Svensk Rymdverksamhet – En Strategisk Tillgång?
Total Page:16
File Type:pdf, Size:1020Kb
riksrevisionen granskar: staten på marknaden Svensk rymdverksamhet – en strategisk tillgång? rir 2013:1 Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 1 januari 2011 direkt till riksdagen. riksrevisionen isbn 978 91 7086 307 3 rir 2013:1 foto: tomas utsi form: åkesson & curry tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2013 riksrevisionen granskar: staten på marknaden RiR 2013:1 Svensk rymdverksamhet – en strategisk tillgång? svensk rymdverksamhet – en strategisk tillgång? riksrevisionen granskar: staten på marknaden till riksdagen datum: 2013-01-31 dnr: 31-2011-1418 rir 2013:1 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Svensk rymdverksamhet – en strategisk tillgång? Riksrevisionen har granskat genomförandet av svensk rymdverksamhet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Utbildningsdepartementet, Finansdepartementet, Rymdstyrelsen, Svenska rymdaktiebolaget och Institutet för rymdfysik har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Regeringskansliet, Rymdstyrelsen och Svenska rymdaktiebolaget. Riksrevisor Claes Norgren har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Christina Sand har varit föredragande. Revisionsdirektör Annelie Jansson Westin, revisionsledare Maria Bohm och revisionsdirektör Dimitrios Ioannidis har medverkat vid den slutliga handläggningen. Claes Norgren Christina Sand För kännedom: Regeringen, Utbildningsdepartementet, Finansdepartementet Rymdstyrelsen Svenska rymdaktiebolaget Institutet för rymdfysik svensk rymdverksamhet – en strategisk tillgång? riksrevisionen granskar: staten på marknaden Innehåll Ordlista 9 Sammanfattning 11 Granskningens bakgrund 11 Granskningens resultat 12 Riksrevisionens rekommendationer 15 1 Inledning 17 1.1 Bakgrund och motiv till granskning 17 1.2 Syfte 18 1.3 Utgångspunkter för granskningen 19 1.4 Relevant lagstiftning med mera 21 1.5 Granskningens inriktning och genomförande 21 1.6 Användare av rymdinfrastrukturen 23 1.7 Disposition av rapporten 29 2 Svensk rymdverksamhet 31 2.1 Rymdverksamheten – både forskning och företagande 31 2.2 Styrning och genomförande av svensk rymdverksamhet 32 2.3 Sveriges internationella medverkan i rymdverksamhet 37 2.4 Statlig finansiering av rymdverksamheten 44 2.5 Sammanfattande iakttagelser 49 3 Den svenska rymdmarknadens utveckling 51 3.1 Definition av den svenska rymdmarknaden 51 3.2 Rymdmarknaden – en institutionell marknad 52 3.3 Svenska rymdföretag 53 3.4 Sammanfattande iakttagelser 57 4 Den internationella rymdmarknaden 59 4.1 Gränsdragningsproblematik för rymdverksamhet finns i alla länder 59 4.2 Den globala rymdmarknaden 60 4.3 Rymdpolitikens mål i olika länder 64 4.4 Sammanfattande iakttagelser 67 5 Fem exempel på styrning av svensk rymdverksamhet 69 5.1 Svenska rymdaktiebolagets (SSC) tillgångsvärdering och avkastningsmål 71 5.2 EU:s uppförandekod för rymden 76 5.3 ESA:s bärraketprogram 80 5.4 Galileo – flaggskeppsprojekt i EU 84 5.5 GMES/Copernicus – flaggskeppsprojekt i EU 88 5.6 Sammanfattande iakttagelser 95 forts. svensk rymdverksamhet – en strategisk tillgång? 6 Slutsatser och rekommendationer 99 6.1 Bristen på helhetssyn riskerar ineffektiva prioriteringar 99 6.2 Avsaknad av systematisk uppföljning försvårar omprövningar 101 6.3 SSC styrs inte som en del av svensk rymdverksamhet 104 6.4 Organisationen av statlig rymdverksamhet leder till inlåsning 105 6.5 Låg medvetenhet om behovet av att skydda rymdinfrastrukturen 108 6.6 Konsekvensanalyser av beslut om oberoende tillträde till rymden saknas 109 6.7 Rekommendationer 110 Bilagor Bilaga 1 Svenska rymdföretags verksamhet, antal anställda och omsättning 113 Till rapporten finns även två elektroniska bilagor som går att ladda ned från Riksrevisionens webbplats (www.riksrevisionen.se): Internationell översikt om rymdpolitik Referenser riksrevisionen granskar: staten på marknaden Ordlista För att underlätta läsningen av denna rapport förklaras ett antal centrala ord och begrepp nedan. ESA European Space Agency, ett mellanstatligt samarbetsorgan som grundas på en konvention från 1972. ESA arbetar med civil rymdverksamhet främst inriktad på forskning samt industrisamverkan och teknikutveckling. Hävstångseffekt Effekten av att satsa statliga medel på en verksamhet. Den statliga finansieringen har en hävstångseffekt om den bidrar till en högre omsättning i företaget som stöds än det ursprungliga statliga bidraget. Principen om ”juste retour” Principen om industri- eller georeturer innebär att företag benämns på svenska antingen i ESA:s medlemsländer ska få industrikontrakt till ungefär industriretur eller georetur. samma värde som medlemslandet bidragit med till ESA (minskat med administrativa kostnader). Returen mäts inom ramen för varje ESA-program. Jordobservation Är en del av begreppet fjärranalys, och innebär att jordens yta, innandöme eller atmosfär studeras på avstånd med hjälp av bilder tagna från till exempel satelliter. Data från satelliter kan kombineras med data från fasta mätstationer och från observationer på plats för en komplett analys. Observationer kan avse atmosfären, vegetation, glaciärer, hav med mera. Konkurrenskraftsrådet En av EU:s rådskonstellationer inom ramen för europeiska unionens råd (ministerrådet). Europeisk rymdpolitik diskuteras i detta forum. Rymdinfrastruktur Infrastruktur som omfattar såväl satelliterna i rymden som de markstationer som tar hand om och kanaliserar kommunikationen till och från satelliter till användare på jorden. Ägandet av rymdinfrastruktur är komplext och omfattar såväl själva satelliterna som bild och datarättigheter. Rymdindustri Avser i denna granskning för det första företag som utvecklar, tillverkar och/eller levererar system och komponenter som sänds upp i rymden och/eller den markbaserade utrustning som kommunicerar med de rymdburna farkosterna. För det andra företag som förädlar och bearbetar den information om jordobservationer som sänds från rymden. RIKSREVISIONEN 9 svensk rymdverksamhet – en strategisk tillgång? Rymdrådet Begreppet används för två olika möteskonstellationer: 1. EU:s och ESA:s gemensamma möten på ministerrådsnivå inom ramen för ramavtalet från 2004. Ofta organiseras mötena i anslutning till Konkurrenskraftsrådet. 2. Rymddelen av Konkurrenskraftsrådet. Eftersom medlemsstaterna i EU och ESA skiljer sig något åt deltar olika länder i respektive möteskonstellation. Rymdverksamhet All verksamhet som bedrivs i rymden och det mesta av den verksamhet som sker på jorden i anslutning till verksamheten i rymden. Rymdverksamhet inkluderar både rymdforskning och rymdindustri dock omfattas inte telekommunikationsområdet. Uppströms- och nedströms- I rymdsammanhang används begreppen i anglosaxiska innovationsverksamhet länder så att man med uppströms avser tillträdet till rymden, exempelvis raketer och satelliter, medan nedströmsverksamhet innefattar det som behövs för att rymddata ska kunna användas på jorden. 10 RIKSREVISIONEN riksrevisionen granskar: staten på marknaden Sammanfattning Riksrevisionen har granskat den statliga styrningen av den samlade svenska rymdverksamheten för att kunna bedöma om de statliga investeringarna i rymdverksamhet är effektiva och ger förutsättningar för att rymdverksamhet ska vara en strategisk tillgång. Granskningens bakgrund Motiv: Sverige har investerat i rymdverksamhet under drygt 50 år. Varje år investeras omkring en miljard kronor i statliga anslag till rymdverksamhet. Rymdverksamheten berör flera samhällsfunktioner och den ökande samhällsnyttan innebär att rymdinfrastrukturen blivit alltmer samhällskritisk. Merparten av den statliga investeringen kanaliseras via European Space Agency (ESA) och via EU-avgiften tillbaka till svensk rymdindustri i form av industrikontrakt. Ungefär två tredjedelar av denna investering går till ESA:s olika rymdprogram och ungefär 15–20 procent till EU och andra internationella organisationer. Beslut om rymdverksamhet fattas på såväl internationell nivå som av en rad departement inom Regeringskansliet och av ett antal myndigheter. Tillsammans med den omfattande internationella anknytningen skapar detta en komplex beslutsstruktur. Rymdverksamhet är högteknologisk och utvecklingsmässigt komplex och rymdindustrin finansieras nästan uteslutande av stater. Ibland sker detta via nationella offentliga upphandlingar men oftast genom internationella organisationer som ESA och EU. Den tekniska utvecklingen har under det senaste decenniet möjliggjort en kraftig ökning av rymdbaserade tjänster. Detta har inneburit att länders inriktning av rymdverksamhet alltmer går från utforskning av yttre rymden till utveckling av användning av rymdtjänster på jorden. Den svenska rymdverksamheten som en helhet har inte utvärderats sedan mitten av 1990-talet. Svensk rymdforskning och rymdverksamhet ska, enligt riksdagens intentioner från 2009, vara en strategisk tillgång för kunskapssamhället, industrins konkurrenskraft och för att möta samhällets behov. I 2012 års forsknings-