CIUDAD Y TERRITORIO, Estudios Territoriales, XXXIII (129) 2001 441

Del declive a la revitalización: Oportunidades y límites de las nuevas políticas urbanas en

Arantxa RODRÍGUEZ & Elena MARTÍNEZ

Facultad de Cienicas Económicas y Empresariales. Universidad del País Vasco-Euskal Herriko Unibertsitatea

RESUMEN: Este artículo analiza los cambios en la formulación y gestión de la política urbana en la década de los 90. En la primera parte se sitúa el contexto de reestructuración socioeconómica y funcional del área metropolitana de Bilbao. En la segunda parte, examinamos la formulación de estrategias para la revitalización urbana. En la tercera sección analizamos la instrumentación y gestión de las nuevas políticas urbanas en Bilbao. Finalmente, la última sección presenta un balance crítico de las estrategias para la revitalización urbana en Bilbao a partir del análisis de Abandoibarra, un proyecto que sintetiza la nueva lógica de intervención urbanística en la ciudad. Descriptores: Política urbanística. Rehabilitación urbana. Bilbao

I. INTRODUCCIÓN iniciativas, en poco menos de una década, Bilbao ha pasado de ser considerada un espués de casi dos décadas de arquetipo de metrópoli de antigua ininterrumpido declive, el área industrialización en declive a convertirse en DDmetropolitana de Bilbao vive hoy un la nueva «Meca del urbanismo» (MASBOUNGI, insólito y extraordinario «renacimiento» 2001) cuya imagen de marca es el Museo urbano. En la base de esta transformación Guggenheim inaugurado a finales de 1997. está la puesta en marcha, a lo largo de los El proceso de regeneración urbana de años 90, de múltiples iniciativas y proyectos Bilbao se difunde a nivel internacional como dirigidos a reorganizar el perfil físico y un éxito rotundo, ejemplo de «buenas socioeconómico de la ciudad e impulsar la prácticas» urbanísticas y modelo para otras revitalización urbana. La intervención metrópolis afectadas por la urbanística ha sido protagonista absoluta de desindustrialización y el declive urbano. Y, esta dinámica apoyada estratégicamente por sin embargo, valoraciones aparte, la inversiones en grandes infraestructuras de estrategia de regeneración urbana transporte y por políticas de promoción desplegada en Bilbao esta lejos de ser una económica que han sido decisivas para aportación genuinamente original o consolidar el proceso de regeneración innovadora. Por el contrario, Bilbao es un metropolitana. Como resultado de estas socio más bien tardío en la aventura de la revitalización que ha seguido fielmente la Recibido: 21-03-02. trayectoria estratégica trazada 442 Del declive a la revitalización: oportunidades y límites

anteriormente por numerosas ciudades a http://www.ifresi.univ-lille1.fr ambos lados del Atlántico. El esquema de /PagesHTML/URSPIC/URSPIC, 2001), intervención de Bilbao se inspira son, además, el contrapunto a la crisis del explícitamente en las estrategias de plan, a la visión hegemónica del regeneración urbana impulsadas una década planeamiento como instrumento de previsión antes por ciudades como Pittsburg, Baltimore y de control sobre la producción de la ciudad o Birmingham. El instrumento clave de estas (ver BORJA et al, 1985). La nueva generación estrategias son los grandes proyectos de proyectos urbanos refleja una nueva forma urbanos, paradigma de la intervención para de entender la producción urbana (EZQUIAGA, la regeneración urbana en Europa desde 2001) hasta el punto que se consideran hoy mediados de los 80 (FOX-PRZEWORSKI et al, los elementos definitorios de la construcción 1991; PRECEDO, 1993, TERÁN, 1996). de la ciudad (BORJA & CASTELLS, 1997:253). Los grandes proyectos urbanos de la última La introducción del planeamiento estratégico década tienen como objetivo impulsar la y la gestión estratégica de ciudades ha transformación física y funcional de la ciudad a contribuido también a consolidar esta visión partir de operaciones singulares de de los grandes proyectos como motores y reconversión de espacios degradados u orientadores del desarrollo urbano en el ocupados por actividades obsoletas en áreas marco de una relación dialéctica, no generadoras de dinamismo y centralidad. La secuencial, entre objetivos, estrategias y producción de estas áreas de «nueva proyectos; el plan establece prioridades entre centralidad» (ver BUSQUETS, 1996) se apoya en proyectos preexistentes y estos contribuyen a el conocido esquema de combinación de usos definir objetivos y estrategias (BORJA & productivos, residenciales, comerciales, CASTELLS, 1997) rompiéndose la jerarquía culturales y de ocio donde se integran un tradicional entre los tiempos de concepción y conjunto de elementos recurrentes y de ejecución, de la reflexión y la acción. meticulosamente diseñados: arquitecturas En Bilbao, la regeneración dirigida por emblemáticas, proyectos bandera, centros de proyectos se pone en marcha a principios de convenciones, infraestructuras culturales y los 90 con las primeras operaciones de turísticas, parques temáticos, festivales y otros reconversión de suelos «liberados» por el eventos internacionales con una finalidad colapso de la industria y la reorganización de propagandística y de marketing urbano la actividad portuaria a lo largo del área (ASHWORTH & VOOGD, 1990; KEARNS & PHILO, metropolitana. El buque insignia de esta 1993 ). Más allá de la recuperación física de estrategia es Abandoibarra, un antiguo espacios degradados, estas operaciones tienen enclave industrial y portuario de 35 ha a lo una clara orientación estratégica en la medida largo de la ribera izquierda de la Ría y en el que la reurbanización de suelos degradados se corazón residencial y terciario de la ciudad. percibe como una oportunidad excepcional para La reconversión de este área degradada en dotar a la ciudad de las condiciones físicas un nuevo centro direccional metropolitano necesarias para acoger nuevos usos y funciones inaugura una etapa de cambios dinamizadoras capaces de relanzar una nueva fundamentales en la intervención pública en fase de crecimiento urbano (HALL, 1995). Pero, la ciudad enmarcada por la búsqueda de la además, en un contexto marcado por el revitalización. Concebido como punta de aumento de la competencia entre ciudades, la lanza de la regeneración metropolitana y de creación de estos espacios cualificados de un nuevo modelo urbano post-industrial, el producción y consumo, adaptados a las esquema de intervención de Abandoibarra se exigencias de las nuevas demandas locales y presenta como un ejemplo de eficiencia y globales, se considera decisivo para reforzar la maximización de oportunidades urbanísticas capacidad de atracción de inversores y que combina las ventajas presuntas o reales consumidores y asegurar ventajas competitivas de la recuperación dirigida por grandes para la ciudad (y región) (DUMONT, 1995; VAN proyectos con los beneficios de un nuevo DEN BERG, 1995). modelo de gestión empresarial. El éxito de Los grandes proyectos urbanos de la Abandoibarra lo ha convertido en modelo última década no son sólo uno de los para futuras intervenciones en un área instrumentos principales de las estrategias metropolitana saturada de ruinas de regeneración urbana (URSPIC website industriales y espacios obsoletos. Sin

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embargo, el aparente éxito de la operación de un intenso y prolongado proceso de Abandoibarra no puede ocultar los límites reestructuración que ha transformado evidentes de este modelo de urbanismo «de la drásticamente la base productiva y social valorización» como estrategia efectiva para la así como el entorno físico y construido de revitalización metropolitana en su conjunto. la ciudad. La primera parte de este Estos límites se derivan, por una parte, de periodo, que se prolonga hasta principios las dificultades de generalización de un de los 90, está decisivamente marcada por esquema que, frente al mito de la la desindustrialización y el declive urbano. autofinanciación, depende no sólo de fuertes La segunda etapa, que arranca con la inversiones públicas no reembolsables sino, década de los 90, va asociada a la además, de las posibilidades concretas de dinámica de regeneración económica y valorización del suelo. Por otra parte, metropolitana y la formación de un nuevo Abandoibarra revela también los límites de modelo urbano. un modelo de gestión competitiva dominada Con una población en torno al millón de por criterios de rentabilidad y viabilidad habitantes, la aglomeración urbana de Bilbao financiera que impone una lógica de ha sido, y en cierta medida aún es, uno de los maximización de plusvalías y valorización a principales centros industriales del estado corto plazo subordinando los componentes español y núcleo articulador de un amplio estratégicos de la intervención a las espacio económico regional. Sin embargo, el exigencias de la valorización urbanística. impacto de la crisis Fordista y las En este artículo, analizamos la dificultades de adaptación a las nuevas reorientación competitiva de la política condiciones de la competencia globalizada urbana en Bilbao en la década de los 90 han tenido como consecuencia un grave tomando como eje de discusión las debilitamiento de la base productiva estrategias para la revitalización urbana. En metropolitana y una pérdida significativa de la primera parte se sitúa el contexto de funciones centrales y direccionales. La reestructuración socioeconómica y funcional industria, motor de la economía del área metropolitana de Bilbao. En la metropolitana en el periodo de crecimiento, segunda, examinamos la formulación de ha liderado también la dinámica de la estrategias para la revitalización urbana. En contracción y el declive desde mediados de los la tercera analizamos la instrumentación y 70 (ESCUDERO, 1985). La fuerte gestión de las nuevas políticas urbanas en especialización en sectores tradicionales y de Bilbao. Finalmente, la última sección la industria pesada, tecnológicamente presenta un balance crítico de las estrategias «maduros», con una demanda en claro para la revitalización urbana en Bilbao a retroceso y muy expuestos a la competencia partir del análisis de Abandoibarra, un internacional, explican el impacto diferencial proyecto que sintetiza la nueva lógica de de la crisis y la desindustrialización que se intervención urbanística en la ciudad. manifiesta en un descenso significativo del peso del sector industrial en la producción y 1 2. DECLIVE INDUSTRIAL Y en el empleo metropolitano . El crecimiento REESTRUCTURACIÓN URBANA del sector servicios compensó en parte la EN EL ÁREA METROPOLITANA DE destrucción de empleo industrial, aportando BILBAO la práctica totalidad del crecimiento neto del empleo desde mediados de los 802. Y, aunque Desde mediados de los años 70, el área la estructura del sector servicios sigue metropolitana de Bilbao (AMB) ha sufrido estando fuertemente vinculada al sector

1 Entre 1975 y 1996, el área metropolitana perdió casi un la de Metálicas Básicas continuaron perdiendo empleo hasta 50% del empleo industrial y el peso de este sector en el empleo 1995. La contribución de la producción industrial también metropolitano se redujo del 46% al 23%. La destrucción de descendió del 43% al 28,7% del producto producto interior bruto empleo se concentró mayoritariamente en la industria básica y la en Bizkaia (no se desagregan los datos de VAB a una escala transformación de metales. Estos sectores representaban en inferior pero puede extrapolarse teniendo en cuenta que el área 1975 más del 70% del empleo industrial metropolitano; una metropolitana de Bilbao representa en torno al 75% de la década después, en 1986, aún concentraban el 68% del empleo población y del empleo de Bizkaia) en el periodo 1976-1998. industrial pero su peso en el empleo metropolitano había caído 2 En 1999, los servicios concentraban casi el 70% del del 22% al 12%. Y, aunque la pérdida generalizada de empleo empleo metropolitano y aportaban más del 55% del PIB en industrial se produce en el periodo 1981-85, algunas ramas como Bizkaia.

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industrial y mantiene una presencia débil de industria ligada a la actividad portuaria y a los servicios avanzados y especializados las funciones económicas y de transporte de comparada con otras áreas urbanas la ría (siderurgia y naval), muestra con toda españolas, estas tendencias reflejan un claro su crudeza el impacto de la desplazamiento de la especialización urbana desindustrialización a lo largo de la Ría. El de la industria a los servicios (RODRÍGUEZ et declive de la industria ha dejado tras de si un al, 2000). gran número de espacios degradados y semi- La reorganización productiva ha tenido abandonados en toda el área metropolitana también consecuencias importantes sobre la de Bilbao que se concentran estructura física y el medio ambiente urbano. significativamente en los terrenos llanos del La estructura urbana, condicionada estuario en ambas márgenes de la Ría. Las históricamente por el desarrollo de una ruinas industriales dan la medida física de la

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dimensión de la crisis productiva del área Sin embargo, el cambio de década traería metropolitana. Un primer inventario un giro espectacular a esta situación elaborado por el Departamento de abriendo una nueva etapa en el proceso de Urbanismo y Vivienda del Gobierno Vasco en transformación urbana. El reconocimiento de 1991 identificó un total de 158 complejos la dimensión urbana de la crisis y de sus industriales en situación de ruina en el área consecuencias para el conjunto de la metropolitana de Bilbao que ocupaban cerca dinámica regional situaron al área de 150 ha de suelo industrial; otras 300 ha metropolitana de Bilbao en el centro de un correspondían a instalaciones de empresas en intenso debate estratégico y de numerosas proceso de reconversión o cierre, la mayoría iniciativas para la revitalización. Estas pertenecientes a Altos Hornos de Vizcaya, la iniciativas se sucedieron primero de una siderúrgica integral. El inventario manera descoordinada y puntual dando paso, identificaba, también un área en torno a las posteriormente, a un esfuerzo de 3.500 ha afectada por explotaciones mineras. sistematización y coordinación A finales de los 90, las ruinas industriales aún ocupaban una superficie de más de 330 interinstitucional importante. Como ha en el área metropolitana, casi dos tercios consecuencia, la década de los 90 ha sido (72%) del total de ruinas industriales de la testigo de la evolución de Bilbao del declive a Comunidad Autónoma Vasca (DOTVMA, la revitalización, una metamorfosis que sólo 1998). El problema alcanzaba dimensiones puede entenderse como producto de una devastadoras en zonas como la margen intensa actividad y liderazgo sin precedentes izquierda del Nervión, corazón industrial de por parte del sector público en la la metrópoli y enclave minero y portuario, revitalización urbana. donde el desmantelamiento de la industria dejaba cerca de dos tercios del suelo calificado para usos industriales en la zona 3. LAS POLÍTICAS PARA LA en situación de ruina (DUVMA, 1994). REGENERACIÓN URBANA EN Además, el hecho de que buena parte de BILBAO: DEL PLANEAMIENTO estos suelos estuvieran seriamente TERRITORIAL Y ESTRATÉGICO A contaminados introducía un elemento de LOS PROYECTOS URBANOS dificultad añadida para su recuperación y potencial reconversión para otros usos. El grave deterioro socioeconómico, A finales de la década de los 80, después funcional y medioambiental del área de 15 años de crisis, reestructuración y metropolitana de Bilbao no fue objeto de ajustes, el perfil socioeconómico y urbanístico verdadera atención, mucho menos de del área metropolitana se había intervención, hasta finales de la década de transformado en el de una ciudad de antigua los 80 cuando los síntomas del declive eran industrialización en declive en una ya inequívocamente alarmantes. Sin macroregión —la cornisa cantábrica— embargo, después de un largo periodo de igualmente en declive (DEP, 1989). Y, asombrosa inercia y pasividad, la década de mientras otras grandes áreas metropolitanas los 90 se inicia con una, no menos del estado español mostraban ya signos sorprendente, proliferación de propuestas, evidentes de recuperación de la dinámica de planes, proyectos, directrices, etc. La crecimiento (CASTELLS, 1990) y ponían en marcha importantes proyectos urbanos, diversidad de instrumentos contrasta, no Bilbao parecía irremediablemente atrapada obstante, con la coincidencia de objetivos: la en un proceso de derrumbe socioeconómico, regeneración urbana convertida en el demográfico y medioambiental imparable. En principal argumento de la intervención este contexto crítico, la falta de atención a la pública en la ciudad. Las estrategias para la escala urbana/metropolitana y la inquietante regeneración socioeconómica, física y ausencia de iniciativas y propuestas para funcional metropolitana se articulan en torno impulsar un proceso de regeneración a tres instrumentos: a) el planeamiento socioeconómica y urbana sólo puede territorial urbano y metropolitano; b) el entenderse como un indicador mas de la planeamiento estratégico; y c) las grandes gravedad de la crisis y el declive. operaciones urbanas.

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3.1. La planificación territorial al traslado de las actividades productivas o servicio de la regeneración urbana infraestructuras que los ocupaban: minería, actividades industriales o portuarias e El cambio de década se inicia con una infraestructuras ferroviarias. Las nuevas extraordinaria movilización de la actividad oportunidades para estos suelos se asociaban urbanística en Bilbao que rompe con un largo a tres tipos de funciones: residencial, periodo marcado por la atonía y la pasividad. productiva y de mejora de la calidad urbana La desconcertante falta de iniciativas y del carácter de capitalidad regional de la urbanísticas de Bilbao contrasta con el ciudad (AB, 1989:37). Así, el Avance dinamismo de otras grandes ciudades del identificaba 4 áreas de oportunidad: a) estado español (exceptuando Valencia) donde, Abandoibarra con 35 hectáreas en la ribera desde principios de los años 80, el urbanismo se de la Ría situadas en el centro de la ciudad había erigido en uno de los ámbitos más activos que se convertiría en el nuevo centro e innovadores de la política local (ver MOPU, terciario direccional y representativo de la 1990). Y, mientras otras ciudades ciudad; b) Zorrozaurre, una extensa zona de aprovechaban la recién estrenada soberanía usos mixtos industriales, portuarios y municipal y la redacción de los nuevos planes generales para impulsar una política urbana residenciales muy degradada proyectada renovadora, receptiva con las demandas como futura área residencial-terciaria sociales y superadora de los excesos y los déficit prolongación de Abandoibarra; c) Ametzola/Eskurtze, un área de 11 ha del desarrollismo (TERÁN, 1996; ALONSO, 1999), en Bilbao la disolución de la Corporación ocupada por una trinchera ferroviaria Administrativa del Gran Bilbao, en Diciembre destinada al tráfico de mercancías cuya de 1980, no se tradujo en la actualización actuación se asociaba a la racionalización del inmediata del planeamiento a escala municipal trazado ferroviario y la creación de un nuevo y la sustitución del Plan Comarcal de 1963 se núcleo residencial y terciario-comercial; y d) retrasó considerablemente3. las zonas mineras abandonadas de Miribilla En el municipio de Bilbao este impasse se y el Morro, con una extensión superior a 90 prolongó hasta mediados de 1985 cuando, Ha que se destinaban a usos residenciales finalmente, el Ayuntamiento creó la Oficina La reconversión de Abandoibarra y Municipal del Plan y puso en marcha la Zorrozaurre ocupaba un lugar estratégico redacción del Plan General. Después de un dentro de los objetivos de regeneración largo periodo de inmovilismo, la presentación urbana en la medida que su aprovechamiento del Avance del Plan General de Ordenación urbanístico se asociaba a la creación de zonas Urbana de Bilbao (PGOU), en Mayo de 1989, terciarias muy cualificadas con capacidad marcó un punto de inflexión en la política para acoger actividades específicas de las urbanística y en las estrategias de funciones de capitalidad y constituirse en los revitalización urbana al definir ésta como eje centros direccionales y de servicios del ámbito central de las propuestas del Plan. Así, el regional. Estas operaciones singulares eran, Avance partía del reconocimiento del proceso por tanto, fundamentales para la creación de de declive urbano y pérdida de centralidad de las condiciones físicas necesarias para la ciudad y definía como objetivo fundamental facilitar la transformación de Bilbao en una frenar este proceso y convertir Bilbao en el ciudad de servicios. El aprovechamiento de centro dinamizador, financiero y terciario del las oportunidades urbanísticas de estos eje Atlántico (AB, 1989:19). Para ello, el espacios significativos se convertía así en el Avance planteaba una serie de propuestas instrumento clave de la regeneración urbana con el doble objetivo de mejorar el entorno al vincular su recuperación física con la físico y reforzar la capacidad de Bilbao para creación de espacios para la localización de ejercer funciones de capitalidad regional. nuevos usos dinamizadores y actividades Las propuestas del Avance se concretaban relacionadas con un nuevo modelo urbano. en intervenciones sobre un conjunto de En resumen, el aprovechamiento de las «vacíos» urbanos dejados atrás por el cese o oportunidades residenciales y terciarias de

3 A mediados de 1990, sólo 46 de los 109 municipios de Comarcal de 1963 seguía vigente hasta la aprobación provisional Bizkaia habían aprobado normas subsidiarias o planes del Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao generales (ref. ESTEBAN, 2000). En Bilbao, el Plan en 1992.

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vacíos urbanos o espacios obsoletos encargaron, en 1992, la realización de los conformaban el núcleo del Avance del Plan trabajos previos para la redacción de una que, aunque mantenía la estructura formal Directriz de planeamiento a escala de propuesta global para la ciudad, constituía metropolitana, el Plan Territorial Parcial del de hecho poco mas que un marco general en Bilbao Metropolitano (PTP) cuyo avance se el que insertar algunas grandes operaciones presentó en Noviembre de 1994 bajo el título fragmentadas y polarizadas en los bordes de «Bilbao Metropolitano. La propuesta» la zona centro de la ciudad con una notoria (DUVMA, 1994). El Avance del PTP proponía falta de atención a los barrios ajenos, en su un esquema de intervención partiendo de la mayoría, a las iniciativas dinamizadoras y de eliminación de instalaciones industriales, regeneración urbana. En este sentido, la portuarias y ferroviarias obsoletas y de propuesta del PGOU refleja las tendencias infravivienda a lo largo de las márgenes de la urbanísticas dominantes de finales de los 80, Ría permitiendo liberar esos suelos para el un urbanismo remedial, basado en desarrollo de nuevas áreas productivas y intervenciones parciales y fragmentadas que residenciales (DUVMA, 1994). Con una ha abandonado toda pretensión de previsión propuesta de localización básicamente para global (CALVO, 1990; TERÁN, 1996) actividades terciarias y de ocio, la La presentación del Avance del PGOU de recuperación de estas áreas degradadas Bilbao coincidió con la puesta en marcha de un pasaba a ser vista como una oportunidad esquema de ordenación a escala metropolitana histórica para materializar el potencial de que da sus primeros pasos en 1989 de la mano terciarización de la economía metropolitana y de una «reflexión propositiva»4 sobre el área regional y relanzar un nuevo proceso de metropolitana de Bilbao. Esta propuesta crecimiento urbano exactamente en las presentaba un enfoque urbanístico y territorial mismas localizaciones que lideraron la de la regeneración urbana destacando la dinámica de la industrialización (LEIRA & necesidad de la reconversión física, espacial, QUERO, 1992). En este esquema, la como condición imprescindible —aunque no infraestructura viaria cumplía una función suficiente— para la regeneración económica de destacada en la estructuración y organización Bilbao y su transformación en una metrópoli de la edificación de las áreas de oportunidad, post-industrial regional. Esta reconversión especialmente su pieza fundamental, el Eje espacial se apoyaba singularmente en el Metropolitano, un gran vial recto y urbano aprovechamiento de las oportunidades creadas considerado el elemento catalizador de la por los terrenos «liberados» por el cierre de reurbanización y transformación global a lo empresas y la reorganización productiva en las largo de la Ría. La financiación de este márgenes de la ría, que se consideraban «Proyecto Estratégico» para la Ría, con un idóneos para llevar a cabo una serie de coste estimado en torno a los 430 millones de «grandes operaciones urbanas». Estos terrenos euros, se llevaría a cabo mediante inversiones se localizaban en 7 «áreas de oportunidad»5 en públicas, fondos Europeos y las plusvalías los márgenes de la Ría en una superficie generadas por la venta de los suelos estimada en torno a las 600 ha. La reurbanizados. La gestión se encomendaba a reconversión espacial del «chasis urbano» Bilbao Ría 2000 que ya había comenzado a serviría de soporte físico sobre el que impulsar actuar en dos de las 7 «áreas de oportunidad»: la regeneración de la estructura productiva, Ametzola y Abandoibarra. convirtiendo la renovación física en un Después de un largo periodo de «objetivo económico de primer orden» (LEIRA & elaboración de diversos estudios QUERO, 1992). preliminares, anteproyectos y avances, la Sobre la base de esta propuesta, el Diputación presentó oficialmente, en 1997, el Gobierno Vasco y la Diputación de Bizkaia Avance definitivo del Plan Territorial Parcial

4 Esta reflexión aparecía en el informe «Bilbao, un territorio la ría del Udondo y la ría de Asua. Otras posibles áreas de metropolitano» dirigido por los urbanistas Leira y Quero en 1989 oportunidad incluían los bordes fluviales de Sestao, (ref. LEIRA & QUERO, 1992). Portugalete y Santurtzi, renovaciones urbanas en la margen 5 Las áreas de oportunidad identificadas eran, por izquierda, borde este de Barakaldo, Reorganización del valle orden: Abandoibarra, San Mamés-Olabeaga, Zorrozaurre, (las de Trapaga, cabeceras del Txori-herri y la Avanzada, 3 en el municipio de Bilbao), desembocadura del Kadagua, Ametzola-Miribilla-Sur, y el borde de Bolueta (recogido en borde de la ría de Barakaldo, La Naval, la vega de Lamiako, LEIRA & QUERO, 1992).

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del Bilbao Metropolitano redactado por el sector público y privado, y acción social. Una mismo equipo y con los planteamientos vez identificados los ámbitos de actuación, se apuntados en los documentos de 1992 y de procedió a un análisis de las condiciones 1994. Sin embargo, a finales de 1999, la falta internas y externas de cada uno de ellos de consenso forzó la retirada del Avance para, en la siguiente fase, fijar las metas, encargándose una nueva alternativa. La falta objetivos y estrategias correspondientes. de acuerdos entre las instituciones con Finalmente, en una cuarta fase se concretaba competencias en el área metropolitana y las un plan de acción y su implementación dificultades de gestión económica y (MARTÍNEZ, 1995). El Plan proyectaba una financiación mantienen hasta hoy la visión global e integrada de los problemas y incertidumbre en torno al PTP. de las acciones a desarrollar en distintos ámbitos y de forma coordinada por parte de los diferentes agentes sociales y económicos 3.2. La planificación estratégica implicados. De este modo, el Plan Estratégico metropolitana aportaba un modelo de intervención basado en una estrategia activa, integradora y Una de las primeras iniciativas que cooperativa a escala metropolitana (Esteban, abordó el declive del área metropolitana de 2000). Bilbao fue el proceso de reflexión estratégica Para instrumentar y dar continuidad al a largo plazo sobre el futuro del País Vasco proceso de planeamiento estratégico, se creó, que, bajo el nombre de «Perspectivas 2005», en 1991, Bilbao Metrópoli-30, una asociación puso en marcha el Gobierno Vasco a finales en la que participan representantes de las de 1988. Uno de los ejes principales de esa instituciones y entidades públicas junto a reflexión abordaba la «Revitalización representantes del sector privado6. El económica del Bilbao Metropolitano». El cometido formal de esta asociación se centra diagnóstico preliminar que se presentó al en la realización de estudios, debates y de debate era contundente y asimilaba los actividades de promoción, Metropoli-30 pero, problemas de declive industrial y urbano de en la práctica, Metropoli-30 cumple un papel Bilbao a los de otras ciudades europeas y importante en la formulación y proyección de norteamericanas de antigua industrialización una visión de futuro para el área (ATIENZA, 1991). Las conclusiones de los metropolitana siendo, en buena medida, debates recogían una serie de propuestas responsable de la nueva «imagen de marca» para impulsar la revitalización económica de de Bilbao como ciudad competitiva, moderna, la metrópoli. Entre estas, destacaba la abierta, creativa, social y cultural (MARTÍNEZ, necesidad de incorporar nuevos instrumentos 1993). de intervención territorial, en particular la Diez años después de que se pusiera en planificación estratégica, con el fin de «fijar marcha el proceso de planificación un conjunto coherente de objetivos a corto y estratégica, en Abril del 2001, Metrópoli-30 medio plazo» que permitiera gestionar las presentó «Bilbao 2010. La Estrategia», acciones a desarrollar en un marco de producto de una nueva reflexión estratégica consenso, coordinación entre las instituciones que pretende sentar las bases para una públicas y colaboración con la iniciativa nueva etapa del ciclo de revitalización privada (DEP, 1989). El resultado de este iniciado en 1990. Concluida con éxito la etapa proceso fue la presentación, tres años anterior y habiendo logrado situar a Bilbao después, del Plan Estratégico para la «entre las ciudades europeas más modernas y Revitalización del Bilbao Metropolitano. vanguardistas del momento», la Estrategia La estrategia de revitalización propuesta 2010 plantea como objetivo estratégico por el Plan Estratégico se articulaba en torno aprovechar la dinámica positiva y a ocho «temas críticos» que reflejaban rentabilizar los logros urbanísticos, sociales y debilidades y potencialidades del área medioambientales para en los próximos años metropolitana: inversión en recursos (2000-2010) convertir Bilbao en —nada mas humanos, desarrollo de servicios avanzados, y nada menos— una «ciudad global» (M-30, movilidad y accesibilidad, regeneración urbana, regeneración medioambiental, 6 En el año 2001, el número de organizaciones centralidad cultural, gestión coordinada del representadas en Bilbao Metropoli-30 era 133 (BM-30, 2001)

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2001). Las claves de la Estrategia 2010 son: los 80 (MOPU, 1990). Estas operaciones un liderazgo activo y comprometido, las incluían diversos tipos de actuaciones, desde personas y sus valores, el conocimiento y la la realización o remodelación de grandes innovación, el networking y el desarrollo de infraestructuras de transporte en la ciudad redes de ciudades. (puertos, aeropuertos, ferrocarriles o vías La contribución de la planificación urbanas), desarrollo de grandes estratégica al proceso de revitalización equipamientos, operaciones de promoción de metropolitana en Bilbao ha sido importante suelo para actividades económicas, en la medida que ha contribuido a crear un actuaciones inmobiliarias de explotación marco integrado de reflexión y de definición comercial, grandes eventos internacionales, de actuaciones a escala metropolitana así operaciones de remodelación interna o como a generar una dinámica de colaboración nuevos ensanches de la ciudad (ARIAS, 2001). y cooperación entre diferentes agentes Las operaciones urbanas de Barcelona y institucionales y privados. Sin embargo, a Sevilla del año 92 y Madrid son el ejemplo pesar de estas aportaciones críticas, el paradigmático de este nuevo modelo de planeamiento estratégico no se ha intervención. consolidado como un instrumento efectivo En Bilbao, este nuevo modelo de para orientar y apoyar la política urbana en intervención dirigido por grandes proyectos Bilbao. La falta de competencias claras y de urbanos se inicia con el desarrollo de una vinculación orgánica de las instituciones actuaciones relacionadas con las impulsoras y la escasa implicación infraestructuras del transporte: la institucional y política con el proceso construcción del metro y la remodelación del estratégico han limitado considerablemente ferrocarril de cercanías, la expansión del la capacidad del Plan de ejercer un papel puerto y las operaciones conectadas de motor y articulador de decisiones e reforma ferroviaria, y la nueva terminal del iniciativas. aeropuerto. Estos proyectos se completaban con importantes inversiones en otras infraestructuras, en particular el plan 3.3. Los grandes proyectos de integral de saneamiento de la Ría y el Museo infraestructuras como soporte de la Guggenheim. nueva política urbana El inicio de las obras del metro en 1989, simboliza como pocas actuaciones el giro en El tercer puntal de las estrategias para la la orientación urbanística en Bilbao. Tras regeneración urbana de Bilbao son los quince años de debates, la construcción de grandes proyectos de transporte e esta infraestructura, suponía dotar a la infraestructuras que se ponen en marcha a ciudad mucho más que de un nuevo modo de finales de los 80. Estos proyectos cumplen un transporte; reflejaba el nuevo dinamismo de papel fundamental en la regeneración la actuación pública urbana que se extendía urbana en la medida que permiten el a la imagen de la ciudad sostenida por el desarrollo de importantes operaciones de fuerte contenido estético del diseño de reurbanización a lo largo de la Ría. Pero Norman Foster. La inauguración de la línea además, estos proyectos son la avanzadilla de 1, seis años después y tras una inversión de un nuevo modelo de intervención de la ciudad casi 500 millones de euros —financiada al que se apoya en grandes operaciones urbanas cincuenta por ciento entre el Gobierno Vasco y en las que el aprovechamiento y puesta en y la Diputación de Bizkaia— se convirtió en valor de oportunidades urbanísticas se un hito del cambio de rumbo. Las obras de la constituye en el instrumento impulsor de la línea 2, en la margen izquierda, comenzaron transformación física y funcional urbana. Las dos años más tarde, con un coste estimado en grandes operaciones urbanas de reconversión torno a los 240 millones de euros. de vacíos urbanos, espacios industriales Las obras del metro coincidieron con los degradados o remodelación de antiguas zonas planes para la ampliación del Puerto de portuarias y ferroviarias ya se habían Bilbao, una operación impulsada por el convertido en un instrumento destacado del Gobierno Vasco y la Autoridad Portuaria en urbanismo en otras ciudades del estado el marco del Pacto sobre Infraestructuras español en la segunda mitad de la década de firmado entre las administraciones vasca y

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central en febrero de 1989. Esta operación El Plan Integral de Saneamiento de la Ría suponía tanto la ampliación de la superficie y el Museo Guggenheim de Bilbao portuaria exterior como una importante representan otras dos actuaciones ejemplares remodelación de las infraestructuras del nuevo modelo de intervención urbana. El ferroviarias y de carreteras necesarias para primero, es una propuesta de mediados de los dar salida a las mercancías. Las obras de 80 con un horizonte previsto inicialmente a 11 ampliación del puerto comenzaron en 1993 años, ampliado posteriormente a 15, y una concluyendo la primera fase seis años inversión de más de 480 millones de euros, después con una inversión de 210,4 millones considerado fundamental para la de euros. La segunda fase, con un coste regeneración del área metropolitana. La estimado de 390,7 millones de euros se centralidad de la Ría como eje articulador de prolongará hasta el año 2005. la dinámica metropolitana y su recuperación La importancia urbanística de la para usos urbanos no ha hecho sino aumentar ampliación del puerto estribaba en el hecho el contenido estratégico de este Plan, pese a de que la expansión de la superficie exterior los retrasos y las importantes limitaciones en permitía el desmantelamiento de las términos medioambientales que conlleva. instalaciones portuarias interiores y la cesión Finalmente, la regeneración dirigida por de estos suelos a los municipios para su proyectos alcanza su máxima expresión en la reconversión para usos urbanos. En Bilbao, operación emblemática por excelencia de esto suponía la liberación, entre otros, de los principios de los 90: la localización de una muelles de Uribitarte y el traslado de la sede del Museo Guggenheim en Bilbao, estación TECO de mercancías que se concretamente en Abandoibarra. Las asentaba en la misma zona lo que permitía negociaciones para la construcción del Museo poner en marcha una de las operaciones se iniciaron en el más absoluto secreto a singulares definidas en el Plan General: la mediados de 1991 entre el Gobierno Vasco, la remodelación de Abandoibarra. El desarrollo Diputación de Bizkaia y la Fundación de esta operación exigía, además, eliminar Guggenheim de Nueva York. La convergencia las vías con servicio de cercanías de la de intereses entre la Fundación neoyorquina, margen izquierda izquierda que atravesaban en plena campaña de expansión internacional Abandoibarra desde Olaveaga hasta , y valorización de la marca Guggenheim, y las separandola del Ensanche. La solución administraciones vascas, a la búsqueda de un consistió en desviar la línea de cercanías emblema capaz de transformar sino la base desde Olaveaga por la Variante Sur, de especialización productiva urbana al ampliando y cubriendo la trinchera menos la imagen de ciudad industrial en ferroviaria hasta Ametzola una zona ocupada decadencia de Bilbao, facilitó el acuerdo por tres estaciones ferroviarias de respaldado por la autonomía fiscal de las mercancías y áreas de logística donde el administraciones vascas que garantizaron la cubrimiento hacía, a su vez, posible su financiación del cien por cien del coste de la reurbanización para usos residenciales. operación, alrededor de 144 millones de euros. La remodelación del Aeropuerto de Bilbao La recién descubierta importancia de la formaba parte también de las operaciones política cultural como instrumento para la concertadas entre las administraciones vasca regeneración urbana (ver BIANCHINI & y central en el Pacto de Infraestructuras de PARKINSON 1993; KEARNS & PHILO, 1993; 1989. Después de numerosos retrasos y para el caso de Bilbao ver GÓMEZ, 1998), reajustes en el proyecto original, las obras contribuyó decisivamente a respaldar esta para la ampliación del aeropuerto iniciativa. comenzaron a finales de 1995 con la Sea como fuere, en diciembre de ese construcción de la nueva terminal de mismo año, la firma del convenio para la pasajeros, diseño de Santiago Calatrava. La creación de una sede el Museo Guggenheim terminal cuyo coste alcanzó los 60,1 millones en Bilbao fue seguida de la aprobación por de euros se inauguró en noviembre del 2000, parte del Ayuntamiento y la cesión del suelo reforzando no sólo la accesibilidad y las para su construcción en Abandoibarra. La comunicaciones externas sino la imagen de construcción del Museo se inició en octubre Bilbao como una ciudad en pleno de 1993, unos meses después de que la «renacimiento» urbano. propuesta presentada por Cesar Pelli y

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Asociados hubiera sido seleccionada en un medios fundamentales para garantizar el éxito II Concurso Internacional de Ideas para la de las operaciones. La complejidad de las ordenación de Abandoibarra. La oportunidad operaciones urbanas, la escala de intervención, del diseño de Gehry dio alas a un proyecto la interdependencia de niveles institucionales, sumamente arriesgado cuyo éxito, tras su el elevado coste de la financiación, el carácter inauguración en octubre de 1997, sigue integrado de las operaciones, etc., exigen la sorprendido a no pocos. La localización del búsqueda de nuevos esquemas de gestión Museo en Abandoibarra, reforzada por la urbana que faciliten la coordinación entre localización del Palacio de Congresos y de la diferentes agentes sectoriales públicos y Música Euskalduna, inaugurado año y medio privados, el aprovechamiento de sinergias y después, reforzó el carácter emblemático, una mayor eficacia y eficiencia en la único y, seguramente, irrepetible de intervención (BORJA & CASTELLS, 1997). La Abandoibarra como área singular de nueva «ventaja colaborativa» adquiere un pleno centralidad de la ciudad. Significativamente, sentido estratégico en la gestión de los ambas infraestructuras contribuyeron grandes proyectos urbanos. Las dinámicas de decisivamente a la revalorización del enclave colaboración y de búsqueda de consensos son, garantizando, así, la viabilidad financiera de por tanto, un elemento definitorio de las la operación de Abandoibarra. grandes operaciones urbanas; el urbanismo En resumen, la década de los 90 se inicia de los grandes proyectos es también el con un importante número de actuaciones en urbanismo de la concertación. marcha que forman la base de un nuevo En Bilbao, como en otras ciudades del modelo de intervención en la ciudad. En estado español, la concertación urbanística se Bilbao, este modelo de urbanismo de proyectos ha vinculado, desde mediados de la década de se articula especialmente con el aprovechamiento los 80, a grandes proyectos urbanísticos y de las oportunidades urbanísticas generadas operaciones integradas de transporte, por el desmantelamiento de la (gran) industria y urbanismo y medio ambiente urbano (ARIAS, la reforma de las infraestructuras portuaria 1999; MOPT, 1993). La búsqueda del y ferroviaria para lanzar un proceso de consenso para el desarrollo de grandes regeneración urbana a escala metropolitana. proyectos urbanos se apoyó, inicialmente, en Bilbao sigue, de este modo, la estela de numerosas el Acuerdo Interinstitucional en materia de ciudades europeas y norteamericanas que infraestructuras entre las administraciones convirtieron los grandes proyectos urbanos central y vasca del año 89 en el que se en el instrumento paradigmático del contemplaban iniciativas como la ampliación urbanismo al servicio de la regeneración. del puerto o la remodelación de la terminal del aeropuerto. Posteriormente, tras las actuaciones estratégicas de Sevilla, 4. LA INSTRUMENTACIÓN DE LAS Barcelona y Madrid en torno a los eventos ESTRATEGIAS PARA LA internacionales del año 92 (Exposición REGENERACIÓN URBANA: Universal, Olimpiadas y Capital Cultural URBANISMO CONCERTADO Y Europea, respectivamente), el Ministerio de GESTIÓN EMPRESARIAL Obras Públicas y Transportes y Medio Ambiente (MOPTMA) impulsó una nueva La reorientación de la intervención urbana política de ciudades a partir de operaciones hacia un modelo liderado por grandes concertadas de transporte, urbanismo y proyectos estratégicos ha ido acompañada de medio ambiente entre la administración cambios importantes en la instrumentación central y las administraciones autonómicas y de la intervención pública en la ciudad que se locales (MOPT, 1993). La Dirección General manifiestan en el desarrollo de nuevos modos de Ciudades del MOPTMA intentaba de este de gobernanza urbana (NEWMAN & modo extender la lógica de grandes THORNLEY, 1996; HEALEY, 1997). El ascenso operaciones urbanas, aplicada con éxito en de las intervenciones focalizadas y Sevilla y Barcelona, a otras ciudades del fragmentarias de los grandes proyectos estado. Bilbao aparecía como una de las urbanos ha subrayado la importancia de la candidatas para realizar las primeras concertación entre las administraciones operaciones concertadas aunque en los años públicas y la cooperación público-privada como siguientes, las actuaciones estratégicas

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concertadas se pusieron en marcha en En la situación de austeridad diversas ciudades (ARIAS, 1999). presupuestaria impuesta tras la finalización Dentro de este esquema de actuaciones de los grandes eventos del 92, el esquema de estratégicas concertadas, la recuperación del desarrollo de las actuaciones estratégicas área metropolitana de Bilbao se planteaba concertadas se basó en la autofinanciación. como una «operación de Estado»; la grave La gestión de las operaciones urbanas debía problemática de declive industrial y minimizar las aportaciones de capital público funcional urbano junto a la gran cantidad de con cargo a los presupuestos ordinarios, para suelo ocupado por instalaciones industriales lo que se buscaban fórmulas de financiación y de transporte obsoletas —una proporción extra-presupuestaria. El compromiso importante del cual era titular el gobierno financiero del gobierno central se limitaba a central a través de sus empresas públicas— y la cesión de los terrenos de las empresas la posición estratégica de Bilbao como centro estatales en la ciudad —capital social de la articulador del espacio regional Atlántico, empresa— y las plusvalías que éstos justificaban este estatus y la elección de pudieran generar en el mercado inmobiliario. Bilbao como relevo a Sevilla y Barcelona en La renuncia a las plusvalías por parte de la la nueva política de ciudades del MOPTMA. Autoridad Portuaria se compensaba con las En el marco de esta nueva política de nuevas instalaciones habilitadas con la ciudades, en noviembre de 1991, las ampliación del Puerto; en el caso de las administraciones vasca y central llegaron a empresas ferroviarias, los terrenos cedidos un acuerdo en materia de infraestructuras por FEVE y RENFE a Ría 2000 se que incluía la creación de un consorcio para intercambiaban por los trabajos realizados en el desarrollo de actuaciones urbanas en el infraestructuras ferroviarias. El esquema de área metropolitana de Bilbao. Este acuerdo financiación partía, por tanto, de la cesión de se concretó en un Convenio MOPTMA- algunos terrenos de empresas estatales Administraciones vascas casi un año después (industriales o infraestructuras) que el y seguidamente a la constitución de la Ayuntamiento procedía a recalificar para sociedad anónima Bilbao Ría 2000, S.A. en nuevos usos urbanos permitiendo, tras las noviembre de 1992 (OTAOLA, 1994). inversiones necesarias para la El objetivo de Bilbao Ría 2000 consiste en reurbanización, la revalorización de las impulsar de forma concertada el desarrollo parcelas y la generación de plusvalías con su de actuaciones en el área metropolitana con venta; estos beneficios financiaban las obras un horizonte a corto plazo pero sin la prisa de reurbanización y la provisión de las que caracterizaron a Barcelona y Sevilla. La infraestructuras necesarias. El imperativo de forma jurídica de sociedad anónima se adoptó la autosuficiencia financiera obligaba a una con el fin de agilizar la toma de decisiones, a lógica de equilibrio financiero en la que la pesar de que los socios son en su totalidad viabilidad de las operaciones se garantizaba instituciones públicas: 50% Administración mediante la imputación de costos de Central y 50% Administraciones Vascas. urbanización y de reposición de Bilbao Ría 2000 se constituyó con el patrimonio infraestructuras a los precios de venta del de suelo que aportaron cada uno de los socios suelo. Las diferencias en los tiempos entre (INI, RENFE, FEVE, SEPES y Autoridad gastos e ingresos se solventaría con recurso a Portuaria) como capital social. La función crédito. básica de Ría 2000 era gestionar los terrenos Las actuaciones iniciales de Bilbao Ría que las empresas estatales poseían en el área 2000 se definieron en torno a dos actuaciones metropolitana desarrollando labores de singulares en el municipio de Bilbao que se coordinación entre las instituciones partir de contemplaban en el Plan General: dos cometidos principales: planificar, Abandoibarra y Ametzola. La localización definiendo propuestas de actuación central de Abandoibarra y el hecho de que la concertadas y ejecutar, poniendo en marcha mayor parte del suelo (casi un 95%) las operaciones estratégicas concretas perteneciese a empresas y entidades públicas definidas. Estas funciones suponían que Ría (RENFE, INI, Autoridad Portuaria y 2000 debía seleccionar proyectos existentes y Ayuntamiento de Bilbao) fueron factores presentar propuestas concretas, decisivos para la elección de este área como estableciendo prioridades de actuación. punto de arranque para la intervención de

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Ría 2000. La reconversión de este antiguo tradicionales son aún la referencia legal, las enclave portuario-industrial (35 ha) en el nuevas dinámicas de aplicación, ejecución y nuevo centro direccional de la ciudad la gestión han ido reduciendo su importancia convertía en el proyecto emblemático por como mecanismos de ordenación. La acción excelencia. Esta operación se vinculaba a la de Ría 2000 ha ido, de este modo, construcción de la Variante Sur, mencionada desplazando gradualmente los anteriormente, consistente en la departamentos de planeamiento reordenación del sistema ferroviario de tradicionales a un segundo plano mediante la viajeros y mercancías suprimiendo el tramo asunción de una cada vez mayor número de Olabeaga-La Naja que atravesaba poderes relacionados con la revitalización Abandoibarra separándolo del Ensanche urbana, incluyendo la gestión de las desviando la línea de cercanías por la operaciones y proyectos más emblemáticos de Variante Sur ampliando y cubriendo la la ciudad y del área metropolitana. trinchera ferroviaria hasta Ametzola. Esta Por otra parte, el estatus de Ría 2000 operación hacía posible el cubrimiento de la como sociedad de gestión privada plantea playa de vías de tres estaciones de interrogantes urgentes sobre el peso relativo mercancías y áreas logísticas en Ametzola de los objetivos de viabilidad financiera y (11 ha), permitiendo su reurbanización para rentabilidad de las actuaciones, propios de usos residenciales. Posteriormente, la una empresa que esta obligada a mantener el actuación de Ría 2000 se amplio a Barakaldo equilibrio financiero y la autofinanciación, y en el borde del rio Galindo en los terrenos de los objetivos estratégicos y sociales de las Altos Hornos de Vizcaya que habían pasado a actuaciones de Ría 2000: la regeneración, la la Diputación de Bizkaia por deudas fiscales. mejora de la calidad de vida, etc., que no Esta operación de recuperación de un área de responden a esos criterios. Las exigencias de 50 ha para usos productivos, residenciales y la autofinanciación pueden además de ocio, se vinculó a una actuación URBAN condicionar drásticamente la capacidad de de regeneración del barrio anexo. En el año esta estructura para llevar a cabo otras 2000, la sociedad a extendido su ámbito de iniciativas de regeneración en áreas intervención a , donde degradadas o en proyectos donde la participa en la financiación de algunas rentabilidad financiera no se garantiza. Este actuaciones urbanísticas en el plan de tipo de restricciones presupuestarias pueden regeneración integral. desembocar en la marginación de otro tipo de El desarrollo de la operación proyectos que no estén localizados en áreas Abandoibarra-Variante Sur-Ametzola centrales o cuyo potencial comercial sea inaugura una nueva etapa en la gestión del menor. En este sentido, la legitimación social urbanismo en Bilbao y el área metropolitana y política de este urbanismo empresarial, en a partir de actuaciones coordinadas, aras de una mayor eficiencia técnica, es integradas y focalizadas dirigidas a mejorar puesta en cuestión. la flexibilidad y eficiencia de la intervención. El traspaso de poderes de planificación y ejecución a Ría 2000 desplaza a las 5. ABANDOIBARRA: LA estructuras tradicionales fuera del núcleo REGENERACIÓN URBANA duro de la gestión de las actuaciones DIRIGIDA POR PROYECTOS estratégicas, lo que no está exento de conflictos y polémicas. Por una parte, a pesar En Bilbao, la estrategia de regeneración del estatus de empresa privada de capital urbana dirigida por proyectos, encuentra su público y el cometido básicamente ejecutivo, máxima expresión en Abandoibarra, un Ría 2000 actúa, de hecho, como una agencia antiguo enclave industrial y portuario de pública con una importante capacidad de 35 ha a lo largo de la ribera izquierda de la determinación de funciones de planeamiento Ría y en el corazón residencial y terciario de en la medida que adopta decisiones sobre la ciudad. Separada del Ensanche por el prioridades de intervención, disposición de trazado ferroviario de la margen izquierda y suelo y otras propiedades y gestión de fondos un desnivel de casi 10 metros, el públicos para el desarrollo de iniciativas. Y, mantenimiento de las funciones productivas aunque los instrumentos reguladores contribuyó a reforzar el carácter segregado y

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residual de Abandoibarra. La crisis Abandoibarra haciendo hincapié en el perfil industrial y el traslado de la actividad de centro direccional y en la orientación portuaria hacia el puerto exterior provocaron estratégica de la propuesta. el declive físico y funcional de la zona que Desde su presentación en el Avance del alcanzó su cenit con el cierre de los astilleros Plan, la propuesta urbanística para de Euskalduna a finales de la década de los Abandoibarra ha seguido un largo y complejo 80. Sin embargo, la localización privilegiada proceso de elaboración y reformulación que se de este enclave en el área central de la inició con la convocatoria de un Concurso de ciudad favoreció que, con el cambio de Ideas, a mediados de 1992, prolongándose coyuntura, el declive de la zona se hasta Abril de 1999, fecha en que el reinterpretara como una oportunidad única Ayuntamiento dio la aprobación definitiva al de eliminar los usos y funciones obsoletos y Plan Especial de Reforma Interior (PERI) de convertir Abandoibarra en lanzadera de un Abandoibarra. En el camino, el proyecto nuevo modelo urbano post-industrial. El original del arquitecto argentino Cesar Pelli, derribo, en 1992, de las instalaciones de los seleccionado en un Concurso de Ideas astilleros marca el punto de inflexión e inicia restringido, ha sido reformado en diversas el proceso de transformación de ocasiones para acomodar diferentes demandas Abandoibarra en un área de nueva y cambios en las prioridades políticas y en la centralidad urbana, metropolitana y, coyuntura económica e inmobiliaria. potencialmente, regional. Siguiendo las directrices del Plan General, la propuesta de Pelli concebía Abandoibarra como una prolongación del Ensanche hacia la 5.1. Abandoibarra: ¿el nuevo centro Ría fijando su carácter de área central direccional metropolitano? urbana con un fuerte contenido funcional y emblemático siguiendo una ordenación El proceso de regeneración urbanística de estándar del área en la línea de los célebres Abandoibarra arranca con la presentación, «waterfront» desarrollados anteriormente por en Mayo de 1989, del Avance del Plan numerosas ciudades en el área atlántica. General de Ordenación Urbana de Bilbao. El Esta primera propuesta fue parcialmente Avance definía Abandoibarra como uno de los modificada por el propio Pelli, a petición del espacios significativos de mayor Ayuntamiento, para incluir entre otros potencialidad urbana y le asignaba un papel cambios la subdivisión de la torre única estratégico al proponer su transformación en destinada a oficinas en dos o más torres para un centro terciario de carácter direccional, un evitar los riesgos de concentrar una oferta núcleo «concentrado» de oficinas y negocios elevada en una sola operación inmobiliaria. en el que se integran un conjunto de servicios Posteriormente el proyecto fue objeto de complementarios comerciales y de sucesivas reformas que se concretaron en la actividades ligadas al ocio. La propuesta elaboración y aprobación de un primer Plan anulaba la calificación industrial de Especial de Reforma Interior Interior (PERI) Abandoibarra pero mantenía su orientación a mediados de 1995. Este PERI recogía eminentemente productiva proyectándola cambios importantes en la orientación como un área central de negocios (CBD). En terciaria y estratégica de Abandoibarra como este espacio se integrarían, además, una consecuencia, precisamente, de la serie de equipamientos emblemáticos incertidumbre sobre la capacidad del —originalmente un museo de la ciencia y la mercado inmobiliario para absorber el tecnología y un palacio de congresos— y de volumen de oferta terciaria previsto. El infraestructuras comerciales, hoteleras y de resultado fue un aumento significativo del ocio dando lugar a un centro de actividad de peso del espacio residencial y comercial ámbito regional. Significativamente, la frente al de oficinas que ofrecía menos propuesta del Avance excluía, de forma garantías de rentabilizar la venta del suelo y explícita, los usos residenciales en así viabilizar financieramente la operación7.

7 En el PERI de 1995, el valor de venta del suelo de oficinas (72.450 m2) y comerciales (28.000 m2) casi doblaba la superficie se estimaba en algo menos de un tercio (41.350 pta/m2) del valor definida para usos de oficinas (57.290 m2) (ver Bilbao Ría 2000 del suelo para usos residenciales libres (130.000 pta/m2). En (1998) Informe de Gestión). conjunto, la superficie asignada por el PERI a usos residenciales

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Con este giro, los criterios de viabilidad a proyecto y redactar un Master Plan corto plazo se imponían sobre los alternativo adaptándolo al nuevo contexto planteamientos estratégicos de medio socioeconómico e inmobiliario. plazo de transformar Abandoibarra La nueva propuesta de ordenación en un centro terciario direccional a escala presentada por Pelli a mediados de 1998 regional. reajustaba el proyecto aumentando la El nuevo diseño de Abandoibarra no superficie de espacios libres, concentrando consiguió, sin embargo, aglutinar el el área de terciario en una única torre consenso político necesario y fue además emblemática, adjudicada íntegramente a la ampliamente contestado desde diferentes Diputación de Bizkaia, y dos bloques sectores sociales. Mientras las asociaciones pequeños e incorporando los usos de comerciantes reaccionaban ante la residenciales en cuatro bloques de viviendas creación de un macrocentro comercial en la y un hotel de lujo así como los zona, las asociaciones de vecinos de Abando equipamientos docentes de la Universidad y se movilizaban en contra de lo que del País Vasco y de la Universidad de consideraban una muralla urbanística y Deusto. Así mismo, se modificaba reclamaban más áreas libres y de considerablemente el diseño del centro esparcimiento, una postura respaldada por comercial y de la infraestructura viaria el Colegio de Arquitectos Vasco-Navarro. En incorporando el tranvía. En total, el nuevo marzo de 1997, pocas semanas despues de esquema proyectaba una edificabilidad total iniciarse las obras para la recuperación de 211.000 m2 con una superficie en torno a urbanística de Abandoibarra, el Colegio de los 74.000 m2, destinada a oficinas, Arquitectos presentó una alternativa a la 700 viviendas 25.000 m2 destinados a ordenación de Abandoibarra en la que se usos comerciales así como 30.000 m2 de planteaba una reducción importante de las infraestructuras culturales y universitarias alturas del centro comercial y de las y alrededor de 170.000 m2 de áreas libres y viviendas manteniendo un eje visual claro zonas verdes. Esta propuesta fue aprobada entre el Museo Guggenheim y el Palacio de por el Ayuntamiento de Bilbao en abril de Congresos. Aunque esta propuesta no tuvo 1999, seis años después de que la primera ninguna aceptación por parte de las propuesta de ordenación de Pelli ganara el instituciones implicadas, las reacciones concurso de ideas y después de casi cuatro contribuyeron a agravar la situación de años de cambios de planes y proyectos incertidumbre e indefinición de sin concreción. Para entonces, los dos Abandoibarra y las dudas sobre la equipamientos emblemáticos de la zona, viabilidad de los proyectos. En un contexto el Museo Guggenheim y el Palacio de marcado por la falta de consenso y la Congresos ya estaban en funcionamiento, polémica, el Ayuntamiento decidió el centro comercial adjudicado y se habían finalmente desechar el PERI aprobado y sacado a la venta las primeras parcelas encargó de nuevo a Pelli retomar el para viviendas.

CRONOLOGÍA DE ABANDOIBARRA 1989 Mayo Cierre de los astilleros de Euskalduna Avance del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) que plantea una transformación total para la zona de Abandoibarra 1991 Mayo Se crea la Asociación Bilbao Metrópoli 30 Julio Concurso de Ideas para la sede de un Museo Guggenheim en Bilbao Diciembre Firma del Convenio entre la Fundación Guggenheim de NY y el Gobierno Vasco para establecer una sede del Museo Guggenheim en Bilbao. El Ayuntamiento de Bilbao aprueba y cede los terrenos para la localización del Museo Guggenheim en Abandoibarra Concurso de Ideas para el Palacio de Congresos y de la Música

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CRONOLOGÍA DE ABANDOIBARRA 1992 Mayo I Concurso de Ideas para la Ordenación de Abandoibarra. Junio Se presenta el Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropol. Noviembre Se crea el consorcio Bilbao Ría 2000, S.A. 1993 Febrero II Concurso «Internacional» para la Ordenación de Abandoibarra en la que se selecciona la propuesta presentada por Cesar Pelli y Asociados. Octubre Inicio de las obras de construcción del Museo Guggenheim. 1994 Diciembre Aprobación final del texto refundido (27/12/94) del PGOU de Bilbao. 1995 Principios Inicio de las obras de desvío de la línea de FEVE para la Variante Sur. Abril / Mayo Se presenta el PERI de Abandoibarra realizado por técnicos municipales 1996 Comienzan los trabajos de construcción del Palacio de Congresos Euskalduna. 1997 Febrero Se inician las obras de recuperación urbanística de Abandoibarra. Marzo El Colegio de Arquitectos Vasco-Navarro presenta una alternativa al Plan de Ordenación de Abandoibarra que es rechazada por Ría 2000. El Ayuntamiento de Bilbao encarga a Pelli la redacción de un nuevo PERI. Octubre Inauguración del Museo Guggenheim Bilbao. Adjudicación del centro comercial a la empresa Filo. 1998 Julio Pelli presenta la nueva propuesta de reordenación de Abandoibarra Octubre Juntas Generales aprueba el traslado de la Diputación a Abandoibarra. 1999 Febrero Inauguración del Palacio de Congresos y de la Música Euskalduna. Abril Se aprueba el nuevo PERI (II) de Abandoibarra elaborado por Pelli. Ría 2000 saca a la venta las primeras parcelas de viviendas de Abandoibarra. 2000 Principios Se registran los terrenos de Abandoibarra a nombre de Bilbao Ría 2000. Marzo Se inicia la construcción del Hotel Sheraton de la cadena Starwood. Mayo Comienzan las obras de construcción del Parque de Ribera. Se inicia la construcción de la pasarela peatonal de Abandoibarra. Octubre Se inicia la construcción del centro comercial Zubiarte.

Los numerosos cambios sufridos por el principios de 1997, el proceso de proyecto, los retrasos acumulados de las transformación de este enclave se puso obras, y el reajuste de usos y funciones han efectivamente en marcha en octubre de 1993 alterado críticamente el perfil estratégico del con el inicio de la construcción del Museo proyecto de Abandoibarra. La búsqueda de Guggenheim. El comienzo de las obras de mayores garantías financieras en la desvío de la Variante Sur, a principios de operación ha debilitado el carácter de centro 1995 y, un año después, las de la construcción direccional terciario previsto para la zona del Palacio de Congresos y de la Música frente a la extensión de las funciones empezaron a mostrar su impacto en la zona. residenciales y comerciales, lo que limita la Mientras tanto la definición de la ordenación capacidad de ésta para actuar como buque de Abandoibarra seguía siendo objeto de insignia y motor de la revitalización urbana. continuos cambios. Uno de los factores de estos cambios era la falta de garantías de 5.2. La gestión competitiva y la ficción viabilidad del proyecto que se veía afectado de la autofinanciación por la atonía del mercado inmobiliario, especialmente de oficinas y por la coyuntura Aunque las obras de reurbanización de recesiva de la primera mitad de los noventa. Abandoibarra no comenzaron hasta Además, la gestión de los suelos se

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complicaba considerablemente por el elevado Abandoibarra tiene la virtud de mostrar con coste de las operaciones de reforma bastante claridad la fuerte dependencia de ferroviaria que debían ser imputados como este tipo de grandes proyectos urbanos en la costes de reposición de las instalaciones al financiación directa e indirecta del sector igual que los costes de cubrimiento de la público, incluso en áreas centrales donde la trinchera ferroviaria de la Variante Sur. En rentabilidad de las operaciones está más previsión de las dificultades financieras y el asegurada. En el caso de Abandoibarra, el bloqueo de la operación, Ría 2000 decidió primer elemento de subvención se deriva de impulsar primero la operación de Ametzola, la renuncia por parte de los propietarios menos compleja y con mayores garantías de originales del suelo (y socios de Ría 2000) a la viabilidad al consistir en una actuación con captación de plusvalías a favor de Ría 2000. un peso dominante de la vivienda (70%) con Pero, la renuncia de la Autoridad Portuaria, una demanda relativamente activa en la por ejemplo, que aporta en torno a 11,5 ha en zona centro. Abandoibarra, solo es posible en la medida en El repunte de la economía en la segunda que la ampliación del Puerto permite el mitad de los 90 y el efecto Guggenheim sobre traslado de instalaciones al Puerto Exterior. el mercado inmobiliario supuso un cambio Igualmente, la construcción de grandes importante en las condiciones de desarrollo equipamientos como el Guggenheim (144,2 de la operación de Abandoibarra, con un mill euros) o el Palacio de Congresos (72,1 aumento espectacular de la valorización del mill de euros), ambos financiados suelo que resultó en unas plusvalías íntegramente por el sector público, ha sido exorbitantes. El precio del metro cuadrado fundamental para la valorización del suelo y urbanizado en Abandoibarra se disparó de garantizar la rentabilidad de la operación. De 650 euros en 1993 a 2.700 euros en 1999. El manera que aunque buena parte de los impacto de este aumento del precio del suelo recursos de Ría 2000 se generan a través de se ha trasladado al precio final de las las operaciones urbanísticas, la financiación viviendas que, en la actualidad, supera los pública sigue siendo decisiva. 6.010 euros el metro cuadrado. Para Ría 2000 la producción de estas plusvalías se justifica por la excepcionalidad de la localización de 6. CONCLUSIONES Abandoibarra que la transforma en una operación única. Sin embargo, Ría 2000 no es A lo largo de la década de los 90, los un actor neutral y pasivo de esta dinámica grandes proyectos urbanos se han convertido sino que participa activamente en su en el instrumento fundamental de las producción. Y, aunque Ría 2000 argumenta estrategias para la revitalización urbana que los beneficios de estas operaciones impulsadas en el área metropolitana de «elitistas» permiten financiar su Bilbao. Estos grandes proyectos se conciben participación en proyectos en barrios como operaciones con un fuerte contenido degradados como Bilbao La Vieja a fondo estratégico que vinculan el aprovechamiento perdido, lo que le confiere un inusitado —y de las oportunidades urbanísticas creadas por recién estrenado— papel en la la obsolescencia industrial o funcional con el «redistribución de la renta» (NIEVA, 2001), desarrollo de nuevos espacios cualificados de este es un efecto a posteriori que, en si producción y consumo. Estos grandes mismo, no justifica la vertiente especulativa proyectos urbanos son hoy un elemento de la gestión empresarial de Ría 2000. Por central de la producción de la ciudad. otra parte, el efecto del aumento de los La gestión y financiación de estos grandes precios de la vivienda en el centro de la proyectos estratégicos refleja igualmente ciudad puede muy bien neutralizar estas cambios importantes en la forma de entender actuaciones compensatorias. la intervención pública en la ciudad. La La extraordinaria revalorización del suelo creación de nuevas estructuras de gestión en Abandoibarra y la captación de plusvalías mixtas se considera un factor clave para el por parte de Ría 2000 contribuye a mantener éxito de estos proyectos en la medida en que la ilusión de que esta es una operación permiten actuar de un modo más flexible, básicamente autofinanciada. Y, sin duda, una ágil y eficiente. El sector público emula, a buena parte lo es. Sin embargo, través de estas sociedades de gestión

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urbanística mixtas, el funcionamiento del operación que impone una lógica de sector privado, identificando las maximización de plusvalías y valorización a oportunidades del mercado y rentabilizando corto plazo subordinando los componentes las inversiones. Sin embargo, este modelo de estratégicos de la intervención a las intervención no esta exento de problemas. exigencias de la valorización urbanística. Por Abandoibarra ofrece un buen ejemplo de los otra parte, desde el punto de vista de los límites y oportunidades de la gestión objetivos de la revitalización, la urbanística empresarial. Por una parte, en generalización de este modelo de términos de la propia coherencia interna del intervención depende, en buena medida, de proyecto, la validez de este modelo se ve que incorporen una visión integral más allá cuestionada por las servidumbres de una de su función especializada y generar gestión urbanística dirigida por criterios de dinámicas de recuperación fuera de las áreas rentabilidad y viabilidad financiera de la centrales de la metrópoli.

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