een bijdrage aan een quizprogramma, waarbij de prijzen in euro zullen worden genoemd. Financiën weerstaat de verleiding, de politieke en publieke ophef rondom ‘Kok en de Vijf Uur Show’ liggen nog vers in het geheugen. Nieuw gedoe doet afbreuk aan de doelstelling de euro een zachte landing te bezorgen. Bij andere departementen heersen dergelijke gevoelens van terughoudendheid niet.

Op verschillende momenten leiden de coproducties weer tot ophef. De afspraken worden daardoor telkens strakker aangehaald. Om de invloed van de directie Communicatie te versterken wordt in 2004 aan de richtlijnen toegevoegd dat een coproductie moet zijn opgenomen in het communicatie-jaarplan of in het communicatieplan dat eerder voor een bepaald thema is opgesteld. ‘Om de vrijblijvendheid van eerdere richtlijnen op te heffen’, worden de coproductierichtlijnen neergelegd in het vaststellingsbesluit ‘Aanwijzingen inzake coproducties en andere omroepprogramma’s’, dat per 1 januari 2005 van kracht is.

Aanwijzingen voor coproducties Het geheel van Aanwijzingen begint met een aanmelding van een coproductie bij de RVD met behulp van een standaardformulier. Op basis daarvan toetst de RVD of aan de uitgangspunten wordt voldaan. In dat formulier moet duidelijk worden gemaakt welke communica- tiedoelstelling met de coproductie wordt beoogd. Een script of synopsis dient te worden bijgevoegd. Een coproductie die geheel of gedeeltelijk bestaat uit nieuws, actualiteiten of politieke informatie, komt niet door de toetsing. Dat geldt ook voor programma’s waarin bewindspersonen optreden en die een overwegend amusementskarakter hebben. Alleen als aannemelijk gemaakt kan worden dat de doelgroep die bereikt moet worden niet op een andere wijze te bereiken is, kan er een uitzondering worden gemaakt.

Een ander element in de Aanwijzingen is de financiering. Om te voorkomen dat een verhulde, niet gewenste geldstroom richting de publieke en commerciële omroepen gaat, is bepaald dat het budget slechts voor maximaal de helft uit publieke middelen mag bestaan. Tot de publieke middelen worden ook eventuele Europese subsidies gerekend. Om duidelijk te maken dat de overheid als medefinancier optreedt, moet aan het begin en aan het einde van het programma in beeld worden gebracht welke overheidsinstantie heeft bijgedragen. Voorts moet op de aan- en aftitelrol worden aangegeven welke doelstellingen met de coproductie worden beoogd.

Buiten de Aanwijzingen gelden voor de omroepen ook nog de voorschriften van de Mediawet, waarin is bepaald dat omroepinstellingen vorm en inhoud van hun programma’s bepalen en daar verantwoordelijk voor zijn. Ministeries en andere co-financiers kunnen dus 188 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

op grond van de Mediawet nooit verantwoordelijk worden gesteld voor inhoudelijke aspecten van omroepprogramma’s. Om te voorkomen dat externe geldgevers kunnen dicteren hoe de programma’s eruit komen te zien, beschikken de omroepen bovendien over programmastatuten waarin waarborgen zijn opgenomen voor de redactionele onafhankelijkheid van de werknemers die bij de productie van programma’s betrokken zijn.6.33

Hoe strak het net nu ook is aangehaald, hoe klein de mazen ook zijn geworden, de coproducties blijven onderwerp van publieke en politieke ophef. De nieuwe Aanwijzingen leiden tot het melden van meer coproducties. In 2004 zijn er slechts 13, in 2005 groeit het aantal naar 46 en in 2006 zelfs naar 71. Daarmee lijkt in ieder geval beter aan de verplichte aanmeldingsprocedure te worden voldaan. Maar in 2008 stelt het Commissariaat van de Media desondanks vast “dat duidelijk is dat niet alle coproducties aan de RVD worden gemeld. In welke omvang ministeries, maar ook ZBO’s coproducties niet melden, is alleen door diepgaand onderzoek van de jaarrekeningen en achterliggende contracten te achterhalen. Een en ander ligt buiten het bestek van dit onderzoek.6.34

Ook in andere opzichten ontbreekt er aan de naleving van de spelregels nog wel het een ander. Het Commissariaat heeft de coproducties van 2006 en 2007 op elk afzonderlijk onderdeel van de Aanwijzingen getoetst. Het resultaat biedt een weinig rooskleurig beeld van de praktijk van de coproducties. “Bij elkaar genomen voldoet het AV-materiaal van maar 17 procent van de (in totaal 94, spr) gemelde coproducties aan alle aspecten van de Aanwijzingen. Zestien producties vermelden het bestuursorgaan in de aan- en aftiteling, vermelden het oogmerk, bevatten geen optreden van een bewindspersoon en zijn geen nieuws- of actualiteitenprogramma.” Het Commissariaat trekt daaruit de conclusie “dat de Aanwijzingen strikte eisen stellen die de ministeries kennelijk moeilijk over de hele linie kunnen naleven, terwijl zij op de aanmeldingsformulieren, op basis waarvan de RVD voorgenomen coproducties beoordeelt, hebben aangegeven dat wel aan alle aspecten van de Aanwijzingen wordt voldaan.”6.35

Het kabinet voelt al eerder nattigheid en wacht de uitkomst van het onderzoek niet af (zie tabel 5). Op 27 juni 2008 besluit het kabinet dat per 1 augustus van dat jaar een einde moet komen aan de praktijk van coproducties. Als redenen daarvoor geeft minister-president Balkenende aan: “Alhoewel ze aan strikte regels gebonden zijn, komen coproducties met enige regelmaat in opspraak omdat zij zouden leiden tot aantasting van de onafhankelijkheid van de omroepen of tot ongewenste overheidsbeïnvloeding. Meerdere aanscherpingen van de regels hebben dit beeld niet kunnen wegnemen. De aanscherpingen van de regels hebben bovendien geleid tot een steeds meer complexe en lastig handhaafbare regelgeving, met interpretatieverschillen en oneigenlijk gebruik tot gevolg. Coproducties zijn bedoeld voor publieksvoorlichting, maar hebben in een aantal gevallen meer het karakter gekregen van een aanvullende inkomstenbron (subsidie) voor omroepen en productiemaatschappijen.”6.36 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 189

Aanpak publiekscampagnes ter discussie Vanaf 1991, het jaar waarin het rapport van de Algemene Rekenkamer verscheen, is de publieksvoorlichting via Postbus 51-spots aan effectiviteitsonderzoek onderworpen. De kwaliteit van dat onderzoek is voortdurend aangepast aan de laatste wetenschappelijke inzichten. Daarmee wordt gedaan wat mag worden verwacht. De Rijksoverheid verantwoordt zich allereerst voor de besteding van grote bedragen aan belastinggeld. En tegelijkertijd toetst zij of de gekozen benadering effectief is geweest, dan wel in een volgende ronde aangepast moet worden. Uit het onderzoek dat sinds 1999 gecentraliseerd wordt uitgevoerd, blijkt dat ondanks de lagere bestedingen er toch een blijvend hoog resultaat wordt bewerkstelligd op ‘herkenning’ en ‘herinnering’ (zie grafiek 3). Ook in waardering zijn de resultaten bevredigend. In vergelijking met commerciële tv-spots scoren ze beter. De kritiek vanuit de Tweede Kamer, zoals bijvoorbeeld van D66-kamerlid Bert Bakker, wordt daarmee weersproken. De onderzoeksresultaten bieden ook geen steun voor de opvatting dat het publiek de spotjes als betuttelend ervaart, zoals ze soms door de spraakmakende gemeente worden afgedaan. Burgers vinden het in overwegende mate goed dat de overheid zich met de aan de orde gestelde onderwerpen bezighoudt. Bovendien geven ze aan dat ze na het zien van een spotje vaak hun opvatting en soms ook hun gedrag hebben aangepast.

Tabel 5 Voldoen van coproducties aan aanwijzingen Departement Aantal gecontroleerde Voldoen aan alle Coproducties Aanwijzingen BuZa 38 3 BZK 2 0 Defensie 1 0 EZ 6 0 Justitie 10 0 LNV 6 3 OCW 1 0 SZW 2 1 V&W 13 3 VROM 8 5 VWS 7 1 Totaal 94 16

Bron: Commissariaat van de Media

De publiekscampagnes komen in een bijzonder spanningsveld tot stand. Dat geldt in versterkte mate voor het meest zichtbare deel ervan, de radio- en televisiespot. Allereerst zijn er veel belanghebbenden betrokken bij de ontwikkeling van een campagne. Het is al niet eenvoudig die op één lijn te krijgen, waarin de eindverantwoordelijke bewindspersoon zich in politiek opzicht ook nog een beetje kan herkennen. De campagne is immers een instrument dat moet bijdragen aan de realisatie van enkele beleidsdoelstellingen. 190 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Bovendien voelt de bewindspersoon ook de ogen van de Tweede Kamer op zich gevestigd. Die kijkt, zoals uit het voorbeeld van André Rouvoet is gebleken, naar de spotjes vaak met de opvatting in het achterhoofd dat de overheid een voorbeeldfunctie heeft te vervullen. Al met al vergt het veel van de verbeeldingskracht van de makers om binnen al die beperkingen aansprekende tv-spots te vervaardigen.

Grafiek 3 Bestedingen en bereik Postbus 51-campagnes (1999-2010)

1.000.000 100% 92% 90% 90% 87% 88% 900.000 85% 86% 86% 90% 82% 83% 78% 79% 800.000 80%

700.000 70% 59% 600.000 55% 55% 60% 53% 51% 50% 50% 48% 500.000 46% 47% 50% 42% 38% 400.000 40%

300.000 30% Mediabudget (EUR)

200.000 20% Herkenning/herinnering

100.000 10%

0 0% 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

aanvullend PB51 tv/radio/internet Herkenning 18+ Herinnering 18+

Het Europees aanbesteden van publiekscampagnes door de Rijksoverheid is niet alleen een competitie tussen reclamebureaus op creativiteit en prijs, maar leidt ook tot een debat over de laatste inzichten op het terrein van beïnvloeden, verleiden en overtuigen van mensen en specifieke doelgroepen. In zekere zin slaagt de Rijksoverheid er zo in steeds het beste van de markt te halen. In combinatie met de verwerking van de leereffecten van het campagneonderzoek kan de stelling worden betrokken dat de uitvoering van de publieksvoorlichting via Postbus 51-spots ‘state of the art’ is. Daarmee wil niet gezegd zijn dat die volledig boven iedere discussie staat.

Bert Pol en Christine Swankhuisen6 hebben in 2013 verschillende campagnes uit voorgaande jaren langs de wetenschappelijke meetlat gelegd. Ze komen tot de conclusie dat overheidscommunicatie zonder meer een waardevol middel is om ongewenst gedrag om te buigen naar gewenst gedrag. Daarmee verzetten zij zich tegen gemakzuchtige opvattingen

6 Bert Pol en Christine Swankhuisen zijn communicatiedeskundigen, verbonden aan het bureau Tabula Rasa De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 191

dat publiekscampagnes ‘weggegooid geld’ zouden zijn. Maar er kan op onderdelen nog wel een kwaliteitsslag worden gemaakt. Zo moeten om succesvol te zijn, wel de bij het doel en de doelgroep passende sociaalwetenschappelijke technieken goed worden ingezet. Als een voorbeeld van het tegendeel noemen zij de campagnes tegen huiselijk geweld en geweld tegen ambulancemedewerkers, waarin ‘het foute gedrag’ wordt getoond in plaats van ‘het gewenste gedrag’. Onbedoeld wordt zo de drempel voor agressie verlaagd, zoals eerder onderzoek heeft aangetoond.

Overheidscommunicatie kan het ook niet alleen, vinden Pol en Swankhuisen. Het vroegste effectonderzoek toonde bijvoorbeeld al aan dat het ‘veilig vrijen’ mede werd bevorderd omdat ten tijde van de spotjes celebrities als Freddy Mercury en Arthur Ashe bekend maakten het hiv-virus te hebben opgelopen. Dat ‘Freddy Mercury-effect’, zoals Fred Bronner dat noemde, doet zich ook voor bij andere campagnes. Flankerend beleid als handhaving, beboeting, facilitering, dragen evenzeer bij aan gedragsverandering. Net als ‘fysieke aanpassing’. “Als in de verste verte geen prullenmand is te vinden, dan maak je het ze wel heel moeilijk hun rommel weg te gooien.” Relativerend sluiten zij hun betoog af met de opmerking: “Hoewel aanzienlijke gedragsveranderingen met goede communicatieve interventies zijn bereikt, hebben wij een verandering van 100 procent nog nooit gezien.”6.37 Communicatie is belangrijk, maar er is meer nodig om beleid succesvol te laten zijn.

Een belangrijke beperking van massamediale campagnes is dat ze niet iedereen bereiken. Hoe uitgekiend de overheidsspots ook worden geplaatst, bij zowel de publieke als de commerciële omroep, aan met name lager opgeleiden en mensen in achterstandswijken gaan ze nog weleens voorbij. En daarmee komt juist voor hen belangrijke informatie over gezond leven of het voorkomen of aanpakken van schulden niet bij hen aan. Onderzoek toont volgens Pol en Swankhuisen aan dat edutainment deze doelgroep beter bereikt. Dat houdt in dat de voorlichtingsboodschappen min of meer verstopt in een tv-serie of soap zijn ondergebracht. In een bundel die in 2003 is vervaardigd ter gelegenheid van het tienjarig bestaan van trackingonderzoek, attendeert Peter Neijens daar al op. Naar zijn mening dreigt de overheid achterop te raken door de kansen van de onbewuste waarneming niet te benutten. “Allerlei reclame-, maar ook overheidscampagnes, worden steeds subtieler. Het is niet zo van: mensen gaat u even zitten. Er komt nu een boodschap van de overheid of van Unilever. Koop allemaal dit of ga allemaal dat doen. Tegenwoordig kijk je naar een soap en de acteurs drinken cola. Dat is natuurlijk gewoon betaald door Coca-Cola, het is een subtiele manier van reclame maken en beïnvloeden. De overheid betaalde ook weleens mee en in de volgende aflevering gingen mensen plotseling flessen naar de glasbak brengen.”6.38 Door zich niet te houden aan de regels rond coproducties, hebben de communicatieprofessionals van het Rijk het kind met het badwater weggegooid. Met het afschaffen van coproducties is deze weg sinds 2008 afgesloten.

Het onderzoek waar Pol en Swankhuisen zich op beroepen kan geen betrekking hebben gehad op de coproducties die door de Nederlandse overheid mogelijk zijn gemaakt. Want anders dan de Postbus 51-campagnes zijn de coproducties niet onderworpen aan effectonderzoek. 192 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Angst oproepende teksten op pakjes sigaretten Het effect van de keiharde waarschuwingen op pakjes sigaretten is evenmin vooraf wetenschappelijk onderzocht. Voor zover er wel onderzoek naar is gedaan, lijken die waarschuwingen overigens eerder een tegengesteld effect te hebben.

Roken is slecht voor de gezondheid. Daarover bestaat nog maar weinig discussie. Het is niet alleen slecht voor de rokers zelf, maar ook voor de zogenaamde ‘mee-rokers’. Langs allerlei wegen probeert de overheid mensen ervan te overtuigen dat ze er verstandig aan doen het roken te laten. Aanvankelijk is getracht het roken op subtiele manieren te ontmoedigen met de ondersteuning van de campagnes van Stivoro7, die beogen het niet-roken normaal te maken en rokers die willen stoppen een steuntje in de rug geven. De verleiding van het roken blijkt echter voor velen sterker dan de ontmoediging.

Vanwege de tegenvallende resultaten gooit de overheid het over een andere boeg. De steun aan de Stivoro-campagnes sneuvelt in de bezuinigingen op de leefstijlcampagnes. De bijna jaarlijkse verhoging van de accijns op tabak wordt voortgezet. En het roken in de openbare ruimte wordt verboden, binnen bedrijven mag nog slechts gerookt worden in speciaal daartoe aangewezen lokalen, horecagelegenheden moeten hun rokende klanten verbannen naar het terras. Daarnaast scherpt de overheid de teksten op de tabaksverpakking aan en schuwt daarbij het appelleren aan angstgevoelens niet. De gedachte erachter is simpel. Wie kettingroker is heeft de verpakking van sigaretten of shag zo vaak in handen, dat de boodschap niet kan worden genegeerd. Zo simpel blijkt het echter niet te werken.

Aan de Universiteit van Maastricht heeft een groep onderzoekers zestig jaar internationaal wetenschappelijk onderzoek naar het oproepen van angsten om gewenst gedrag te bevorderen tegen het licht gehouden.6.39 Daarin hebben de onderzoekers ook gekeken naar het effect van de angstaanjagende berichten op pakjes sigaretten. Ze zien een grote populariteit voor deze vorm van informatie bij overheid en bij antirook-activisten, maar zeggen erbij dat er weinig wetenschappelijk bewijs bestaat voor de effectiviteit ervan. Daarentegen is er wel hoogwaardig wetenschappelijk bewijs dat dergelijke informatie eerder een contraproductief effect heeft. “De onderzoeksresultaten tenderen ernaar dat informatie over de ernst van mogelijke negatieve gevolgen van risicogedrag defensieve reacties oproept. Deze contraproductieve reacties kunnen worden vermeden door adviezen over het succesvol aanleren van aanbevolen gedrag en het mensen ervan overtuigen dat zij persoonlijk voor het gevaar vatbaar zijn.”6.40

Door dezelfde Maastrichtse onderzoeksgroep is ook gekeken naar hoe dat defensieve gedrag werkt.6.41 Twee controlegroepen – een van zware rokers, een van niet-rokers – krijgen terwijl ze naar de afschrikwekkende beelden op tabaksverpakkingen kijken allerlei vreemde geluiden te horen. De zware rokers blijken weg te kijken van de plaatjes en zich te concentreren op het geluid. Bij de niet-rokers is het net andersom. “De bevindingen bieden een verdere neurowetenschappelijke ondersteuning voor de hypothese dat bedreigende en

7 Stivoro – Stichting Volksgezondheid en Roken De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 193

angst bevorderende gezondsheidsinformatie eerder ontwijkingsgedrag veroorzaakt bij degenen voor wie die informatie het meest relevant is.”6.42

Publiekscommunicatie kan een belangrijk instrument zijn bij het verwezenlijken van overheidsdoelstellingen. In het algemeen zal het onderdeel zijn van een breed scala aan beleidsinstrumenten. Binnen de communicatie gaat het vaak om een aanpak waarin verleiding en dwang afwisselend de overhand hebben; de ‘wortel-en-stok benadering’. Zowel Pol en Swankhuisen als de Maastrichtse onderzoeksgroep hebben vastgesteld dat een benadering die eenzijdig uitgaat van het oproepen van angsten en gevaren weinig succesvol is. Zeker als er geen alternatieven worden geboden hoe die angsten en gevaren kunnen worden ontlopen. Als het roken nog verder moet worden ontmoedigd, is het zinvol op zijn minst naast de afschrikwekkend bedoelde teksten op verpakkingen ook ‘ontwenningsstrate- gieën’ aan te bieden. Anders bevordert de boodschap eerder de niet-rokers in hun niet-rook gedrag, dan dat de rokers aan het denken worden gezet. Dan zijn de teksten die angst moeten aanjagen eerder een uiting van een machteloze overheid, dan van effectieve overheidsinformatie.

Nabeschouwing De communicatie van de Rijksoverheid kent vele aspecten. Bij velen gaat de eerste aandacht uit naar woordvoering en persvoorlichting over het beleid in ontwikkeling. Voor tal van burgers is echter hele concrete informatie belangrijker. Wanneer zijn de schoolvakanties, wanneer gaat de AOW in, wat zijn de aftrekmogelijkheden bij de belastingen? De website van de Rijksoverheid biedt het antwoord op veel van dergelijke vragen. Met de Postbus 51-spotjes heeft de overheid jarenlang mensen voorzien van heel concrete informatie, maar heeft zij hen ook proberen te attenderen op en te verleiden tot een gezondere levensstijl of meer maatschappelijk gedrag. Niemand zal beweren dat meer sociaal wenselijk gedrag uitsluitend kan worden bewerkstelligd door middel van overheidsspotjes, hoe verleidelijk die ook zijn vormgegeven. Hoe professioneel ze ook zijn gemaakt en hoe doordacht ook geprogrammeerd, om gedrag te veranderen is er meer nodig dan een televisiespotje.

De overheidsvoorlichters hebben in de periode van 1995 tot 2010 gedaan wat van ze mag worden verwacht. Binnen het model van overheidscommunicatie vervullen zij een centrale rol. Zij brengen de informatie van hun ‘opdrachtgevers’ zo goed mogelijk over naar hun ‘klanten’, bijgestaan door tal van ‘samenwerkingspartners’. In een eerder hoofdstuk is de advisering aan de regering, de individuele bewindslieden en aan de ambtelijke top aan de orde gesteld. In een ander hoofdstuk is het normenkader dat overheidsvoorlichters aanhouden ter borging van hun rol en van het vertrouwen dat burgers in overheidsinformatie moet kunnen hebben, behandeld. Ook hun inspanningen om ‘communicatie in het hart van het beleid’ te brengen is eerder besproken. In dit hoofdstuk is het gegaan over publiekscommunicatie, een onderdeel van de overheidsvoorlichting waarin de overheidsvoorlichters van oudsher een prominent aandeel hebben. En waarin mag worden verwacht dat ze hun professionaliteit naar de eisen van de constant veranderende omstandigheden aan de dag leggen. 194 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Er is een wake-up-call van de Algemene Rekenkamer voor nodig geweest om de aandacht van de VoRa nadrukkelijk te vestigen op de aanpak van publiekscampagnes. Kosten en effecten ervan zijn in 1991 nauwelijks bekend. De verantwoording is gebrekkig. Sindsdien is de voorbereiding en verantwoording geleidelijk verbeterd. Doelstellingen worden vooraf bepaald, de in te zetten middelen worden aanpretests onderworpen en bereik en effecten worden met behulp van tracking-onderzoek8 gemeten. De plaatsing van spots binnen het programma-aanbod van de media vindt plaats aan de hand van de laatste gegevens over het bereik van die media.

Het resultaat van alle inspanningen is dat de publiekscampagnes van de Rijksoverheid onder burgers een goede reputatie hebben verworven. Het merk ‘Postbus 51’ staat voor betrouwbare en nuttige informatie. Sinds de start van de tv-campagnes is de overheidsvoorlichting erin geslaagd de geest van de tijd te volgen. Bovendien is het gelukt stevig overeind te blijven in de ontwikkelingen die zich in de afgelopen decennia het medialandschap hebben voorgedaan. Met behulp van het tracking-onderzoek is niet alleen de (financiële) verantwoording steeds beter verzorgd, ook zijn op basis van de resultaten de leereffecten in nieuwe campagnes verwerkt. Het heeft de kritiek niet geheel doen verstommen, maar onderzoek dat de eigen bevindingen ontkracht is er niet.

De Postbus 51-spots hebben zich door de jaren heen ontwikkeld tot monumenten van overheidscommunicatie. De vormgeving past goed bij de boodschap en bij de tijd waarin ze zijn vervaardigd. In zichzelf zijn ze een betrouwbare bron van informatie geweest. Ze hebben daarmee ook op hun wijze bijgedragen aan vertrouwen in de overheid. Daarnaast hebben de spots invulling gegeven aan de rol van de overheid als opvoeder. En zo een steentje bijgedragen aan gedrag dat voor de eigen gezondheid en/of de maatschappelijke samenhang meer verantwoord is. De informatieve spots hebben zelden ter discussie gestaan. In tegenstelling tot de spots, waarin de overheid zich als opvoeder opwerpt. Die worden vaak getroffen met kritiek als ‘belerend’ of ‘betuttelend’. Kritiek die overigens door een meerderheid van burgers niet is gedeeld. Die vinden het prima dat de overheid ‘veilig rijden’, ‘veilig vrijen’, ‘veilig internetten’ en andere opvoedende thema’s tracht te bevorderen. Niet zelden passen ze het gedrag ook in de gewenste richting aan. Dat succes is mede bewerkstelligd door de stelselmatige aanpassing aan de eisen van de tijd, aan de laatste inzichten van massacommunicatie.

In 2007 wordt besloten dat het aantal publiekscampagnes moet worden teruggebracht, van circa dertig naar twintig. Uiteindelijk is het aantal anno 2011 nog verder teruggebracht, naar zeven, acht campagnes. De nagestreefde bundeling van de campagnes in vijf zogenaamde koepels komt mede door die vermindering niet overtuigend van de grond. De afname van het aantal campagnes en het stopzetten door VWS van gezondheids- en leefstijlcampagnes nemen animo en urgentie voor verdere uitwerking van de thema-benadering weg.

8 De term ‘tracking-onderzoek’ heeft inmiddels plaatsgemaakt voor de term ‘campagne-effectonderzoek’. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 195

De route waarlangs de Rijksoverheid in de loop der jaren burgers probeert te informeren is ingrijpend gewijzigd. Omgekeerd zijn ook de loketten waar burgers informatie van de overheid verwachten te krijgen, veranderd. Internet is in betrekkelijk hoog tempo het belangrijkste communicatiekanaal geworden. Maar in het informatieconsumptiepatroon van burgers blijft televisie van grote betekenis. Als de overheid daar wil zijn waar burgers zijn, dan kan dat gegeven niet worden genegeerd. Het blijft dus zinvol dat de Rijksoverheid zich constant afvraagt met welke boodschappen en rondom welke programma’s zij zich wil wenden tot de burgers. Hierbij is het minstens zo zinvol te onderzoeken of bepaalde vormen van coproducties of deelname aan bijvoorbeeld soaps kunnen worden heroverwo- gen. Of er een aanpak mogelijk is die niet de nadelen kent van de benadering uit het verleden en die in 2008 tot stopzetting heeft geleid. Zeker als de overheid burgers wil verleiden dan liggen hier kansen om burgers zeer nabij te komen.

Ook de koepelbenadering verdient een nieuwe kans. Allereerst biedt die de mogelijkheid om boodschappen sneller en herkenbaarder te laten landen. Een tweede voordeel is dat de Rijksoverheid een belangrijk aantal hoofdpunten van haar beleid zo kort en krachtig onder de aandacht kan brengen. Dat ze duidelijk maakt waar de Rijksoverheid voor staat. Dat is goed voor het beeld en het aanzien van de Rijksoverheid. Maar daarvoor is continuïteit in de informatievoorziening wel een vereiste.

De slag om het publiek vertrouwen kent vele aspecten. De resultaten vallen niet op alle onderdelen even overtuigend uit in het voordeel van de overheid. Dat is met de publiekscampagnes wel het geval. Ze hebben de bevordering van het vertrouwen in de overheid tussen 1995 en 2010 zeker niet tegengewerkt. Van getrapte naar rechtstreekse overheids communicatie 7Veranderingen in de relatie met de media De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 197

Over dit hoofdstuk

Decennialang verloopt de overheidscommunicatie over nieuw beleid getrapt. Het zijn de media die de beleidsplannen van de opeenvolgende kabinetten aan de samenleving doorgeven. Alleen aanvaard beleid wordt rechtstreeks vanuit de overheid aan burgers doorgegeven. Wetgeving wordt na goedkeuring door het parlement in de Staatscourant openbaar gemaakt. In een aantal gevallen wordt voor een breed publiek in brochures de regelgeving toegelicht en uitgelegd.

In dit hoofdstuk komt de ontwikkeling aan de orde van regulering van de berichtgeving via de traditionele media naar een veelkleurig palet dat opvalt door verandering van spelers, veel grotere snelheid en aanmerkelijke risico’s.

Jarenlang vond er een aanscherping plaats van de relatie tussen overheid en media door incidenten rond embargo-afspraken. In het bijzonder die van Troonrede en begrotingsstukken, het Prinsjesdag-embargo. Met een schuin oog op de veranderingen in het medialandschap – waarin de aanvankelijke dominantie van dagbladen verschuift naar televisie en rond de millenniumwisseling naar ‘nieuwe media’ – komt de doorwerking ervan op de relatie van de overheidsvoorlichting met de journalistiek aan de orde. Een ontwikkeling die uiteindelijk uitmondt in rechtstreekse communicatie over nog niet aanvaard beleid van de overheid aan burgers met behulp van websites en social media. In essentie vestigt dit hoofdstuk daarmee de aandacht op continue leerprocessen als gevolg van het vallen en opstaan in een nieuwe communicatie-cultuur. 198 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 199

Inleiding

Langs tal van wegen worden mensen geïnformeerd. Enige kennis daarvan is voor communicatieprofessionals van belang. Zeker als zij de intentie hebben bepaalde boodschappen bij bepaalde groepen mensen te laten landen. Welke wegen moeten zij inslaan, welke instrumenten kunnen daarbij worden benut? Aangezien het medialandschap permanent in beweging is, kan niet worden volstaan met de kennis van gisteren.

Er zijn economische aanleidingen die veranderingen in het medialandschap bewerkstelligen. Minstens zo belangrijk is echter de veranderende waardering van het mediapubliek. Zoals ieder zuchtje wind het aanzien van een duinenlandschap doet veranderen, zo wijzigt de veranderende publieke opinie het aanzien van het medialandschap. Communicatieprofessionals houden dus constant de vinger aan de pols.

Maar niet alleen kennis van het medialandschap is cruciaal. Ook de houding die professionele voorlichters, of hun ‘opdrachtgevers’ tegenover de media innemen is van belang, anders kunnen ze met je op de loop gaan. De wijze waarschuwing van Johan Cruyff is hier op zijn plaats. “Italië kan niet van je winnen, maar je kan wel van ze verliezen.” De overheid, de politiek en de communicatieprofessionals kunnen in deze gedachtegang nooit van ‘de media verliezen’ zolang ze zelfbewust de baas blijven over hun boodschap. In de praktijk blijkt dat echter niet zo eenvoudig.

In het model van overheidscommunicatie zijn de overheidsprofessionals als ‘projectleider’ de intermediairs van de ‘opdrachtgevers’ naar de ‘klanten’. Zij worden in de vervulling van die rol geholpen door tal van ‘samenwerkingspartners’. Dat kunnen collega’s zijn binnen het eigen departement of binnen de overheid in het algemeen. Ook de media, de journalistiek, kunnen ‘samenwerkingspartners’ zijn. Zij vervullen die rol op geheel eigen merites met hun eigen inzichten en belangen. Het is niet zinvol voor de overheid, noch voor voorlichters, om zich uit te laten over de wijze waarop media en journalistiek hun rol vervullen. Zij doen er verstandig aan die rol te respecteren. En in overleg met hen te zoeken naar samenwerkingsmogelijkheden op die punten waar de belangen elkaar raken of misschien zelfs overlappen.

Even terug in de tijd In Nederland is een situatie gegroeid waarin van oudsher aan de media een belangrijke functie in de overheidscommunicatie is toegekend. De overheid heeft lange tijd burgers uitsluitend via de media over nieuw beleid geïnformeerd. Direct na de Tweede Wereldoorlog is daar een felle strijd over gevoerd, waarbij de Tweede Kamer de media in hun opvatting heeft gesteund. In haar proefschrift heeft Marja Wagenaar daarvan uitvoerig verslag gedaan.7.1 200 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Tot aan de jaren zestig wordt met ‘media’ in het bijzonder de dagbladpers bedoeld. Naast hun overduidelijke aanwezigheid is de radio nog het enige andere medium. Op de twee beschikbare kanalen zijn dan enkele omroepverenigingen actief. Eind jaren negentig is het landschap compleet veranderd. De audiovisuele media hebben dan de dominantie in het medialandschap verworven en de ‘nieuwe’ – digitale – media steken net hun kop op. Desondanks staan de tussen 1945 en 1950 ontwikkelde opvattingen over overheidsvoorlichting nog recht overeind. De overheid communiceert vóór de millenniumwisseling over ‘nieuw beleid’ via de media. Dus er is geen rechtstreeks contact met de burger, maar dit verloopt ‘getrapt’. Alleen voor reeds aanvaard beleid – ‘beleid op brochure-niveau’ – wordt van eigen kanalen zoals Postbus 51 gebruik gemaakt.

In de context van de naoorlogse jaren zijn de afspraken over het korthouden van de overheidsvoorlichting verklaarbaar. In de bezettingstijd zijn burgers overvoerd en misleid met propaganda van overheidswege. Met name de verzetskranten hebben daartegenover met beperkte middelen en met letterlijk gevaar voor eigen leven informatie verspreid over de vorderingen van de geallieerden en over tal van gebeurtenissen in den lande. Na de oorlog zetten zij hun werk in vrijheid voort, maar worden nog steeds geconfronteerd met beperkte middelen. De papierschaarste beperkt hen in hun mogelijkheden, terwijl de regering met de uitgave van het blad Commentaar1 daar ogenschijnlijk geen last van heeft. Het is dus niet verwonderlijk dat de directies en hoofdredacties van de kranten de belangrijkste vertolkers zijn van de gedachte dat de overheid zijn boodschappen moet laten verspreiden door de vrije pers. De Tweede Kamer volgt hen daarin, maar houdt wel haar eigen belang in het oog. Zij heeft grondwettelijk het recht op informatie en wil dat gerespecteerd zien door als eerste en rechtstreeks te worden geïnformeerd over de beleidsvoornemens van de regering. Zij willen die niet vernemen uit het blad Commentaar of in een praatje ‘Vanaf de brug’.7.2 Gezamenlijk zorgen de dagbladpers en de Tweede Kamer ervoor dat van de moderne en ambitieuze gedachten over rechtstreekse overheidsvoorlichting in 1946 nog niets terecht komt.

Op de drempel van een nieuw millennium Pas in het regeerakkoord van het Tweede Paarse kabinet (1998) kondigen zich nieuwe tijden aan. Het akkoord is doortrokken van de mogelijke toepassingen van de informatietechnolo- gie. Die hebben ook betrekking op de overheidsvoorlichting.

“De toegankelijkheid van overheidsinformatie (in het bijzonder weten regelgeving), onder meer door toepassing van nieuwe technologieën zoals Internet, dient te worden bevorderd tegen zo beperkt mogelijke kosten. Het is niet alleen van belang dat zoveel mogelijk burgers

1 Het blad Commentaar is een weekblad, uitgegeven op initiatief van het eerste naoorlogse kabinet en geredigeerd door de Regeeringsvoorlichtingsdienst (RVD). Na aanhoudende kritiek vanuit de Tweede Kamer en van de pers wordt het blad in 1947 opgeheven. Minister-president Schermerhorn heeft ook het radiopraatje ‘Vanaf de brug’ geïntroduceerd, waarin hij zich rechtstreeks tot de luisteraars richtte. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 201

tot zoveel mogelijk overheidsinformatie toegang hebben, maar ook dat maatwerk kan worden geleverd om met bepaalde boodschappen specifieke doelgroepen te bereiken. Onderzoek naar de organisatie en de inzet van middelen en nieuwe instrumenten, moet leiden tot een vergroting van de effectiviteit van de overheidsvoorlichting en tot betere toegankelijkheid van overheidsinformatie.”7.3

De passage over “onderzoek naar de organisatie en de inzet van middelen en nieuwe instrumenten” is de aankondiging van een commissie Toekomst Overheidscommunicatie, die in 2000 wordt ingesteld en onder voorzitterschap komt van Jacques Wallage, dan burgemeester van Groningen.

Voorafgaand aan de instelling van deze commissie beraadt de Voorlichtingsraad (VoRa) zich over de relatie met de parlementaire pers.7.4 Tal van onderwerpen passeren de revue, maar de sleutelzin is: “Wanneer de media hun aandeel in de openbare informatievoorziening niet meer (ten volle) waarmaken zal de overheid zijn inspanningen op dit punt moeten opvoeren.”7.5 Die gedachtegang wordt gevoed door de gesignaleerde ontwikkeling van internetsites bij de departementen tot ‘volwaardige voorlichtingsinstrumenten’. “Met de introductie van internet is een nieuwe fase aangebroken. De overheid kan nu op vrij eenvoudige wijze, in alle fasen van de beleidscyclus, zorgen voor actuele informatie over de stand van zaken, over beleidsvoornemens, standpunten enz. Informatie die voor iedereen gelijktijdig beschikbaar is en op elk gewenst moment opvraagbaar.”7.6 Hoezeer hier ook een nieuwe weg wordt ingeslagen, de uitgangspunten (Principia2) van de overheidscommunicatie blijven in deze gedachtegang fier overeind. “De grenzen laten zich als volgt samenvatten: overheidsboodschappen geen propagandistische lading meegeven, en geen individuele opinies van politici/ bewindslieden. De Principia voor overheidscommunicatie zijn ook voor het gebruik van internet van toepassing.”7.7

Beleidspresentatie op websites In zekere zin betekent de discussienota van de VoRa een codificatie van de gegroeide praktijk. Met de presentatie van de Belastingherziening 2001, in september 1999, en de Rijksbegroting voor 2000, ook in september 1999, heeft Financiën een stevig aandeel gehad in de ontwikkeling van deze praktijk.

De Belastingherziening 2001 is de eerste ervaring met de presentatie van nieuw beleid op internet. De voorstellen worden op 14 september 1999 gelijktijdig aan de Tweede Kamer en aan de samenleving aangeboden. Bij de opstelling van het communicatieplan dat voorafgaand is gemaakt, is aan de communicatieadviseurs meegegeven dat het plaatsen van een digitaal document op de website van Financiën niet voldoende is. De nota moet zodanig uit elkaar worden getrokken dat verschillende doelgroepen snel kunnen zien wat de belastingherziening voor hen in petto heeft. Bovendien moet er ingezoomd kunnen worden op het

2 De Principia vormen sinds 1984 het normenkader van de voorlichting van de Rijksoverheid. In hoofdstuk 3 zijn de ontstaansgeschiedenis en de ontwikkeling naar Uitgangspunten (2004) beschreven. 202 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

eigen huis, de auto van de zaak en op – dan volstrekt nieuw – ‘box 3’. Het gaat er kortom om niet ‘slechts aanwezig te zijn op internet met een digitaal document, maar om meer met de mogelijkheden van internet te doen’.

Pareltje in het eerste ontwerp van het communicatieplan wordt de ‘rekenmodule’, de mogelijkheid om op basis van ‘oude belastinggegevens’ uit te rekenen hoeveel belasting je na de herziening moet betalen. Staatssecretaris Willem Vermeend, die politiek verantwoordelijk is voor de belastingherziening, en plaatsvervangend directeur-generaal van de Belastingdienst3 (pDGbel) Jenny Thunnissen schrikken ervan. Beiden schuwen digitalisering niet, zoals ze met de introductie van de belastingdiskette hebben laten zien, maar de ‘rekenmodule’ gaat ze te ver. Hoewel zij zeggen dat iedereen er financieel op vooruit zal gaan, dat zij ‘geen loonstrookjes-problematiek’ vrezen, maken zij zich er wel zorgen over dat Kamerleden en belastingconsulenten allerlei uitzonderlijke situaties kunnen bedenken, waaruit zou blijken dat iemand er toch op achteruit kan gaan. Even lijkt daarmee het volledige communicatieplan van tafel. Maar dat is uiteindelijk niet het geval. Op 14 september 1999 wordt de website bij de persconferentie over de belastingvoorstellen succesvol gelanceerd. De hoge bezoekcijfers kunnen moeiteloos worden verwerkt, Vermeend loopt triomfantelijk rond met een lijstje waarop staat hoeveel duizendmaal de documenten zijn gedownload. Ook de videochatsessies, waarbij belangstellende burgers via internet aan Zalm en Vermeend vragen kunnen stellen, verlopen probleemloos. De overheidscommunicatie is op internet een nieuwe weg ingeslagen.

Er is één persoon die doorheeft dat die nieuwe weg principieel afwijkt van de overheidscommunicatie tot dusver. Dat is het PvdA-kamerlid Marja Wagenaar die in 1997 op een proefschrift over de RVD is gepromoveerd. Wagenaar stelt zich in een Algemeen Overleg met minister Roger van Boxtel4 op het standpunt: “Publiekscampagnes mogen alleen gaan over vastgesteld beleid. Deze afspraak wordt geschonden, met de voorlichtingscampagne over het belastingplan voor de 21ste eeuw.” Van Boxtel legt de opmerking naast zich neer. Daarbij speelt een rol dat er op de website menigmaal de disclaimer is opgenomen dat de Belastingherziening voorgenomen beleid is, dat ter beoordeling aan het parlement is voorgelegd. Bovendien is op de website een wetgevingskalender opgenomen, waarmee de voortgang van de parlementaire behandeling kan worden gevolgd. Hiermee onderscheidt de informatie over de belastingherziening zich van de latere campagne ‘Van A naar Beter’, die door V&W wordt gelanceerd. De toenmalige minister, Tineke Netelenbos, heeft de Kamer nog niet geïnformeerd als er in kranten en op billboards al melding van wordt gemaakt. De Kamer dwingt haar ermee te stoppen tot zij de goedkeuring van de Kamer heeft verworven.

3 Financiën kent vier directeuren-generaal (DG’s). Eén van hen is de directeur-generaal Belastingdienst, in het ambtenarenjargon DGBel genoemd. 4 Roger van Boxtel is in Paars II (1998-2002) minister voor Grote Steden-, Integratie- en Overheidscommunicatiebeleid. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 203

Het kleine koffertje Een week na de presentatie van de Belastingherziening 2001 voert Financiën het kunststukje opnieuw op. Als de minister van Financiën op Prinsjesdag 1999 zijn aanbiedingstoespraak in de Tweede Kamer heeft gedaan, groeperen zoals gebruikelijk veel fotografen zich rondom zijn spreekgestoelte. Zij willen het openen van het bekende ivoorkleurige met geitenleer beklede koffertje op de gevoelige plaat vastleggen. In plaats van de met oranje- linten bij elkaar gehouden begrotingshoofdstukken diept Zalm tussen de blauwe Thaise zijde een klein koffertje op. De goochelaar heeft een nieuw konijn uit de hoge hoed getoverd en creëert daarmee een Matroesjka-effect. De Kamerbode draagt, zoals een ober zijn dienblad, het koffertje balancerend op de toppen van zijn vingers naar Kamervoorzitter Jeltje van Nieuwenhoven. Zij waardeert de symboliek. De verschijningsvorm van de begrotingsstukken hoort in de nieuwe tijd mee te evolueren van print naar digitaal. Zij opent het koffertje en toont de inhoud aan de Kamer: de cd-rom Rijksbegroting 2000.

De voorbereiding ervan kent een andere aanloop dan die voor de website Belastingherziening 2001. Enthousiast is er simultaan gewerkt aan de website Belastingherziening 2001 en aan de Prinsjesdagwebsite. Maar de vernieuwing moet ook aan den volke worden getoond. Bijvoorbeeld door de minister van Financiën de begroting voor het eerste jaar van het nieuwe millennium op cd-rom aan de Kamer te laten aanbieden.

Voor de vervaardiging van een cd-rom met alle begrotingsdocumenten is overleg met de SDU nodig. Medewerkers van de vaste drukker van overheidsdocumenten beschouwen het als een ‘Chefsache’. Zij verwijzen naar Bert Jongsma, de bestuursvoorzitter. Hij ziet snel de uitdaging voor de SDU om te laten zien dat ze met hun tijd meegaan. Een werkgroep van SDU-medewerkers en collega’s van de directie Communicatie wordt samengesteld en ontwikkelt in het grootste geheim de cd-rom en legt daarmee de grondslag voor de Prinsjesdag-website. De aanbieding door minister Gerrit Zalm zorgt voor de gewenste publicitaire aandacht. Het kabinet laat aan de samenleving zien dat het op de nieuwe tijd is voorbereid. De Haagse journalisten vinden het wel een leuke stunt, maar de betekenis van de digitale presentatie voor hun eigen werk dringt maar langzaam tot hen door. Eigenlijk is er maar één journalist, Gijs Korevaar van de GPD5, die enthousiast is. Hij heeft met behulp van de zoekfunctie tal van interessante begrotingsvoornemens gevonden die voor zijn regionale afnemers van belang kunnen zijn.

Een jaar later worden de stukken weer op de traditionele wijze aangeboden. De Kamervoorzitter is teleurgesteld. Ze zegt een spetterende PowerPointpresentatie te hebben verwacht die zou uitmonden in de lancering van een website met de nieuwe Rijksbegroting. Die uitdaging is niet aan dovemans oren gericht. Maar een jaar later is door nine-eleven niemand in de stemming. De volgende begrotingen hebben een zodanige bezuinigings- doelstelling, dat een uitbundige presentatie niet op zijn plaats is. Maar op Prinsjesdag 2004 zou het er dan toch maar weer eens van moeten komen. De tiende begroting van minister

5 GPD = Geassocieerde Pers Diensten. De GPD voorzag vele regionale kranten van kopij, van nieuws- en achtergrondartikelen. In 2013 is de GPD opgeheven. 204 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Zalm moet de Kamervoorzitter op een tablet-computer, die precies in het koffertje past, worden aangeboden. Het plan is dat de minister met wat simpele toetsbewegingen ter introductie een korte video start en aansluitend de website opent. Door middel van een videowall zouden de Kamerleden mee kunnen kijken.

Vierentwintig uur voor de officiële presentatie wordt er proefgedraaid. Het is allemaal nog niet goed ingeregeld, maar het ziet er veelbelovend uit. Echter niet in de ogen van de Kamervoorzitter, die onverwachts binnen komt lopen. Het project wordt afgeblazen. Aangezien ook hier de grootst mogelijke geheimhouding is betracht, niemand er reuk van heeft gekregen, wordt de teleurstelling bij Financiën in stilte verwerkt.

Primeurjacht en embargoafspraken De digitalisering die rondom de millenniumwisseling snel aan betekenis wint, maakt het de overheid eenvoudiger rechtstreeks met de samenleving te communiceren. In het licht van de felle strijd tussen media en Tweede Kamer enerzijds en het eerste naoorlogse kabinet anderzijds mag het opvallend heten dat de ontwikkeling van overheidswebsites waarop nieuw beleid wordt gepresenteerd, betrekkelijk geruisloos gaat. De verhoudingen die destijds zijn gevestigd en decennia hebben standgehouden, eroderen daarna in hoog tempo.

Geleidelijk aan is er vanaf 1946 een praktijk ontstaan, die zowel rekening houdt met het recht op rechtstreekse informatie van het parlement als met de productieomstandigheden van de dagbladpers. De spanningen tussen overheid en media wordt zo enigszins beteugeld. Kern van die praktijk is een dubbele fictie. Aan het recht als eerste en rechtstreeks te worden geïnformeerd is voldaan, zo wordt aangenomen, als de documenten in de postkamer van de Kamer zijn afgeleverd.7.8 Voor de media geldt de fictie dat aan het opgelegde embargo is voldaan wanneer de krant pas daarna op de mat valt. Voor de perschefs van de departementen is zo ruimte geschapen om journalisten – onder embargo tot het moment dat de stukken bij de Tweede Kamer worden afgeleverd – van informatie te voorzien. De redacties moeten er dan wel voor zorgen dat hun berichten niet eerder in de krant terechtkomen.

De afspraken sluiten ‘bedrijfsongevallen’ niet uit. In 1947 klaagt het Geldersch Dagblad over de voortijdige publicatie van het tijdelijk neerleggen van het Koninklijk Gezag door Koningin Wilhelmina in de Arnhemsche Courant. “Er ligt een embargo op dat loopt tot 13u, terwijl er al vanaf 11.30u bulletins van de Arnhemsche Courant bij de verkooppunten hangen”. Het is een uiting van de lokale concurrentiestrijd, die op meer plaatsen voorkomt.

Meestal haalt men de schouders op over embargoschendingen. In 1948 is dat echter anders. Het bestuur van de Federatie van Nederlandse Journalisten (FNJ) maakt zich zorgen over de schending van het embargo op de publicatie van het Wetsontwerp Ondernemingsraden door de Maasbode. FNJ: “Daarmee is een inbreuk gemaakt op de collegiale betrekkingen tussen bladen (.) Doch schept bovendien een dergelijke ervaring een onaangename verhouding met de bewuste overheidsinstanties.” Deze reactie maakt de dubbele betekenis De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 205

van het embargo duidelijk. De embargoregeling moet de onderlinge concurrentie beteugelen, moet alle media een gelijke startpositie geven. Het is een uitdrukking van welbegrepen eigen belang. Maar tegelijkertijd gaat het om de relatie met degenen die in goed vertrouwen informatie onder embargo verstrekken. Schending daarvan kan weleens verstrekkende repercussies hebben.

Emoties krijgen in embargo-kwesties vaak de vrije hand. In de eerdergenoemde voorbeelden is dat al duidelijk. Daarnaast worden de afspraken en de speelruimte die zij bieden niet zelden genegeerd. In een brief van 23 juni 1952 aan de hoofdredacteur van de NRC, die in een ‘Critisch Commentaar’ heeft gesproken van ”een in de grond belachelijk embargo”, attendeert de Griffie van de Tweede Kamer daar fijntjes op. “Sedert vele jaren geldt bij de Kamer de regel, dat de ingediende stukken publiek worden op het ogenblik, waarop ze gedrukt ter griffie aankomen en aan de in het gebouw aanwezige leden kunnen worden uitgereikt. Op dat moment kan immers publicatie ook niet meer worden tegengehouden. Elk lid mag met een dergelijk stuk doen wat hem nuttig schijnt; hij mag er mededeling van doen aan derden, ook aan de pers.”7.9

Hoe helder de spelregels ook zijn, de kwetsbaarheid wordt duidelijk in maart 1955. Op een persconferentie worden plannen met betrekking tot de belastingheffing en de huurverho- ging onder embargo gepresenteerd en toegelicht. Het ministerie reikt daarbij alvast stukken uit, maar de officiële Kamerstukken moeten nog het drukproces bij de SDU doorlopen. Bij de persconferentie wordt meegedeeld dat – overeenkomstig de geldende regeling – publicatie pas kan plaatsvinden als de SDU de stukken bij de Tweede Kamer aflevert. Het tijdstip ervan is dan nog niet bekend. Het ANP zal daarover later in de week mededeling doen. Omdat die lang op zich laat wachten neemt de Handels- en Transport Courant, die per post wordt bezorgd en daardoor een achterstand heeft op andere dagbladen, het risico. En ligt dan uiteindelijk vóór de officiële vrijgave op de mat van zijn abonnees. De perschef van Financiën, drs. G. van Eck, deponeert een officiële klacht bij de FNJ. “De schending van het embargo is duidelijk, te meer daar bij de verschijning van de Handels- en Transport Courant er nog steeds niet de geringste aanwijzing bestond, wanneer het embargo zou kunnen worden opgeheven.”7.10

Een paar maanden later, nog steeds in 1955, is zijn collega van Sociale Zaken een stuk strenger na een nieuw voorval van schending van het embargo, nu bij de presentatie van het Wetsontwerp Ouderdomsvoorziening. Vier ochtendbladen hebben er al melding van gemaakt, terwijl bij telexbericht van het ANP is aangegeven dat de stukken pas die ochtend zouden worden vrijgegeven. De kranten beroepen zich op een mededeling die tijdens de persconferentie tweemaal is gedaan. Maar kennelijk is de perschef te optimistisch geweest over het moment waarop de SDU aan de Tweede Kamer kon leveren. De ochtendkranten negeren op basis daarvan het telexbericht. Het productieproces kan – brengen de kranten naar voren – niet meer worden gestopt. Sociale Zaken ziet daarin geen excuus en besluit de kranten voor de rest van het jaar uit te sluiten van embargoberichten en uitnodigingen voor persconferenties. De VoRa “stemt daarbij ten volle met deze maatregelen in”. Tevens stelt de VoRa zich op het standpunt dat – om toekomstig gedoe over het tijdstip van vrijgave van 206 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

stukken te voorkomen – dit een zaak van de Tweede Kamer zou moeten zijn. “De raad heeft besloten aan de onderscheidene Ministeries in overweging te geven bij de uitreiking van stukken, die voor de Staten-Generaal zijn bestemd, te volstaan met de aanwijzing: ’Niet voor publicatie’ en een eventueel publicatie-embargo volledig aan de Griffie der Tweede Kamer over te laten.”7.11

Uitsluiting is ook de sanctie die Telegraaf-journalist Bob Gobits in 1956 treft. Hij is geen slachtoffer van het schenden van een embargo. Maar van zijn primeurjacht. Hij heeft via een SER-medewerker de hand weten te leggen op de loongegevens, die vertrouwelijk binnen de SER6 circuleren ten behoeve van de opstelling van een advies. De betreffende medewerker treft een zwaarder lot; hij wordt ontslagen en strafrechtelijk vervolgd.7.12

Naar nieuwe embargoafspraken De embargoregeling is gemodelleerd naar het productieproces van de dagbladpers. De ochtendkranten worden omstreeks 7 uur bezorgd, de middagkranten na 4 uur. Door daarmee rekening te houden worden al hun abonnees gelijktijdig geïnformeerd. De ontwikkeling van radio en televisie, die een eigen – sneller – productieproces kennen, brengt geleidelijk aan verandering in de embargopraktijk. Het NOS Journaal van 8 uur ontwikkelt zich voor vele voorlichters tot een aantrekkelijk medium om nieuws te brengen. Omgekeerd hebben de redacteuren van het Journaal graag de primeur van nieuw beleid. In onderling overleg tussen voorlichters en journalisten worden met het oog daarop de embargo’s en de tijdstippen van persconferenties bepaald. De nieuwe digitale media hebben een nog weer kortere productietijd. De hoofdgedachte achter een embargo – alle media de kans te geven hun klanten gelijktijdig te bedienen – is tegen die achtergrond moeilijk te handhaven. De overheidsvoorlichters zien zich gedwongen een nieuwe gedragslijn te ontwerpen. Daarbinnen moet het informatierecht van de Tweede Kamer uiteraard worden gerespecteerd.

Mede aanleiding voor de nieuwe gedragslijn is de ervaring die Financiën opdoet bij de Belastingherziening 2001. De presentatie van de plannen is vastgesteld op dinsdag 14 september 1999 ’s middags om 5 uur, het moment waarop ook de stukken bij de Tweede Kamer worden aangeboden. Alles gaat dan nog op papier en per ‘snailmail’. Veel eerder durft SDU de bezorging bij de Tweede Kamer niet te garanderen. NRC/Handelsblad heeft een dag eerder de kans gekregen staatssecretaris Willem Vermeend te interviewen onder de afspraak het artikel pas na het embargotijdstip te publiceren. Vanaf 2 uur komen er berichten binnen dat de NRC, met het interview, al in de kiosken ligt. Een klacht bij de hoofdredactie, waarin wordt uitgelegd dat de vaststelling van het publicatietijdstip te maken heeft met de bezorging van de stukken bij de Tweede Kamer, leidt tot de ‘veelzeggende’ reactie, dat de NRC zich niet aan embargo’s kan houden. Aan het respect voor de Tweede Kamer, dat de regering moet betonen, heeft de krant geen boodschap.

6 SER = Sociaal-Economische Raad De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 207

Ervaringen als deze brengen de VoRa ertoe de embargo-richtlijnen binnen de Rijksoverheid aan te passen. Uitgangspunt is, zo laat de VoRa onder meer aan het Genootschap van Hoofdredacteuren weten, dat de oude embargoregeling vaak onvoldoende werkt.7.13 De nieuwe regeling die de VoRa opstelt, is kort en krachtig. Zij telt slechts vier artikelen met een beknopte toelichting. In artikel 1 wordt gesteld: “De Rijksoverheid hanteert in principe geen embargo en maakt in principe dan ook geen embargoafspraken met de media”. In de toelichting wordt uitgelegd dat “door de toename van de 24-uurs nieuwsvoorziening en het toenemend aantal schendingen het embargo zijn werking en kracht is kwijtgeraakt. Het moet kunnen volstaan om journalisten voorafgaand aan een persconferentie enige leestijd te gunnen. Gelet op het feit dat bijna alle rapporten een samenvatting bevatten moet dit voldoende zijn.” In artikel 4, wordt gesteld dat indien er bij hoge uitzondering toch een embargo wordt gehanteerd, de journalisten de stukken alleen voor eigen gebruik mogen benutten. “Dit houdt in dat journalisten de inhoud van embargostukken in bijvoorbeeld vraaggesprekken – voorafgaand aan verstrijken van het embargotijdstip – niet mogen voorleggen aan andere partijen.”

Van deze nieuwe regels maakt Financiën gebruik bij de presentatie van het rapport over de Vinkenslagaffaire. Het woonwagenkamp bij Maastricht is in 2004 in het nieuws gekomen, omdat de Belastingdienst met de bewoners afspraken heeft gemaakt die contra‘ legem’7 zijn. Staatssecretaris Joop Wijn neemt de tijd om het gedegen te laten uitzoeken. Zijn voorlichters adviseren hem hoe het eindrapport publiek te maken. De Telegraaf, die als eerste de affaire heeft aangekaart, wordt benaderd en gevraagd aan de publicatie van het rapport mee te werken. Zij krijgen de primeur, met daarbij een interview met de staatssecretaris. Onder de voorwaarde dat ze pas aan het rapport en het interview ruchtbaarheid mogen geven als de stukken bij de Tweede Kamer digitaal zijn bezorgd, ’s ochtends om 5 uur. De gebruikelijke aankondiging van het belangrijkste nieuws uit de ochtendkrant in het NOS-programma ‘Met het oog op morgen’ moet achterwege blijven. En zo is het geschied. Aan de fictie van het eerste informatierecht van de Kamer is recht gedaan, maar tegelijkertijd heeft het eindrapport met toelichting door de staatssecretaris zorgvuldig kunnen landen.

Prinsjesdag-embargo Tot na de millenniumwisseling staat het Prinsjesdag-embargo niet ter discussie. Het is in de relatie tussen overheidsvoorlichters en media een gegeven. Kort voor Prinsjesdag wordt er hier en daar wat gelekt, maar niemand die er wakker van ligt. Het hoort er allemaal bij. Redacties krijgen vrijdags voor Prinsjesdag een aantal exemplaren van de Rijksbegroting toebedeeld en leveren bij het afhalen braaf de door de hoofdredacteur ondertekende embargo-verklaringen in. Er zijn weliswaar wat schermutselingen met mediavertegenwoor- digers die menen aanspraak te kunnen maken op extra exemplaren. En ook zijn er instanties die menen ten onrechte niet in aanmerking te komen voor een embargo-exemplaar. Enkele kunnen worden geholpen met de toepassing van de discretionaire bevoegdheid van de directeur Communicatie. Een van de vaste begunstigden is Van Lanschot Bankiers, die

7 Contra legem = niet in overeenstemming met de wet. 208 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

traditioneel in Diligentia een Prinsjesdag-debat organiseert. Ter voorbereiding daarop wil de bank de deelnemers van een exemplaar van de Miljoenennota voorzien. Menig hoogleraar economie die op Prinsjesdag ’s middags de nieuwe Miljoenennota wil behandelen, is minder gelukkig.

De discussie over het Prinsjesdag-embargo barst in 2002 los. Menigeen die zich daarin mengt voert argumenten aan als ‘achterhaalde opvattingen van de RVD’, ‘betutteling’, ‘repressie van de vrijheid van de pers’. Veel kennis over de oorsprong ervan blijkt er niet uit. Noch over de rol die de media daar zelf bij hebben gespeeld. Ook de Commissie-De Wijkerslooth die in 2009/2010 na de affaire-Paul Tang8 een onderzoek naar het Prinsjesdag- embargo doet, gaat daaraan voorbij. Zij concentreert zich op het belang van het embargo voor de Tweede Kamer en gaat niet verder terug dan 1993. In dat jaar wordt besloten op voorstel van de toenmalige fractieleiders Elco Brinkman (CDA) en Thijs Wöltgens (PvdA) de Algemene Politieke en Financiële Beschouwingen te splitsen en niet langer pas drie, vier weken na Prinsjesdag te voeren. 7.14 Op hun voorstel worden direct na Prinsjesdag de Algemene Politieke Beschouwingen gehouden, op basis van de Troonrede en de Miljoenennota. Enkele weken later volgen dan de Financiële Beschouwingen, over de Rijksbegroting als geheel. Het voordeel van deze splitsing is dat de Kamer dan eerder haar plaats in het publieke maatschappelijk debat over de kabinetsvoornemens kan innemen. Dit besluit betekent in beginsel geen wijziging van het al jaren bestaande Prinsjesdag- embargo. Alleen het belang voor de Tweede Kamer om bijtijds over de stukken te beschikken wordt groter. Zij moet, zo is de redenering, de Miljoenennota onder embargo krijgen om zich goed op de Algemene Beschouwingen op de woensdag na Prinsjesdag te kunnen voorbereiden. Voor de media verandert er niets.

Net als bij de gewone embargoregeling is het Prinsjesdag-embargo het resultaat van de schermutselingen tussen de overheid en de dagbladpers en tussen de kranten onderling. Schending van het embargo op de Troonrede, de Miljoenennota en de andere Prinsjesdagstukken leiden in de naoorlogse jaren tot uitvoerige briefwisselingen en gesprekken binnen de Federatie van Nederlandse Journalisten (FNJ), een voorloper van de Nederlandse Vereniging van Journalisten (NVJ) en het Genootschap van Hoofdredacteuren.7.15

Na de Tweede Wereldoorlog ontwikkelt zich het gebruik dat de minister-president op de maandag voor Prinsjesdag de hoofdredacteuren uitnodigt. Hij geeft dan een toelichting op de Troonrede die ter plekke aan de hoofdredacteuren wordt uitgereikt, onder embargo tot het moment van uitspreken door het staatshoofd. De minister van Financiën volgt dit gebruik. Op de zaterdag voor Prinsjesdag stelt hij de begrotingsstukken met een toelichting daarop ter beschikking, onder embargo tot het moment van overhandiging aan de Tweede Kamer. De media kunnen dan goed kennisnemen van de inhoud en hun lezers en luisteraars uitgebreid informeren. Kranten produceren zelfs speciale Prinsjesdag-bijlagen.

8 In 2009 bekent het Tweede Kamerlid Paul Tang (PvdA) dat hij een van de begrotingstukken voor het verstrijken van het embargo aan RTL Nieuws heeft gegeven. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 209

Incidenten blijven zich echter voordoen. Na Prinsjesdag 1948 klaagt de Haagsche Courant over schending van het embargo op de Troonrede. “Vóór 1 uur werd op Scheveningen reeds met een speciale editie van de Nieuwe Haagsche Courant gecolporteerd, terwijl om 1.10 uur deze zelfde editie van de Nieuwe Haagsche Courant en de speciale editie van de Nieuwe Courant werden verspreid op de Hoogewal, Hoogstraat en het Noordeinde. De colportage op Scheveningen werd door één onzer chauffeurs geconstateerd, terwijl de verspreiding op de andere punten in Den Haag werd geconstateerd door twee colporteurs van ons blad. Wij betreuren deze gang van zaken en wij zouden U willen verzoeken tegen deze bladen maatregelen te willen treffen”. De ergernis reikt echter nog verder. “We zouden er verder bij u op aan willen dringen om het A.N.P. voor te stellen bij dergelijke gebeurtenissen, waarbij redevoeringen van te voren reeds aan de pers worden verstrekt, doch welke niet eerder mogen worden gepubliceerd voor een bepaald tijdstip, van de dagbladen een cautie9 te verlangen van een niet te klein bedrag, welke verbeurd wordt, indien de bladen zich niet aan de ter zake gegeven voorschriften houden.”7.16 Directeur K. Labohm van de Haagsche Courant, van wie dit voorstel afkomstig is, begrijpt dat wangedrag alleen valt te stoppen als de plegers ervan in de portemonnee worden getroffen.

Voortijdige informatie over Troonrede en Miljoenennota is niet altijd het gevolg van embargoschendingen. Scherpzinnige waarnemers rondom het Binnenhof kunnen zich uit losse mededelingen van bewindslieden, Kamerleden en vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld een goed beeld vormen. Een ‘cause célèbre’ van deze aard is de affaire-Faas in 1957. Volkskrant-journalist Henri Faas maakt aan de vooravond van Prinsjesdag een artikel waarin hij op basis van eigen nieuwsgaring de belangrijkste onderdelen van de Troonrede aangeeft. Geheel in de geest van de goede journalist, ‘die alles als eerste weet en er gisteren al over schreef’.7.17 Minister-president Willem Drees is woest en sluit hem uit van toegang tot embargo-stukken en persconferenties. Dat leidt tot ophef, ook in de Tweede Kamer, waar KVP-leider Carl Romme – eerder als oud-staatkundig hoofdredacteur van de Volkskrant beschermheer van Faas – het voor de journalist opneemt. Na drie maanden wordt de uitsluiting opgeheven.

De Nederlandse Dagblad Pers (NDP), de organisatie van de dagbladuitgevers, maakt zich begin jaren zestig zorgen over de niet te stuiten stroom van incidenten. In een circulaire waarschuwt ze voor de mogelijke consequenties van het overtreden van embargo-afspraken. Dat komt de betrouwbaarheid en het aanzien van de dagbladpers, zo is de strekking, niet ten goede. De hoofdredacteuren delen die zorgen en denken na over een sluitende embargo-regeling. In 1965 monden hun gedachtewisselingen uit in ‘embargostellingen’, die – in de woorden van Evert Diemer10, de gezaghebbende hoofdredacteur van een aantal protestantschristelijke regionale dagbladen – een zekere gedragsregie moeten bewerkstelligen. Hij heeft geen moeite met een embargo indien de pers “zekere voorrechten geniet die

9 Cautie = boete 10 Evert Diemer is van 1946 tot 1971 hoofdredacteur van de protestantschristelijke kwartetbladen (De Rotterdammer, de Nieuwe Haagse Courant, de Nieuwe Leidse Courant en het Dordts Dagblad) totdat deze in 1971 fuseerden met het dagblad Trouw. 210 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

haar arbeid helpen; nog niet uitgebrachte jaarverslagen, regeringsstukken die het parlement nog niet hebben bereikt”.

De eerste bepaling in de door de hoofdredacteuren voorgestelde regeling is: “Nieuws dat zijn ontstaan vindt door het uitspreken van redevoeringen, het afkondigen van besluiten, het bekend maken van wetsontwerpen, het uitbrengen van jaarverslagen, het verlenen van onderscheidingen, over het algemeen gaarne onder embargo zullen worden aanvaard.” Een van de bepalingen biedt echter een pikante vluchtroute. “Nieuws, dat ten onrechte is gepubliceerd door anderen, die door het embargo zijn gebonden, kan noodzaken de nieuwsgever te verzoeken het embargo op te heffen, en, indien aan desbetreffend verzoek niet wordt voldaan, het gepubliceerde nieuws onder bronvermelding over te nemen.”7.18 In deze ontsnappingsclausule is de ervaring met de Greet Hofmans-affaire11 verwerkt. De Nederlandse pers is toen verboden daarover te publiceren, hoewel in de buitenlandse media daarover volop werd bericht. De hoofdredacteuren willen een herhaling voorkomen. De overheidsvoorlichters zijn niet gelukkig met deze ontsnappingsmogelijkheid.

De embargostellingen van het Genootschap van Hoofdredacteuren maken evenmin een eind aan de incidenten. In 1974 heeft RVD-hoofddirecteur Gijs van der Wiel er schoon genoeg van. Op 30 juli schrijft hij het Genootschap dat door het grote aantal stukken dat in verband met de Derde Dinsdag onder embargo wordt uitgereikt, het voor de overheid niet mogelijk is met alle organen die daaruit gaan publiceren een regeling te treffen. Bovendien acht hij het voor een ingevoerde journalist kinderspel buiten het ministerie van Financiën of de RVD om stukken in handen te krijgen, “waaruit hij dan vrij mag publiceren. Het wederom uitreiken van de stukken op de zaterdag voorafgaande aan de Derde Dinsdag zou nu in feite de vrijgave ervan betekenen.”

De hoofdredacteuren laten dit niet over hun kant gaan. Met beide handen wordt de uitnodiging om alternatieven aan te reiken, aangegrepen. Op 15 augustus 1974 vindt er ‘een gecombineerde vergadering plaats van de Sectie Hoofdredacteuren van de NVJ en het Genootschap van Hoofdredacteuren en gemachtigden van de hoofdredacteuren van De Telegraaf, Het Parool en De Waarheid.’ Zij komen met de RVD overeen dat er geen aanleiding is voor een wijziging van de bestaande regeling, waarbij de redacties zich verplichten niet uit de onder embargo verstrekte stukken te publiceren. Ze zeggen ook toe geen beroep te zullen doen op vrije nieuwsgaring na de verstrekking van de stukken tot aan de afloop van het embargo.7.19 Met die laatste zin is de ontsnappingsclausule in de ‘embargostellingen’ uit 1965 van de hoofdredacteuren geschrapt. De verhoudingen zijn hersteld en – naar later blijkt – voor bijna dertig jaar vastgelegd. Het enige wat verandert is het moment van uitreiking van de stukken. Als de vijfdaagse werkweek ook de journalistiek bereikt, worden de stukken al op vrijdag ter beschikking gesteld en vinden op die dag tevens de toelichtende persconferenties van de bewindslieden plaats. De verwijzing naar de afspraken van 15

11 Greet Hofmans is een alternatieve genezeres, die in 1948 aan het hof van Koningin Juliana wordt geïntroduceerd. In 1956 staat zij centraal in een conflict tussen de Koningin en prins Bernhard. Duitse media schrijven erover, Nederlandse media op verzoek van de regering niet. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 211

augustus 1974 blijft meer dan dertig jaar onveranderlijk opgenomen in de embargoverkla- ring die de hoofdredacteuren bij de uitreiking van de Prinsjesdag-stukken moeten ondertekenen.

Het vervroegen van de Algemene Politieke Beschouwingen, vanaf 1993, leidt niet tot wijziging van de regeling. Het komt de Kamer goed uit dat de stukken enkele dagen van tevoren onder embargo worden verstrekt. Het debat kan mede daardoor goed worden voorbereid. Om de fractievoorzitters nog verder tegemoet te komen wordt hen de conceptversie van de Miljoenennota ter beschikking gesteld die ruim een week voor Prinsjesdag aan de Raad van State ter advisering wordt voorgelegd. Het is deze ‘Raad van State-versie’ die al snel onder goed ingevoerde parlementair journalisten circuleert. Mondjesmaat worden er enkele krenten uit de pap gepresenteerd. Niemand vindt het echter belangrijk genoeg er iets aan te doen. De belangen bij de instandhouding van de embargoregeling, zoals de kwaliteit van de berichtgeving en de uitgave van Prinsjesdag-bijlagen, wegen zwaarder.

In de voorbereiding op Prinsjesdag ontwikkelt zich binnen de departementen een levendige praktijk, gericht op een zo goed mogelijke presentatie van het nieuwe beleid. Voorlichters overleggen met collega-beleidsambtenaren over de hoofdlijnen van de nieuwe voornemens en over de persberichten, waarin die worden aangekondigd en uitgelegd. Ook worden er, vooruitlopend op de persconferenties, op verzoek van journalisten gesprekken met bewindslieden gearrangeerd.

Bij Financiën is het na het zomerreces aanhoudend spitsuur. De Miljoenennota en de andere begrotingshoofdstukken moeten persklaar worden gemaakt. De aanbiedings toespraak van de minister moet worden geschreven en voor de persconferenties moet een PowerPointpresentatie worden gemaakt. Er moet een lespakket voor scholieren worden samengesteld met een bijbehorende Prinsjesdag-poster, waarop de inkomsten en de uitgaven grafisch worden samengevat. In overleg met de secretaresse van de minister moeten in de week voor Prinsjesdag enkele dagdelen worden geblokkeerd voor ‘embargo- gesprekken’ met journalisten. De journalisten die daarvoor in aanmerking willen komen, krijgen een uur voor het gesprek de gelegenheid te bladeren in de Raad van State-versie van de Miljoenennota. Vervolgens moeten hun concept-interviews in hoog tempo worden gelezen en zo nodig van correcties worden voorzien.

Ook op interdepartementaal niveau vindt er druk overleg plaats. Belangrijkste onderwerp binnen de VoRa is de planning van de persconferenties op de vrijdag voor Prinsjesdag. Die planning heeft in de loop der jaren weliswaar een bepaalde volgorde gekregen, maar de samenloop met de Ministerraad en verplichtingen van bewindslieden in binnen- of buitenland kunnen die in de war sturen. Financiën is traditioneel de laatste in de rij, vrijdagavond om zes uur. Met na afloop een borrel waar de ambtelijke top op een ontspannen manier kan praten met de aanwezige journalisten, terwijl de bewindslieden enkele radio- en televisiejournalisten te woord staan. Alles onder embargo. 212 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Vanuit dit circus doen zich nauwelijks lekkages voor. Er is echter nog een heel circuit om heen. Er zijn in de aanloop naar Prinsjesdag voortdurend gesprekken met Kamerleden, die direct of indirect ‘vertrouwelijk’ op de hoogte worden gesteld van enkele nieuwe aspecten van beleid. Oud-RVD-hoofddirecteur Hans van der Voet heeft daar minister-president Ruud Lubbers al voor gewaarschuwd, nog voordat in ‘Yes, minister’ is onthuld dat “the only ship that leaks from the top, is the ship of state”. Van der Voet: “Tegen Lubbers heb ik ooit gezegd: het grootste vergiet is de Tweede Kamer, daarna de ministerraad en dan pas de ambtenaren. Ik heb meermalen meegemaakt dat de lekkages kwamen van een minister of een staatssecretaris. Daar heb je wat dat betreft ook boeven onder. Vergis je niet.”7.20

Net als bevriende Kamerleden krijgen ook vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld, bijvoorbeeld tijdens het reguliere overleg met departementen, voorafgaand aan Prinsjesdag ‘vertrouwelijk’ het nodige te horen. Niet in alle gevallen voelen zij zich strak gebonden aan het embargo. Er zullen mensen geweest zijn die de kennis die ze zo opdoen niet voor zich kunnen houden, maar handige journalisten slagen er ook in actief maar onnavolgbaar die informatie los te weken en te verbinden met andere puzzelstukjes. Zo komen ze tot een verhaal, dat niet herleidbaar is tot één informant. Vliegende kraaien vinden immers altijd wat. Niet zelden claimen Haagse journalisten later op grond van hun gepuzzel dat de Troonrede en de Miljoenennota ‘geen nieuws’ bevatten.

Ondanks alle lekkages is er bijna dertig jaar lang geen aanleiding de bestaande regeling aan te passen. Dat wordt anders met de digitalisering, waarvan na de millenniumwisseling de impact snel groter wordt. Nieuwe media hebben lak aan de belangen van de schrijvende pers bij een Prinsjesdag-bijlage. Dat wordt voor het eerst duidelijk als in 2002 een internet- surfer in Australië erin slaagt toegang te verkrijgen tot de ANP-servers, waar – onder embargo – vanaf vrijdagavond verschillende berichten klaar staan over de Miljoenennota en tal van onderdelen van de Rijksbegroting. In brede kring vraagt men zich daarop af of hiermee in feite het embargo niet is opgeheven. Voorlichters van de RVD en van Financiën leggen uit dat het embargo volgens de afspraken van 1974 ook blijft gelden als het door iemand is doorbroken. De grootste moeite hebben ze met een redactiechef van The Financial Times, die niets begrijpt van een embargoregeling, en er geen weet van heeft dat zijn Nederlandse correspondent, namens hem, voor handhaving van het embargo heeft getekend.

De discussie die vervolgens op gang komt, maakt duidelijk dat het draagvlak voor een embargoregeling bij de journalistiek afneemt. NRC-columnist Joep Bik is een van de weinigen die de bestaande spelregels verdedigt. Hij heeft niets op met de nieuwe wind die door de journalistiek waait. De in de discussie gemaakte tegenstelling tussen ‘vrije onafhankelijke nieuwsgaring’ en ‘dociele volgzaamheid’ noemt hij gechargeerd en vals. “Wat is op Prinsjesdag belangrijker, een, uit de embargostukken samengesteld, samenhangend overzicht van de regeringsplannen waarover het parlement moet oordelen, of de eigen nieuwsgaring, waarmee trotse kranten of andere media maar een (klein) deel van die plannen aan de weet zijn gekomen.” En tegen Jan Blokker, die zich op het standpunt stelt dat je het niet op een akkoordje moet gooien met Balkenende, want ‘die dien je te vuur en De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 213

te zwaard te bestrijden’, brengt hij in: “Als je Balkenende wilt bestrijden, als journalist, én te vuur en te zwaard, dan is er toch weinig tegen om, zeg op Prinsjesdag, zo samenhangend en precies mogelijk te melden wat hij van plan zegt te zijn.” Tevens waarschuwt hij ervoor dat de regeling weleens helemaal kan verdwijnen en dat er niets voor in de plaats komt. De stukken kunnen dan pas worden bekeken nadat ze aan de Tweede Kamer zijn gepresenteerd. “Dan moeten de media maar zien wat zij daar in een paar uur tijd van weten te maken. Journalistiek gezien zou zoiets de media het verwijt besparen dat zij embargo- nieuws een paar dagen achter de kiezen houden. Maar zou zoiets uit oogpunt van informatie een verbetering betekenen?”7.21 Bik is een roepende in de woestijn. Zijn eigen hoofdredacteur, Folkert Jensma, gaat voorop in het slopen van de regeling.

De triomfantelijke presentatie van de Miljoenennota in 2004 door Frits Wester in RTL Nieuws, een dag nadat de ‘Raad van State-versie’ aan de fractieleiders ter hand is gesteld, is het definitieve signaal dat de regeling niet langer te handhaven is. In eerste aanleg wekt het de woede van in het vak vergrijsde Haagse collega’s van de schrijvende pers. Net als Bik een jaar eerder, zien zij terecht het einde naderen van een situatie waar zij jarenlang garen bij hebben gesponnen. NRC-hoofdredacteur Folkert Jensma is er klaar mee. Hij kondigt aan niet langer te willen tekenen voor embargo en dus ook de stukken niet zal afhalen. Met enig bravoure zegt hij dat zijn lezers daarvan niet de dupe zullen worden. Daarmee zadelt hij zijn eigen Haagse redactie met het probleem op om deze claim waar te maken. Dat lukt met behulp van de GPD-redactie die in hetzelfde kantoorpand aan de Hofweg is gehuisvest en wel over de embargostukken beschikt.7.22

Binnen de kring van RVD, VoRa en Financiën wordt de embargokwestie herhaaldelijk geëvalueerd. Onderkend wordt dat het embargo niet te handhaven valt. De overheersende opvatting is dat er een regeling moet komen, analoog aan die de Tweede Kamer hanteert als ze een belangrijk rapport – zoals de bevindingen van een Parlementaire Enquêtecommissie – publiek maakt. Media kunnen de stukken ’s ochtends vroeg afhalen en krijgen daarop rond het middaguur een toelichting in een persconferentie. Tot die tijd is er een embargo. Minister Zalm, daarentegen, heeft een voorkeur voor een strikte toepassing van de Grondwet, die slechts spreekt van een aanbieding van de Rijksbegroting op Prinsjesdag aan de Tweede Kamer. Niks onder embargoverstrekking, niet aan de media, niet aan de Tweede Kamer.

De VoRa raadt het kabinet aan na Prinsjesdag zo snel mogelijk met het Presidium van de Tweede Kamer in overleg te treden over de embargoregeling voor het komend jaar. Maar de bespreking van het onderwerp wordt in de onderlinge contacten altijd uitgesteld tot mei, soms zelfs tot na Verantwoordingsdag, de Derde Woensdag in mei. Het resultaat is dat er vanaf 2005 ieder jaar een ander regime geldt. En dat de verstrekking van de stukken – ook voor de besprekingen in het kabinet – steeds beter wordt beveiligd.

Hoe goed de beveiliging ook is, het lekken stopt niet waardoor de discussie niet verstomt. Het is opvallend dat de Tweede Kamer zich in die discussie het stevigst roert. Voor de media lijkt de regeling definitief over zijn houdbaarheidsdatum heen. De Tweede Kamer wil er 214 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

echter niet de dupe van worden. Zij heeft belang bij de embargoregeling, die eigenlijk primair voor de media is bedoeld, om zich goed op de Algemene Beschouwingen, direct na Prinsjesdag, te kunnen voorbereiden. Zozeer hecht ze eraan dat ze geen concessies wil doen. Het kabinet zoekt daarom ieder jaar naar een nieuwe benadering, die de Kamer zoveel mogelijk tegemoetkomt, maar die wel Financiën en de SDU iedere keer voor een nieuwe uitdaging plaatst. Als in 2009 het Tweede Kamerlid Paul Tang (PvdA) moet toegeven dat hij een van de begrotingstukken aan RTL Nieuws heeft gegeven, heeft het kabinet er genoeg van en besluit de embargo-regeling op te heffen.7.23

De Tweede Kamer krijgt in het rapport ‘Publiek Geheim’ van de commissie-De Wijkerslooth, die door haar is ingesteld naar aanleiding van de affaire-Tang, enkele opties voorgelegd. Sommige ervan zijn ontleend aan een rondgang langs de departementen van omringende landen. Daaruit is de commissie gebleken dat er nergens zo’n lang embargo bestaat als hier. De Kamer eist desondanks handhaving van de aloude regeling. De regering besluit daarop haar eigen opvatting te volgen. De stukken worden pas beschikbaar gesteld na de officiële presentatie. In reactie daarop besluit de Kamer in 2013 de Algemene Beschouwingen een week op te schorten. Het argument is nog steeds dat de Kamer enige tijd nodig heeft om zich op het debat voor te bereiden. Het komt enigszins ironisch over als de fractieleiders later een uitnodiging van de NOS aanvaarden om op de avond van Prinsjesdag met elkaar in debat te gaan. De vonken spatten ervan af, als ware het een verkiezingsdebat. Niemand lijkt gehinderd door het feit dat pas die middag van de stukken kennis is genomen. 7.24

De persconferentie van de minister-president De ontwikkeling van de communicatie van bewindslieden, van politici, met de samenleving heeft sinds de felle debatten ten tijde van de eerste naoorlogse kabinetten niet stilgestaan. De aanleiding daarvoor is de opkomst van radio en televisie. In de jaren zestig worden bewindslieden regelmatig uitgenodigd om voor microfoon en camera uitleg te geven over hun beleid. Soms kondigen ze buiten het parlement om nieuw beleid aan, nog voordat de Tweede Kamer is geïnformeerd. Zo zet minister-president Piet de Jong12 een nieuwe trend door na afloop van de ministerraad beschikbaar te zijn voor de media om te vertellen welke besluiten er zijn genomen. Twintig jaar eerder heeft premier Wim Schermerhorn zijn praatjes ‘Vanaf de brug’ moeten staken, omdat de Tweede Kamer die te zeer als propaganda ervaarde. De Jong: “We werken hard voor het Nederlandse volk. Als we dan een beslissing nemen, dan moest men dat ook weten. Sommige dingen kon je nog niet meedelen. Dan moest het nog naar de koningin of naar instanties. Er waren ook zaken die wel naar buiten konden en toch niet werden bekendgemaakt. Toen heb ik tegen Van der Wiel gezegd: Kun je niet iets met de journalisten organiseren na afloop van de ministerraad”. 7.25

Gijs van der Wiel gaat voorzichtig bij de Tweede Kamer en bij de VoRa-collega’s de tempera- tuur opnemen. Enthousiasme neemt hij niet waar. Kamervoorzitter Anne Vondeling is ronduit tegen, omdat de pers dan eerder geïnformeerd zou worden dan de Kamer. De

12 Piet de Jong (KVP) is minister-president van 1967-1971. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 215

perschefs van de departementen vrezen dat de minister-president dan de ministers gaat overvleugelen en goede sier gaat maken met hun beleid. De Jong en Van der Wiel zetten ondanks deze weerstand door. Aan de bezwaren van de Kamer wordt tegemoetgekomen door de perscommuniqués die bij de persconferentie worden uitgereikt, kort ervoor bij de Kamer te bezorgen. Daarmee wordt de fictie van het eerste informatierecht in stand gehouden. Voor de departementale perschefs wordt op donderdagmiddag een werklunch georganiseerd, waar de agenda van de ministerraad wordt doorgenomen en men elkaar informeert over de communiqués die zullen worden uitgebracht. Op 16 januari 1970 kan dan eindelijk de eerste persconferentie, direct na afloop van de ministerraad, van de minister-president plaatsvinden. Tot op de dag van vandaag is dat gebruik voortgezet.7.26

Een paar aspecten vallen in deze ontwikkeling op. De vernieuwing komt niet bij de voorlichters vandaan. Het is de minister-president die voorop gaat, daarbij geassisteerd door zijn hoofddirecteur RVD. Tweede Kamer en perschefs benadrukken in het bijzonder hun eigen belang. Het is alleen de minister-president die oog lijkt te hebben voor het recht van burgers om te worden geïnformeerd over wat de regering doet. Maar hoe ingrijpend deze verandering – gemeten naar de maatstaven van de jaren zestig en zeventig – ook is, aan de hoofdregel dat de samenleving via de vrije media wordt geïnformeerd is nog steeds geen concessie gedaan.

Het politieke interview Een van de duidelijkste ‘confrontaties’ van politiek en overheid enerzijds met de media anderzijds is het interview. Buitenstaanders hebben vaak het gevoel dat politiek en pers twee handen op één buik zijn, maar binnenskamers klagen journalisten over het keurslijf aan dwingende afspraken, die een goed interview in de weg zouden staan, terwijl de voorlichters het journaille beschuldigt van het niet nakomen van die afspraken of van het in de mond leggen van uitspraken die niet zijn gedaan. Een enkele keer slaat het ongenoegen naar buiten. Frénk van der Linden is een van de meest prominente klagers over de politici en hun adviseurs wanneer zijn uitnodiging voor een interview wordt afgewezen.7.27 In een vraaggesprek met website De Nieuwe Reporter in augustus 2007 schetst hij een emancipatie van de geïnterviewde in twee stappen. Van der Linden: “Toen ik mijn eerste interview met een premier, Dries van Agt13, maakte, zat ik nog alleen met hem in het Catshuis. Niet alleen met de benen op tafel maar ook met een fles witte wijn. Geen voorlichter te bekennen, geen strenge regie, geen eis dat we maar een uur konden praten. We begonnen gewoon te bekvechten en keken waar het schip strandde. Ik heb de tekst met hem zelf aan de telefoon afgehandeld. Dat was de beginsituatie. Medio jaren tachtig ontstaan dan de mediatrainin- gen, komen de voorlichters in het spel, soms zelfs meerdere bij één interview, een van het ministerie, een van de partij, een mental coach. Dan gaan er ook grenzen gesteld worden aan de lengte. Onderdeel van die professionalisering is ook dat Balkenende wel naar RTL Boulevard gaat maar ondanks expliciete beloften geen interview aan Nieuwe Revu of andere

13 Dries van Agt, minister van Justitie in de kabinetten-Biesheuvel (1971-1973) en –Den Uyl (1973-1977). Minister-president in het CDA-VVD-kabinet van 1977-1981 en het CDA-PvdA-kabinet van 1981-1983 216 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

doorvragende media afstaat. Zijn voorlichter/spindoctor Jack de Vries zei tegen me: “Inderdaad, jullie blad heeft een grote jonge doelgroep, en inderdaad, dat interview is jullie beloofd, maar Frénk, hij gaat het niet doen, het is namelijk niet in zijn belang.” Het verheerlijken van het verleden is een vast onderdeel van de klaagzangen, net als het uitvergroten van de grenzen die er nu aan een gedachtewisseling met een politicus worden gesteld. Misschien zou de journalistiek ook eens over haar eigen rol moeten nadenken.

In mei/juni 1999 organiseert de Parlementaire Pers Vereniging (PPV) een discussiebijeen- komst over het politieke interview. Sjuul Paradijs van de parlementaire redactie van De Telegraaf doet zijn beklag over de handelwijze van overheidsvoorlichters. Zijn ervaringen worden door veel van zijn collega’s gedeeld. Na de discussie kijkt PPV-voorzitter Lidy Nicolasen de Frits van der Poel-zaal in Nieuwspoort rond. Hoe nu verder? Blijft het bij stoom afblazen of proberen we tot verbetering te komen? Enkele overheidsvoorlichters zijn bereid aan een werkgroep deel te nemen. Naast Sjuul biedt ook Michiel Zonneveld, redacteur van Vrij Nederland, zich aan. De commissie-Paradijs is geboren.7.28

De commissie stelt snel vast dat het serieus nemen van het publiek, van de burgers, voor zowel de journalistiek als de politici het uitgangspunt moet zijn. De doorsnee burgers hebben meer belangstelling voor de politiek dan gemiddeld wordt aangenomen. Zij willen op de hoogte blijven van wat er in Den Haag gebeurt. De politiek behoort zich verplicht te voelen zich te verantwoorden, de journalistiek is beroepshalve verplicht daarover te informeren. Een ontspannen verhouding zou daarom in de rede liggen. “Want die kan leiden tot sprankelende vraaggesprekken, waardoor de burger meer inzicht krijgt in opvattingen en beweegredenen van de betrokken politicus. En kan tevens ook de journalist de bevrediging schenken dat de voorbereidingen en de in het gesprek aan de dag gelegde creativiteit ergens toe hebben gediend.” De werkelijkheid is rondom de millenniumwende anders. Grootste slachtoffer, zo meent de commissie, is het politieke interview. In plaats van een open gedachtewisseling is er ‘plichtmatigheid’ en ‘damage control’. De snelle doorstro- ming in Den Haag van journalisten, voorlichters en politici heeft het er niet beter opgemaakt. Ongeschreven omgangsregels komen daardoor nauwelijks meer tot wasdom. Hoofdredacteuren treffen ze bij hun aantreden niet meer ‘onder het bureau’ aan. En zo is zelfs de situatie ontstaan dat Tweede Kamerleden zich door een fractievoorlichter laten begeleiden.

De commissie valt niet in de valkuil om regels op te stellen. Uitgangspunt is dat het vraaggesprek een open gedachtewisseling is van twee gelijkwaardige partijen, waarop beiden zich in beginsel in gelijke mate hebben kunnen voorbereiden. Draaiende camera’s, open microfoons, overvaltechnieken zijn daarmee niet in overeenstemming. De journalistiek verdiept zich van tevoren in de onderwerpen die zij aan de orde wil stellen. En geeft de te interviewen politicus de kans zich daarop tijdig in te stellen. De vragen hoeven vooraf niet tot in detail voorgelegd te worden, de hoofdlijnen moeten de politicus voldoende houvast bieden voor zijn voorbereiding, waarbij hij zich kan laten ondersteunen door zijn (voorlichtings)medewerkers. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 217

Het is vreemd dat er vanuit de journalistiek zo vaak tegen de ondersteuning van bewindslieden door voorlichters wordt geschopt. Sinds de tijd dat Frénk van der Linden minister-president Van Agt heeft geïnterviewd is er veel veranderd. Niet alleen aan de kant van de overheid. Er zijn nu meer journalisten die over een veel bredere range aan onderwerpen politici aan de tand willen voelen, dan in de jaren zeventig en tachtig. Men mag veel van politici verwachten, maar af en toe moeten ze even op adem kunnen komen en een blik kunnen slaan op door medewerkers aangereikte aantekeningen over de gespreksondewer- pen. Wie het format van tal van politieke mediaprogramma’s bekijkt, ziet dat er niet zelden buiten het specialisme van de politicus om onderwerpen aan de orde komen. “In de krant van vandaag.”, “in uw partij speelt.” zijn vaak aanloopjes naar een vraag die over willekeurig welk actueel onderwerp kan gaan. De voorbereiding moet voorkomen dat de geïnterviewde in een valkuil terechtkomt.

Het maken van voorbereidende afspraken is volgens de commissie-Paradijs iets anders dan onderhandelen. Het gesprek vindt plaats of niet. En als het plaatsvindt, dan wordt het ook binnen afzienbare tijd gepubliceerd, het liefst op een van tevoren aangegeven datum. Die kennis werkt immers ook door in de voorbereiding van de politicus. De voorlichter is bij het gesprek aanwezig. Als het zo spraakmakend wordt als journalist en politicus hopen, dan zal er namelijk enige nazorg nodig zijn. Andere journalisten willen dan weten of de uitspraken ook echt zijn gedaan en hoe ze moeten worden geïnterpreteerd in het licht van verschillende actuele kwesties.

Veel ergernis wordt veroorzaakt door de wens om een interview voor publicatie te autoriseren. Daar maakt de commissie-Paradijs een resoluut einde aan. Een interview is een juridisch proces-verbaal, noch een ‘oral history protocol’. De geïnterviewde en de interviewer moeten zich daarvan bewust zijn. Wat minder Pavlov-gedrag, wat minder voorspelbare hijgerigheid en het politieke interview kan weer iets van zijn oorspronkelijke sprankeling terugwinnen, beveelt ‘Paradijs’ aan.

In de kring van de VoRa worden de aanbevelingen met enige scepsis bekeken. Maar de houding van minister-president Kok en minister van Financiën Zalm geven de doorslag. Kok laat weten dat hij akkoord is met het ‘niet-autoriseren’ maar wil wel inzage in de ankeiler of het nieuwsitem van het interview op de voorpagina. Want daarin wordt de toon gezet en die hoeft niet geheel de strekking van het vraaggesprek te dekken. Minister Zalm meent al zo te werken. De praktijk volgt maar traag. Kees Tamboer van Het Parool dringt zelf op autorisatie aan om onjuistheden en misverstanden uit te sluiten. Een merkwaardige discussie doet zich voor met Vrij Nederland-journalist Max van Weezel. In een gesprek met Zalm is de naam ‘Andriessen’ gevallen. Bedoeld is oud-minister Koos Andriessen van Economische Zaken. Van Weezel maakt ervan ‘Frans Andriessen’, de oud-minister van Financiën en oud-Euro- commissaris. “Joh, het is jouw verhaal”, krijgt hij te horen, “maar als we door jouw collega’s voor nadere toelichting worden benaderd, dan zullen we zeggen dat je het hier verkeerd hebt.”

Veel journalisten zijn nadien blijven klagen over de correcties die ze gedwongen in hun 218 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

interviews moeten aanbrengen. Nooit wordt daarbij een beroep gedaan op de commissie. Datzelfde geldt binnen de kring van overheidsvoorlichters. Er doen zich naar aanleiding van een interview verschillende politieke incidenten voor. De autorisatie van de tekst vooraf heeft dat niet kunnen voorkomen. Zo voelt Annette Nijs, staatssecretaris van OCW namens de VVD, zich gedwongen op 9 juni 2004 af te treden, een dag na een spoeddebat in de Tweede Kamer over een interview met het weekblad Nieuwe Revu. Daarin uit ze aarzelingen over het vertrouwen dat OCW-minister Maria van der Hoeven in haar heeft en over de ruimte die ze krijgt om eigen beleid te voeren. Van Van der Hoeven hoeft ze niet weg, maar Zalm, dan leider van het VVD-smaldeel in kabinet-Balkenende II, begeleidt haar naar de uitgang.

Een ander spraakmakend interview heeft Vrij Nederland (VN) met Defensieminister Eimert van Middelkoop. VN heeft hem enkele maanden gevolgd en daarin onder meer opgetekend dat hij blij was nooit in dienst te zijn geweest. Van 1973 tot 1978 heeft hij uitstel van dienstplicht gekregen omdat hij als fractie-assistent van het Gereformeerd Politiek Verbond (GPV) ‘persoonlijk onmisbaar’ zou zijn. Gedurende de vele gesprekken met VN zegt hij daarover blijkens het geautoriseerde interview: ‘Tijdens die twee dagen militaire keuring voelde ik: dit is helemaal niets voor mij. Hier ga ik doodongelukkig van worden.’7.29 Dat is natuurlijk geen gelukkige openingszin voor een minister van Defensie. Het rumoer daarover heeft verder voor hem geen consequenties, al zal het zijn gezag bij de troepen te velde niet hebben vergroot. Autoriseren biedt dus geen garantie op het voorkomen van minder verstandige opmerkingen.

Van een politicus mag je te allen tijde professionaliteit verwachten, zeker in vraaggesprekken. Je beseft met wie je praat, je beseft wie er in het publiek zitten en je beseft welke verantwoordelijkheden aan je baan zijn verbonden. Dat is veel om rekening mee te houden, maar daar heb je dan ook je communicatieadviseurs voor om je daarin bij te staan. Wie niet bereikbaar is voor hun adviezen, moet aanvaarden dat er ongelukken van kunnen komen.

Praatprogramma’s In oktober 2000 krijgt minister Zalm een uitnodiging van het tv-programma Barend & Van Dorp. Zij willen met hem praten over de overheidsfinanciën en de invoering van de euro. Aan tafel zitten de beide gastheren,sidekick Jan Mulder en verder een man die als eerste uit het Big Brother-programma is gevallen, de Belgische zanger Helmut Lotti, en RTL-nieuwslezer Jeroen Latijnhouwers. Een vrolijk palet. Zalm kan zijn verhaal kwijt, maar is ook aanwezig als de andere items aan bod komen. Een ervan is de aanstaande verloving van de kroon- prins. “Mag vader Zorreguita op de bruiloft komen?”Familyman Zalm kan zich niet aan het gesprek onttrekken en zegt na veel aandringen: “Hij is een schurk maar hij mag wel naar de bruiloft van zijn dochter.”7.30 Het wordt de kop van een nieuwsberichtje, dat direct na afloop van Barend & Van Dorp in het nieuws is terug te horen. Direct gaat de telefoon van Zalms woordvoerder van dienst. RVD-hoofddirecteur Eef Brouwers aan de lijn. Hij wil weten wat er precies is gezegd, maar laat en passant zijn ongenoegen blijken. “Ik vind dat bewindslieden niet aan dit soort programma’s zouden moeten deelnemen.” Wat later druppelt het bericht De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 219

binnen dat CDA-kamerlid Hans Hillen, ooit directeur Voorlichting op Financiën, vragen gaat stellen aan de minister-president. “Heeft Zalm namens het kabinet gesproken?” Voor een relletje is Hillen nooit teruggedeinsd. Kok en Zalm weten de opwinding snel te beteugelen en daarna ‘gaat de deur op slot’. Kok wacht de resultaten van de inspanningen van oud- minister Max van der Stoel en hoogleraar Michiel Baud af; Zalm en de andere ministers wagen zich niet meer aan een uitspraak over Het Huwelijk.

Deze ervaring heeft grote betekenis voor de voorlichters van Financiën bij het beoordelen van uitnodigingen voor praatprogramma’s. Allereerst proberen zij in overleg met de redactie het aantal deelnemers aan tafel te beperken. Met de bureauredacteuren van Barend & van Dorp worden daarover uitvoerige discussies gevoerd. Bij herhaling wordt uitgelegd dat het voor een minister nogal wat vergt zich op het eigen verhaal te concentreren met de drie vaste gesprekspartners aan tafel, van wie Jan Mulder een ongeleid projectiel is. Als er dan ook nog mensen aanschuiven uit het aanbod van ‘Bekende Nederlanders’ valt er maar weinig eer te behalen. Of je raakt de draad van je verhaal kwijt, of je zit er een beetje ongemakkelijk bij. Aan de stamtafel in het café ken je de meeste gasten en hun eigenaardig- heden. In zo’n talkshow als Barend & Van Dorp, later Pauw & Witteman, is dat niet het geval. De doelstellingen zijn ook verschillend. De programmamakers willen een gevarieerde uitzending maken, dat ook nog eens de tongen losmaakt. Bert van der Veer, de regisseur van Barend & Van Dorp en later van Pauw & Witteman, heeft ooit iets van zijn gedachtegang onthuld: “Ik houd niet zo van die zwaarmoedigheid die het progressieve milieu aankleeft. Op de redactie van Pauw & Witteman kleur ik ook graag buiten de lijntjes. Als ik hoor dat we Pechtold hebben, stel ik er Wolter Kroes tegenover. Ja zeg, mag het af en toe ook eens leuk èn onverwachts zijn?”7.31

Het is niet de taak van politici en overheidsfunctionarissen de hen toebedachte rol in een journalistiek format kritiekloos te vervullen. Als de wensen gelijk oplopen, is er niets op tegen. Maar het eigen verhaal moet voorop staan. Als dat in onvoldoende mate lukt, of als daaraan op voorhand moet worden getwijfeld – bijvoorbeeld omdat Paul de Leeuw de presentator is – dan kan je maar beter weg blijven.

‘Medialogica’ en ‘mediacratie’ betekenen niet dat politici en overheidsfunctionarissen zich moeten voegen naar het format van het programma, waarvoor ze zijn uitgenodigd. Voor hen is essentieel dat ze kwijt kunnen wat ze kwijt willen, dat ze het aanzien dat bij hun status hoort, op zijn minst kunnen bevestigen. De media hebben andere belangen, maar in heel veel gevallen kunnen de ambities moeiteloos samengaan. Voor de politicus geldt in ieder geval dat hij de ruimte krijgt zijn eigen plan te trekken en dat niet te veel omstanders hem van goed bedoelde adviezen en opdrachten voorzien. Anders wordt het een rommeltje. Voor besturende politici geldt nog het risico dat ze geplaatst worden tussen het belang van hun functie en het belang van hun politieke partij.

In 2004, Zalm is inmiddels terug op het ministerie van Financiën in het tweede kabinet- Balkenende, komt er voor hem een uitnodiging van het dan nieuwe NOS-programma Den Haag Vandaag/ NOVA Politiek. Het lijkt de redactie wel spannend Zalm in debat te laten 220 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

gaan met Aart-Jan de Geus, de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. No way, is het antwoord. Bewindslieden uit één kabinet gaan niet op de buis met elkaar in debat. Hun gesprekken vinden plaats in de beslotenheid van de Trêveszaal. Zoals discussies met Kamerleden ook niet plaatsvinden buiten de Tweede Kamer. Er wordt door de redactie aangedrongen, de SZW-collega’s proberen ons te vermurwen. Financiën houdt de poot stijf. Zalm komt alleen of hij komt niet. De uitkomst is dat De Geus wordt afgezegd en Zalm inderdaad het rijk alleen heeft. Een week later mag CDA-minister De Geus in debat met CDA-minister Agnes van Ardenne van Ontwikkelingssamenwerking. Van Ardenne bewijst ten overvloede waarom ministers niet op tv met elkaar in debat moeten gaan. Als het gesprek komt op de trage besluitvorming over de wijzigingen op de Wet op de Ondernemingsraden, zegt ze: “Dat het kabinet er op dit punt nog niet uit is komt omdat er in de ministerraad soms heel lang over weinig gesproken wordt. Vooral De Geus blinkt daarin uit.”7.32

Zalm laat de schermutselingen met vertegenwoordigers van de media graag aan zijn voorlichters over. Hij neemt er kennis van en reageert meestal instemmend op het advies dat hij van ze krijgt. Zijn opvolger Wouter Bos zit in dit opzicht wat anders in elkaar. Hij gaat een debat met bijvoorbeeld Kamerleden niet uit de weg. “Aan de vooravond van de gemeenteraadsverkiezingen van 2010”, schrijft Peter Kee in ‘Het briefje van Bleker’, “waren we (Pauw & Witteman, spr) uit op enkele debatten van de landelijke kopstukken. Kabinetsleden debatteerden niet met elkaar, maar een confrontatie met de oppositie behoorde wel tot de mogelijkheden. Bos bleek dolgraag in debat te willen met Alexander Pechtold, wiens groeiende aanhang deels uit de PvdA afkomstig was. In de Kamer kreeg Bos nooit de kans met hem te debatteren, dus moest het maar op tv gebeuren. Pechtold nam deze uitdaging met beide handen aan. Het leidde tot een uitzending met grote politieke consequenties, al had dat meer met de actualiteit te maken dan met de botsing van beide partijleiders.”7.33

In Het briefje van Bleker memoreert Peter Kee ook de uitzending waarin Bos bij Pauw & Witteman de vloer helemaal voor zichzelf krijgt. Kee geeft daarin aan dat het initiatief daarvoor is uitgegaan van de redactie.7.34 Bij Financiën herinneren ze het zich anders. Het is niet de enige vergissing van Kee.

Volgens Kee is de betreffende uitzending in oktober 2007. Het is echter 14 oktober 2008, midden in de herfstvakantie. Bos heeft in de Tweede Kamer een debat gevoerd over het besluit van het kabinet om Fortis en ABN/Amro over te nemen. Na afloop wordt de woordvoerder van dienst onderweg naar huis door Kee gebeld. Wil Bos in Pauw & Witteman verschijnen? Het antwoord is dat de uitnodiging aan hem zal worden voorgelegd, maar dat de minister alleen komt als hij helemaal alleen aan tafel zit. Kee sputtert tegen. Dat is niet het format van het programma. Het is kiezen of kabelen, krijgt hij als antwoord. Hem wordt verteld van een uitzending van Buitenhof, waarin Gerrit Zalm helemaal alleen met Paul Witteman aan tafel heeft gezeten. “Herinner Paul daar maar aan”, wordt Kee geadviseerd. “Hij was daar destijds heel tevreden mee, hoewel dat ook daar niet in de formule paste.” De uitzending wordt een groot succes, Jeroen Pauw, Paul Witteman en Wouter Bos zijn alle drie tevreden. Ook jaren later kunnen mensen zich de uitzending nog herinneren.7.35 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 221

Het wekelijks gesprek met de minister van Financiën Als journalisten en voorlichters elkaar met respect bejegenen kunnen er waardevolle samenwerkingsverbanden ontstaan. Het wekelijkse gesprek met de minister van Financiën bij RTL Z is daar een aansprekend voorbeeld van. In 2001 wordt Dick van der Peijl eindredac- teur van het programma. In 2005 benaderen ze Financiën met het voorstel Gerrit Zalm elke week in de gelegenheid te stellen zijn licht te laten schijnen over de economie. De Financiën-voorlichters aarzelen en adviseren uiteindelijk de minister het niet te doen. Van der Peijl is teleurgesteld. Als ‘troostprijs’ wordt een eenmalig groot interview afgesproken. Een jaar of drie later, Wouter Bos is dan minister, wordt RTL Z door de Financiën- voorlichters benaderd met de vraag of ‘het aanbod nog steeds staat’. Als het antwoord positief is, wordt het aan Bos voorgelegd. Hij heeft er geen bezwaar tegen. Bij de RTL- redactie werken inmiddels twee oud-collega’s van Financiën. Pieter Klein is adjunct-hoofdredacteur en Kees Berghuis, de oud-politiek assistent van Gerrit Zalm, hoofd van de Haagse redactie. In het overleg dat op enige afstand van Nieuwspoort en het Plein wordt gevoerd, schuift ook Frits Wester aan. Uitgelegd wordt dat de kans groot is dat de minister een uitnodiging voor een wekelijks gesprek bereid is te aanvaarden. Het moet dan wel gaan over zaken die in de portefeuille van de minister van Financiën zitten. Het mag geen concurrent worden van het wekelijks interview met de minister-president, geen gesprek waarin de minister van Financiën gevraagd wordt te reageren op de algemene politieke situatie, of op uitspraken van andere bewindslieden. Ter versterking van die gedachte zou de staatssecretaris, dan Jan Kees de Jager, de minister bij diens afwezigheid moeten vervangen. Wester sputtert nog even tegen. “Je kan toch niet aan de actualiteit voorbijgaan?” Maar Financiën gaat daar niet in mee. Het gesprek leidt tot een schriftelijke uitnodiging aan Bos, die met een positief advies aan hem wordt voorgelegd. De minister aarzelt enkele weken, zo lang zelfs dat ze zich bij RTL afvragen of ‘deze vogel ooit gaat vliegen’. Maar in het voorjaar van 2008 is het dan zover. Sindsdien is het een vast onderdeel van de programmering van RTL Z op dinsdagmiddag.

Naar eigen media Rondom de eeuwwisseling, mede bevorderd door de ontwikkelingen in de media, groeit de gedachte dat de overheid zijn eigen informatiekanalen op poten moet zetten. ‘Wallage’ neemt er in zijn rapport, dat in 2001 verschijnt, een lange aanloop voor. Op tal van plaatsen wordt in het rapport de betekenis van vrije, onafhankelijke media, benadrukt. De grote aanwezigheid van prominente (ex-)vertegenwoordigers van de pers in de commissie-Walla- ge is hieraan ongetwijfeld debet.7.36 Maar uiteindelijk wordt er toch een draai gemaakt. “Zeer veel van de berichtgeving bereikt de burger via de onafhankelijke media. De invloed die de onafhankelijke media hebben op de oordeelsvorming van de burger, mag niet onderschat worden. Des te belangrijker is dat de burger erop kan vertrouwen dat de berichtgeving die hem via de media bereikt, correct is. In een situatie van verscherpte concurrentie kan de juistheid van de berichtgeving onder druk komen te staan.”14 7.37

14 Cursivering van de auteur 222 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

De commissie wijst op de terughoudendheid die in de overheidsvoorlichting wordt betracht. Zonder aan de betekenis van parlementaire goedkeuring iets af te willen doen, onderkent zij dat de samenspraak van de politiek met de samenleving inmiddels meerdere dimensies kent. “Dankzij het hoge tempo en de intensiteit van de nieuwsvoorziening start het maatschappelijk debat over een beleidsvoornemen meteen nadat publicatie van dat voornemen heeft plaatsgevonden. Er is geen sprake van dat bijvoorbeeld pressiegroepen met hun inbreng zouden wachten tot het afrondende debat in het parlement heeft plaatsgevonden. Integendeel: veel pogingen de publieke opinie te beïnvloeden worden ingegeven door de wens het parlement corrigerend te zien optreden ten opzichte van het voornemen van de regering.”7.38 Bewindslieden moeten in de gelegenheid zijn daar hun opvattingen tegenover te stellen. Uiteraard kunnen zij dat doen op uitnodiging van de media zelf en kunnen zij in spreekbeurten ook reageren op de inzichten van de andere partijen in het maatschappelijk debat. Maar dat biedt niet altijd voldoende soelaas, zoals minister Tineke Netelenbos heeft ondervonden met het rekeningrijden (1999-2001). De ANWB en De Telegraaf zijn daartegen voluit in verzet gegaan. De andere media staan erbij en kijken ernaar. Zij voelen zich niet geroepen de op zijn minst gekleurde voorstelling van zaken te corrigeren. ‘Wallage’ verwijst niet expliciet naar deze hoogoplopende hetze, maar hij klinkt wel door in het voorstel de Principia wat offensiever uit te leggen. “De burger heeft er naar het oordeel van de Commissie namelijk recht op zowel de inhoud van de voornemens als de motieven van de regering te kennen. Waar de burgers, via nieuwsvoorziening én betaalde informatie door de critici van het beleid ruimhartig van contra–informatie worden voorzien, is het niet meer dan redelijk dat ook de regering in dit stadium van de beleidsontwikkeling alle informatiekanalen kan gebruiken.”7.39

Het betoog eindigt met de aanbeveling dat Voorlichting over niet aanvaard beleid mag, mits: • Informatie feitelijk van aard en zakelijk van toon is; • De overheid herkenbaar is als afzender; • Inhoud van het beleid centraal staat, en niet de bestuurder; • Er gecommuniceerd wordt in redelijke verhouding tot anderen (proportionaliteit) en • Duidelijk wordt aangegeven in welke fase het beleid zich bevindt en hoe het verder gaat.7.40

Niet veel later wordt deze aanbeveling in de Principia, de uitgangspunten van overheidscommunicatie, definitief verwerkt.15 7.41

Een van de vernieuwingen waar ‘Wallage’ de aanzet toe geeft, is de ontwikkeling van een eigen ‘portal’ voor overheidscommunicatie. Binnen de VoRa wordt in die tijd al lange tijd gesproken over een website voor Postbus 51, naast de websites van de verschillende departementen. De werkgroep die zich daarmee bezighoudt, krijgt de opdracht ook uitwerking te geven aan de ‘portalsite’. Uitbouw van de Postbus 51-website is daarbij geen optie. Postbus 51 is opgericht om vragen van burgers te beantwoorden over reeds aanvaard beleid, niet over beleid in ontwikkeling. Het is de bedoeling dat de portalsite dat wel gaat doen en als koepel fungeert van de departementale websites.

15 Zie daarvoor Hoofdstuk 3 – Het normenkader De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 223

Bij de nieuwe portalsite moet rekening gehouden worden met de reeds bestaande website, www.overheid.nl, die onder verantwoordelijkheid van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks relaties (BZK) is opgezet. Ook deze site heeft het karakter van een portalsite. Hoofdmoot vormen de Officiële Publicaties en Bekendmakingen en de Wettenbank. Daarnaast geeft de website toegang tot gemeentelijke regelgeving. Het karakter is heel anders dan wat de VoRa voor ogen staat. Zij is in zekere zin het formele zusje van de website van Postbus 51. Beide bieden informatie over aanvaard beleid. Maar de naam Overheid.nl staat de VoRa wel aan. Er wordt voorzichtig een poging gewaagd de naam over te nemen voor de door de VoRa te ontwikkelen portal. De reactie van BZK is fel. Hoe haalt de VoRa het in zijn hoofd? Samenwerking kan niet aan de orde zijn. De informatie van de gemeente Sneek is belangrijker dan ‘de leutermolen van de RVD’. Tegen deze vooringenomenheid kan de VoRa niet op. De koers wordt gewijzigd. De VoRa concentreert zich vanaf dat moment op de ontwikkeling van de website die uiteindelijk als www.regering.nl zal worden gelanceerd.

Voorafgaand aan ‘Wallage’ heeft de VoRa al gepreludeerd op uitbreiding van de nieuwsvoorziening op internet. In een onderlinge discussie over de relatie met de parlementaire pers is een van de ‘voorlopige conclusies’ dat er aanleiding is op het gebied van het persbeleid een nieuwe richting in te slaan. “Van belang is, dat rechtstreekse informatievoorziening aan het brede publiek, respectievelijk specifieke doelgroepen van het beleid verder wordt geïntensi- veerd. Naast de inzet van de bestaande media wordt daarbij vooral gedacht aan uitbreiding van de voorlichting op internet.”7.42 Financiën is daar met de website over Belasting herziening 2001 al in voorgegaan.

Gedurende de ontwikkeling van www.regering.nl worden er plotseling uit alle hoeken en gaten van de voorlichtingsdiscipline problemen opgeworpen. Daarin blijkt weinig van de eerdere overeenstemming over ‘uitbreiding van de voorlichting op internet’, noch van de herbevestiging ervan in het actieplan-Wallage. Belangrijkste vraagstuk is de vraag wie verantwoordelijk is voor de informatie over het voorgenomen beleid van een minister: de eigen directie Communicatie of de RVD? Er worden daarbij stevige stellingen betrokken. Het zijn reflexen die doen denken aan de bezwaren van voorgangers decennia eerder, met betrekking tot de wekelijkse persconferentie van de minister-president. Ook nu dreigt het belang van de burgers het onderspit te delven ten opzichte van de eigen zendingsdrang van ministers. De VoRa slaagt er uiteindelijk in de bezwaren te ondervangen door een ‘escalatie regeling’ op te stellen. Er komen op www.regering.nl alleen berichten die door het departement zijn aangeleverd en die – na de bewerking door de centrale redactie – nog ter definitieve goedkeuring worden voorgelegd. Bij een conflict over de laatste tekst overlegt de directeur Communicatie van het betreffende departement met de directeur-generaal RVD, op dat moment Gerard van der Wulp. Daar kan iedereen zich in vinden. Er is nooit een beroep op deze regeling gedaan.

De kous is daarmee echter nog niet af. Kort voordat de website in de lucht gaat, verschijnen er berichten in de krant, gebaseerd op anonieme mededelingen die aan directeuren Communicatie worden toegeschreven, waarin de nieuwe website “Van der Wulps Pravda” wordt genoemd. Van der Wulp, enkele jaren later, daarop terugblikkend: “Die antigevoelens 224 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

zijn weggegaan toen zichtbaar werd dat de site helemaal niet eng is, en wel degelijk iets toevoegt.”7.43

De website www.regering.nl is een portalsite. Het biedt algemene informatie van de regering en toegang tot de departementale sites voor de onderwerpen die op hun terrein liggen. Daarnaast blijft ook de website van Postbus 51 bestaan, waar burgers antwoord kunnen krijgen op hun vragen over het bestaande beleid. In 2010 worden al deze websites geïntegreerd in www.rijksoverheid.nl.7.44 Daarmee heeft de Rijksoverheid definitief een eigen kanaal met informatie voor de burgers, dat haar decennialang niet was gegund. Niemand in de media staat er bij stil dat hiermee een grens, die ooit zeer principieel is getrokken, wordt overschreden.

Bloggende en twitterende politici Kennelijk ligt de ontwikkeling van een eigen kanaal op internet voor de overheid in de lijn der verwachtingen. Iedereen wordt in de eerste jaren van het millennium steeds actiever op internet en iedereen gaat er stilzwijgend vanuit dat de overheid in die trend mee gaat. Het zal niet worden begrepen als de overheid in dit opzicht de handen worden gebonden. Politici gaan bloggen, gaan twitteren en niemand die er aanstoot aan neemt als het onderscheid tussen staand beleid of niet aanvaard beleid niet in acht wordt genomen. Of als er iets wordt gemeld dat ‘de postkamer van de Tweede Kamer’ nog niet heeft bereikt.

De meeste bewindslieden blijven in het algemeen overigens zeer terughoudend. Zo ontwikkelt Gerrit Zalm zich na zijn terugkeer bij Financiën in 2003 tot een enthousiast blogger, een hobby die hij is begonnen in het jaar dat hij het VVD-fractievoorzitterschap (23 mei 2002- 27 mei 2003) vervult. Vier, soms vijf keer per week schrijft hij eigenhandig over het werk van de vorige dag, zonder echt inhoudelijk te worden. Hij krabbelt dat midden in de nacht in ballpoint op zijn bekende ‘roze flappen’16 die door een van de woordvoerders worden uitgetikt en op de website worden geplaatst. Het is voor zijn collega’s wel even wennen. Als hij schrijft “vandaag overleg gehad met de minister van SZW”, dan kan de vraag waar dat dan over ging en wat het resultaat was, niet uitblijven. Zo heeft transparantie ook een keerzijde, maar Zalm laat zich hierdoor niet weerhouden.7.45

16 De ‘roze flappen’ van Gerrit Zalm zijn fameus in de communicatie tussen hem en zijn ambtenaren. Vaak noteert hij er vragen op die bij hem opkomen naar aanleiding van mediaberichten. Ze komen ’s ochtends ‘uit de tas’ en ’s avonds gaat het antwoord in notitie-vorm retour. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 225

Marja Wagenaar heeft zich naar aanleiding van de website Belastingherziening 2001 afgevraagd of hiermee de oude – naoorlogse – afspraken niet zijn overtreden. Ze laat de zaak rusten als Roger van Boxtel, de minister van Bestuurlijke Vernieuwing in Paars II, de opmerking wegwuift. Bijna tien jaar later volgt er nog een vergelijkbare oprisping naar aanleiding van de ontwikkeling van www.rijksoverheid.nl, de corporate website die in de plaats komt van www.regering.nl en zestien departementale websites.

NVJ-secretaris Thomas Brüning klaagt over de nieuwe dienst Rijksoverheids Video en Foto. Deze eenheid is opgericht om voor beeld te zorgen voor www.rijksoverheid.nl. De producties worden echter ook breder gebruikt, als videopersberichten. Menig website van (regionale) kranten plaatst ze. Brüning heeft moeite met die producties en diskwalificeert ze als ‘eendimensionaal ophemelen van overheidsbeleid’. In een reactie van het projectteam dat verantwoordelijk is voor de bouw van de nieuwe corporate website wordt gezegd dat hij tegen de verkeerde boom plast. “Wij proberen zelf goede producties te maken, zoals we al decennia persberichten proberen te maken. Soms glijden die een op een in een krant. Nu worden onze videoberichten op vele nieuwssites geplaatst. Het is aan de redactie daarin keuzes te maken. Het is een beetje potsierlijk de camjo’s van de rijksoverheid te verwijten dat ze zulk goed werk afleveren, dat onafhankelijke media daaraan kennelijk niets kunnen toevoegen.” 7.46

Brünings kritiek vindt geen navolging. En daarmee lijkt het verbod op rechtstreekse communicatie van de overheid met burgers over voorgenomen beleid definitief ten grave gedragen. De overheid is vanaf 2010 niet langer afhankelijk van de getrapte communicatie, die haar in 1946 is opgedrongen.

Miscommunicatie De ontwikkeling van eigen media betekent niet dat de overheidscommunicatie aan hen exclusief is voorbehouden. De vrije media blijven hun rol vervullen. Daardoor blijft het ook van belang de verschuivingen in het medialandschap en in het kijken luistergedrag van burgers goed te volgen. Informatie van de overheid kan makkelijk langs de gewenste doelgroepen heen gaan. Dat was bijvoorbeeld het geval tijdens de verkiezingscampagne van 2002. In hoofdstuk 2 is al beschreven hoe het bureau Motivaction de VoRa er fijntjes op wees dat de Paarse partijen vooral voor eigen parochie preekten.

Een ander voorbeeld van langs elkaar heen communiceren is in 2001 al zichtbaar geworden bij de veiling van FM-frequenties. Enkele zenders die al een frequentie hebben, lopen daartegen te hoop. Zij vrezen dat kapitaalkrachtige mediamagnaten hun frequentie zullen kapen. Binnen het kabinet gaan de staatssecretarissen Monique de Vries (VVD, V&W) en Rick van der Ploeg (PvdA, OCW) erover. De PvdA-Tweede Kamerfractie wil niet veilen. Via de ‘traditionele media’ wordt de samenleving af en toe geïnformeerd over de verschillen van inzicht. Ondertussen mobiliseren de diskjockeys Erik de Zwart (Radio 538) en Jeroen van Inkel (Sky Radio) hun luisteraars en roepen hen op Tweede Kamerleden te bombarderen met e-mails. ‘Stop Den Haag/ Stop de veiling’ is het devies. Na verloop van tijd kan Erik de 226 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Zwart, die uitgroeit tot het boegbeeld van de acties, succes claimen. “De politiek geeft gehoor aan de stem van de twaalf miljoen luisteraars, de protestactie van de afgelopen weken en de reacties van luisteraars op internet en rechtstreeks aan Kamerleden hebben voor een ommekeer gezorgd.”7.47 Waar het in dit verband om gaat, is dat de actievoerende diskjockeys hun luisteraars via hun eigen kanalen rechtstreeks weten te bereiken, terwijl de politici – bewindslieden en Kamerleden – hun boodschap via krant en journaal uitdragen. Daardoor communiceerden zij met de ouders van de doelgroep in plaats van met de doelgroep zelf. Nu is een e-mail bombardement een onschuldig actiemiddel, maar het is beter wanneer politici hun best doen om rechtstreeks in contact te komen met de actievoerders.

Een paar jaar later blijken bewindslieden en hun voorlichters nog niet te hebben geleerd van deze ervaringen. In 2007 verzet het Landelijk Aktie Komitee Scholieren (LAKS) zich tegen de ‘1040-uren norm’ in het middelbaar onderwijs. Die norm leidt volgens het LAKS tot te veel nutteloze uren, de vermaledijde ‘ophokuren’. Bij de mobilisatie van de scholieren benut LAKS alle moderne media: sms’jes, videoclips, social media. De minister van Onderwijs communiceert via radio, tv en Tweede Kamer. Die berichtgeving komt op zijn best bij de ouders van de actievoerende scholieren terecht. En of die nog wat over tienerkin- deren hebben te vertellen laat zich raden. Het probleem is niet dat er verzet is tegen het beleid van de overheid, dat is van alle tijden en zal ook niet veranderen, maar de onhandig- heid om met de actievoerders in gesprek te komen. De professionele overheidsvoorlichters moeten zich kunnen inleven in de leefstijlgroepen waartoe de actievoerders kunnen worden gerekend, zodat ze hun ‘opdrachtgevers’ de juiste kanalen kunnen adviseren, waarlangs ze hen rechtstreeks kunnen bereiken.

Zappende en surfende burgers De leefstijlgroepen zijn qua samenstelling geen statisch geheel. Dat is onder meer zichtbaar in de plaatjes die Motivaction schetst. Niet de leefstijlgroepen zelf, ook hun kenmerken zijn constant in beweging. Burgers zijn bijvoorbeeld binnen hun leefstijlgroep steeds minder trouw aan de media. Zij ‘surfen’ en ‘zappen’ dat het een aard heeft. Dat dwingt de overheidsvoorlichter de vinger wat dat betreft stevig aan de pols te houden, zodat daar op het gewenste moment op kan worden ingespeeld. Om nieuwe voorbeelden van miscommunicatie te voorkomen. De resultaten van de tweejaarlijkse tijdsbestedingsonderzoeken ‘Alles over tijd’, die sinds 2006 worden gehouden, kunnen daarbij behulpzaam zijn.7.48

Uit die onderzoeken blijkt dat de gemiddelde burger net geen zeven uur (411 minuten) op een dag aan media besteedt. Ondanks alle veranderingen die zich in de andere vormen van tijdsbesteding voordoen is dit een vrij stabiel gegeven. Daarbinnen doen zich wel verschuivingen voor. Het aandeel televisie blijft weliswaar gelijk (150 minuten), maar het kijkgedrag niet. Het aandeel van internet (van 56 minuten in 2006 naar 104 in 2010) wordt groter ten koste van de kranten (32 minuten). Maar ook binnen het internetgedrag doen zich ingrijpende verschuivingen voor.7.49 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 227

De Stichting Kijk Onderzoek (SKO) verstrekt jaarlijks gegevens over de invulling van die 2,5 uur die burgers gemiddeld per dag tv kijken. Die uren zijn verspreid tussen 6 en 12 uur ‘s avonds, waarbij tussen half 10 en 10 uur de hoogste kijkdichtheid wordt bereikt.

Uit de ontwikkelingen binnen het medialandschap kan worden vastgesteld dat de kranten het bijzonder moeilijk hebben. Hun marktaandeel loopt gestaag terug. Maar als daar verder op wordt ingezoomd is de ontwikkeling voor de kranten nog veel ernstiger dan op het eerste gezicht al leek. De gemiddelde leeftijd van de krantenlezers stijgt. En die behoren gemiddeld genomen ook nog tot een hogere welstandsklasse. Anders gezegd: jongeren lezen, net als mensen die gerekend worden tot de lagere welstandsklassen, steeds minder vaak een krant.

De essentie van deze ontwikkelingen voor de professionele overheidsvoorlichters is, dat zij zich in hun beroepspraktijk niet moeten laten leiden door de kijk-, luisteren oplagecijfers van de verschillende media. Het moet hen gaan om de bereikcijfers: welke groepen worden door welk medium of welke rubriek aangesproken? De actuele gegevens worden binnen DPC bijgehouden met het oog op de plaatsing van de televisiespots. Hun relevantie voor de persvoorlichting is inmiddels minstens zo groot. Ze horen een vaste plek te hebben in de gereedschapskist van de overheidsvoorlichter.

Medialogica en mediacratie De maatschappelijke debatten over de media hebben begrippen voortgebracht als ‘media logica’ en ‘mediacratie’. Binnen de opvatting van medialogica worden politici en media een ‘prisoner’s dilemma’ toegedicht. “Ze zijn niet in staat om zich aan het spel te onttrekken omdat alle anderen er toch aan deel nemen. Tegelijk beseft ieder voor zich wel degelijk de eigen boodschap daarmee soms geweld aan te doen.”7.50 Dat houdt volgens de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling in dat het nieuws steeds vaker wordt gebracht in vormen die hun betekenis niet zozeer ontlenen aan de inhoud van het nieuws, maar eerder aan de specifieke eigenschappen van het medium. De logica van het medium bepaalt in sterke mate de vorm van het publieke debat en beïnvloedt de wijze waarop dit wordt gevoerd.

Mediacratie gaat nog een stapje verder. De dominantie van de media in de samenleving lijkt zo ver te gaan, dat zij de dienst lijken uit te maken. Het suggereert dat iedereen, dus ook de politici, zich daaraan moet onderwerpen.

Max van Weezel en Margalith Kleijwegt hebben met de titel van hun boek ‘Op tv of roemloos ten onder’ tot uitdrukking gebracht hoe medialogica en mediacratie worden ervaren.7.51 Je kunt je er maar beter aan over geven, je kunt je maar beter voegen naar de wensen van de media, want je eraan onttrekken is geen optie. In hun boek praten ze met ‘hoofdrolspelers’ in de mediacratie, met tv-persoonlijkheden die een belangrijke rol spelen in de berichtgeving en in de duiding van politieke ontwikkelingen. Ook komen de ervaringen van enkele ‘slachtoffers’ van de mediacratie aan het woord. Ze zijn veelvuldig op tv geweest, maar desondanks ten onder gegaan. Voor de overheidsvoorlichters bieden de 228 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

woorden van oude rotten als Mies Bouwman, Koos Postema, Sonja Barend en Ton Planken (“Je moet je niet laten afzeiken door Jeroen Pauw”) een beter advies. Hun boodschap is dat ‘het aanzien van het ambt’ moet worden gerespecteerd. Het is het goed recht van media politieke berichtgeving ‘op te leuken’, maar dat betekent nog niet dat je je als politicus gedwongen moet voelen daaraan mee te doen. “De politiek moet de regie terugpakken”, voegen Kleijwegt en Van Weezel daar terecht aan toe.

In zijn boek ‘De littekens van de dag’ biedt Hans Laroes, de oud-hoofdredacteur van het NOS Journaal, ook enig tegenwicht tegen de medialogische en mediacratische journalistiek. Hij bepleit ‘slow journalism’, waarmee hij bedoelt dat de journalistiek terug moet naar de basis. “In een tijd waarin we bedolven worden onder een grote hoeveelheid hooibergen vol informatie, waarin de speld van de werkelijkheid nauwelijks te vinden is, is er een grote behoefte aan de rol van de gids, die de journalist kan zijn. Vaststellen van wat klopt en niet klopt; validatie en verificatie. De journalistiek, zeker in Nederland, heeft hier veel te winnen.”7.52

In dezelfde gedachtegang hebben gekozen politici als spelbepalers van wat er in de samenleving hoort te gebeuren veel te winnen als ze af en toe ook het wapen van de spelvertraging inzetten.‘Slow communication’ dus, zeker als de media op hol dreigen te slaan kan die uitkomst bieden. Als je de bal hebt kan het verstandig zijn, zeker als de tegenpartij een constant hoog tempo aan de dag legt, de bal even rustig in het eigen team rond te spelen. Je komt zo even op adem, de medespelers krijgen de kans hun eigen posities weer in te nemen. De charme van het kluitjesvoetbal van enthousiaste pupillen is groot, maar voor gelouterde professionals geen voorbeeld dat navolging verdient. Van hen mag je een groot spelinzicht, een goede balans tussen versnellen en vertragen, verwachten. De professionele voorlichters dienen hen daarbij vanaf de zijlijn behulpzaam te zijn.

Professionalisering van de dienstverlening Op enig moment zijn de journalisten Frits Wester (RTL Nieuws) en Toof Brader (ANP) bij Financiën te gast in een wat breder werkoverleg van de directie Communicatie. Hoofdonderwerp is de werkwijze van hun redacties en het beleid van hun organisaties met betrekking tot overheidsinformatie. Aan het eind wordt hen gevraagd: “Wat vinden jullie van ons?” “Jullie bellen tenminste terug”, luidt het unanieme antwoord. Enigszins verbouwereerd steken de Financiën-voorlichters het compliment in de zak. Kennelijk is hun ervaring dat dit niet bij elke departement de praktijk is.

‘Terugbellen’ is een vanzelfsprekend onderdeel van het respect dat professionele voorlichters in hun dagelijkse contacten met journalisten aan de dag horen te leggen. Vanuit de overheidsvoorlichting heeft zich in die dagelijkse contacten een professionaliseringsslag voorgedaan. Daarbij is goed gebruik gemaakt van de instrumenten die door de digitalisering zijn aangereikt. Journalisten hoeven niet meer in weer en wind voor gesloten deuren te wachten op de laatste vorderingen van een overleg. Ze worden tijdig per sms en e-mail gewaarschuwd dat de ministerraad, of willekeurig welk overleg, op zijn eind loopt en dat de De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 229

hal van Binnenhof 19 open is. Als bewindslieden dan langs ‘het rode koord’ naar buiten gaan, kunnen ze worden aangesproken. Je moet weten hoe het is geweest om deze ontwikkeling op waarde te kunnen schatten. En je moet op de hoogte zijn van de service die het Witte Huis en het Pentagon media de hele dag door bieden, om te beseffen dat er nog wel wat ruimte voor verbetering is. Eigenlijk dienen er ook bij AZ en andere departementen ‘vaste persruimtes’ te zijn waar journalisten terecht kunnen in afwachting van het moment waarop ze hun vragen aan bewindslieden of voorlichtingsambtenaren kunnen stellen. Of zo’n verdere ontwikkeling zal worden gewaardeerd? Kort na de introductie van het rode koordje in de hal van Binnenhof 19 laat NRC’s Mark Kranenburg weten heimwee te hebben naar het wachten op de stoep van het ministerie.

Een goed gesprek Media hebben dagelijks contact met voorlichters van de overheid. In het merendeel van de gevallen gaat het goed. De informatie wordt uitgewisseld, toegelicht en verwerkt. Meestal is er niets te merken van nerveuze bewindslieden die hun voorlichters op de vingers kijken. Of van even nerveuze redactiechefs die graag een scoop of primeur willen hebben in hun krant of programma.

Af en toe vliegt er iemand uit de bocht, wordt er niet tijdig teruggebeld, komt er een ergernis naar buiten die te lang lijkt te zijn opgekropt. Weinig om je druk over te maken. In elke sector van de samenleving doen zich frustrerende interacties voor. Maar tussen journalisten en voorlichters leiden de teleurstellende ervaringen niet zelden tot uitbarstin- gen, waarin vooral de voorlichters het moeten ontgelden. Zij zijn ‘ingehuurde leugenaars’ die er slechts op uit zijn journalisten op het verkeerde been te zetten. Een functionaris voor wie je geen respect hoeft te hebben. Met name de felheid waarmee de opvattingen worden geuit, wekt de indruk dat er van ernstige misstanden sprake is. Waar ‘Wallage’ het eindrapport de titel ’In dienst van de democratie’ heeft meegegeven, doet de toon van het debat soms vermoeden dat de overheidsvoorlichting in de ogen van de journalistiek eerder een bedreiging vormt voor de democratie. Enige nuchterheid kan geen kwaad.

Professionele voorlichters handelen in het belang van hun ‘opdrachtgevers’. Hun hoofdop- dracht is de ‘klanten’ – de samenleving – zo goed mogelijk te informeren over de inspanningen die de ‘opdrachtgever’ zich in hun belang getroost. De professionele voorlichters doen daarbij een beroep op verschillende soorten ‘samenwerkingspartners’. Daartoe rekenen zij ook de journalistiek. De media zijn daarvoor in beginsel niet opgericht. Zij zien hun rol in de – democratische – samenleving eerder als ‘controleur van de macht’. Maar overheid en journalistiek hebben uiteindelijk met dezelfde burgers te maken. Die willen weten wat hun overheid uit hun naam en in hun belang doet. Binnen de journalistiek vervullen journalisten de rol van ‘projectleider’. Ook zij omringen zich daarbij met ‘samenwerkingspartners’. Het is niet vreemd als zij professionele voorlichters in dat netwerk van ‘samenwerkingspartners’ toelaten. Het kan bijdragen aan het wederzijds respect, dat voor een optimaal resultaat noodzakelijk is. 230 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Door Peter Neijens17 is tweemaal onderzoek gedaan naar wat overheidsvoorlichters en journalisten vinden van bepaalde aspecten van de overheidsvoorlichting. Daaruit blijkt onder meer dat journalisten veel negatiever over voorlichters denken, dan voorlichters over journalisten. “De interactie tussen overheidscommunicatoren en journalisten staat onder druk. Er gaapt een grote kloof tussen journalisten en voorlichters, waarbij vooral journalisten blijk geven van veel onvrede. Journalisten zijn het niet alleen oneens met het feit dat voorlichters naast informeren ook willen beïnvloeden, ze oordelen ook zeer negatief over de wijze waarop voorlichters hun taak uitvoeren en ze zijn ook nog eens erg ontevreden over hun relatie met voorlichters.”7.53

Hoe verbeter je nu de relatie tussen twee beroepsgroepen die dagelijks met elkaar in contact staan, die in belangrijke mate van elkaar afhankelijk zijn? Die voor elkaar een ‘samenwerkingspartner’ horen te zijn? De een beschikt over informatie die de ander graag wil hebben, de ander heeft de ruimte die informatie aan belanghebbenden door te geven. Het antwoord ligt besloten in het respect voor elkaars werk, functie en verantwoordelijkheden. Meer is niet nodig. Meer is zelfs niet gewenst. De voorlichter moet niet op de stoel van de journalist willen zitten, de journalist niet op die van de voorlichter. Maar zelfs als het respect er is kunnen ergernissen niet altijd worden voorkomen. Om die reden stelde de commissie- Paradijs in de notitie over het politieke interview (2000) voor om regelmatig ‘een goed gesprek’ te organiseren. “Het loopt nu niet echt lekker”, zo wordt in die notitie vastgesteld. “Hoe breng je hier verandering in? Niet door juridische reglementen, zelfs niet door ongeschreven codes. Het onderhandelen alleen al daarover is onbegonnen werk. Alleen een goed gesprek in een ontspannen sfeer kan de bewolking boven de omgang tussen politiek en journalistiek doen opklaren. Een goed gesprek, waarin wederzijdse ergernissen op rustige wijze worden besproken. Waarin bereidheid wordt getoond naar elkaars argumenten te luisteren. Is één gesprek genoeg? Natuurlijk niet. Er is periodiek enige reflectie nodig op de onderlinge interactie.”7.54

Een serieuze reactie op het voorstel is er nooit gekomen. Rutger van Santen, vele jaren PPV-voorzitter, heeft het standpunt gehuldigd dat de PPV te divers van samenstelling is om een goede gesprekspartner voor de VoRa te kunnen zijn. De RVD heeft regelmatig contact met de top van de PPV en van de Vereniging Verslaggevers Koninklijk Huis, die in 2002 van de grond is gekomen. Het zijn ongetwijfeld nuttige gesprekken over aanstaande media- events. Het heeft in ieder geval het onregelmatig opstekende misbaar over ‘door de RVD opgelegde mediacodes’ niet kunnen voorkomen. Dat periodieke goede gesprek kan dus nog steeds een functie vervullen.

17 Peter Neijens is hoogleraar Media and Persuasion aan de Universiteit van Amsterdam De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 231

Nabeschouwing Anno 1995 zijn in de relatie tussen overheid en media de kenmerken die er direct na de Tweede Wereldoorlog in zijn aangebracht nog volop aanwezig. Over voorgenomen beleid wordt niet rechtstreeks met de samenleving gecommuniceerd. De communicatie verloopt getrapt. Het zijn de dagbladen, dominant in het medialandschap van die tijd, die hun abonnees informeren over nieuwe voorstellen van de regering. De spelregels voor de media zijn beperkt. Zij betreffen vooral het embargo dat vaak aan nieuwe regeringsstukken is verbonden. Uit respect voor het recht van de Tweede Kamer om als eerste te worden geïnformeerd, mag pas tot publicatie worden overgegaan als de documenten daar bij de postkamer zijn aangeleverd. Voor de Prinsjesdagstukken geldt een iets afwijkend regime. Er mag pas worden gepubliceerd als de Troonrede is uitgesproken en als de Rijksbegroting officieel aan de Kamer is aangeboden.

De belangrijkste vernieuwing die zich in het samenspel met de media sinds de Tweede Wereldoorlog voordoet is de introductie van de wekelijkse persconferentie van de minister- president. De eerste wordt in januari 1970 gehouden. Op de achtergrond hiervan speelt onder meer de ontwikkeling van televisie, die geleidelijk aan de hegemonie in het medialandschap naar zich toe trekt. De wekelijks stroom van perscommuniqués aan de Tweede Kamer en aan de pers, en de wekelijkse ‘broodjeslunch’ van de departementale directeuren Voorlichting zijn spin-offs van de wekelijkse persconferenties. Net als die persconferenties blijken het blijvertjes in de praktijk van de overheidsvoorlichting.

Vanaf 1995 stijgt het tempo van de veranderingen in de relatie tussen overheid en media. Daar zijn verschillende oorzaken voor. Het medialandschap gaat ingrijpend op de schop. Burgers verdelen hun aandacht al zappend over het grotere aanbod van televisiezenders. Nieuwe media, internetwebsites, social media, trekken veel belangstelling, mede omdat computers en smartphones steeds gebruiksvriendelijker worden. In die ontwikkelingen zien de kranten hun oplages dalen. Het lezersbestand vergrijst, jongeren blijven liever via tv en internet op de hoogte van de belangrijkste gebeurtenissen. In die cocktail van ontwikkelingen komen begrippen op als ‘medialogica’ en ‘mediacratie’. Waarmee het belang van media in de samenleving anno 2010 tot uitdrukking komt.

Voor de professionele overheidsvoorlichters als ‘projectleider’ hebben deze ontwikkelingen grote invloed op hun werk. De rol als intermediair tussen ‘opdrachtgevers’ en ‘klanten’ verandert niet. Ook de relatie met ‘samenwerkingspartners’ verandert niet fundamenteel. Zij blijven behulpzaam bij het overbrengen van de boodschap van de ‘opdrachtgevers’ naar de ‘klanten’. Maar de gereedschapskist krijgt een heel andere inhoud.

De belangrijkste verandering sinds 1995 is de ontwikkeling van eigen media, waarmee de overheid rechtstreeks met burgers in contact kan treden. De getrapte informatie over nieuw beleid, die de overheid jarenlang is opgedrongen geweest, heeft plaats gemaakt voor informatieverstrekking via de websites van de overheid. 232 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

De wijze waarop de media invulling geven aan hun rol en hun ‘opdracht’ is evenzeer veranderd. Binnen hun programma-aanbod is nog steeds plaats voor politici en overheidsfunctionarissen. Veel programma’s bieden zelfs aantrekkelijke platforms voor politici om hun denkbeelden te ontvouwen. Hoofddoelstellingen van die programma’s zijn echter allereerst een zo aantrekkelijk mogelijk programma te maken voor de kijkers, de luisteraars, de lezers. De uitnodiging aan politici of overheidsfunctionarissen is bedoeld om bij te dragen aan die aantrekkelijkheid. Dat is niet helemaal hetzelfde als een ingewikkelde politieke boodschap over het voetlicht brengen.

Parlementaire journalisten en overheidsvoorlichters zijn ‘samenwerkingspartners’. Hun samenwerking gaat echter niet altijd van harte. Over en weer doen ze daar stevige uitspraken over. Meer respect voor elkaars werk, een wat grotere waardering voor elkaar, kan tot betere resultaten van hun samenwerking leiden. Een periodiek goed gesprek over de ervaringen met elkaar, over de ergernissen die wederzijds in de samenwerking worden opgedaan, kan daaraan bijdragen. Hun ‘klanten’ zullen daar geen bezwaar tegen hebben. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 233 Overheids communicatie en ICT In de rol van regisseur en 8samenwerkingspartner De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 235

Over dit hoofdstuk

Het tweede Paarse kabinet maakt zich in 2001 op voor belangrijke ontwikkelingen die in het nieuwe millennium worden verwacht. Er verschijnen bijna gelijktijdig rapporten over ICT en overheid en over de toekomst van de overheidscommunicatie. Die rapporten kennen een behoorlijke overlap. De digitale vaardigheid van de overheid dient onder meer tot uitdrukking te komen in het benutten van de digitale mogelijkheden in de communicatie met de samenleving. De ICT en de vernieuwing van de overheidscommunicatie gaan gelijk van start. De vorderingen gaan echter niet gelijk op. In dit hoofdstuk wordt in het bijzonder gekeken naar de ontwikkeling en inzet van ICT in de communicatie. Ingezoomd wordt op de gelijktijdige bouw van www.rijksoverheid.nl en van Rijksportaal. Bij de eerste hebben de overheidsvoorlichters de regie. Bij Rijksportaal ligt de regie bij BZK en zijn de overheidsvoorlichters ‘samenwerkingspartner’. De vergelijking biedt zicht op de succes- en faalfactoren van de ICT-ontwikkeling binnen de overheid. 236 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 237

Inleiding

Overheid en ICT hebben een slecht huwelijk. Met enige regelmaat wordt deze stelling betrokken als er opnieuw een ICT-project van de overheid is vertraagd, uit het budget gelopen, of volledig mislukt. Die constatering is om twee redenen pijnlijk. Allereerst hebben de Rijksoverheid en alle andere overheden zich volledig afhankelijk gemaakt van de digitalisering. De verbetering van de dienstverlening tegen beduidend lagere kosten, die wordt nagestreefd, is volstrekt onhaalbaar zonder digitale hulpmiddelen. Daarnaast gaat het ook om het vertrouwen van burgers in het vermogen van hun overheid om de eigen bedrijfsvoering op orde te krijgen. Nieuwe, verbeterde dienstverlening is om de haverklap aangekondigd, maar als de opleverdatum nadert moet niet zelden een vertraging worden gemeld. Vanuit de invalshoek van de overheidscommunicatie zijn die teleurstellende ervaringen van belang. De overheidsvoorlichters zijn er net als anderen slachtoffer van. Hun gereedschapskist bestaat immers uit tal van digitale hulpmiddelen. Daarnaast worden zij ermee geconfronteerd dat de trage vorderingen van de digitalisering bij de overheid het publiek vertrouwen aantast. Heeft de overheid haar bedrijfsvoering wel op orde, is de vraag die menigmaal aan hen wordt voorgelegd. Het antwoord moet van andere echelons binnen de overheid komen. Maar actief meedenken over de oorzaken en meehelpen aan de oplossing van de achterliggende problemen, kan geen kwaad. Het voorkomen van herhaling van incidenten, die veel aandacht krijgen in de publiciteit, past in de professionele instelling van voorlichters.

In het model van overheidscommunicatie worden professionele voorlichters in de rol van ‘projectleider’ bijgestaan door tal van ‘samenwerkingspartners’. Inhoudelijk ondervinden zij de medewerking van hun collega’s op de beleidsafdelingen. Bij het slaan van een brug tussen hun ‘opdrachtgevers’ en de ‘klanten’ wordt een beroep gedaan op onder andere de journalistiek. In hun dagelijkse werkzaamheden zijn ze steeds afhankelijker geworden van digitale hulpmiddelen. Traditionele hulpmiddelen als potlood en papier, telefoon, telex en telefax zijn daardoor naar de achtergrond gedrongen of soms zelfs helemaal uit beeld verdwenen. De afhankelijkheid van de ‘samenwerkingspartners’ in de ICT is enorm groot geworden. Zij zijn verantwoordelijk voor ‘het hoe van de automatisering’, daar ligt hun expertise. Als belangrijke afnemer van hun diensten bepalen voorlichters mede ‘het wat van de automatisering’. De rolverdeling is duidelijk. Het terrein van samenwerking is echter niet alleen nieuw maar ook nog eens volop in beweging. Daardoor is het moeilijk de beste vormen van samenwerking te vinden.

De eerste avances De Paarse coalitie onderkent op de drempel van het nieuwe millennium de betekenis van de ICT-ontwikkeling. Minister Roger van Boxtel krijgt naast het Grote Steden- en Integratiebeleid ook expliciet overheidsinformatiebeleid onder zijn hoede. Hij maakt de eerste bewuste avances en streeft een bewuste relatie na die moet leiden tot de ontwikkeling van de e-Overheid, binnen het Rijk en daarbuiten. Om hem daarover te adviseren stelt 238 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

hij de commissie-Docters van Leeuwen1 in. De commissie onderkent anno 2001 dat er binnen de overheid al tal van digitaliseringsontwikkelingen gaande zijn. “De overheid heeft gebruik gemaakt van de toegenomen ICT-mogelijkheden door te investeren in het automatiseren van werkprocessen en het verstrekken van elektronische informatie via websites. Er zijn grote informatiesystemen gebouwd en veel routinewerk is geautomatiseerd. Het internet wordt volop gebruikt in ambtelijke organisaties en het emailverkeer tussen ambtenaren onderling en met burgers is sterk toegenomen. Er is een centrale toegang tot overheidsinformatie via www.overheid.nl en er vinden discussies plaats. Naar schatting heeft driekwart van alle Nederlandse overheidsorganisaties een eigen website.”8.1 Het mag echter van de commissie allemaal in een wat hoger tempo, een slagje ambitieuzer en wat samenhangender. “De commissie doet een aantal aanbevelingen die tot nieuwe relaties tussen burgers en overheid moeten leiden en tot een nieuwe overheidsorganisatie. Zo moet de fysieke, intellectuele en financiële toegang van burgers tot de informatiemaatschappij worden gegarandeerd, zodat zij hun rol daarin kunnen vervullen. Als deze aanbevelingen worden overgenomen kan de sluipende crisis worden gestopt en wordt de noodzakelijke basis gelegd voor een gezonde samenwerking tussen burgers en overheid in de informatiemaatschappij.”8.2

Overheid begint met een achterstand In weerwil van de waarneming van de commissie-Docters van Leeuwen loopt het Rijk rond de eeuwwisseling met zijn ICT-voorzieningen fors achter op de samenleving. Anno 1999 is – in ieder geval bij Financiën – de spreiding van computers gelimiteerd, is het netwerkpro- gramma gebrekkig, zijn het besturings- en office-programma nietup-to-date en is aansluiting op internet slechts mogelijk via enkele ‘stand alone’ machines van medewerkers die de website verzorgen. Financiën heeft een voor die tijd redelijk verzorgde website en onderscheidt zich daarmee van veel andere departementen. Alle brieven, beleidsvoorstellen en wetsontwerpen die bijvoorbeeld aan de Tweede Kamer worden verstuurd, zijn goed geordend op de website terug te vinden. Maar vanaf de werkplek kan geen enkele Financiën- medewerker erbij.

De nieuwe secretaris-generaal die in het voorjaar van 1999 bij Financiën aantreedt heeft snel door dat de ICT-voorzieningen zijn achtergebleven en zet een inhaalprogramma voor de kantoorautomatisering in. Binnen twee jaar heeft Financiën de achterstand ingelopen. Dat kan dan nog niet gezegd worden van de Belastingdienst. Net als het kerndepartement met de website loopt ze dankzij de belastingdiskette aardig in de pas wat betreft de dienstverlening aan burgers. Maar voor de eigen medewerkers blijft het lang onmogelijk te e-mailen. De aanbevelingen van de commissie-Docters Van Leeuwen richten zich op nieuwe verhoudingen tussen overheid, burgers en bedrijven. Van Boxtel, een minister van D66-huize, stimuleert op basis daarvan activiteiten om de dienstverlening aan burgers te vernieuwen, maar ook om de bedrijfsvoering binnen het Rijk met behulp van ICT te verbeteren. Voor de

1 De commissie-Doctors van Leeuwen heet voluit ‘Eenmalige Adviescommissie ICT en Overheid’. In september 2001 brengt zij rapport uit. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 239

communicatiediscipline is met name de aanbeveling van ‘Docters van Leeuwen’ van belang, waarin wordt gesteld dat “alle overheidsinformatie dient te worden gepubliceerd op het internet, ondersteund door een veelheid aan publieke zoekmachines en helpdesks met dezelfde functionaliteit.”8.3

Commissie-Wallage Gelijktijdig met de commissie-Docters van Leeuwen ontwikkelt de commissie-Wallage vergelijkbare aanbevelingen voor de overheidscommunicatie, waarin een grote rol wordt toegekend aan ICT. Zo worden de nieuwe mogelijkheden van openbaarmaking van beleidsvoornemens, onder meer ten behoeve van interactieve beleidsvorming, nadrukkelijk in beeld gebracht.8.4 ‘Docters van Leeuwen’ spreekt van alle overheidsinformatie ‘op internet’, centraal toegankelijk via www.overheid.nl. ‘Wallage’ koppelt er een doelstelling aan. “De onderlinge samenhang van de verschillende onderdelen van het regeringsbeleid kan alleen duidelijk worden als de informatie gebundeld vanaf één (regerings)site wordt aangeboden.”8.5 Bovendien schetst ‘Wallage’ enkele perspectieven. “Dagelijkse ‘e–zines’ met het actuele nieuws zijn een onmisbare aanvulling op de nieuwsvoorziening via de website. Ook informatie van de wekelijkse persconferentie van de minister–president zou naar het oordeel van de Commissie via de regeringswebsite beschikbaar moeten zijn.”8.6 Die aanbevelingen vallen bij de VoRa in vruchtbare bodem.

De commissie-Wallage begrijpt dat ambities niet gratis zijn. Ministeries moeten hiervoor genoeg mensen en geld krijgen, beveelt zij aan.8.7 “De invoering van de zestien aanbevelingen kan niet zonder een investering van 0,5 miljard gulden per jaar.”8.8 In feite bevindt het Rijk zich in een structurele bezuinigingsoperatie. De middelen lijken onder Paars II wat ruimer dan in de jaren daarvoor, er wordt zelfs gesproken van ‘over de plinten klotsen’ van overheidsgeld, maar dat neemt niet weg dat de hand op de knip wordt gehouden. Sterker nog, tot dan toe lopen – ondanks de enorme potentie van de digitalisering – alle ICT- projecten gewoon mee in de bezuinigingsoperatie volgens de kaasschaafmethode. De oproep van ‘Wallage’ wordt genegeerd. Maar de houding van de regering verandert op basis van de adviezen van ‘Docters Van Leeuwen’ en ‘Wallage’ wel. Het kabinet-Balkenende II (2003-2006) onderkent dat er niet bezuinigd moet worden op ICT, maar dat er met behulp van digitalisering heel veel op tal van onderdelen van de dienstverlening en de bedrijfsvoering van het Rijk kan worden bezuinigd. “Een takenoperatie, waarin regelgeving, staand beleid en organisatie van de rijksdienst ter hand worden genomen, is nodig. (.) Bij de uitvoering van de rijkstaken zal meer en beter gebruik worden gemaakt van ICT.”8.9 Het is voor alle onderdelen van de overheid het signaal om de ontwikkeling van de ICT- ondersteuning bij beleidsontwikkeling en dienstverlening te versnellen. Helaas is de coördinatie ervan gebrekkig. De gevolgen daarvan worden jaren later zichtbaar.

Bezuinigen met behulp van ICT De aanbevelingen van de commissies-Docters van Leeuwen en -Wallage zijn voor de VoRa allereerst een bevestiging dat de departementen met hun websites op de goede weg zijn. De 240 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

uitwerking van de aanbevelingen van met name de commissie-Wallage geeft daaraan vanaf het najaar van 2001 een verdere impuls.8.10 Zo krijgt de ontwikkeling van een eigen ‘portal’ voor overheidscommunicatie2 een duwtje in de rug. Minstens zo belangrijk is de impuls aan de reeds bestaande VoRa-werkgroep Gemeenschappelijk Webbeleid. De departementale webmasters pakken met elkaar constructief de uitdagingen op, die door de commissies zijn aangereikt. Hun samenwerking wordt intensiever. Enthousiast wordt gezocht naar gemeenschappelijke antwoorden voor gemeenschappelijke vragen. Het grotere belang van hun werk wordt uitgedrukt in een nieuwe naamgeving: de Commissie Nieuwe Media (CNM).

De opeenvolgende regeringen-Balkenende zien zich gedwongen steeds nieuwe bezuinigingsoperaties aan te kondigen. De communicatiediscipline wordt daarbij niet ongemoeid gelaten. Binnen de VoRa vinden de directeuren Communicatie elkaar in deze situaties al snel in een gemeenschappelijke aanpak. Wanneer de bezuinigingen op communicatie uitsluitend binnen het domein van de departementen worden doorgevoerd, het gaat om 25 tot 30 procent van het budget, zal er een algehele kaalslag plaatsvinden, waar de burger als klant en de politieke leiding als opdrachtgever niet echt gelukkig van zullen worden. De SG’s accepteren steeds de VoRa-lijn waarin de belofte is verwerkt dat een vergroting van de gemeenschappelijke activiteiten de vermindering van departementale inspanningen compenseren. Per saldo hoeven klant en opdrachtgever daar niet minder van te worden.

Om strategische redenen bevordert de VoRa de instelling van ‘brede commissies’ om het draagvlak voor eventuele vernieuwingen te versterken. Binnen het kader van de rijksbrede takenanalyse, die het kabinet-Balkenende II (2003-2006) in het streven naar een ‘Andere overheid’ stimuleert, wordt in 2004 de Gemengde commissie communicatie (verder de commissie-Wolffensperger) ingesteld. Die brengt in mei 2005 zijn eindrapport ’50 aanbevelingen voor communicatie met en door een Andere Overheid’ uit.8.11 Bij het aantreden van het kabinet-Balkenende IV in 2007 luidt het motto van de bezuinigingsoperatie ‘Vernieuwing Rijksdienst’. De operatie is gebaseerd op het rapport ‘De verkokering voorbij’, dat door de SG ’s aan de vooravond van de kabinetsformatie is uitgebracht. Naar aanleiding daarvan wordt door het Secretarissen-Generaal Overleg (SGO) en VoRa de Taskforce Invulling taakstelling communicatiediscipline opgericht. Voorzitter wordt Wim Kuijken, op dat moment tevens voorzitter van het SGO.

‘Wolffensperger’ bouwt nadrukkelijk voort op ‘Wallage’. De commissie onder leiding van oud-NOS-voorzitter Gerrit Jan Wolffensperger stelt vast dat wel aan de uitvoering van het actieplan-Wallage is begonnen, maar dat die nog niet erg is gevorderd. “De commissie dringt aan op het voortvarend en snel implementeren van de aanbevelingen van de commissie-Wallage ter zake van transparantie en het openbaar maken van informatie. Zo is de aanbeveling alle beschikbare overheidsinformatie via internet toegankelijk te maken nog niet gerealiseerd. Op het pleidooi ook over niet aanvaard beleid te communiceren wordt in de praktijk nog terughoudend gereageerd.”8.12

2 De ontwikkeling van eigen websites, van eigen kanalen voor de overheidsvoorlichting, is beschreven in Hoofdstuk 7 – Veranderingen in de relatie met de media De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 241

Tussen de vijftig aanbevelingen bevinden zich nadere toespitsingen op de activiteiten op internet. Zo pleit ‘Wolffensperger’ voor het aanbieden van overheidsinformatie in de vorm van dossiers die ‘meegroeien’ en ‘meekleuren’ met de fase waarin de beleidsontwikkeling zich bevindt. “De commissie meent dat zulke dossiers niet eenzijdig mogen zijn: ook de argumenten van tegenstanders moeten, voor zover die aan de overheid kenbaar zijn gemaakt, in het dossier worden opgenomen. Waar nodig kan door middel van links naar de standpunten van andere partijen worden verwezen.”8.13 Daarnaast schuwt de commissie de deelname van ambtenaren aan het publieke debat op internet niet, zij het onder enkele voorwaarden. “Beleidsambtenaren kunnen bijvoorbeeld via voor hen relevante nieuwsgroepen en ‘chatboxen’ op internet zich rechtstreeks mengen in discussies van groepen burgers over bepaalde thema’s. Hierbij is een cruciale randvoorwaarde dat de ambtenaren duidelijk herkenbaar zijn als beleidsambtenaar van een departement. En uiteraard dienen zij te beschikken over de nodige communicatieve vaardigheden.”8.14 Een laatste concrete aanbeveling van de commissie is om in de bestaande media-analyses ook internet (weblogs, nieuwsgroepen) mee te nemen.8.15

Bloggende bewindslieden zijn er al als ‘Wolffensperger’ zijn aanbevelingen doet3. Twitteren schiet pas in het laatste kabinet-Balkenende wortel onder de bewindslieden. Voor bloggende en twitterende ambtenaren in de geest van de aanbevelingen van ‘Wolffensperger’ is het nog wat vroeg. De ambtelijke context biedt daarvoor geen ruimte. De afstandelijke opstelling van topambtenaren ten aanzien van digitalisering speelt hierbij een rol. Onder hen zijn weinig mensen die zelf hun e-mails lezen, ze hebben immers een secretaresse die de mails uitprint. Ook bestaat er onder hen een angst voor ‘het onbekende nieuwe’. Ze kunnen zich er niet overheen zetten, waarbij de dan al grote financiële missers met ICT natuurlijk niet echt helpen.8.16 Om van de risico’s van deelname van ambtenaren aan het publieke debat nog maar te zwijgen. Terwijl politici als Jacqueline Cramer (Milieu, PvdA), Camiel Eurlings (V&W, CDA) en Ab Klink (VWS, CDA) hun ambtenaren oproepen via internet deel te nemen aan het maatschappelijk debat over belangrijke dossiers op hun beleidsterreinen, is het SGO daar lange tijd zeer afhoudend in. Pas medio 2010 gaan ze overstag door in te stemmen met de uitgangspunten onlinecommunicatie die door de VoRa voor rijksambtenaren zijn opgesteld.8.17

De uitwerking van de aanbevelingen van het rapport-Wolffensperger wordt ingehaald door de aankondiging van nieuwe verkiezingen, het wachten op een nieuw kabinet, met naar verwachting een nieuw bezuinigingsprogramma. Anders dan voorgaande keren hebben de secretarissen- generaal zich daar onder leiding van SGO-voorzitter Wim Kuijken goed op voorbereid. In de nota ‘De verkokering voorbij’ wordt de grondslag gelegd voor het programma ‘Vernieuwing Rijksdienst’. Doelstelling van het programma is structurele bezuinigingen op de bedrijfsvoering van het Rijk te bewerkstelligen met een omvang van 750 miljoen euro. Deze taakstelling moet tevens leiden tot twintigduizend minder rijksambtenaren. Een eenmalig budget van 500 miljoen euro is beschikbaar voor de verwezenlijking van alle bezuinigingsprojecten.

3 Zie Hoofdstuk 7 – Van getrapte naar rechtstreekse overheidscommunicatie, veranderingen in de relatie met de media 242 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Ook nu worden de voorlichters niet overgeslagen. De VoRa stelt kort na het aantreden van het kabinet-Balkenende IV weer een brede commissie in, ditmaal uitsluitend bestaande uit ambtenaren. Voor het voorzitterschap wordt opnieuw SGO-voorzitter Kuijken benaderd. Hij leidt de commissie in hoog tempo naar een uitwerking in de vorm van vijf kansrijke projecten, die worden ondergebracht in het programma Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl (ONS).8.18 Drie van de projecten hebben een ICT-component: de rijksbrede corporate site, een rijksbreed intranet en een digitale nieuwsvoorziening.

Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl (ONS)

Op weg naar www.rijksoverheid.nl Tot het najaar van 2008 trekken de departementen en het ONS-projectteam goed met elkaar op. Er wordt over de verschillende onderdelen van de te bouwen website stevig gebrain- stormd. De uitkomsten ervan worden op de hoofdlijnen enthousiast onthaald. Maar dan is het tijd richtinggevende beslissingen te nemen. Daar gaan zich ook mensen mee bemoeien die het gemeenschappelijk denkproces van projectteammedewerkers en departementale specialisten niet hebben ondergaan. Het redactiemodel voor de rijksbrede website is de eerste krachtproef. Er ontbrandt een strijd over wie er beslist over welke tekst waar op de website komt: de nog te vormen centrale redactie of de departementale voorlichters. De tijd van de ontwikkeling van www.regering.nl lijkt teruggekeerd. Met name degenen die niet aan de ontwikkeling van het voorstel hebben meegedaan blijken een ander beeld van de te bouwen website te hebben dan de opstellers ervan. Het projectteam ziet een website voor zich, die informatief is, die erop is gericht antwoord te geven op de vragen die de bezoekers aan de overheid stellen. Om zich daarin te kunnen verplaatsen zijn er zogenaamde ‘persona’s’ ontwikkeld, die staan voor burgers en professionals, die op enig moment iets van de Rijksoverheid willen weten.8.19 Degenen die niet bij de voorbereiding betrokken zijn geweest, hechten meer aan de oude manier van werken, waarbij het zendende belang van departementen en bewindslieden voorop staat.

Het conflict wordt ook deze keer op constructieve wijze beslecht. Het redactiemodel is niet de laatste aanleiding voor hoogoplopende emoties. Gedurende het proces raken steeds meer communicatiedisciplines bij de ontwikkeling van de website betrokken. De departementale ‘voorlichters’, ‘redacteuren’ en ‘webmasters’ vinden het enerzijds spannend mee te werken aan iets nieuws, maar willen anderzijds daarin graag de kroonjuwelen van hun eigen departementale website geïntegreerd zien. Om de inbreng enigszins te coördineren bespreekt het projectteam eerst de verschillende aspecten met enkele betrokken medewerkers van de departementen. Vervolgens komen deze onderwerpen formeel aan de orde in de Commissie Publieks Communicatie en Informatie (PCI) en de Commissie Nieuwe Media (CNM), waarin de departementen zijn vertegenwoordigd door respectievelijk de hoofden Communicatie-advies en de webmasters. Met inachtneming van hun inbreng worden de voorstellen uiteindelijk in de VoRa ter besluitvorming voorgelegd. Op gezette tijden is besloten tot een gemeenschappelijke brainstorm of vergadering van PCI, CNM en VoRa. De emoties worden zo beteugeld en de voortgang wordt erin gehouden. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 243

Rumoer rondom CMS-selectie De tweede krachtproef voor de ontwikkeling van de website is de selectie van een Content Management System (CMS). Het redactiemodel is een onderwerp dat volledig binnen het domein van de voorlichters ligt, maar dat geldt niet voor de machinekamer van een website, het technisch fundament. Daar komen andere disciplines bij kijken.

Tussen het projectteam en de collega’s van de departementen is er geen verschil van mening. Op basis van hun ervaringen met CMS-en van de bestaande websites hebben zij een voorkeur voor een zogenaamd ‘open source’ CMS. Daar komt geen ingewikkelde aanbesteding aan te pas, want die kan zo ‘van internet worden geplukt’. Dat biedt de beste mogelijkheden de ontwikkeling en de aanpassing in eigen kring te laten plaatsvinden. Geen lastige leveranciers om je heen die voor ieder antwoord op een vraag een gepeperde rekening sturen. Die keuze valt na verschillende oriëntaties op het CMS Hippo 7. Een belangrijke hobbel voor de verdere ontwikkeling van de website lijkt begin 2009 genomen.

Kort na het besluit komt er een reactie vanuit de Interdepartementale Commissie Chief Information Officers (ICCIO)4. Zij zijn er verbaasd over dat ze niet betrokken zijn geweest bij de selectie van het CMS. Zij zijn immers verantwoordelijk voor het informatiseringsbeleid van het Rijk. In het gesprek dat volgt botsen twee visies. Bij verschillende departementen, zoals Financiën en BZK, heeft de ICT-directie zich niet met de departementale website bemoeid. Die heeft zijn handen vol aan de ontwikkeling en het beheer van het departementale netwerk. Hun expertise is niet het probleem, die is in voldoende mate aanwezig. Het budget voor een eerste investering in de ontwikkeling van een website is ook niet het probleem. Dat is altijd wel aanwezig. Maar geld voor het voortdurende, noodzakelijke onderhoud en het up to date houden, is er niet altijd. Daarnaast kunnen de ICT-directies niet voldoen aan eisen als 24/7 beschikbaarheid. Belangrijke beslissingen worden immers vaak ’s avonds laat of in de weekenden genomen en die moeten dan wel direct op de website kunnen worden gemeld. Met marktpartijen is het makkelijker zaken doen. Die leveren wel 24/7 beschikbaarheid, constant onderhoud en upgrading van de systemen. Dat zit in de afgesproken prijs verwerkt. Daartegenover staat dat je om de zoveel jaar via een Europese aanbesteding een nieuwe leverancier moet zoeken. Dat is een tijdrovend traject waar je niet altijd gelukkig van wordt. Een meerderheid van de departementen blijkt echter niet met externe leveranciers te werken. Met als gevolg dat aanpassingen aan websites afhankelijk zijn van medewerking van de ICT-afdeling. Die is meestal buiten de normale kantooruren gesloten, ook voor het plaatsen van nieuwe berichten. Publicatie moet dus wachten tot de volgende dag of tot maandag.

In het gesprek met de vertegenwoordigers van het ICCIO geeft het projectteam aan zich van geen kwaad bewust te zijn. Tevens wordt beklemtoond dat het toch niet zo kan zijn dat bijvoorbeeld de besluiten van de ministerraad pas op maandagochtend worden geplaatst,

4 Interdepartementale Commissie Chief Information Officers (ICCIO) is het overlegorgaan van de departementale directeuren ICT 244 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

als ze vrijdagmiddag laat worden vrijgegeven. De discussie wordt uiteindelijk niet hoger opgespeeld. Bij de ontwikkeling van de nieuwe website is erkend dat zowel ‘het hoe’ als ‘het wat’ tot de competentie van het projectteam behoort. Waarmee de weg vrij is de ontwikkeling van de website verder ter hand te nemen. Althans.

De keuze voor CMS Hippo 7 is in het wereldje van de ICT nieuws. Er zijn voorstanders, die blij zijn dat de Rijksoverheid heeft gekozen voor‘open source’. Te vaak werd de voorkeur voor open source slechts in theorie beleden. Maar er zijn ook tegenstanders, die menen dat het Rijk de Europese aanbestedingsregels heeft overtreden. Er komt een brief op poten van secretaris Peter van Schelven van Nederland ICT, de belangenorganisatie van ICT-ondernemingen. Een vervelend gesprek volgt. Van Schelven wil exact weten hoe de keuze tot stand is gekomen en eist alle onderliggende documenten. Bijzonder dreigend is, dat hij keer op keer laat doorschemeren dat, ook al zou Nederland ICT worden overtuigd, individuele bedrijven het Rijk nog steeds een proces zouden kunnen aandoen. Dat kan hij niet verhinderen. Na toezending van de informatie blijft het lange tijd stil. Uiteindelijk komt het bericht dat Nederland ICT de zaak laat rusten.

De aanpassing van het CMS aan de wensen van het projectteam is dan al in volle gang. Daarbij wordt extra nauwgezet gekeken naar de Europese aanbestedingsregels wanneer er mensen of diensten moeten worden ingehuurd. De markt kijkt het projectteam immers op de vingers. De streefdata voor oplevering staan geen vertraging, als gevolg van processen over het niet naleven van aanbestedingsregels, toe. Gelukkig bestaan er op bijna alle terreinen zogenaamde ‘mandjes’ met leveranciers waar het projectteam een selectie uit kan maken. Die mandjes zijn eerder langs de weg van de Europese aanbesteding, waaraan vaak verscheidene departementen hebben deelgenomen, tot stand gekomen. Er moeten weliswaar nog steeds verschillende partijen worden benaderd, maar de administratieve rompslomp is beduidend minder. In goede harmonie werken ‘eigen mensen’ en ‘huurlin- gen’ samen. Ze stimuleren elkaar enorm. Ook de hulptroepen voelen de energie van het unieke project.

Het betere als vijand van het goede In de basisplanning voor de website is een eerste release voorzien in het najaar van 2009. Dat wordt niet gered, tot ieders teleurstelling. Binnen de Stuurgroep voor het ONS-project wordt de vertraging welwillend besproken. Besloten wordt niet langer te gaan voor een 10. Een 6 of een 7 is ook voldoende. Anders wordt het betere de vijand van het goede. Het projectteam sputtert voor de vorm tegen. Daarin zitten geen aanhangers van de ‘zesjescul- tuur’, maar er is begrip voor de meer realistische benadering. In december 2009 wordt een bèta-versie van de website opgeleverd, waardoor betrokkenen en belangstellenden van de verschillende departementen zich beter een beeld kunnen vormen. In het verlengde daarvan wordt een releaseplanning gemaakt. Aan het eind van ieder kwartaal van 2010 gaan steeds enkele departementale websites op in het nieuwe www.rijksoverheid.nl. Het projectteam volgt hierbij de metafoor van een ouderwetse trein: locomotief, eerste coupé, tweede coupé en achterbalkon. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 245

Deze planning geeft enige lucht, maar de spanning blijft. Op twee fronten moet er hard worden gebikkeld om met een mooie website te komen, waarbij ‘front-end’- en ‘work around’-oplossingen die ‘back end’5 zijn aangebracht, niet of nauwelijks merkbaar mogen zijn. Het CMS-ontwikkelteam gaat stevig in de slag met de beheerders van de websites van Algemene Zaken (minaz.nl, regering.nl en postbus51.nl), van OCW, van EZ en van VWS (minvws.nl en minjeugdengezin). Zij zijn de beoogde passagiers van de eerste coupé. Het redactieteam neemt de ‘content’ van de betreffende websites in bewerking.

Bij de technische bouw van de website worden keuzes gemaakt, die tot gevolg hebben dat enkele ‘kroonjuwelen’ van de oorspronkelijke departementale websites zullen sneuvelen. Vanwege het strakke tijdschema is het niet mogelijk ze allemaal in de website op te nemen. Bij de voorbereiding van de eerste release leidt dat al snel tot een conflict over de ‘schoolvakantie widget’ van de OCW-website en het ‘clickable organisatieschema’6 van VWS. De collega’s van die departementen strijden met grote passie voor hun ‘darlings’, maar tevergeefs. Uiteindelijk leggen ze zich bij het vonnis neer, maar pas nadat is toegezegd dat ze op het lijstje komen met verbeterpunten die na oplevering van de site worden opgepakt. Vóór de lancering van www.rijksoverheid.nl is de pagina met de schoolvakanties de meest bezochte. Dat is nadien ook zo. Maar niemand heeft ooit geklaagd over het sneuvelen van de ‘schoolvakantie widget’, waarmee bijvoorbeeld onderwijsinstellingen automatisch de actuele data van de schoolvakanties op hun website kunnen aanbieden.

Bij de oplevering van de teksten doen zich andere problemen voor. Bij de ontwikkeling van het redactiemodel zijn afspraken gemaakt over de presentatie van de informatie. Uitgangspunt zijn de bezoekers, die worden onderverdeeld in publiek, professionals en pers. Zij willen informatie van de Rijksoverheid, maar willen daarbij niet lastig gevallen worden met de indeling in departementen. Te meer niet, omdat die met enige regelmaat op de schop wordt genomen. De informatie moet voorop staan, niet de specifieke afzender. Dus kiest het projectteam voor een indeling naar inhoudelijke thema’s. De basis wordt gevormd door een groot aantal themagroepen met in totaal meer dan 1.100 dossiers. Daar zitten veel dubbelingen in, omdat op veel terreinen meer dan één ministerie actief is. Om de overzichtelijkheid en de toegankelijkheid te verbeteren wil de centrale redactie de themagroepen tot een hanteerbaar aantal terugbrengen en al werkende weg ook het aantal dossiers beperken. Na stevige onderhandelingen met alle departementen komt het projectteam uit op twintig themagroepen. Als de website wordt gelanceerd is het aantal van 1.100 dossiers tot 440 teruggebracht.

5 Front-end: De “voorkant” van de website, datgene wat zichtbaar is voor bezoekers. Back-end: De “achterkant” van de website, de werkomgeving van de webbeheerders. Work around: Letterlijk ‘omleiding’, een ICT-oplossing langs een omweg, niet merkbaar voor bezoekers. 6 Widget – Kleine applicatie die snel toegang geeft tot veelgevraagde informatie. Clickable organisatieschema – Illustratie waarbij door met de muis te klikken op bepaalde onderdelen nadere informatie wordt geopend. 246 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Naast deze reductie vindt er een inhoudelijke kwaliteitsslag plaats. Ook de documenten in de dossiers moeten gericht zijn op de gebruiker en niet de afzender vooropstellen. Alle bij de voorbereiding betrokken medewerkers kunnen zich van harte in deze omslag vinden. Maar als de dossiers gevuld worden, komen er beleidsambtenaren in beeld voor wie deze benadering geheel nieuw is. Zij voelen zich daar dan ook niet aan gecommitteerd. Niet weinigen vragen zich af waar de centrale redactie het lef vandaan haalt om aan hun teksten te sleutelen. De departementale redacteuren staan tussen twee vuren, enerzijds de medewerkers van de centrale redactie en anderzijds de beleidscollega’s van het eigen departement. De opwinding doet later enigszins potsierlijk aan. Zoals eerder de opwinding over de ‘technische hoogstandjes’ van de oude websites, die niet mee mochten verhuizen naar de nieuwe. Maar begin 2010 wordt dat anders beleefd. Mede tegen de achtergrond van de gelijktijdige ontwikkeling naar een ‘shared service center’, waar met ingang van 2011 de redactie en het technisch beheer moeten zijn ondergebracht. Wie kan daarin mee?8.20 De combinatie van spanningen kan eenvoudig tot een complete mislukking leiden. Maar de VoRa en de Stuurgroep, met op enig moment steun van het SGO, houden koers. Ze bieden hun eigen achterbannen geen ruimte voor het loslaten van de ingeslagen weg, zodat alle opgeworpen hindernissen binnen het project moeten worden weggenomen. En dat lukt.

Audit op beveiliging De beveiliging van de website is van het begin af aan een belangrijk aandachtspunt. Al snel is het onderlinge dataverkeer, van de departementen naar het CMS en terug, ondergebracht bij de zogenaamde ‘Haagse Ring’, een beveiligd glasvezelwerk waarin alle departementen met elkaar zijn verbonden. Dat is redelijk eenvoudig. Maar het belangrijkste van een veilig netwerk zijn de ingang en de uitgang. Als daar de aandacht voor de veiligheid niet groot genoeg is, heb je niet zoveel aan de goed beschermde kabels. Garbage in, garbage out7. In de gedachtegang van het projectteam betekent dit dat slechts een beperkt aantal – geautoriseerde – redacteuren van de departementen toegang tot het systeem krijgen. Het projectteam veronderstelt dat het plaatsen van nieuwsberichten en het toevoegen van teksten aan dossiers het werk is van daartoe aangewezen persvoorlichters en communicatieadviseurs. Maar die praktijk blijkt niet overal te bestaan. In enkele gevallen worden administratieve medewerk(st)ers opgegeven als degenen die verantwoordelijk zijn voor het plaatsen van content.

Aan de uitgang, bij de servers waarop de website draait, doen zich ook spanningen voor. Uit het ‘mandje’ van hostingpartijen is uiteindelijk de combinatie van Centric en NXS geselecteerd, met Centric in de rol van ‘hoofdaannemer’ en NXS als ‘onderaannemer’. Op hun servers wordt de website geïnstalleerd. Bij de eerste kennismaking laten deze leveranciers een goede indruk achter. Dat verandert echter als de datum van de lancering van de eerste release dichterbij komt. Afgesproken wordt dat er rond 1 maart een veiligheidsaudit zal

7 Garbage in, garbage out – ook wel GIGO – Een computersysteem dat met onjuiste gegevens wordt gevoed, zal met zekerheid foute resultaten genereren. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 247

worden gehouden door een onafhankelijke partij, het externe bureau Madison Ghurka8. Daartoe moeten medewerkers van dat bureau de kans krijgen in de keuken van de bedrijven te kijken. Zij moeten zich er goed van kunnen vergewissen dat alle beveiligingsaspecten de aandacht krijgen die ze verdienen. Dat stuit op bezwaren bij een van de twee bedrijven waar de hosting is ondergebracht. Later blijkt waarom. Er wordt daar nogal nonchalant met de beveiliging omgesprongen. In een escalatiegesprek wordt beklemtoond dat www.rijksoverheid.nl misschien niet de technisch meest uitdagende website van het land is en waarschijnlijk ook niet snel de meest bezochte zal gaan worden, maar voor hackers attractief is. Zij plaatsen graag een vlaggetje achter de voordeur van dè overheidssite. En gesteld dat koningin Beatrix kort na de releasedatum opeens haar aftreden aankondigt, dan moet het massale bezoek moeiteloos verwerkt kunnen worden. Of anderszins een DDOS-aanval kunnen doorstaan. Ze worden eraan herinnerd dat de chatsessie die Willem-Alexander en Maxima kort voor hun huwelijk zouden hebben door enkele hackers is platgelegd.8.21 Of dit ‘klemmende beroep’ indruk heeft gemaakt, is onhelder. Wellicht is de dreiging dat de hoofdaannemer aansprakelijk wordt gesteld voor eventuele wanprestaties van onderaannemers van meer belang geweest. De leveranciers gaan in ieder geval overstag, voorafgaand aan de eerste release. Bij de volgende releases doen zich opnieuw vergelijkbare problemen voor. Het leidt er uiteindelijk toe dat er afscheid wordt genomen van de onderaannemer.

‘Lekker snel’ Op donderdag 31 maart 2010 moet het gebeuren. Ingetogen meldt het projectteam in een persbericht dat de eerste release live zal gaan en dat daarmee – gelijktijdig – enkele departementale websites uit de lucht gaan. Alle betrokkenen van het hele ONS-project worden uitgenodigd voor ‘pannenbier’, een aan de bouw ontleende traditie om stil te staan bij ‘het bereiken van het hoogste punt’. Met zweet in de handen wordt de website uren voor het feest live gezet en in kleine kring uitgeprobeerd.

Tegen lunchtijd krijgt minister-president Jan-Peter Balkenende op de kamer van DG RVD Henk Brons de primeur. Hij is immers hoofdverantwoordelijke voor de communicatie van de Rijksoverheid. Hij kijkt met belangstelling naar de demonstratie en gaat vervolgens zelf even surfen. Onderwijl krijgt hij enkele specifieke nieuwe puntjes van de website uitgelegd. Als hij op staat, zegt hij: “hij is lekker snel!” En legt vervolgens uit dat voor zijn vrouw en dochter snelheid een belangrijk criterium is voor een website. Het projectteam is opgelucht met dit compliment. De officiële lancering kan met optimisme tegemoet worden gezien.

8 Madison Gurkha – adviesbureau dat organisaties ondersteunt bij het efficiënt identificeren, verminderen en voorkomen van (technische) IT-beveiligingsrisico’s. 248 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Rijksportaal en digitale nieuwsvoorziening9 Bij de bouw van www.rijksoverheid.nl is het projectteam uiteindelijk vrij geweest in de keuze voor een CMS. De vragen over ‘hoe’ de website moet worden opgebouwd en ‘wat’ voor informatie erop moet worden geboden, beantwoordt het projectteam zelf. Er vindt op de werkvloer – eerst in de Lange Houtstraat, later op Buitenhof 34 – een constante uitwisseling plaats van inzichten en ervaringen, tussen het ontwikkelen het redactieteam. De fysieke afstanden zijn kort. En dat is zelfs bij de ontwikkeling van ICT-projecten behulpzaam.

Het programma Vernieuwing Rijksdienst (VRD) kent tal van aspecten. ONS is daarvan een bescheiden hoofdstuk. Veel ambitieuzer is het ICT-hoofdstuk. Daarin zijn meer dan dertig ICT-projecten samengebracht onder de naam Digitale Werkomgeving Rijksdienst (DWR). De verschillende projecten zijn eerder onder Balkenende II gestart, maar niet of nauwelijks tot wasdom gekomen. Ieder kent een eigen beheersorganisatie, waarin steeds dezelfde personen elkaar in een andere rol treffen. De ene keer zijn ze projecteigenaar, de andere keer lid van een klankbordgroep, weer een andere keer lid van de klantenraad. In de praktijk zijn de projecten in een kluwen van organisatorische lijnen verstrikt geraakt. DWR beoogt ze een nieuwe kans te geven. Door deze projecten in een eenduidige en strakke organisatie samen te brengen moeten er wel resultaten kunnen worden geboekt. En moet er ook meer synergie tot stand kunnen komen ontwikkeld. Aan een projectorganisatie, eveneens met de naam DWR, wordt de uitvoering toevertrouwd.

Het concept van DWR is een spin-offvan het gedachte-experiment dat binnen de Rijksgebouwendienst (RGD) is gestart. De RGD wil een programma van eisen opstellen voor een zogenaamde Rijks Werkplek (RWP), waar ambtenaren ongeacht het departement of dienst waartoe ze behoren, zouden kunnen werken. De RGD begrijpt dat het niet alleen om de fysieke werkomgeving gaat. De ICT-faciliteiten zullen een belangrijk element van de RWP zijn. Ze nodigt daarom in de loop van 2006 enkele mensen uit die werkzaam zijn in de sfeer van de bedrijfsvoering en de communicatie, om daarover bij Diner Thuis op de Raamweg in Den Haag te komen brainstormen. Van verschillende kanten wordt in de brainstorm aangegeven, dat de uitkomst niet een lijstje met alle naar voren gebrachte wensen en gedachten kan zijn. De meerwaarde van de brainstorm moet zitten in de samenhang die wordt aangebracht tussen de verschillende wensen. Om tot zo’n samenhang te komen is het nodig een beeld te vormen van de rijksambtenaar, die straks gebruik mag maken van de nieuwe werkplek. Wat verwachten rijksambtenaren in 2012 van hun werkplek? Allereerst kennen zij geen vaste werkplek, althans zij zijn in menig opzicht flexibel. Zij willen thuis en tijdens een dienstreis kunnen werken, zij willen op een ander departement kunnen werken, zij willen onafhankelijk van plaats en tijd kunnen werken. En onder alle omstandigheden willen zij, zodra ze zijn ingelogd, op iedere computer hetzelfde bureaublad zien. Als een soort van dashboard moet dat toegang verlenen tot alle informatie en alle gereedschappen die zij voor hun werk nodig hebben. Alle suggesties binnen deze visie moeten een plaats krijgen en in de juiste

9 Digitale nieuwsvoorziening – ook wel de elektronische knipselkrant genoemd, biedt een overzicht van het belangrijkste nieuws uit dag-, week- en vakbladen. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 249

logistieke volgorde worden uitgevoerd, als ware het een bouwproject. In zo’n concept zijn de DWR-projecten geen verzameling willekeurige projecten, maar bouwstenen voor het plaats-en-tijd-onafhankelijk werken van flexibele ambtenaren.

Niet alle van de oorspronkelijk meer dan dertig ICT-projecten uit het programma Vernieuwing Rijksdienst worden bij DWR ondergebracht. De ontwikkeling van een interdepartementaal intranet – het Rijksportaal –, en van een digitale nieuwsvoorziening worden aan het ONS-project toebedeeld. De uitwerking ervan moet in samenwerking tussen DWR en ONS plaatsvinden.

Vanuit DWR worden de scheidslijnen aan het begin van de samenwerking snel getrokken: “Jullie gaan over het ‘wat’, wij over het ‘hoe’”. Het ONS-team is daar laconiek onder. Het maakt duidelijk geen ambities te hebben in de ontwikkeling van de technische onderbouwing van Rijksportaal. Belangstellend wordt gevraagd wanneer er een CMS beschikbaar is. Dat blijkt, het is inmiddels eind 2008, nog niet op het prioriteitenlijstje van DWR te staan.

Enkele maanden later, binnen ONS wordt inmiddels hard gewerkt aan een zogenaamd ‘functioneel ontwerp’ voor Rijksportaal en de digitale nieuwsvoorziening, blijkt er nog steeds niets aan te zijn gedaan. Inmiddels is het ONS-team bezig met de ontwikkeling van het CMS Hippo 7 voor de rijksbrede website. Aan DWR wordt gevraagd of dat wellicht ook een optie is voor Rijksportaal. Dat zal zo zijn voordelen hebben voor de mensen die ermee moeten werken. Die hoeven zich dan geen twee CMS-en eigen te maken. Concreet wordt voorgesteld ook bij Rijksportaal met Hippo te gaan werken, tenzij daar zwaarwegende bezwaren aan kleven.8.22 DWR neemt het in onderzoek. De uitkomst ervan is dat het inderdaad zou kunnen.

Maanden verstrijken, het wordt september en nog steeds is er door DWR geen CMS geselecteerd, laat staan in ontwikkeling genomen. Dan komt er actie. Over Hippo wordt niet gesproken, wel wordt er een Europese aanbesteding gestart. De uitkomst ervan is dat er slechts één aanbieder is die aan alle eisen kan voldoen. Er is geen andere keuze dan de opdracht aan dat bedrijf te gunnen. Eind maart 2010 is het bedrijf zo ver met zijn voorbereidingen dat begin mei met een testprogramma van Rijksportaal kan worden begonnen. De collega’s van SZW hebben zich daarvoor aangeboden.

Een nieuwe teleurstelling dient zich aan. De servers van het Gemeenschappelijk Dienstencentrum ICT (GDI)10, organisatorisch een onderdeel van het ministerie van Justitie, waarop het net aangekochte CMS is geïnstalleerd, kunnen het aantal mensen dat met de test meedoet, niet aan. En ze blijken al helemaal niet de hoeveelheid bewerkingen aan te kunnen. De servers gaan down. Met verbazing, die langzaam maar zeker omslaat in woede, neemt het ONS-projectteam kennis van het echec. Smalend wordt er tegen elkaar gezegd: ‘wij gaan over het wat, zij toch over het hoe?’ Maar meer dan excuses voor de onderschat-

10 GDI – Gemeenschappelijk Dienstencentrum ICT, leverancier van generieke ICT-diensten van het Ministerie van Justitie 250 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

ting van de omvang van het dataverkeer zit er niet in. Alle doelstellingen van het Rijksportaal-project voor 2010 kunnen worden vergeten.8.23

De DWR-leiding blijft er laconiek onder. “Ach, wat maakt het uit of het wat later komt? Het hele Rijksportaal hoeft toch pas in 2015 te worden opgeleverd?” Het ONS-team ziet het anders. Het wijst op wat er door DWR allemaal met betrekking tot Rijksportaal en de digitale nieuwsvoorziening helemaal niet, veel te laat of uiterst gebrekkig wordt geleverd. “Een normaal bedrijf zou wegens wanprestatie worden aangeklaagd.”

Het maximale dat het projectteam er nog uit weet te slepen is de installatie van Rijksportaal bij Algemene Zaken. De AZ-collega’s hebben zich doelbewust niet als launching customer gemeld. Ze willen niet als eerste de kinderziektes van iets nieuws opvangen. Maar los van alle drukte hebben zij wel de voorbereidingen getroffen voor een vervanging van het eigen intranet door Rijksportaal. Eind 2010, op 23 december, verhuist het AZ-intranet naar Rijksportaal. Het is de enige van de beoogde acht departementen. En redt zo het project van een totale mislukking. Het zal nog enkele jaren duren voordat iedereen is aangesloten.

Communicatie als ‘samenwerkingspartner’ van de e-Overheid

Uitgenodigd in het hart van het ICT-beleid In het model van de overheidscommunicatie zijn de overheidsvoorlichters in het centrum geplaatst. Zij bevorderen de communicatie tussen ‘opdrachtgevers’ en ‘klanten’. Tal van collega’s staan hen daarbij als ‘samenwerkingspartners’ terzijde. Het model is behulpzaam bij het inzoomen op de verschillende onderdelen van het werk. Het risico van het model is, dat politiek en overheid vanuit een ‘communicatiecentrische’ positie worden bekeken. Er zijn echter meer dimensies. Velen binnen de overheid beschouwen de professionele voorlichters als ‘samenwerkingspartners’. Meestal gaat het dan om nieuw beleid – in ieder geval publicitair – succesvol te laten landen. Bij de ontwikkeling van de e-Overheid gaat het verder. Overheidsvoorlichters worden nadrukkelijk betrokken bij de vormgeving ervan. De overlap in de aanbevelingen van de commissies ‘Docters van Leeuwen’ en ‘Wallage’ is daaraan niet vreemd. Communicatie wordt uitgenodigd in het hart van het ICT-beleid.

Meedenken bij Financiën Het pand Korte Voorhout 7 is door Financiën in 1973 betrokken. Zo’n dertig jaar later blijkt het zwaar verouderd. Een van de opvallendste kenmerken ervan zijn de twee postvakjes, boven elkaar, naast de kamerdeuren. Eentje voor de inkomende post, eentje voor de uitgaande post. Die hebben al heel veel eerder hun nut verloren. Omdat ze niemand in de weg zitten kan dat moeiteloos worden genegeerd. Dat geldt echter niet voor de klimaatbe- heersing. In de tijd dat het pand is ontworpen, eind jaren zestig, begin jaren zeventig, is de enorme ICT-ontwikkeling niet voorzien. En ook niet de ermee gepaard gaande warmteaf- gifte van computers, faxapparaten en printers die in dertig jaar tijd het pand zijn binnenge- dragen. Die ontregelt de airconditioning volkomen. Het systeem is echter zo ingebouwd in wanden en vloeren dat een simpele vernieuwing ervan tot een ingrijpende verbouwing De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 251

moet leiden. Mede om die reden wordt besloten het hele pand op de schop te nemen en aan te passen aan de nieuwe tijd.

Uiteraard wordt allereerst aan de ‘bewoners’ gevraagd wat hun wensen zijn. De uitkomst daarvan is teleurstellend. Een meerderheid wil behalve nieuw behang en vloerbedekking eigenlijk alles bij het oude laten. En als er dan toch iets zou moeten veranderen, dan wil iedereen graag een eigen kamer. Met dergelijke opvattingen kan je niet zoveel. Gebouwen gaan ongeveer een jaar of dertig mee, dus moeten niet de bewoners van nu, maar de bewoners van straks bepalend zijn bij de opstelling van het bestek. Er moet een kantooromgeving worden ontworpen, die voldoet aan de eisen van ambtenaren voor de komende decennia. In die geest gaat een team medewerkers met het Project Eigentijds Werken (PEW) aan de slag. De directie Communicatie is er bij betrokken voor ontwikkeling en uitvoering van het communicatieplan. Onderdelen daarvan zijn informele bijeenkomsten die met enige regelmaat worden georganiseerd. Die gaan over de voortgang van het project, maar vooral over nieuwe kantoorconcepten. Om zo de collega’s mee te nemen naar hun nieuwe kantooromgeving, die naar verwachting in de loop van 2008 zal worden betrokken.

De rol van ‘samenwerkingspartner’ van de directie Communicatie beperkt zich niet tot haar traditionele rol. Ze wordt ook intensief betrokken bij de discussies over de nagestreefde vernieuwing van de kantooromgeving. Vanuit deze ‘verantwoordelijkheid’ wordt het concept ‘Bureaublad 2008’ ontwikkeld. De redenering daarachter is het beeld van de ‘ambtenaren bij Financiën’, die in 2008 het vernieuwde pand zullen betreden. Afgaande op tal van ontwikkelingen, maar ook op wensen van politiek en hoogste ambtenarij, mag worden aangenomen dat ambtenaren flexibeler gaan werken. Zij zijn vaker thuis om bij de kinderen te kunnen zijn, zij worden vaker ingezet op interdepartementale samenwerkings- projecten, zij komen vaker in Brussel (EU), maar ook in Parijs (OESO) of Washington (IMF. Wereldbank) of in Oost-Europese landen die tot de Nederlandse kiesgroep11 binnen IMF en Wereldbank behoren. Daarnaast heeft de Belastingdienst een aardig omvangrijk internationaal programma van ‘technische bijstand’. Het liefst willen degenen die buiten de vaste werkplek actief zijn, steeds als zij een computer opstarten en inloggen op het netwerk van Financiën hetzelfde bureaublad zien. Ook willen zij toegang tot dezelfde informatie. Vandaar ‘Bureaublad 2008’. Samen met de ICT-collega’s wordt het concept in oktober 2004 gepresenteerd. Later wordt ook de toegangspas in het concept opgenomen. Die moet niet alleen toegang geven tot het fysieke departement, maar ook tot het virtuele departement. De presentatie mondt uit in de oproep de komende vier jaar intensief te benutten om dit mogelijk te maken door dit concept op te splitsen in verschillende project-onderdelen en die in de goede volgorde te verwezenlijken.8.24

11 Nederland heeft bij de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds een vaste vertegenwoordiger, een bewindvoerder, in het bestuur. Nederland vertegenwoordigt daarin een kiesgroep die verder bestaat uit Armenië, Bosnië en Herzegovina, Bulgarije, Kroatië, Cyprus, Georgië, Israël, Macedonië, Montenegro, Moldavië, Roemenië en Oekraïne. 252 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Het concept biedt ook een perspectief op integratie en samenwerking van de verschillende bedrijfsvoeringsdiensten. Er zou enige synergie ten gunste van het hele departement uit kunnen worden opgewekt. De hogere departementsleiding zit er wat sceptischer in. Slechts 20 procent werkt flexibel, wordt opgemerkt. Om daarvoor nu zo’n hele operatie op je nek te halen, is veel te ambitieus. Daar wordt tegenin gebracht dat wel elke dag een andere 20 procent van de medewerkers buiten de vaste werkplek werkt. Een ander zegt geen zin te hebben ook op zondag de e-mails te openen. Het hoeft niet, wordt daar tegenin gebracht. Wie het niet wil, wacht tot maandag. Maar het is wel prettig als het kan.

Hoe nieuw het voor de overheid ook mag zijn, het concept is afgekeken van grote ondernemingen die anno 2004 al over wereldwijde ICT-netwerken beschikken die plaats-en-tijd-onafhankelijk werken mogelijk maken. Beter goed geplagieerd dan slecht zelf verzonnen, immers.

De denkbeelden achter Bureaublad 2008 worden later ingebracht bij het programma DWR. Ook daar zijn ze enthousiast onthaald. De verwezenlijking laat echter nog op zich wachten.

Interdepartementale ‘samenwerkingspartner’ BZK is vanaf het begin de centrale speler bij de uitwerking van de aanbevelingen van ‘Docters van Leeuwen’, bij de ontwikkeling van de e-Overheid. In veel gevallen heeft zij de regiefunctie op zich genomen. Binnen het eerste Paarse kabinet is minister Roger van Boxtel een enthousiaste aanjager van het benutten van de mogelijkheden van de digitale snelweg. De commissie-Docters van Leeuwen geeft hem het kader voor een samenhangende benadering. Hij verzamelt mensen om zich heen die minstens zo begeesterd zijn als hij. Ze lopen iets voor de troepen uit.

Een voorbeeld daarvan is het project-Ryx, een poging om tot een rijksbreed intranet te komen. Bij de lancering van het plan in 2001 is er bij de meeste departementen nog nauwelijks sprake van een intranet, de gedachtevorming is nog maar net op gang gekomen. Door van bovenaf enigszins dwingend te sturen probeert BZK de ontwikkeling te versnellen. Maar het zaad valt op rotsige bodem. Pogingen de intranetbeheerders, naar het voorbeeld van de VoRa-werkgroep Gemeenschappelijk Webbeleid, bij elkaar te brengen en die gezamenlijk naar de mogelijkheden voor samenwerking te laten zoeken, falen. Wel probeert BZK steun te kopen door een abonnement aan te bieden op OPmaat van SDU, een digitale dienst die toegang biedt tot Officiële Publicaties. “Dan hoeven jullie zelf geen abonnement te nemen”, luidt de toelichting. Menig departement zegt zijn eigen abonnement op. De kater komt later, als BZK in 2003 merkt dat ze een te grote broek heeft aangetrokken. De kosten zijn tweemaal zo hoog als het beschikbare budget. Van de ene op de andere dag horen de departementen dat de stekker eruit wordt getrokken en dat ze weer zelf een abonnement moeten nemen. Het gezag van BZK bij gemeenschappelijke ICT-projecten binnen de Rijksoverheid wordt er niet groter op.

Ryx herleeft wat later in het project Rijksweb. Het gebruik ervan ontwikkelt zich traag. In 2008 wordt het ingevaren in het ONS-project Rijksportaal. De ervaringen daarmee en de rol die BZK daarin heeft vervuld, zijn hierboven beschreven. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 253

Alle overheden worstelen in de eerste jaren van het millennium met het benutten van de mogelijkheden van de digitale snelweg. Het enthousiasme is groot, het besef is breed aanwezig dat hier waardevolle zaken mee te doen zijn en dat er – onder meer – binnen de bedrijfsvoering doelmatigheidswinst valt te boeken. Het bundelen van de krachten om de kansen succesvol te benutten gaat echter moeizaam. De discussies doen denken aan de begintijd van de digitalisering, waarin de ‘gelovigen’ in Tandy, Wang, DOS en Macintosh elkaar naar het leven staan. Ieder is vanuit een eigen oprit op de snelweg gekomen, niet beseffend dat er ook andere opritten zijn. Binnen departementen, gemeenten en andere overheden worden onderwijl vrolijk allerlei systemen en websites ontwikkeld voor gebruik binnen eigen afdeling of dienst. Het perspectief dat die wellicht ooit departementaal of interdepartementaal verbonden moeten kunnen worden, hebben slechts weinigen voor ogen. Het besef dat al die afzonderlijke systemen het samenwerken in de toekomst alleen maar moeilijker maken, ontbreekt geheel.

Nationaal Urgentie Programma wordt Nationaal Uitvoerings Programma Het vierde kabinet-Balkende erkent de problematiek van de divergerende ontwikkeling van de e-Overheid. Op advies van het SGO wordt de aanpak van de automatisering van de bedrijfsvoering van het Rijk toevertrouwd aan de programma’s DWR en ONS. BZK- staatssecretaris Ank Bijleveld-Schouten buigt zich over de problematiek van de e-Overheid in de volle breedte. Energiek probeert zij daar meer structuur en samenhang in aan te brengen. Kort na haar aantreden in 2007 zet zij de oud-burgemeesters Jacques Wallage (Groningen) en Jan Postma (Leiden) aan het werk, mensen die ook de Rijksoverheid goed van binnenuit kennen. Zij brengen inzichten uit eerdere rapporten met betrekking tot e-Overheid samen.8.25

De titel van hun rapport ‘Het uur van de waarheid’ geeft de urgentie aan om de steeds groter wordende divergentie snel om te zetten in constructieve convergentie. De inmiddels door de staatssecretaris geformeerde Regiegroep voor dienstverlening en e-Overheid, waaraan de VoRa deelneemt, bespreekt met instemming het rapport. Met name de urgentie die wordt bepleit, wordt begroet. Heel expliciet komt die urgentie tot uitdrukking in de werktitel van het actieplan dat door de regiegroep wordt opgesteld: ‘het Nationaal Urgentie Programma (NUP)’. “Voor zover het om infrastructuur gaat, krijgt het NUP een verplichtend karakter. Dit moet waar nodig wettelijk worden verankerd.”8.26

Uiteraard is te verwachten dat bij de uitwerking van de aanbevelingen al onderhandelend tussen alle overheidspartijen hier en daar een pink wordt afgeschoten, dat er hier en daar wat wordt afgedongen. Maar als uiteindelijk eind 2008 het resultaat van het overleg wordt gepresenteerd als ‘Nationaal Uitvoeringsprogramma (NUP)’ blijkt er meer te zijn aangepast dan alleen de titel. Achter die ogenschijnlijk minuscule wijziging gaat een hele wereld schuil. Begin 2010 presenteert Docters Van Leeuwen, aan het begin van de eeuw de eerste die een samenhangende visie op ICT binnen de overheid heeft bepleit, een vernietigend rapport over de voortgang van het NUP. Docters van Leeuwen geeft het programma de codekleur rood. “Als de minister niet snel ingrijpt, dreigt er onacceptabel grote schade. De kwaliteit en het imago van het openbaar bestuur zijn in het geding.” Het NUP, dat bestaat 254 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

uit negentien bouwstenen, zes voorbeeldprojecten en vier andere onderdelen, is volgens Docters van Leeuwen, veel te omvangrijk en complex. Ook de samenhang ontbreekt. Een achterliggend probleem is dat het invoeren van allerhande nieuwe dienstverleningsconcepten ingrijpende organisatieveranderingen vergen. Daar hebben overheidsinstanties ondersteuning bij nodig, maar die wordt anno 2010 nog maar mondjesmaat geboden.8.27

De bestuurlijke reactie van BZK is tekenend voor de cultuur binnen het departement. Er wordt toch hard gewerkt, er wordt toch voortgang geboekt, aldus het departement. Het rapport ziet BZK als een steun in de rug om op de ingeslagen weg door te gaan. Zelfs de hele concrete aanbeveling het ambtelijk voorportaal van de bestuurlijke regiegroep op te heffen, wordt genegeerd. In dat ambtelijk voorportaal zijn alle partijen vertegenwoordigd door medewerkers zonder enig mandaat. Alle pogingen van onafhankelijk voorzitter Nico Schoof12 om tot bruikbare voorstellen te komen die aan de bestuurlijke regiegroep kunnen worden voorgelegd, falen. De BZK-collega’s durven geen duidelijke regie te voeren. Ze dragen bij aan een perverse uitvoering van het poldermodel.8.28

Alle overheden worstelen met hun ICT-huishouding, het hele NUP is erop gericht elkaar te helpen door de verschillende voorzieningen op elkaar te laten aansluiten. Om de uitwisseling van informatie horizontaal en verticaal tussen de overheden te bevorderen. Uiteindelijk gaat het erom dat alle overheden hun dienstverlening naar burgers en bedrijven beter kunnen doen. Eigenlijk stelt het NUP gewoon grootschalig onderhoud voor, zodat de verschillende overheden er weer voor een paar jaar tegen kunnen. In de ambtelijke en bestuurlijke regiegroep e-Overheid doen de vertegenwoordigers van provincies, gemeenten en waterschappen het echter regelmatig voorkomen, dat het om wensen van de Rijksoverheid gaat. Op veel onderdelen is hun inbreng ongeveer zo: “mevrouw de staatssecretaris, dit is een belangrijk onderwerp, we willen er graag aan meewerken, maar bij de opstelling van onze begroting hebben we er geen rekening mee gehouden. Dus als u ons financieel tegemoet kunt komen, dan zullen we van harte meedoen.” En dan moet BZK weer ergens geld vandaan zien te toveren.

Bij het streven te komen tot één overheidsloket voor burgers, het voor de VoRa belangrijkste onderdeel van het NUP vanwege de relatie met Postbus 51, komt er nog een andere misvatting bij. In het begin van deze eeuw hebben vele overheidsdelegaties een bezoek gebracht aan New York. Daar zijn ze allemaal gecharmeerd geraakt van het ene servicenum- mer voor alle informatie van de gemeentelijke overheid. Eén van de delegaties is gevormd door de VNG en staat onder leiding van voorzitter Annemarie Jorritsma. Haar pleidooi wordt snel door de regering overgenomen. Informatie wordt overheidsbreed gedeeld en gebruikt, is het devies, waardoor “niemand meer van het kastje naar de muur wordt gestuurd”. Het Klantcontactcentrum (KCC) van de gemeente wordt het portaal voor producten en diensten van de overheid en daarmee samenhangende producten en diensten van de ketenpartners. Net als in New York moeten burgers in de toekomst voor alle vragen en transacties terecht

12 Nico Schoof (D66) is in verschillende plaatsen burgemeester geweest, als laatste in Alphen aan de Rijn. Onafhankelijk voorzitter van de ambtelijke Regiegroep e-Overheid. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 255

kunnen aan de balie in een gemeentehuis, op internet of door te bellen met het Antwoord© KCC in hun gemeente. “De invoering van Antwoord© is een belangrijke stap in het creëren van één uniforme transparante overheid die de burger centraal stelt. Burgers en bedrijven kunnen naar de website van de gemeente surfen, via een 14+netnummer met hun gemeenten bellen of langs gaan bij de fysieke balie in het gemeentehuis. Welk kanaal iemand ook kiest, de informatie die hij krijgt is altijd hetzelfde.”

De misvatting bestaat eruit dat New York zijn burgerloket niet heeft ontwikkeld vanuit de gedachte de dienstverlening aan burgers te verbeteren. De oorsprong ervan is, zo heeft een VoRa-delegatie in het voorjaar van 2002 geleerd, de situatie dat de verschillende gemeentelijke diensten elkaar in de weg kunnen zitten. Het openbaar vervoer, de brandweer, de ambulances hebben er last van als er onaangekondigd een straat wordt opengebroken, passagiers weten even niet waar ze moeten opstappen en zo kan er een keten aan vervelende ervaringen ontstaan. Zo is het ook gegaan met wijzigingen in regelingen, aanvragen van vergunningen en dergelijke meer. Om daarin verbetering aan te brengen is er een centraal informatiepunt ontwikkeld, waar de diensten informatie deponeren die voor andere diensten van belang kan zijn. Na de digitalisering is als spin-off die informatie toegankelijk gemaakt voor burgers.

De les die daaruit moet worden getrokken is dat bij de ontwikkeling van het ene loket voor burgers vertrokken moet worden vanuit het eigen belang van de gemeentelijke organisaties. Pas als die hun onderlinge informatievoorziening goed op elkaar hebben afgestemd kan de zaak voor burgers worden opengesteld. Het is prijzenswaardig het belang van burgers voorop te stellen, maar de noodzakelijke stevige grondslag voor een goede dienstverlening komt maar moeizaam van de grond als de verschillende overheidsdiensten niet ook hun eigen belang zien. Het is dan ook niet verwonderlijk dat vertraging het gevolg is.

De ambities van de Klantcontactcentrum-benadering beperken zich niet tot het telefonisch of per e-mail afwikkelen van vragen van burgers. Het moet ook mogelijk worden dat, als mensen bijvoorbeeld op www.rijksoverheid.nl informatie vinden over een bepaalde vergunning, ze die in één run direct digitaal bij hun gemeente kunnen aanvragen. De BZK-collega’s die daarbij betrokken zijn, dringen er bij de VoRa en bij het ONS-team op aan mee te werken aan de uitwerking van die gedachte. De boot wordt afgehouden. Aan de nieuwe website wordt nog intensief gebouwd. Enkele departementen zijn al teleurgesteld, omdat hun ‘kroonjuwelen’ niet kunnen worden ingepast. Het is alle hens aan dek. Onder die omstandigheden bestaat er geen animo veel energie te steken in deze missie, in de wetenschap dat samenwerking met zeer verdeelde gemeenten een bijna kansloze missie is. BZK wordt geadviseerd eerst aan hun kant alles goed op één lijn te brengen. Als ze daarmee klaar zijn hoeft er slechts verbinding gemaakt te worden tussen twee functionerende systemen. Ze zijn teleurgesteld. Tot op heden is die verbinding niet gelegd. 256 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Prikkelende praktijk observaties Het partnerschap met de ICT-collega’s biedt de professionele overheidsvoorlichters de gelegenheid het geworstel van de overheid met de eigen automatisering van nabij te observeren. De Tweede Kamer, de Algemene Rekenkamer en de media hebben met enige regelmaat hun aandacht gericht op dat geworstel. Kritische kanttekeningen en constructieve aanbevelingen zijn de uitkomst van hun bevindingen. Vanuit de communicatiediscipline kunnen in alle bescheidenheid nog enkele prikkelende observaties worden toegevoegd, toegespitst op de rol van BZK, de invulling van het opdrachtgever- en opdrachtnemerschap en de aandacht van de secretarissen-generaal.

De rol van BZK Ministeries respecteren elkaars onafhankelijkheid. Het nooit uitgesproken non-interventiebeginsel wordt goed gehandhaafd. Die houding is, als het om beleidsontwikkeling gaat, te begrijpen. Dat is minder het geval bij de bedrijfsvoering. Zeker tegen de achtergrond van de enorme taakstellingen die regeringen vanaf 2002, 2003 aan de Rijksdienst opleggen. Nog minder begrijpelijk is de handhaving van het non-interventie beginsel in het besef dat in die bezuinigingen een impliciete opdracht is verwerkt om een deel van de besparingen door interdepartementale samenwerking te bewerkstelligen. Terwijl de kwaliteit van de dienstverlening overeind moet worden gehouden.

Terugblikkend op zo’n vijftien jaar ICT-beleid binnen de Rijksoverheid valt het op dat er niet vanaf het begin een straffe organisatie op is gezet. Dat de departementen elkaar onvoldoende aan de gemaakte afspraken hebben gehouden. Sancties zijn er niet. Afspraken worden bezegeld met het adagium ‘to comply or explain’. In de praktijk heeft het vaak de betekenis gekregen dat elk smoesje goed is om je eraan te onttrekken. Zo trekt zelfs BZK zich weinig aan van afspraken die interdepartementaal onder haar leiding en verantwoordelijkheid zijn gemaakt. ‘BZK-kleine-pet’, die over de interne bedrijfsvoering gaat, maakt haar eigen afwegingen en beslist op haar eigen merites. Dat is niet het goede voorbeeld voor de andere departementen om zich aan de afspraken te houden. Als niet mee doen voor BZK al geen consequenties heeft, dan zal dat voor de andere departementen ook wel het geval zijn.

In het kader van Vernieuwing Rijksdienst heeft BZK in 2010 laten uitrekenen hoeveel geld er jaarlijks bespaard kan worden als alle ontwikkelde generieke voorzieningen voor kantoorautomatisering bij alle departementen zijn geïmplementeerd. Onder gelijktijdige opheffing van de bestaande departementale ICT-voorzieningen. Het rekensommetje komt uit op meer dan 200 miljoen euro. Van die rijksbrede implementatie is nog weinig terecht gekomen. Er zou geen ‘doorzettingsmacht’ zijn. Daarover kunnen de meningen verschillen. Het perspectief van omvangrijke bezuinigingen in relatie tot de gewenste taakstellingen hoort op zichzelf overtuigend genoeg te zijn. BZK kan, door voorop te gaan in de implementatie, de andere departementen best wat nadrukkelijker aanspreken als zij het realiseren van forse bezuinigingen in de weg staan. Temeer daar de nieuwe generieke voorzieningen de kwaliteit van de bedrijfsvoering niet aantasten. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 257

Opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap Als oorzaak van het slechte huwelijk tussen overheid en ICT wordt vaak de deskundigheid van de ICT-medewerkers aangevoerd. Zij zijn niet opgewassen tegen de medewerkers van de commerciële ICT-bedrijven. Wat daar ook van waar mag zijn, de kwaliteit van het management van de ICT-projecten van de overheid is evenzeer een belangrijke factor. Bij de invulling van het opdrachtgever- en het opdrachtnemerschap worden grote fouten gemaakt.

De Rijksoverheid straalt als opdrachtgever geen eenheid uit. Dat geldt in het bijzonder voor de interdepartementale projecten. Het opstellen van één document voor de Europese aanbesteding, waarin alle deelnemende departementen hun eisen aan het product, de leverancier en de offerte neerleggen is al een tour de force. Niet zelden beslaat zo’n document meer dan honderd pagina’s tekst. Of de te selecteren leverancier wel aan al die eisen kan voldoen is daarin niet het belangrijkste aandachtspunt.

Na de opstelling van het aanbestedingsdocument wordt er een projectteam geformeerd, waarin alle deelnemende partijen zijn vertegenwoordigd. En tot slot wordt er een projectleider benoemd die van het interdepartementale projectteam in het slechtste geval onvoldoende mandaat krijgt om op cruciale momenten knopen door te hakken. De kwaliteit van brood wordt niet beter naarmate meer bakkers zich met het kneden van het deeg bemoeien. Samenwerking betekent concessies doen, betekent compromissen sluiten. Zolang de kwaliteit van het eindproduct overeind blijft, is er geen probleem. Wel als in de concessies en de compromissen eerder de belangen van afzonderlijke departementen worden gediend, dan die van de gezamenlijkheid.

Een ander aspect aan de opdrachtgeverskant betreft de bestaande ICT-infrastructuur. Die is per departement verschillend, niet alleen qua hard- en software, maar ook qua versie. Bij de bouw van Rijksportaal in 2010 wordt vanuit een van de departementen verzocht de nieuwe voorzieningen compatibele te maken voor Internet Explorer 5, terwijl versie 8 al op de markt is. Updates blijken jarenlang niet te zijn geïnstalleerd.

Bij de ontwikkeling van een interdepartementale Rijkspas blijkt dat alle departementen een andere combinatie hebben van een toegangscontrole systeem (TCS) en een card manage- mentsysteem (CaMS). Voor een succesvolle implementatie van een nieuw overkoepelend systeem is het noodzakelijk dat de departementale systemen daaraan worden aangepast. De liefde kan niet van één kant komen. In de praktijk laten de departementen de leverancier de problemen oplossen, met tal van vertragingen, kostenverhogingen en mislukkingen als gevolg. Het is als een elektrisch apparaat waarvoor voor elk departement een apart aansluitsnoer met -stekker moet worden bijgeleverd. Beter zou het zijn als ieder departement dezelfde contactdoos installeert.

Aan de opdrachtnemerskant doen zich weer andere zaken voor. Zelden schrijven leveranciers zelfstandig in. Meestal is er sprake van een samenwerkingsverband, van een hoofdaannemer en een of meer gespecialiseerde onderaannemers. Maar alle partijen huren voor tal 258 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

van werkzaamheden freelancers of zzp’ers in. Het gevolg is dat er een enorme afstand is tussen de vertegenwoordigers van de partijen die formeel de overeenkomsten sluiten en de mensen die daar uitvoering aan moeten geven. Op de werkvloer treffen mensen van opdrachtgever en opdrachtnemer elkaar, die niet zelden zeer verschillend worden aangestuurd, met spraakverwarringen als gevolg. Sommigen voelen de betekenis van het project voor de opdrachtgever goed aan, voor menigeen is het slechts een klus als ieder ander. Niet zelden vliegen in het ontwikkelingsproces de verwijten over en weer, waarbij hoofdaanne- mers zich verschuilen achter onderaannemers en die weer achter zzp’ers. Stevige opdrachtgevers, gesteund door een eensgezind projectteam, laten zich hierdoor niet van de wijs brengen. Die houden nadrukkelijk de regie in eigen handen.

Onbegrijpelijk is dat opdrachtnemers zich onvoldoende laten informeren over de systemen die ze bij interdepartementale projecten geacht worden te verbinden. Bouwondernemingen die inschrijven op objecten in de Amsterdamse binnenstad vergewissen zich van tevoren van de ondergrond waarop het gebouw moet worden neergezet. Zij weten dat zij anders het risico lopen dat het bouwsel in de slappe bodem verdwijnt. ICT-leveranciers vragen zelden naar de bestaande systemen, laat staan dat ze zelf onderzoek doen naar de kwaliteit van het fundament waarop ze moeten gaan bouwen. Het is onverstandig dat de overheidsopdracht- gever die informatie niet op voorhand geeft, het is even onverstandig dat de deelnemende departementen zich gedurende het productieproces onvoldoende aanpassen aan de nieuwe voorziening. Ze kijken meestal de kat uit de boom en wachten tot de generieke voorziening eenmaal is voltooid. Als blijkt dat de opgeleverde generieke voorziening niet direct kan worden aangesloten op hun departementale voorzieningen, dringen ze aan op aanpassing van de algemene voorziening. Terwijl het eerder in de rede ligt de eigen voorzieningen daarvoor toegankelijk te maken. Onvoorzien werk leidt tot vertraging, maar dat is niet de zorg van de leverancier. Zo ligt een magazijn vol met generieke voorzieningen die op implementatie wachten. De dubbele kosten – er is een redelijk goedkoop alternatief voor alle afzonderlijke departementale voorzieningen bij elkaar – worden door het Rijk op het zere been genomen.

De regie van de projectleiders aan de kant van de opdrachtgever moet zich niet beperken tot de productie van de nieuwe voorzieningen door de externe leveranciers. Zij moet tegelijkertijd ook gaan over aanpassingen aan de kant van de deelnemende departementen. Dat zou het realiseren van automatiseringsprojecten binnen randvoorwaarden van tijd en budget vergemakkelijken.

Aandacht van secretarissen-generaal In een advies aan de formateurs blikken de secretarissen-generaal in 2012 terug op de bezuinigingsoperaties in de bedrijfsvoering van het Rijk sinds 2007. Ze spreken daarin van een kleinere en meer gemeenschappelijke Rijksdienst. “Het is onze opvatting dat de ingeslagen weg naar een rijksbrede share infrastructuur voor bedrijfsvoering en clustering van uitvoerings- en toezichtsorganisaties de goede is en moet worden voortgezet en afgerond. Er is de komende kabinetsperiode een geïntensiveerde stevige politieke en ambtelijke aansturing nodig van de uitvoering van het in 2011 gestarte programma Compacte Rijksdienst om de De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 259

geschatte opbrengsten te halen”. Vanwege dat laatste – het halen van de geschatte opbrengsten – bepleiten zij om geen extra taakstellingen op te leggen.

Het antwoord komt in het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II. “Aanvullend op de eerdere besparingen wordt binnen de Rijksdienst in 2017 nog eens € 900 miljoen (1,1 miljard structureel) omgebogen. De bezuiniging richt zich op vastgoed en huisvesting, basisregistratie en keteninformatie en de bedrijfsvoering bij zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) en daarmee vergelijkbare organisaties. Het project compacte Rijksdienst wordt afgerond. Alle ministeries13 en ZBO’s nemen deel aan rijksbrede shared services onder meer op het gebied van bedrijfsvoering.” Er komt dus nog een fors bedrag bovenop. En departementen kunnen zich niet – niet meer – onttrekken aan ”rijksbrede shared services, onder meer op het gebied van bedrijfsvoering”. Aan de behoefte van de SG’s aan een “geïntensi- veerde stevige politieke en ambtelijke aansturing” bij het oppakken van deze uitdaging wordt wel voldaan. Er wordt een minister voor de Rijksdienst benoemd. Het excuus van het ontbreken van ‘doorzettingsmacht’ moet met deze benoeming zijn weggenomen.

Nabeschouwing Digitalisering heeft in 15 tot 20 jaar een enorme vlucht genomen. In 1995 komt die ontwikkeling voorzichtig op gang. Bij de overheid zijn weliswaar de grote administratieve processen al enige tijd geautomatiseerd, zoals bij de Belastingdienst, maar binnen de eigen kantooradministratie en bedrijfsvoering en in de directe relatie met burgers zijn er nog maar een bescheiden aantal toepassingen. Departementen zijn met websites aanwezig op internet, maar de eigen medewerkers – als ze al een computer hebben – kunnen die dan nog niet raadplegen. De Belastingdienst vergroot in diezelfde tijd zijn dienstverlening met het uitbrengen van een Belastingdiskette. Anno 2010 kunnen veel mensen – zeker die van 30 jaar en jonger – zich geen wereld zonder ICT meer voorstellen. Sterker nog, ondanks de enorm snelle ontwikkeling, verwachten en bevorderen zij een omgeving waarin de ICT-toepassingen nog veel dominanter aanwezig zijn.

Het kabinet-Paars II heeft zich nadrukkelijk voorbereid op de digitalisering. De commissie- Docters van Leeuwen (2001) heeft deze coalitie tal van aanbevelingen gedaan, die ook met enig enthousiasme werden opgepakt. Met vele burgers en een groot deel van het bedrijfsleven is de overheid gelijk van start gegaan. Zo’n tien jaar en vier kabinetten-Balkenende later is de overheid onherkenbaar veranderd. Maar elders in de samenleving is de ontwikkeling sneller gegaan. Op hun werkplek en in hun gezinssituatie ervaren veel burgers dat de overheid met zijn automatisering achterloopt. In zijn rapport ‘De burger gaat digitaal’ heeft de Nationale Ombudsman vastgesteld dat het vertrouwen in het digitale vermogen van de overheid niet groot is. Daarom zijn, volgens hem, gerichte acties nodig om het vertrouwen in de digitale overheid te versterken. “Burgers blijken slechts beperkt vertrouwen te hebben in de manier waarop overheden met hun digitale gegevens omgaan en in de veiligheid van de digitale systemen van de overheid.” Terwijl dat vertrouwen van burgers in de digitale

13 Onderstreping van de auteur. 260 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

overheidssystemen, zo voegt hij eraan toe, een basisbehoefte is om er volledig gebruik van te maken.8.29

Het vertrouwen van burgers in het digitale vermogen van hun overheid vloeit allereerst voort uit hun eigen ervaringen in het directe contact. Hun gevoelens zien zij wellicht bevestigd in de berichtgeving over het mislukken van enkele grote ICT-projecten, waarnaar onderzoek is gedaan door de Tweede Kamer en de Algemene Rekenkamer. De inhoudsopgave van het Rekenkamer-rapport ‘Lessen uit ICT-projecten’ leest als een analyse van de mogelijke oorzaken van het mislukken ervan. “Politieke complexiteit, ICT-enthousiasme, politieke deadlines, te weinig heroverwegingen onderweg, organisatorische complexiteit, verschillende organisaties, impact van verandering, technische complexiteit, ICT- ontwikkeling vereist specificatie van doelen en eisen, aansluiting op andere ICT-systemen, snelheid van de ontwikkelingen, te ambitieus, te complex en legitieme belangen die leiden tot complexe projecten.”

De professionele overheidsvoorlichters hebben in hun dagelijkse werk de impact van de digitalisering volop ervaren. Als ‘projectleiders’ hebben zij een intensief beroep gedaan op de collega’s van de ICT-directies als ‘samenwerkingspartners’, die hen behulpzaam zijn bij de invulling van hun rol. Dankzij hen hebben de overheidsvoorlichters hun dienstverlening aan de ‘klanten’ van hun ‘opdrachtgevers’ omgezet van ‘papier naar digitaal’. Websites als www.rijksoverheid.nl en de daaraan verbonden persberichten, e-mail attenderingen en nieuwsbrieven zijn daar de uitdrukking van. Mede dankzij automatisering hebben de overheidsvoorlichters rechtstreekse kanalen naar verschillende groepen van burgers kunnen openen. Ook als het om voorgenomen beleid gaat.

Essentieel voor het succes van deze samenwerking is dat de regie voor de bouw van deze dienstverlening volledig bij de overheidsvoorlichters lag. Zij hebben in eigen kring niet alleen bepaald ‘wat’ ze met de nieuwe digitale voorzieningen voor ogen hebben, ze hebben ook aan de ICT-collega’s uitgelegd ‘hoe’ ze het uitgevoerd willen hebben. Daarmee hebben zij zich kunnen onttrekken aan de mislukkingen die zich hebben voorgedaan bij projecten waarin de ICT-ers hebben gedomineerd, onder de gebrekkige regie en het zwakke opdrachtgeverschap van BZK. Dat wordt zichtbaar in het schema dat door de commissie-Elias14 is opgesteld. Het domein van de communicatie is in het schema te vinden boven de legenda.

Als samenwerkingspartners van hun ICT-collega’s hebben overheidsvoorlichters deelgenomen aan tal van projecten die binnen het domein van BZK vallen. Heel nadrukkelijk is dat het geval geweest met de ONS-projecten Rijksportaal en digitale nieuwsvoorziening. Het succes van die projecten is binnen de gestelde termijn uitgebleven. Bij andere projecten zijn voorlichters ingeschakeld geweest in hun traditionele rol. De VoRa heeft daarnaast als vertegenwoordiger van de communicatiediscipline deelgenomen aan de beleidsvorming over de e-Overheid. Vanuit die verschillende betrokkenheden – beleidsbepaler, mede-pro-

14 Commissie-Elias = Tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid, ingesteld door de Tweede Kamer, onder voorzitterschap van VVD-Kamerlid Ton Elias. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 261

jectleider en uitvoerend voorlichter – is een goed beeld verworven van de automatisering bij de Rijksoverheid. Dat beeld is, zoals de Nationale Ombudsman ook vaststelt, niet gunstig voor het publiek vertrouwen in de overheid.

Een bescheiden voorbeeld van de consequenties van het verschil tussen de ‘BZK-aanpak’ en de ’VoRa-benadering’ is zichtbaar geworden bij het aantreden van het kabinet-Rutte I in het najaar van 2010. De geschiedenis heeft al eerder geleerd dat departementen tijdelijke administratiekantoren zijn ter ondersteuning van bewindslieden. Bij iedere kabinetsformatie wordt de portefeuilleverdeling opnieuw vastgesteld. Beleidsterreinen kunnen daarbij van de ene minister naar de andere verschuiven. Dat betekent dat de organisatie van de beleidsondersteuning anders wordt ingericht. Hele groepen ambtenaren kunnen dan verhuizen van het ene departementsgebouw naar het andere. Met alle gevolgen voor de ICT-huishouding van dien, zolang het plaats-en-tijd-onafhankelijk werken nog niet rijksbreed is ontwikkeld.

De komst van het kabinet-Rutte I in 2010 brengt ingrijpende en omvangrijke consequenties met zich mee voor de departementale organisatie. Het departement van VROM wordt opgeheven, de verschillende beleidsafdelingen worden over vier departementen verdeeld. De directies voor milieubeleid gaan naar V&W, hetgeen leidt tot de nieuwe naam Infrastructuur en Milieu (I&M). De ministeries van EZ en LNV worden samengevoegd. Het beleidsterrein Politie verschuift van BZK naar Justitie, dat daarna Veiligheid en Justitie gaat heten. Al deze wijzigingen hebben geen consequenties voor de huisstijl en voor de ICT-opbouw van www.rijksoverheid.nl.8.30 Dat is wel het geval voor de intranetten van de departementen, omdat er nog geen Rijksportaal is. Vervelender is nog de verdeling van de medewerkers van VROM over vier verschillende ministeries. De betrokken ICT-afdelingen zien zich voor grote problemen geplaatst, die er niet geweest zouden zijn als eerder de weg naar convergentie en integratie van ICT-systemen zou zijn ingeslagen. Met een goed functionerend Rijksportaal als eindpunt daarvan. De omvang van de kosten die onnodig worden gemaakt laat zich raden.

Vraagstukken van bedrijfsvoering horen niet op het politieke niveau te worden besproken. Dat moet een zaak van de dagelijkse leiding zijn. Als daar de gedachte leeft dat het Rijk als één concern moet functioneren, zoals de SGO-nota ‘De verkokering voorbij’ expliciet bepleit, dan moet er ook naar worden gehandeld. Management by speech is niet toereikend om een concern naar een goede toekomst te leiden. In het belang van het publiek vertrouwen in het digitaal vermogen van de overheid is een strakke regie op de ICT-processen noodzakelijk. Dat zal het aanzien van de ‘opdrachtgevers’, die voor de secretarissen-generaal dezelfde zijn als voor de overheidsvoorlichters, ten goede komen. Overheid en ICT mogen dan een verstandshuwelijk hebben, er zal zeker door de overheid in moeten worden geïnvesteerd. Al is het maar om alle omvangrijke bezuinigingsdoelstellingen binnen de gestelde termijnen te kunnen halen.

Schema ICT-organisaties binnen de Rijksoverheid volgens de tijdelijke commissie ICT

Directeur IR/CIO Rijk is Interdepartementale Commisie Ministerie van BZK voorzi¥er ICCIO Bedrijfsvoering Rijk (ICBR) Ministerie van EZ Ministerie van IenM

Directoraat-Generaal Bestuur en Directoraat-Generaal Organisatie en Interdepartementale Commisie Directoraat-Generaal Bedrijfsleven Koninkrijksrelaties (DGBK) Bedrijfsvoering Rijk (DGOBR) Chief Information Ocers (ICCIO) en Innovatie

e-ID CRD 4: ICT-infrastructuur Boegbeeld ICT Voert overige projecten uit CRD 7: ICT Haagse Kern Publiek-private samenwerking Niet te verwarren met... Directie Burgerschap en Opdrachtgever voor ten i.o.v. CIO Rijk en ICCIO Informatiebeleid (B&I) minste Logius, ICTU en KOOP Doc-Direkt

Bestuurlijke regiegroep Uitvoeringsorganisatie Bedrijfsvoering e-Overheid & Dienstverlening (BRG) Rijk (UBR, v/h De Werkmaatschappij) Stichting ICTU Agentschap Basisadministratie Kennis- en Exploitatiecentrum Persoonsgegevens en Ociële Overheidspublicaties Reisdocumenten (BPR) (UBR|KOOP) Projectbureau I-Strategie

I-Interim Rijk (UBR|IIR) Beheert onder meer Nederlandse Overheid Referentie Architectuur (NORA) Bureau Management Rijk (UBR|BMR; per 1 juni 2014)

Samenwerkingsovereenkomst Bureau Gateway Geonovum Ministerie van AZ Rijksbreed Kennisnetwerk CIP komt voort uit programma Social Media & Webcare Compacte Rijksdienst RaadBelastingdienst, van Toezicht DUO, RDW, Kadaster, Convenant voor onderlinge SVB, Kamer van Koophandel, CBS e.a. Dienst Publiek en Communicatie SSC-ICT Haaglanden samenwerking (DPC; agentschap) Gemeenschappelijk Dienstencentrum ICT (GDI) Ontwikkelt en beheert overheidswebsites Bestuurlijk Overleg Compacte Manifestgroep Logius Uitvoering (BOCU)

Bureau Forum Standaardisatie Centrum voor Informatiebeveiliging en Privacybescherming (CIP) Bureau ondersteunt Forum en College Legenda Bestuur: Belastingdienst, DUO, CAK, SVB en UWV Organisaties staan in Onderstreept is de uitleg rechthoekige blokken College Standaardisatie Forum Standaardisatie Directie Digitale Infrastructuur en Advies Nationaal Archief Programma Archief 2020

Donkere blokken betre en Projectafdeling Digitale departementale organisaties Archiefdiensten Rijk

Grijze blokken zijn agentschappen Ministerie van V&J Zelfstandige bestuursorganen; bijvoorbeeld UWV, RDW en SVB Donker omlijnde blokken zijn andere Nationaal Coördinator overheidsorganisaties, zoals netwerken Terrorismebestrijding en Veiligheid Vallen onder diverse ministeries (NCTV) Licht omlijnde blokken Secretarissen-Generaal zijn overheidsstichtingen Nationaal Cyber Security Centrum Overleg (SGO) (NCSC) Medium omlijnde blokken is een Ministeriële commissie Ambtelijke commissie publiek-private samenwerking Programma SGO 3: E ectieve DG Jeugd en Sanctietoepassing Digitale overheid Digitale overheid inzet van basisregistraties Onderbroken lijnen geven relaties weer; in de blokken die eraan zijn gekoppeld vindt Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) Nationaal Commissaris Ambtelijke commissie: Programma SGO 9: Digitaal Rijk de lezer een toelichting op de relatie Digitale Overheid (NCDO) klankbordgroep voor NCDO en SSC-I voorportaal ministriële commissie

Schema ICT-organisaties binnen de Rijksoverheid volgens de tijdelijke commissie ICT

Directeur IR/CIO Rijk is Interdepartementale Commisie Ministerie van BZK voorzi¥er ICCIO Bedrijfsvoering Rijk (ICBR) Ministerie van EZ Ministerie van IenM

Programma's en projecten Directie Informatiseringsbeleid Rijk (DIR) Werkgroep Enterprise Directie Regeldruk en ICT (R&ICT) Architectuur Rijksdienst (EAR) De minister van IenM benoemt Digitaal 2017 Tactisch Beraad Generieke ICT (TBGI) Agentschap Telecom CTO-beraad de leden van de raad van (chief technology ocers) toezicht van Geonovum iNUP Programma’s en projecten Dienst ICT Uitvoering (DICTU) Betrokken organisaties: BZK, VNG, Subcommissies NVVB, SVB, Belastingdienst Operatie BRP (v/h mGBA) Compacte Rijksdienst e-ID CRD 4: ICT-infrastructuur Boegbeeld ICT Voert overige projecten uit CRD 7: ICT Haagse Kern Publiek-private samenwerking Niet te verwarren met... Directie Burgerschap en Opdrachtgever voor ten i.o.v. CIO Rijk en ICCIO Informatiebeleid (B&I) minste Logius, ICTU en KOOP Doc-Direkt

I-Interim Rijk (UBR|IIR) Beheert onder meer Nederlandse Overheid Referentie Architectuur (NORA) Bureau Management Rijk (UBR|BMR; per 1 juni 2014)

Donkere blokken betre en Projectafdeling Digitale departementale organisaties Archiefdiensten Rijk

Aanbevelingen Commissie-Docters van Leeuwen

1. De commissie doet een aantal aanbevelingen die tot nieuwe relaties tussen burgers en overheid moeten leiden en tot een nieuwe overheidsorganisatie. Zo moet de fysieke, intellectuele en financiële toegang van burgers tot de informatiemaatschappij worden gegarandeerd, zodat zij hun rol daarin kunnen vervullen. 2. Bij een te realiseren recht op informationele zelfbeschikking (zie ook aanbeveling 15) kan de burger onder meer zelf de doelbinding bepalen bij het gebruik van zijn gegevens. 3. De commissie is ook van mening dat burgers een recht op weten moeten hebben, zoals inzage in proces- en productinformatie. 4. De aard en omvang van de ICT-investeringen van de overheid moeten worden aangepast. 5. Als de proceswet in werking is getreden moet het medebewind worden afgeschaft. 6. In de netwerksamenleving werken overheden meer autonoom. Dit moet echter niet leiden tot onduidelijke verantwoordelijkheden. Daarom doet de commissie de aanbeveling om met een proceswet Interbestuurlijke Samenwerking te komen. 7. De overheid zou meer projectmatig moeten werken dan nu het geval is. 8. Alleen in gevallen bij de wet bepaald, kan er sprake zijn van gesloten informatiehuishoudingen. 9. De rol van de burger als toezichthouder moet actief worden gestimuleerd. 10. De overheid moet zorgen voor de totstandkoming van een toezichthouder op het interbestuurlijk verkeer tussen overheden. 11. Het kabinet moet een regeringscommissaris aanstellen om de kwaliteit van de elektronische relaties tussen burgers en overheid te bevorderen. 12. Een Platform voor de Elektronische Samenleving (PES), samengesteld uit vertegenwoordigers van de overheid, het bedrijfsleven, de wetenschap en consumentenorgani- saties, zou de regeringscommissaris kunnen ondersteunen. 13. Overheden moeten geen investeringen doen in gesloten infrastructuren, maar kiezen voor het gebruik van een open netwerk met voldoende bandbreedte, waarlangs haar elektronische diensten worden getransporteerd. 14. Alle overheidsinformatie dient te worden gepubliceerd op het internet, ondersteund door een veelheid aan publieke zoekmachines en helpdesks met dezelfde functionaliteit. 15. Bij een te realiseren recht op informationele zelfbeschikking kan de burger onder meer zelf de doelbinding bepalen bij het gebruik van zijn gegevens (zie ook aanbeveling 2). 16. Om de relatie tussen burger en overheid optimaal te faciliteren komt de commissie eveneens met een aantal operationele aanbevelingen. Zo moet, met betrekking tot wetgeving en beleidsnota’s, via het internet worden vermeld welke afspraken worden of reeds zijn gemaakt over de verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheden en over de verlangde prestaties. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 265 Voorlichting over Europa in een veranderend klimaat, maar een zachte 9landing voor de euro De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 267

Over dit hoofdstuk

Dit hoofdstuk bestaat uit twee delen. In het eerste deel komt de ingrijpende verandering in het politieke en maatschappelijke klimaat met betrekking tot Europa aan de orde. Uiteraard richt de beschrijving zich op de communicatiecampagne rondom het referendum dat over Europa is gevoerd. De invoering van de euro en de bijbehorende communicatiecampagne vormen het onderwerp van het tweede deel. De euro-introductiecampagne is de grootste overheidscampagne ooit. In beide campagnes komen de elementen voor die blijvend aandacht verdienen: de rollen die communicatie wil en krijgt toebedeeld, de verschillende opdrachtgevers en de elementen van professionaliteit. Ook de taken, maar vooral de uitgangspunten en keuzes bij het bepalen van de juiste sporen en activiteiten, komen aan de orde. Het verschil is evident. Bij de euro-campagne hebben de overheidsvoorlichters de opdracht gekregen voor een zachte landing te zorgen. Ze zijn nadrukkelijk aanwezig in het hart van het beleid en kunnen alle beschikbare faciliteiten inzetten om hun rol als ‘projectleiders’ op bijna ‘ideale wijze’ te vervullen. Opvallend is de precieze en zorgvuldige benadering van doelgroepen. Bij de referendumcampagne blijken twee factoren van belang: de veranderende publieke opinie leidt tot een weinig eensgezinde en zeer gevarieerde reactie vanuit de politiek, soms zelfs uitmondend in reversed mobilisation. Die gang van zaken leidt tot nieuwe lessen over professionalisering en de verhouding tussen de politieke krachten enerzijds en de mogelijkheden en positionering van de communicatie anderzijds. 268 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 269

Inleiding

Na de eeuwwisseling doet zich een ingrijpende verandering voor in de publieke opinie over Europa. Van nauwelijks enig publiek debat wordt het geleidelijk aan een onderwerp van felle discussies. Voor politieke partijen en politici is het een thema waarop ze zich kunnen profileren. Ook de opvattingen van het publiek ten opzichte van Europa worden meer en meer gearticuleerd. De verandering wordt zichtbaar in de verwerping van het grondwettelijk verdrag in 2005, terwijl drie jaar eerder de euro met enige euforie werd binnengehaald.

De professionele overheidsvoorlichters zijn bij de communicatie over zowel het referendum over het grondwettelijk verdrag als over de introductie van de euro in de rol van ‘projectleiders’ nauw betrokken. Beide keren zitten zij in het hart van het beleidsproces. Zij adviseren hun ‘opdrachtgevers’ bij het overdragen van hun opvattingen naar de ‘klanten’, de samenleving en de verschillende daarin te onderscheiden groepen. Beide keren hebben ze daarbij een beroep kunnen doen op ‘samenwerkingspartners’, van wie de meeste dezelfde opdrachtgevers hebben als zij zelf. Alle inspanningen leiden in het geval van de euro tot een overweldigend succes, bij het referendum tot een smadelijke nederlaag. Nadrukkelijk inzoomen op de succes- en faalfactoren kan hiervoor een verklaring bieden. En wellicht ook enkele leerpunten opleveren voor nieuwe vergelijkbare uitdagingen. 270 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

I De klimaatverandering in Europa

Het Verdrag van Maastricht Vol trots is in het kader van de invoering van de euro vaak gewezen op het Verdrag van Maastricht in 1991. Daar is de grondslag gelegd voor de Economisch Monetaire Unie en de gemeenschappelijke munt. Minder prominent in de latere Nederlandse opinie is de herinnering aan de politieke en publieke teleurstelling, waartoe het Verdrag eigenlijk heeft geleid. Er worden geen vorderingen gemaakt in het vullen van het ‘sociaal en democratisch gat’. Voorstellen van het kabinet om aan de sociale aspecten van de Europese integratie meer aandacht te schenken en om de invloed van het Europees Parlement op de besluitvorming te versterken, leiden schipbreuk. Het Nederlandse kabinet Lubbers-Kok (1989-1994), met in zijn kielzog bijna de hele Tweede Kamer, heeft daar vol op ingezet, met de steun in de rug van een breed scala aan belangengroeperingen. Er is in Nederland wel enige discussie over Europa, maar die heeft betrekking op de uitbreiding van de Unie. Moet die uitbreiding in de breedte plaatsvinden, door meer landen toe te laten, of in de diepte, door het functioneren binnen de Unie te verbeteren?

In het Europa van begin jaren negentig doen zich ingrijpende veranderingen voor. De Berlijnse Muur is net gevallen, Oost- en West-Duitsland zijn herenigd. Het IJzeren Gordijn is opgetrokken met als gevolg het ontstaan van ‘nieuwe democratieën’ in Oost-Europa en het uiteenvallen van Joegoslavië. Het perspectief van toetreding van nieuwe lidstaten komt dichterbij.

Met terugwerkende kracht is de vraag gewettigd of de Nederlandse politiek anno 1990 zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de consequenties van deze enorme ontwikkelingen. Veel politici tonen zich geen voorstander van de Duitse hereniging. Ze schertsen zoveel van Duitsland te houden, dat ze blij zijn dat er twee van zijn. Daarmee tonen ze weinig inlevingsvermogen voor de onder Duitsers bestaande gevoelens na een scheiding van bijna 45 jaar. Tijdens het EU-voorzitterschap dat Nederland halverwege 1991 oppakt, blijkt dat de tegenstanders van de Duitse eenwording ook anderszins de gevoelens in de lidstaten niet goed aanvoelen.

Michiel van Hulten heeft een studie gemaakt van Zwarte Maandag, 30 september 1991, de dag waarop de Nederlandse ambities met de Europese Unie sneven. Hij stelt vast dat de verwerping van het voorstel voor een Europese Politieke Unie, met daarin meer macht voor een Europese Commissie die voorrang geeft aan het algemeen belang, met name is veroorzaakt door fouten, persoonlijke tegenstellingen en diplomatieke samenzweringen. Inhoudelijke verschillen van inzicht tussen de EU-lidstaten spelen weliswaar een belangrijke, maar secundaire rol.9.1 De Nederlandse voorstellen, wijken in de ogen van Van Hulten, niet zo veel af van voorstellen, die door vorige EU-voorzitters zijn gedaan. Maar de presentatie van een nieuwe tekst suggereert wel dat het om iets geheel nieuws gaat. Hij noemt het idee om tot een nieuwe redactie te komen op zijn best dubieus en op zijn slechtst schadelijk De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 271

en onverantwoord.9.2 Een andere oorzaak voor de mislukking is gelegen in de gebrekkige organisatie van het Nederlandse voorzitterschap.

Er zijn binnen Buitenlandse Zaken fricties tussen minister Hans van den Broek (CDA) en staatssecretaris Piet Dankert (PvdA), de Permanente Vertegenwoordiger in Brussel (PV), en de directoraten-generaal Europese Samenwerking en Politieke Zaken. Ook zijn er fricties tussen Buitenlandse Zaken (BuZa) en de andere ministeries, in het bijzonder met Algemene Zaken. Daarbij gaat het onder meer om de rol van de minister-president binnen Europa. Oud-hoofddirecteur Hans van der Voet van de RVD verklaart de fricties van AZ en BuZa uit het feit dat het even heeft geduurd voor de betekenis van de grondwetswijziging van 1983 bij BuZa doordrong. “Tot die tijd bestond het artikel ‘De Koning heeft het opperbestuur der buitenlandse betrekkingen.’ Dat werd door Buitenlandse Zaken zo uitgelegd dat het primaat van het buitenlands beleid bij de minister van Buitenlandse Zaken lag. Ik heb de ambtenaren van Buitenlandse Zaken de nieuwe Grondwet vaak laten lezen, waarin onder meer de artikelen over de ministerraad, de minister-president en de Europese Unie waren vernieuwd. Die grondwetswijziging sloot ook beter aan bij de praktijk. Europese regeringsleiders als Mitterand, Kohl en Thatcher wilden niets van doen hebben met een minister van Buitenlandse Zaken, die wilden zakendoen met hun gelijken.”9.3 De Permanente Vertegenwoordiger (PV), een ambtenaar van BuZa, voelt dat goed aan en weigert instructies te aanvaarden van anderen dan de premier.

Al die fricties leiden op zijn minst tot vertraging in de besluitvorming.9.4 Daarnaast komen signalen vanuit andere landen slecht door. In een vooroverleg op 26 september 1991 wordt duidelijk dat de Nederlandse voorstellen geen schijn van kans maken. De enig juiste conclusie – de voorstellen van tafel halen – wordt niet getrokken.9.5 Waarna de openlijke afwijzing op 30 september volgt. In allerijl wordt Nederland gedwongen water bij de wijn te doen en de plannen zo af te zwakken dat de regeringsleiders er in december 1991 hun instemming alsnog aan kunnen geven. Desondanks wordt het Verdrag van Maastricht een mijlpaal in de geschiedenis van de Europese integratie, in het bijzonder vanwege het besluit over de Economisch Monetaire Unie (EMU) en de eenheidsmunt, die later de euro zal worden.9.6

In het licht van de Europa-discussie die zich later ontwikkelt, geeft het oordeel van Frans Weisglas, dan VVD-woordvoerder in de Tweede Kamer, over het Verdrag van Maastricht een indruk van de algemene politieke consensus. Weliswaar is hij verheugd over de bepalingen ten aanzien van de interne markt, de sociale politiek, technologie, onderzoek en “niet in het minst” het milieubeleid. Maar hij is teleurgesteld over de geringe verbetering van de positie en bevoegdheden van het Europees Parlement.9.7 272 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Het verlies van de consensus over Europa In ‘Verloren consensus, Europa in het Nederlandse parlementair-politiek debat 1945-2013’, analyseren verschillende deskundigen de verschuivingen in de Nederlandse publieke en politieke opinie. Zij komen tot een indeling in zeven tijdsperiodes die de fases in de ontwikkeling typeren.

• 1945-1957: Europa als oplossing • 1958-1972: Voet geven aan Europa • 1973-1986: De teleurstellende Europese werkelijkheid • 1986-1993: Omslag door de val van de Muur en het Verdrag van Maastricht • 1994-2001: Europa wordt binnenland • 2002-2005: Aantal dissonanten neemt toe; keerpunt in het Nederlandse Europadebat • 2006-2012: Europa boven aan de agenda

“De pro-Europese consensus van de gevestigde partijen in en om het politiek centrum bleef”, schrijven de auteurs, “tot na de eeuwwisseling intact – de toegenomen aarzelingen bij de VVD in de jaren negentig deden daaraan weinig af. Grosso modo leken de politieke partijen de standpunten van de kiezers op juiste wijze te vertolken.”9.8

De auteurs van ‘Verloren consensus’ werken dat nader uit: “Zelfs kende de Nederlandse politiek gedurende bijna een halve eeuw, vanaf de jaren vijftig tot laat in de jaren negentig van de vorige eeuw, een vrijwel Kamerbrede overeenstemming over het nut van – en de noodzaak tot – Europese samenwerking en integratie. De constructie van een supranationaal (boven- wettelijk) Europa was gedurende die decennia een gemeenschappelijk gedragen ideaal. Die overeenstemming vormde zo ook een ‘positief taboe’, een heilige graal, die – zo vond men in brede kring – niet door partijpolitieke twisten en tweedrachten bezoedeld mocht worden.” 9.9

Zij voegen daar wel aan toe dat het Europa-ideaal van de bijna-consensus een elite-ideaal is. “De publieke opinie van de Nederlandse bevolking inzake Europese samenwerking en integratie kon lange tijd worden bestempeld als een van ‘permissieve consensus’. De burgers – welwillend dan wel onverschillig – bemoeiden zich niet met Europa en gaven de beleid makende elite alle ruimte om beslissingen te nemen ten aanzien van de Europese Gemeenschap en haar opvolger per 1993, de Europese Unie, evenals op andere beleidsterreinen binnen de Nederlandse politiek.”9.10

In die sfeer van het ‘positieve taboe’ op partijpolitieke twisten over de heilige graal van het Europese ideaal en de ‘permissieve consensus’ van de burgers daarover vindt in Nederland na ‘Maastricht’ besluitvorming over de Economisch Monetaire Unie (EMU) plaats. En wordt de voorbereiding van de euro ter hand genomen. Aan een publiek debat over de invoering van een gemeenschappelijk munt bestaat geen behoefte. Dit blijft de overheersende opvatting. Rondom de Top van Amsterdam in 1997 worden de eerste dissidente geluiden gehoord. Een groep van zeventig economen, onder wie de hoogleraren Jos de Beus, Arjo Klamer en Alfred Kleinknecht – en het latere GroenLinks-kamerlid Kees Vendrik – verklaart zich tegen de EMU en de euro. NRC-redacteur Roel Janssen begroet dit dissidente geluid “als De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 273

tegenwicht voor de wervelende pr-campagne die vanaf mei 1998 iedereen in Nederland rijp moet maken voor de euro”.9.11 Verschillende vertegenwoordigers van de Groep van Zeventig krijgen met enige regelmaat in de media de ruimte hun zorgen en kritiek te uiten, maar politici pakken hun voorzetten niet op. Ook werkgevers- en werknemersorganisaties negeren de kritiek. Het debat is geweest, de besluiten zijn genomen. De aandacht gaat uit naar de verwachte voordelen van de euro die redelijk concreet voorstelbaar zijn: geen geld wisselen meer op vakantie, geen valutaschommelingen meer in het handelsverkeer.

De kritiek op – bijvoorbeeld – het overdragen van de soevereiniteit over de munt aan de Europese Centrale Bank (ECB) doet gekunsteld aan. Wat is die soevereiniteit waard, wordt daar tegenin gebracht, als de gulden binnen enkele ogenblikken de aanpassingen van de Duitse Mark volgt? Kortom, buiten deze critici, is er geen animo voor een publiek debat.

De Conventie over de toekomst van Europa De omschakeling van gulden naar euro bewerkstelligt in januari 2002 een kortstondige ‘euroforie’. De aanpak van de omwisseling en de begeleidende communicatie hebben bijgedragen aan het vertrouwen van het publiek in het vermogen van de overheid zo’n omvangrijke operatie tot een goed einde te kunnen brengen. Voor het publiek nauwelijks zichtbaar is dat de consensus, die de invoering van de euro heeft mogelijk gemaakt, dan al bijna is opgehouden te bestaan. De verschillen van inzicht tussen de politieke partijen nemen toe, ‘Europa’ wordt een issue waarop zij zich willen onderscheiden en de ‘permissieve consensus’ van burgers wordt niet langer gevoed, maar ondermijnd. Het “politieke taboe, de heilige graal, die – niet door partijpolitieke twisten en tweedrachten bezoedeld mocht worden”, staat op de rand van de afgrond.” 9.12

De ‘Conventie over de toekomst van Europa’1 maakt de omslag in de Nederlandse publieke opinie, die in ‘Verloren consensus’ voor de periode 2002-2005 wordt gesignaleerd, manifest. De verschillen tussen politieke partijen nemen toe, het aantal dissonanten binnen Kamerfracties groeit. De Conventie is tijdens de Top van Nice op 14 en 15 december 2001 in het leven geroepen om voorstellen te ontwikkelen “voor een meer democratische, transparante en efficiënte Europese Unie”. Een en ander moet worden uitgewerkt in een “constitutionele tekst, een grondwet voor de Europese burgers ter vervanging van de bestaande Europese verdragen”.9.13

De erosie van de consensus over Europa bereikt ook het tweede Paarse kabinet. Het blijkt zich niet erg geïnspireerd te voelen door de opzet van de Conventie. Het aloude enthousiasme van PvdA en D66 wordt geremd door de groeiende reserves van de VVD, die onder meer zichtbaar worden in de vervanging van de pro-Europese buitenlandwoordvoerder Frans Weisglas door de eurosceptische Hans van Baalen.

1 De Conventie over de Toekomst van Europa is een conventie, waarin gemengde delegaties van de lidstaten van februari 2002 tot juli 2003 hebben overlegd over de conceptversie van de Europese Grondwet. 274 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Er valt binnen het kabinet maar weinig meer te merken van de urgentie die de commissie- Wallage nog wel bij Europa voelt. “De Europese Unie (EU) is van toenemende invloed op het Nederlandse (communicatie)beleid en het functioneren van nationale instituties. De politieke en maatschappelijke agenda wordt niet meer alleen in nationale sfeer bepaald. Om het vertrouwen van de burger in de Europese politiek te winnen, is ook hier – zowel op nationaal als Europees niveau – politieke verantwoording richting parlement en samenleving van belang. De kloof tussen burgers en de Europese politiek is aanzienlijk, wat het verwerven van vertrouwen en een goed communicatiebeleid extra van belang maakt. Het winnen van vertrouwen wordt tegelijkertijd bemoeilijkt, daar een ‘civil society’ op Europees niveau ontbreekt. De nieuwe dynamiek van Europese integratie vereist een nieuwe aanpak van het communicatiebeleid. De samenwerking tussen Nederland en de EU op het gebied van de organisatie en coördinatie van het communicatie- en voorlichtingsbeleid van de overheid neemt toe. Naast persvoorlichting wordt ook publieksvoorlichting steeds meer van belang. Daarbij volstaat het niet meer om alleen het Europese of nationale beleid toe te lichten; duidelijk dient te worden gemaakt hoe Europese en binnenlandse politiek en wetgeving met elkaar te maken hebben en elkaar beïnvloeden.”. 9.14

Oud-minister van Buitenlandse Zaken Hans van Mierlo2 wordt door het Paarse kabinet gevraagd de leiding van de Nederlandse delegatie naar de Conventie op zich te nemen. Hij wordt in staat geacht de verschillen tussen PvdA en D66 enerzijds en de VVD anderzijds te overbruggen. Maar het boodschappenbriefje dat later onder de titel ‘Europa in de steigers’ door het eerste kabinet-Balkenende, waarin de eurosceptische VVD en LPF3 het CDA seconderen, wordt opgesteld kent een minimale inhoud. De nadruk ligt op zaken die door de regering niet wenselijk worden geacht. Van Mierlo is er zo ongelukkig mee, dat hij zijn functie neerlegt. In zijn ontslagbrief noemt hij de toonzetting van ‘Europa in de steigers’ “van een terughoudendheid, zoals ik die nimmer heb aangetroffen sinds het begin van het integratieproces”.9.15 Oud-VVD-staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, Gijs de Vries, volgt hem als regeringsvertegenwoordiger op in de Conventie. Hij neemt daar plaats tussen ‘zwaargewichten’ als Giscard d’Estaing (Frankrijk) en Jean Luc de Haene (België)4.

Bij een bijeenkomst met de ministersstaf bij Financiën geeft De Vries een uiteenzetting van het werk in de Conventie. Tot besluit vraagt hij expliciet om wat punten die hij eventueel kan gebruiken in een afruil tegen zaken die Nederland echt niet wil, zoals een vaste voorzitter van de Raad van Ministers. Maar ook vanuit Financiën krijgt hij slechts een negatief punt mee: handhaving van het veto op financieel-economisch terrein.

Hoewel de Nederlandse inbreng in de beraadslagingen binnen de Conventie vrij bescheiden

2 Hans van Mierlo (D66) is van 1994 tot 1998 minister van Buitenlandse Zaken in het eerste Paarse kabinet. Daarna is hij benoemd tot minister van Staat. 3 LPF = Lijst Pim Fortuyn 4 Gijs de Vries – Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in het tweede Paarse kabinet Valérie Giscard d’Estaing – president van Frankrijk van 1974 tot 1981 Jean Luc Dehaene – minister-president van België van 1992 tot 1999 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 275

is geweest, is de Nederlandse regering, waarin de eurosceptische LPF inmiddels is vervangen door het pro-Europese D66, redelijk positief over de uiteindelijke uitkomst, die in het voorjaar van 2003 wordt gepresenteerd. Ook de VVD gaat daarin mee, hoewel fractiewoord- voerder Van Baalen lang blijft aandringen het veto in te zetten om bijvoorbeeld “het onheil van een vaste voorzitter van de Raad van Ministers” te voorkomen. De kritiek van de VVD-fractie is Gerrit Zalm, net weer op Financiën teruggekeerd en tevens ‘leider van het VVD-smaldeel in het kabinet’, een doorn in het oog. Hij roept zijn partijgenoten met succes op het positieve kabinetsstandpunt over te nemen.9.16 De resultaten van de Conventie worden verwerkt in een ‘grondwettelijk verdrag’, dat in de Tweede Kamer de steun krijgt van 129 van de 150 Kamerleden. Het debat is daarmee echter niet ten einde. 9.17

Europa. Best Belangrijk Los van de Conventie en het referendum waaraan het grondwettelijke verdrag later zal worden onderworpen, doet Buitenlandse Zaken jarenlang aan publieksvoorlichting over Europa. Er is daarvoor een bescheiden budget, deels afkomstig uit Brussel. De activiteiten die in dat kader worden ontplooid, zijn erop gericht de betrokkenheid bij de Europese samenwerking te verhogen en het debat over Europa levend te houden.9.18 Het accent van de jaarlijks campagne ligt op 9 mei, de ‘Dag van Europa’.5

In 2003 wordt besloten de gebruikelijke publiekscampagne voor 2004 te intensiveren. Er zijn verschillende aanleidingen voor het kabinet de samenleving wat nadrukkelijker te informeren over Europese onderwerpen. Per 1 mei 2004 zullen tien voormalige Oostblok landen toetreden tot de EU6. Op 10 juni worden er verkiezingen gehouden voor het Europees Parlement. En in de tweede helft van het jaar is Nederland weer voorzitter van de Europese Unie. De Tweede Kamer voegt op 25 november 2003 nog een extra aanleiding toe. Ze besluit een raadplegend referendum uit te schrijven over het grondwettelijk verdrag dat dan nog in ontwikkeling is.

Buitenlandse Zaken start een Europese aanbesteding voor de selectie van een communicatiebureau, dat de publiekscampagne vorm mag geven. Een consortium onder leiding van Ton Elias Communicatie krijgt de opdracht gegund. Hun voorstel voor een campagne met als pay off ‘Europa. Best belangrijk’ brengt in de gedachtegang van de keuzecommissie het best de doelstelling tot uitdrukking. De groeiende onverschilligheid in de samenleving in acht nemende, is die keuze niet zo vreemd. Op de keper beschouwd kan de ‘Europa. Best belangrijk’-campagne gelden als een voorbeeld van de door ‘Wallage’ voorgestelde nieuwe aanpak van Europa-communicatie, die aansluit bij de nieuwe dynamiek van de Europese integratie.9.19

5 Op 9 mei 1950 is met de Schuman-verklaring het eerste doorslaggevende initiatief genomen voor de naoorlogse Europese samenwerking en eenheid. Op de top van Milaan in 1985 is besloten om jaarlijks 9 mei uit te roepen tot Europadag. 6 Op 1 mei 2004 zijn Grieks-Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Slovenië, Slowakije en Tsjechië toegetreden tot de Europese Unie. 276 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Maar de campagne landt echter direct verkeerd. De kritiek komt van alle kanten, ook van de Europa-‘gelovigen’. Ze vinden de benadering veel te relativerend. Ze geeft mede daardoor voedsel aan de toenemende euroscepsis in de samenleving, maar ook in de politiek. Binnen de VVD-fractie is Geert Wilders daar een van de vertolkers van. De mogelijke toetreding van Turkije op termijn tot de EU gaat voor hem te ver. Als de VVD-top hem niet toestaat dat standpunt uit te dragen, besluit hij in september 2004 de fractie te verlaten. Deze ontwikkelingen dragen ertoe bij dat de campagne niet echt van de grond komt. De leuze is slecht ontvangen, maar minstens zo belangrijk is dat BuZa er niet echt leiding aan geeft. Binnen de VoRa wordt erop aangedrongen dat Buitenlandse Zaken de regie neemt. “Laat weten wat je van ons verwacht, en we gaan binnen ons departement aan de slag om onze bijdrage te leveren”, geven de directeuren Communicatie mee aan hun collega van BuZa. Het aanbod hoeft niet gestand te worden gedaan.

Het EU-referendum Voor- en tegenstanders van het ‘grondwettelijk verdrag’, pro-Europese en eurosceptische politici, hebben elkaar in 2003 gevonden in de wens het geheel aan een volksraadpleging te onderwerpen. Alle groepen vinden het belang zo vergaand dat alle burgers daarover hun mening moeten kunnen geven. Dat is voor een landelijk onderwerp nieuw. Eerdere referenda zijn regionaal of lokaal van karakter geweest. Tot verrassing van in ieder geval het kabinet geeft de VVD-fractie haar steun aan een ‘raadgevend referendum’ en zorgt zo voor een meerderheid in de Tweede Kamer. Plots moet het kabinet iets organiseren, waarmee het nog geen ervaring heeft. De zorgen daarover worden niet minder als de ene na de andere fractievoorzitter aangeeft dat ze de uitslag van het referendum zullen respecteren. Het wordt dus geen uitspraak van het volk die je naast je neer kan leggen.

De animo voor het fenomeen referendum onder Nederlandse parlementariërs doet enigszins merkwaardig aan. Deze vorm van directe democratie is bekend geworden door Charles de Gaulle, de eerste president van de Vijfde Franse Republiek. De naoorlogse Vierde Republiek7 is gekenmerkt door een enorme politieke instabiliteit, mede onder invloed van de onafhankelijkheidsstrijd in Franse koloniën als Vietnam en Algerije. De verschillende kabinetten kennen een vrij korte zittingsduur. Om die instabiliteit te doorbreken, in feite om het verdeelde parlement te omzeilen, schrijft De Gaulle verschillende malen een referendum uit met een eenduidige vraagstelling: ‘Bent u voor of tegen mijn voorgestelde wetgeving’, ‘Oui’ of ‘Non’?. En hij deinst er niet voor terug het referendum als een vertrou- wensvotum in hemzelf te beschouwen: “als u in meerderheid Non stemt, dan ben ik weg”. Daarmee maakt hij het referendum tot een eendimensionale vorm van besluitvorming, niet alleen over het voorliggende voorstel, maar ook over het voortbestaan van de regering.

7 De ‘Vierde Franse Republiek’ is gebaseerd op de grondwet van 1946 en blijft bestaan tot1958 . Zij wordt gekenmerkt door een grote instabiliteit. De grondwet van de ‘Vijfde Franse Republiek’ kent als reactie daarop een grote macht toe aan de president. Charles de Gaulle is van 1958 tot 1968 de eerste president in de Vijfde Republiek. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 277

Het is niet helemaal helder of de voorstanders van het referendum die politiek gezien ook voorstanders zijn van het grondwettelijk verdrag zich hebben gerealiseerd wat dit voor de te voeren campagne zal betekenen. Ook kan men zich afvragen of ze zich voldoende bewust zijn geweest van de uitkomst van referenda in andere landen en in eigen land. Er zijn tal van onderwerpen in een referendum aan de orde geweest, die door belangengroepen zijn aangedragen. In die gevallen is er een duidelijke voorstander. Van de (plaatselijke) overheid wordt dan slechts een preadvies gevraagd, dat zwaarder wordt aangezet naarmate een bepaalde uitkomst ingrijpender gevolgen kan hebben voor het overheidsbeleid. In andere gevallen wordt een overheidsbesluit op verzoek van een meerderheid van de volksvertegenwoordiging, al of niet op instigatie van een belangengroep, aan een referendum onderworpen. Dan doet zich niet zelden een ongemak voor: de volksvertegenwoordiging plaatst het bestuur – de uitvoerende macht – voor het front van de burgers, maar staat zelf terzijde, kijkend naar hoe die zich weet te redden. In veel gemeenten is het gemeentebestuur goed weggekomen doordat de opkomst onder het vereiste minimum is gebleven.

Het ongemak bij een referendum is vergelijkbaar met het ongemak bij inspraakprocedures. Wie gaat nu met de burgers in gesprek? De politieke gezagsdragers, hun ambtenaren? En wat is dan de rol van de volksvertegenwoordigers? Doen ze actief mee om hun eigen mening te vormen? Of luisteren ze slechts?

De Tweede Kamer dringt het kabinet het referendum over het grondwettelijk verdrag op. Daarmee zetten ze een discussie met de samenleving in gang, die kwalitatief anders is dan bij een gebruikelijk Kamerdebat. Niet de Tweede Kamer heeft immers het laatste woord, maar de bevolking. De voorstanders van het referendum vormen een monsterverbond van mensen die er een middel in zien om het ‘democratisch tekort’ met deze vorm van directe democratie in te vullen. Zij gaan ervan uit dat de positieve grondhouding die in Nederland voor de EU bestaat, zal worden bevestigd. Andere pleitbezorgers van het referendum zien daarin juist een kans de toenemende kritiek op de Europese Unie af te remmen. Zij zoeken het debat over de toekomst van de EU ten overstaan van – en bij voorkeur met deelname van – het publiek. Dat alles zal leiden tot een levendig debat waarin alle mogelijke argumenten gewisseld worden. Zo’n gang van zaken wijkt nogal af van een normaal Kamerdebat waarin politici elkaar doorgaans nog nauwelijks weten te verrassen. Om een dergelijk debat met de burgers te kunnen overleven, is het voor het kabinet en de coalitiepartijen noodzakelijk een nog grotere eensgezindheid aan de dag te leggen dan gebruikelijk.

De meningsverschillen binnen Buitenlandse Zaken, die Michiel van Hulten in zijn scriptie ‘The short life and sudden death of the Dutch draft treaty on European Union’ signaleert en analyseert, zijn in het begin van de 21ste eeuw nog steeds aanwezig. De invoering van de euro heeft er niet onder geleden. Het politieke en maatschappelijke klimaat is dan nog positief over Europa. Daarnaast is de invoering en de communicatie volledig in handen van Financiën, geheel in de geest van de stelregel ‘command-control-communication’. Zoals ook het jaarlijkse proces van de totstandkoming van de Rijksbegroting in die geest plaatsheeft. Bovendien is er een heldere deadline – €-day kan net zomin worden verschoven als Prinsjesdag – die voor de communicatie een belangrijke steun in de rug is. Of – zo men wil 278 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

– stok achter de deur. Deze ‘succesfactoren’ hebben geen plaats gekregen in de campagne ‘Europa. Best belangrijk!’ Ze krijgen ook geen plaats in de referendumcampagne.

Nederlandse politici hebben wel ervaring met campagnes. Ze doen mee aan de verkiezingscampagnes van hun eigen partij, die meestal een heldere structuur en een eenduidige boodschap kennen. Daarnaast worden er onder de verantwoordelijkheid van bewindslieden met enige regelmaat publiekscampagnes gevoerd. Meestal is daar slechts één departement bij betrokken en is de boodschap eenduidig. “In tegenstelling tot verkiezingscampagnes”, schrijft de Amsterdamse hoogleraar Communicatiewetenschap Claes de Vreese in 2004, “is de informatie die politieke partijen bij een referendum verstrekken vaak verwarrend en voor meerdere uitleg vatbaar. Een politieke partij kan intern verdeeld zijn over het onderwerp van het referendum, zoals dat bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk het geval is met betrekking tot de invoering van de euro. Aan de andere kant kunnen politieke partijen die zich gewoonlijk tegenover elkaar in het ideologische spectrum bevinden, ongebruikelijke coalities gaan vormen. Met andere woorden, partijen die elkaar bij parlementsverkiezingen bestrijden, kunnen elkaar plotseling aan dezelfde kant van het voorstel tegenkomen, zoals dat in 1994 is gebleken bij de referenda in de Scandinavische landen over toetreding tot de EU.”9.20

Op grond van zijn studie van eerdere referenda en van een vergelijking van Nederland met zijn geboorteland Denemarken, waar al enige ervaring bestaat met door de regering uitgeschreven referenda over Europese onderwerpen, voorspelt De Vreese in 2004 al een negatieve uitslag van het referendum. “In een economisch klimaat dat gekenmerkt wordt door recessie en stagnatie, een voortgaande situatie van het sociale en het politieke belang van immigratie- en integratie-thema’s, en – deels een gevolg van deze twee factoren – een aanhoudende electorale populariteit van populistische en anti-immigratie partijen, kan met een zekere slag om de arm worden gesteld dat de voorwaarden aanwezig zijn voor burgers van Europa om het grondwettelijk verdrag te verwerpen.”9.21

De Vreese voegt aan zijn verwachting een waarschuwing toe. “Overwegende de omvang van anti-immigratie gevoelens en de inschatting van economische vooruitzichten moeten regeringen die een referendum uitroepen zich realiseren dat ze erg populair moeten zijn om tegenover de negatieve impact van het economisch pessimisme en anti-immigratie gevoelens overeind te blijven teneinde het voorstel goed naar de eindstreep te loodsen.”9.22 Zijn promovendus Andreas Schuck zal later in zijn proefschrift Referendum‘ Campaign Dynamics’ attenderen op het merkwaardige verschijnsel dat burgers niet zelden positief bedoelde signalen negatief oppakken. Ze zien daarin een bevestiging van risico’s die – bijvoorbeeld met de aanvaarding van het grondwettelijk verdrag – worden gelopen. “Kiezers die tegen het referendumvoorstel waren en die blootgesteld werden aan positieve news framing werden gemobiliseerd om ook daadwerkelijk te gaan stemmen en dan tegen te stemmen. Uit onze bevindingen blijkt dat het voorleggen van positief nieuws over het referendumvoorstel als negatief ervaren wordt door tegenstanders van het referendum en hen ertoe aanspoort te gaan stemmen om op die manier de – voor hen – ongewilde uitkomst te voorkomen.” 9.23 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 279

Nog onbekend, begrijpelijkerwijs, met deze waarschuwingen buigen beleidsambtenaren en overheidsvoorlichters zich over de aanpak van het referendum. Ze putten enig optimisme uit de nog steeds grote steun voor Europa in Nederland. Daartegenover ervaren ze de scepsis die onder andere in de boezem van Buitenlandse Zaken bestaat. Een betrokken ambtenaar zegt: “We gingen aan de slag ‘tegen beter weten in’ en met de moed der wanhoop. Een maand voor het referendum wordt in een vergadering moedeloos de vraag gesteld of er iemand nog een goed idee heeft.”9.24

Uit onderzoek dat voorafgaand aan de opstelling van de communicatieplannen is gedaan, leiden de betrokken ambtenaren af dat het EU-lidmaatschap weliswaar nog steeds positief wordt gewaardeerd, maar dat de betrokkenheid bij en de kennis over Europa laag is. De ‘Europa. Best belangrijk’-campagne en de opkomstbevorderingscampagne bij de verkiezingen voor het Europees Parlement hebben daarin maar weinig kunnen veranderen. Kritisch is het publiek over de grote afstand van de EU tot de burgers, over de hogere kosten van levensonderhoud door de euro en de grote bureaucratie in Brussel. Bijna driekwart vindt het daarom een goed idee dat ze zich in een referendum kunnen uitspreken over het grondwettelijk verdrag.9.25

De uitkomst van de beraadslagingen is, dat er drie campagnes gehouden gaan worden. Een campagne zal worden gevoerd door de neutrale referendumcommissie die het publiek informeert over de inhoud van het referendum en daarover ook debatten stimuleert. Net als bij andere verkiezingen zal BZK een campagne voeren om de opkomst te bevorderen. De derde campagne, ten slotte, is de ‘ja-campagne’ van het kabinet. De bedoeling is de drie campagnes ten opzichte van elkaar te markeren door een eigen huisstijl. Het beginsel van ‘command-control-communication’ is daarmee al bij de opzet van het referendum losgelaten.

Communicatie is niet alleen maar zenden. Ze begint bij het zich verplaatsen in de ‘ontvangers’. Professionele voorlichters zullen als ‘projectleiders’ hun ‘opdrachtgevers’ erop hebben gewezen, dat voor veel ‘klanten’ ‘Brussel Brussel is, zoals Den Haag Den Haag is, politiek politiek is en referendum referendum.’ De ‘klanten’ hebben er moeite mee het onderscheid te zien. Een eigen huisstijl helpt daar niet bij.

Ook de indieners van het referendum-voorstel tonen zich, net als de ontwerpers van de referendum-opzet, enigszins naïef. Zij zijn van mening “dat de regering in het geval van opkomstbevordering wel een taak heeft te vervullen. Zij kan neutraal wijzen op de procedures, wie er mag stemmen, wanneer het referendum plaatsvindt, etc. Dat gebeurt nu ook bij reguliere verkiezingen (campagne ‘U komt toch ook?’) Zo’n neutrale opkomst bevorderende informatiecampagne staat los van de mogelijkheden die de regering heeft om haar eigen standpunt over de Europese Grondwet uit te dragen.”9.26 Voorbij gegaan wordt aan het feit dat het kabinet, anders dan bij parlementsverkiezingen nu direct partij is. Het heeft belang bij de uitkomst van het referendum, waaraan ze de deelname moet bevorderen. In de functie van de minister van BZK komt die spanning het duidelijkst tot uitdrukking. Hij is zowel opkomstbevorderaar als deelnemer aan de ja-campagne. 280 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

In het communicatieplan worden verschillende doelstellingen en sporen onderscheiden, die echter over drie uitvoerders worden verdeeld. Voor de communicatieve verantwoordelijkheid van de referendumcommissie worden de doelstellingen genoemd: • De Nederlandse burger kent op hoofdlijnen de inhoud en de doelstelling van het grondwettelijk verdrag en kent ook het doel en de inhoud van de vraagstelling van het referendum.

Aan BZK worden de doelstellingen opgedragen: • De Nederlandse burger vindt het goed dat hij kan stemmen en maakt een bewuste keuze of hij daarvan wél of niet gebruik maakt.

Referendumcommissie en BZK volgen hiervoor het spoor van ‘de neutrale overheidscommunicatie’. Daarin wordt zowel uitleg gegeven over de aanleiding van het grondwettelijk verdrag, de achtergronden, inhoud en werking ervan, als over het referendum zelf. In het verlengde daarvan wordt de burger opgeroepen ‘mee te doen’.

Het kabinet neemt in deze gedachtegang in het communicatieplan dan de verantwoordelijkheid op zich voor de doelstellingen: • De Nederlandse burger onderschrijft de noodzaak en de juistheid van het grondwettelijk verdrag, steunt het kabinetsbesluit daarover om het te ondertekenen.

Het kabinet volgt daarbij het spoor van de ‘politieke communicatie’. Daarbij zijn alle bewindslieden in beeld. “Door middel van de vrije publiciteit treden de kabinetsleden naar voren met één verhaal waarin zij telkenmale uitleggen en toelichten wat het Europees grondwettelijk verdrag inhoudt, waarom het goed is voor de burgers van Nederland en waarin zij de burgers motiveren om het kabinet te steunen. In deze campagne neemt het gehele kabinet een actieve houding aan; ook reageert het op opvattingen en meningen van anderen.” Er wordt aan toegevoegd dat het ‘communicatief gezien’ gewenst is één of enkele coördinerende bewindspersonen aan te wijzen die fungeert/ fungeren als het gezicht van de campagne.9.27

Het communicatieplan voorziet binnen de campagne een meer leidende en actieve rol voor de departementen van AZ, Financiën, BuZa en BZK. Een en ander komt ook tot uitdrukking in de projectorganisatie, waarin de volgende onderdelen worden onderscheiden: • Een politieke regiegroep onder voorzitterschap van de minister-president • Een ambtelijke werkgroep onder leiding van de plaatsvervangend secretaris-generaal van AZ • Een werkgroep Communicatie onder leiding van de Rijksvoorlichtingsdienst (RVD) • Een werkgroep Woordvoering, onder leiding van de directeur-generaal RVD, waarvan verder woordvoerders van BuZa, BZK en Financiën deel uitmaken • Een projectgroep Referendum met een daarvoor aan te trekken projectleider • De ‘neutrale’ referendumcommissie, onder leiding van de eigen voorzitter.9.28

De werkgroep Woordvoering krijgt later een andere samenstelling. Er wordt voor gekozen de De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 281

woordvoerders en de politiek assistenten van de premier en de vicepremiers regelmatig bij elkaar te brengen. Daarmee is de politieke samenstelling van het kabinet – CDA, VVD en D66 – beter weerspiegeld.

Wat zich op het papier van de communicatieplannen goed laat onderscheiden als opdrachtgevers, verantwoordelijkheden, taken en ‘sporen’, komt niet vanzelfsprekend in de uitwerking op de burgers ook zo over. De communicatieadviseurs stellen een ‘Catshuisberaad’ voor, waarin de bewindslieden in een enigszins informele sfeer met elkaar kunnen praten over het referendum, de eigen inzet daarbij en de afzonderlijke rollen die ze zouden kunnen vervullen.9.29 Dat advies wordt echter niet gevolgd.

Het publiek leert in de campagne een minister-president kennen, die zeer gemotiveerd invulling geeft aan zijn eigen woorden: We“ must now focus on uniting the Europeans. The Constitution for Europe proves further guarantees that decisions will be taken by those closest to the citizens.”9.30 De andere bewindslieden doen wat hun goeddunkt, ongetwijfeld met de beste bedoelingen. Ze dragen niet bij aan het ene gezicht dat het kabinet moet tonen. Inhoud en toonzetting ondervinden constant kritiek. Hun bijdragen blijken bijna altijd aangevertjes voor het nee-kamp om er een karikatuur van te maken, dat vervolgens met enig genoegen een kopje kleiner kan worden gemaakt.

Vicepremier Brinkhorst weet zich tot een van de koppen van Jut te ontwikkelen. Hoewel vertegenwoordiger van D66, de partij die vanaf haar oprichting een pleitbezorger is van referenda, stelt hij in het VNO-NCW-blad Forum: “Er is best wat te zeggen voor referenda, maar niet over de Europese Grondwet. Want onderbuikgevoelens voeren nu de boventoon. Maar wie werkelijk nadenkt, kan geen argumenten tegen deze Grondwet vinden.” De oppositie vertaalt deze opmerking in: ‘D66 vindt het volk te dom voor referenda over Europa’.9.31

Minister Piet Hein Donner krijgt de wind van voren als hij op een CDA-partijbijeenkomst aangeeft dat de kans op oorlog in Europa toeneemt als het grondwettelijk verdrag wordt afgewezen. “Wie de toekomst op het spel wil zetten moet vooral tegenstemmen bij het referendum”. Het wordt als zwaar demagogisch van de hand gewezen. Niet iedereen aanvaardt de conclusie van zijn redenering, die erop neerkomt dat de eenwording van Europa heeft bijgedragen aan vrede en veiligheid in dit werelddeel en dat beëindiging van de investeringen in Europa zal leiden tot vergroting van het risico op oorlog en onveiligheid.

In een VVD-tv-spot gaan VVD-Europarlementariërs nog een stapje verder dan Donner. Indirect leggen zij een link tussen de Holocaust en een eventuele negatieve uitslag van het referendum.9.32 VVD-minister Rita Verdonk waarschuwt op haar beurt in De Telegraaf dat door middel van de Grondwet de immigratie ‘nog’ beter kan worden geregeld en als die Grondwet er niet komt de toestroom van migranten naar Nederland ‘vele malen groter gaat worden’, waardoor Nederland ‘het afvoerputje’ van Europa wordt. Elsevier-journalist Syp Wynia komt in zijn euro-sceptische analyse tot een andere conclusie. “De Europese 282 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

wetgeving beperkt Nederland juist in het nemen van maatregelen die de problematische migratie naar Nederland kan inperken. Dat kan de voortdurende uitbreidingen van de Europese Unie en de invoering van de Europese Grondwet alleen maar moeilijker maken.”9.33

Ook Zalm begeeft zich namens het kabinet in het ja-kamp, maar vermoedt later dat hij met zijn inbreng het tegenovergestelde heeft bereikt. Waarmee hij de stelling van Schuck over reversed mobilisation bevestigt.9.34 Het grondwettelijk Verdrag bevat in zijn ogen een verbetering van de onderhandelingspositie over de Europese begroting. “Niet alleen wordt het vetorecht gehandhaafd, er is ook bepaald dat zolang er geen overeenstemming over nieuwe Financiële Perspectieven8 is, de begroting van de EU wordt bevroren. Voor een zuinig land in de positie van nettobetaler is het nieuwe Verdrag een verbetering. Tijdens de campagne over het referendum, waarin ik een actieve rol vervul, breng ik dit argument naar voren. Vermoedelijk hebben veel tegenstanders van de onevenredige financiële bijdrage van Nederland aan de EU, een tegenstem uitgebracht. Dat zou dan onterecht zijn. Maar ik buit later het Nederlandse nee volop uit tijdens de onderhandelingen over de Financiële Perspectieven.”9.35

Terwijl de tegenstanders van het grondwettelijk verdrag vaak aan één aspect voldoende hebben om aan de stemmers te laten weten waarom het ‘nee’ moet worden, struikelen de voorstanders over de mitsen en maren, waarmee ieder zijn ‘ja’ inkleedt. Ze zijn daardoor in het debat een makkelijke prooi voor de tegenstanders. Tegenover het ‘nee-front’ is het ‘ja-front’ gefragmenteerd. En dat is in een eendimensionale vraagstelling, die een referendum nu eenmaal is, fataal.

Het referendum is niet alleen door de Kamer opgedrongen, de Kamerleden volgen iedere stap van het kabinet met argusogen. Maar de Kamer is niet genereus in het aan de regering gunnen van middelen, waardoor het budget ook een onderwerp in het debat over het grondwettelijk verdrag wordt. Uiteindelijk wordt er een budget bijeengebracht van bijna 30 miljoen euro. Wat buiten beeld blijft is dat 23 miljoen euro naar de gemeenten gaat om stemlokalen in te richten en verkiezingsborden te plaatsen. Het overblijvende budget moet gelijkelijk over voor- en tegenstanders worden verdeeld. Het komt erop neer dat er uiteindelijk iets meer dan 3 miljoen euro beschikbaar is voor het kabinet. Daarvan is 1,5 miljoen euro bestemd voor een folder die op 7,5 miljoen huisadressen wordt bezorgd. Dat is twee dubbeltjes per folder. De in de Kamer vertegenwoordigde partijen zijn daarnaast ook niet vanaf het begin helder in hun eigen opstelling, met name laten ze aanvankelijk in het midden hoe ze met de uitslag van het ‘raadplegend referendum’ zullen omgaan. Uiteindelijk geven ze allemaal aan dat ze de uitslag zullen respecteren (zie tabel 6).

Er is geen ervaring, er is geen geld, er is geen eenduidige strategie in het ja-kamp merkbaar. Bovendien is ‘het positieve taboe’ op meningsverschillen over Europa geheel verdwenen. In

8 Financiële perspectieven – Ook Meerjarig Financieel Kader genoemd, geeft een inzicht in het EU-budget voor een periode van 5 jaar. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 283

de campagne blijkt daarnaast het overheersende instrument van ‘vrije publiciteit’ erg kwetsbaar. In de werkgroep Woordvoering worden tal van mogelijkheden besproken. Intensief wordt er gezocht naar ‘slots’9 in de radio- en tv-programmering waar bewindslieden hun verhaal kunnen doen. De werkgroep probeert ook in te spelen op debatten en media-events die door organisaties in het maatschappelijk middenveld, soms gesubsidieerd door de referendumcommissie, worden georganiseerd en waaruit de eenduidige wil van alle kabinetsleden moet blijken. Het succes is niet overtuigend.

Tabel 6 Standpunten Tweede Kamerfractie Partij Standpunt GV Standpunt Advies Uitslag referendum CDA Positief Tegen Voor VVD Positief Voor Voor Eigen afweging D66 Positief, op weg naar Voor (mede- Voor Zwaarwegend advies sterker, democrati- initiatiefnemer) scher EU PvdA Positief; kritisch over Voor (mede- Voor Respecteert uitslag vetorecht financiële initiatiefnemer) perspectieven, strekking Stabiliteits- en Groei Pact en stemmenweging EU-Raad van Ministers GroenLinks Positief Voor (mede- Voor ‘Leidraad voor initiatiefnemer) beslissing’ SP Negatief Voor Tegen Respecteert uitslag LPF Negatief, GV rijp Voor Tegen Respecteert uitslag voor de prullenbak bij opkomst van >50% ChristenUnie Negatief Tegen Tegen SGP Negatief Tegen Tegen Advies Groep-Wilders Negatief Voor Tegen

Onhandige bijdragen aan het debat komen ook van De Nederlandsche Bank (DNB). Al jaren is oud-directeur André Szász10 een gekend criticaster van de euro. In de jaren zeventig is hij de ontwikkelaar en uitvoerder van ‘het harde gulden-beleid’, waarbij Nederland het monetaire beleid van de Bondsrepubliek volgt. Maar met de euro heeft hij niets. Dat hij in de media ook aan de vooravond van het referendum weer wordt benaderd om zijn bekende

9 Slot of time slot, ontleend aan het Engels, een tijdsdeel in een tv- of radioprogramma 10 André Szasz is van 1960 tot medio 1994 DNB-directeur buitenlands beleid en als zodanig medeverantwoordelijk voor het zogenaamde “harde-guldenbeleid” 284 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

kritiek te vertolken, heeft weinig effect. Dat ligt anders wanneer zijn collega DNB-directeur Henk Brouwer11 ook als ‘nuisance factor’ naar buiten treedt. In een interview met Het Parool, dat verschijnt op Koninginnedag 2005, zegt hij dat de gulden te goedkoop in de euro is opgegaan. Voor iedere 100 gulden heeft de Nederlandse burger in 2002 €45,38 gekregen, terwijl hij eigenlijk €47,52 had moeten krijgen. De te lage omwisselwaarde is goed voor de export, maar maakt de import duurder, meent Brouwer.

Alle politici en alle media zijn op 30 april op het Malieveld in Den Haag om de viering van het zilveren ambtsjubileum van Koningin Beatrix mee te maken. Het nieuwtje verspreidt zich onder hen als een lopend vuurtje. Media pikken de reacties van de politici op. Brouwer schrikt van de ophef die zijn woorden teweegbrengen, komt erop terug, maar het kwaad is al geschied. Voor de tegenstanders van het grondwettelijk verdrag is het koren op de molen. De SP beschouwt dit als een welkom startschot van hun nee-campagne, die op 1 mei begint. Zalm weet enkele dagen later in de Tweede Kamer de gemoederen wel tot bedaren te brengen, maar daarbuiten blijft de gedachte dat de gulden te goedkoop is omgewisseld hardnekkig bestaan.9.36

Het gebrek aan ervaring met een referendum en de afhankelijkheid van ‘vrije publiciteit’ hoeven geen onoverkomelijke handicaps te zijn, als de bestaande ervaringen met verkiezings- en publiekscampagnes goed zouden zijn benut. Een succesvolle campagne kent een krachtig begin, een kick-off, een media-event waarin de eensgezindheid en de vastbeslotenheid wordt benadrukt. Ook kan daar de breedte van het inhoudelijke programma worden gedemonstreerd. Zo’n aftrap geeft de gelegenheid op voorhand al veel kritiek van een weerwoord te voorzien. Het is niet vanzelfsprekend dat alles direct door de media en het publiek en detail wordt opgepikt, maar het is een investering die later in de campagne veel plezier kan opleveren. Het biedt de mogelijkheid steeds weer te verwijzen naar de informatie die al eerder is verstrekt. Anderen zullen erop reageren, maar je hoeft niet steeds in de verdediging. Zo’n kick-off is er in de referendumcampagne nooit geweest.

Wel is er vanuit de campagnestaf aangedrongen op gemeenschappelijke activiteiten van alle leden van het kabinet. Overwogen is ze op het strand bij het Kurhaus gezamenlijk te laten folderen. Dat blijkt agenda-technisch en logistiek niet te organiseren. Later wordt het idee omgevormd tot het uitdelen van folders op de drukbezochte terrassen van het Plein, na afloop van de ministerraad. Dan zijn ze allemaal bij elkaar, dan kunnen ze even een rondje langs de terrassen en het winkelend publiek maken en zich vervolgens weer overgeven aan de routine van de late vrijdagmiddag. Iedereen van de werkgroep Woordvoering en de politiek assistenten kunnen zich erin vinden. Maar er wordt buiten de interne ergernissen gerekend die inmiddels binnen het kabinet zijn ontstaan door partijpolitiek gestook van enkele politiek assistenten. Dat leidt ertoe dat Zalm zijn medewerking weigert. Hij wil niet in een optocht ‘ter meerdere eer en glorie van Balkenende’, zoals hij dat uitdrukt, oplopen. Zijn

11 Henk Brouwer – Van 1997 tot 2011 directeur bij DNB, onder meer belast met het toezicht op de bankensector. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 285

weigering komt voort uit suggesties in de media dat CDA-ministers zich zouden inspannen voor behoud van de koopkracht van AOW’ers, terwijl ambtenaren bij Financiën op aanwijzing van de minister nog volop bezig zijn daarvoor de goede rekensommen te maken. Pijnlijk is dat zijn weigering het NOS Journaal niet ontgaat. Naast beelden van folderende bewindslieden op het Plein zien we minister Zalm die pontificaal de andere kant op wandelt, richting departement.

De campagne verwordt door het gebrek aan samenhang tot een serie losse optredens van individuele bewindslieden in de media en in debatbijeenkomsten, die door geïnteresseerde groepen zijn georganiseerd. Ieder vertelt zijn of haar verhaal, maar het is bijna altijd en overal een reactie op kritiek die door de interviewende journalisten inmiddels uit de samenleving is opgepikt. Ontspannen je verhaal kunnen doen is er niet bij. De door de journalistiek nagestreefde evenwichtige berichtgeving plaatst in zekere zin het kabinet steeds in het defensief, omdat het heeft verzuimd het eigen verhaal goed op orde te brengen. Daarnaast is het feit dat de campagne zelf ook onderwerp van discussie is, een structurele handicap. Het budget, het ‘onleesbare foldertje’, op bijna elk onderdeel komt kritiek. Zo geruisloos als de introductiecampagne de euro in 2002 heeft laten landen, zo luidruchtig pakt de referendumcampagne uit. De uitslag – 61,5 procent tegen, 38,5 procent voor – wekt dan uiteindelijk ook geen verbazing. Opvallend is het opkomstpercentage van 63,3. Die is in vergelijking met de nog geen 40 procent opkomst bij de verkiezingen voor het Europees Parlement betrekkelijk hoog. Bij deze opkomst kan de uitslag niet worden genegeerd.

In zijn proefschrift laat Andreas Schuck zien dat van januari tot begin april 2005 een meerderheid van de stemmers overweegt positief te gaan stemmen, hoewel ongeveer eenderde nog niet weet wàt ze gaat stemmen. Na de uitlatingen van Donner, het interview met Brouwer en de start van de nee-campagnes van de SP en de groep-Wilders kantelt het beeld. Vanaf de laatste week van april laten de opiniepeilingen zien dat het aantal tegenstemmers groeit en dat het aantal stemmers dat het nog niet weet, daalt. Tegelijkertijd groeit de aandacht voor het referendum in de media. Aanvankelijk richt die aandacht zich meer op de campagne zelf, zoals het huis-aan-huis bezorgde foldertje dat als weinig informatief wordt beschouwd. Later komt de inhoud meer aan de orde. Het ja-kamp heeft daarbij, volgens Schuck, niet te klagen. “De voorstanders domineerden het publieke debat. Zij waren driemaal zo vaak in beeld dan vertegenwoordigers van het nee-kamp. In het bijzonder minister-president Balkenende, minister van Buitenlandse Zaken Bot, PvdA-leider Bos en verschillende vertegenwoordigers van de VVD kregen overduidelijk de meeste aandacht in de mediaberichtgeving. Hun optreden werd echter als zwak en negatiever beoordeeld dan het optreden van de vertegenwoordigers van de nee-campagne. Bovendien beoordeelden zowel de voor- als tegenstemmers de ja-campagne negatiever dan de nee-campagne. Algemeen werd gesteld dat de ja-campagne te laat was begonnen, intern te verdeeld was en van een zwakke kwaliteit”. Schuck voegt daar aan toe, dat “de nieuwsmedia het referendum-voorstel overwegend positief tegemoet traden, in weerwil van hun kritische beoordeling van de uitvoering van de officiële campagne.”9.37 286 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Schuck complimenteert de media voor hun rol in de campagne. Nooit eerder is er zoveel aandacht besteed aan Europese onderwerpen. Hij voegt eraan toe: “Referenda blijken des te beter te kunnen bijdragen aan het publieke debat naarmate meer voor- en tegenstanders bereid zijn om daaraan deel te nemen en zich niet achter strategische overwegingen te verschuilen.”9.38 Ook geeft hij aan dat men tegen deze achtergrond niet bang moet zijn voor nieuwe referenda. “Zelfs een mislukt referendum vervult de belofte van directe democratie, namelijk door de kloof tussen de EU en zijn burgers te verkleinen. Ze raken meer betrokken, waardoor de legitimiteit van de Unie wordt versterkt. Vanuit deze invalshoek kan het Nederlands referendum over het grondwettelijk verdrag als een succes worden beschouwd. Het heeft zijn doel gediend.”9.39

Het referendum nabeschouwd Drie jaar na de euroforie, die heeft bijgedragen aan het publiek vertrouwen in het kabinet, brengt het referendum daaraan een flinke slag toe. Bestaat er een verband tussen het afnemende vertrouwen en het verloop van het referendum? Zijn er lessen te trekken?

In een terugblik op het referendum vatten Guido Rijnja en Huib van Wersch in 2005 hun bevindingen kort en krachtig samen. “Je ziet een korte campagneperiode, zich slecht geïnformeerd voelende burgers, politieke partijen die campagne voerden alsof het om verkiezingen ging, een kabinet dat vaker het nieuws haalde met schrikbeelden dan met nut-en-noodzaakargumenten en een debat van oneliners en zwartmakers. We zagen dat persaandacht het won van officiële zenders en dat je ruis creëert met de dubbele boodschap, ga vooral stemmen, en als u stemt, stem dan vóór.”9.40

In deze kritische kanttekeningen zijn in feite veel adviezen verwerkt voor een eventueel nieuw referendum, ‘volgende keer beter’. In een later artikel schrijft Rijnja, nu samen met Hanne Bikker, dat het kabinet in zijn communicatie, zoals in het geval van een toekomstig referendum, “de vier succesfactoren voor een sterk en geloofwaardig corporate verhaal” voor ogen moet houden.9.41 Deze succesfactoren lenen zij van Cees van Riel: “Vier criteria funderen een succesvolle communicatieve expressie: consistent handelen, transparant en authentiek zijn, onderscheidend vermogen hebben en op een creatieve manier intelligent zijn.”9.42

Impliciet heeft Van Riel al van dit inzicht blijk gegeven in zijn reactie op de euro-introductiecampagne. “De politiek heeft consistent de boodschap gebracht dat de euro goed is voor Nederland. Dat was de basis. Als er door de politiek onenigheid en verwarring was gezaaid, waren alle campagne-uitingen weggegooid geld geweest. Met een voorlichtingscampagne kom je er niet, hoe groot je budget ook is.”9.43

Die constante boodschap is er niet, in plaats daarvan is er in zekere zin onenigheid en verwarring gezaaid. Europa is na de invoering van de euro niet buiten beeld. Maar er is De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 287

sindsdien geen ‘nazorg’ geweest, zoals Frits Spits12 in 2002 heeft bepleit. “We worden als consumenten nu een beetje losgelaten, terwijl het wennen aan de euro toch wat moeizamer verloopt dan ik had verwacht. Er moet nog iets gebeuren om de euro te verankeren in de hoofden van de Nederlanders. Misschien gaat het over een jaar beter. En we moeten de ontwikkelingen in Europa goed in de gaten houden. Zo’n Le Pen in Frankrijk wil de franc terug, Berlusconi vindt dat de lire terug moet komen. Dat zijn zorgelijke ontwikkelingen. Voor het draagvlak onder de nieuwe munt is het belangrijk dat de munt sterk blijft, dat er niet gesjoemeld wordt met begrotingstekorten. De euro moet zich nog vestigen in Europa, maar dat is een politiek doel, dat bereik je niet zo een-twee-drie met een campagne,”9.44

Die nazorgcampagne is er nooit gekomen. Wel is het politieke debat over Europa voortge- gaan, zoals dat feitelijk al sinds het begin van de Europese samenwerking wordt gevoerd. Een debat onder politici en maatschappelijke elite. Maar zonder ‘het positieve taboe’ op het al te nadrukkelijk beklemtonen van de verschillen van inzicht. Gevolgen heeft het niet direct voor de permissieve consensus onder de burgers. Maar als ze expliciet een oordeel wordt gevraagd, dan blijkt de bevolking moeite te hebben met veel onderdelen van de Europese ontwikkeling. Dan overheersen de minpunten de pluspunten.

Na het referendum Ook na het referendum gaat Europa gewoon door. De debatten over Europese aangelegenheden lopen hoog op als de economische crisis zich aandient. De euro komt onder vuur te liggen, de spelregels van het Stabiliteits- en Groei Pact komen ter discussie te staan, oude ergernissen over de bureaucratie en bemoeizucht van Brussel krijgen nieuwe voeding. In die periode roept Frans Timmermans, dan staatssecretaris van Europese Zaken in het vierde kabinet-Balkenende, de Cocohan13 en de VoRa bij elkaar, de hoogste ambtenaren die zich op de departementen met Europese aangelegenheden bezighouden en de directeuren Voorlichting. De staatssecretaris vraagt de medewerking van alle aanwezigen bij het versterken van het draagvlak voor de EU. Vanuit de VoRa wordt de bereidheid daartoe uitgesproken. Maar daar wordt aan toegevoegd dat het dan wel zou helpen als hij zijn collega’s zo ver weet te krijgen dat ze met een positieve grondhouding naar Brussel gaan en weer naar Den Haag terugkeren. Niet met tegenzin, niet met scepsis over of kritiek op de onderwerpen die daar ter discussie staan. En ook niet terugkomen met reacties in de zin van ‘we hebben er gelukkig de scherpste kantjes vanaf kunnen vijlen’. Timmermans begrijpt het.

12 Frits Spits, radiopresentator, heeft in de beginfase van de euro-introductie meegewerkt aan verschillende informatiebijeenkomsten. Jean Marie Le Pen – Frans politicus, oprichter van het Front National, in 1999 gekozen in het Europees Parlement. Silvio Berlusconi – Italiaans politicus, driemaal minister-president: van 27 april 1994 tot 17 januari 1995, van 11 juni 2001 tot 17 mei 2006 en van 8 mei 2008 tot 16 november 2011. 13 Cocohan – Coördinatiecommissie voor Europese Integratie- en Associatieproblemen op Hoog Ambtelijk Niveau 288 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

De hoogste voorlichtingsambtenaar van de Europese Commissie brengt in diezelfde periode een bezoek aan de VoRa. Ook hij spoort de directeuren Communicatie aan bij te dragen aan versterking van het draagvlak voor Europa. Echt gelukkig kan de VoRa hem niet maken, zoals hij ook in zijn rondgang langs de lidstaten weinig gelukkig zal zijn geworden. De consensus in de Nederlandse politieke elite heeft plaats gemaakt voor een groeiende scepsis. Aan Van Riels criteria voor een succesvolle corporate communicatie wordt binnen de Nederlandse context niet voldaan. En daardoor wordt er niet geïnvesteerd in een succesvol referendum in de toekomst. Dat is allemaal niet bevorderlijk voor het publiek vertrouwen in Nederland, laat staan voor het draagvlak voor de Europese Unie. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 289

II De komst van de euro

Inleiding De campagne voor de invoering van de euro is de grootste overheidscampagne ooit. Het ministerie van Financiën heeft vanaf het begin veel menskracht en middelen ingezet om van de invoering een succes te maken. Voorbeelden zijn er immers niet. Een houding van ‘better safe than sorry’ lijkt daarom op zijn plaats. Mensen raken iets vertrouwds kwijt, dat zijn waarde eeuwenlang heeft bewezen en krijgen daar iets voor terug, dat zich nog maar moet bewijzen.

Het is een iets andere benadering dan die in de andere eurolanden wordt gekozen. En hij wijkt af van de benadering van de Europese Commissie. Die wil de nadruk leggen op de komst van iets nieuws, daarmee hopend het Europese project van meer elan te voorzien. Van de gedachte dat er een nieuwe stap wordt gezet op het pad van verdergaande eenwording. In de Nederlandse campagne is de ontwikkeling van dat inzicht aan de mensen zelf over gelaten. Het onderscheid komt – weliswaar subtiel – tot uitdrukking in de pay offs van de Nederlandse campagne, ‘De euro wordt van ons allemaal’ en die van de Europese Centrale Bank (ECB), ‘De euro, ons geld’. De Nederlandse campagne geeft aan dat de invoering een gezamenlijk proces is. Terwijl de ECB-campagne meer het karakter heeft van een top-down benadering.

Van het begin af aan is onderkend dat communicatie een essentiële rol moet spelen in het voorbereiden van de samenleving op haar nieuwe munt. De overheidsvoorlichters krijgen als ‘projectleiders’ de beschikking over ruime middelen om de boodschap van de ‘opdrachtgevers’ aan de ‘klanten’ over te brengen. De ‘opdrachtgevers’ zijn zeer ontvankelijk voor de adviezen die ze vanuit de communicatiediscipline krijgen. En ze zijn veelvuldig bereid de rol die hen in de campagne wordt toebedeeld te vervullen. Ook de ‘samenwerkingspartners’ beseffen het belang van de euro-invoering en leveren hun bijdrage als daarom wordt gevraagd.

De ‘hoofdopdrachtgever’, de minister van Financiën, heeft belangrijke delen van de feitelijke omwisseling gedelegeerd aan De Nederlandse Bank (DNB) en aan het euroteam, dat binnen Financiën is geformeerd door de Generale Thesaurie (GT). DNB organiseert de productie en de distributie van het nieuwe geld. En later de inname en vernietiging van het oude geld. Het euroteam van de GT is, naast klankbord voor DNB, de coördinator en aanjager van het volledige invoeringsproces. Het organiseert en adviseert de overheid in de volle breedte en monitort de voortgang. Ook de voorbereiding binnen het bedrijfsleven, in het bijzonder bij de detailhandel, krijgt de aandacht. Al heel vroeg worden er vanuit het euroteam impulsen gegeven aan de automatiseringssector. Die moet er bijvoorbeeld voor zorgen dat tijdig en in voldoende mate de hulpmiddelen beschikbaar zijn, die nodig zijn bij de omrekening van de oude naar de nieuwe munt, of omgekeerd. 290 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

De ‘projectleiders’ van DNB, GT en communicatie ontwikkelen een evenwichtig partnerschap, waarin zij hun inbreng niet alleen leveren met respect voor elkaar, maar ook ontvankelijk zijn voor ieders adviezen en volop meedenken met ieders uitdagingen. Communicatie is geaccepteerd in het hart van het beleidsproces. In die sfeer weten ze hun samenwerking van 1997 tot diep in 2002 vol te houden. Het welslagen van de introductie is mede aan dit partnerschap te danken.

Dit deel van het hoofdstuk spitst zich toe op de voorlichtingscampagne. Die heeft een wezenlijk aandeel gehad in het omwisselingsproces. Dat aandeel is mogelijk geweest dankzij de ‘projectleiders’ van DNB en GT. Mede dankzij hen hebben de ‘projectleiders’ van de communicatie hun rol op bijna ideale wijze kunnen vervullen. Alle actuele inzichten van effectieve overheidscommunicatie zijn benut, alle moderne instrumenten zijn daarbij ingezet. De omvang van de campagne en de beschikbaarheid van de ruime middelen zullen in de toekomst niet meer zo gauw voorkomen. Desondanks zijn er veel ervaringen opgedaan, die ook van betekenis kunnen zijn in kleinschaliger projecten met een beperk- tere financiële armslag.

Het Voorlichtersforum Eind 1995 besluit de Nederlandse regering het ‘Nationaal Forum voor de Introductie van de Euro’ (NFE) op te zetten. Dat Forum wordt samengesteld uit vertegenwoordigers van organisaties van wie kan worden aangenomen dat zij, of hun leden, nauw betrokken zullen raken bij de introductie van de nieuwe munt. Voorzitter wordt de thesaurier-generaal (TG) van het ministerie van Financiën. Een van de eerste besluiten van het NFE is de oprichting van het Voorlichtingsforum. De voorlichters of communicatiemedewerkers van de aan het NFE deelnemende organisaties worden uitgenodigd eraan deel te nemen. De directeur Voorlichting van het ministerie van Financiën wordt er voorzitter van.

Het Voorlichtersforum krijgt de opdracht een ‘zachte landing’ van de euro te bevorderen. Bij de opzet is afgesproken dat het werk van het Voorlichtingsforum die van de deelnemende organisaties niet overbodig maakt. Met het ter beschikking gestelde budget zullen de afzonderlijke organisaties niet gesubsidieerd worden. Zij moeten de voorlichting aan de eigen achterban voor eigen rekening nemen.

De menskracht en de middelen die vanaf het begin beschikbaar zijn, bieden de mogelijkheid alles optimaal op te zetten. In 1995, 1996 is er nog weinig bekend over de nieuwe munt. Kort ervoor is besloten de nieuwe munt ‘euro’ te noemen. Daarmee is de naam, die iedereen daarvoor eerst in gedachten had, de ‘ecu’ verworpen. Ecu staat voor European Currency Unit, een eenheid waarin binnen de EU al sinds 1979 betalingen van de ene munt naar de andere worden verrekend. De Fransen hadden ooit een munt ‘ecu’, maar de uitspraak ervan in het Duits, ‘ekoe’ komt enigszins belachelijk over. Vandaar dat tot ‘euro’ wordt besloten. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 291

Omdat er verder nog maar weinig bekend is, bestaat er alle ruimte voor de voorlichtingscampagne om een stevige organisatorische infrastructuur op te zetten. Dat is ook hard nodig, want de campagne kent een lange tijdhorizon. Zo ontstaan er kort na de oprichting werkgroepen die zich in het bijzonder gaan richten op bepaalde doelgroepen. Een aantal van deze werkgroepen bestaat uit leden van het Voorlichtersforum, aangevuld met vertegenwoordigers van bepaalde belangengroepen zoals die van ouderen en van mensen met een beperking. Hun expertise wordt van wezenlijke betekenis geacht om de betreffende doelgroepen zo gericht mogelijk te kunnen benaderen. De gevarieerdheid van de samenleving, die al zichtbaar is in de samenstelling van het NFE, is zo in deze infrastructuur verder verfijnd. Het Voorlichtersforum bepaalt de strategie, monitort constant de effectiviteit en brengt indien nodig wijzigingen aan. Tevens coördineert het de communicatie-inspanningen van de deelnemende organisaties.

Tot medio 2001 is de infrastructuur volledig gericht op het ontwikkelen en uitvoeren van de campagne voor het grote publiek. Vanaf september 2001 krijgt de informatie aan de pers meer aandacht. Bovendien wordt vanaf dat moment een Nationaal Voorlichtingscentrum (NVC) ingericht, dat de eindfase van de introductieperiode moet overzien. Dat NVC14 maakt onderdeel uit van de bestaande structuur voor de aanpak van crises en rampen.9.45 In het NVC komen de communicatiemedewerkers van de ministeries van BZK, Justitie en Financiën, DNB, de politie en het Landelijk Parket van het openbaar ministerie bij elkaar. Met respect voor ieders verantwoordelijkheden en bevoegdheden beoogt het NVC in de laatste maanden van de invoering een rustige informatievoorziening aan het publiek te bieden en een gelijke ‘tone of voice’ te borgen.

Selectie van externe communicatiepartners Een campagne heeft een gezicht nodig. Snel na de oprichting van het Voorlichtersforum wordt daarom een bureaucompetitie uitgeschreven voor het ontwerp van een logo en een huisstijl. Daarna volgt een pitch voor de massamediale campagne. Alle grote bureaus melden zich in Hotel Americain. Zij voelen de omvang en importantie van de campagne goed aan. Bijna alle denkbare benaderingen komen voorbij. Euro-deskundigen, celebrities, tot herkenbaar euro-persoonlijkheid te vormen personen. De aanpak van Martijn Horvath, verbonden aan het Amsterdamse bureau Publicis, krijgt de meeste waardering. Eerder heeft hij een opdracht weten te verwerven van de Belastingdienst met de pay off ‘Leuker kunnen we het niet maken, makkelijker wel’. Deze keer overtuigt hij de selectiecommissie met de pay off ‘De euro wordt van ons allemaal’. Briljant in zijn eenvoud. “Kijk, die euro komt er gewoon”, heeft Horváth later uitgelegd. “Daar hebben de mensen niets over te zeggen. We hoeven de mensen dus niet te gaan overtuigen van hun keuze, want ze hebben geen keuze. Geen propaganda, maar gewoon het feit mededelen dat de euro er aankomt. We hebben

14 Het NVC is de communicatietak van het Nationaal Coördinatie Centrum (NCC). Het NCC heeft als taak de bestuurders (ministers) en hun staf te voorzien van informatie en neemt de bestuurlijke coördinatie op zich bij (de voorbereiding op) gebeurtenissen met een landelijke uitstraling, evenementen en incidenten. 292 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

geprobeerd een beetje emotie aan dat droge, afstandelijke feit toe te voegen met de zin ‘de euro wordt van ons allemaal’. Een onderdeel van onze creatieve strategie was ook het voorstel om deze slogan op 1 januari 2002 om te zetten in ‘de euro is van ons allemaal’”.9.46 Geheel in de lijn van zijn benadering worden de belangrijkste rollen in de massamediale uitingen niet gespeeld door beroemdheden of deskundigen, maar door gewone mensen. De samenwerking met Publicis wordt intensiever naarmate de campagne vordert. In aanvulling op de bijna dagelijkse contacten over de ontwikkeling van de vele radio- en televisiespots wordt er regelmatig overlegd om de voortgang van de campagne te bespreken.

De eurocampagne omvat veel meer dan de massamediale uitingen. Verschillende bureaus worden voor andere onderdelen ingeschakeld. De eurowebsite, talloze brochures, de handreikingen voor het MKB en de gratis eurokit worden ontworpen door een Rotterdams bureau. Een Haags bureau verzorgt onder meer een nieuwsbrief onder de titel Eurokoers en een informatiefolder met tal van vragen en antwoorden over de euro. De verzending van al het informatiemateriaal dat wordt aangevraagd, is in handen van een Tilburgs bedrijf. Met behulp van de door Postbus 51 verzorgde eurolijn wordt daarmee de keten rond gemaakt. In radio- en tv-spots, in advertenties in dagen weekbladen, wordt gemeld dat via de eurolijn informatiemateriaal kan worden aangevraagd. De medewerkers spelen de verzoeken snel door naar ‘Tilburg’ en daar zorgen ze voor een spoedige verzending van de folders en brochures. Als er een ‘zachte landing’ moet worden bewerkstelligd, dan mogen er zich in deze keten geen haperingen voor doen.

Naast de eurolijn worden ook andere onderdelen van de gemeenschappelijke infrastructuur van de overheidsvoorlichting optimaal benut. Voor de radio- en tv-spots wordt gebruik gemaakt van de Postbus 51-zendtijd en de door de RVD ingekochte reclamezendtijd. De brochures worden verder aangeboden in de Postbus 51-displays in bibliotheken en postkantoren.

Het begin van de campagne De campagne gaat van start in oktober 1996. Er kan in eerste aanleg slechts in beperkte mate worden voorzien in feitelijke informatie. Op een aantal wezenlijke vragen kan dan nog geen antwoord worden gegeven. Zoals op vragen als: welke landen gaan de euro invoeren, hoe zien de munten en de biljetten eruit, wat is de waarde van de oude munten ten opzichte van de euro, waar en wanneer kan ik euro’s krijgen? Zelfs anderhalf jaar later zijn er nog geen antwoorden op deze vragen. Begin 1998 schrijft de minister daarover aan de Kamer: “Alleen door het verstrekken van informatie kan de Nederlandse samenleving worden voorbereid op de overgang van gulden naar euro, eind 2001. Maar het is een feit dat we de komende maanden op veel vragen die onder het publiek leven nog geen antwoord kunnen geven. Het zal daarom niet verrassend zijn als veel burgers niet erg enthousiast zullen zijn over de veranderingen en er een voorkeur voor hebben de zaken te laten zoals ze zijn. Dit kan ertoe leiden dat het vertrouwen in de euro op de korte termijn wat terugloopt.” De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 293

Alle informatie die bekend is, gebaseerd op de besluitvorming van de Top van Maastricht in 1991, wordt gecommuniceerd. Vroeg in 1997 verschijnen de eerste advertenties in dag-, en weekbladen en in tijdschriften, waarin op de beschikbaarheid van deze informatie wordt geattendeerd. De nadruk in de campagne ligt op dat moment op het informeren van belangengroepen en van het bedrijfsleven.

Pas vanaf 3 mei 1998, na de Eurotop waar de besluiten zijn genomen over de oprichting van de ECB en deelname van elf lidstaten aan de euro, komt de campagne via radio- en tv-spots in de huiskamer. De centrale boodschap is: de euro komt er aan, maar het duurt nog even. Het allereerste tv-spotje laat een jongeman zien op een treinstation, die opkijkend vanuit zijn krant, mompelt: “Hij komt eraan”. Twee oudere dames die met hem op het verder lege perron staan, kijken hem verbaasd aan. Na dit voorzichtige begin wordt de campagne tegen het einde van 1998 geïntensiveerd, wanneer de waarde van de euro is vastgesteld en aansluitend op 4 januari 1999 op de beurs en in het girale geldverkeer wordt ingevoerd.

Om de komst van de euro te markeren opent minister Zalm die dag de beurs. Geheel onverwacht benut de actiegroep Tegen Autoritaire Anti-Revolutionaire Types (TAART), die verbonden is aan de Leidse actiegroep Eurodusnie, de gelegenheid om de weerstand tegen de euro kracht bij te zetten door twee taarten in het gezicht van Zalm te gooien. “De beelden gaan de hele wereld over”, herinnert Zalm zich later. “De hartgrondige vloek die te horen is komt niet van mij, maar van George Möller, de baas van de beurs. Ik kom verder met de schrik vrij. Na een provisorische schoonmaakbeurt houd ik alsnog mijn toespraak. Mijn pak is wel bedorven. Veganistische bananentaart laat onuitwisbare vlekken achter.”9.47 Het is de enige keer dat de euro en de mensen die betrokken zijn bij de invoering zo onder vuur worden genomen.

De strategie gericht op burgers Om de campagne effectiever te maken wordt al snel besloten een onderscheid te maken in twee hoofddoelgroepen: burgers en bedrijfsleven. Voor hen worden verschillende benaderingen ontwikkeld, met bijbehorende fasering. De introductiecampagne voor het brede publiek wordt in drie fases onderverdeeld. De eerste heeft betrekking op de aanloop naar de laatste besluitvormingsronde van de EU-top in mei 1998. De informatie in deze fase is erop gericht hiervoor enige belangstelling te wekken. Dit wordt uitgewerkt in vragen als ‘wat zijn de gevolgen van de euro, wat is de betekenis van een eenheidsmunt en wat zijn de voorwaarden voor toetreding tot de EMU?’ Via radio- en tv-spots wordt iedereen geattendeerd op een brochure, waarin de antwoorden op deze vragen zijn opgenomen en die vanaf februari 1998 bij Postbus 51 kunnen worden aangevraagd.

De tweede fase loopt van midden-1998 tot halverwege 2001. Met enige regelmaat wordt de aandacht van het publiek gevraagd voor belangrijke aspecten van de invoering. In de eerste plaats voor het feit dat de euro nu toch echt gaat komen, dat hij wordt ingevoerd in elf (later twaalf ) landen. Later – vanaf 1 januari 1999 – gaat de informatie over de waarde van de euro 294 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

ten opzichte van de gulden en de andere munteenheden die in de euro opgaan. Ezelsbruggetjes als ‘DING FLOF BIPS’15 worden in deze periode aan het publiek aangereikt.

Zijn de eerste twee fases gericht op het bevorderen van de kennis en de houding tegenover de euro, de laatste fase, die in september 2001 begint, richt zich op het gedrag als de omwisseling definitief plaatsheeft. Dit is het meest intensieve deel van de campagne. De aandacht wordt gericht op de uiterlijke en veiligheids-kenmerken van de nieuwe munten en biljetten, op de lengte van de periode waarin nog met guldens kan worden betaald en op hoe burgers zelf kunnen bijdragen aan een snelle en zachte invoering van de euro. Gedurende deze fase wordt het publiek ook door de bankensector benaderd om gebruik te maken van banken creditkaarten. Vanaf half oktober tot begin december stimuleren banken hun rekeninghouders munten en bankbiljetten die ze in hun spaarpotten hebben, vast op hun rekening te zetten. Dan wordt dat geld automatisch omgezet naar de euro.

De strategie gericht op het bedrijfsleven Al in een vroeg stadium is besloten tot een aparte informatiecampagne gericht op het bedrijfsleven. In relatie tot investeringsbeslissingen dienen ondernemers zich al eerder te buigen over de praktische gevolgen van de euro voor hun zaak. Er wordt hen volop gelegenheid geboden tijdig een ondernemingsstrategie te ontwikkelen. De medewerking van winkels wordt gevraagd om de euro snel in omloop te brengen in het betalingsverkeer en de gulden snel uit circulatie te halen. En alle organisaties worden verzocht hun boekhouding tijdig om te zetten naar de euro. Bovendien moeten veel bedrijven die met automaten werken, aangemoedigd worden die op tijd aan de nieuwe munten aan te passen. In de informatiecampagne is een duidelijke rol weggelegd voor financiële tussenpersonen, zoals brancheorganisaties, accountants en bedrijfsadviseurs, omdat wordt aangenomen dat bedrijven hen advies zullen vragen bij de omwisseling. Talloze bijeenkomsten worden in 1998 met deze organisaties gehouden.

Het informatiemateriaal voor het bedrijfsleven bestaat aanvankelijk uit een checklist. Aan de hand daarvan kunnen ondernemingen vaststellen wat ze moeten doen en hoeveel tijd ze daarmee bezig zijn. Daarnaast worden speciaal voor hen de folder ‘Omrekenen naar de euro’ en een brochure met tal van tips uitgegeven.

Omstreeks 1 juli 2001 krijgen alle bedrijven een brief waarin ze worden bedankt voor de inspanningen die ze tot dan toe hebben verricht. Tegelijkertijd wordt er in de brief op geattendeerd dat het einde nog niet in zicht is. Vanaf dat moment worden er in het bijzonder van winkels, ‘toonbankinstellingen’ in het eurojargon, extra inspanningen verwacht. Ze moeten de prijzen dubbel gaan aangeven, in guldens en in euro. Daarnaast moeten zij zich gaan voorbereiden op hun rol in het omwisselproces. Er wordt van hen gevraagd tijdig euro munten en biljetten te bestellen en hun personeel voor te bereiden op

15 DING FLOF BIPS staat voor de 12 landen die vanaf 2002 de euro invoeren: Duitsland-Italië-Nederland- Griekenland /Frankrijk-Luxemburg-Oostenrijk-Finland/ België-Ierland-Portugal-Spanje. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 295

de omwisseling. Bij de brief is een samenvatting bijgesloten van al het informatiemateriaal dat hen daarbij behulpzaam kan zijn.

Het bedrijfsleven heeft het in de periode 1999-2002 druk met de overheid. Er wordt hen in 1999 gevraagd hun ICT-infrastructuur te checken en zo nodig te vernieuwen om de onbekende gevolgen van de millenniumbug af te wenden. In 2000 moeten de bedrijven zich voorbereiden op het nieuwe belastingstelsel dat in 2001 wordt ingevoerd. Tegen deze achtergrond is het niet geheel onverwacht dat de voorbereiding op de euro wat achterloopt, zoals in het kwartaalonderzoek tot uitdrukking komt, dat in opdracht van DNB vanaf 2000 wordt uitgevoerd. First things first, denken veel ondernemers.

Niet iedereen kijkt er zo ontspannen naar. Buiten de campagne om is regelmatig te horen dat er sancties moeten worden opgelegd aan bedrijven die achterlopen in de voorbereiding. Oproepen daarvoor komen voornamelijk van accountsorganisaties en ICT-consultants. Het NFE negeert die druk. De campagne blijft gebaseerd op begrip voor de situatie waarin veel bedrijven zich bevinden. Onder dergelijke omstandigheden is het niet verstandig de druk te verhogen door met sancties te dreigen. Dat zal slechts contraproductief uitpakken, is de overheersende gedachte. Vanaf begin 2001 blijkt uit het kwartaalonderzoek dat dit de juiste benadering is. De bevestiging daarvan volgt begin 2002. Het bedrijfsleven blijkt op tijd klaar en de winkels vervullen zeer constructief hun rol bij de inname van guldens en de teruggave van wisselgeld in euro’s.

Hetzelfde kan gezegd worden van de medeoverheden. Zij worden op gelijke wijze als het bedrijfsleven geïnformeerd. Anders dan in de andere eurolanden hebben zij weliswaar geen bijzondere rol bij de euro-introductie, maar zij moeten wel hun financiële administratie op orde brengen. Ook zijn zij in sommige gevallen een ‘toonbankinstelling’, als zij bij bepaalde vormen van dienstverlening kosten in rekening brengen. Met allerhande checklists, handlei- dingen en roadshows in de huisstijl van het NFE zijn ze op die rol voorbereid.

Bijzondere doelgroepen In januari 2000 doet zich een primeur voor in de sfeer van de tv-spots. Er wordt een overheidscommercial uitgezonden, waarin in gebarentaal uiteen wordt gezet dat de euro eraan komt. Een video en een cd-rom kunnen worden besteld, waarin eveneens in gebarentaal de verschillende aspecten van de euro worden uitgelegd. De gedachte achter deze tv-spot is: the medium is the message. Als de euro van ons allemaal wordt, dan ook voor kwetsbare groepen als doven en slechthorenden. In de video en op de cd-rom wordt dezelfde informatie aangeboden als in de algemene brochure ‘Stap voor stap naar de euro in 2002’.

Ruud Janssen van het in gebarentaal gespecialiseerde communicatiebureau Vi-taal dat betrokken is geweest bij de totstandkoming van deze producties, is zeer ingenomen met de aandacht voor doven en slechthorenden. “Het Nationaal Forum heeft goed begrepen dat doven gewoon een eigen taal hebben, net als de Turken en de Marokkanen in Nederland. 296 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Het is overigens wel onderwerp van enige discussie geweest in de dovenwereld wat het juiste gebaar is voor het woord euro. Er waren meerdere gebaren in omloop voor dit nieuwe begrip. Vergelijk het met de komst van de computer. Zeg je wordprocessor of tekstverwer- ker? Dit soort discussies speelde ook in het overleg met de dovenorganisaties. Uiteindelijk zijn er knopen doorgehakt en is steeds hetzelfde gebaar gebruikt, zowel in de tv-spot als op de cd-rom en de video.”9.48

Gelijk met de spot in gebarentaal worden radiospots uitgezonden waarin geattendeerd wordt op materiaal voor blinden en slechtzienden in braille en op audiocassettes. ‘Kwetsbare groepen’ komen in tal van publiekscampagnes vaak als laatste aan bod. Die fout is in de eurocampagne niet gemaakt.

Met een gewone informatiecampagne wordt, zo blijkt uit onderzoek, al betrekkelijk snel 70 procent van het publiek bereikt. En vaak ook redelijk gespreid over de verschillende leeftijdscategorieën, mannen en vrouwen, actieven en niet-actieven. Binnen de euro-campagne ligt de lat echter hoger. “De euro wordt – immers – van ons allemaal.” Na verloop van tijd blijken enkele groepen qua informatieniveau ‘achter’ te blijven. In samenspraak met de verschillende werkgroepen wordt naar kanalen gezocht om deze groepen met de euro- informatie nog beter te bereiken. Een ervan is de sprekerspool die begin 2000 wordt opgezet, bestaande uit vijftig voormalige Financiën- en Belastingdienstmedewerkers. Met elkaar verzorgen ze zo’n vijfhonderd presentaties, in het bijzonder in verzorgingstehuizen. Een andere groep van ambassadeurs wordt opgezet door een Utrechts bureau dat in etnomarketing is gespecialiseerd. Hun ‘euroconsultants’ gaan tal van multiculturele evenementen af met speciaal daarvoor vervaardigd informatiemateriaal. Ook benutten zij de mogelijkheden die door lokale radio- en tv-migrantenomroepen worden geboden.

Een ‘cashtester’, een instrumentje dat is overgenomen van de Oostenrijkse campagne, wordt eind 2001 ingezet om blinden te laten oefenen met de nieuwe munten en biljetten. Door DNB en de Rabobank worden daarvoor onder strikte veiligheidsvoorwaarden speciale ‘voelsessies’ georganiseerd.

Onderwijs Het onderwijsveld wordt uiteraard niet over het hoofd gezien. Al begin 1997 zijn de uitgevers van schoolboeken geattendeerd op de komst van de euro. Later wordt de aanvullende informatie aan hen verstrekt, zodat ze die tijdig in het onderwijsmateriaal kunnen verwerken. Kort daarna wordt begonnen met het ontwikkelen van aanvullend materiaal voor het primair en secundair onderwijs. Speciaal voor de hoogste klassen in het basisonderwijs wordt een wedstrijd uitgeschreven om ‘de laatste gulden’ te ontwerpen. Meer dan 50.000 leerlingen doen hieraan mee. Van het winnende ontwerp worden 16 miljoen exemplaren geslagen en in circulatie gebracht. Zo krijgen ook basisschoolleerlin- gen een rol in het afscheid van de gulden en de komst van de euro. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 297

Onderzoek De voorlichtingscampagne is ondersteund door verschillende vormen van onderzoek. In de twee jaar voorafgaand aan de introductie vindt ieder kwartaal onderzoek plaats onder burgers en ondernemingen om zowel de kennis als de opinie over de euro te meten. Ondernemers wordt tevens naar de voortgang van hun voorbereidingen gevraagd. Dankzij deze periodieke metingen kan de voortgang worden vastgesteld.

Ook ontleent de campagne waardevolle informatie aan het tracking onderzoek, waaraan alle overheidscampagnes sinds de jaren tachtig zijn onderworpen. De effectmetingen beperken zich niet tot de radio- en tv-spots. Ook de billboards worden in dat onderzoek betrokken.16

De tv-spots worden bovendien vooraf gepre-test en nadat ze zijn uitgezonden, wordt bekeken of ze aan de verwachtingen hebben voldaan. Als uit de pre-test blijkt dat naar alle waarschijnlijkheid de vooraf vastgestelde doelstellingen met betrekking tot verhoging van kennis en houding bij bepaalde doelgroepen niet zullen worden behaald, worden ze op de bekritiseerde onderdelen aangepast. Als blijkt dat oudere vrouwen minder bekend zijn met de verschillende aspecten van de euro, wordt besloten overdag spots van twee minuten (in plaats van de gebruikelijke 30 seconden) uit te zenden, de ‘euro-journaals’. En als blijkt dat het vertrouwen in de euro wat terugvalt, omdat de koers ten opzichte van de dollar is gedaald, wordt besloten een spotje te maken met een vereniging van huisvrouwen die over de koopkracht van de euro spreekt. Later onderzoek toont aan dat mannen en vrouwen van verschillende leeftijden vaak gelijk scoren als het om kennis van de euro gaat.

Dienstverlening aan de pers Vanaf begin 2001 krijgt de dienstverlening aan de media extra aandacht. In aanvulling op de gebruikelijk persinformatie wordt een gereedschapskist aangeboden met veel materiaal over de omwisseling. Die informatie, bestaande uit artikelen en foto’s die zonder kosten kunnen worden overgenomen, wordt in hard copy aangeboden, maar ook op een aparte website. Deze dienstverlening is in het bijzonder gericht op bedrijfs- en personeelsbladen.

De huis-aan-huisbladen krijgen enkele malen volledig opgemaakte pagina’s aangeboden. Daarin wordt aandacht besteed aan de stand van zaken van de euro-invoering. Ze worden in recordaantallen afgenomen. Ook is er veel aandacht voor de vele sectorbladen die Nederland rijk is. De in het NFE vertegenwoordigde brancheorganisaties verlenen daarbij hun medewerking.

Het bevorderen van het publiek vertrouwen Medio 2001 heeft de euro-kennis een redelijk niveau bereikt, afgaande op de beschikbare onderzoeksgegevens. In vergelijking met andere eurolanden zijn de Nederlandse cijfers iets

16 Zie hiervoor Hoofdstuk 6 Postbus 51-spots/ Monumenten van overheidscommunicatie. 298 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

beter. Dat biedt een goede basis de aandacht te verleggen naar de omwisselfase. Het publiek is er klaar voor. Zij voelen zich goed geïnformeerd en willen meer weten over de praktische consequenties. De conversiecampagne begint in september 2001. Het doel is 16 miljoen mensen te overtuigen dat het in ieders belang is om zich te houden aan het distributiesce- nario. Want als iedereen zijn best doet, als iedereen de aanbevelingen voor de omwisseling volgt, kan de conversie in het betalingsverkeer in twee weken rond zijn. De gedachtegang daarachter is als volgt: mensen die op 31 december 2001 zoals vanouds guldens pinnen voor contante betalingen, krijgen vanaf 1 januari bij het afrekenen het wisselgeld in euro’s retour. Wanneer ze een week later weer geld opnemen, levert de pinautomaat eurobiljetten. Voor doorsnee consumenten is daarmee de conversie binnen een week rond. De invoering is weliswaar geen wedstrijd, maar bij normaal gedrag in het kleinschalige betalingsverkeer gaat de conversie in rap tempo.

In de eerste gedachten over de invoering van de euro is door de ministers van Financiën rekening gehouden met een conversieperiode van zes maanden. Naarmate de invoeringsdatum dichterbij komt, verkorten zij die periode tot vier maanden. Het Nationaal Forum meent dat twee maanden kunnen volstaan. Dat is ook de periode waarin het bedrijfsleven het dubbelprijzen nog even voortzet. Door de snelle omwisseling zijn tal van mogelijke problemen, die zouden kunnen voortvloeien uit twee naast elkaar bestaande munten, achterwege gebleven.

De medewerking van het publiek kan het best verworven worden als het enig vertrouwen heeft in de operatie als geheel. Daarom gaan vanaf september 2001 de campagne voor het publiek en de informatie aan de media hand in hand. De minister van Financiën en de president van De Nederlandsche Bank geven op 3 september een gezamenlijke persconferentie met de politie- en justitiechefs die verantwoordelijk zijn voor de veiligheidsaspecten van de distributie van het nieuwe geld. Na de persconferentie kunnen de media een blik werpen op de nieuwe munten en bankbiljetten.

Vanaf dat moment coördineren de voorlichters van deze partijen alle communicatieactiviteiten in nauw overleg. Op 1 december 2001 worden deze inspanningen verder geïntensi- veerd onder de paraplu van het Nationaal Voorlichtings Centrum (NVC), dat is gevestigd in het gebouw van BZK. Elke dag wordt er een persbriefing gehouden, tot in de eerste week van januari 2002. Deze werkwijze maakt het mogelijk elke fase van de omwisseling uit te leggen en te reageren op iedere verstoring, om zo hypes te voorkomen.

Na de oplopende intensiteit van de informatie aan het publiek in de laatste weken van de campagne, is enige nazorg op zijn plaats. Zodra in de eerste dagen na €-day de chartale omwisseling vrijwel vlekkeloos bleek te zijn verlopen, organiseert het Voorlichtingsforum een ‘schouderklopjes-campagne’. Het publiek en het bedrijfsleven worden bedankt voor de medewerking aan de zachte landing van de euro. Al in het eerste weekend van januari 2002 blijkt 95 procent van de betalingen in winkels in euro’s te gaan. De verwachtingen van de snelle omwisseling worden daarmee bevestigd. Nader onderzoek leert dat bijna iedereen zich goed geïnformeerd heeft gevoeld. Het vertrouwen van het publiek is bevestigd. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 299

Nabeschouwing euro-invoering De campagne ‘De euro wordt van ons allemaal’ is ín menig opzicht uniek geweest. De lengte is ongekend, de betrokkenheid van tal van organisaties in het maatschappelijk middenveld is groot en het budget is omvangrijk. Voor menig betrokkene is de campagne in heel zijn veelzijdigheid een ervaring die zijn gelijke niet kent. De doelstellingen zijn ruimschoots gehaald. De technische omwisseling is bijna vlekkeloos verlopen en de campagne heeft ertoe bijgedragen dat de nieuwe munt ‘zacht’ is geland.

In de eerste dagen van 2002 wordt gesproken van ‘euroforie’. Maar daarna komt dan toch enige discussie los. De inflatiebeleving is groot, er wordt geklaagd dat sommige winkeliers en horecaondernemers slechts het valutateken hebben aangepast. De euro-spelregels worden als kwade genius aangevoerd als overheden bezuinigingen aankondigen, rondom het referendum van 2005 wordt er in Nederland aan toegevoegd dat de euro-omwisselkoers voor Nederland ongunstig heeft uitgepakt. En als vanaf 2007, 2008 vele eurolanden begrotingsproblemen ondervinden, dan is de euro opnieuw de zondebok. Dat de euro ook een oplossing kan zijn voor de problemen wordt in het publieke debat weinig gehoord.

Het is daarom om meerdere redenen zinvol enkele aspecten die in de latere discussie naar voren zijn gebracht vanuit de communicatie-invalshoek kort nader te beschouwen.

Poldermodel “Het is natuurlijk een schoolvoorbeeld van het poldermodel, alle belanghebbenden zaten aan één tafel. Er waren naast de overheid drie partijen betrokken bij de invoering van de euro, namelijk de consumenten, de banken en de winkeliers. We hebben geprobeerd een evenwicht tussen de partijen te bereiken.”9.49 Kees van Dijkhuizen, thesaurier-generaal op het ministerie van Financiën en voorzitter van het Nationaal Forum is er duidelijk over. “We probeerden de lasten zo gelijkelijk mogelijk te verdelen en tegelijkertijd de belangen van de consumenten te beschermen.”9.50

Er bestaan verschillende omschrijvingen van het begrip ‘poldermodel’. Niet zelden wordt het gekarakteriseerd als oeverloos gepraat, waarbij letterlijk en figuurlijk de tijd uit het oog wordt verloren. Dat is bij de invoering van de euro niet het geval. Er is een duidelijke deadline, 1 januari 2002. Daarvan kan niet worden afgeweken. En dat betekent dat ook de streefdata in de verschillende stadia van de voorbereiding vastliggen. Financiën zorgt er, op aangeven van het euroteam, op gezette tijden voor dat de eenmaal ingezette lijn stevig wordt aangehouden. Bij vele partijen wordt met enige regelmaat gepeild hoe de vlag erbij hangt en worden de voorbereidingen in een verkeerslichten-schema – rood, oranje, groen – ten opzichte van elkaar vergeleken. De openbaarmaking daarvan is een goede stok achter de deur om de voorbereiding niet te laten versloffen.

De invoering van de euro kent een strak tijdschema, waarvan de meeste momenten op Europees niveau zijn vastgelegd. Binnen het Nationaal Forum is regelmatig gepoogd daaraan te tornen. Sommige deelnemers opperen een andere invoeringsdatum, want 1 januari is voor veel bedrijven een slechte tijd. In de weken ervoor, in de Sinterklaas- en 300 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Kerstperiode, is het erg druk, waardoor er niet voldoende aandacht aan de omwisseling kan worden besteed. Op 31 december moeten de boeken worden gesloten en in de eerste dagen van het nieuwe jaar de balans worden opgemaakt. Komisch is het verzoek vanuit de horeca om in hun sector de invoering van de euro uit te stellen tot 12 uur ’s middags op 1 januari 2002. Want het zou een chaos worden in cafés en restaurants als er ’s nachts na de jaarwisseling in euro’s moet worden afgerekend. Vanuit Financiën wordt er onnadrukkelijk op gewezen dat verwacht mag worden dat juist daar de ondernemers er een eer in zullen scheppen als eerste in euro’s af te rekenen.

Het verzoek om uitstel van de invoeringsdatum is kansloos gezien de harde Europese afspraken. Ook andere suggesties – zoals ‘frontloading’, waarbij de bankbiljetten en munten al voor €-day onder het publiek worden verspreid, of ‘big bang’, waarbij er geen ‘duale periode’ is waarin twee munteenheden naast elkaar bestaan – lopen stuk op afspraken binnen Europa. Achter de ‘chaos-opvattingen’ gaat een stevige lobby schuil, waarin de Raad Nederlandse Detailhandel, een van de partners in het NFE, een grote rol speelt. Daarbinnen roert Albert Heijn zich flink. Ook de NS en Twijnstra Gudde laten zich niet onbetuigd. Op gezette tijden worden er in Den Haag en Brussel rapporten aangeleverd over de chaos die aan de kassa’s zal ontstaan als hun suggesties niet worden gevolgd. “Lange rijen wachten- den in supermarkten en bij NS-loketten die de verbeelding verre overtreffen. Grootschalig zwartrijden. Toenemende diefstal. Vertragingen bij bus, trein en tram die oplopen tot een half uur... Is de Derde Wereldoorlog uitgebroken?”, vraagt de Volkskrant zich op 24 januari 2001 af. “Nee, het is januari 2002 en de euro is ingevoerd in Nederland. In een uitermate somber rapport beschrijven onderzoekers van NS en adviesfirma Twijnstra Gudde de introductie van de Europese munt.”9.51 In de persvoorlichting kan deze informatie overtuigend worden ontkracht door erop te wijzen dat er pas echt chaos ontstaat als de verschillende eurolanden ieder een eigen draaiboek gaan volgen.

In de voorlichting willen partijen weleens hun eigen gang gaan. In een bespreking van het communicatieplan over de feitelijke omwisseling, waarin DNB een centrale rol speelt, wordt door een vertegenwoordiger van de Nederlandse Vereniging van Banken opgemerkt: ‘Command, control, communication’, waarmee hij beoogde Financiën de verantwoordelijkheid voor de communicatie te ontnemen. Anders dan hij verwacht, wordt hij daarin niet meteen door Financiën tegengesproken. Als puntje-bij-paaltje komt, zo wordt hem duidelijk gemaakt, wordt de minister van Financiën in de Tweede Kamer ter verantwoording geroepen. Het is dus helder dat de leiding over de communicatie in alle stadia en onderdelen van de euro-invoering bij Financiën ligt. Daar heeft hij geen weerwoord tegen.

Geldt de invoering van de euro als het ‘schoolvoorbeeld van het poldermodel’, zoals NFE-voorzitter Kees van Dijkhuizen van mening is? Het antwoord is tweeërlei. Het is de overheid, in dit geval het ministerie van Financiën, die na verloop van tijd zelfstandig de knopen doorhakt. Maar dat neemt niet weg dat het Nationaal Forum voor het draagvlak in de samenleving van enorme betekenis is geweest. Het is een platform waarbinnen tal van inzichten uit verschillende invalshoeken worden besproken en in veel gevallen ook in de omwisselingsdraaiboeken worden verwerkt. Daarnaast kunnen daar sluimerende conflicten De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 301

– zoals tussen de detailhandel en de bankensector – worden geaccommodeerd. De grote mate van consensus is een zeer prettige basis voor de communicatiecampagne. En een aanmoediging voor de deelnemende organisaties om in eigen kring de rol te spelen die van hen mag worden verwacht. Maar als het erop aankomt, dan geeft de mening van Financiën meestentijds de doorslag.

Het ontbrekende debat De eurocampagne kent vele aspecten. De duur, de brede betrokkenheid en het budget bieden alle ruimte alle registers open te trekken. De overheersende doelstelling is, in de klassieke termen van de publiekscommunicatie, het bevorderen van kennis, houding en gedrag. De nadruk ligt tot september 2001 op het vergroten van de kennis en het pogen een positieve houding tegenover de omwisseling te bewerkstelligen. Vanaf september 2001 komt daar bij het stimuleren van het gewenste gedrag van ondernemers en burgers direct voor, tijdens en kort na €-day. Simultaan worden de media geïnformeerd en wordt er zo nodig gereageerd op de berichtgeving. Maar de invoering van de euro is geen onderwerp van interactieve beleidsvorming.

“De campagne als geheel is professioneel vormgegeven, vanuit een duidelijke communicatieve insteek. Tegelijkertijd is zij, hoewel budgettair ruim bedeeld, inhoudelijk te mager door het ontbreken van het hoe en waarom van de euro – dit wordt ten onrechte als politiek en controversieel afgedaan.” Overheidsvoorlichter Hanne Bikker formuleert deze kritiek in zijn doctoraalscriptie ‘Zo doende, Beleid en praktijk van de overheidscommunicatie.’9.52 “De inhoudelijk smalle uitleg en het gebrek aan debat”, zo vervolgt hij zijn kritiek, “staan haaks op een communicatieve rationaliteit die het debat juist in haar meest zuivere vorm aanmoedigt. Hierdoor krijgt de eurocommunicatie, ondanks de zuivere bedoelingen en de sterk voorlichtende karaktertrekken van de campagne, strategische trekjes: positiebehoud en belangenverdediging, het voorkomen van tegenkracht – toch iets te veel his masters voice?”9.53

Een communicatiecampagne vindt nooit in een vacuüm plaats en moet daarom ook in verschillende dimensies worden bekeken. Voor de eurocampagne zijn er minstens twee relevant, de Europese en de tijdsdimensie. De invoering van de euro is een Europees project, waaraan door verschillende landen tegelijkertijd wordt deelgenomen. Zij verplichten elkaar langs een bepaalde route op hetzelfde moment hun nationale munt in te ruilen. Uiteraard staat het elke deelnemer vrij om daaraan voorafgaand in eigen kring te discussië- ren over de wenselijkheid van de euro en over tal van aspecten ervan. Voor zover er in Nederland al over het waarom van de euro is gediscussieerd, heeft dat dat na de Top van Maastricht in 1991 plaatsgehad in het parlement. In alle openbaarheid. Niemand vraagt in die tijd om een Brede Maatschappelijke Discussie. De besluiten worden zoals gebruikelijk langs democratische weg genomen.

De invoering van de euro past geheel in de pro-Europese consensus die tussen de gevestigde partijen in en om het politiek centrum tot kort na de millenniumwisseling bestaat. Die overeenstemming vormt een ‘positief taboe’, “een heilige graal, die niet door partijpolitieke 302 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

twisten en tweedrachten bezoedeld mocht worden.”9.54 De burgers – welwillend dan wel onverschillig – bemoeien zich niet met Europa en geven de beleid makende elite alle ruimte om beslissingen te nemen over Europa en andere beleidsterreinen binnen de Nederlandse politiek.9.55

Aan een publiek debat over de invoering van een gemeenschappelijke munt heeft in die sfeer niemand behoefte. De eerste dissidente geluiden worden rondom de Top van Amsterdam in 1997 gehoord. Een groep van zeventig economen verklaart zich tegen de Economisch Monetaire Unie (EMU) en de euro. Buiten hen bestaat er geen animo voor een publiek debat. Hoe zinvol de kritiek van Bikker ook is, in het tijdsgewricht waarin de eurocampagne plaatsvindt, wordt een beleidsdiscussie met het publiek en door het publiek niet gemist.

‘Over the top’? Waar Bikker iets in de campagne heeft gemist, ziet de communicatiewetenschapper Cees van Riel van de Erasmus Universiteit eerder een teveel. “Het echte werk is gedaan door politici en topambtenaren. De campagne hoefde de bal alleen nog maar in te koppen. Er is jarenlang heel bewust toegewerkt naar het moment van de introductie van de euro. Stapje voor stapje werd het openbaar debat gestuurd door het kabinet en de politici. Alle toeters en bellen uit de campagne waren in feite niet meer dan een ondersteuning van de boodschap die al jarenlang heel subtiel werd uitgezonden door politici. Dat hebben ze heel knap gedaan.”9.56 Hij nuanceert zijn opvatting enigszins door te wijzen op de complementariteit van de politieke communicatie en de massamediale uitingen. “De politiek heeft consistent de boodschap gebracht dat de euro goed is voor Nederland. Dat was de basis. Als er door de politiek onenigheid en verwarring was gezaaid, waren alle campagne-uitingen weggegooid geld geweest. Met een voorlichtingscampagne kom je er niet, hoe groot het budget ook is.”

Hoe overvloedig ook, Van Riel heeft desondanks iets in de campagne gemist. Technisch mag de omwisseling in zijn ogen dan geslaagd zijn, aan de psychologische omschakeling is onvoldoende aandacht besteed. “Als je de euro echt geaccepteerd wilt krijgen als volwaardig ruilmiddel, dan had je als doelstelling van de campagne moeten nemen dat mensen een notie van waarde van de euro in hun hoofd hebben. Mensen zien een bedrag in euro’s en rekenen dat via de gulden om naar een gevoel voor waarde. Die tussenstap zou niet nodig moeten zijn: de waardebepaling van het ruilmiddel zou een automatisme moeten zijn. Pas als dat doel is bereikt, zou je de massacampagne geslaagd kunnen noemen.”9.58 Hij lijkt hiermee de Tilburgse hoogleraar Fred van Raaij te volgen, die tijdens de eurocampagne aandacht vraagt voor de psychologische kant van de omschakeling. Hij schetst twee mogelijke scenario’s, die van de prijsillusie en die van een groter prijsbewustzijn. Drie jaar na de euro-introductie zegt hij daarover: “Bij prijsillusie beoordeelt men europrijzen in een denkkader van guldens. Bij guldens had men nog een idee van goedkoop, duur en redelijk. Maar bij euro’s gaat men de mist in. Men koopt dingen omdat ze goedkoop lijken, door de optisch gehalveerde prijzen, niet omdat ze goedkoop zijn. Bovendien wil men niet gedetailleerd hoofdrekenen, men slaat er een beetje een slag naar: een gulden keer twee en nog een beetje erbij. Een ander scenario was dat men juist prijsbewuster zou worden De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 303

doordat men, in de beginperiode, gaat omrekenen en dus gaat nadenken over de prijzen. Het prijsillusie-scenario is realiteit geworden, het tweede scenario niet.”9.59

Gewenningsinformatie Binnen de Nederlandse benadering is er voor gekozen de periode van de ‘gewenningsinformatie’, het dubbelprijzen, zo kort mogelijk te houden; van zes maanden voor €-day tot twee maanden erna. De achterliggende gedachte daarbij is mensen voorafgaand niet onnodig lang te informeren over iets dat pas veel later realiteit wordt. Dan wordt de informatie al heel snel niet meer opgepakt en schiet het dus zo zijn doel voorbij. Te lang informeren na de invoering leidt ertoe, zo is de gedachtegang, dat men te lang in gedachten blijft omrekenen, terwijl een terugkeer van de oude munt niet aan de orde is. Situaties als in Frankrijk, waar nog decennialang na de invoering van de ‘nouveau franc’ in 1959 op tal van plaatsen prijzen in oude francs worden aangegeven, moeten worden vermeden. Van de dagelijkse boodschappen zullen mensen betrekkelijk snel de euro-prijzen leren. Bij de grote aankopen – auto’s, huizen – zal dat langer duren. De prijs van de nieuwe auto of het nieuwe huis zal worden vergeleken met de prijs van de laatste auto of van het laatste huis. En die is in veel gevallen in het gulden-tijdperk aangeschaft.

In andere eurolanden is voor een veel langere periode voor de ‘gewenningsinformatie’ gekozen. Dat leidt tot kritiek vanuit verschillende kringen, want Nederlanders zijn een mobiel volkje. Het stevigst komt de kritiek uit Brussel, waar Karla Peijs, prominent lid van de CDA-delegatie in het Europees Parlement, het NFE aanspoort eerder te beginnen met de gewenningsinformatie. Het is aanleiding in het reguliere overleg van directeuren Communicatie van de eurolanden voor te stellen een volgende vergadering te combineren met een bijeenkomst met de Europarlementariërs uit de EMU-landen. Die bijeenkomst komt er, in Straatsburg. Tijdens het ontbijt wordt aan de Nederlandse delegatie uitgelegd hoe de campagne eruit ziet. Een en ander wordt overvloedig geïllustreerd met het meege- brachte informatiemateriaal dat voor verschillende doelgroepen is ontwikkeld. Uiteraard komt ook de ratio achter de korte periode van het ‘dubbelprijzen’ aan de orde. Karla Peijs is er tevreden mee. Haar tevredenheid wordt nog groter als ze na het ontbijt aan verschillende vertegenwoordigers van andere eurolanden vraagt naar de informatiecampagne in hun landen. Daar steekt de Nederlandse campagne in haar ogen redelijk positief bij af.

Op een EU-onderzoek van begin 2005, waaruit blijkt dat alleen in Nederland het aantal mensen stijgt dat zegt ‘veel moeite’ te hebben met de munt en dat bijna de helft van de Nederlanders zegt europrijzen nog altijd om te rekenen naar guldens, reageert de Tilburgse hoogleraar Van Raaij tamelijk laconiek. “De Nederlanders zijn er misschien niet onverdeeld gelukkig mee maar ze hebben er mee leren leven. Bovendien is het een voldongen feit.”9.60

De eurokit In de kritische kanttekeningen bij de eurocampagne heeft de eurokit een eigen plaats gekregen. Minister Zalm vindt dat de burgers die hij enige last bezorgt met de omwisseling een kleine tegemoetkoming moet geven. Hij vindt een set van alle nieuwe munten daarvoor een leuk gebaar. ‘Over the top’, oordeelt Bureau Berenschot in een evaluatie van de informa- 304 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

tiecampagne. Het vraagt zich af “of deze ‘preventieve investering’ echt noodzakelijk is geweest voor het proces.”9.61 De twijfel bij Berenschot over de efficiëntie van de inzet van de eurokit, wordt mede gevoed omdat er voorafgaand geen onderzoek is gedaan naar het effect van de set munten op de soepele landing van de euro. “Hoewel wetenschappelijke onderbouwing inderdaad ontbreekt”, erkent de minister van Financiën in de brief aan de Kamer die het evaluatierapport begeleidt, “kan naar het oordeel van Financiën en de andere partijen uit het Nationaal Forum de conclusie worden getrokken dat de eurokit, conform planning, een centrale rol in de campagne heeft gespeeld. De eurokit maakte medio december 2001 de euro van fictie tot werkelijkheid voor een zeer groot publiek. De ambitieuze doelstelling van 90 % bereik werd gehaald. De gratis eurokit heeft, in combinatie met het muntzakje t.w.v. 25 gulden, volgens velen bijgedragen tot een omslag van afwachten naar enthousiasme onder het grootste deel van het publiek. Bovendien kon men vast wennen aan de euromunten en werden en passant met het bijbehorende boekje met kernboodschappen en tips 15 miljoen mensen bereikt.”9.62

Mediahypes In het rapport van Bureau Berenschot wordt een merkwaardig compliment uitgedeeld. “De persvoorlichting heeft goed gefunctioneerd, al vonden sommigen dat ook hier het streven van Financiën naar perfectie groot was en bestond wel enige teleurstelling dat incidenten van enige omvang uitbleven.” In de brief aan de Tweede Kamer wordt er laconiek op gereageerd. “Bij een volgend project zal hier rekening mee worden gehouden.”9.63

Roel Janssen, die voor NRC Handelsblad de euro-ontwikkeling vanaf het begin heeft gevolgd, meent dat “alles volgens plan liep, en dat is geen nieuws”. De journalist en misdaadschrijver komt in 2000 met de thriller ‘Mercatorcomplot’. Daarin verweeft hij feiten over de euro en gebeurtenissen die werkelijk hebben plaatsgevonden met een fictief verhaal, waarin wordt gepoogd valse eurobiljetten op€-day in omloop te brengen. Hoewel alles volgens plan is verlopen, noemt hij het inrichten van een Nationaal Coördinatie Centrum (NCC) zeker niet overdreven.9.64 “Stel dat er eind december een gewelddadige overval was geweest op een geldwagen. Dan had het allemaal heel anders kunnen lopen. Dan was er wel sprake geweest van crisisbeleid en dan heb je zo’n crisiscentrum voor de pers hard nodig. Dat heeft de overheid in elk geval geleerd van de rampen in Enschede en Volendam. Men was op alles voorbereid en het was natuurlijk ook een gigantische operatie.”9.65 Zijn boek ‘Mercatorcomplot’, waarin het grote euro-introductiefeest plaatsvindt op de Dam in Amsterdam, is er overigens aanleiding voor het nationale feest in Maastricht te houden. Je zou mensen die zijn boek hebben gelezen weleens op gedachten kunnen brengen. Bovendien is Maastricht zeer verguld dat ze gastheer mag zijn.

Ondanks alle complimenten zijn er toch enkele incidenten geweest, die zich buiten de ‘controle’ van Financiën om hebben voorgedaan en die illustreren hoe politici, belangengroeperingen en media soms de publiciteit zoeken.

Informatiebijeenkomst voor Tweede Kamer. De Tweede Kamerleden worden al snel collectief en individueel door tal van belangengroepen, zoals de Raad Nederlandse Detailhandel, De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 305

benaderd over de invoering van de euro. Vaak kort voor de vergadering van de Kamercom missie voor Financiën. Dat leidt tot vragen, die meestentijds eenvoudig kunnen worden afgevangen door minister Zalm. Maar in een Algemeen Overleg (AO) dat hoogstens twee uur duurt is er niet altijd voldoende tijd om alle aspecten van de operatie van een toelichting te voorzien. De minister wordt daarom geadviseerd een informatiebijeenkomst te beleggen op het ministerie, waar informeel een en ander – zowel de omwisseloperatie als de voorlichtingscampagne – goed uiteen gezet kan worden. Ook kan iedereen dan worden voorzien van al het bijbehorende materiaal. In die setting kunnen de Kamerleden ook hun vragen stellen, waar ze in de commissievergaderingen niet aan toe komen. Zoals de vraag: ‘wat staat er op de nationale zijde van de bankbiljetten?’ Deze informele informatievoorziening wordt breed door de Kamer gewaardeerd.

Lesboeken. Binnen Nederland is de gehele voorlichting vanuit Financiën gecoördineerd. Dat is elders anders, ook in Brussel. Daar verzorgen verschillende directoraten-generaal van de EU de informatievoorziening aan hun achterbannen en doelgroepen. Consumenten, kwetsbare groepen, onderwijs, ieder directoraat-generaal tracht via de eigen kanalen de communicatie naar de nationale hoofdsteden te verzorgen. Het is daar niet altijd helder dat In Nederland alles via Financiën loopt. Ook in de Nederlandse samenleving is die werkwijze overigens niet voor iedereen helder. Zo oefenen directeuren van scholen op enig moment kritiek uit op het ministerie van Onderwijs, dat er onvoldoende aan zou doen de komende euro in de schoolboeken te verwerken. Ze weten een dag lang de media te beheersen. Eén van de belangrijkste kanalen waarlangs zij hun kritiek mogen uiten is het Radio 1 Journaal. Ieder uur van de uitzending wordt het bericht herhaald. Het duurt heel lang voordat de redactie te spreken is te krijgen. Uiteindelijk wordt in het laatste uur gelegenheid geboden uit te leggen dat uitgevers van onderwijsboeken al vanaf 1997 op de hoogte zijn gehouden van de verschillende aspecten van de euro. Daarnaast is er een omvangrijk pakket aan onderwijsmiddelen ontwikkeld, dat in grote mate door scholen is afgenomen. Bovendien zijn alle lagere scholen uitgenodigd deel te nemen aan de wedstrijd om de laatste gulden te ontwerpen. Even checken zou de schooldirecteuren niet hebben misstaan, maar de media die er groots mee uitpakken ook niet.

Nikkelallergie. De invoering van de euro heeft ook aanleiding gegeven voor enkele ‘broodje- aap-verhalen’. Een ervan betreft de nikkelallergie, dat in december 2001 de ronde doet. Onder druk van Frankrijk zou ter bescherming van de belangen van haar nikkelmijnen in Nieuw-Caledonia, een eiland in de Stille Zuidzee, extra veel nikkel in de euro zijn verwerkt. Terwijl toch algemeen bekend zou moeten zijn dat caissières als het zweet hen in de handen staat, een grote kans op nikkel-eczeem lopen. De Franse vakbond voor winkelpersoneel dreigt zelfs met actie, zo schrijven enkele Nederlandse kranten. Het duurt even voordat de media vatbaar zijn voor de feiten over de samenstelling van de munten. Op de oude stuiver en het vijfje na bestaan de guldenmunten voor 99 procent uit nikkel. De euromunten van 1, 2 en 5 cent daarentegen bestaan uit een legering van staal en koper. De munten van 10, 20 en 50 eurocent zijn gemaakt uit nordic gold, een samensmelting van koper, aluminium en zink. Nikkel is alleen verwerkt in de 1 en 2 euromunten. De ‘gouwe ring’ van 1 euro is voor 75 procent van koper en voor 25 procent van nikkel. Het middenstukje is te vergelijken met een 306 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

sandwich. Het ‘beleg’ bestaat voor 12 procent uit nikkel. Maar daar kan je pas mee in aanraking komen als je er echt je tanden in gaat zetten. Voor de 2 euro geldt hetzelfde maar dan ‘binnenstebuiten’. In plaats van nikkel-allergie moet eerder voor nikkel-ontwennings- verschijnselen worden gevreesd .

Elfstedentocht. Een vergelijkbare kleine hype doet zich voor naar aanleiding van informatie van de provincie Friesland. Eind augustus 2001 heeft de minister van BZK alle Commissarissen van de Koningin gevraagd enige terughoudendheid aan de dag te leggen bij het toestaan van evenementen, omdat er al een groot beslag op de capaciteit van de politie wordt gelegd door het kroonprinselijk huwelijk en de invoering van de euro, die aanstaande zijn. Zo’n drie maanden later, er zijn dan al twee nachten vorst achter de rug, wordt de Friese voorlichter gevraagd wat die brief betekent. Stel dat het lang genoeg vriest, heeft dit dan consequenties voor de Elfstedentocht? In plaats van de professionele houding aan te nemen door niet te reageren op ‘what if?’-vragen, geeft hij aanleiding voor krantenkoppen als: ’euro en Máxima obstakel voor Elfstedentocht’. De voorpagina’s staan er vol van. Boze schaats- cracks, opgewonden Tweede Kamerleden, kwade gezichten richting politie, geroep om extra bijstand van het leger... Maar niemand die even informeert bij BZK of Financiën hoe het echt zit.

De 2 euro munt. Op enig moment doet het bericht de ronde dat de Turkse lira-munt makkelijk zou kunnen doorgaan voor de 2 euro munt, die veel meer waard is. De automatenbranche kan hierdoor gedupeerd worden. Een verslaggever van het Radio 1 Journaal rapporteert dat vele drank- en snoepautomaten in het Hilversumse Media Park de Turkse munt accepteren. Het radionieuws ligt daar op de stoep. Exploitanten in de automatenbranche maken zich echter weinig zorgen. Zij gaan naar de Koninklijke Munt in Utrecht, die hen in een speciale ruimte de gelegenheid biedt de muntproevers van hun automaten af te stellen op euromunten en zo de acceptatie van vreemde munten te voorkomen. Na de invoering van de euro heeft geen van hen klachten van deze aard laten horen.

Chaos aan de kassa’s. Als mantelorganisatie van Albert Heijn heeft de Raad Nederlandse Detailhandel (RND) jaren achtereen verkondigd dat de manier waarop Nederland de invoering van de euro heeft georganiseerd tot chaos zou leiden. Geleidelijk aan worden die geluiden wat minder stellig naar voren gebracht, maar half december 2001 komt er nog een laatste oprisping. Een krant meldt op aangeven van de organisatie voor het winkelbedrijf dat de chaos nabij is. Er zouden zich omvangrijke fouten in de bevoorrading van winkels met euro’s voordoen. In reactie daarop wordt er direct met claims gedreigd. Het bericht zorgt voor grote belangstelling op de dagelijkse persbriefing, die toch al door de meeste journalisten als een goed-nieuws-show wordt ervaren. Twee cameraploegen, vier radiover- slaggevers en nog enkele vertegenwoordigers van de schrijvende pers melden zich. “Opinion is free”, wordt in reactie gezegd. “Maar daar gaat aan vooraf: ‘Facts are sacred.’” Die feiten zijn, dat er een kwart miljoen bestellingen is geleverd in enkele weken tijd. In 250 gevallen, één promille van de bestellingen, is er iets misgegaan. En die zijn inmiddels in orde gebracht. Chaos als gevolg van een tekortschietende bevoorrading van winkels heeft zich niet voorgedaan. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 307

Nabeschouwing In het rapport van de commissie-Wallage wordt een vurig pleidooi gehouden om in de Nederlandse overheidscommunicatie veel aandacht aan Europa te besteden. De kloof tussen burgers en de Europese politiek moet worden overbrugd. “Daarbij volstaat het niet meer om alleen het Europese of nationale beleid toe te lichten. Duidelijk dient te worden gemaakt hoe Europese en binnenlandse politiek en wetgeving met elkaar te maken hebben en elkaar beïnvloeden”.

Het rapport verschijnt als de eindsprint van de euro-invoering is ingezet. De campagne past in het ideaal dat de commissie voor ogen heeft. Maar kort na de invoering slaat het klimaat om. De aloude consensus over Europa tussen de politieke partijen verschrompelt. Het ‘positief taboe’, een heilige graal, die niet door partijpolitieke twisten en tweedrachten bezoedeld mag worden, wordt opgeheven. 9.66 Het effect van de omslag is zichtbaar bij de Nederlandse inbreng over het grondwettelijk verdrag en bij het referendum dat daarover wordt gehouden.

De overheidsvoorlichters die als ‘projectleiders’ betrokken zijn bij de invoering van de euro, hebben van hun ‘opdrachtgevers’ een heldere taak meegekregen. De euro moet een zachte landing krijgen. Zelf zijn ze daarin heel eensgezind. Gedurende de hele voorbereiding – van ‘Maastricht’ (1991) tot aan €-Day, 1 januari 2002 – blijft hun eensgezindheid overeind. Voor de ‘projectleiders’ is dat een comfortabel gegeven. Ze weten wat ze aan hun ‘opdrachtgevers’ hebben. En de ‘opdrachtgevers’ zijn daarnaast ontvankelijk voor hun adviezen.

Zo comfortabel is de positie van de ‘projectleiders’ niet bij de voorlichting over latere Europese ontwikkelingen. De positieve consensus is niet meer zichtbaar. Van enige taboe op een open debat over Europa is geen sprake meer. Ook de verschillen van inzichten in de boezem van de kabinetten kunnen nauwelijks meer worden verbloemd. De meningsverschillen zijn nog tot daaraan toe. Dat er binnen de Nederlandse politiek echter geen consensus bestaat over het belang van Europa en de plaats die Nederland daarin wil innemen, is veel ernstiger.

Cees van Riel schrijft het succes van de euro-invoering toe aan de jarenlang door politici uitgestraalde eensgezindheid. De campagne heeft daar dankbaar de vruchten van geplukt, hoe professioneel die ook was opgezet. Omgekeerd kan daaraan worden ontleend dat het mislukken van het referendum in 2005, niet los gezien kan worden van het ontbreken van eensgezindheid in het kabinet en in de regeringscoalitie. De rol van ‘projectleiders’ is zo in het luchtledige komen te hangen. Er is geen helder kompas waarop een communicatiekoers kan worden uitgezet. Tegen die achtergrond is het ook moeilijk ‘samenwerkingspartners’ te motiveren om hun bijdrage te leveren.

In technisch opzicht valt er veel te zeggen over de kwaliteit van de referendum-campagne. Maar dat valt in het niet bij het ontbreken van de basale eensgezindheid.

Het gebrek aan eensgezindheid over de betekenis van Europa en de rol die Nederland daarin wil spelen, is ook van invloed op de verdere voorlichting over Europa. Werken aan vergroting van ‘het draagvlak van Europa’ is daardoor een onmogelijke missie. Onderweg naar de ideale directie 10Communicatie De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 309

Over dit hoofdstuk

De overheid kent pas sinds de periode tussen de twee wereldoorlogen speciale functionarissen voor de communicatie met de media. Na de Tweede Wereldoorlog worden dergelijke functionarissen, ‘perschefs’, op alle departementen aangesteld. Aanvankelijk bestaat hun functie eruit informatie te verschaffen over het beleid van hun bewindslieden aan de pers, en om dit zo nodig van enige toelichting te voorzien. Een enkele maal organiseren ze rechtstreekse contacten met journalisten. De functie groeit mee met de ontwikkeling van de media en met de opvattingen over het belang van communicatie van de overheid in een moderne samenleving. De enkele perschef in de jaren vijftig en zestig, wordt directeur Voorlichting in de jaren tachtig en negentig, om uiteindelijk in de eerste jaren van het millennium een departementale communicatiemanager te worden, omringd door een team van woordvoerders, persvoorlichters, redacteuren, communicatieadviseurs en webmasters. In dit hoofdstuk komt de vraag aan de orde of de communicatie van de Rijksoverheid tussen 1995 en 2010 in kwalitatief en organisatorisch opzicht overeind is gebleven ondanks achtereenvolgende ingrijpende bezuinigingsprogramma’s. Daarbij wordt ingegaan op de ontwikkelingen in het medialandschap en de voortschrijdende digitalisering. Uiteindelijk staat in dit hoofdstuk de toenemende onderlinge samen werking centraal, zowel bij de opzet als uitvoering van het communicatiebeleid. 310 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 311

Inleiding

De studie van communicatie richt zich voornamelijk op de drie-eenheid ‘Zender-Media- Ontvangers’. Elk van deze eenheden heeft afzonderlijk in de periode 1995-2010 een enorme ontwikkeling doorgemaakt. Ontwikkelingen die de onderlinge verhoudingen niet ongemoeid hebben gelaten. Uiteraard spelen binnen de drie-eenheid nog veel andere aspecten een belangrijke rol. Dan gaat het over zaken als de wijze waarop de communicatie is georganiseerd, de mensen die er werken, de onderlinge taakverdeling, de hulpmiddelen die hen ter beschikking staan en het budget waarmee zij hun werk moeten doen. In deze dimensie doen zich zelfstandige ontwikkelingen voor, maar ook ontwikkelingen in reactie op wat er elders gebeurt.

In het model van de overheidscommunicatie dat in deze studie wordt toegepast, vervullen de professionele overheidsvoorlichters de rol van ‘projectleiders’. Hun ‘opdrachtgevers’ zijn het kabinet, de bewindslieden, maar ook de ambtelijke top van de overheid. Die ‘opdrachtgevers’ willen dat hun ‘klanten’ – de burgers in heel hun verscheidenheid – op de hoogte worden gehouden van hun doen en laten, daarbij betrokken worden en – indien gewenst – hun medewerking daaraan verlenen. Bij de uitoefening van hun taken doen de overheidsvoorlichters veelvuldig een beroep op ‘samenwerkingspartners’. Dat kunnen collega’s zijn binnen de overheid, externe toeleveranciers, maar ook in zeker opzicht de media. In de vorige hoofdstukken zijn verschillende aspecten van de ontwikkelingen in de relaties met ‘opdrachtgevers’, ‘samenwerkingspartners’ en ‘klanten’ aan de orde gekomen. Toegespitst op de overheidscommunicatie is daar de drie-eenheid ‘Zender-Media-Ontvangers’ al aan de orde gekomen.

Het ‘normenkader’ van de ‘’projectleiders’, van de overheidsvoorlichters, is eveneens in een eerder hoofdstuk aan de orde gekomen. In dit hoofdstuk wordt de ontwikkeling van de functie van overheidsvoorlichters beschreven. Daarbij wordt onder meer gekeken naar de verschillende specialismen die binnen de overheidsvoorlichting kunnen worden onderscheiden, naar de ontwikkeling van het organisatorisch verband waarin die samenwerken, en naar het instrumentarium dat hen ter beschikking is komen te staan. In de periode van 1995 tot 2010 worden steeds meer taken verschoven van de afzonderlijke directies Communicatie naar interdepartementale samenwerkingsverbanden. Waarbij de vraag is ontstaan welke functies op departementen moeten overblijven om de dienstverlening aan de individuele bewindslieden goed te kunnen verzorgen. En om in de communicatiebe- hoeften van het eigen departement te kunnen voorzien.

Het publiek vertrouwen in de overheid is erbij gebaat wanneer de organisatie van de overheidscommunicatie zich min of meer ongemerkt en traploos ontwikkelt, buiten het zicht van de ontvangers en de tussenstations. De overheid zal dan misschien niet voor iedereen zichtbaar anticiperen op de laatste ontwikkelingen, maar komt ook niet over als ouderwets, als achterlopend op de moderne ontwikkelingen. 312 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Het begint met een perschef “Wie de ontwikkeling van de overheidsvoorlichting wil begrijpen, moet vooral op de geschiedenis letten”. Joan Hemels haalt deze woorden van de eerste directeur van de RVD, G.L. Lammers, aan in zijn boek ‘Van perschef tot overheidsvoorlichters’.10.1 Die geschiedenis begint na de Eerste Wereldoorlog. Opvallend daarin is dat veel ontwikkelingen van buiten de overheid komen. En zeker in het begin zelfs vanuit het buitenland.

Binnen de regering bestaat wel bezorgdheid over de beeldvorming van Nederland in het buitenland. En over de beeldvorming van het beleid met betrekking tot Nederlands-Indië. Pas na de Eerste Wereldoorlog leidt dit tot organisatie van en coördinatie in de overheidsvoorlichting. Het zijn vooral de vertegenwoordigers van de buitenlandse media die aandringen op enige coördinatie van de voorlichting van de regering. In 1920 wordt hun oproep gehonoreerd. Het is de oud-journalist Lambert Plemp van Duiveland die in dat jaar aanvankelijk ‘persreferendaris’ wordt en wat later ‘chef van het bureau pers, ressorterend onder de afdeling diplomatieke zaken’.10.2

Over Plemps functioneren is weinig bekend. Wel is er na verloop van tijd in de Tweede Kamer kritiek te horen. De aanleiding daarvoor is de onvrede over de voorlichting aan de pers bij zittingen van de Volkerenbond in Genève. “Het is zeer van landsbelang dat het buitenland goede informatie over onze natie ontvangt”, wordt in 1928 opgemerkt.10.3 In diezelfde periode start ook het ministerie van Oorlog met een stelselmatige voorlichting aan de pers. Daarbij gaat het onder meer om verstrekking van informatie over op handen zijnde herhalingsoefeningen. Het parlement volgt het ‘kritisch’. In de Eerste Kamer worden vragen gesteld over de kosten van de koffiemaaltijd die aan de journalisten is verstrekt.10.4 Wat later pakt de Kamer het wat steviger aan. Het katholieke Kamerlid Theo Schaepman, oomzegger van de priester-journalist en katholiek voorman Herman Schaepman, toont zich verbaasd dat hij bij Buitenlandse Zaken “verschillende afdeelingen vindt, maar een persafdeeling, die zelfs maar een flauwe afspiegeling vormt van de organisaties, zoals ik ze persoonlijk heb gezien in tal van Europeesche landen, zoek ik er tevergeefs.”

Het werk van Plemp van Duiveland heeft weinig indruk weten te maken. Voor de minister zijn de opmerkingen allereerst aanleiding uiteen te zetten dat de salariskosten voor hem ergens in een verzamelpost zijn opgenomen. Daarnaast pakt hij de uitdaging op door in 1931 een commissie in te stellen die de mogelijkheden van een ‘Regeeringspersdienst’ moet onderzoeken.10.5

De instelling van de commissie zorgt voor beweging in de markt van onafhankelijke – op commerciële leest geschoeide – persdiensten. Enkele ervan willen graag als persdienst van de overheid functioneren. De commissie kiest daar uitdrukkelijk niet voor. Voorgesteld wordt een Regeeringspersdienst (RPD) op te richten. Zij heeft begrip voor de economische crisis en voor de beperkte overheidsmiddelen. Maar zij acht het gevaar van de ‘weerloosheid van een staat tegenover tendentieuze perscampagnes’ erg groot. Daarbij moet worden gedacht ‘aan campagnes ter ondermijning van het vertrouwen in het crediet of in het ruilmiddel van den staat, dat op dezen grond een Regeeringspersdienst ten volle zullen De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 313

worden gerechtvaardigd door het nut dat zoodanige instelling, in het bijzonder onder de huidige omstandigheden zal afwerpen.’10.6

De commissie kent de RPD een tweeledige functie toe: informatie niet alleen verschaffen naar het buitenland, maar ook voor binnenlands gebruik. Daaraan wordt de opmerking gekoppeld dat propaganda uit den boze is. Aan de voorlichtingsfunctie wordt tevens een documentatiefunctie toegevoegd. De RPD moet immers ook kennisnemen van binnenlandse en buitenlandse kranten en die informatie intern in brede kring beschikbaar stellen. De knipselkrant is geboren.

De Regeeringspersdienst De RPD komt er in 1933. Niet Plemp van Duiveland wordt de eerste chef. Hij staat kort voor zijn pensioen. Antoon Lievegoed wordt in deze functie aangesteld. Net als Plemp van Duiveland komt hij uit de journalistiek. Veel andere kandidaten hebben beleefd voor de eer bedankt. Het salaris is te bescheiden. Voor Lievegoed geldt dat niet. Hij vindt het belangrijker dat wordt toegezegd dat de functie niet zal sneuvelen in de omvangrijke bezuinigingsoperaties, die de regeringen-Colijn doorvoeren. Wat later wordt de RPD versterkt met D.J. Lambooy, die souschef wordt. Net als Lievegoed is hij afkomstig uit de journalistiek. Bij het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog zijn er naast hen acht documentalisten werkzaam bij de RPD.

De RPD blijft gehuisvest op Buitenlandse Zaken, ook als in 1937 het ministerie van Algemene Zaken wordt opgericht en de RPD onder directe verantwoordelijkheid van de minister-president komt. Een belangrijke dienstverlenende rol vervult de dienst bij de verloving en het huwelijk van prinses Juliana en prins Bernhard. Tot waardering van de journalistiek. Ook de intensieve contacten met de kranten vanaf september 1939 tot aan de inval van de Duitsers worden zeer op prijs gesteld.

Na de oorlogsdagen van mei 1940 wordt het ministerie van Buitenlandse Zaken door de bezetters opgeëist. De RPD verhuist naar het Binnenhof, naar het gebouw van de Eerste Kamer. Lievegoed en Lambooy ontvangen daar tot november 1940 Nederlandse journalisten en verzamelen Engelse radiobulletins. Lievegoed, Lambooy en de acht documentalisten worden dan gevangengenomen. Lievegoed komt in Buchenwald terecht en wordt na enkele jaren vrijgelaten als hij te ziek is voor de dwangarbeid. Lambooy wordt na enkele maanden vrijgelaten en gaat tot medio 1944 werken voor het Rode Kruis. Hij acht die echter ook te zeer door het nationaalsocialisme besmet. Hij raakt dan betrokken bij de Perscommissie die de regering in Londen moet adviseren over het herstel van de pers na de bevrijding.10.7 De voorlichting van de regering wordt voorlopig waargenomen door de Sectie Voorlichting van het Militair Gezag. Op 1 september 1945 draagt die zijn functies over aan de Regeringsvoorlichtingsdienst (RVD). Daarin is geen plaats voor Lievegoed. Zijn gezondheid is te zwak en hij staat bovendien kort voor zijn pensionering. Lambooy wordt binnen de RVD hoofd van de afdeling Perszaken en blijft dat tot 1 februari 1946. De RVD gaat dan zonder hen verder op de nieuwe weg die in samenspraak en tegenspraak met de Tweede Kamer is ingeslagen. 314 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Terugblikkend kan worden vastgesteld dat de ontwikkeling van de Nederlandse overheidsvoorlichting laat op gang is gekomen. Met name het aanzien van Nederland in het buitenland is daarbij een drijfveer geweest, waarbij de algemene vergaderingen van de Volkenbond – een nieuw fenomeen na de Eerste Wereldoorlog – een belangrijk aandeel hebben gehad. Daar is Nederland in de richting van de pers ‘niet aanwezig’. Het is dan ook niet zo verwonderlijk dat de eerste perschef in dienst van de overheid door Buitenlandse Zaken wordt aangenomen. De eerste perschefs komen op een ongedefinieerde plaats binnen het ambtelijk apparaat terecht. Zij zijn afkomstig uit de journalistiek en ontvangen een salaris dat niet helemaal concurrerend is met de journalistiek. Menig journalist heeft om die reden voor de eer om in overheidsdienst te treden bedankt. Aan de werkzaamheden van ‘perschef’ worden die van documentalist, het volgen van binnenlandse en buitenlandse bladen, gekoppeld. Communicatie begint bij het inwinnen van informatie, luisteren is immers het belangrijkste onderdeel van communicatie.

Naar dertien verschillende directies Voorlichting In de halve eeuw na de bevrijding ontwikkelt de voorlichtingsfunctie zich bij afzonderlijke departementen in diverse richtingen en in een eigen tempo. Al snel worden onder het kabinet-Beel (3 juli 1946 tot 7 augustus 1948), dat na de eerste naoorlogse Tweede Kamerverkiezingen tot stand is gekomen, de aanzetten tot een gecentraliseerde overheidsvoorlichting teruggedraaid.10.8 Departementen nemen eigen perschefs aan, plaatsen die naar eigen inzicht binnen het ambtelijk apparaat van het departement en kennen de perschefs op eigen merites functies en bevoegdheden toe, naast het verzorgen van de informatievoorziening aan de pers. Dit alles tegen de achtergrond van de ‘ministeriële verantwoordelijkheid’, die dan meer omvat dan de ontwikkeling van het beleid. Ook de uitvoering ervan en de ontwikkeling van het daarbij noodzakelijke instrumentarium worden geacht daaronder te vallen.

Binnen de Voorlichtingsraad (VoRa) die op 17 oktober 1947 wordt geïnstalleerd komen de departementale perschefs regelmatig bij elkaar. Minister-president Beel verzekert hen bij de installatie dat ze allereerst onder de verantwoordelijkheid van hun eigen minister vallen. “Het zal echter de taak van deze raad zijn haar werkzaamheden, waar zulks nodig is, te coördineren opdat zowel uit een oogpunt van eenheid in het naar buiten treden van de overheid als uit het belangrijke oogpunt van zuinigheid in de besteding van ’s lands middelen, de best mogelijke resultaten worden bereikt.”10.9

Lange tijd zijn de perschefs de mensen die de officiële persberichten van het ministerie onder de media verspreiden en de vragen van de pers beantwoorden die naar aanleiding daarvan binnenkomen. In de jaren zestig gaat geleidelijk aan de passiviteit plaats maken voor een wat meer proactieve houding. Op aanraden van Ben Korsten1, die met name

1 Ben Korsten – Nederlandse journalist, die wordt gezien als de eerste spindoctor van Nederland. Adviseerde vooral bewindslieden van de Katholieke Volks Partij (KVP) over het opzetten van een afdeling publiciteit en het helder formuleren van stukken die naar buiten gingen. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 315

KVP-ministers adviseert, worden op enkele departementen de afdelingen Perszaken omgevormd tot voorlichtingsdiensten, die actief het contact met de op hun terrein ingevoerde journalisten zoeken. Actieve beeldvorming van bewindslieden, het ‘mannetjes maken’, begint zijn intrede te doen. Ervaren journalisten worden door departementen benaderd om die omvorming te bewerkstelligen. Zo wordt parlementair journalist van het katholieke dagblad De Tijd, Fred Lörtzer, in 1968 door Financiën aangesteld. De afdeling Perszaken gaat dan Voorlichting heten.2 Zijn bevoegdheden op het terrein van externe woordvoering zijn ruimer dan die van zijn voorgangers. Hij krijgt rechtstreeks toegang tot de minister en wordt tussen de secretaris-generaal en de directeuren-generaal lid van de ministerstaf, waar wekelijks de uitkomsten van de ministerraad worden besproken. De informatiepositie van het hoofd Voorlichting wordt zo enorm versterkt.

In 1984 blijkt hoe de ontwikkelingen tot een zeer gevarieerd communicatielandschap hebben geleid binnen de Rijksoverheid. Dat inzicht komt tot stand naar aanleiding van de Heroverwegingsoperatie die onder het eerste kabinet-Lubbers op gang komt. Communicatie blijft daarbij niet buiten schot en moet net als andere sectoren zichzelf in kaart brengen en mogelijke bezuinigingsvoorstellen aandragen. Onder leiding van RVD-hoofddirecteur Hans van der Voet gaat de VoRa aan de slag.10.10

Allereerst schetst het rapport de verschillende functies van de externe voorlichting. Onderscheiden worden openbaarmaking, voorlichting als instrument ter effectuering van aanvaard beleid, ter bevordering van de deelname aan het tot stand komen van beleid en ter promotie van het aanvaard beleid, voorlichting als dienstverlening en als het bedrijven van public relations. De VoRa formuleert daarbij ook uitgangspunten, Principia3, die bij de uitoefening van deze functies in acht moeten worden genomen.10.11

Naast het expliciet in beeld brengen van de onderscheiden functies pleit het rapport ook voor communicatie als beleidsinstrument. Vanuit deze invalshoek is ook gekeken naar de plaats van de voorlichtingsorganisatie binnen het departement. De diversiteit in het landschap blijkt ook uit de verwerking van de met voorlichting verbonden kosten. “Deze zijn niet zonder meer uit de begrotingen af te leiden doordat verschillende benamingen en omschrijvingen worden gebruikt.” Aan de hand van een enquête meent het rapport dat er een redelijke schatting is gemaakt.10.12

Het rapport geeft ook een terreinafbakening van wat onder voorlichting wordt verstaan. Landbouwvoorlichting bijvoorbeeld wordt niet in het onderzoek meegenomen, daar is bij een andere gelegenheid al de schijnwerper op gezet. Ook personeelswerving en reclame voor eigen goederen en diensten, hulpverlening en educatie, vallen buiten de scope van de Heroverweging. “Samenvattend kan worden gesteld dat de werkgroep zich heeft bezigge- houden met de externe voorlichting bij of gefinancierd door de rijksoverheid, de interne

2 Zie voor de ontwikkeling van de communicatieafdeling de tekst ‘Van perschef tot communicatiemanager’ op pagina 325. 3 Zie hoofdstuk 3 voor ontstaan en verdere ontwikkeling van de Principia 316 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

voorlichting en de bibliotheek- en documentatiefunctie bij de departementen.”10.13 Uit de aanbevelingen kan worden afgeleid dat de positie van de voorlichtingsdienst, buiten de externe woordvoering, niet overal even sterk is. Binnen departementen blijkt vanuit verschillende plaatsen aan voorlichting te worden gedaan. Voorgesteld wordt daarom de positie van de centrale dienst te versterken, te beginnen met het laten toetsen van de verschillende decentrale voorlichtingsactiviteiten. Maar ook door de voorlichters eerder bij beleidsvoorbereiding te betrekken.10.14 Het rapport kent dus een aantal offensieve aspecten.

Mogelijke besparingen op communicatie Belangrijk in het rapport zijn de aanbevelingen die de VoRa in feite aan zichzelf doet. “Bij het produceren en distribueren van schriftelijk materiaal kan naar efficiëntieverbetering en kostenbesparing worden gestreefd door: toepassing van tekstverwerkings- en datatransmis- sietechnieken en afwegen van eigen apparaatskosten tegenover uitbesteden aan derden, respectievelijk het gezamenlijk en centraal beheren respectievelijk meervoudig gebruiken van adressenbestanden, het periodiek bijstellen van verzendlijsten aan de hand van functionele criteria en gebleken behoefte. Daarnaast kan de opslag, verzending, financiële administratie van voorlichtingsmateriaal – vooralsnog wanneer dit niet kosteloos ter beschikking wordt gesteld – aan bijvoorbeeld het Distributiecentrum voor Overheidspublicaties worden uitbesteed.”10.15 Aan de coördinatie in de zin van gelijk optrekken, die zich sinds het begin van de VoRa met wisselend succes heeft ontwikkeld, worden nu uitdrukkelijk vormen van samenwerking en het overdragen van werkzaamheden aan een centrale organisatie toegevoegd.

De aanbevelingen van de werkgroep komen neer op een bezuiniging van 10 procent ten opzichte van het ijkpunt. Dat is voor een deel in aanvulling op de algemene reductie van de overheidsuitgaven door de zogenaamde ‘2%-operatie’, waarbij een algehele vermindering van het aantal ambtenaren wordt nagestreefd, en door de ‘posterioriteiten-analyse’. Tegenover de reductie van deze omvang kunnen ook nog kostenbesparingen worden bewerkstelligd “wanneer men erin slaagt de inhoud en uitvoering van wetten en regelingen sterk te vereenvoudigen.”10.16

Aan de totstandkoming van het Heroverwegingsrapport is intensief gewerkt door de nog relatief nieuwe hoofddirecteur van de RVD, Hans van der Voet, en Fred Volmer, die van 1985 tot 2001 secretaris van de VoRa is. Van der Voet meent dat zijn inspanningen door het kabinet destijds niet op de juiste waarde zijn geschat. Tot zijn teleurstelling sneuvelt de afdeling Tentoonstellingsbouw, die onder zijn verantwoordelijkheid valt, in de posterioriteiten-operatie. “Deze afdeling met 24 medewerkers maakte in haar werkplaats in Wateringen, later in Rijswijk, onder andere maquettes over de Deltawerken en verschillende tentoonstellingen voor ministeries. Ik moest haar verzelfstandigen. Dat ging fout. Daarna is ze ondergebracht bij een bedrijf, maar dat ging na enkele jaren over de kop. Heb ik heel vervelend gevonden.” Maar verder is er niet zoveel met het rapport gebeurd. Van der Voet: “Binnen de VoRa wist ik interdepartementaal voor honderd miljoen gulden aan bezuinigingen in beeld te brengen. Alle departementen waren daarmee akkoord. Maar Lubbers deed er De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 317

niets mee. Kennelijk vond hij het te risicovol of niet de moeite waard. Hadden we voor de prullenbak zitten werken.”10.17 “Maar”, voegt hij eraan toe, “daarna heb ik overigens nooit begrotingsproblemen gehad.”

Volmer legt de nadruk op de samenwerking die na de totstandkoming van het rapport tussen de departementen op gang komt. Als VoRa-secretaris is hij niet alleen verantwoordelijk voor de ondersteuning van de VoRa-vergaderingen en -commissies, maar ook belast met de voorbereiding van gemeenschappelijke projecten. Dat geldt onder andere voor de projecten die uit de Heroverwegingsnota voortkomen. “Toen het mogelijk was overheids- folders te distribueren via bibliotheken en postkantoren”, zegt hij, “hebben we dat direct met verschillende partijen voor de hele Rijksoverheid opgezet. Een enorm project dat als eerste belangrijke stap in de interdepartementale samenwerking kan worden gemarkeerd. Een ander voorbeeld is de opzet van het callcenter van de Postbus 51 Informatiedienst.”10.18

Echt bezuinigen is er halverwege de jaren tachtig nog niet bij. Binnen ieder departement wordt getracht naar eigen merites de bezuinigingstaakstellingen op te vangen. Het is niet helder of de afdelingen Voorlichting er op elk departement net zo makkelijk van af zijn gekomen als Van der Voet op AZ. Nieuwe activiteiten, zoals de distributie van informatiefol- ders en het verzenden van persberichten, worden aarzelend gemeenschappelijk opgepakt. Dat geldt ook voor de publieksvoorlichting in het verlengde van de Postbus 51-spotjes op radio en televisie. Rondom de overheid verandert het medialandschap. Televisie wordt in de samenleving steeds belangrijker, niet alleen de publieke omroepen, maar vanaf 1989 ook de commerciële zenders. De radio en de dagen weekbladen weren zich stevig in de concurrentie met de televisie. De politiek en de overheid kunnen zich in een groeiende aandacht verheugen. De perschefs trachten die aandacht het hoofd te bieden. Binnen het departement slagen ze er niet zelden in tegen die achtergrond de personele en budgettaire ruimte te vergroten. In weerwil van de constante noodzaak binnen de Rijksoverheid om de uitgaven te beteugelen.

Een nieuwe bestandsopname in 1995 In het Heroverwegingsonderzoek is wel gevraagd naar de budgetten van de voorlichtingsdiensten, maar niet naar de personeelsformatie. De verschillen zijn daarvoor waarschijnlijk te groot. Zo’n tien jaar later lukt dat met enkele slagen om de arm wel. In 1991 stelt de Algemene Rekenkamer over de publiekscampagnes vast dat de departementen weinig inzicht hebben in de kosten ervan en net zomin in de effecten ervan. Het is een aanzet tot professionalisering van de aanpak van de Postbus 51-campagnes.10.19 Enkele jaren later beraadt de VoRa zich op de positie van communicatie in het beleid. Bij de Heroverwegingsoperatie is daarover al voorgesteld die te versterken. De VoRa ziet daarin zelfs een mogelijkheid van kostenreductie voor de Rijksoverheid. Het rapport ‘Dertien maal Voorlichting’ signaleert “een ontwikkeling, die gevoed wordt door discussies over de inbreng van communicatie”.10.20 Maar er is enige ruimte voor verbetering. In feite beperkt de rol van communicatie zich tot de uitvoering. “De betrokkenheid van communicatiedeskundigen bij cruciale aspecten van de beleidsvoorbereiding, van beleidsinstrumentele 318 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

communicatie, is niet vanzelfsprekend.” Tot die “cruciale aspecten” worden gerekend de probleemanalyse en de instrumentkeuze.20.21

Tabel 7 Directies Voorlichting – Bestandsopname 1995 Ministerie Formatie (fte) Budget (€ mln) Algemene Zaken -- -- BZ 35,5 4,410.22 4 Justitie -- -- BZK 42,6 --5 OCW 53.5 4,16 Financiën 30,5 0,7 Defensie 63,5 1,6 VROM 60,4 10,3 V&W 45,0 2,57 EZ 38,5 3,1 LNV 36,0 1,18 SZW 44,9 2,8 VWS 28,0 1,09

Uit de bestandsopname die in het rapport ‘Dertien maal Voorlichting’ wordt aangeboden blijkt dat de diversiteit in de organisatie van de voorlichting binnen de Rijksoverheid nog steeds erg groot is (zie tabel 7). Wel is er nu overal sprake van een ‘centrale directie Voorlichting’. Van twee departementen zijn geen opgaven ontvangen, van AZ en Justitie, en de personeelsformatie en het budget hebben niet in alle gevallen betrekking op dezelfde activiteiten. Als we, om inzicht te krijgen in de totale bezetting op de centrale voorlichtingsdiensten, voor de formatie van AZ en Justitie het gemiddelde aanhouden van de departementen waarvan wel een opgave is ontvangen (43,5 fte), dan komt het totaal aan medewerkers op 566 fte. Een vergelijkbare berekening is voor de budgetten wat ingewikkelder, omdat slechts in een beperkt aantal gevallen de centrale directie ook een centraal budget heeft. In veel gevallen verricht de directie werkzaamheden in opdracht van beleidsafdelingen, die daarvoor ook het noodzakelijke budget beschikbaar stellen. Ook vormen van

4 De cijfers van BZ voor 1995 zijn de som van de directies Voorlichting van het kerndepartement en van Ontwikkelingssamenwerking. 5 BZK – geen centraal voorlichtingsbudget. Voorlichtingsactiviteiten worden betaald uit het activiteitenbudget van de beleidsdirecties 6 Bij OCW kan er incidenteel een beroep worden gedaan op het activiteitenbudget van beleidsdirecties 7 Bij V&W bestaat ook de mogelijkheid een beroep te doen op het activiteitenbudget van beleidsdirecties 8 Bij LNV bestaat ook de mogelijkheid een beroep te doen op het activiteitenbudget van beleidsdirecties 9 Bij VWS bestaat ook de mogelijkheid een beroep te doen op het activiteitenbudget van beleidsdirecties De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 319

cofinanciering zijn op enkele departementen aanwezig. Het resultaat is dat er, ondanks de verbeteringen, nog steeds geen eenduidig inzicht is in de kosten die de Rijksoverheid voor voorlichting maakt.

Nieuwe bezuinigingsrondes Het rapport-Wallage beveelt in 2001 een uitbreiding van de communicatiemiddelen aan met zo’n 500 miljoen gulden (zo’n 225 miljoen euro). Die verruiming is er nooit gekomen. De achtereenvolgende kabinetten-Balkenende die de uitvoering van de aanbevelingen ter hand hebben genomen, hebben zich gedwongen gezien ingrijpend te bezuinigen op de kosten van de Rijksoverheid. De programma’s Andere overheid en Vernieuwing Rijksdienst, die daarvoor worden ontwikkeld, beogen die ombuigingen te bewerkstelligen door het overheidsapparaat ingrijpend te veranderen. Doelmatigheidsverhoging en interdepartementale samenwerking staan daarin centraal. Die moeten ertoe bijdragen dat de kwaliteit van de over- heidsdienstverlening ondanks de bezuinigingen niet wordt aangetast. Sterker nog, ze moeten nieuw elan bevorderen in het functioneren van de overheid in de richting van burgers. De VoRa heeft de uitdaging die vanuit de programma’s Andere overheid en Vernieuwing Rijksdienst uitgaat, voor een deel getracht gezamenlijk op te pakken. Binnen de commissie- Wolffensperger worden denkbeelden ontwikkeld ter invulling van het programmaAndere overheid. In het kader van het programma Vernieuwing Rijksdienst wordt de commissie-Kuijken ingesteld.

Het programma Andere overheid zet vol in op een overheid die selectiever is, anders stuurt en beter presteert. Het kent vier actielijnen: verbetering van de dienstverlening, het minder en anders regelen van haar inspanningen, de verbetering van de eigen organisatie en de verbetering van relaties met provincies en gemeenten.

Deze actielijnen worden opgenomen in de opdracht aan de commissie-Wolffensperger: “Hoe kan communicatie worden ingezet voor de volgende doelen: • Om anders te sturen en beter te presteren moet de buitenwereld vroegtijdig in de beleidsontwikkeling worden binnengehaald, en moet voeling worden gehouden met wat de samenleving vindt en ervaart. • Voor de acceptatie van een selectievere overheid is het essentieel de taken van de overheid realistisch te duiden en daarmee verwachtingen beter te managen. Dit vergt een permanent communicatieproces met de maatschappij waarin de werkzaamheden en de legitimiteit van het Rijk als geheel centraal staan. • Om beter te presteren is het noodzakelijk de samenhang in het beleid zichtbaar te maken. Dit vergt op een aantal terreinen een integrale communicatiestrategie en communicatie-uitvoering van en door het kabinet die direct aansluit op de filosofie en het profiel van het kabinet.”10.22

De vijftig aanbevelingen die de commissie uiteindelijk doet, zijn in wezen een intensivering van de lijn die al met het rapport-Wallage is ingezet. Het werk daaraan is immers nog maar nauwelijks op gang gekomen. In organisatorisch opzicht worden er met betrekking tot 320 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Wallage’s hoofdlijn – ‘communicatie in het hart van het beleidsproces’ – enkele puntjes op de i gezet. “De ambities op het gebied van communicatie kunnen slechts worden waargemaakt als aan een randvoorwaarde is voldaan. Binnen de organisatie van de overheid moet de discipline ‘communicatie’ de plaats en de bewerktuiging krijgen die voor die zwaardere taak noodzakelijk zijn. Communicatie is geen sluitstuk, maar dient een volwaardig en integraal onderdeel van het beleidsproces te zijn. Dit is misschien wel de belangrijkste aanbeveling geweest van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie. De huidige commissie constateert, dat er op dit cruciale punt nog te weinig is gebeurd. Overheidsorganisaties blijken taai te zijn in het bieden van weerstand tegen verandering. Met name geldt dat voor de plaatsen waar het beleid wordt gemaakt: de departementen. De commissie herhaalt nog eens met nadruk de aanbeveling van de commissie-Wallage: ‘Communicatie is een managementtaak’.

‘Wallage’ heeft met de aanbevelingen niet alleen een impuls gegeven aan de samenwerking tussen departementen op het gebied van communicatiebeleid en communicatiestrategie.10 Heel concreet is ook de samenwerking aangemoedigd in de uitvoering van communicatieactiviteiten. Daarvoor is begin 2004 het project Samenwerking Uitvoering Rijksbrede Communicatie (SURC) van start gegaan. Door de SG’s en de pSG’s is het project, dat ten doel heeft “kwali- teitsverbeteringen, een efficiëntere manier van werken én kostenbesparingen” te realiseren, omarmd in het streven naar een ‘Andere overheid’. SURC spitst zijn inspanningen toe op tien deelgebieden: publieksvoorlichting, centrale distributie, internet, ondernemers, campagnemanagement, media-inkoop, programma aanbesteding, audiovisuele producties, onderzoek en arbeidsmarktcommunicatie. De samenwerking tussen departementen die vanaf midden jaren tachtig op verschillende van deze terreinen op gang is gekomen, wordt zo geïntensiveerd.

‘Wolffensperger’ bouwt voort op de inhoudelijke aanbevelingen die door de commissie- Wallage zijn gedaan. En op de samenwerking die binnen SURC op gang is gekomen. Daaraan worden de volgende voorwaarden gekoppeld: • Voldoende communicatiedeskundigheid binnen beleidsdirecties. Bewaken van de eenheid van communicatie en het realiseren van een corporate communicatiestrategie • Voorkomen van versnippering en verlies van deskundigheid • Het binnen de organisatie creëren en vasthouden van voldoende deskundigheid op àlle communicatieterreinen.10.23

Als het rapport-Wolffensperger in 2005 wordt gepresenteerd, is het ‘tijdelijke’ budget dat voor de uitvoering van het actieplan-Wallage ter beschikking is gesteld, inmiddels bijna op. Het kabinet draagt daarom de VoRa in zijn standpunt over het rapport-Wolffensperger op om een voorstel te ontwikkelen voor de hoogte van een jaarlijks budget en een uitwerking van de bijbehorende financieringssystematiek. Daarvoor wordt de Commissie Financiering gemeenschappelijk communicatiebeleid in het leven geroepen. Deze commissie komt met een voorstel

10 Zie daarvoor Hoofdstuk 2 – Het Rijk krijgt een nieuw gezicht/ Naar een kabinetsbrede beleidspresentatie en een rijksbrede huisstijl De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 321

voor collectieve structurele financiering van het rijksbrede communicatiebeleid. De activiteiten die voortkomen uit het actieplan-Wallage en het project SURC maken daar onderdeel van uit. Ook wordt de structurele financiering van Postbus 51 in het voorstel ondergebracht. Kort na de omzetting in 2004 van de Dienst Publiek en Communicatie (DPC) naar een baten-lastendienst is vastgesteld dat de aannames, waarop de centralisatie van de publieksvoorlichting in de Postbus 51 Informatiedienst is gebaseerd, niet deugen. Een noodgreep is daarom nodig geweest om de financiële gevolgen te beperken.11 Op basis van het ‘Jaarprogramma gemeenschappelijke communicatie 2007’ dat binnen de VoRa wordt opgesteld, wordt becijferd dat er 14,6 miljoen euro nodig is voor de uitvoering ervan. Voorgesteld wordt dat bedrag ‘hoofdelijk om te slaan’ over alle departementen en daarbij AZ te ontzien. AZ levert, zo is de gedachte, in het eigen departementale budget al een forse financiële bijdrage aan gemeenschappelijke communicatie-activiteiten. Niet ieder departement is over de oplossing even enthousiast, verschillende directeuren Communicatie vrezen dat de bijdrage per departement, iets meer dan een miljoen euro, uit hun budget moet komen. Het kabinet negeert die bezwaren en neemt het budget-voorstel over.

De VoRa krijgt zo vanaf 2007 een eigen structureel budget voor gemeenschappelijke activiteiten om de overheidscommunicatie te verbeteren en te versterken. De afdeling Communicatiebeleid van de RVD wordt namens de VoRa gedelegeerd opdrachtgever en krijgt daarmee het beheer over het budget. De opdrachten worden of zijn belegd bij ‘derde partijen’. Eén daarvan is DPC, waaraan Postbus 51 en de uitvoering van voormalige SURC-onderdelen is toevertrouwd.

Departementale divergentie Het programma Andere overheid, op veel plaatsen met enthousiasme verwelkomd, sterft een zachte dood. Voor de centrale ontwikkelingen van de overheidscommunicatie heeft dat weinig effect. De ingezette lijn wordt voortgezet.

Teleurstellend is dat decentraal, binnen de departementen, de bezuinigingstaakstellingen naar eigen merites worden ingevuld. De algemene oproep tot interdepartementale samenwerking krijgt wel een vertaling in tientallen projectgroepen op tal van terreinen, maar dat laat onverlet dat er op de in zekere zin sinds 1985 convergerende ontwikkeling van de diverse directies Communicatie een abrupte inbreuk wordt gepleegd. Op de ene plaats worden directies uit elkaar getrokken, elders worden ze met branchevreemde directies samengevoegd. Met de inzichten en aanbevelingen van de commissies Wallage en Wolffensperger wordt daarbij geen rekening gehouden. Dat geldt ook voor de ‘randvoorwaarden’ die zij stelden aan ‘communicatie in het hart van het beleidsproces’, zoals het binnen de departementen ‘vasthouden van voldoende deskundigheid op alle communicatieterreinen’.

11 Zie daarvoor Hoofdstuk 5 – De burger op het netvlies van de overheid/ Het effect van de Factor C op beleidsvorming 322 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

De consequenties van de divergentie die vanaf 2003/ 2004 tijdens de eerste kabinetten- Balkenende op gang komt, worden in het Interdepartementaal Beleids Onderzoek (IBO) gesignaleerd. Het IBO wordt in 2005 in opdracht van Financiën onder leiding van Kees Spaan, dan voorzitter van de Nederlandse Dagblad Pers (NDP) uitgevoerd. Opnieuw wordt getracht een goed inzicht te krijgen in de formatie en het budget. In totaal komt het IBO uit op een centraal voorlichtingsbudget in 2004 en 2005 van circa 100 miljoen euro. Vanuit andere beleidsdirecties binnen de kerndepartementen wordt daar zo’n 44 tot 80 miljoen euro aan toegevoegd. Het grote verschil wordt veroorzaakt door de voorlichtingscampagne voor de nieuwe zorgverzekeringswet die op 1 januari 2006 in werking moet gaan.

De gezamenlijke formatie van de directies Communicatie loopt van 2004 in 2005 terug van zo’n 760 naar 700 fte. Ook de formatie die gemoeid is met de decentrale voorlichtingsactiviteiten loopt ondanks de Zorg-campagne terug, van circa 190 naar 170 fte. De totale formatie komt daardoor in 2005 onder de 900 fte. Maar wat preciezer inzoomend op de tabel worden de gebrekkige opgaven van de departementen zichtbaar. De lange lijst van voetnoten is evenzeer een uitdrukking van de disclaimers waarmee de tabel is omgeven. Het blijft ingewikkeld, ondanks alle eerdere pogingen en ondanks de druk vanuit Financiën, een goed inzicht te krijgen in de werkelijke kosten van de communicatie van de Rijksoverheid. De Financiën- vertegenwoordigers in de IBO-commissie halen overigens enigszins de druk van de ketel. Ze erkennen dat het een te grote boekhoudkundige inspanning vergt om alle communicatie- uitgaven een oormerkje mee te geven. Binnen de VBTB-methode is het weliswaar mogelijk de communicatie-inspanningen wat preciezer te markeren door vragen te stellen als ‘Wat gaan we ervoor doen?’ of ‘Wat hebben we ervoor gedaan?’. Maar de winst aan inzichtelijkheid blijft beperkt en rechtvaardigt een dergelijke aanpassing van de boekhoudsystemen niet. Bovendien komt het de nagestreefde vereenvoudiging van de Rijksbegroting als geheel niet ten goede. Het oogmerk daarvan is juist het aantal bijlagen te beperken.

De IBO-commissie zoekt het daarom in een andere richting. Zij wil de inzichtelijkheid van formatie en budgetten vergroten door de diversiteit tussen de directies Communicatie te beperken. “Voor de efficiëntie van overheidscommunicatie is het niet alleen van belang dat de structuur en werkwijze van directies Voorlichting en Communicatie passen bij de departementale organisatie, maar ook dat mandaat en bevoegdheden onderling niet te sterk uiteenlopen. Verschillen in mandaat en in bevoegdheden belemmeren in de huidige situatie soms optimale samenwerking. In vergelijking met andere centrale directies van departementen, zoals de directies FEZ12 en de Auditdiensten, bestaat bovendien nauwelijks centrale regelgeving over taken, bevoegdheden, coördinatie, afstemming, etc. van voorlichtingsdirecties. Een meer uniforme opzet van de voorlichtingsdirecties maakt het gemakkelijker om tot samenwerking te komen, waardoor bovendien besparingen mogelijk zijn.”10.24

12 FEZ – Directie Financieel-Economische Zaken De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 323

Van perschef tot communicatiemanager

Ontwikkeling van de communicatiefunctie bij het ministerie van Financiën De ontwikkeling van de afdeling Perszaken tot directie Communicatie bij Financiën wijkt niet zoveel af van die bij andere departementen. Direct na de Tweede Wereldoorlog is ambtenaar Jan Barentz, die in 1948 de eerste hoogleraar politieke wetenschappen aan de roemruchte Politiek Sociale Faculteit wordt, korte tijd perschef. Hij wordt opgevolgd door P.H. Pelser, die in 1953 na een veroordeling wegens declaratiefraude, moet vertrekken. Zijn opvolger is ANP-journalist G.C. van Eck die de functie vanaf 1954 vervult. In 1958 vertrekt hij naar het Centraal Sociaal Werkgevers Verbond (CSWV). Zijn opvolger is Willem van Gogh, die tot 1967 de afdeling Perszaken bemenst met zijn adjunct Wim Gordijn. Van Gogh heeft zijn sporen voor de oorlog in de journalistiek van Nederlands-Indië verdiend. Kort na de oorlog is hij al snel werkzaam als adjunct-perschef bij Financiën. Als Van Gogh in 1967 op de drempel van de ministerskamer in de Tweede Kamer na de regeringsverklaring van het kabinet-De Jong overlijdt, moet Financiën op zoek naar een opvolger.

Fred Lörtzer, dan parlementair journalist bij het katholieke dagblad De Tijd, laat merken dat hij wel belangstelling heeft voor de functie. Eerst polst hij de toenmalige staatssecretaris Ferdinand Grapperhaus (KVP), later biedt hij zich met een kritische noot aan bij secretaris- generaal Bob Huijsmans. “Ik ben het met u eens”, zo schrijft hij in zijn sollicitatiebrief, “dat de voorlichting van Financiën, zoals die voor mij als journalist merkbaar is, niet voldoet aan de moderne eisen.” Hij voegt eraan toe dat de te benoemen functionaris “een startpositie moet krijgen die hem de mogelijkheid geeft die nieuwe wegen te zoeken. Vooral ook intern is het noodzakelijk de gewijzigde opzet duidelijk tot uitdrukking te laten komen.”

Na de gesprekken die volgen krijgt Lörtzer de ruimte om de afdeling Perszaken om te vormen tot een afdeling Voorlichting. De taken van de nieuwe afdeling worden het adviseren over de aspecten van externe voorlichting die zijn verbonden aan het beleid van het ministerie, het geven van voorlichting naar buiten en het verzorgen van de voorlichting binnen het ministerie over de opvattingen in de publieke opinie. Daarnaast zijn de interne voorlichting en de bibliotheek aan de afdeling toevertrouwd. Functioneel valt de afdeling onder de secretaris-generaal. Het hoofd wordt benoemd in de rang van hoofd- administrateur op de toenmalige schaal 150. Dat is een promotie ten opzichte van zijn voorganger die als referendaris is ingeschaald. Bij de promotie hoort ook deelname aan de wekelijkse ministersstafbijeenkomsten waar terugkoppeling wordt gegeven van de ministerraadvergaderingen. Naast de bewindslieden nemen daar verder aan deel de secretarissen-generaal en de directeuren-generaal. Minder formeel is de deelname aan de borrel die de SG vrijdagsavonds op zijn kamer geeft voor de ministersstaf. Het is een prima gelegenheid om te worden bijgepraat over de bijzondere kanten aan de actuele vraagstukken en de verhoudingen binnen het kabinet.10.25 324 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

De afdeling die Lörtzer in 1968 aantreft bestaat uit circa 25 mensen. Deze doen de werkzaamheden voor interne voorlichting, waarvan het vervaardigen van de knipselkrant een belangrijk onderdeel is, voor de bibliotheek en voor het secretariaat. De externe voorlichting wordt door hem zelf gedaan, samen met zijn plaatsvervanger Gordijn en nog een collega. Geleidelijk aan slaagt hij erin meer mensen in dienst te nemen. Daarmee komt ook een taakverdeling tot stand. Lörtzer blijft de woordvoering doen voor de minister. Gordijn concentreert zich op de directoraten-generaal Fiscale Zaken en Belastingdienst en ontwikkelt zich tot woordvoerder van de staatssecretaris. De nieuwe man wordt woordvoerder op het terrein van de Generale Thesaurie. Door deze taak verdeling krijgen zij ook toegang tot de stafvergaderingen van de verschillende directo raten-generaal. En openen zo hun interne informatiekanalen.

Lörtzer vertrekt in 1983 naar de RVD, waar hij plaatsvervangend hoofddirecteur wordt naast Hans van der Voet. Zijn opvolging heeft enige voeten in de aarde. Minister Fons van der Stee (CDA) bemoeit zich er nadrukkelijk mee. Hij wijst de kandidaat af die uit de sollicitatieprocedure naar voren komt. Zijn voorkeur gaat uit naar NOS Journaal-redacteur Charl Schwietert. Deze wordt echter in diezelfde periode benaderd door VVD-partijleider Ed Nypels voor de functie van staatssecretaris op Defensie. Hij aanvaardt die functie, maar moet die na vier dagen neerleggen, omdat hij zijn cv mooier heeft voorgesteld. Zijn NOS-collega Hans Hillen wordt daarop aangenomen. Van der Stee zelf kan nauwelijks van de diensten van Hillen gebruik maken. Hij wordt bij de kabinetsformatie als minister vervangen door Onno Ruding.

Hillen maakt de structuur van de afdeling iets platter. De ‘chefs’ van de subafdelingen Persvoorlichting, Publieksvoorlichting en Bibliotheek heten onder hem ‘hoofd’. De woordvoerders worden wat nadrukkelijker aan de directoraten-generaal gekoppeld. Dat leidt ertoe dat de directeur weliswaar woordvoerder van de minister blijft, maar de woordvoerder Generale Thesaurie hem vergezelt naar Europa, naar IMF en andere internationale verplichtingen. De Europese en buitenlandse financiële betrekkingen zijn namelijk onderdeel van de GT. Hillen wordt aangesteld op schaal 15, maar bij zijn vertrek in 1989 naar de Tweede Kamer heeft hij schaal 16. Zijn opvolger wordt Ronald Florisson. Die heeft al eerder op Financiën gewerkt, maar maakt in 1988 een uitstapje naar Economische Zaken. Eerder is hij PvdA-fractiemedewerker geweest. Op persoonlijke titel krijgt hij als een soort van arbeidsmarkttoeslag schaal 17. Florisson vertrekt in 1999 naar ICT-bedrijf Baan Company.

In de feitelijke organisatie binnen de directie verandert weinig. Eind 1998 wordt het Bureau Kabinet en Protocol (BKP) aan zijn directie – die dan inmiddels Centrale Directie Voorlichting (CDV) heet – toegevoegd. Daarmee komt de verantwoordelijkheid voor de organisatie van de officiële diners en van de koninklijke onderscheidingen bij CDV. Er is niet bewust naar gehengeld. De overkomst lost een probleem elders binnen Financiën op.

De ophanging van CDV verandert wel. Sinds 1968 valt de directie onder de SG, maar als het informeel overleg van SG en de vier DG’s – het Pentagon geheten – wordt omge- De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 325

vormd tot de formelere bestuursraad, wordt het beter geacht de min of meer onafhankelijke positie van de SG ten opzichte van de DG’s te benadrukken door zijn verantwoordelijkheid voor de centrale directies over te dragen aan de pSG. Omdat deze geen plaats heeft in de ministersstaf vindt er vanaf dat moment periodiek overleg plaats van de directeur CDV met SG en pSG gezamenlijk.

De taakverdeling binnen CDV wordt onder Florisson wat scherper. De plaatsvervangend directeur richt zich vooral op de publiekscommunicatie en op de personeels- en organisatie-kanten van de directie. Aan de permanente wrijvingen tussen de Belastingdienst en CDV komt een einde door onder de woordvoerder Belastingdienst zes persvoorlichters te plaatsen, één voor iedere landelijke directie van de Belastingdienst. De benodigde formatie en het budget worden door de Belastingdienst overgeheveld. In dezelfde periode worden er door Domeinen, een van de andere centrale directies bij Financiën, twee arbeidsplaatsen overgeheveld. Daarmee wordt de externe communicatie van zowel Belastingdienst als Domeinen aan CDV overgelaten.

Florisson probeert de samenwerking tussen woordvoerders en persvoorlichters enerzijds en de communicatieadviseurs anderzijds te verbeteren door de vorming van multidiscipli- naire communicatieteams per directoraat-generaal. Een onverdeeld succes is het niet. Binnen de pikorde in de overheidscommunicatie staan woordvoerders en persvoorlichters bovenaan. Het delen van informatie met communicatieadviseurs, nodig om hen hun werk goed te laten doen, gaat daardoor te moeizaam.

Binnen de Financiën-organisatie vormt CDV de sluis van alle documenten die naar de Tweede Kamer moeten. Bij enkele andere departementen wordt die rol door het Bureau SG vervuld. Het voordeel van de sluis-functie is dat CDV op de hoogte is van alle Kamerstukken en kan beoordelen of het zinvol is er een persbericht aan te koppelen. Die functie wordt des te belangrijker met de opkomst van internet. CDV verzendt dan niet alleen de stukken digitaal aan de Tweede Kamer, maar plaatst ze ook op de minfin-site. Zo wordt de website een belangrijke informatiebron voor de pers. Min of meer gelijktijdig worden de officiële uitvoeringsbesluiten van in het bijzonder de Belastingdienst op de website gezet. Belastingconsulenten en andere professionele dienstverleners zijn dan niet meer afhankelijk van de papieren Staatscourant. Bovendien hebben ze de informatie dan direct ook digitaal.

Een belangrijke – tijdelijke – uitbreiding van CDV vindt in 1997 plaats in verband met de voorbereidingen op de invoering van de euro. Aanvankelijk wil de GT zich bij alle activiteiten ook ontfermen over de voorlichtingskant ervan. Minister Zalm steekt daar op aandringen van CDV een stokje voor. Zo ontstaan er binnen Financiën twee euro-teams; één voor de feitelijke – de chartale – invoering en één voor de communicatie daarover. Het CDV-euroteam wordt de kern van het Voorlichtersforum, waarin wordt samenge- werkt met alle hoofden voorlichting van de deelnemende partijen in het Nationaal Forum voor de Introductie van de euro. 326 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Dit is de situatie die Florisson in mei 1999 overdraagt. Met inbegrip van de ‘persoonlijke schaal 17’. Tot 2002/ 2003 blijft deze situatie redelijk intact. Daarna komt de directie onder druk van bezuinigingen in een permanent veranderproces terecht. De medewerkers van het tijdelijke euroteam vullen vanaf 2002 de vacatures in die elders in de directie ontstaan. Binnen de kleiner wordende bestaande formatie moet naar ruimte worden gezocht voor de toenemende inspanningen op internet. Het relatief grote centrale voorlichtingsbudget wordt steeds kleiner, de verschillende beleidsdirecties worden geacht de voorlichting op hun eigen terrein te bekostigen. Met wisselend succes wordt de lijn van de interdisciplinaire voorlichtingsteams weer opgepakt.

In 2003 komt aan de zelfstandige positie van CDV voor enige tijd een einde, doordat ze wordt ondergebracht in een nieuwe directie Bedrijfsvoering & Communicatie (B&C). Tegelijkertijd wordt de afdeling Bibliotheek & Documentatie (Bidoc)) uit het organisatorisch verband van CDV gelicht. B&C blijft tot mijn vertrek op 1 november 2008 bestaan. Daarna worden de uitgangspunten die de VoRa en het SGO in 2007 zijn overeengekomen, gevolgd. De communicatieactiviteiten worden weer gebundeld in de ‘Directie Communicatie’, die wordt ondergebracht in het SG-cluster. Bidoc blijft onderdeel van de bedrijfsvoeringskolom. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 327

Vernieuwing Rijksdienst De commissie-Spaan heeft geen bezuinigingsoogmerk. Ze is erop gericht een beter inzicht te verkrijgen in de communicatiekosten van de Rijksoverheid. Bezuinigingen zijn wel verbonden aan het programma Vernieuwing Rijksdienst van het CDA-PvdA-kabinet dat in 2007 aantreedt. De aanpak ervan is wat krachtdadiger dan zijn voorganger, het programma Andere overheid. De uitvoering is ook beter gecoördineerd, mede doordat programmaleider Roel Bekker als secretaris-generaal Vernieuwing Rijksdienst tot het allerhoogste ambtelijk niveau behoort.

Voor de communicatiediscipline is van belang dat de uitvoering van de taakstellingen wordt samengebracht in het programma Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl (ONS). Daardoor wordt het mogelijk communicatie-activiteiten van departementen onder te brengen in reeds bestaande of nieuw op te zetten shared‘ service centers’, gemeenschappelijke dienstencentra. Een op voorhand gelopen race is het niet, maar het perspectief van het gezamenlijk in stand houden van de dienstverlening aan burgers, heeft de pijn verzacht. Vooral omdat daardoor in sommige opzichten zelfs tegen lagere kosten een hogere kwaliteit kon worden geboden. De professionele inslag van communicatiedeskundigen om zich te kunnen verplaatsen in anderen, in het bijzonder in burgers, is daarbij waarschijnlijk eveneens behulpzaam geweest.

De totale reductie van personeel en middelen op communicatie van de Rijksoverheid in het kader van het programma Vernieuwing Rijksdienst is niet exact vast te stellen, omdat een goede nulmeting ontbreekt. Er wordt ruimhartig gesproken van een reductie over alle voorlichtingsactiviteiten van 800 naar 600 fte, een vermindering met een kwart. Daarbinnen levert ONS een stevig aandeel door de reorganisatie van de onlineactiviteiten. Bijna 50 fte komen vanuit de departementen beschikbaar om de gemeenschappelijke activiteiten, in het bijzonder aan de website www.rijksoverheid.nl, uit te voeren. Zij gaan het werk doen dat eerder door circa 120 fte verspreid over de departementen is uitgevoerd.

De ‘ideale’ directie Communicatie De ONS-operatie heeft grote invloed op de organisatie van de overheidscommunicatie, zowel op de departementen als op de centrale voorzieningen. Naar aanleiding daarvan wordt met enige regelmaat de vraag opgeroepen hoe de ‘ideale directie Communicatie’ er na afronding van het ONS-project uit zou moeten zien. Simultaan wordt daarom in samenspraak met het SGO het project De ideale directie Communicatie opgestart. Als ideaal geldt een directie Communicatie, binnen een compacte en ontkokerde Rijksoverheid met een duidelijke meerwaarde voor het Rijk, het kabinet en het eigen departement. Het gemeenschappelijke streven van SG’s en directeuren Communicatie is in negen punten samengevat:

• De directies Communicatie leveren een belangrijke bijdrage aan het streven naar een meer eenduidige communicatie met de samenleving door (Rijks)overheid en kabinet. De directies Communicatie doen dit door blijvend te investeren in het gezamenlijk optrekken binnen de overheidscommunicatie. 328 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

• De directies Communicatie staan ten dienste van het primaire proces van hun ministerie. • Het doel van de directies is het beleid en de uitvoering daarvan optimaal te laten landen, zowel intern als extern. • De directie Communicatie werkt op basis van een departementale communicatiestrategie, die is afgeleid van de kabinetsbrede communicatiestrategie en de rijksbrede corporate communicatiestrategie. • De directies Communicatie bepalen in dialoog met beleid en de politieke top de departementale communicatiestrategie en de kernboodschappen op de beleidsprioriteiten. Zij geven daarnaast invulling aan communicatie over de uitvoering van het beleid in de vorm van resultaatcommunicatie en verwachtingsmanagement. • De directie Communicatie is een stafdirectie met directe toegang tot de bewindspersonen. • De directies Communicatie zijn gekoppeld aan de SG-functie en staan ten dienste van het primaire proces. De directie valt uitdrukkelijk niet binnen de bedrijfsvoeringskolom13. • De directies Communicatie hebben minimaal de volgende disciplines in huis: -- Communicatieadvies -- Omgevings- en communicatieonderzoek -- Woordvoering -- Speechschrijven -- Persvoorlichting -- Regie op campagnes -- Online media -- Interne communicatie • De directies hechten aan blijvende professionalisering van de communicatiediscipline.10.26

De meeste uitgangspunten zijn een bevestiging van wat ‘Wallage’, ‘Wolffensperger’ en ‘Spaan’ eerder hebben bepleit. Opmerkelijk is dat er afstand wordt genomen van het opnemen van directies Communicatie in de bedrijfsvoeringskolom, zoals dat in het kader van het programma Andere overheid onder meer bij Financiën is gebeurd. De uitgangspunten bieden een herstel van de ontwikkeling naar convergentie die vanaf 1985 op gang is gekomen en door een ongelukkige ingreep sinds 2003 even ‘on hold’ is gezet.

Na de vaststelling van deze uitgangspunten door SGO en VoRa laat de VoRa door Berenschot een bestandsopname maken van de directies Communicatie binnen de Rijksoverheid. Om zo een vertrekpunt te creëren voor de ontwikkeling naar de ‘ideale directie Communicatie’ zodra de ONS-operatie is afgerond. De uitkomst daarvan zal rekening moeten houden met de prominentere rol die vanaf 2011 voor de Dienst Publiek en Communicatie (DPC) zal zijn weggelegd.

De Dienst Publiek en Communicatie (DPC) is een ‘verzelfstandigd’ onderdeel van het ministerie van AZ, dat aanvankelijk deel heeft uitgemaakt van de RVD.10.27 Omdat de RVD en

13 Cursivering van de auteur. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 329

de verschillende directies Communicatie steeds nadrukkelijker opdrachtgever van DPC zijn geworden, is het in 2006 zinvol geoordeeld DPC rechtstreeks, als ‘baten-lastendienst’ onder de departementale leiding te brengen. Binnen de VoRa zijn enkele ‘opdrachtgeversberaden’ gevormd, waarin vertegenwoordigers van RVD en de departementale directies Communi catie, onder voorzitterschap van een lid van de VoRa, zijn vertegenwoordigd. Zij nemen de aansturing en de regie op zich over de diverse DPC-activiteiten. Zo blijven de departementen niet alleen betrokken, maar ook verantwoordelijk voor de uitvoering van de taken die ze aan DPC hebben overgedragen. Dat geldt al langer voor publieksvoorlichting en campagnemanagement onder de paraplu van Postbus 51, voor opleidingsactiviteiten door de Academie voor Overheidscommunicatie en voor gemeenschappelijke inkoop- en aanbeste- dingswerkzaamheden, het ‘categorie management’. Vanaf 2010 komen daar verschillende onlineactiviteiten bij.10.28

De VoRa hoopt met de opdrachtgeversberaden eventuele spanning tussen de aansturing van de gecentraliseerde activiteiten en van de werkzaamheden op de departementen tegen te gaan. De leiding van de RVD hoopt met deze constructie bovendien de indruk te vermijden dat zij een steeds grotere greep nastreeft op de communicatie van de Rijksoverheid. De verantwoordelijkheid ligt per slot van rekening bij de directeuren Communicatie gezamenlijk. Door het voorzitterschap van de opdrachtgeversberaden niet bij de RVD, maar bij een departementale directeur Communicatie neer te leggen wordt dat nog eens benadrukt.

In de bestandsopname van Berenschot wordt een reductie van de formatie zichtbaar met circa 185 fte tussen 2003 en 2011. De cijfers moeten met enige voorzichtigheid worden gehanteerd. Zeker als ze geplaatst worden naast de gegevens uit 1995 (‘Dertien maal voorlichting’), 2004 en 2005 (IBO) (zie tabel 8). De personeelsomvang neemt tot 2004 toe tot circa 950 fte. Daarna neemt die geleidelijk af, tot minder dan 650 in 2011; een reductie van ruim 30 procent.

De cijfers logenstraffen de kritiek op het ‘groeiend aantal overheidsvoorlichters’ die binnen de journalistiek en de politiek veelvuldig wordt gehoord. De minister van BZK weert zich tegen deze kritiek in zijn brief van 10 juni 2011, waarbij hij zich baseert op de Bestandsopname die door Berenschot is opgemaakt. “De totale formatie van de communicatie bij de departementen is de afgelopen jaren gedaald van 795 medio 2009 naar 608 fte nu (een afname van 23 procent).” Donner voegt daaraan toe dat het aantal woordvoerders/ persvoorlichters, waar de kritiek zich in het bijzonder op heeft toegespitst, met 24 procent is afgenomen, naar 100 fte. “Aangezien de directies Communicatie momenteel invulling geven aan de opgelegde taakstelling, zal de toekomstige formatie nog verder dalen”, zo sluit Donner zijn mededeling af.10.29

Naar een integrale communicatieaanpak De ontwikkeling van de overheidsvoorlichting verloopt langs twee sporen, die lange tijd bijna onafhankelijk van elkaar bestaan: perswoordvoering en publieksinformatie. Aanvankelijk is de woordvoering redelijk passief. Er worden persberichten verstrekt als er 330 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

iets te melden valt. En er wordt op vragen van de media gereageerd. Vanaf de tweede helft van de jaren zestig gaan de persvoorlichters hun rol wat proactiever invullen. Mannetjesmaker Ben Korsten, die grote invloed heeft op KVP-ministers, heeft daar in zekere zin de aanzet toe gegeven. De journalistiek kijkt er in die tijd ook naar uit. Woordvoerders krijgen een prominentere plaats binnen de departementale hiërarchie, waardoor er voor hen nieuwe informatiekanalen geopend worden. Ze krijgen daardoor ook de kans, meestal in samenspraak met hun bewindslieden, om media wat eerder op nieuwe ontwikkelingen en voorstellen te attenderen. Een nieuwe lichting ‘perschefs’, meestal afkomstig uit de parlementaire journalistiek, wordt in de gelegenheid gesteld uitvoering te geven aan hun opvattingen. Edgar Nordlohne stapt van NRC over naar OCW, Fred Lörtzer van De Tijd naar Financiën.

Tabel 8 Directies Communicatie Rijksoverheid – Bestandsopnamen 1995 -201114 199515 200316 200417 2005 2009 2011 Ministerie Formatie Formatie Formatie Formatie Formatie Formatie (fte) (fte) (fte) (fte) (fte) (fte) Algemene Zaken -- -- 79 72 72,5 48,5 BZ 35,5 -- 66 65 61,5 52,0 Justitie -- 52,0 52 52 46,5 38,5 BZK 42,6 44,5 62 62 109,0 93,0 OCW 53.5 61,9 59 53 61,1 47,1 Financiën 30,5 59,0 39 38 40,5 34,0 Defensie 63,5 50,0 57 57 53,0 37,0 VROM 60,4 79,9 77 79 105,0 78,0 V&W 45,0 71,0 57 55 63,3 48,3 EZ 38,5 77,5 79 47 43,4 35,1 LNV 36,0 33,0 33 31 40,0 40,0 SZW 44,9 113,3 65 65 99,6 53,4 VWS 28,0 57,5 64 57 51,4 38,7 Gemiddeld 43,5 63,7 73 67 65,1 49,5 Totaal (13x gemiddelde) 565,5 828,1 947 867 846,3 643,5

De publieksvoorlichting kent zijn eigen ontwikkeling. Na de Tweede Wereldoorlog worden er aanvankelijk films gemaakt over herrijzend Nederland. Later wordt de onderwerpskeuze verbreed naar allerlei onderdelen van ‘aanvaard beleid’. Communicatieadviseurs denken na

14 De tabel is door de auteur zelf samengesteld. 15 Gegevens 1995 afkomstig uit Dertien maal Voorlichting, aw. pg 73. 16 Gegevens 2003, 2009 en 2011 afkomstig uit Berenschot Bestandsopname, aw pg 20 ev. 17 Gegevens 2004 en 2005 afkomstig uit IBO-onderzoek, aw, pg 13-14. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 331

over hoe burgers, die belang kunnen hebben bij bepaalde onderdelen van de overheidsregelgeving, het best kunnen worden geïnformeerd. Zij geven de aanzet tot de productie van tal van folders en brochures. Met behulp van de zendtijd die aan de overheid is toegekend, worden ze onder de aandacht van burgers gebracht. Kort daarna volgen de folderrekken van Postbus 51 in de postkantoren en de bibliotheken. Bereikt de informatie over beleidsontwikkeling via de journalistiek het publiek, op het aanvaard beleid wordt de bevolking rechtstreeks geattendeerd. Pas met de ontwikkeling van internet – vanaf de millenniumwisseling – bereikt de informatie over ‘nog niet aanvaard beleid’ en ‘aanvaard beleid’ via één kanaal de burgers.

Deze parallelle ontwikkelingen bieden perspectieven voor een geïntegreerde communica- tiebenadering. Lange tijd bepaalt de interactie met de journalistiek, het anticiperen op journalistieke berichtgeving en het mogelijk oproepen van reacties uit het parlement, het aanzien van de overheidscommunicatie. De overheidsvoorlichting heeft zich daarmee ongemerkt afhankelijk gemaakt van de belangstelling vanuit de media en van de criteria die zij aan de dag leggen. Dat is geen punt, zolang de media inhoud geven aan hun pretentie: de burgers, hun publiek, informeren over ‘everything that is fit to print’. Zoals de pers direct na de Tweede Wereldoorlog heeft geclaimd. Er gebeurt binnen de overheid echter veel meer dan media interessant vinden. Een belangrijk deel daarvan is misschien niet voor de pers, maar wel voor een deel van de bevolking interessant. Een anekdote kan dit illustreren. In Nieuwspoort vindt de zoveelste discussie plaats over de relatie tussen journalistiek en voorlichting. Han Mulder, gepokt en gemazeld in de journalistiek, maar dan woordvoerder van de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, beklaagt zich over het feit dat de media zo weinig aandacht hebben besteed aan de campagne om het drankgebruik te beteugelen. Henri Faas, na zijn loopbaan als parlementair verslaggever voorlichter van de Europese Commissie geworden, dient hem snedig van repliek: “Dat komt omdat het een zeer eenzijdige campagne is. Er wordt niets gezegd over de voordelen van het drinken.”

De perswoordvoerders vervullen geleidelijk aan een andere rol. Van prima donna’s ontwikkelen zij zich tot pivots – spelverdelers – binnen de departementale directies Communicatie. Ze behouden hun vooraanstaande positie door deelname aan de stafbijeenkomsten van de minister en de directoraten-generaal. De beleidsontwikkeling behoort daardoor voor hen geen verrassingen te bevatten. Als het goed is, zijn zij tijdig in de gelegenheid hun professionele en strategische inzichten in te brengen. Met als doel om een realistisch en nuchter onthaal van de nieuwe beleidsplannen te bevorderen. Om een goede aanzet te geven aan de opbouw van een draagvlak daarvoor. Maar minder dan voorheen zal de journalistiek daarbij het referentiekader moeten vormen van de perswoordvoerder. Het brede publiek moet – weer – het referentiekader worden. Met daarbinnen zo nodig aandacht voor te onderscheiden doelgroepen, die specifieke belangen hebben bij bepaalde beleidsthema’s. En samen met de collega’s communicatieadvies, nieuwe media en publieksvoorlichting moeten zij nadenken over hoe en wanneer de openbaarmaking zal beginnen. De rechtstreekse woordvoering aan de pers zal daarbij een nimmer te onderschatten functie vervullen. Dat geldt zeker ten aanzien van de duiding van de nieuwe accenten die mogelijk in de beleidsvoornemens zijn verwerkt. Maar ze is niet langer alleenzaligmakend. De 332 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

perswoordvoerders zullen hun politieke gevoel steeds nadrukkelijker moeten leggen in ontwikkeling en onderhoud van de departementale websites en het benutten van desocial media. Want daar blijft de informatie nog lang beschikbaar voor het publiek. Zelfs als de politieke opwinding allang is gaan liggen.

De ideale lijn is helder. De praktijk is overigens weerbarstiger. Bij verschillende departementen verwerft het hoofd Communicatieadvies omstreeks 2003/ 2004 een plaats aan tafel in het wekelijkse communicatie-overleg met de bewindspersonen. Die hebben zich bij hun aantreden laten overtuigen van het belang van een communicatiestrategie voor de middellange termijn. Regelmatig blijkt echter dat bewindslieden daar weinig tijd voor hebben. En dan verwordt het overleg snel tot een behandeling van de uitnodigingen van de media. De waan van de dag wint het dan weer van een wat doordachtere benadering.

Jarenlang bestaat de directie Voorlichting of Communicatie uit de onderdelen Persvoorlichting, Interne Voorlichting (met de vervaardiging van de knipselkrant), Publieksvoorlichting, waar ook Communicatieadvies onder valt, en soms Bibliotheek en Documentatie. Aarzelend dienen zich vanaf het midden van de jaren negentig de internet- deskundigen aan. De departementen wagen zich aan het vervaardigen van websites. Een afdeling Nieuwe media wordt binnen de directie aan de reeds bestaande afdelingen toegevoegd. Voor de VoRa is dat aanleiding een commissie Gemeenschappelijk Webbeleid in te stellen. Daar vindt de allereerste coördinatie van de onlineactiviteiten plaats. Een van de eerste afspraken is de naamgeving van de URL voor de departementale corporate websites. Het wordt www.minaz.nl, www.minfin.nl en zo verder. Burgers kunnen met deze eenvoudige namen snel de website van het departement van hun keuze bezoeken. Het onthouden ervan is niet al te ingewikkeld.

Medio 2000, zo’n vijf jaar later, moet worden vastgesteld dat de performance van de overheid op internet nog erg mager is. Onderzoeken van de Summer school Amsterdam-Maastricht en van Deloitte & Touch geven dat aan. Als de onderzoekers van de Summer school er toch nog een positieve draai aan willen geven, omdat de Nederlandse overheid haar positie tussen de andere landen van de Europese Unie met betrekking tot de aanwezigheid op internet heeft verbeterd, dan is er altijd nog de oplettende journalist van het Radio 1 Journaal, Jaap de Bruijn10.30, die hen weer met beide benen op de grond zet. De echte insiders weten echter dat er heel hard wordt gewerkt aan verbetering van de websites van de overheid. En wat belangrijker is: binnen de hele Rijksoverheid bestaat er een positieve grondhouding ten aanzien van de ontwikkeling van de aanwezigheid op internet. Die mondt eind 2010 uit in de corporate website www.rijksoverheid.nl. Mocht er aanleiding zijn de performance van de rijksoverheid op internet in het algemeen kritisch te bezien, dan kan het geen betrekking hebben op deze website en de daaraan gekoppelde onlinediensten, zoals de e-mail attenderingen en de persberichten-service.

De waan van de dag heeft in de overheidsvoorlichting jarenlang gedomineerd. Mede daardoor zijn de persvoorlichters uitgegroeid tot de prima donna’s binnen de overheidscommunicatie. Eind 2010 heeft de communicatie bij de Rijksoverheid – ondanks de ingrijpende De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 333

bezuinigingen die ze in de eerste tien jaar van het millennium heeft ondergaan – een stevige personele bezetting. De formatie is verdeeld over het gemeenschappelijk dienstencentrum DPC en de departementale directies Communicatie. Zij beschikt over een uitgebreide set aan gereedschappen, waarmee de overheid zich staande moet kunnen houden in de waan van de dag en onder de permanente aandacht van de wispelturige pers en het voortdurende zappende en surfende publiek. Voorwaarden zijn wel dat de linies goed op elkaar aansluiten en dat iedereen zijn taken goed uitvoert.

Nabeschouwing Bij het aantreden van het eerste Paarse kabinet in 1994 heeft de voorlichtingsfunctie een redelijk onomstreden plek binnen de departementen verworven. Bijna 600 mensen houden zich, verdeeld over de dertien departementen, met de verschillende taken bezig. De organisatorische ophanging is bij de dertien departementen echter nog niet overal gelijk. Vanaf halverwege de jaren tachtig doet zich een zekere convergentie voor in wijze waarop voorlichting binnen de departementen wordt bedreven. En is er een steeds intensievere samenwerking tussen de departementale voorlichters op gang gekomen. Tot die tijd had de voorlichtingsfunctie zich op alle departementen op eigen merites ontwikkeld. De VoRa, waarin de directeuren Voorlichting elkaar al vanaf 1947 treffen, bespreekt tal van onderwerpen, maar van een strakke coördinatie is lange tijd geen sprake. De wijze waarop de ‘ministeriële verantwoordelijkheid’ wordt beleefd, staat dat in de weg.

Vanaf medio 1984 komt daarin enige verandering. De aanleiding is de Heroverwegings operatie van het eerste kabinet-Lubbers, die niet aan de overheidsvoorlichting voorbij gaat. Onder leiding van de nieuwe hoofddirecteur van de RVD, Hans van der Voet, buigt de VoRa zich over de vragen die moeten worden beantwoord. Inhoudelijk monden de beraadslagingen uit in de opstelling van de Principia, de uitgangspunten voor overheidscommunicatie. Het is een soort van codificatie. De afzonderlijke punten zijn niet wezenlijk nieuw en worden al door de meeste overheidsvoorlichters in praktijk gebracht. Het belang zit erin dat ze voor het eerst in een gemeenschappelijk onderschreven document zijn vastgelegd.

Beleidsorganisatorisch is het belang van de Heroverwegingsoperatie dat de VoRa de kans krijgt in een gemeenschappelijk document aan de ministerraad aan te geven wat de directies Voorlichting zoal doen en wat het belang van het werk is. De VoRa benadrukt daarbij dat de toegevoegde waarde van voorlichting aan de beleidsontwikkeling en -uitvoering nog kan worden vergroot.

Een derde resultaat van de inbreng van de VoRa is dat ze zelf wat scherper in beeld krijgt, waar de directies Voorlichting kostenbesparingen kunnen realiseren door meer samen te werken. En door bepaalde uitvoeringstaken aan een gemeenschappelijk dienstencentrum over te dragen. De Directie Toepassing Communicatietechniek (DTC), die ministeries adviseert op het gebied van communicatie en zich ook bezighoudt met onderzoek op dit terrein, gaat aan betekenis winnen. Zoals ook de gemeenschappelijke dienstverlening in de sfeer van publieksvoorlichting, samengebracht onder de noemer Postbus 51, in belang en omvang gaat toenemen.10.31 334 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

De inzet van de beraadslagingen naar aanleiding van de Heroverwegingsoperatie is het bewerkstelligen van bezuinigingen. In totaal wordt 100 miljoen gulden (45 miljoen euro) in beeld gebracht. Het kabinet blijkt van dit aanbod geen gebruik te willen maken. De druk van de bezuinigingen mag daarmee voor enige jaren van de ketel zijn, maar de op gang gekomen samenwerking gaat door. Er zijn mitsen en maren, het tempo is niet altijd even hoog, er blijven verschillen tussen de departementen, maar de voortgaande convergentie is onmiskenbaar.

De Paarse kabinetten buigen zich tegen de millenniumwisseling nadrukkelijk over de overheidscommunicatie. De instelling van de commissie-Wallage is daar de uitdrukking van. De aanbevelingen, die in 2001 worden gepresenteerd, worden door de VoRa stevig omarmd. Ze zijn, mede op advies van de VoRa, in belangrijke mate door het kabinet overgenomen. De VoRa verwerkt ze zelf in het actieplan-Wallage en begint snel met de uitvoering ervan. De directeuren Communicatie blijven stevig aan de bal. De lancering van www.regering.nl, een portal site die toegang geeft tot de corporatie websites van de departementen, is daarvan een duidelijk zichtbaar resultaat.

Het eerste kabinet-Balkenende valt snel. De eerste opbrengsten van de uitvoering van het actieplan-Wallage vallen in de schoot van het tweede kabinet-Balkenende (2004-2006). Onafhankelijk daarvan besluit dat kabinet tot een bezuinigingsoperatie onder de noemer ‘Andere overheid’. Net als bij de Heroverwegingsoperatie moet de VoRa zich beraden hoe door middel van gemeenschappelijke afspraken de hoofdlijnen van ‘Andere overheid’ in de overheidscommunicatie verwerkt kunnen worden. Het SURC-programma is daar een van de resultaten van. De commissie-Wolffensperger een ander. Deze commissie vat haar inzichten samen in vijftig aanbevelingen die in het verlengde van de aanbevelingen van ‘Wallage’ liggen.

‘Andere overheid’ wordt ook op departementaal niveau uitgewerkt, want daar liggen primair de bezuinigingsdoelstellingen. Ondanks oproepen daarbij van elkaar te leren, de onderlinge samenwerking te bevorderen en nieuwe samenwerkingsverbanden niet te schuwen, zijn de resultaten hiervan dat ieder departement op eigen merites probeert de bezuinigingsdoelstellingen te halen. Dat heeft gevolgen voor de omvang, de inrichting en de organisatorische positie van de directies Communicatie. De interdepartementale samenwerking, de convergentie die daarin zichtbaar is, stokt. In 2007 doorbreekt de nieuwe CDA-PvdA-coalitie die impasse. De reorganisatie van de Rijksoverheid wordt dan nagestreefd op basis van het krachtige rapport van de secretarissen-generaal, De verkokering voorbij. Het Rijk wordt daarin als één concern beschouwd. In die gedachtegang werkt de VoRa mee aan de ontwikkeling van de projecten 1Logo en Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl (ONS). De website www.rijksoverheid.nl is van ONS het meest zichtbare resultaat. Maar voor de onderlinge samenwerking binnen de communicatie van de Rijksoverheid is – back office – de versterking van het gemeenschappelijke dienstencentrum DPC veel belangrijker. De departementale directies Communicatie brengen daar steeds meer taken onder. De bezuinigingen als gevolg van het project Vernieuwing Rijksdienst hebben ook de communicatiediscipline onmiskenbaar pijn gedaan. Maar door de samenwerking is de impact daarvan De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 335

beperkt gebleven. De kwaliteit van de dienstverlening is in stand gebleven. In zekere zin hebben burgers van de bezuinigingen op de communicatie weinig of geen last gehad. Sterker nog, de dienstverlening is zelfs verbeterd.

In de nadagen van het laatste kabinet-Balkenende zijn de secretarissen-generaal en de VoRa met elkaar in gesprek geraakt over ‘de ideale directie Communicatie’. Na de ingrijpende bezuinigingen en reorganisaties is een bezinning daarop noodzakelijk. De aanbevelingen die daaruit voortkomen vormen een uitdaging voor de VoRa en de directeuren Communicatie na 2010.

Met een kortstondige terugval tussen 2003 en 2007 hebben de directeuren Communicatie – zowel collectief in de VoRa als individueel – vanaf midden jaren tachtig hun verantwoordelijkheid genomen. Ondanks dalende formaties en budgetten op de departementen, maar dankzij versterking van het gemeenschappelijke dienstencentrum DPC en de totstandkoming van een centraal budget voor de VoRa, zijn ze er aardig in geslaagd met steeds weer nieuwe middelen de dienstverlening aan burgers overeind te houden. Eind jaren zestig zijn de afdelingen voorlichting relatief passieve organisatie-eenheden. Gerenommeerde parlementaire journalisten maken dan de overstap naar de overheid en krijgen de kans nieuwe inzichten binnen de departementen ingang te doen vinden. Sinds de jaren tachtig gaan ze de onderlinge samenwerking steeds nadrukkelijker ter hand nemen. Ook zorgen ze ervoor dat ze over voldoende faciliteiten en kennis beschikken om het voorlichtingswerk volgens de laatste inzichten te kunnen doen. Vóór de Tweede Wereldoorlog klaagde het katholieke Kamerlid Theo Schaepman nog dat hij in Nederland geen afdeling voorlichting kon vinden die zich ook maar enigszins kon meten met wat hij in het buitenland aantrof. Dertig jaar later zijn het de journalisten die zich beklagen over de kwaliteit van de overheidsvoorlichting, over de achterlopende dienstverlening. Dergelijke kritiek op de overheidsvoorlichting wordt anno 2010 niet meer gehoord.

Over tal van aspecten van de overheidsvoorlichting zal ongetwijfeld nog worden geklaagd. Maar dan gaat het over andere punten als destijds. De dienstverlening is bij de tijd. De overheidsvoorlichters hebben zich als ‘projectleiders’ in de overheidscommunicatie tussen 1945 en 2010 ontwikkeld van perschefs tot integrale ‘communicatiemanagers’. Op de uitdagingen waarmee zij vanaf 1995 werden geconfronteerd als gevolg van de ingrijpende wijzigingen in het medialandschap en de aanhoudende kortingen op budget en formatie, hebben zij een passend antwoord gevonden. Daarbij hebben ze dankbaar gebruik gemaakt van tal van nieuwe digitale hulpmiddelen. Met elkaar hebben ze de kwaliteit overeind weten te houden. De verantwoordelijkheid die aan de overheidsvoorlichters is toevertrouwd, is in dat opzicht waargemaakt. Hun ‘klanten’, burgers, zullen er geen bonuspunten voor over hebben, zij verwachten niet anders. Het werkt echter in ieder geval het vertrouwen in de Rijksoverheid, in de ‘opdrachtgevers’ niet tegen. Nawoord Het opmaken van de balans De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 337

Inleiding

Communicatie in het hart van het beleidsproces. Met deze oneliner verwoordt de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, beter bekend als de commissie-Wallage, een gevoelen dat rondom de millenniumwisseling in kringen van overheidsvoorlichters in ontwikkeling is. Overheidsvoorlichting hoort geen ‘zenden’ te zijn, van de overheid naar burgers. De overheid hoort te ‘communiceren’, hoort een samenspraak op te zetten met burgers. Dat begint met zich in te leven in de dagelijkse bekommernissen van burgers, met te luisteren naar hun opvattingen en zich daarvan bij de beleidsvorming doordrongen te tonen. Met inzichten als deze en met hun expertise kunnen de communicatieprofessionals iets toevoegen aan de beleidsvorming.

De aanbevelingen van de commissie-Wallage zijn een steun in de rug voor de Voorlichtingsraad (VoRa), het overlegorgaan van de directeuren Voorlichting. Daar leven al langer inzichten dat communicatie meer betrokken moet worden bij de beleidsontwikkeling. In de nota Heroverweging uit 1985 beschrijven de directeuren Voorlichting de betekenis van hun werk. In aansluiting daarop geven zij aan van grotere waarde te kunnen zijn wanneer zij niet alleen bij de uitvoering maar ook bij de totstandkoming van beleid een rol vervullen. Zij beschouwen zich als het derde ‘beleidsinstrument’, naast de aloude beleidsinstrumenten ‘wetgeving’ en ‘subsidiëring’. De erkenning daarvan komt met de commissie- Wallage dichterbij.

De VoRa krijgt kort na de Heroverwegingsnota de kans zijn toegevoegde waarde in de beleidsvorming te bewijzen. De kernramp van Tsjernobyl in 1986 roept de vraag op hoe het in Nederland staat met de aanpak en voorlichting van rampen. Een VoRa-werkgroep buigt zich daarover, raadpleegt deskundigen in binnen- en buitenland en legt in haar eindrapport enkele aanbevelingen neer die door het kabinet ter harte worden genomen. Het resultaat daarvan is het Nationaal Coördinatie Centrum (NCC) en het daaraan gekoppelde Nationaal Voorlichtings Centrum (NVC).

Maar één zwaluw maakt nog geen zomer. ‘Wallage’ biedt de mogelijkheid op een breder terrein vanuit de communicatiediscipline bij te dragen aan de beleidsontwikkeling. De aanbevelingen van de commissie worden snel na de presentatie van het rapport omge- bouwd tot het actieplan-Wallage. Een kleine tien jaar lang is dat actieplan de rode draad in de gemeenschappelijke communicatieprojecten. En in de bijdragen die door de VoRa aan het overheidsbeleid worden geleverd.

Binnen de VoRa zijn rond de millenniumwisseling zo’n drie verschillende opvattingen te onderkennen. Er zijn directeuren Communicatie die volop gezamenlijk vooruit willen, er zijn er die wel de handen ineen willen slaan, maar de resultaten binnen het eigen departement willen toepassen, en er zijn er die enigszins terughoudend staan tegenover vernieuwing. Het actieplan dwingt tot meer eenheid in tempo en richting van de samenwerking. De bezuinigingsopdrachten die de achtereenvolgende kabinetten de Rijksoverheid opleggen, 338 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

leiden eerder tot intensivering van de samenwerking, dan tot aanpassing of vertraging. Zich afkeren van de ingeslagen weg naar interdepartementale samenwerking kan niet meer, omdat de financiële armslag voor een eigen departementale weg kleiner wordt. De ambities van interdepartementale samenwerking zijn er altijd geweest, programma’s als Andere overheid en Vernieuwing Rijksdienst laten geen andere keus dan daar invulling aan te geven.

Met het actieplan-Wallage in de achterzak hebben de overheidsvoorlichters de invulling van hun rol als ‘projectleiders’ binnen de overheidscommunicatie vernieuwd. Zij hebben hun ‘opdrachtgevers’ – de politiek en de ambtelijke top – met behulp van hun vernieuwde inzichten en instrumentarium goed kunnen ondersteunen in hun relatie met de ‘klanten’, de burgers in al hun hoedanigheden. Ook hebben zij zich – vice versa – ingespannen om de inzichten van burgers bij de ‘opdrachtgevers’ onder de aandacht te brengen.

In hun werk doen de overheidsvoorlichters altijd een groot beroep op ‘samenwerkingspartners’. Voor de versterking van hun positie binnen de Rijksoverheid en voor de intensivering van hun samenwerking hebben zij veel steun gehad aan de visie die de secretarissen-generaal in de nota ‘De verkokering voorbij’ krachtig hebben neergelegd en die zich laat samenvatten als ‘het Rijk als één concern’. Een opvatting die bijvoorbeeld zeer behulpzaam is geweest bij het overtuigen van het nut van een ‘startberaad’ voor een nieuw kabinet, en van periodieke ‘Catshuisberaden’; overlegvormen waarin met enige afstand van de waan van de dag gesproken kan worden over de samenhang en de voortgang in het kabinetsbeleid en over de beeldvorming. Andere activiteiten van de overheidscommunicatie die een draagvlak vinden in de Rijk-als-concerngedachte betreffen de ondersteuning bij de presentatie van het kabinetsbrede beleid, tegen de tendens naar steeds meer individuele profilering van bewindslieden in.

Minstens zo belangrijk is het houvast dat de overheidscommunicatie aan de visie van de secretarissen-generaal heeft ontleend voor de centralisatie van voorzieningen ter ondersteuning van professionele overheidscommunicatie

Verlies- en winstrekening Bij het opmaken van een verlies- en winstrekening van vijftien jaar overheidscommunicatie, van 1995 tot 2010, staat aan de positieve kant de intensivering en verbreding van de interdepartementale samenwerking. De ontwikkeling die al halverwege de jaren tachtig op gang is gekomen, is in het begin van dit millennium krachtig voortgezet. ‘De verkokering voorbij’ is waargemaakt door de ontwikkeling van een gemeenschappelijk dienstencentrum dat op een breed terrein voorzieningen aanbiedt die alle departementen ter beschikking staan. Die – minstens zo belangrijk – de plaats hebben ingenomen van al sinds jaar en dag bestaande afdelingen op de departementen. Een voor de professionele ontwikkeling van de overheidsvoorlichters belangrijke gemeenschappelijke voorziening is de Academie voor Overheidscommunicatie. Die houdt hen met haar aanbod bij de les. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 339

Vanuit de ‘klanten’ heeft de ontwikkeling van de overheidscommunicatie ertoe geleid dat het Rijk één gezicht heeft gekregen. De communicatie is dankzij de rijksbrede huisstijl krachtiger en herkenbaarder dan voorheen. De website www.rijksoverheid.nl is een eenduidig loket. Allereerst voor alle vragen van burgers aan de Rijksoverheid. Maar ook voor alle informatie die zij nodig hebben in hun dagelijks functioneren. De website heeft zich daarnaast tot een ‘eigen kanaal’ ontwikkeld, dat niet alleen informeert over ‘staand beleid’, maar ook over alle beleidsvoornemens van de overheid, die nog de goedkeuring van het parlement behoeven. Overheid en burgers zijn niet langer afhankelijk van de getrapte communicatie via de media. De rijksbrede huisstijl en de website staan prominent aan de plus-kant van de verlies- en winstrekening.

De vragen van ‘klanten’ die bij de overheid binnenkomen, dragen met de gebruiksgegevens van de website www.rijksoverheid.nl bij aan een beter inzicht in wat er in de samenleving leeft. Meer kwalitatieve informatie kan ontleend worden aan het Continu Onderzoek Burgerperspectieven (COB) dat ieder kwartaal de mening van burgers in kaart brengt. Waarover maken burgers zich zorgen, wat vinden ze belangrijk, hoe gaat het met hen en met de maatschappij en de politiek? Het COB geeft een gefundeerd antwoord op die vragen en vervult zo een wezenlijke rol ten behoeve van het tweerichtingsverkeer dat in de overheidscommunicatie wordt nagestreefd. Ook dit komt aan de positieve kant van de verlies- en winstrekening.

Bij ‘communicatie in het hart van het beleidsproces’ gaat het niet om een nadrukkelijke aanwezigheid van overheidsvoorlichters in elke vergaderzaal en overlegsituatie. Het gaat erom dat in alle stadia van de beleidsvorming de betrokken ambtenaren en politici zich voor ogen houden voor welke burgers ze problemen aan het oplossen zijn en of de oplossing ook goed aan hen is uit te leggen. Met de Factor C-training wordt geïnvesteerd in een versterking van het communicatiebesef van ‘samenwerkingspartners’. Ook de Factor C-benadering komt aan de plus-kant.

De moeizame slag om het publiek vertrouwen: aandacht voor vooruitgang en tegenspel De doelstelling van overheidscommunicatie is politiek en overheid ‘transparant’ te maken, met als gewenst resultaat een versterking van het publiek vertrouwen. De geschiedenis van de overheidscommunicatie tussen 1995 en 2010 laat een grote vooruitgang zien, gebaseerd op een leerproces vol ambities, incidenten, serieuze evaluaties en uiteindelijk drie sterke bouwstenen: de erkenning van de positie van de overheidscommunicatie, de centralisatie en de grote professionalisering.

Maar het gaat allemaal niet vanzelf. In het optimaliseren van de bijdrage aan ‘de slag om het publiek vertrouwen’ ondervindt de overheidscommunicatie de merkwaardige weerstand, die zich als ‘meestribbelen’ laat aanduiden. Overeenstemming met externe ’samenwerkingspartners’ en verbale steun van interne ‘samenwerkingspartners’ betekenen niet altijd dat ook de gewenste medewerking wordt geboden. ‘Comply or explain?’ Natuurlijk, maar nu 340 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

komt het even niet uit. De negatieve kant van de verlies- en winstrekening laat zich daarom niet zo helder aangeven als de positieve kant.

De relatie overheid en burger Als gevolg van professionalisering en centralisering is enorm veel meer informatie van de overheid actief openbaar, toegankelijk en bereikbaar. Door verschillende diensten die aan de websites zijn verbonden laten grote groepen burgers zich actief op de hoogte houden van de laatste ontwikkelingen op hun interessegebied. Dankzij de ICT-ontwikkelingen komt het ideaal van de actieve openbaarheid van de commissie-Biesheuvel binnen bereik.

Uit het voortdurende debat over de WOB, uit de conflicten die over sommige verzoeken worden uitgevochten en als een ‘juridische jungle’ worden getypeerd, kan worden afgeleid dat er ‘klanten’ van de overheid zijn, die de ‘transparantie’ nog steeds niet optimaal vinden. In een aantal gevallen staan ‘meestribbelende’ politici en topambtenaren in de weg.

De relatie politiek en burger De overheidscommunicatie bevindt zich in het spanningsveld tussen ‘transparantie’, de ‘Factor C’ en het ‘politieke spel’. Binnen het beleidsproces is de rol van communicatie steeds sterker geworden. De hoofddoelstelling van de Factor C behoeft geen nader betoog. De handreikingen van de Factor C-aanpak worden door politici en ambtenaren van harte aangepakt. Ook de investeringen in kabinetsbrede beleidspresentaties worden gewaardeerd. Het aanhoudende politieke spel, rondom een coalitie, maar ook in de boezem van een kabinet, verhinderen een overtuigende aanvaarding van de adviezen die uit de Factor C-benadering voortvloeien. ‘Meestribbelen’ is daar in sommige gevallen een te terughou- dende karakterisering van. Het belangrijkste is echter dat ‘de transparantie’ over beleid en overheidshandelen niet zelden geplaatst wordt in het kader van ‘het politieke spel’. De mate waarin door kabinetten geïnvesteerd wordt in eenheid van analyse en opdrachtgeverschap heeft invloed op het publieke vertrouwen. Een tweede mogelijkheid is dat het ‘meestribbelen’ zijn motivering vindt in het continueren van een (partij)politiek krachtenspel, terwijl bepaalde hoofdlijnen van het politieke streven niet meer actueel zijn. Het resultaat ervan is dat burgers niet zelden een heel andere werkelijkheid ervaren dan ‘Haagse’ politici hen willen doen geloven.

Perspectief De commissie-Wallage heeft met zijn aanbevelingen een nieuw elan gegeven aan de overheidscommunicatie. Zoals de samenleving nooit af is, zo is het programma van ‘professionalisering’ van de overheidsvoorlichters in hun rol van ‘projectleiders’ ook nooit voltooid. Dat geldt ook voor de ‘centralisering’ van het instrumentarium dat hen daarbij ter beschikking staat. Inhoudelijk blijft het zinvol de ‘opdrachtgevers’ ervan te doordringen dat hun beleid overtuigender overkomt als zij eensgezind een beleid nastreven, dat zich goed laat verbinden met de werkelijkheid zoals hun ‘klanten’ die ervaren. En dat oplossingen De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 341

biedt voor de door hen gevoelde problemen en hen perspectief biedt om zich in een veranderende samenleving goed staande te houden.

In de eerste vijf jaar van zijn bestaan heeft de websitewww.rijksoverheid.nl zich een stabiele factor getoond in de informatie-uitwisseling tussen ‘opdrachtgevers’ en ‘klanten’. Anno 2015 wordt er door overheidsvoorlichters aan gewerkt om via de website meer informatie op maat aan burgers aan te bieden. Dat biedt het perspectief van een verbinding van deze website met www.overheid.nl en die uiteindelijk kan uitmonden in het verrichten van transacties van Rijksoverheid en medeoverheden met burgers. Dan is de verbinding tot stand gekomen tussen beleidsvoornemens, de regelgeving die daaruit voortvloeit en de concrete uitvoering in de huis- of werkkamer van burgers.

‘De slag om het publiek vertrouwen’ wordt gevoerd in een dynamische omgeving. Een walk over is het nooit en zal het ook nooit worden. Het is evenmin een mission impossible. Dat hoeft het in ieder geval niet te worden. In de periode van 1995 tot 2010 hebben de professionele overheidsvoorlichters de impulsen die op hen af zijn gekomen met enig succes omgezet in aansprekende resultaten. Dat schept vertrouwen. Dankwoord De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 343

Bij mijn afscheid van de Voorlichtingsraad in maart 2011 heb ik gezegd dat ik een boek zou gaan schrijven over de overheidscommunicatie tussen 1995 en 2010. Ik had toen al de gedachte dat er een aansluiting moest komen op het proefschrift van Marja Wagenaar over de RVD. Zij heeft daarin de RVD bestudeerd, van het ontstaan ervan in de naoorlogse tijd tot en met het laatste kabinet-Lubbers. De geschiedenis van de overheidscommunicatie sindsdien was nog niet in een samenhangend geheel aan de orde gekomen. En daarin zijn toch wel enkele interessante ontwikkelingen te signaleren.

Het heeft even geduurd voordat ik er met volle energie aan kon beginnen. In 2013 stelde Financiën aan mij voor in de laatste twee jaar voor mijn pensionering een boek te schrijven over overheidscommunicatie. Dat beschouwde ik niet als een straf. Integendeel. Eindelijk zou ik de tijd krijgen om aan het boek te beginnen dat ik al enige tijd in gedachten had. De uitnodiging is in een opdracht van de Voorlichtingsraad en het Ministerie van Financiën geformaliseerd.

Van verschillende kanten werd me geadviseerd eerst een titel voor de studie te bedenken en vervolgens een hoofdstukindeling. Daar was ik betrekkelijk snel uit. Maar toen ik aan het eerste hoofdstuk begon, sloeg de twijfel toe. Hoe moest ik het aanpakken, welke toon moest ik aanslaan, hoe nadrukkelijk moet ik zelf erin aanwezig zijn? Voor wie was het boek straks eigenlijk bestemd? De leesgroep die me begeleidde, confronteerde me iedere keer met mijn eigen twijfels als ze reageerde op het concept van een nieuw hoofdstuk. Uiteindelijk hebben hun constructieve kritische, maar ook bemoedigende, kanttekeningen ertoe geleid dat in de eindredactie het roer flink is omgegooid. Er is een duidelijker structuur in de hoofdstukken aangebracht en de samenhang tussen de hoofdstukken is versterkt. Peter Neijens en Vincent Vrooland hebben me in de slotfase bijgestaan de nieuwe aanpak zo consequent mogelijk vast te houden.

Naast de leesgroep – bestaande uit Remco Dolstra, Hans Goslinga, Peter Neijens, Guido Rijnja en Jenneke de Sain – die alle concepten heeft gelezen, hebben enkele oud-collega’s de hoofdstukken gelezen, die over dat deel van de overheidscommunicatie gaan, waar zij grote betrokkenheid bij hebben. Zo heeft Onno Houtschild, die me toegang heeft gegeven tot zijn archief van de CoördinatieGroep, in het bijzonder gekeken naar hoofdstuk 2 ‘Het Rijk krijgt een nieuw gezicht’, waardevolle kanttekeningen geplaatst bij het eerste concept. Het hoofdstuk over de WOB is kritisch gelezen door Gerard Wuisman, Pieter Klein en Joost Oranje. Voor het onderdeel ‘Openbaarmaking van de agenda van de Ministerraad’ heb ik input gekregen van Bart van Leeuwen.

Gerry Bron, Roel van Koperen en Anne-Tjerk Mante hebben me terzijde gestaan bij het hoofdstuk over de centralisatie van de publieksvoorlichting. Bij Hoofdstuk 6 over de Postbus 51-campagnes heeft Wim van der Noort me voorzien van alle onderzoeksgegevens over de resultaten en het bereik ervan. Jos Vermeij en Gerry Bron hebben het hoofdstuk over de relatie met de ICT-sector binnen de overheid aan een nadere beschouwing onderworpen. 344 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Input voor het hoofdstuk over Europa heb ik ontvangen van Hanne Bikker, met name over de campagne(s) voor het referendum over het grondwettelijk verdrag. Oud-collega’s van het euroteam, Peter Fasol en Karin van de Meeberg, hebben me van kritische opmerkingen voorzien bij het hoofdstuk over de eurocampagne. Het laatste hoofdstuk – over de ‘ideale’ directie Communicatie – is door Jan Bos bekeken.

Na voltooiing van het manuscript is de eindredactie ter hand genomen door Jan Bos, die een scherpe blik en goede pen paart aan een grote mate van materiedeskundigheid. Dankzij hem zijn tal van taal- en stijlfouten voor publicatie weggewerkt. Hiervoor ben ik hem extra dankbaar.

Het spreekt voor zich dat ik zelf verantwoordelijk ben voor de uiteindelijke tekst.

Gedurende mijn studie heb ik met veel mensen over de overheidscommunicatie contact gehad. Tot hen behoren Hans van der Voet, Eef Brouwers, Gerard van de Wulp en Henk Brons, die in de periode die hier in het bijzonder is belicht, leiding hebben gegeven aan de Rijksvoorlichtingsdienst. Oud-secretaris van de Voorlichtingsraad, Fred Volmer, is een belangrijke bron voor mij geweest. Met zijn brede kennis en langjarige ervaring, heeft hij mij geholpen enige samenhang in het verhaal van de overheidscommunicatie te ontdekken. Cor Groeneweg heeft de werkzaamheden van de CoördinatieGroep in een kader geplaatst. Mijn voorgangers bij Financiën – Fred Lörtzer, Hans Hillen, Ronald Florisson – en collega Talien Willems hebben de informatie aangereikt die het mogelijk heeft gemaakt de naoorlogse geschiedenis van de directie Communicatie bij Financiën te schrijven.

Allen die me hebben bijgestaan deze studie te maken, ben ik zeer dankbaar. Ik hoop dat ze evenveel plezier beleven bij het lezen van deze studie, als ik bij het schrijven ervan. Ondanks alle worstelingen gedurende het schrijfproces overheerst de voldoening.

Amsterdam, 28 juni 2015 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 345

Geraadpleegde literatuur

Advies Voorlichtingsraad inzake het rapport ‘In dienst van de democratie’, van de commissie Toekomst Overheidscommunicatie, Den Haag september 2001

Advies Werkgroep Effectiviteit MR-berichten (Werkgroep-Van Leeuwen), 23 augustus 2006

Actieprogramma Elektronische Overheid (commissie-Docters van Leeuwen)

Algemene Rekenkamer, Lessen uit ICT-projecten bij de Overheid, Den Haag 2007

Berenschot, Bestandsopname Directies Communicatie Rijksoverheid, Definitieve geactualiseerde versie, maart 2010

J.M. Bik, Leve het embargo, NRC/Handelsblad, 16 september 2003

Hanne Bikker, Zo doende, Beleid en praktijk van de overheidscommunicatie, doctoraalscriptie Avondprogramma Bestuurskunde, Rotterdam 2002

Binnenlands Bestuur, Uitvoeringsprogramma e-overheid krijgt code rood.

Paul Bovend’Eert, De minister-president en de coalitie, in D.J. Eppinga, R.J. Hoekstra, P.P.T. Bovend’Eert, Over de versterking van de positie van de Minister-President, Den Haag 2005

Bert Breij, Inleiding tijdens reünie van medewerkers van BelastingWerk op 18 september 2014

Campagneplan Informatie en opkomst, referendum Europees Grondwettelijk Verdrag, 8 december 2004

Commissariaat van de Media, Mede mogelijk gemaakt door de overheid, Hilversum augustus 2008 346 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Onafhankelijke Commissie van onderzoek besluitvorming Irak (Commissie-Davids), Den Haag 2002

Tijdelijke Commissie ICT (Commissie-Elias), Tweede Kamer, 2014

Commissie-Paradijs, Het politieke interview als voorbeeld van omgang tussen politiek en journalistiek, voorjaar 2000

Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (Commissie-Wallage), ‘In dienst van de democratie’, Den Haag 2001

Communicatieplan referendum Europese grondwet, 15 november 2004

Continu Onderzoek Burgerperspectieven (COB), SCP, Den Haag 2008-1

Louis Cornelissen e.a., Uit oogpunt van eenheid, 60 jaar Voorlichtingsraad, Den Haag 2007

Dertien maal voorlichting, een beschrijving van de positie van de directies Voorlichting binnen de ministeries, rapportage ten behoeve van de Commissie Publieksvoorlichting, DTC, onderdeel van de Rijksvoorlichtingsdienst, Den Haag, mei 1995

Birgit Dewez e.a., Overheidscommunicatie, de nieuwe wereld achter Postbus 51, Amsterdam 2001

Kees van Dijkhuizen, Het ging over van alles, maar toch wel heel vaak over geld, in: Van gulden naar euro in 21 interviews, de invoering van de euro, Den Haag, 2002,

Piet Hein Donner, Toespraak uitgesproken op 3 mei 2011 DPC, Evaluatie Campagnethema’s, Den Haag mei 2013

Walter Dubateau, De stem van het volk? Radiofrequenties, etherveilingen en een aarzelende overheid,

E D.J. Eppinga, R.J. Hoekstra, P.P.T. Bovend’Eert, Over de versterking van de positie van de Minister-President, Den Haag 2005

O&F-rapport CoördinatieGroep, Expertise Centrum Personeelsbeleid, Den Haag 2007 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 347

Henk van Gelder, Betutteling onder vuur, NRC/Handelsblad, 11 juli 2000

Gemengde commissie communicatie (Commissie-Wolffensperger), 50 aanbevelingen voor communicatie met en door een Andere Overheid, Den Haag, juni 2005

Thom de Graaf, Andere economische tijden nopen tot een ander regeerakkoord, opinieartikel in NRC Handelsblad van dinsdag 31 augustus 1999

Anjo G. Harryvan & Jan van der Harst (red), Verloren consensus, Europa in het Nederlandse parlementair-politieke debat 1945-2013, Boom Amsterdam, 2013

Martijn van Haeften, Jaap Wils en Ton Grimmius, Omvangrijke en oneigenlijke WOB- verzoeken, Aantallen, kenmerken en wijze van afhandeling, eindrapport, Een onderzoek in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Research voor Beleid, projectnr 83775, Zoetermeer, 27 oktober 2010,

Joan Hemels, Van persvoorlichter tot overheidsvoorlichter, de grondslagen van overheidsvoorlichting, Alphen aan de Rijn, 1973

“Hoe nu verder met het interview?”, een interview van Theo van Stegeren van website De Nieuwe Reporter met Frenk van der Linden, 21 augustus 2007

Martijn Horváth, Een eerlijke campagne met authentieke mensen, in: Van gulden naar euro in 21 interviews,

Michiel van Hulten, The Short Life and Sudden Death of the Dutch Draft Treaty on European Union, Lelystad

Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken (IOFEZ), Eindrapport VBTB-evaluatie, Lessen uit de praktijk, december 2004 348 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Roel Janssen, Anti-euro

Roel Janssen, Het Mercator complot, uitgeverij Balans, 2000

Roel Janssen, Schrijven over de euro was een journalistiek feest, in: Van gulden naar euro in 21 interviews, de voorlichtingscampagne, Den Haag, 2002

Ruud Janssen, De Nederlandse gebarentaal – een volwaardige taal, in Van gulden naar euro in 21 interviews, de voorlichtingscampagne, a.w. pg 158-159

De Journalist , Sectie hoofdredacteuren formuleert embargostellingen, 15 mei 1965

Peter Kee, Het briefje van Bleker, Over intriges op het Binnenhof, Politici, Spindoctors en Pauw & Witteman, Amsterdam 2012

Loes Kessels e.a., Neuroscientific evidence for defensive avoidance of fear appeals, International Journal of Psychology, 2014 Vol. 49, No. 2, 80–88

Margalith Kleijwegt & Max van Weezel, Op tv of roemloos ten onder, Uitgeverij Balans, Amsterdam 2013

André J.F. Köbben, Henk Tromp, De onwelkome boodschap, of hoe de vrijheid van wetenschap bedreigd wordt, Uitgeverij Jan Mets, 1999

Dorkas Koenen, De les van Postbus 51 op tv, in: Birgit Dewez e.a. (red), Overheidscommunicatie, De nieuwe wereld achter Postbus 51, Amsterdam 2001,

Hans Laroes, De littekens van de dag, kracht en zwakte van de journalistiek en het nieuws van morgen, Uitgeverij Balans, Amsterdam 2012

Jan Meijer en Jan Veenman, De Postbus 51 Informatiedienst, van infolijn naar digitaal informatieloket in: Birgit Dewez e.a., Overheidscommunicatie, de nieuwe wereld achter Postbus 51, Amsterdam 2001 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 349

Ministeries stoppen met financiering omroepprogramma’s buiten Mediawet om, brief van minister-president J.P. Balkenende aan de Tweede Kamer, d.d. 13 augustus 2008

De ministerraad, Handboek voor aantredende bewindspersonen, Den Haag, juli 2002

Motivaction, Onderzoek naar de kwetsbaarheid van de middenklasse, Amsterdam 13 mei 2008

Nationale ombudsman, Behandeling burgerbrieven kan behoorlijker, onderzoek uit eigen beweging naar de behandeling van burgerbrieven in 2007 door de ministeries, Den Haag, november 2008

Nationale Ombudsman, De burger gaat digitaal, Den Haag, 7 december 2013,

Peter Neijens, De overheid moet ervoor zorgen niet achterop te raken, in: DPC, 10 jaar campagne effectonderzoek, Den Haag 2003

Peter Neijens en Jeroen Sprenger, Het publieke debat, in: Betteke van Ruler e.a., Communicatiemanagement in communicatiewetenschappelijk perspectief, Amsterdam 2005, pg 253-268

Wim van der Noort, Elma Voogt, Notitie Onderzoek D66 instrumentele campagnes, d.d. 14 maart 2005

Wim van der Noort, Samenvatting campagneresultaten Postbus 51-campagnes 2003, d.d. 15 maart 2005

Eindrapportage ONS, Thematische massamediale communicatie, Den Haag 2010,

Openbaarheid openheid, rapport van de commissie heroriëntatie overheidsvoorlichting (commissie-Biesheuvel), Den Haag, 1968,

Over communicatie gesproken, Eindrapportage van de Werkgroep IBO, Interdepartementaal Beleidsonderzoek 2005-2006 (Werkgroep-Spaan)

Overeenkomst van Sectie hoofdredacteuren van de NVJ en van het Genootschap van Hoofdredacteuren, alsmede van de Hoofddirecteur van de RVD inzake het embargo op Miljoenennota en Troonrede, dd. 15 augustus 1974 350 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Overheidscommunicatie, Overheid en Parlementaire Pers, discussienota opgesteld door Fred Volmer (VoRa) en Gerard van der Wulp (RVD), juli 2000

PCI, Verslag werkbezoek Londen, 15-18 maart 2006

Bob Phillis, An Independent Review of Government Communications, Januari 2004

Bert Pol, Christine Swankhuisen, Wie is de BOB, de effectiviteit van overheidscommunicatie, Den Haag

Publiek geheim, rapport van de Commissie Prinsjesdagstukken (Commissie-De Wijkerslooth), januari 2010

Fred van Raaij, Heimwee naar oude prijzen, in Clou, themanummer Drie jaar euro, Amsterdam, februari 2005, pg 16-18

Rapport werkgroep Heroverweging Voorlichting Rijksoverheid, Externe voorlichting, interne voorlichting en bibliotheek- en documentatiefunctie, Den Haag, januari 1984

Regeerakkoord 1998, Werk-werk-werk. Den Haag 1998

Regeerakkoord 2003 Meedoen, Meer Werk, Minder Regels. Den Haag 2003

Richtlijnen embargo, brief van G.E. van der Wulp, voorzitter Voorlichtingsraad, dd. 1 november 2001

Cees van Riel & Peter Schot, Met een voorlichtingscampagne alleen kom je er niet, in: Van gulden naar euro in 21 interviews, de voorlichtingscampagne, Den Haag, 2002,

Elke van Riel, Herijking van de klassieke SER-doelstellingen, De moeder aller adviezen

Guido Rijnja, Factor C-stroom zoekt bedding, Kroniek van een indringer, Den Haag, 2014

Guido Rijnja en Hanne Bikker, Hoogste tijd voor communisprudentie, leren we echt van zo’n Grondwetreferendum?, in: C, uitgave van Logeion, nr. 4, mei 2006

Guido Rijnja, Louis Meulemans, Maken we beleid begrijpelijk? RVD Platform-reeks 2003 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 351

Guido Rijnja en Huib van Wersch, Wat doen we met het cadeautje van 1 juni? In: Comma, juli 2005

Gert Riphagen, De notadokter is gek, Den Haag, juni 2004

RMO, Medialogica, Over het krachtenveld tussen burgers, media en politiek, Den Haag 2003,

ROB, Gij zult openbaar maken, Naar een volwassen omgang met overheidsinformatie, september 2012

Jan Romein, Op het breukvlak van twee eeuwen, De westerse wereld rond 1900, Tweede druk, Amsterdam, 1976

Maarten van Rooij, Huisstijl van gemeenschappelijke projecten, brief aan de RVD, d.d. 10 februari 2003

Robert Ruiter e.a., Sixty years of fear appeal research: Current state of the evidence. In: International Journal of Psychology, 2014, Vol. 49, No. 2, pg 63–70

RVD-DTC, Imago Postbus 51 2003, rapportage week 44 t/m 49, Den Haag 2003

RVD-DTC, Totaalevaluatie 1999, Den Haag 2000

Samen werken, samen leven, Beleidsprogramma Kabinet-Balkenende, Den Haag, juni 2007

Eliane Schoonman, ‘Spindoctoring’, HvU Cahier 37, (2006), paragraaf 4.1

Andreas Schuck, Referendum Campaign Dynamics – News media, campaign effects and direct democracy, Amsterdam, 2009, pg 183

SGO, De verkokering voorbij, Den Haag 2006

De som der delen, zo of anders? Pleidooi voor VoRa-standpuntbepaling rond corporate communications, RVD-afdeling Communicatiebeleid, d.d. 22 september 2003

Oswald, Spengler, Der Untergang des Abendlandes, 1918 (Vol.I); 1922 (Vol.II)

Frits Spits, Er is nog een soort nazorgcampagne nodig, in Van gulden naar euro in 21 interviews, de voorlichtingscampagne, a.w. pg 202-203 352 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

SPOT, Alles over tijd, het vierde Tijdsbestedingsonderzoek 2012

Jeroen Sprenger, NVJ plast tegen de verkeerde boom, Villa Media, donderdag 9 september 2010

Jeroen Sprenger / Marc van der Put, Bureaublad 2008, PowerPointpresentatie, d.d. 29 oktober 2004

Stephan Steinmetz, De brievenbus van mevrouw De Vries, gekmakende post van onze (semi)overheid, Uitgevrij Atlas, Amsterdam 2014

De stijl van het Rijk, de visuele identiteit van de Rijksoverheid, Projectteam 1Logo, Den Haag 2010

De Telegraaf, “Weer vervolging tegen Telegraaf-journalist? Intimidatie of erger? Minister Donker in actie tegen primeur”, dd. 11 november 1955

De Telegraaf, Grote Bos nu ook bevolkt door minderheden, Fabeltjeskrant net zo gezellig als vroeger, 24 september 1985

De Telegraaf, D66: Campagnes Postbus 51 zijn overheidsspam, 11 maart 2005

TNS/NIPO, Hoeveel vertrouwen heeft u in de regering?

Trouw, Minister: Ik wil niet betuttelen, maar verleiden, 25 mei 2011

Mark van Twist, Merken zijn er om te vergelijken en te kiezen, referaat bij conferentie Public branding, over werken met merken bij de overheid, d.d. 14 april 2003

Villa Media, Geen Postbus 51-spotje bij RTL, 15 januari 2008,

Wessel Visser, Het gaat er niet om wat je zegt. Het gaat erom wat zij begrijpen. SDU Den Haag 2008

Het voorlichtings-ab-cdv van het ministerie van Financiën, Den Haag, 2002

VoRa, Uitgangspunten online communicatie rijksambtenaren, 30 juni 2010 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 353

Claes de Vreese, European constitution and referendums,

Claes de Vreese, Why European citizens will reject the European Constitution, 2004

Marja Wagenaar, Rijksvoorlichtingsdienst, Geheimhouden, toedekken en openbaren, Den Haag 1997.

Jacques Wallage, Jan Postma, Het uur van de waarheid, Advies over regie en sturing van de elektronische overheid, december 2007

Hans Wansink, Het land van Beatrix, de eerste geschiedenis van Nederland 1980-2013, Amsterdam 2014, pg 9

Max van Weezel, Haagse fluisteraars, Uitgeverij Balans, Amsterdam 2011

De wegbereider, interview met Fred Bronner in: DPC, 10 jaar campagne-effect onderzoek, Den Haag, 2009, pg 12-13

De wereld achter Postbus 51, Den Haag 1993

Cees van Woerkom en Meüs van de Poel, De positionering van communicatie in beleid, rapport in opdracht van de VoRa, Den Haag februari 1994

Gerrit Zalm, De romantische boekhouder, Amsterdam 2009,

Gerrit Zalm, Weblog>minister Zalm_2003/2007, bundeling van weblogs, aangeboden bij zijn afscheid 354 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Eindnoten

0.1 Zie onder meer J.Th. de Smidt (red.), Van tresorier tot thesaurier-generaal, Zes eeuwen financieel beleid in handen van een hoge Nederlandse ambtsdrager, Den Haag 1997. De thesaurier-generaal is een van de vier directeuren-generaal binnen het ministerie van Financiën. 1.1 Jan Romein, Op het breukvlak van twee eeuwen, De westerse wereld rond 1900, Tweede druk, Amsterdam, 1976 1.2 Idem, aw pg 40 1.3 Idem, aw pg 46 1.4 Idem, aw pg 45 1.5 Idem, aw pg 32-33 1.6 Idem, aw pg 40 1.7 Idem, aw pg 19 1.8 Idem, aw pg 46 1.9 Idem, aw pg 50 1.10 Idem, aw pg 54 1.11 Oswald, Spengler, Der Untergang des Abendlandes, 1918 (Vol.I); 1922 (Vol.II) 1.12 Elke van Riel, Herijking van de klassieke SER-doelstellingen, De moeder aller adviezen, zie http://www. ser.nl/nl/publicaties/overzicht%20ser%20bulletin/2010/oktober_2010/06.aspx 1.13 Zie http://www.parlement.com/id/vh8lnhrqszxz/het_flexakkoord_van_1996 1.14 Zie http://www.parlementairemonitor.nl/9353000/1/j9vvij5epmj1ey0/vi3ahw0wv8zh 1.15 Hans Wansink, Het land van Beatrix, de eerste geschiedenis van Nederland 1980-2013, Amsterdam 2014, pg 9 1.16 Thom de Graaf, Andere economische tijden nopen tot een ander regeerakkoord, opinieartikel in NRC Handelsblad van dinsdag 31 augustus 1999 1.17 Regeerakkoord 1998, pg 56 1.18 Aanbiedingsbrief van Rapport-Wallage, d.d. 27 augustus 2001, aw pg 6 1.19 Burger en overheid in de informatiesamenleving, Rapport commissie ICT en overheid (commissie- Docters van Leeuwen), aw pg 10 1.20 Ter verduidelijking van de beeldspraak: “IJsmassa Antarctica smelt van onderaf – Het ijs aan de randen van Antarctica smelt ook van onderaf door warm oceaanwater. Dat betekent dat door klimaatverandering opwarmend zeewater veel meer invloed kan hebben op de afname van de ijsmassa dan tot nog toe werd aangenomen. Dat blijkt uit onderzoek van de Universiteit Utrecht en de British Antarctic Survey.” Ga naar http://www.meteo-service.nl/index.php?topic=1078.0 1.21 Geciteerd bij Hans Wansink, aw pg 146 1.22 Aangehaald bij Hans Wansink, aw pg 220-221 1.23 Meedoen, meer werk, minder regels. Hoofdlijnenakkoord voor het kabinet CDA, VVD, D66, 16 mei 2003, p. 9 1.24 Coalitieakkoord tussen de Tweede Kamerfracties van CDA, PvdA en CU, 7 februari 2007, p. 36 1.25 Deze ontwikkelingen worden beschreven in afzonderlijke hoofdstukken 1.26 Neuro-linguistisch programmeren is een methodiek voor training, coaching en communicatieverbete- ring. De grondgedachte is dat vaardigheden van zogeheten experts in kaart gebracht (gemodelleerd) en als techniek aan anderen onderwezen kunnen worden. Emile Ratelband is een van de beoefenaren ervan. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 355

1.27 Antwoord van de minister van BZK op vragen over het verzorgen van transport- en koeriersdiensten door de overheid, d.d. 21-02-2014. Zie http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2014/02/21/beantwoording-kamervragen-verzorgen-van-transport-en-koeriersdiensten-door-de-overheid/beantwoording-kamervragen-verzorgen-van-transport-en-koeriersdiensten-door-de-overheid.pdf 1.28 Eindrapport-commissie Elias, aw. pg 20-21 2.1 Gespreksnotitie voor DG RVD, d.d. 5 november 2003 2.2 Mark van Twist, Merken zijn er om te vergelijken en te kiezen, referaat bij conferentie Public branding, over werken met merken bij de overheid, d.d. 14 april 2003 2.3 Zie onder meer Paul Bovend’Eert, De minister-president en de coalitie, in D.J. Eppinga, R.J. Hoekstra, P.P.T. Bovend’Eert, Over de versterking van de positie van de minister-president, Den Haag 2005 2.4 Cees van Woerkom en Meüs van de Poel, De positionering van communicatie in beleid, Rapport in opdracht van de VoRa, Den Haag februari 1994 2.5 Geciteerd in Dertien maal voorlichting, een beschrijving van de positie van de directies Voorlichting binnen de ministeries, rapportage ten behoeve van de Commissie Publieksvoorlichting, DTC, onderdeel van de Rijksvoorlichtingsdienst, Den Haag, mei 1995, bijlage 1 2.6 Idem aw, bijlage 1 2.7 Idem aw, bijlage 1 2.8 Idem aw, pg 1 2.9 Idem aw, pg 3 2.10 Idem, pg 4 2.11 Idem, pg 6 2.12 Idem, pg 9 2.13 Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, In dienst van de democratie, aw, pg 58 2.14 Actieprogramma Elektronische Overheid, Brief van de minister-president, minister van Algemene Zaken en de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Grote Steden- en integratiebeleid, Kabinetsreactie op het rapport ‘In dienst van de democratie’ van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, Kamerstuk nr 26 387, Den Haag 22 november 2001 2.15 Actieprogramma Elektronische Overheid, Verslag van een Algemeen Overleg, d.d. 12 november 2002 2.16 Advies Voorlichtingsraad inzake het rapport ‘In dienst van de democratie’, van de commissie Toekomst Overheidscommunicatie, Den Haag september 2001 2.17 Advies Voorlichtingsraad, a.w., pg 5 2.18 Missie nieuw kabinet, notitie van RVD-afdeling Communicatiebeleid, d.d. 6 februari 2003. 2.19 Zie Notitie Hoofdlijnenakkoord en communicatie, RVD-afdeling Communicatiebeleid, d.d. 8 oktober 2003 2.20 Notitie t.b.v. het SG-beraad van 26 maart 2003, RVD-afdeling Communicatiebeleid, Den Haag d.d. 20 maart 2003 2.21 De som der delen, zo of anders? Pleidooi voor VoRa-standpuntbepaling rond corporate communications, RVD-afdeling Communicatiebeleid, d.d. 22 september 2003 2.22 Samenwerking rond kabinetsbrede thema’s, RVD-afdeling Communicatiebeleid, d.d. 1 december 2003 2.23 O&F-rapport CoördinatieGroep, Expertise Centrum Personeelsbeleid, Den Haag 2007 2.24 Idem 2.25 Idem 2.26 Gesprek met Cor Groeneweg, d.d. 10 september 2014 356 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

2.27 Maarten van Rooij, Huisstijl van gemeenschappelijke projecten, brief aan de RVD-directie Communicatiebeleid, d.d. 10 februari 2003 2.28 50 aanbevelingen voor communicatie met en door een andere overheid, Gemengde commissie Communicatie (Commissie-Wolffensperger), juni 2005 2.29 De stijl van het Rijk, de visuele identiteit van de Rijksoverheid, Projectteam 1Logo, Den Haag 2010, pg 145 2.30 Idem, pg 158 2.31 Idem, pg 159 2.32 Idem, pg 159 2.33 Antwoord op Kamervragen over nieuwe logo Rijksoverheid, 28-01-2008 2.34 Antwoord WOB-verzoek kosten project 1 Logo, zie http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/wob-verzoeken/2011/07/05/wob-verzoek-kosten-project-1-logo.html 2.35 Advies aan de informateur, RVD-afdeling Communicatiebeleid, CoördinatieGroep, 18 januari 2007. 2.36 Idem, d.d. 24 januari 2004 2.37 Idem, d.d. 7 februari 2007 2.38 Idem, d.d. 9 maart 2007 2.39 Beleidsprogramma Samen werken, samen leven, Den Haag, juni 2007 2.40 Inleiding DG RVD, Catshuisberaad, 27 augustus 2007 2.41 Advies CoördinatieGroep over kabinetsbrede beleidspresentatie, d.d. 14 november 2007 2.42 Spreekpunten voor MP over mediaberichtgeving 1 jaar Balkenende IV, t.b.v. Catshuisberaad 25 februari 2008 2.43 Beleid zichtbaar maken, kabinetsbrede communicatieaanpak 2008, notitie CoördinatieGroep, d.d. 21 februari 2008 2.44 Elementen kernboodschap kabinet voor Verantwoordingsdag, notitie CoördinatieGroep, d.d. 28 april 2008 2.45 Motivaction, Onderzoek naar de kwetsbaarheid van de middenklasse, Amsterdam 13 mei 2008 2.46 SCP, Continu Onderzoek Burgerperspectieven (COB), Den Haag 2008-1 2.47 Zie bijlage De schijf van vijf 2.48 Gesprek met Cor Groeneweg, d.d. 10 september 2014 2.49 Idem 2.50 Annotaties BOT-sessie d.d. 9 september 2008, CoördinatieGroep, Den Haag d.d. 9 september 2008 2.51 Gesprek met Cor Groeneweg, d.d. 10 september 2014 2.52 Idem 2.53 Uitnodiging Catshuisberaad, d.d. 29 april 2009 2.54 TNS/NIPO, Hoeveel vertrouwen heeft u in de regering? Samengesteld op verzoek van de schrijver. Er zijn meerdere onderzoeken naar het vertrouwen in de regering, maar er zijn er weinig die over een periode van gelijke lengte met gelijke invalshoek zijn uitgevoerd. 2.55 Jeroen Henneman, De Kus, 1981, Bijlmerdreef, Amsterdam Zuidoost 3.1 Zie voor die ontwikkelingen M. Wagenaar, Rijksvoorlichtingsdienst, Geheimhouden, toedekken en openbaren, Den Haag 1997 3.2 Aangehaald in Louis Cornelissen e.a., Uit oogpunt van eenheid, 60 jaar Voorlichtingsraad, Den Haag 2007 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 357

3.3 Rapport werkgroep Heroverweging Voorlichting Rijksoverheid, Externe voorlichting, interne voorlichting en bibliotheek- en documentatiefunctie, Den Haag, januari 1984 3.4 Zie voor een verslag van wat aan de opstelling van de Principia is gegaan: M. Wagenaar, Rijksvoorlichtingsdienst, Geheimhouden, toedekken en openbaren, Den Haag 1997, pg 393-408 3.5 Idem, pg 405 3.6 Idem, aw 383-384 3.7 Idem, aw 382 3.8 Idem, aw pg 383 3.9 Idem, aw, pag 405 3.10 Louis Cornelissen e.a., Uit oogpunt van eenheid, 60 jaar Voorlichtingsraad, RVD Den Haag, 2007 3.11 M. Wagenaar, Rijksvoorlichtingsdienst, Geheimhouden, toedekken en openbaren, Den Haag 1997, pg 406. Hans Hillen vertrekt inderdaad bij Financiën als de politieke leiding in 1989 overgaat van Onno Ruding (CDA) naar Wim Kok (PvdA). Hij wordt op hetzelfde moment lid van de Tweede Kamer voor het CDA. 3.12 Louis Cornelissen e.a., Uit oogpunt van eenheid, 60 jaar Voorlichtingsraad, Den Haag 2007, pg 54 3.13 Zie website Parlement en Politiek, http://www.parlement.com/id/vg09llpglgpe/j_s_j_hans_hillen 3.14 De ministerraad, Handboek voor aantredende bewindspersonen, paragraaf 4.5 – Verhouding tot politieke partijen (pg 57) 3.15 Gerrit Zalm, De romantische boekhouder, Amsterdam 2009, pg 268 3.16 De ministerraad, aw, pg 42 3.17 Het voorlichtings-ab-cdv van het ministerie van Financiën, zie onder Begeleiding, Den Haag, 2002. Deze notitie is een gezamenlijk product van de Centrale Directie Voorlichting (CDV) en is bij elke wisseling van de politieke leiding geactualiseerd. De bedoeling ervan is met behulp hiervan in samenspraak met de bewindslieden een op de persoon toegespitste communicatiestrategie te ontwikkelen. Daar is het niet altijd van gekomen. 3.18 In dienst van de democratie, Rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (commissie Wallage), pg 30 3.19 Bob Phillis, An Independent Review of Government Communications, Januari 2004 3.20 PCI-studiereis 2006, begeleidend schrijven dd. 10 mei 2006, conclusie I 3.21 PCI-studiereis 2006, aw conclusie III 3.22 PCI-studiereis 2006, aw, Voorwoord 3.23 In dienst van de democratie, Rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (commissie Wallage), pg 11 3.24 Ministerraad, Handboek voor aantredende bewindspersonen, aw, pg 36 3.25 Idem, aw, pg 4 3.26 Zie http://zoeken.beeldengeluid.nl/internet/index.aspx?chapterid=1164&filterid=974&contentid=7&se archID=4305545&columnorderid=-1&orderby=1&itemsOnPage=10&defsortcol=12&defsortby=2&pvna me=personen&pis=expressies;selecties&startrow=1&resultitemid=1&nrofresults=4&verity ID=/14121/14141/14141/578097@expressies 3.27 Max van Weezel, Haagse fluisteraars, Uitgeverij Balans, Amsterdam 2011, Deze paragraaf is gebaseerd op mijn bespreking ervan voor VillaMedia, oktober 2011. 3.28 Zie http://www.michielzonneveld.nl/artikelen-vn2julizelfreflectie.php 3.29 Eliane Schoonman, ‘Spindoctoring’, HvU Cahier 37, (2006), paragraaf 4.1 3.30 Idem, aw. paragraaf 5.3 358 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

3.31 Een van die voorbeelden wordt zichtbaar in enkele bevindingen van het rapport van de Commissie- Davids over de Nederlandse betrokkenheid bij de aanval op Irak in 2002. • De AIVD en de MIVD waren genuanceerder dan buitenlandse inlichtingendiensten over Irak • Die nuanceringen zijn niet door de Nederlandse ministers overgenomen • Er is geen volledige openheid van zaken gegeven tegenover het parlement over het Amerikaanse steunverzoek voor militaire opbouw[13] • De informatieverstrekking aan de Tweede Kamer was op sommige momenten onvoldoende. Zie http://nl.wikipedia.org/wiki/Commissie-Davids#Nasleep 3.32 De onafhankelijke Commissie van onderzoek besluitvorming Irak (Commissie-Davids), http://www. rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2010/01/12/rapport-commissie-davids.html 3.33 Ministerraad, Handboek voor aantredende bewindspersonen, aw, pg 50 3.34 Idem, aw, pg 57 3.35 Zie http://krant.telegraaf.nl/krant/archief/20020128/teksten/bin.vvd.plaats.niederer.dijkstal.html 3.36 Zie Gerrit Zalm, De romantische boekhouder, aw pg 260 3.37 Wie mocht denken dat ik overdrijf, dankzij de databank van Beeld en Geluid kan de opzet van het programma worden nagekeken. Zie hier de beschrijving: “Politieke rubriek van NOVA en Den Haag Vandaag, vanuit café Dudok in Den Haag, met een studiodebat, achtergronden en reportages, geheel in het teken van de aanstaande verkiezingen. Aflevering uit een serie van gezamenlijke uitzendingen van het NOS Sportjournaal, NOVA en Den Haag Vandaag i.v.m. de komende Tweede Kamerverkiezingen onder de titel Nederland Kiest, gepresenteerd door Rob Trip en Ferry Mingelen, vanuit café Dudok in Den Haag. Vast onderdeel: een interview met studiogasten, onderbroken door “Nieuw!”, “Nederlandkiest.nl” en “Cabaret”. Studiogasten zijn Gerrit Zalm (VVD), minister van Financiën en Paul Rosenmöller, lijsttrekker GroenLinks. Onderwerpen: 1. rustige Koninginnedag in Amsterdam; 2. bedrijfsleven wil geen voortzetting Paarse coalitie; 3. debat Zalm en Rosenmöller; 4. prins Pieter van Vollenhoven lang niet welkom als lid koninklijk huis” Items werden ook nog onderbroken door sportfragmenten. (aantekening, spr) http://zoeken.beeldengeluid.nl/internet/index.aspx?chapterid=1164&filterid=974&contentid=7&search ID=3463182&columnorderid=-1&orderby=1&itemsOnPage=10&defsortcol=12&defsortby=2&pvname= personen&pis=expressies;selecties&startrow=1&resultitemid=1&nrofresults=5&verity ID=/10885/16621/16777/48738/65870@selecties#selectieSection 3.38 Gerrit Zalm, De romantische boekhouder, aw. pg 260 3.39 Idem, pg 263 3.40 Idem, pg 283 4.1 Openbaarheid openheid, rapport van de commissie heroriëntatie overheidsvoorlichting (commissie- Biesheuvel), Den Haag, 1968, pg 3-4 4.2 Idem, pg 203 4.3 Idem, pg 204 4.4 Zie voor een portret van Dick van Duyne en diens aandeel in het WOB-wetgevingsproces: http://www. publiekvertrouwen.eu/Portretten/Dick-van-Duyne/ 4.5 M. Wagenaar, Rijksvoorlichtingsdienst, Geheimhouden, toedekken en openbaren, Den Haag 1997, pg 322 4.6 Idem, aw pg 324 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 359

4.7 Idem, aw, pg 351-352 4.8 Gesprek met Joost Oranje, d.d. 31 oktober 2014 4.9 In dienst van de democratie, Rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (commissie Wallage), pg 37 4.10 Advies Werkgroep WOB, Rapport Commissie-Wallage, bijlage 13, pg 1 4.11 In dienst van de democratie, Rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (commissie Wallage), pg 38 4.12 Idem, a.w., pg 39 4.13 Zie eindrapport VBTB-evaluatie, Lessen uit de praktijk, Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken (IOFEZ), december 2004, pg 51 4.14 André J.F. Köbben, Henk Tromp, De onwelkome boodschap, of hoe de vrijheid van wetenschap bedreigd wordt, Uitgeverij Jan Mets, 1999 4.15 Met de zoekopdracht ‘WOB’ zijn de gehonoreerde WOB-verzoeken binnen ‘Documenten en publicaties’ terug te vinden. 4.16 Zie website De Volkskrant, http://www.volkskrant.nl/dossier-archief/ reporter-publiceert-lijst-bijklussende-journalisten~a711366/ 4.17 Research voor Beleid, Omvangrijke en oneigenlijke WOB-verzoeken, Aantallen, kenmerken en wijze van afhandeling, eindrapport, Een onderzoek in opdracht van ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Martijn van Haeften, Jaap Wils en Ton Grimmius, projectnr 83775, Zoetermeer, 27 oktober 2010, pg 7 4.18 Gesprek met Gerard Wuisman, d.d. 20 oktober 2014 4.19 Gesprek met Pieter Klein, d.d. 31 oktober 2014 4.20 Research voor beleid, a.w., pg 7 4.21 Zie https://www.nationaleombudsman.nl/nieuws/2011/ombudsman-wob-is-juridische-jungle 4.22 Zie http://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/bldcontenten/standaard_functies/individuals/ contact/you_do_not_agree/advance_tax_ruling/: “An advance tax ruling is an agreement that allows you and us to determine the rights and obligations that apply to both of us in a certain situation. The advance tax ruling is often used as a binding regulation in order to resolve any existing disputes or prevent any disputes. Both you and we are bound by what has been laid down in the agreement.” 4.23 Gesprek met Brenno de Winter, d.d. 6 november 2014 4.24 Gesprek met Joost Oranje, d.d. 31 oktober 2014 4.25 Gesprek met Hans van der Voet, d.d. 16 oktober 2014 4.26 P.H. Donner, Toespraak uitgesproken op 3 mei 2011, raadpleegbaar via www.rijksoverheid.nl 4.27 Zie http://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/nieuws/donner-wil-inperking- wob.1096445.lynkx 4.28 BZK, Brief aan de Tweede Kamer, over Wet openbaarheid van bestuur, d.d. 31 mei 2011 4.29 ROB, Gij zult openbaar maken, pg 70-71 4.30 Zie https://www.nationaleombudsman.nl/nieuws/2013/ ombudsman-doet-aanbevelingen-wet-openbaarheid-van 4.31 Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken (IOFEZ), Eindrapport VBTB- evaluatie, Lessen uit de praktijk, december 2004, pg 8 4.32 Idem, pg 19 4.33 Idem, pg 43 4.34 Idem, pg 53 360 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

4.35 Gesprek met Gerard Wuisman, d.d. 20 oktober 2014 4.36 Idem 4.37 Gesprek met Hans van der Voet, d.d. 16 oktober 2014 4.38 Zie Advies Werkgroep Effectiviteit MR-berichten, 23 augustus 2006, pg 2-3. De Werkgroep staat onder leiding van Bart van Leeuwen, woordvoerder van SZW. 4.39 Idem, aw pg 2 4.40 Idem, aw pg 5 en ‘50 aanbevelingen voor communicatie met en door een Andere Overheid’, (Commissie-Wolffensperger) d.d. juni 2005 4.41 Gesprek met Gerard Wuisman, d.d. 20 oktober 2014 4.42 ROB, Gij zult openbaar maken, pg 14-15 4.43 ROB, Gij zult openbaar maken, pg 71-72 5.1 Onder andere Maarten Braber, DG Fiscale Zaken, op Fintranet 5.2 In dienst van de democratie, Rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (commissie Wallage), pg. 49 5.3 Mijn onderstreping (Spr.); zie Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, In dienst van de democratie, aw. pg 49 5.4 Guido Rijnja, Factor C-stroom zoekt bedding, Kroniek van een indringer, Den Haag, 2014. In dit artikel schetst Rijnja de ontwikkeling van de Factor C sinds 2002, pg 2 5.5 Idem, aw. pg 4 5.6 Idem, aw, pg 3 5.7 Idem, aw, pg 5; De passage over begrijpelijk beleid is een parafrase op de woorden van Roelf Middel: “Maken we hier nog beleid begrijpelijk of kiezen we voor begrijpelijk beleid”. Aangehaald bij Rijnja, a.w. pg 5 5.8 Idem, aw, pg 5 5.9 Aktie voor Azië, 6 januari 2005, zie http://www.beeldengeluidwiki.nl/index.php/ Nationale_actie_voor_Azi%C3%AB 5.10 Jan Meijer en Jan Veenman, De Postbus 51 Informatiedienst, van infolijn naar digitaal informatieloket in: Birgit Dewez e.a., Overheidscommunicatie, de nieuwe wereld achter Postbus 51, Amsterdam 2001, pg 76 ev. 5.11 In het begrotingssysteem krijgen alle departementen jaarlijks een prijsbijstelling van hun begroting die tegemoet moet komen aan de algemene stijging van het de prijzen. De minister van Financiën schaaft af en toe wat van die prijsbijstelling af ter financiering van nieuwe – vaak nieuwe algemene – activiteiten. Op die handelwijze is door de VoRa een beroep gedaan. 5.12 Wessel Visser, Het gaat er niet om wat je zegt. Het gaat erom wat zij begrijpen.”, SDU Den Haag 2008, pg. 20-24 5.13 Idem, aw. pg 24 5.14 Bert Breij, Inleiding tijdens reünie van medewerkers van BelastingWerk op 18 september 2014 5.15 Idem 5.16 Guido Rijnja, Louis Meulemans, Maken we beleid begrijpelijk? RVD Platform-reeks 2003 5.17 Wessel Visser (BureauTaal), Begrijpelijke tekst, de jacht op het recept 3. B1-niveau, presentatie 14 mei 2013, zie https://www.youtube.com/watch?v=pz1JmThPyIk. Door de Raad van Europa is een meetlat gemaakt waarmee het taalniveau van mensen kan worden gemeten. A1 is het laagste taalniveau en C2 het hoogste. Naar schatting zijn de meeste teksten van overheden en bedrijven geschreven op niveau C1. Meer dan de helft van de volwassen bevolking begrijpt deze teksten niet. Taalniveau B1 komt tegemoet aan het feit dat 60 procent van de bevolking een opleiding op VMBO-niveau heeft gevolgd. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 361

5.18 Wessel Visser, presentatie 14 mei 2013, a.w. 5.19 Gert Riphagen, De notadokter is gek, Den Haag, juni 2004 5.20 Idem, pg 5 5.21 Idem, pg 8 5.22 Idem, pg 83 5.23 Idem, pg 8 5.24 Nationale ombudsman, Behandeling burgerbrieven kan behoorlijker, onderzoek uit eigen beweging naar de behandeling van burgerbrieven in 2007 door de ministeries, Den Haag, november 2008 5.25 Stephan Steinmetz, De brievenbus van mevrouw De Vries, gekmakende post van onze (semi)overheid, Uitgeverij Atlas, Amsterdam 2014, pg 9 5.26 Idem, aw, pg 10 5.27 Idem, aw, pg 25 5.28 Idem, aw, pg 110-111 5.29 Idem, aw, pg 28 5.30 Idem, aw, pg 27 5.31 Idem, aw, pg 131 5.32 Idem, aw, pg 111 6.1 Zie http://www.beeldengeluid.nl/en/node/4926 6.2 Dorkas Koenen, De les van Postbus 51 op tv, in: Birgit Dewez e.a. (red), Overheidscommunicatie, De nieuwe wereld achter Postbus 51, Amsterdam 2001, pg 93 6.3 Idem, pg 99 6.4 Idem, pg 93 6.5 Henk van Gelder, Betutteling onder vuur, NRC/Handelsblad, 11 juli 2000 6.6 Idem, Van Gelder verwijst hier naar het boek ‘De wereld achter Postbus 51’, Den Haag 1993 6.7 De wegbereider, interview met Fred Bronner in: DPC, 10 jaar campagne-effect onderzoek, Den Haag, 2009, pg 12-13 6.8 RVD-DTC, a.w., pg 3 6.9 Idem, pg 4 6.10 RVD-DTC, Totaalevaluatie 1999, pg 5 6.11 De RVD kent voor de uitvoering van tal van gemeenschappelijke communicatie-activiteiten de ‘Dienst toepassing communicatietechniek’ (DTC). Deze dienst wordt later omgevormd tot Dienst Publiek en Communicatie (DPC). De directe aansturing van de bedrijfsvoering verschuift in 2008 van de RVD naar de departementsleiding van het ministerie van Algemene Zaken (AZ). 6.12 RVD-DTC, Totaalevaluatie 1999, Den Haag 2000, pg 4 6.13 Idem, pg 3 6.14 Henk van Gelder, Betutteling onder vuur, NRC/Handelsblad, 11 juli 2000. 6.15 RVD-DTC, Imago Postbus 51 2003, rapportage week 44 t/m 49, Den Haag 2003, pg 2 6.16 Idem, pg. 3 6.17 Idem, pg 4 6.18 Zie Villa Media, Geen Postbus 51-spotje bij RTL, 15 januari 2008, https://www.villamedia.nl/nieuws/ bericht/geen-postbus-51-spotjes-bij-rtl/22172 6.19 Vragen van het lid Rouvoet (ChristenUnie) over de Postbus 51-campagne ‘Vrij Veilig’, ingezonden op 2 juli 2004, antwoord van minister Hoogervorst, ontvangen 13 augustus 2004 362 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

6.20 Wim van der Noort, Samenvatting campagneresultaten Postbus 51-campagnes 2003, d.d. 15 maart 2005 6.21 De Telegraaf, D66: Campagnes Postbus 51 zijn overheidsspam, 11 maart 2005 6.22 Wim van der Noort, Elma Voogt, Notitie Onderzoek D66 instrumentele campagnes, d.d. 14 maart 2005 6.23 SGO, De verkokering voorbij, Den Haag 2006 6.24 Eindrapportage ONS, Thematische massamediale communicatie, Den Haag 2010, pg 4 6.25 Idem, pg 6 6.26 Zie persbericht Campagne ‘Veilig Internetten’ van start Nederlandse internetgebruiker heeft bescherming tegen cybercrime zelf in de hand http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/persberichten/2009/07/27/campagne-veilig-internetten-van-start-nederlandse-internetgebruiker-heeft-bescherming-tegen-cybercrime-zelf-in-de-hand.html 6.27 Eindrapportage ONS, Thematische massamediale communicatie, a.w. pg 18 6.28 Trouw, Minister: Ik wil niet betuttelen, maar verleiden, 25 mei 2011 6.29 DPC, Evaluatie Campagnethema’s, Den Haag mei 2013, pg 11-12 6.30 De Telegraaf, Grote Bos nu ook bevolkt door minderheden, Fabeltjeskrant net zo gezellig als vroeger, 24 september 1985 6.31 Marja Wagenaar, Rijksvoorlichtingsdienst, Geheimhouden, toedekken en openbaren, Den Haag 1997. a.w., pg 422 6.32 Geciteerd bij Marja Wagenaar, Rijksvoorlichtingsdienst, Geheimhouden, toedekken en openbaren, Den Haag 1997. a.w., pg 421 6.33 Ontleend aan Commissariaat van de Media, Mede mogelijk gemaakt door de overheid, Hilversum augustus 2008 6.34 CvdM, a.w., pg 8 6.35 CvdM, a.w., pg 14 6.36 Ministeries stoppen met financiering omroepprogramma’s buiten Mediawet om, brief van minister- president J.P. Balkenende aan de Tweede Kamer, d.d. 13 augustus 2008 6.37 Bert Pol, Christine Swankhuisen, Wie is de BOB, de effectiviteit van overheidscommunicatie, Den Haag 2013 6.38 Peter Neijens, De overheid moet ervoor zorgen niet achterop te raken, in: DPC, 10 jaar campagne effectonderzoek, Den Haag 2003, pg 31 6.39 Robert Ruiter e.a., Sixty years of fear appeal research: Current state of the evidence. In: International Journal of Psychology, 2014, Vol. 49, No. 2, pg 63–70 6.40 Idem, pg 68 6.41 Loes Kessels e.a., Neuroscientific evidence for defensive avoidance of fear appeals, International Journal of Psychology, 2014 Vol. 49, No. 2, 80–88 6.42 Idem, pg 80 7.1 Marja Wagenaar, Rijksvoorlichtingsdienst, Geheimhouden, toedekken en openbaren, Den Haag 1997. Zie over deze strijd in het bijzonder de hoofdstukken 2 en 3. 7.2 De eerste naoorlogse minister-president Willem Schermerhorn hield in navolging van ‘de praatjes bij de haard’ van de Amerikaanse president Roosevelt, een praatje ‘vanaf de brug’. Marja Wagenaar, Rijksvoorlichtingsdienst, Geheimhouden, toedekken en openbaren, Den Haag 1997. a.w., pg 60; Louis Cornelissen e.a., Uit oogpunt van eenheid, 60 jaar Voorlichtingsraad, Den Haag 2007, zie pg 8 ev. 7.3 Regeerakkoord 1998, pg 79-80 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 363

7.4 Overheid en Parlementaire Pers, discussienota opgesteld door Fred Volmer (VoRa) en Gerard van der Wulp (RVD), juli 2000, geagendeerd in de VoRa-vergadering dd. 31 augustus 2000 7.5 Overheid en Parlementaire Pers, a.w., pg 7 7.6 Idem, pg 9 7.7 Idem, pg 10 7.8 Brief Griffier van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Mr A.F. Schepel aan de Hoofdredacteur van de Nieuwe Rotterdamse Courant, dd. 23 juni 1952 7.9 Brief Griffier van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Mr A.F. Schepel aan de Hoofdredacteur van de Nieuwe Rotterdamse Courant, dd. 23 juni 1952 7.10 Brief van het Ministerie van Financiën, drs. G.Chr. van Eck, Hoofd der afdeling Perszaken, aan de Federatie van Nederlandse Journalisten, dd. 15 maart 1955 7.11 Brief van de Voorlichtingsraad, Dr. G.J. Lammers, voorzitter, aan de Directeur en Hoofdredacteur van het Algemeen Handelsblad, dd. 4 augustus 1955; Zienswijze van het FNJ Federatiebestuur t.a.v. de overtreding van het embargo op het wetsontwerp ouderdomsverzekering door enkele ochtendbladen, ongedateerd; Brief Ministerie van Sociale Zaken en Volksgezondheid, Hoofd Voorlichtingsdienst, J.C. Visser, dd. 6 juli 1955 7.12 Brief B. Gobits aan FNJ, dd. 11 december 1955; “Weer vervolging tegen Telegraaf-journalist? Intimidatie of erger? Minister Donker in actie tegen primeur”, De Telegraaf dd. 11 november 1955 7.13 Richtlijnen embargo, brief van G.E. van der Wulp, voorzitter Voorlichtingsraad, dd. 1 november 2001 7.14 Zie voor een kroniek van de gang van zaken met betrekking tot het Prinsjesdag-embargo Publiek geheim, rapport van de Commissie Prinsjesdagstukken (Commissie-De Wijkerslooth), januari 2010, pg 17 ev 7.15 De Federatie van Nederlandse Journalisten (FNJ) is een samenwerkingsverband van de Nederlandse Journalisten Kring (NJK), de Katholieke Nederlandse Journalisten Kring (KNJK) en de Protestants- Christelijke Journalisten Kring (PCJK). Deze organisaties gaan later op in de Nederlandse Vereniging van Journalisten (NVJ). 7.16 Brief dd. 23 september 1948 van Mr. K. H. Labohm, directeur Haagsche Courant aan de Raad van Tucht voor Journalisten 7.17 Wandbord in Internationaal Perscentrum Nieuwspoort, nabij de Wandelganger-zalen die naar Henri Faas’ alter ego zijn genoemd. 7.18 Sectie hoofdredacteuren formuleert embargostellingen, De Journalist, orgaan van de Federatie van Nederlandse Journalisten, 15 mei 1965. 7.19 Brief Gijs van der Wiel, hoofddirecteur Rijksvoorlichtingsdienst, over Publikatie van Troonrede en Miljoenennota, aan de voorzitter van het Nederlands Genootschap van Hoofdredacteuren, dd. 30 juli 1974; Overeenkomst van Sectie hoofdredacteuren van de NVJ en van het Genootschap van Hoofdredacteuren, alsmede van de Hoofddirecteur van de RVD inzake het embargo op Miljoenennota en Troonrede, dd. 15 augustus 1974 7.20 Louis Cornelissen e.a., Uit oogpunt van eenheid, 60 jaar Voorlichtingsraad, Den Haag 2007, pg 45 7.21 J.M. Bik, Leve het embargo, 16 september 2003 7.22 Mededeling van een NRC-journalist 7.23 Zie voor een kroniek van de gang van zaken met betrekking tot het Prinsjesdag-embargo Publiek geheim, rapport van de Commissie Prinsjesdagstukken (Commissie-De Wijkerslooth), januari 2010, pg 17ev 364 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

7.24 De volgende ochtend, woensdag 18 september 2013, noemen Yoeri Albrecht en Pieter Klein het in een VARA-programma een ‘bloody shame’ dat de Algemene Beschouwingen een week zijn uitgesteld. Ze verlangen dat dat volgend jaar anders gaat. 7.25 Louis Cornelissen e.a Uit oogpunt van eenheid, aangehaald werk, pg 32 7.26 Louis Cornelissen e.a Uit oogpunt van eenheid, aangehaald werk, pg 32-33 7.27 Zie onder meer ‘Hoe nu verder met het interview?’, een interview van Theo van Stegeren van website De Nieuwe Reporter met Van der Linden, 21 augustus 2007 7.28 Commissie-Paradijs, Het politieke interview als voorbeeld van omgang tussen politiek en journalistiek, voorjaar 2000 7.29 Zie http://www.vn.nl/Archief/Politiek/Artikel-Politiek/Van-Middelkoop-blij-dat-ik-niet-in-dienst-ben- geweest.htm 7.30 Zie http://tvblik.nl/barend-en-van-dorp/30-oktober-2000 7.31 Zie de Volkskrant dd. 10/07/2013 7.32 Samenvatting studiogesprek met CDA-ministers Aart Jan de Geus van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Agnes van Ardenne van Ontwikkelingssamenwerking, over: 22:24:00 het akkoord over een extra bezuinigingspakket van 2,9 miljard euro waarmee het begrotingstekort binnen de Europese norm van 3 procent gehouden kan worden; ·22:26:15 hoe het is te werken onder een premier (CDA’er Jan Peter Balkenende) die veel kritiek krijgt op zijn functioneren; 22:28:27 de toename van het geweld in Irak tegen buitenlandse burgers met als laatste wapenfeit de moord door een militante Iraakse groepering op een Italiaanse gijzelaar. Van Ardenne zegt dat er geen Nederlandse hulpverleners in Irak zitten. Met Nederlandse toestellen wordt wel een hulpverleningsluchtbrug onderhouden met lokale hulpverleners in Irak; 22:38:27 het gezamenlijk appèl van FNV, PvdA, GroenLinks, LPF en SP op de regering en werkgevers om te komen tot een samenhangend prepensioen/levensloopbeleid. De Geus houdt vast aan het plan van het kabinet. Dat wil door het schrappen van de fiscale ondersteuning van VUT en prepensioen- regelingen de arbeidsparticipatie van ouderen verhogen. Alleen via een individuele levensloopregeling blijft het beperkt mogelijk om voor het 65e levensjaar te stoppen met werken. De Geus dreigt het sociaal akkoord van afgelopen najaar op te blazen als met name de FNV vasthoudt aan de eigen plannen voor vervroegd pensioen; 22:46:03 de discussie in het kabinet over de openbaarheid van de inkomensverhoudingen aan de top in de publieke alsook in de private sector. De inzet van De Geus in die discussie is dat de ondernemingsraad informatierecht krijgt inzake de inkomensverhoudingen binnen een onderneming. Van Ardenne vindt dat dit alleen zin heeft als die ondernemingsraad ook een adviesrecht krijgt. Dat het kabinet er op dit punt nog niet uit is komt volgens haar, omdat er in de ministerraad soms heel lang over weinig gesproken wordt. Vooral De Geus zou daar in uitblinken; 22:54:01 de afspraak in de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) tot een verruiming van haar criteria voor hulp op het gebied van veiligheid. Mede op aandringen van Van Ardenne mag voortaan ook officiële ontwikkelingshulp besteed worden aan zaken die de veiligheid van een arm land ten goede komen. Ze heeft onder meer haar zin gekregen voor wat betreft de financiering van programma’s voor wetgeving tegen het rekruteren van kindsoldaten en het transparant maken van de defensie-uitgaven van een arm ontwikkelingsland. Het subsidiëren van programma’s om kleine en lichte wapens van militairen in te zamelen en te vernietigen en het trainen van lokale vredestroepen is nog in discussie; 23:02:25 mogelijke oorzaken voor het verlies van het CDA in de peilingen. http://zoeken.beeldengeluid.nl/internet/index.aspx?chapterid=1164&filterid=974&c ontentid=7&searchID=3476173&columnorderid=-1&orderby=1&itemsOnPage=10&defsortcol=12&defsortb y=2&pvname=personen&pis=expressies;selecties&startrow=1&resultitemid=4&nrofresults=4&verity ID=/10885/25384/25984/51989@expressies De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 365

7.33 Peter Kee, Het briefje van Bleker, Over intriges op het Binnenhof, Politici, Spindoctors en Pauw & Witteman, Amsterdam 2012, pg 71 7.34 Peter Kee, aangehaald werk, pg 70 7.35 STUDIOGESPREK met Wouter Bos, minister van Financiën, over de kredietcrisis. Aan de orde komen: onduidelijkheid of de crisis zijn einde nadert; realisme en optimisme in zijn benadering van de crisis; dat mensen in de huidige economische situatie niet te grote risico’s moeten nemen; dat spaarders oplettend moeten zijn bij het afsluiten van spaarrekeningen tegen hoge rentes; de uitzonderlijke verhoging van de spaargeldgarantie, door de regering, van 20.000 tot 100.000 euro; de uitwerking die zijn uitspraken over de crisis kan hebben; de paar honderd miljoen euro die gemeenten en provincies gezamenlijk zijn kwijtgeraakt aan de failliete IJslandse bank Icesave; Bos’ principe dat er met belastinggeld geen risico’s genomen mogen worden en dat hij daarom de lokale overheden de mogelijkheid wil ontnemen om elders dan in Nederland te bankieren; de controle die De Nederlandsche Bank uitvoerde op de IJslandse bank en de onjuiste informatie die men van de IJslandse toezichthouder verkreeg; de huidige regelgeving waarbij banken die toestemming hebben om buiten hun land te bankieren, niet meer door buitenlandse toezichthouders gecontroleerd dienden te worden; Fortis-aandeelhouders die gedupeerd zijn geraakt door de splitsing en verkoop van het concern; de Belgische regering die gedupeerde aandeelhouders tegemoet komt, i.t.t. de Nederlandse regering; Bos’ mening dat banken het belang van spaarders zwaarder zouden moeten laten wegen dan dat van beleggers; het achteraf verkeerd inschatten van de waarde van Fortis toen het ABN AMRO overnam; de kern van de kredietcrisis dat bankiers hun eigen producten niet meer begrepen en daarom niemand nog iets begreep van de bankaire transacties; zijn opmerking dat Nederland de “gezonde delen” van Fortis had aangekocht, die in België kwaad bloed zette; afschaffing van het bonusbeleid dat tot nu toe in het bankwezen werd gehanteerd; nieuw management dat wordt gezocht voor Fortis; zijn goede crisismanagement; hoe zijn dagen er tijdens de crisis uitzagen; geheime onderhandelingen; de 200 miljard die de overheid garant staat voor banken, mits deze voldoen aan bepaalde eisen; dat de Nederlandse overheid slechts geld wil steken in gezonde bedrijven; het beleid dat momenteel gericht is op het redden van banken en niet op het onderzoeken van de oorzaak van de problemen; wat er in de toekomst moet veranderen bij de banken, o.a. dat De Nederlandsche Bank ook toezicht moet krijgen op de beloningsregelingen bij banken. Omdat Bos de beurs in New York niet meer kon openen, mag hij bij ‘Pauw & Witteman’ het programma afsluiten met gongslag. ARCHIEFMATERIAAL: diverse over de kredietcrisis en de verbeteringen in ‘Eén Vandaag’, ‘NOVA’, ‘Journaal’, ‘Netwerk’, ‘RTL Z’; item over gemeenten en provincies die in problemen zijn gekomen door de IJslandse bank Icesave in ‘NOVA’; Peter Paul de Vries in ‘Pauw & Witteman’ (08-10-2008); ‘Journaal’-item over boze Fortis-aandeelhouders (14-10-2008); ‘foute’ opmerkingen van Wouter Bos in ‘NOVA’, ‘Journaal’; diverse van vrolijk ogende Bos gedurende de crisis; http://zoeken.beeldengeluid.nl/internet/index.aspx?chapterid=1164&filterid=974&contentid=7&search ID=3476290&columnorderid=-1&orderby=1&itemsOnPage=10&defsortcol=12&defsortby=2&pvname= personen&pis=expressies;selecties&startrow=1&resultitemid=6&nrofresults=41&verity ID=/27160/27460/266996/1005579@expressies 7.36 In de commissie-Wallage hebben onder anderen zitting: Maria Henneman: hoofdredacteur Nieuws–en actualiteitenprogramma Netwerk (AVRO), Hans Laroes: plaatsvervangend hoofdredacteur NOS–journaal, Harry Lockefeer, hoogleraar journalistiek, Universiteit Groningen en oud-hoofdredacteur van de Volkskrant, Johan Olde Kalter: hoofdredacteur De Telegraaf, Rik Rensen: directeur @Media @Home Benelux en oud-NRC-redacteur en oud-hoofdredacteur RTL Nieuws, pg 60 366 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

7.37 In dienst van de democratie, Rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (commissie Wallage), aw, pg 40 7.38 Idem, aw, pg 41-42 7.39 Idem, aw. Pg 41 7.40 Idem, aw, pg 42 7.41 De uitgangspunten voor de overheidscommunicatie zijn in 2002 opnieuw door het kabinet vastgesteld. Zij komen in de plaats van de ‘Principia’, een niet bestaande meervoudsvorm van het Latijnse ‘principe’. 7.42 Overheid en pers, discussienota, RVD/VoRa, 31 augustus 2000, pg 9 7.43 Uit oogpunt van eenheid, aangehaald werk, pg 90 7.44 De ontwikkeling van www.rijksoverheid.nl wordt nader beschreven in het hoofdstuk over digitalisering. 7.45 Alle weblogs zijn gebundeld in Weblog>minister Zam_2003/2007, dat hem door de directie Voorlichting & Communicatie bij zijn afscheid is aangeboden 7.46 Jeroen Sprenger, NVJ plast tegen de verkeerde boom, Villa Media, donderdag 9 september 2010 7.47 Zie Walter Dubateau, De stem van het volk? Radiofrequenties, etherveilingen en een aarzelende overheid, http://www.icce.rug.nl/~soundscapes/VOLUME03/Stem_volk.shtml 7.48 Alles over tijd, SPOT, het vierde Tijdsbestedingsonderzoek 2012. Het eerste tijdsbestedingsonderzoek is in 2006 gedaan. 7.49 De Tijdsbestedingsonderzoeken, de SKO Jaarverslagen en de oplagecijfers van de dagbladen bieden veel informatie die duidelijk maken waarin mannen en vrouwen en de verschillende leeftijdscatego- rieën zich van elkaar onderscheiden. Het gaat buiten het bestek van dit hoofdstuk om daar nader bij stil te staan. 7.50 RMO, Medialogica, Over het krachtenveld tussen burgers, media en politiek, Den Haag 2003, pg 33 7.51 Margalith Kleijwegt & Max van Weezel, Op tv of roemloos ten onder, Uitgeverij Balans, Amsterdam 2013 7.52 Hans Laroes, De littekens van de dag, kracht en zwakte van de journalistiek en het nieuws van mogen, Uitgeverij Balans, Amsterdam 2012, pg 196 7.53 Peter Neijens en Jeroen Sprenger, Het publieke debat, in: Betteke van Ruler e.a., Communicatie management in communicatiewetenschappelijk perspectief, Amsterdam 2005, pg 253-268 7.54 De notitie Het politieke interview van de commissie-Paradijs is als bijlage opgenomen bij de discussienota Overheid en Parlementaire Pers, aangehaald werk, pg. 21-24 8.1 Burger en overheid in de informatiesamenleving, Rapport commissie ICT en overheid (commissie- Docters van Leeuwen), pg. 44 8.2 Idem, pg. 7 – Zie bijlage voor de 16 aanbevelingen van de Commissie-Docters van Leeuwen 8.3 Idem, pg. 7, aanbeveling 14 8.4 In dienst van de democratie, Rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (commissie Wallage), bv pg. 41 8.5 Idem, pg. 36 8.6 Idem, pg. 36 8.7 Idem, pg. 35 8.8 Idem, pg. 57 8.9 Regeerakkoord 2003 Meedoen, Meer Werk, Minder Regels, pag. 12 8.10 Die impulsen komen elders in de studie aan de orde. Hier beperk ik me tot relatie met de media en de ontwikkeling van eigen media. De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 367

8.11 50 aanbevelingen voor communicatie met en door een andere overheid, Gemengde commissie Communicatie (Commissie-Wolffensperger), juni 2005 8.12 Idem, pag. 7 8.13 Idem, pag. 9 8.14 Idem, pag. 10 8.15 Idem, pag. 11 8.16 Zie bijvoorbeeld het rapport van de Algemene Rekenkamer, Lessen uit ICT-projecten bij de Overheid, Den Haag 2007, waarin wordt teruggeblikt op enkele projecten die met grote financiële tegenvallers gepaard zijn gegaan. 8.17 VoRa, Uitgangspunten online communicatie rijksambtenaren, 30 juni 2010 8.18 Het programma Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl kent vijf onderdelen: een gemeenschappelijke website, een gemeenschappelijke rijksintranet, een gemeenschappelijke digitale nieuwsvoorziening, een gemeenschappelijke communicatiepool en een gemeenschappelijke aanpak van publiekscampagnes. 8.19 Het ontwikkelen van persona’s is een techniek om de ‘usability’, de gebruiksvriendelijkheid, het aanbieden van informatie, van websites te vergroten. 8.20 Dit onderwerp wordt elders behandeld 8.21 Zie onder meer http://computerworld.nl/ algemeen/65496-hackers-maxima-chat-na-jaren-toch-nog-voor-rechter 8.22 De ‘kopgroep’ voor Rijksportaal wordt gevormd door de departementen Buitenlandse Zaken, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Onderwijs Cultuur en Wetenschappen en Sociale Zaken en Werkgelegenheid, naar de eerste letters ook wel BBOS genoemd. 8.23 Op YouTube is een filmpje te vinden waarin ik de ambities van Rijksportaal verwoord. Zie http://www. youtube.com/watch?v=hL-K_QGZzsQ Het filmpje is midden 2010 opgenomen als ik nog vol vertrouwen ben dat het allemaal gaat lukken 8.24 Zie PowerPointpresentatie Bureaublad 2008, d.d. 29 oktober 2004 8.25 Wallage, Postma, Het uur van de waarheid, pag. 5. “Al eerder hebben adviescommissies zich over de bevordering van e-overheid gebogen en op vier van deze adviezen bouwen wij in ons rapport voort. Ten eerste op de Startnotitie “Op weg naar een elektronische overheid” uit 2004. Ten tweede op de studie “Puzzelen met prioriteit” – waarin werd gesignaleerd dat gemeenten door de bomen het bos niet meer zien. Ten derde op de verklaring ”Betere dienstverlening, minder administratieve lasten met de elektronische overheid” van 18 april 2006, die ervoor zorgde dat de e-overheid bestuurlijk breder gedragen werd en dat er i-teams kwamen die aan gemeenten assistentie bieden bij het oplossen van ICT problemen. Ten vierde op het pamflet “de e-overheid agenda voor gemeenten tot en met 2010”, waarin de VNG aandacht vraagt voor de financiering. Het voorliggende advies wil deze vier voorgaande stappen met elkaar in verband brengen. Ons advies moet er toe leiden dat drie dingen nu goed geregeld worden: de sturing, de financiering en de verankering op bestuurlijk niveau. Op de laatste drie adviezen gaan wij iets dieper in.” 8.26 Idem, pg 14 8.27 Zie website Binnenlands Bestuur, Uitvoeringsprogramma e-overheid krijgt code rood. http://www. binnenlandsbestuur.nl/digitaal/nieuws/uitvoeringsprogramma-e-overheid-krijgt-code-rood.149361. lynkx 368 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

8.28 Enkele beloften uit het NUP die niet zijn waargemaakt in 2010, 2011: • Het kabinet heeft de ambitie om Nederland in 2015 te doen behoren tot de koplopers in het beschikbaar zijn en het gebruik van ICT-toepassingen en nieuwe digitale dienstverleningsconcepten. Het fundament hiervoor wordt gelegd in de periode tot 2011. • Alle 100.000+ gemeenten hebben een Klanten Contactcentrum (KCC), dat ook is aangesloten op het 14+nummer • Informatie over producten van provincies en waterschappen wordt door deze organisaties, via de contentvoorziening van het Rijk, geleverd aan de gemeentelijke klantcontactcentra • In 2010 zijn alle voorbereidingen gereed om de Registratie Niet-Ingezetenen (RNI) in 2011 (indien de wet is aangenomen) te implementeren. • Aansluiting Basisregistraties Adressen en Gebouwen (BAG) door alle gemeenten per 1-7-2009 • Per 1-7-2011 gebruik Basisregistraties Adressen en Gebouwen (BAG) gerealiseerd door alle overheidsdiensten • Verplichte aansluiting Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT) op 1-1-2012 (afhankelijk van besluitvorming) • 1-1-2011 alle gemeenten zijn in het kader van WMO-aanvraag voorzieningen aangesloten op Regelhulp. • Overheidsorganisaties met gepersonaliseerde webfunctionaliteiten, stellen deze vóór eind 2010 beschikbaar via MijnOverheid.nl 8.29 Nationale Ombudsman, De burger gaat digitaal, 2013, pag. 32 8.30 Ook de gelijktijdige doorvoering van de rijksbrede huisstijl zorgt voor een financiële meevaller voor het kabinet. De nieuwe namen voor de ministeries leiden namelijk niet tot nieuwe huisstijlen, zoals dat voorheen het geval is geweest. 9.1 Michiel van Hulten, The Short Life and Sudden Death of the Dutch Draft Treaty on European Union, Lelystad 1993, pg 2 9.2 Idem, pg 65 9.3 Hans van der Voet in een persoonlijk gesprek met de auteur, 16 oktober 2014 9.4 Idem, pg 65-66 9.5 Idem, pg 67 9.6 Anjo G. Harryvan & Jan van der Harst (red), Verloren consensus, Europa in het Nederlandse parlementair-politieke debat 1945-2013, Boom Amsterdam, 2013, pg 144-145 9.7 Idem pg 147 9.8 Idem pg 9 9.9 Idem, pg 12 9.10 Idem, pg 12 9.11 Roel Janssen, Anti-euro, http://retro.nrc.nl/W2/Lab/Euro/980320.htmlhttp://retro.nrc.nl/W2/Lab/ Euro/980320.html 9.12 Anjo G. Harryvan & Jan van der Harst (red), Verloren consensus, Europa in het Nederlandse parlementair-politieke debat 1945-2013, Boom Amsterdam, 2013, pg 12 9.13 Idem, pg 235 9.14 In dienst van de democratie, Rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (commissie Wallage), pg 14 9.15 Anjo G. Harryvan & Jan van der Harst (red), Verloren consensus, Europa in het Nederlandse parlemen- De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 369

tair-politieke debat 1945-2013, Boom Amsterdam, 2013, pg 237 9.16 Idem, pg 240 9.17 Idem, pg 243 9.18 Zie onder meer http://www.fasol.nl/?p=1270 en http://www.fasol.nl/?p=1260. 9.19 In dienst van de democratie, Rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (commissie Wallage), pg 14 9.20 Claes de Vreese, European constitution and referendums, http://claesdevreese.wordpress.com/ research-projects/european-constitution-and-national-referendums/ 9.21 Claes de Vreese, Why European citizens will reject the European Constitution, 2004, pg 16. 9.22 Idem, pg 17 9.23 Andreas Schuck, Referendum Campaign Dynamics – News media, campaign effects and direct democracy, Amsterdam, 2009, pg 183 9.24 Persoonlijke mededeling aan de auteur van Peter Fasol, 21 juli 2014 9.25 Communicatieplan referendum Europese grondwet, 15 november 2004, pg 7 9.26 Campagneplan Informatie en opkomst, referendum Europees Grondwettelijk Verdrag, 8 december 2004 9.27 Communicatieplan referendum, a.w., pg 10 9.28 Idem, pg 18 9.29 Idem, pg 15 9.30 Idem, pg 3 9.31 http://www.vno-ncw.nl/Publicaties/Forum/Pages/Minister_Brinkhorst_vr_Grondwet_maar_tgen_refe- rendum_Zonder_Europese_markt_kan_Nederland_niet_functioneren_5654. aspx?source=%2FPages%2FZoek.aspx%3Fstart%3D209%26k%3Dcriminaliteit#.U667KLHWh1A 9.32 Andreas Schuck, Referendum Campaign Dynamics – News media, campaign effects and direct democracy, Amsterdam, 2009, pg 13 en http://www.youtube.com/watch?v=ghETDuhhDRs 9.33 http://forum.fok.nl/topic/700129/3/50 9.34 Andreas Schuck, Referendum Campaign Dynamics – News media, campaign effects and direct democracy, Amsterdam, 2009, pg 148 9.35 Gerrit Zalm, De romantische boekhouder, pg 334 9.36 Andreas Schuck, Referendum Campaign Dynamics – News media, campaign effects and direct democracy, Amsterdam, 2009, pg 12-13 9.37 Idem, pg 14 9.38 Idem, pg 152 9.39 Idem, pg 154 9.40 Guido Rijnja en Huib van Wersch, Wat doen we met het cadeautje van 1 juni? In: Comma, juli 2005 9.41 Guido Rijnja en Hanne Bikker, Hoogste tijd voor communisprudentie, leren we echt van zo’n Grondwetreferendum?, in: C, uitgave van Logeion, nr. 4, mei 2006 9.42 Idem 9.43 Cees van Riel, a.w. pg 43 9.44 Frits Spits, Er is nog een soort nazorgcampagne nodig, in Van gulden naar euro in 21 interviews, de voorlichtingscampagne, a.w. pg 202-203 9.45 Zie voor Taakomschrijving NCC http://www.rijksoverheid.nl/adres/n/adres-nationaal-crisiscentrum- ncc.html 9.46 Martijn Horváth, Een eerlijke campagne met authentieke mensen, in: Van gulden naar euro in 21 interviews, a.w., pg 49 370 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

9.47 Gerrit Zalm, De romantische boekhouder, a.w. pg 360 9.48 Ruud Janssen, De Nederlandse gebarentaal – een volwaardige taal, in Van gulden naar euro in 21 interviews, de voorlichtingscampagne, a.w. pg 158-159 9.49 Kees van Dijkhuizen, Het ging over van alles, maar toch wel heel vaak over geld, in: Van gulden naar euro in 20 interviews, de invoering van de euro, Den Haag, 2002, pag. 17 9.50 Idem, pg 17 9.51 Zie http://www.volkskrant.nl/vk/nl/2844/Archief/archief/article/detail/586595/2001/01/25/Chaos-en- lauwe-friet-NS-is-zeer-somber-over-invoering-euro.dhtml 9.52 Hanne Bikker, Zo doende, Beleid en praktijk van de overheidscommunicatie, doctoraalscriptie Avondprogramma Bestuurskunde, Rotterdam 2002, pg 100 9.53 Idem, pg 100 9.54 Idem, pg 12 9.55 Idem, pg 12 9.56 Cees van Riel & Peter Schot, Met een voorlichtingscampagne alleen kom je er niet, in: Van gulden naar euro in 21 interviews, de voorlichtingscampagne, Den Haag, 2002, pg 39 9.57 Idem, pg 43 9.58 Idem, pg 42 9.59 Fred van Raaij, Heimwee naar oude prijzen, in Clou, themanummer Drie jaar euro, Amsterdam, februari 2005, pg 16-18 9.60 Idem, pg 18 9.61 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Den Haag, 28 juni 2002, Kamerstuk nr. 25 107 Derde fase EMU, Nr. 66, pg 7 9.62 Idem, pg 8 9.63 Idem, pg 9 9.64 Roel Janssen, Het Mercator complot, uitgeverij Balans, 2000 9.65 Roel Janssen, Schrijven over de euro was een journalistiek feest, in: Van gulden naar euro in 21 interviews, de voorlichtingscampagne, Den Haag, 2002, pg 196 9.66 Idem, pg 12 10.1 Joan Hemels, Van persvoorlichter tot overheidsvoorlichter, de grondslagen van overheidsvoorlichting, Alphen aan de Rijn, 1973, pg 5 10.2 Idem, pg 13 10.3 Idem, pg 14 10.4 Idem, pg 13 10.5 Idem, pg 23 ev 10.6 Idem, pg 32 10.7 Idem, pg 47 10.8 Zie voor die ontwikkelingen M. Wagenaar, Rijksvoorlichtingsdienst, Geheimhouden, toedekken en openbaren, Den Haag 1997 10.9 Aangehaald in Louis Cornelissen e.a Uit oogpunt van eenheid, 60 jaar Voorlichtingsraad, Den Haag 2007 10.10 Rapport werkgroep Heroverweging Voorlichting Rijksoverheid, Externe voorlichting, interne voorlichting en bibliotheek- en documentatiefunctie, Den Haag, januari 1984 10.11 Zie voor de ontwikkeling van de Principia naar de Uitgangspunten voor overheidscommunicatie in het bijzonder Hoofdstuk 3 De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 371

10.12 Rapport werkgroep Heroverweging, aw Samenvatting, pg 2 10.13 Rapport werkgroep Heroverweging, aw Samenvatting, pg 3 10.14 De ontwikkeling van de taak en plaats van voorlichting binnen het proces van beleidsvoorbereiding is onderwerp van Hoofdstuk 10. 10.15 Rapport Heroverweging, aw. Samenvatting, pg 4. Het Distributiecentrum voor Overheidspublicaties (DOP) is een onderdeel van de SDU 10.16 Rapport Heroverweging, aw Samenvatting, pg 11 10.17 Gesprek met Hans van der Voet d.d. 16 oktober 2014 10.18 Gesprek met Fred Volmer, d.d. 21 januari 2015 10.19 Zie daarvoor Hoofdstuk 8 – Postbus 51-spots, monumenten van overheidscommunicatie 10.20 Dertien maal Voorlichting, een beschrijving van de positie van de directies Voorlichting binnen de ministeries, Den Haag, mei 1995 10.21 Dertien maal voorlichting, aw. bijlage 1. Elders is de ontwikkeling beschreven van de rol van communicatie bij beleidsontwikkeling. 10.22 50 aanbevelingen voor communicatie met en door een andere overheid, Gemengde commissie Communicatie (Commissie-Wolffensperger), juni 2005, aw, pg 2 10.23 Idem, aw. pg 15 10.24 Over communicatie gesproken, Eindrapportage van de Werkgroep IBO Overheidscommunicatie, Interdepartementaal Beleidsonderzoek 2005-2006, nr. 5 De werkgroep stond onder leiding van Kees Spaan, voorzitter van de Nederlandse Dagblad Pers (NDP). 10.25 Persoonlijk bericht van Fred Lörtzer, d.d. 21 april 2015 10.26 Berenschot, Bestandsopname Directies Communicatie Rijksoverheid, Definitieve geactualiseerde versie, maart 2010 10.27 DPC is sinds 2005 een zogenaamde ‘baten-lastendienst’. Dat houdt in dat de bedrijfsvoering en daarmee de boekhouding verzelfstandigd is ten opzichte van het moederdepartement. 10.28 Vanaf 1 januari 2011 zijn de resultaten van ONS overgedragen aan DPC. Het gaat daarbij om redactie, onderhoud en beheer van www.rijksoverheid.nl, om redactie en organisatie van het rijksbrede intranet Rijksportaal en om organisatie, beheer en inkoop van Alert, de digitale nieuwsvoorziening. Ook de uitvoering van de Communicatiepool gaat naar DPC. De resultaten van de themabenadering publiekscampagnes worden overgedragen aan de afdeling Campagnemanagement van DPC. 10.29 BZK, brief aan Tweede Kamer over Toezegging uit Algemeen Overleg Programma Compacte Overheid, d.d. 10 juni 2011 10.30 Radioverslaggever Jaap de Bruijn wordt kort erna door de RVD binnen gehaald met onder meer als opdracht de realisatie van www.regering.nl. 10.31 DTC wordt later DPC, de Dienst Publiek en Communicatie. 372 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen

Communicatie hoort in het hart van het Als nieuwkomer in de overheidscommunicatie beleidsproces. Dat is een van de belangrijkste staat hij al snel voor de uitdaging om de conclusies uit het rapport ‘In dienst van de communicatie rond de introductie van de euro democratie’ van de Commissie Toekomst in goede banen te leiden. Sprenger schuwt de Overheidscommunicatie, beter bekend als de persoonlijke noot niet, maar hij kijkt verder commissie-Wallage, dat in 2001 het licht ziet. dan zijn eigen verantwoordelijkheid. De Overheidsvoorlichting moet meer zijn dan het turbulente ontwikkelingen op het speelveld eenvoudig ‘zenden’ van informatie naar van de overheidscommunicatie weet hij burgers, zo luidt het pleidooi van Jacques treffend te analyseren. De roep om meer Wallage en de zijnen. De overheid hoort te transparantie, de opkomst van internet, het ‘communiceren’, hoort een dialoog op te moeizame huwelijk tussen overheid en ICT en zetten met de bevolking. Dat begint met zich – last but not least – het toegenomen wantrou- in te leven in de dagelijkse bekommernissen wen waarmee de bevolking haar vertegen- van burgers, met te luisteren naar hun woordigers bejegent, Sprenger onderwerpt ze opvattingen en eindigt met de vertaling stuk voor stuk aan zijn kritische blik. daarvan in beleid dat kan rekenen op vertrouwen bij de burger. Met inzichten als deze en Het is een verslag vol hoogte- en dieptepunten met hun expertise kunnen de communicatie- dat soms herinneringen oproept aan de professionals een meerwaarde leveren aan de processie van Echternach: drie stappen totstandkoming van beleid. Pas dan staat de vooruit, twee achteruit. Maar het boek heeft overheidscommunicatie echt ‘in dienst van de een happy end. In het slothoofdstuk maakt democratie’. Sprenger de balans op van vijftien jaar overheidscommunicatie en komt tot de De aanbevelingen van de commissie-Wallage bemoedigende conclusie dat er aansprekende zijn niet aan dovemans oren gericht. Het resultaten zijn geboekt. rapport inspireert de directeuren Commu nicatie – verenigd in de Voorlichtingsraad – “Afgelopen jaren verschenen alarmerende boeken over om de handen ineen te slaan en gezamenlijk overheidsvoorlichting: Schuivende Grenzen, De ‘de slag om het publiek vertrouwen’ aan te Communicatieoorlog. Over voorlichters die op de stoel gaan. Meer dan tien jaar gaat Jeroen Sprenger van journalisten gingen zitten en overheidscommunica- als directeur Communicatie bij het ministerie tie als gevaarlijke octopus. Jeroen Sprenger dient de van Financiën en vicevoorzitter van de Voor critici van repliek en geeft ondertussen een boeiend lichtingsraad voorop in de strijd. In dit boek kijkje in de Haagse keuken.” Max van Weezel, beschrijft hij van binnenuit zijn ervaringen. Vrij Nederland.