La política exterior del primer año de gobierno de . ¿Situación instrumental del Estado? *

The foreign policy of the first year of government of Mauricio Macri. Instrumental situation of State?

Por María Cecilia Míguez*

Fecha de Recepción: 01 de febrero de 2017. Fecha de Aceptación: 16 de abril de 2017.

RESUMEN bio en la forma de Estado: un tránsito a una El presente artículo desarrolla las caracterís- situación instrumental del Estado. En sínte- ticas de la política exterior del gobierno de sis, una vuelta a la coincidencia entre forma Mauricio Macri. Se utiliza una óptica que y función, que se vislumbra también en el pretende incorporar elementos de análisis de área de la política exterior. la Teoría del Estado, sin descuidar el enfoque histórico. Se afirmará entonces que esa po- Palabras clave: Política Exterior, Mauri- lítica internacional tiene dos características cio Macri, Forma y Función del Estado, Giro sustantivas: 1) se ha mostrado desacompa- Conservador. sada de las dinámicas y cambios internacio- ABSTRACT nales, incluso contra sus propios objetivos; y 2) no solamente ha ido de la mano de una The present article develops the characte- importante modificación de cuestiones eco- ristics of the foreign policy of the Mauricio nómicas centrales, sino también de un cam- Macri government. It uses an optics that

* El presente trabajo forma parte de una investigación desarrollada en el marco del proyecto PIP Co- nicet 2015-2017 dirigido por la autora: “Los condicionantes internos de la inserción internacional . Presiones, debates y movilizaciones en torno a la política exterior desde la década de 1960 hasta la actualidad”. ** Licenciada en Ciencia Política por la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Especialista en Historia Económica por la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires. Doctora en Ciencias Sociales por la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Correo electrónico: [email protected] 103 María Cecilia Míguez “La política exterior del primer año de gobierno de Mauricio Macri” aims to incorporate elements of analysis of es que el poder social (sectores económicos the Theory of State but departing from a predominantes) coincide con el poder po- historical approach. It will affirm that this lítico (gobierno) de un modo inédito y ello international policy has two substantive pudo apreciarse fácilmente en la composi- characteristics: 1) it has shown itself to be ción de los ministerios y en las medidas de out of step with international dynamics política económica adoptadas. Este proceso and changes, even against its own objec- ha impactado en la forma de Estado, y con- tives; 2) not only has gone hand-in-hand secuentemente en el contenido y el estilo de with an important modification of central la política exterior. García Delgado sostuvo economic issues but also with a change in recientemente que “el poder volvió al poder”, the form of the State: a transition to an ins- en tanto “el poder corporativo y mediático, trumental situation of the State. In short, a junto a una parte del estamento judicial se return to the coincidence between form and han aliado a la modernización de ruptura, function, this is also reflected in the area of al Estado de los CEO y a la posdemocra- foreign policy. cia” (2016: 16). En la actualidad, el Estado ha vuelto a ser ocupado en forma directa y Keywords: Foreign Policy, Mauricio Macri, sin mediación por los CEO de corporaciones Form and Function of The State, Conservative transnacionales1. Turn. Se parte aquí de considerar que la estra- tegia de inserción internacional no puede Introducción comprenderse en forma separada del contra- La asunción de Mauricio Macri como presi- dictorio devenir del proyecto económico y dente de la Argentina en diciembre del año político interno, y junto con ello, las formas 2015, derivó en un rápido cambio de rumbo de Estado. A lo largo de la historia argentina de la inserción argentina en varios sentidos, reciente, el rumbo y los vaivenes de la políti- tanto hacia la región como hacia el sistema ca exterior han sido el correlato de modelos internacional en su conjunto. En los aspec- de desarrollo intensamente disputados, y por tos políticos y estratégico militares que ha- lo tanto, de la compleja trama de conflictos bían caracterizado a la política exterior de los gobiernos kirchneristas se evidenció un golpe de timón, y en cuanto a las cuestio- 1 Es el caso de Isela Costantini, de General Mo- nes económicas, éstas pasaron al centro de la tors a Aerolíneas (recientemente escena pareciendo retomar una política exte- desplazada por su negativa a aceptar las pro- rior en clave económica, al estilo de aquélla puestas de reforma para la empresa); la propia que se llevó adelante durante el menemismo. canciller Susana Malcorra, ex IBM y Telecom Sin embargo, varios elementos constituyen Argentina; Juan José Aranguren (el más em- una novedad, y sobre todo, no han redun- blemático) ex Shell es el Ministro de Energía y dado en éxitos ni siquiera en términos de los Minería; Gustavo Lopetegui, de LAN Argen- objetivos que el gobierno del PRO (Propues- tina es el secretario de la Jefatura de Gabinete; ta Republicana) se propuso, y mucho menos Luis Caputo, ex Deutsche Bank está al man- para el crecimiento y desarrollo del país, su do de la Secretaría de Finanzas; Mario Quin- imagen internacional y el bienestar de las tana, del fondo Pegasus (Farmacity, Freddo y grandes mayorías. Musimundo) es Secretario de Coordinación En el plano interno, la particularidad Administrativa y Evaluación Presupuestaria del gobierno que conduce Mauricio Macri de la Jefatura de Gabinete. 104 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 103-120 políticos que parecen profundizarse en la siderarla analíticamente como una política región. pública, nos lleva a la necesidad de interpre- La hipótesis central que orienta este artí- tarla como parte de lo que en 1982 Oscar culo es que las elecciones de 2015 y su resul- Oszlak y Guillermo O’Donnell llamaron “el tado abrieron paso a un nuevo gobierno que Estado en movimiento”. En esta perspectiva en el ámbito de la política exterior apunta a teórica, toda política estatal es una toma de la reversión de los logros obtenidos en térmi- posición del Estado frente a una “cuestión nos de autonomía y una vuelta a los vínculos socialmente problematizada”, es decir, aque- de dependencia tradicional de la Argentina, lla que por su importancia para algún sector profundizando rasgos estructurales que no ha sido incluida en la agenda de problemas se habían modificado en el período anterior. sociales que requieren un necesario posicio- Se afirmará que esa política internacional namiento (Oszlak y O’Donnell, 1982). La tiene dos características sustantivas: 1) se ha particularidad es que en el caso de las po- mostrado desacompasada de las dinámicas y líticas exteriores, los sectores que instalan cambios internacionales, incluso contra sus determinada cuestión como demanda no so- propios objetivos; y 2) no solamente va de lamente se ubican en el plano interno, sino la mano de una importante modificación de que se incluyen otros actores del plano inter- cuestiones económicas centrales sino tam- nacional. Por tanto, la política es –al igual bién de la forma de Estado: un tránsito al que las restantes– el resultado de un proce- Estado instrumental. En síntesis, una vuel- so social más abarcativo, que incluye a una ta a la coincidencia entre forma y función multiplicidad de actores sociales, tales como del Estado también en el área de la política clases, fracciones de clase, movimientos so- exterior. ciales, organizaciones e individuos estratégi- camente ubicados respecto a una cuestión, La política exterior como política además de los aparatos del Estado, todos pública y sus particularidades los cuales toman posición respecto de ella El presente trabajo incursiona en un enfoque (Thwaites Rey, 2005: 30-31). A esos actores multidisciplinario que busca inscribir la pro- se agregan los que pertenecen al sistema in- blemática de la política exterior en el ámbito ternacional, como las potencias, las empresas de las políticas públicas y de las disputas en extranjeras, los organismos internacionales, el seno del Estado. Los estudios en el área etc. Todas esas disputas se condensan en el de las relaciones internacionales suelen des- seno del Estado. cuidar el hecho de que la política exterior, Desde este marco, podemos comprender con su especificidad, es también una política el devenir de la política exterior, sus vaive- pública como las restantes. Podemos afirmar, nes y giros en el marco de la conflictividad de acuerdo a una definición clásica, que es social que se expresa también en el Estado. un área particular de la acción política gu- El Estado no es una entidad monolítica, bernamental que abarca dimensiones analí- sino que está atravesado por relaciones com- ticamente separables –político-diplomática, plejas y contradictorias. Es, por un lado, y militar-estratégica, y económica– y que se en su mayor nivel de abstracción, el garante proyecta al ámbito externo frente a una am- de una relación social de dominación que plia gama de actores e instituciones guber- permite la reproducción social, asegurando namentales y no gubernamentales, tanto en la continuidad de la estructura social capi- el plano bilateral como multilateral (Perina, talista. Pero es también una materialidad, 1988: 12). Pero además, el hecho de con- un conjunto de aparatos o instituciones que

105 María Cecilia Míguez “La política exterior del primer año de gobierno de Mauricio Macri” delinean una morfología concreta donde se en el poder, la relativa separación entre lo expresa no solamente ese carácter de clase, político y lo económico. La función estatal sino la influencia más amplia de la lucha de se cumple cuando el Estado logra crear la clases y el balance de fuerzas políticas. Par- apariencia de encontrarse por encima de las timos aquí de una definición poulantziana clases sociales, y eso se profundiza cuando en del Estado, que lo considera como “la con- la arena política aparecen las contradicciones densación material de una relación de fuerza entre los distintos sectores y sus intereses par- entre clases y fracciones de clase, tal como se ticulares (Poulantzas, 1978: 152). Durante expresa, siempre de manera específica, en el los gobiernos kirchneristas, la aparición de seno del Estado” (1978: 154-159) que tiene otros sectores en el bloque dominante, llevó resistencias propias, y un grado de autono- a una repolitización de la arena pública, ali- mía relativa. mentando la autonomía relativa del Estado Por estas razones, el Estado no puede ser a través de la recuperación de resortes clave visto como instrumento desprovisto de valo- de la definición de la política, y por lo tan- ración y contenido al servicio del sector so- to, abriendo espacio para nuevas expresiones cial que detenta su control. No es una arena en el área de las políticas públicas, incluida neutral ni un árbitro imparcial, ya que en su la política exterior, tal como veremos en el propia estructura institucional se expresan apartado siguiente. tanto las conquistas de las clases subalternas resultantes de la lucha de clases, así como 2. Sobre la función y la forma los conflictos entre los sectores dominan- del Estado durante el período tes. Asimismo, es la forma de una relación precedente (2003-2015) social signada por la lucha de clases que es Durante el período de los gobiernos kirch- dinámica y se transforma a lo largo de la neristas, se produjeron transformaciones de historia. Esas relaciones de fuerza dinámicas orden interno, externo y estatal. Tal como también se materializan o condensan en la lo sostienen Thwaites Rey y Orovitz San- transformación de las instituciones estatales martino (2011) el nuevo proceso político y las reformulaciones de la relación entre el mostró algunos rasgos de continuidad con Estado y la sociedad. Por lo tanto, la políti- el modelo que lo precedió pero enmarcado ca pública en general –y la política exterior en una forma de Estado distinta, basada en en particular–, es resultado de relaciones de nuevas relaciones de clase y un nuevo bloque fuerza dentro del bloque dominante, pero en social y político. Luego de la crisis, susten- el marco de la relación con las clases subal- tó un proceso de recomposición sistémica ternas. Esta concepción teórica nos permite reponiéndole al Estado un papel central en distanciarnos de los enfoques en el área de la conducción del ciclo económico y promo- estudio de las relaciones internacionales que viendo la creación de empleo y la ampliación no suelen interpretar de este modo las dispu- del consumo, con políticas sociales masivas. tas y contradicciones en la definición de la Ello construyó la base de su apuesta hegemó- política exterior, o bien negando su carácter nica: “un pacto por el empleo y el consumo” conflictivo y contradictorio, o remitiéndolo (Thwaites Rey y Orovitz, 2011: 9). únicamente a cuestiones de poder personal o En un estudio anterior, se ha desarro- conflictos burocráticos. llado un aspecto específico: cómo la im- La autonomía relativa del Estado es la pugnación al neoliberalismo no solamente garantía del papel de organización y unifica- devino en una recomposición del bloque en ción de las distintas fracciones en el bloque

106 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 103-120 el poder2, sino en nueva forma de Estado, en una recuperación gradual y sostenida de con mayor autonomía relativa, donde se ex- las clases subalternas en términos de ingresos presaron contradicciones que permitieron y consumo (Thwaites Rey y Orovitz Sanmar- la aplicación de políticas con mayor mar- tino, 2017). gen de autonomía en el plano internacional Hemos definido la función del Estado, (Míguez, 2016). El relativo abandono de las en términos generales, y en su mayor nivel políticas que habían llevado a las mayorías de abstracción. Sin embargo, teniendo en a niveles altísimos de pobreza fue el rasgo cuenta la constante dinámica de las relacio- distintivo del nuevo mapa político latinoa- nes de fuerzas sociales y las contradicciones mericano del siglo XXI. Las expresiones de políticas que se expresan como tendencias esa impugnación fueron variadas y hetero- en el seno del Estado, esa función adquie- géneas. Distintos gobiernos que emergieron re formas diversas, que incluso pueden estar coincidieron en responder a las demandas en relativa contradicción con la función. La populares con mayor inclusión social, po- forma del Estado es un concepto que alude líticas de distribución y transferencias de tanto a las características de las instituciones ingresos, una ampliación de la regulación que forman aparatos del Estado, como a las estatal y promoción del empleo. El sistema acciones que consideradas en forma conjunta se recompuso a través de una nueva forma conforman y delinean la función del Estado de Estado. Thwaites Rey (2016) ha definido (Bonnet y Piva, 2010: 182). Los cambios este período como “ciclo de impugnación al que se produjeron tanto en la relación entre neoliberalismo” (CINAL), para nombrar ese Estado y mercado, en la relación con los sec- heterogéneo panorama de políticas hetero- tores subalternos (sindicatos, organizaciones doxas que se caracterizó por un Estado que sociales, sectores populares), como respeto de recuperó para sí capacidades infraestructu- las potencias en el sistema internacional fue- rales (Mann, 1991/2006) y que amplió los ron expresión de la recomposición del blo- niveles de mediación entre los intereses de que en el poder. En términos de Poulantzas, las fracciones de la clase dominante y la es- eso implica una transformación en la forma cena política. La disponibilidad de recursos de Estado: económicos genuinos fue una condición Un desplazamiento del índice de hegemonía para la recuperación de ese rol arbitral del del bloque de una clase o fracción a otra, una Estado. Así, el auge de las exportaciones de modificación importante de su composición bienes primarios y sus altos precios a nivel -salida o entrada de una clase o fraccion-, un internacional constituyeron una condición desplazamiento de la contradicción principal necesaria pero no suficiente para explicar o del aspecto principal de la contradicción de las nuevas formas de Estado. Esos recursos las clases, entre el bloque en el poder por una fueron utilizados para responder a demandas parte y las otras clases o fracciones por la otra, sociales y su efecto no sólo derivó en el creci- o en el interior mismo de bloque en el poder, miento de la tasa de ganancia, sino también pueden corresponder, según el efecto concreto de su combinación, a una transformación de la forma de Estado (1973: 313-314). 2 Este concepto “indica así la unidad contra- dictoria particular de las clases o fracciones Repasaremos brevemente los elementos que de clase dominantes, en su relación con una consideramos emergentes o vinculados con forma particular del Estado capitalista” (Pou- esa autonomía relativa del Estado. Esos cam- lantzas, 1973: 303). bios no modificaron la condición de depen- 107 María Cecilia Míguez “La política exterior del primer año de gobierno de Mauricio Macri” dencia y de vulnerabilidad de la estructura un ámbito de apoyo a la gestión argentina en económica de la Argentina, y en algunos ca- el tema Malvinas. sos, los rasgos del modelo económico del kir- En el caso de la Unión Europea, la Ar- chnerismo profundizaron esas características, gentina fue el país que más reparos puso, como por ejemplo, el avance de la sojización, defendiendo su política de restricción a las la concentración de la tierra, un comercio ex- importaciones y de protección –en algunos terior todavía orientado predominantemente casos– a las industrias locales. Hoy, enca- a la exportación de pocos bienes primarios, beza su impulso. La relación con China y y la Ley de Inversiones Extranjeras vigente con Rusia fue utilizada como contrapeso desde la última dictadura militar, entre otros. político y el espacio regional fue privile- Sin embargo, dieron lugar a una política ex- giado como escenario genuino de inserción terior distintiva. internacional autónoma, algo que la coinci- En el nuevo escenario del siglo XXI, se dencia entre los líderes políticos posibilitó resignificaron y/o surgieron estrategias de en gran medida. Todo ello redundó en una integración regional que apelaron a ideales política de mayor perfil en foros internacio- históricos de una América del Sur unificada, nales y en un renovado reclamo por la sobe- como los casos de la UNASUR y de la CE- ranía de las Islas Malvinas. El nuevo margen LAC. La nueva forma de Estado recuperó un de maniobra de la maquinaria estatal y las rol activo en la formulación de la política ex- posibilidades de definir la inserción interna- terior, donde se expresaron tanto las contra- cional con mayor autonomía fueron en este dicciones y pujas entre distintos sectores de período dos aspectos que se condicionaron las clases dominantes como la necesidad de mutuamente. En el ámbito de las relaciones responder a las necesidades de amplios sec- exteriores, objeto de este estudio, esta etapa tores sociales disconformes con la etapa pre- de CINAL coincidió con un alejamiento de cedente. La distancia respecto de los Estados la hegemonía política de los Estados Unidos Unidos se evidenció en episodios concretos, y con la construcción de nuevos espacios como el no al ALCA de 2005, el rechazo a la multilaterales de vinculación internacional injerencia indirecta a través de los ejercicios (Míguez, 2016). y bases militares, el conflicto por los “fondos buitre” y la reestructuración de deuda, entre 3. La política exterior otros. Hacia 2006, y después de 15 años de del nuevo gobierno aquel vergonzoso retiro del Movimiento de Ya en el período de campaña electoral, la Países No Alineados en nombre de la perte- política internacional fue objeto de crítica y nencia al Primer Mundo, la Argentina volvió la alianza Cambiemos anunciaba la necesidad a participar como invitada en la Cumbre del de reorientarla, de acuerdo a las postulacio- foro, que se celebró en Cuba. Al año siguien- nes de los especialistas en el área (Míguez, te, el país fue aceptado en carácter de obser- 2015). El planteo discursivo giraba en torno vador, la segunda de tres categorías posibles a la necesidad de “reinsertar” a la Argentina y para formar parte de la organización. El país abandonar así el “aislamiento” al que conde- es miembro del Grupo de los 20 y del Grupo naba el gobierno del Frente para la Victoria, de los 77. La pertenencia al G20 permitió ser y al objetivo de sacar a la política exterior del interlocutor en el foro donde se debatieron y reflejo de la política interna. Se trata de una se debaten las políticas comerciales y finan- retórica utilitarista, en la que resuenan los cieras mundiales. Se sumaron las cumbres ecos de la política exterior en clave econó- con los países africanos, que constituyeron

108 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 103-120 mica que caracterizó al neoliberalismo (Mí- enorme caudal de inversiones, lo que no sola- guez, 2013). mente podía ser discutible en términos de sus Una vez asumida la presidencia por efectos positivos (condiciones de inversión, Mauricio Macri, lo primero fueron las me- efectos sobre las industrias locales, etcétera), didas de liberalización: del mercado cambia- sino que implicaba un análisis económico rio, con la consecuente devaluación; el fin basado en un diagnóstico equivocado de la de las rentenciones a las exportaciones de realidad internacional. cereales, oleaginosas y minería; la anulación En el mes de febrero, el gobierno presen- de las Declaraciones Juradas Anticipadas de tó un pre acuerdo para resolver el litigio con Importación, la suba de la tasa de interés y los denominados “fondos buitre”. Luego de la reducción de los subsidios. A ello se suma- una controvertida negociación y de una gi- ron gestos políticos como la derogación por gantesca emisión de deuda pública, en el mes decreto de la Ley de Servicios de Comunica- de abril el Gobierno, habiendo ratificado la ción Audiovisual y el encarcelamiento ilegí- decisión a través del parlamento, transfirió timo de la dirigente social Milagro Sala por US$9300 millones para cancelar los acuer- parte del Poder Judicial de la provincia de dos en el marco de la causa judicial por la Jujuy, con la anuencia del gobierno nacional reestructuración de deuda soberana, llevada y provincial. adelante por el juez Thomas Griesa. La me- Comenzaron rápidamente algunas se- dida fue aplaudida por el FMI y el secreta- ñales al mundo. La elección de la canciller rio del Tesoro de los Estados Unidos, Lack Susana Malcorra fue elocuente. Hasta antes Lew. El gobierno la enarboló como el fin de su nombramiento, la diplomática se en- del aislamiento y la vuelta a los mercados contraba desempeñándose como jefa de Ga- internacionales3. binete de las Naciones Unidas, nombrada en Lo cierto es que a partir de la negocia- el cargo en 2012 por el Secretario General ción, Poder Ejecutivo y Poder Legislativo de la ONU, Ban Ki-moon. Anteriormen- abrieron la puerta a una emisión de 16500 te, Malcorra había dirigido misiones de paz millones de dólares y a un desenfrenado pro- de la ONU en distintas partes del mundo. ceso de endeudamiento a tasas mucho más El apoyo inicial que tuvo la decisión de su altas que el resto de los países de América nombramiento, iría desgajándose en críticas cuando la política aplicada pareció orientarse a su propia –y luego fallida– candidatura a 3 Mathus Ruiz, Rafael, “El Gobierno les pagó Secretaria General de Naciones Unidas. US$ 9300 millones a los fondos buitre y En el mes de enero de 2016, el presidente dejó atrás el default”. Diario La Nación, 23 Macri asistió al Foro de Davos realizado en de abril de 2016. Disponible en: http://www. Zúrich, después de 13 de años de ausencia lanacion.com.ar/1892068-el-gobierno-les- de un presidente argentino en ese ámbito. El pago-us-9300-millones-a-los-fondos-buitre- encuentro con CEOs de empresas multina- y-dejo-atras-el-default. La propuesta real- cionales y con otros mandatarios fue presen- izada por el gobierno superaba en mucho la tado como auspiciante para un país al que, que defendía el gobierno anterior. Para este de acuerdo con el propio presidente, llegaría tema, ver Carrillo, Cristian, “Acuerdo con una “lluvia de inversiones” ante el cambio de buitres para lanzar el plan deuda”. Diario Pá- signo político. El presidente afirmó reitera- gina 12, 1 de marzo de 2016. Disponible en: damente durante los primeros meses de go- https://www.pagina12.com.ar/diario/econo- bierno que la “apertura al mundo” traería un mia/2-293527-2016-03-01.html. 109 María Cecilia Míguez “La política exterior del primer año de gobierno de Mauricio Macri”

Latina, en un contexto mundial de oferta países europeos y la situación del Brexit puso de dólares. Para el mes de noviembre, un en jaque el modelo de integración tan pre- informe de la BBC afirmaba que en 11 me- gonado durante años. Una política exterior a ses de gestión, gobierno, provincias y ban- contramano de las tendencias mundiales, que cos argentinos habían recibido US$40.000 en lugar de orientarse hacia los grandes blo- millones en préstamos, con lo que la deuda ques de integración, parecen –en el contexto pública alcanzaría el 30% del Producto Bru- del recrudecimiento de la disputa entre las to Interno4. potencias por las cuotas de poder mundial– La “agenda de puertas abiertas” a la que encaminarse hacia los acuerdos bilaterales. había referido el gobierno se materializó en En el Foro de Davos se acordó la prepa- las prolíficas reuniones del primer mandatario ración de una visita de Barak Obama, lo que con François Hollande (en febrero en la Ar- dio pronta cuenta de la urgente necesidad gentina y luego en julio en Francia), con Ser- de recomponer la relación con los Estados gio Mattarella y Mateo Renzi en Roma, con Unidos. Los resultados de ese encuentro que David Cameron, con Justin Trudeau y Shinzo se produjo en marzo, se manifestaron en re- Abe en noviembre, e incluso con Xi Jinping y uniones y proyectos de acuerdo en el área de Putin en el contexto del G20. defensa –retomando el intercambio comer- Las intenciones de cerrar el acuerdo de cial en el área– y la lucha contra el narco- libre comercio entre el MERCOSUR y la tráfico –en particular en la Triple Frontera–. Unión Europea (una negociación que el go- En diciembre se conoció que el gobierno bierno de Cristina Kirchner venía retrasan- firmó un acuerdo con el estado norteame- do y poniendo reparos) fueron publicitadas ricano de Georgia para la participación de por los funcionarios de cancillería y por el la Guardia Nacional estadounidense (como presidente, y también parecieron quedar parte del Comando Sur) en asuntos de Segu- desfasada en tiempo y espacio. Algo que los ridad y Defensa de la Argentina. El acuerdo empresarios brasileños venían reclamando y es parte del Programa de Asociación Estatal que pocas empresas monopólicas argentinas (SPP por sus siglas en Inglés) del Departa- veían como positivo, comenzó a exaltarse mento de Defensa de los Estados Unidos. discursivamente: la necesidad de la apertura La nueva política exterior de acercamiento comercial como muestra de un “reingreso al a las potencias tradicionales explica también mundo”. Así, durante la visita del presidente la renovada centralidad de la cuestión de la a Ángela Merkel en Alemania y a las autori- lucha contra el narcotráfico, tan anuncia- dades de la Unión Europea en Bruselas, hubo da durante la campaña. Mauricio Macri se muchos elogios de los medios locales, pero enfocó en la prevención y protección de las poco avance real, ya que el acuerdo generaba fronteras, al igual que México y Colombia y genera aún importantes debates entre los lo hicieron –infructíferamente– hace unos años, para profundizar su alianza con los Es- tados Unidos5. 4 Pardo, Daniel, “Cuánto aumentó la deu- da de Argentina desde que Mauricio Macri asumió la presidencia y por qué puede con- 5 Véase entrevista a Juan Gabriel Tokatlián vertirse en su talón de Aquiles”. BBC Mundo. por Pardo, Daniel “Tres grandes obstácu- América Latina, 1 de noviembre de 2016. los que enfrenta Mauricio Macri para que Disponible en: http://www.bbc.com/mundo/ Argentina deje su aislamiento y “vuelva a noticias-america-latina-37792062 ser parte del mundo”. BBC Mundo. Dis- 110 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 103-120

El 2016 fue el año de la reñida campaña En cuanto a la región sudamericana, la electoral estadounidense, donde aparecieron Argentina tomó medidas concretas de cam- signos de una espiral de la crisis mundial que bio de rumbo: el país se integró como obser- continúa. Mientras que –desde una perspec- vador de la Alianza Pacífico, en la reunión de tiva más progresista en términos sociales y Puerto Varas del mes de junio de 2016, en culturales– la candidatura de Hillary Clin- un contexto donde los tipos de integración ton representaba el mantenimiento de un en marcha en América Latina venían presen- statu quo mundial, comercial y financiero tándose como proyectos contradictorios y de la globalización, la xenofobia de Trump no complementarios, especialmente debido sumaba adeptos denunciando la crisis de un a la relación con los Estados Unidos y a la modelo económico internacional desgastado. posición respecto de lo que se conoció como La globalización ya dejaba de ser sinónimo regionalismo abierto7. Mauricio Macri se ex- de prosperidad tanto en los Estados Unidos tendió con elogios discursivos hacia los países como en Europa, pero el gobierno argenti- que conforman la Alianza Pacífico, así como no continuó empecinándose en construir un los dedicados al presidente mexicano, Peña discurso y una estrategia similar a la de los Nieto, en oportunidad de su visita a Buenos años 90, cuando el neoliberalismo triunfaba Aires en el mes de junio. en el mundo de la mano del mito globaliza- En la misma línea, Macri encontró relati- dor. El gobierno de Macri se pronunció en vamente un aliado en Michel Temer. A pocos varias oportunidades a favor de la candida- meses de haber asumido el nuevo presidente ta demócrata, ponderando los proyectos de de la alianza Cambiemos, Brasil vivió una cri- apertura comercial que Obama había impul- sis política de enorme envergadura, que deri- sado, una vez más mostrando imprudencia, vó en el impeachment contra Dilma Rousseff, impericia y un diagnóstico errado. Malcorra y su posterior destitución en el mes de mayo afirmó que sería “más cómodo” para la Ar- de 2016. La posición del gobierno argenti- gentina el triunfo de Clinton, Martín Lous- no fue la de “respetar el proceso institucio- teau, ex embajador en los Estados Unidos, nal que se está desarrollando en Brasil” –tal se expresó en el mismo sentido, sostenien- como afirmaba el documento de la cancille- do que las relaciones serían más “sencillas”, ría– lo que en los hechos, era un nuevo golpe y el propio Macri se inclinó también por la candidata demócrata de un modo, al menos poco prudente y arriesgado6.

ponible en: http://www.bbc.com/mundo/ prefiere a Hillary Clinton”, 28 de junio de noticias-america-latina-37526045 2016. Disponible en: http://www.cronista. com/economiapolitica/Lousteau-eligio-a- 6 Véase Pecoraro, Natalia: “Susana Malco- Hillary-Clinton-La-continuidad-hace-mas- rra aseguró que la relación con Estados fluidas-las-cosas-20160728-0111.html y Unidos “sería más cómoda” si gana Hi- Dinatale, Martín, Macri se inclina por Hi- llary Clinton”. 8 de noviembre de 2016. llary: ¿Y si gana Trump? 28 de septiembre de Disponible en: http://www.lanacion.com. 2016. Disponible en: http://www.lanacion. ar/1954348-susana-malcorra-aseguro-que- com.ar/1942036-macri-se-inclina-por-hi- la-relacion-con-estados-unidos-seria-mas- llary-y-si-gana-trump comoda-si-gana-hillary-clinton y “Eleccio- nes en EE.UU.: Lousteau explicó por qué 7 Para este tema, Ver Bernal-Meza, 2015. 111 María Cecilia Míguez “La política exterior del primer año de gobierno de Mauricio Macri” blando en la región8. La prensa internacional miembro impidieron de hecho la asunción y brasileña opositora al gobierno del Parti- de Venezuela, apelando a la calidad “moral” do dos Trabalhadores (TP) lo interpretaron de dicho gobierno. Estas intenciones se rati- como un importante signo de apoyo9. La ficaron el 2 de diciembre con la suspensión tendencia parecería entonces ser la de trans- de Venezuela en una situación totalmente formar nuevamente los objetivos del proceso irregular y en la asunción de la presidencia de integración regional, e incluso avanzar en pro témpore por parte de Argentina10. La in- la discusión de las propias condiciones de tención política de reforzar la región como asociación de los países del MERCOSUR, espacio de relativa autonomía (a pesar de las en coincidencia con su nuevo par regional, limitaciones económicas) fue signo caracte- incluyendo la posibilidad de retrotraerlo rístico de los últimos años en el cual Vene- a una zona de libre comercio. Los cambios zuela tuvo un rol protagónico. Más allá de políticos producidos en la Argentina y Brasil las apreciaciones de la compleja situación también condicionarán entonces el devenir interna en Venezuela, el proceso político del del Mercado Común del Sur, lo que quedó subcontinente parece orientarse a relanzar de claramente reflejado en la disyuntiva por la un espacio de integración con mayores simi- asunción de Venezuela como país presidente litudes al modelo de regionalismo abierto, en del bloque. Tanto durante la campaña como función de aumentar la rentabilidad de gran- después de su asunción, Macri expresó su po- des empresas vinculadas con los mercados sición de apelar a la Carta Democrática del internacionales. MERCOSUR contra Venezuela. En mayo En el ámbito de la política económica del año 2016, Paraguay convocó a una reu- (teniendo en cuenta elementos internos y nión extraordinaria para evaluar la situación externos profundamente relacionados) las de ese país con vistas a justificar su suspen- políticas aplicadas ratificaron el rumbo ini- sión aplicando el Protocolo de Ushuaia sobre cial –importantísima devaluación, aumentos Compromiso Democrático. En el mes de ju- hasta del 1000% de las tarifas públicas, dis- nio Uruguay finalizó su mandato, y los países minución del empleo público, eliminación de las retenciones a las exportaciones de bie- nes primarios (sector agroexportador, mine- 8 “Impeachment contra Dilma: el gobierno ras y petroleras), pago a los “fondos buitre”, de Macri apuesta a que “se consolide la de- gran emisión de deuda– y demostraron de mocracia” brasileña”. Diario La Nación, 12 manera contundente una nueva orientación de mayo de 2016. Disponible en: http:// hacia el endeudamiento y la inversión ex- www.lanacion.com.ar/1897887-impeach- tranjera, que pretendió desde el inicio dismi- ment-contra-dilma-el-gobierno-de-mac- nuir la inflación a través del achicamiento del ri-apuesta-a-que-se-consolide-la-democra- gasto público, el ingreso de capital externo y cia-brasilena la contracción de la demanda. El gobierno ratificó el rumbo inicial organizando en el 9 “O Governo argentino foi o primeiro a de- mes de septiembre un Foro de Inversiones monstrar publicamente seu respeito pela nova situação brasileira, em que o vice-pre- sidente Michel Temer assumirá interina- mente a presidência”. Diario El País. 12 de 10 Vázquez, Mariana, “Crónica de un golpe anun- mayo de 2016. Disponible en: http://brasil. ciado”. Diario Página 12. 11 de diciembre de elpais.com/brasil/2016/05/12/internacion- 2016. Disponible en: https://www.pagina12. al/1463053024_876025.html com.ar/8118-cronica-de-un-golpe-anunciado 112 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 103-120 conocidos como Mini Davos, y aceptando el como mínimo como un “paso en falso”, a monitoreo del Fondo Monetario Internacio- todas luces síntoma de la ansiedad del go- nal (artículo IV de los estatutos del fondo) bierno por generar consenso interno12. El luego de diez años. otro suceso tiene aun más importancia, ya A pesar de todos esos esfuerzos, no llega- que contrajo también consecuencias direc- ron los resultados esperados por el gobierno tas sobre la explotación económica de los en términos de inversiones extranjeras11. Se recursos que están en disputa. Se trata de trata de una política exterior no solamente la firma de una Declaración Conjunta en- orientada a profundizar los lazos de depen- tre la canciller Malcorra y el vice canciller dencia económica y política respecto de las Alan Duncan justamente en oportunidad potencias, sino también de una política re- del mini Davos. Esa declaración es una es- lativamente errada, pensada para un mundo pecie de comunicado que avanza en temas que no es, a diferencia de lo que sucedió con bilaterales, con el fundamento de mejorar la las famosas “relaciones carnales” del mene- cooperación en todos los asuntos del Atlán- mismo. Lo que sí tuvo sus efectos visibles es tico Sur, manteniendo por fuera la cuestión que ese tipo de proyecto económico va de la de la soberanía, es decir, en el marco del mano con el abandono de las políticas de alto conocido “paraguas” acordado en la Decla- perfil internacional que explicitábamos en el ración Conjunta del 19 de octubre de 1989. apartado anterior. En la nueva declaración del 13 de septiem- En este sentido es posible explicar la bre de 2016, el gobierno argentino a través posición del gobierno respecto del reclamo de su canciller se comprometió a “adoptar de la soberanía de las Islas Malvinas. Dos las medidas apropiadas para remover todos sucesos hablan sobre esta cuestión. Uno de los obstáculos que limitan el crecimiento ellos, considerado una especie de “traspié” económico” de las Islas, incluyendo clara- o “papelón” del presidente durante su viaje mente lo referido a “comercio, pesca, na- a la Asamblea General de la ONU cuando vegación e hidrocarburos”. Algo que se da anunció que la premier británica There- de patadas no solamente con las política sa May había consentido dialogar sobre la llevada adelante en los gobiernos anterio- soberanía. Tuvo que retractarse al día si- res y resoluciones de la ONU (entre ellas guiente luego de cruces con su canciller. Las la de abril de 2016 que implicó la aproba- palabras del gobierno fueron consideradas ción de la Asamblea del pedido argentino de extensión sobre el límite exterior de la plataforma continental), sino también con la Ley de Hidrocarburos, que prevé la san- 11 Ver “Por ahora, sólo llegaron 14% de las ción a las empresas que operen en el país inversiones prometidas”. 12 de septiem- ya la vez tengan proyectos de exploración bre de 2016. Disponible en: http://www. petrolera en el mar aledaño a las Malvinas. ambito.com/854589-por-ahora-solo-lle- garon-14-de-las-inversiones-prometidas; “¿Por qué no llegó la lluvia de inversiones? Así respondieron Marcos Peña, Dujovne y 12 “Malvinas: para Tokatlián, las palabras de Caputo”. Diario Clarín. 30 de diciembre Macri fueron “un paso en falso”. Diario de 2016. Disponible en: http://www.clarin. La Nación. 21 de septiembre de 2016. Di- com/politica/llego-lluvia-inversiones-re- sponible en: http://www.lanacion.com. spondieron-marcos-pena-dujovne-capu- ar/1940045-malvinas-para-tokatlian-las-pal- to_0_HyeME1EHl.html abras-de-macri-fueron-un-paso-en-falso 113 María Cecilia Míguez “La política exterior del primer año de gobierno de Mauricio Macri”

Las consecuencias en el área estratégico mi- terogéneas en el plano diplomático, distan- litar no se hicieron esperar. En el mes de cia respecto de los organismos internacio- octubre el Reino Unido anunció la realiza- nales de crédito, etcétera), derivó en nuevas ción de ejercicios militares en Malvinas que fracturas y presiones por parte de las clases incluyeron lanzamientos de misiles. La res- dominantes, tanto las del empresariado be- puesta del gobierno de Macri fue una expre- neficiado por el modelo neodesarrollista sión de “desazón” por parte de la canciller. como los sectores vinculados a la exporta- La exageración de los gestos nunca trajo ción de bienes primarios (agroexportación, buenos resultados. Ya lo vio Di Tella con minería, petróleo). los famosos ositos a los kelpers. En un contexto de crisis económica Las condenas a los acuerdos y acerca- mundial y de nueva avanzada de las poten- mientos con China y Rusia, heredados de cias en la región para recuperar predominio la gestión anterior, duraron poco. A pesar político y económico, se tejieron alianzas de las amenazas y calificaciones ideológi- entre las fracciones de las clases dominan- cas, los vínculos comerciales, financieros y tes para modificar las condiciones de acu- económicos con esos países vinieron para mulación y terminar con las bases de dicho quedarse. En todo caso, quedó en eviden- consenso. El giro actual aparenta retornar a cia que ya no serían utilizados en términos la tendencia de un Estado instrumentaliza- diplomáticos para distanciarse de las poten- do, tal como lo fue durante el menemismo, cias occidentales. Ahora parecen ser “aliados pero con características novedosas. Un Es- vergonzantes”. tado que hace coincidir su función con su En el mes de noviembre, la visita de Jus- forma, apareciendo abiertamente como un tin Trudeau también trajo críticas para el comité político de las fracciones más concentra- gobierno. Más allá de las razones más impor- das e internacionalizadas del capital (Orovitz, tantes de la visita, vinculadas especialmente 2009: 241). a los grandes negocios de las mineras cana- Recientemente, García Delgado y Gra- dienses en el país –entre ellas la Barrick Gold din han afirmado que la estrategia del go- en San Juan–, el Primer Ministro planteó la bierno de Cambiemos parece ser delineada problemática sobre la detención de Milagro directamente por las elites económicas lo- Sala. No se trató de algo aislado. La ONU, el cales y extra-regionales y que “el macrismo secretario general de la OEA y la Comisión pretende garantizarle al poder económico Interamericana de Derechos Humanos pidie- de la Argentina el aumento sustancial y sos- ron por Sala, y lejos quedó Macri de aquél tenido de su renta, a través de un proceso papel de defensor de los derechos humanos de transferencia de ingresos regulado por el que pretendió asumir respecto de la cuestión Estado nacional” (2016: 51). Ello ha reque- venezolana. rido, en consecuencia, reorientar algunos as- pectos de la inserción internacional tal como La situación instrumental del Estado hemos visto. Hacia fines del gobierno kirchnerista, el En un trabajo reciente, coordinado por “consenso por el empleo y el consumo” que Ana Castellani y Paula Canelo, se analiza la había impulsado a la integración como un composición del primer gabinete de gobierno, espacio de autonomía, y que requería de co- como modo de abordaje para el estudio de la locar en agenda temas sensibles y significa- relación entre élites y Estado. Lo que el equipo tivos para amplios sectores de la población de trabajo de UNSAM señala como inédito (Malvinas, Derechos Humanos, alianzas he- es su transformación en un “área de profun-

114 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 103-120 da influencia de los CEO, tanto en términos el mundo puso en el centro de la escena a cuantitativos como cualitativos”. Y destacan la búsqueda de inversiones. La política exte- dos características respecto de ello: rior fue nuevamente orientada a las necesi- dades de un proyecto económico basado en 1. La magnitud, extensión y visibilidad de su la apertura irrestricta y la liberalización, re- presencia en estas altas dependencias del forzando la inserción primario exportadora, Gobierno y del Estado. Por ejemplo, en la concentración y el carácter monopólico Jefatura de Gabinete aproximadamente el de la estructura económica argentina. 70% viene de ocupar una alta gerencia em- Teniendo en cuenta la vinculación estre- presaria; o en Agroindustria la mitad de los cha entre política interna y política externa, funcionarios fueron dirigentes de agrupa- y entendiendo que las modificaciones en el ciones agropecuarias. Estado impactan también en el contenido y 2. El desborde respecto “área económica”, en la forma de las políticas implementadas donde generalmente tendían a posicio- entre las que se incluye también la política narse, para colonizar el “área política” del exterior, es necesario destacar que la tenden- gabinete, transformándose así en actores cia es la contraria a la del kirchnerismo, y decisivos en la toma de decisiones en ese que el proceso de cambio se orienta a una área (Castellani y Canelo, 2016). “situación instrumental” del Estado (Zava- leta Mercado, 2009: 331) donde se produ- Ello atraviesa prácticamente todas las de- ce prácticamente una unificación del poder pendencias y oficinas del Estado. Casos político con el de las clases dominantes, en emblemáticos son los del empresario auto- detrimento de la autonomía relativa. Para motriz , a cargo del Mi- pensar la noción de Estado instrumentaliza- nistro de Transporte, y en particular el de do, y evitando las trampas del debate sobre Juan José Aranguren, Ministro de Energía, la autonomía relativa del Estado, pueden quien se desempeñó durante treinta años en retomarse las formulaciones de Zavaleta la empresa Shell, donde se presentan situa- Mercado e incluso las más recientes de Luis ciones vinculadas al conflicto de intereses. Tapia (2009). El primero de ellos, abocado Según los investigadores dirigidos por Cas- en la comprensión de la problemática de los tellani y Canelo, un 50% de los cargos de países periféricos, considera que de acuerdo ese ministerio está ocupado por ex CEO de a las fases históricas pueden encontrarse en empresas del sector energético. Actualmen- los casos específicos, situaciones instrumen- te, el secretario de Relaciones Económicas tales del Estado y fases de autonomía relativa Internacionales de la Cancillería es Horacio (2009: 332). El manejo del Estado en forma Reyser, quien durante dos décadas trabajó directa por parte de las clases dominantes, en el fondo de inversión Southern Cross sin mediación, genera una reducción de y desde el comienzo del gobierno de Ma- margen de lo político. El autor refiere a casos cri es el principal encargado de tratar con históricos para explicar la situación instru- eventuales inversores extranjeros. Lo cierto mental del Estado (sin por ello considerarlo es que la instrumentalización del Estado se teórica desde una visión instrumentalista). expresó en el retroceso específico en el área Afirma que: político diplomática de la política exterior. La inmediata ocupación del Estado por hom- La interpretación que los funcionarios del bres personalmente pertenecientes a una clase gobierno de Cambiemos dieron a la cues- dominante no indica una visión o interpreta- tión de la “reinserción” de la Argentina en

115 María Cecilia Míguez “La política exterior del primer año de gobierno de Mauricio Macri”

ción instrumentalista del Estado, sino una si- medidas implementadas como el discurso tuación instrumental (…) Que empresarios a que las publicita refieren al carácter prag- la manera de Roberto Campos o Martínez de mático y utilitario. Y en eso, quiere recoger Hoz o Prado o Alessandri se hicieran cargo de el “exitoso” pasado del menemismo. Pare- situaciones céntricas del poder, es sin duda una ciera acercarse a la política exterior del Es- instancia instrumental del Estado, aunque el tado Normal, en términos de Amado Cervo contexto global de ese Estado no lo sea. Por (2007), que caracterizó a los gobiernos de eso, los términos mismos estructuralista o ins- los años 90 y a la política exterior en clave trumentalista describen más bien datos factua- económica y de profundización de la depen- les que marcos metodológicos para estudiar el dencia llevada adelante por el menemismo13. Estado (2009: 32). Sin embargo, la desconexión de las dinámi- cas mundiales ha llevado a que ni siquiera Por su parte, Tapia retoma ese concepto para ese tipo de política tuviera resultados lo analizar casos históricos en . Considera suficientemente positivos para el gobierno. que la noción de situación instrumental refleja Ello no quita que las reformas realizadas y el aquellas situaciones en que miembros de la endeudamiento no hayan derivado en am- clase dominante –es decir, los principales em- plios beneficios para determinados sectores presarios tanto de la tierra como de las minas, económicos. las manufacturas o el capital financiero– se en- Se considera aquí que para analizar las cuentran personalmente ejerciendo las princi- sucesivas formas de Estado y comprender su pales tareas y cargos de dirección del gobierno implicancia política no sólo es necesario tener y el Estado. Es decir, son diputados, senadores, una mirada teórica, sino recuperar la mirada ministros y presidentes. En consecuencia, se ve histórica sobre la región y los casos concre- que el contenido de las políticas de gobierno tos. Ello permite comprender la relevancia y las tareas de legislación favorecen de manera de los cambios culturales e ideológicos que bastante directa, incluso a veces explicita, a los intereses de las fracciones de capital de las cua- les provienen (2009: s/p). 13 Entendemos por profundización de la in- Apoyándonos en esas formulaciones, conside- serción internacional dependiente la ex- ramos que la actual forma de Estado se orienta tranjerización en la producción de bienes y a una situación instrumental de ese mismo servicios y por lo tanto la restricción a la ca- tipo, y por lo tanto, ello ha impactado en la pacidad para generar y difundir tecnología; política exterior (así como en el resto de las el aumento de la oligopolización de los mer- políticas públicas), reflejando un retroceso en cados y del poder de las grandes empresas las áreas donde se habían expresado márgenes para formar precios, la consolidación de de autonomía política respecto de los Estados desindustrialización, la fragmentación del Unidos, y una orientación que –en tensión sistema productivo y del mercado de traba- con otros vínculos– priorizaba efectivamente jo y la profundización de la concentración a la región suramericana. económica. En el área específica de la políti- ca exterior, este tipo de inserción económica Conclusiones: El giro conservador redujo toda posibilidad de margen de au- La política exterior de Mauricio Macri im- tonomía en la toma de decisiones por par- plicó un giro respecto de la de los gobiernos te del Estado, y orientó los objetivos de la predecesores en varios aspectos. Tanto las cancillería a la implementación del modelo económico neoliberal (Míguez, 2013). 116 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 103-120 estas formas de Estado han propuesto, y que te y la escena política. Ello, en un contexto redundaron en una repolitización del espacio de recrudecimiento de las disputas entre las público (Thwaites Rey y Orovitz, 2011: 6). A potencias del sistema internacional, permi- lo largo del siglo XX, los proyectos basados en tió que emergieran en dicha escena reclamos premisas del nacionalismo económico pros- sociales de las mayorías e incluso propuestas peraron impulsados por el Estado, entendido nacidas en el propio Estado. en esos casos en su carácter activo, es decir El giro neoconservador al que asisten no sólo como expresión de las relaciones de hoy los países que fueron parte del cambio fuerza, sino como elemento activo que en fun- de mapa político en la primera década del ción de ampliar su autonomía relativa logra siglo demuestra que la política exterior de operar e intervenir en esas relaciones, incluso los países periféricos está profundamente desafiándolas. imbricada con la política interna, que los La experiencia latinoamericana reciente cambios operados en el bloque dominante muestra que, bajo ciertas circunstancias se se expresaron no solamente en un cambio torna factible que desde el propio Estado se en el tipo de políticas aplicadas, su conte- desplieguen mecanismos de resistencia a los nido y sus principales beneficiarios, sino aspectos más perversos del capital para la vida también en un cambio de forma de Estado. de los pueblos, poniéndose de manifiesto la Por lo tanto, los márgenes de autonomía dimensión contradictoria del Estado. En con- conseguidos en el plano internacional se creto, cuando las relaciones de fuerzas permi- encuentran en un claro retroceso en fun- ten que en los Estados se articulen procesos ción de una estrategia que no hace más que políticos y sociales, nacionales y regionales, responder casi directamente a las exigencias impulsados por movimientos populares, se de la apertura internacional y el endeuda- abre la posibilidad de empujar políticas fa- miento. Asimismo, a pesar de toda una serie vorables a ciertas demandas e intereses de las de gestos políticos y medidas concretadas clases y grupos subalternos (Thwaites Rey y en esa línea, el gobierno no ha obtenido Ouviña, 2016)14. los resultados esperados y ha recaído una y En el caso de la política exterior, surgió otra vez en fallas de diagnósticos, improvi- un alineamiento político pro latinoameri- saciones y “traspiés”. Esos supuestos errores cano, que si bien no fue la contrapartida de también son la resultante del manejo per- una transformación estructural de la inser- sonal y discrecional del Estado, abonando ción internacional de los países periféricos en la hipótesis central de la tendencia a su el sistema mundial (muchos de los rasgos de instrumentalización. ese modelo profundizaron la dependencia y la precariedad de la estructura económica y Referencias bibliográficas social), constituyó un cambio importante res- Bernal Meza, R. (2015). Alianza del Pacíficover - pecto de la etapa precedente. Podría afirmarse sus ALBA y MERCOSUR: Entre el desafío de que el Estado periférico recuperó capacidades la convergencia y el riesgo de la fragmenta- y amplió los niveles de mediación entre los in- ción de Sudamérica. Revista Pesquisa & Deba- tereses de las fracciones de la clase dominan- te. Vol. 26, Núm. 1 (47), 1-34. Bonnet, A. y Piva, A. (2010). El estado kirchne- rista. 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