Verbinding Verbroken?
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
Verbinding verbroken? Verbinding Onderzoek naar de parlementaire besluitvorming over de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten verbroken? Deelrapport Eerste Kamer der Staten-Generaal Postbus 20017 2500 EA Den Haag Telefoon (070) 312 92 00 www.eerstekamer.nl Uitgave Sdu Uitgevers Deelrapport Drukwerk DeltaHage Omslag Corps ontwerpers Omslagfoto Hans Hordijk Bestelling Sdu klantenservice Telefoon (070) 378 98 80 [email protected] of www.sdu.nl of via de boekhandel ISBN 9789012 576291 NUR 823 9 789012 576291 Eerste Kamer der Staten-Generaal 1 Vergaderjaar 2012–2013 C Parlementair Onderzoek Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten C PARLEMENTAIR ONDERZOEK PRIVATISERING/ VERZELFSTANDIGING OVERHEIDSDIENSTEN INHOUDSOPGAVE pag. Ter inleiding 5 1. METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING 7 1.1. Doel van het onderzoek 7 1.2. Centrale onderzoeksvraag 7 1.3. Onderzoeksontwerp 9 1.4. Casusonderzoeken 10 1.5. Achtergrondstudies 13 1.6. Expertmeetings 14 1.7. Openbare gesprekken 15 1.8. Klankbordgroep 17 2. PRIVATISERING VAN DE POST EN TELEFONIE 19 2.1. Inleiding 19 2.1.1. Afbakening 19 2.1.2. Post en telefonie anno 2012 20 2.1.3. Historisch overzicht 21 2.2. Liberalisering 25 2.2.1. Liberalisering telefoniemarkt 25 2.2.2. Liberalisering postmarkt 28 2.3. Motieven en verwachtingen 30 2.3.1. Aanleiding 30 2.3.2. Verzelfstandiging 32 2.3.3. Privatisering 34 2.3.4. Conclusies 38 2.4. Borging, sturing en verantwoording 38 2.4.1. Verzelfstandiging 38 2.4.2. Privatisering 44 2.4.3. Oprichting OPTA 46 2.4.4. Terugtreden Staat uit KPN 50 2.4.5. Terugtreden Staat uit TPG 58 2.4.6. Conclusies 59 2.5. Effecten, evaluaties, ingrepen 61 2.5.1. Veronderstelde effecten 61 2.5.2. Vastgestelde beleidseffecten telefonie 61 2.5.3. Vastgestelde beleidseffecten post 62 2.5.4. Zorgen over de post 66 kst-C-C ISSN 0921 - 7371 ’s-Gravenhage 2012 Eerste Kamer, vergaderjaar 2012–2013, C, C 1 2.5.5. Conclusies 67 2.6. De rol van het parlement 68 2.6.1. Het parlement als medewetgever 68 2.6.2. Het parlement als controleur 72 2.6.3. Het parlement als volksvertegenwoordiging 77 2.6.4. Conclusies 78 3. VERZELFSTANDIGING VAN DE NS 81 3.1. Inleiding 81 3.2. Focus van het casusonderzoek 87 3.3. Bronnen, motieven en doelen 87 3.3.1. Het besluit tot verzelfstandiging van de NS (1993–1995) 87 3.3.2. Het besluit tot oprichting van ProRail (1999–2005) 96 3.4. Borging, sturing en verantwoording 115 3.4.1. Borging, sturing en verantwoording (1993–1995) 115 3.4.2. Borging, sturing en verantwoording rond de oprichting van ProRail (1999–2005) 123 3.5. Effecten, evaluaties en ingrepen 131 3.5.1. Effecten, evaluaties en ingrepen (1992–1995) 131 3.5.2. Effecten, evaluaties en ingrepen (1999–2005) 133 3.6. De rol van het parlement 138 3.6.1. De Tweede Kamer als medewetgever 138 3.6.2. De Tweede Kamer als medebestuurder 142 3.6.3. Het parlement als controleur 144 3.6.4. De rol van de Eerste Kamer 151 3.6.5. Conclusies 152 3.7. Nawoord 152 4. PRIVATISERING VAN DE REÏNTEGRATIEDIENSTVERLENING 155 4.1. Introductie en voorgeschiedenis 155 4.1.1. Commissie-Buurmeijer 156 4.1.2. Activering en reïntegratie 156 4.1.3. SUWI en verzelfstandiging reïntegratiedienstverlening 158 4.1.4. Van publiek naar privaat: in drie stappen 160 4.2. Motieven en verwachtingen 162 4.2.1. Motieven van het kabinet 162 4.2.2. Tweede Kamer over motieven en verwachtingen 163 4.2.3. Eerste Kamer over motieven en verwachtingen 169 4.2.4. Conclusies 169 4.3. Borging, sturing en verantwoording 170 4.3.1. De interne ontvlechting (fase 1) 170 4.3.2. Externe verzelfstandiging (fase 2) 175 4.3.3. Privatisering (fase 3) 186 4.3.4. Conclusie 191 4.4. Effecten, evaluaties en ingrepen 192 4.4.1. Doelstellingen en verwachte effecten 192 4.4.2. Evalueren van beleidseffecten 193 4.4.3. Conclusie 197 4.5. Het functioneren van het parlement 198 4.5.1. Het parlement als mede-wetgever 198 4.5.2. Het parlement als controleur 204 4.5.3. Het parlement als volksvertegenwoordiger 207 4.5.4. Conclusie 209 5. PRIVATISERING, ONTVLECHTING EN MARKTWERKING IN DE ENERGIESECTOR 211 5.1. Inleiding 211 5.1.1. Doel en focus van dit onderzoek 212 5.1.2. Elektriciteitsmarkt 212 5.1.3. Liberalisering, ontvlechting en privatisering 213 5.1.4. Parlementaire behandeling 215 5.2. Beleidsgeschiedenis van privatisering en ontvlechting 215 5.2.1. Liberalisering van de energiesector 215 5.2.2. Eerst liberaliseren, dan privatiseren (1996 – 1998) 216 5.2.3. Privatisering wordt controversieel (1999 – 2001) 219 5.2.4. Privatiseringswetgeving (2001 – 2004) 220 5.2.5. Eerst ontvlechten, dan privatiseren? (2004 – 2006) 222 5.2.6. De (vermeende) inwerkingtreding van het groepsverbod (2007 – 2012) 224 Eerste Kamer, vergaderjaar 2012–2013, C, C 2 5.2.7. Conclusie 225 5.3. Motieven en doelen 225 5.3.1. Debat in de Tweede Kamer over motieven en doelen 226 5.3.2. Debat in de Eerste Kamer over motieven en doelen 233 5.3.3. Conclusie 238 5.4. Sturing, controle en publieke belangen 239 5.4.1. Debat in de Tweede Kamer over sturing en controle van energiebedrijven 240 5.4.2. Debat in de Eerste Kamer over sturing en controle van energie- bedrijven 248 5.4.3. Debat in de Tweede Kamer over publieke belangen 249 5.4.4. Debat in de Eerste Kamer over publieke belangen 254 5.4.5. Conclusie 256 5.5. Evaluaties en effecten 257 5.5.1. Debat in het parlement over beleidservaringen elders 257 5.5.2. Debat in de Tweede Kamer over effecten voor de burger 260 5.5.3. Debat in de Eerste Kamer over de effecten voor de burger 264 5.5.4. Conclusie 265 5.6. De functies van het parlement 266 5.6.1. Het parlement als medewetgever 266 5.6.2. Het parlement als controleur 268 5.6.3. Het parlement als volksvertegenwoordiger 270 5.6.4. Conclusie 272 6. GENERIEKE PARLEMENTAIRE DEBATTEN OVER PRIVATISERIN- GEN EN VERZELFSTANDIGINGEN 275 6.1. Kaderwet zelfstandige bestuursorganen 275 6.1.1. Definitie van een ZBO 275 6.1.2. Voorgeschiedenis Kaderwet ZBO 277 6.1.3. Ontwikkeling van een voorstel Kaderwet ZBO 282 6.1.4. Tweede Kamer bespreekt wetsvoorstel Kaderwet ZBO 283 6.1.5. Rapport van de werkgroep-Kohnstamm 286 6.1.6. Behandeling Kaderwet ZBO in Eerste Kamer 288 6.1.7. Nabeschouwing 288 6.1.8. Conclusies 289 6.2. Staatsdeelnemingenbeleid 289 6.2.1. Voorgeschiedenis 290 6.2.2. Nota Staatsdeelnemingenbeleid 1996 291 6.2.3. Nota Staatsdeelnemingenbeleid 2001 292 6.2.4. Nota Staatsdeelnemingenbeleid 2007 294 6.2.5. Conclusies 296 7. VERGELIJKENDE ANALYSE 299 7.1. Variatie in casusonderzoeken 299 7.2. Bronnen, motieven, verwachtingen 303 7.2.1. Motieven in de casusonderzoeken 304 7.2.2. Verschuiving in motieven 305 7.2.3. Meervoudige en internationale motieven 307 7.3. Borging, sturing en verantwoording 307 7.3.1. Borging en sturing in casusonderzoeken 308 7.3.2. Rijdende treinen, kettingreacties en op de rem staan 309 7.3.3. Publiekrechtelijke kaders 312 7.3.4. Wel of geen splitsing? 313 7.3.5. Publieke belangen 314 7.3.6. De rol van aandeelhouder als sturingsinstrument 315 7.3.7. Alternatieve vormen van verantwoording 315 7.4. Effecten, evaluaties en ingrepen 316 7.4.1. Effecten en evaluaties in de casusonderzoeken 316 7.4.2. Effecten voor de burger 318 7.4.3. Leren van andere ervaringen 319 7.5. Functioneren van het parlement 320 7.5.1. Het parlement als medewetgever 320 7.5.2. Het parlement als controleur 321 7.5.3. Het parlement als volksvertegenwoordiger 323 7.5.4. Tot slot 325 Eerste Kamer, vergaderjaar 2012–2013, C, C 3 BIJLAGEN Bijlage 1: Lijst met afkortingen 327 Bijlage 2: Methodologische bijlage casusonderzoeken 329 Bijlage 3: Samengesteld overzicht privatiseringen en verzelfstandigingen 1 januari 1989-31 december 2010 337 Bijlage 4: Overzicht van evaluaties van ZBO’s 369 Bijlage 5: Overzicht van evaluaties van staatsdeelnemingen 2003–2006 377 Eerste Kamer, vergaderjaar 2012–2013, C, C 4 TER INLEIDING Dit is het deelrapport van de Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten. Om de parlementaire besluitvorming over privatisering en verzelfstan- diging in de afgelopen decennia zo nauwkeurig mogelijk in kaart te brengen, heeft de onderzoekscommissie een vijftal casusonderzoeken verricht. Deze studies vormen de inhoud van dit deelrapport. De casusstudies beschrijven de parlementaire besluitvorming in de beide Kamers van de Staten-Generaal en bieden een verhelderende blik op de aard van de besluitvorming door de jaren heen. De bevindingen van deze studies zijn verwerkt in het hoofdrapport van de commissie, dat tegelijk met dit deelrapport verschijnt. Aangezien de Eerste Kamer het eindstation is van wetgeving, overziet zij doorgaans de hele keten van parlementaire besluitvorming. Dit onderzoek sluit daarbij aan en illustreert daarmee tevens wat de commissie verstaat onder een «wetgevingsonderzoek». De onderzoekscommissie heeft de totstandkoming van wetgeving onderzocht en probeert daaruit lessen te trekken voor de wetgever. Het deelrapport is tot stand gekomen onder leiding van prof. dr. Sandra van Thiel. Zij coördineerde het onderzoek dat werd verricht door een zestal onderzoekers. Dit waren: mr. Jasper Boon, dr. Mark de Bruijne, drs. Ilse Hento, drs. Jooske de Sonnaville, Marlieke Heck MSc en drs. Bart Stellinga. Deze onderzoekers zijn op hun beurt weer ondersteund door informatiespecialist Peter van Goch. De onderzoekscommissie is hen zeer erkentelijk voor het gedegen werk dat zij in een relatief korte tijdspanne hebben verricht. Voor de inhoud van dit rapport is vanzelfsprekend de commissie verantwoordelijk.