Przegląd Prawa Konstytucyjnego

PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO

Dwumiesięcznik 2016 nr 5 (33)

redaktorzy naukowi numeru Joanna Juchniewicz, Anna Młynarska-Sobaczewska Komitet redakcyjny Redaktor naczelny Zastępca redaktora naczelnego Sabina Grabowska (Uniwersytet Rzeszowski) Anna Młynarska-Sobaczewska (Instytut Nauk Prawnych PAN) Redaktor prowadzący Sekretarze Szymon Gumienik Joanna Juchniewicz (Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie) Radosław Grabowski (Uniwersytet Rzeszowski) Redaktorzy tematyczni Agnieszka Bień-Kacała (Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu): organy władzy publicznej Andrzej Bisztyga (Uniwersytet Zielonogórski): systemy konstytucyjne Marek Chmaj (Szkoła Wyższa Psychologii Społecznej w Warszawie): samorząd terytorialny Krzysztof Eckhardt (Wyższa Szkoła Prawa i Administracji w Przemyślu): systemy praw i wolności Grzegorz Kryszeń (Uniwersytet w Białymstoku): systemy wyborcze Joanna Marszałek-Kawa (Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu): systemy polityczne Sławomir Patyra (Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie): systemy rządów Krzysztof Prokop (Państwowa Wyższa Szkoła Informatyki i Przedsiębiorczości w Łomży): systemy konstytucyjne Piotr Uziębło (Uniwersytet Gdański): prawo parlamentarne

Redaktorzy językowi Redaktor statystyczny James H. Satterwhite Agnieszka Jeran Szymon Gumienik Redaktorzy części „Przeglądu Prawa Konstytucyjnego” I. Artykuły: Ryszard Balicki (Uniwersytet Wrocławski) Jacek Zaleśny (Uniwersytet Warszawski), Anna Frankiewicz-Bodynek (Uniwersytet Opolski) II. Sprawozdania, recenzje: Krzysztof Urbaniak (Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu) Małgorzata Lorencka (Uniwersytet Śląski), Marcin Dąbrowski (Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie) III. Glosy: Marcin M. Wiszowaty (Uniwersytet Gdański) Piotr Czarny (Uniwersytet Jagielloński w Krakowie), Tomasz Milej (Uniwersytet Zielonogórski) IV. Kronika naukowa: Przemysław Mijal (Uniwersytet Szczeciński), Jerzy Rychlik (Uczelnia Techniczno-Handlowa im. Heleny Chodkowskiej w Warszawie) Rada naukowa przewodniczący: Wiesław Skrzydło (Polska), członkowie: Rainer Arnold (Niemcy), Yuriy Boshytski (Ukraina) Emilio Castorina (Włochy), Jan Filip (Czechy), Iván Halász (Węgry), Cristina Hermida del Liano (Hiszpania) Tomáš Majerčák (Słowacja), Kostas Mavrias (Grecja), Aliya Orazaliyeva (Kazachstan)

Redaktor techniczny Korekta Projekt okładki Paweł Kucypera Zespół Krzysztof Galus Publikacja powstała w ramach projektu badawczego sfinansowanego ze środków Narodowego Centrum Nauki przyznanych na podstawie decyzji numer DEC-2013/08/A/HS5/00642 Dwumiesięcznik ukazuje się w wersji drukowanej © Copyright by Wydawnictwo Adam Marszałek Toruń 2016 ISSN 2082-1212 Wydawnictwo prowadzi sprzedaż wysyłkową: tel./fax 56 648 50 70; e-mail: [email protected]

Wydawnictwo Adam Marszałek, ul. Lubicka 44, 87-100 Toruń tel. 56 664 22 35, 56 660 81 60, e-mail: [email protected], www.marszalek.com.pl Drukarnia nr 2, ul. Warszawska 52, 87-148 Łysomice, tel. 56 678 34 78 SPIS TREŚCI

Część I ARTYKUŁY Ryszard Balicki Uniwersytet Wrocławski Geneza republikańskiej głowy państwa w Polsce 11 Grzegorz Pastuszko Uniwersytet Rzeszowski Granice autonomii regulacyjnej w regulaminach polskiego parlamentu 23 Joanna Juchniewicz Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie Odpowiedzialność polityczna ministrów – konieczność czy polityczne awanturnictwo? 39 Paweł Króliczek Uniwersytet Śląski w Katowicach Wybór sędziego sądu konstytucyjnego. Analiza polskiego przypadku na tle porównawczym 53 Monika Florczak-Wątor Uniwersytet Jagielloński w Krakowie O niektórych niedoskonałościach mechanizmu ochrony praw jednostki w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym 73 Artur Ławniczak Uniwersytet Wrocławski Majowa Jutrzenka czyli gwałt na rodzimym konstytucjonalizmie 91 Halina Zięba-Załucka Uniwersytet Rzeszowski Prokuratura w nowej ustawie z 2016 roku. Eksperyment z podległością władzy wykonawczej 111 4 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Mikołaj Rychlik Uniwersytet Warszawski Mazurek Dąbrowskiego jako polski hymn państwowy – aspekt historyczno-prawny 125

Beata Stępień-Załucka Uniwersytet Rzeszowski Utrata stypendiów sportowych wskutek nowelizacji ustawy o sporcie a ochrona praw nabytych 141

Katarzyna Tomaszewska Uniwersytet Wrocławski Udostępnianie informacji publicznej jako forma ochrony interesu prawnego jednostki w świetle regulacji dotyczących ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych 163

Paweł Kuczma Uczelnia Jana Wyżykowskiego w Polkowicach, Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa im. Angelusa Silesiusa w Wałbrzychu Ubój rytualny jako prawo mniejszości narodowych w Polsce 181

Viktoriya Serzhanova Uniwersytet Rzeszowski Geneza ustrojowa ziem naddniestrzańskich 203

Magdalena Micińska-Bojarek Uniwersytet w Białymstoku Status umów międzynarodowych w rosyjskim prawie konstytucyjnym 223

Robert Osypowicz Uniwersytet im. Jana Kochanowskiego w Kielcach Transformacja prawnokonstytucyjna Republiki Chorwacji dokonana w trakcie procedury monitoringowej Rady Europy 237

Iwona Dyś-Branicka Uniwersytet Wrocławski Odpłatność wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych w świetle konstytucyjnej zasady prawa do sądu 253 Spis treści 5 Część II RECENZJE, SPRAWOZDANIA

Tomasz Gąsior, Kontrola finansowania komitetów wyborczych. Zagadnienia prawnoadministracyjne, Wydawnictwo Sejmowe, ISBN: 978-83-7666-377-7, Warszawa 2015, ss. 356, (recenzja), Krzysztof Skotnicki 277

Leges ab omnibus intellegi debent. Księga XV-lecia Rządowego Centrum Legislacji, red. Wojciech Brzozowski, Adam Krzywoń, Wydawnictwo Sejmowe, ISBN: 978-83-7666-401-9, Warszawa 2015, ss. 466, (recenzja), Łukasz Buczkowski 283

V Ogólnopolski Zjazd Katedr i Zakładów Systemów Politycznych, Gdynia, 16–17 maja 2016 r., (sprawozdanie), Michał Wallner 291

VIII Międzynarodowa Konferencja Naukowa „Systemy ochrony praw człowieka: europejski i afrykańskie. Kontekst uniwersalny – specyfika regionalna – uwarunkowania realizacyjne”, Warszawa, Sejm, 17–18 marca 2016 r., (sprawozdanie), Piotr Kapusta 299

Część III GLOSY

Krzysztof Urbaniak Glosa do wyroku Wysokiego Trybunału, Wydział Ławy Królewskiej (High Court of Justice, Queen’s Bench Division, Divisional Court) z 3 listopada 2016 roku 311

Część IV KRONIKA NAUKOWA

Informacja o postępowaniu w sprawie o nadanie tytułu profesora 323

INFORMACJE DLA AUTORÓW 325 CONTENTS

Part I ARTICLES Ryszard Balicki University of Wroclaw Genesis of the republican Head of the State in Poland 11 Grzegorz Pastuszko University of Rzeszów The boundaries of regulative autonomy in the standing orders of Polish Parliament 23 Joanna Juchniewicz University of Warmia and Mazury in Olsztyn Political responsibility of ministers – necessity or political rowdiness? 39 Paweł Króliczek Silesia University in Katowice Election of Constitutional Judges. The comparative analysis of Polish regulation 53 Monika Florczak-Wątor Jagiellonian University in Kraków On some deficiencies regarding the mechanism of individual rights protection in the Constitutional Tribunal procedure 73 Artur Ławniczak University of Wroclaw The May Dawn namely rape on the domestic constitutionalism 91 Halina Zięba-Załucka University of Rzeszów The prosecution in the new Act of Parliament dated back to 2016. An experiment with the subjection of the prosecution to the executive 111 Contents 7 Mikołaj Rychlik University of Warsaw Dąbrowski’s Mazurka as the Polish national anthem – the historical and legal aspect 125

Beata Stępień-Załucka University of Rzeszów Loss of sports scholarships as a result of the president’s signature communicated to amend the Law on the sport and the protection of acquired rights 141

Katarzyna Tomaszewska University of Wroclaw Making public information available as a form of protection of the entities’ legal interest in the light of the regulations concerning the promulgation of normative acts and other selected legal acts 163

Paweł Kuczma Jan Wyzykowski University in Polkowicach, Angelus Silesius University of Applied Sciences in Wałbrzych Ritual slaughter as the right of national minorities in Poland 181

Viktoriya Serzhanova University of Rzeszów The genesis of the Nation and State at the Transnistria Land 203

Magdalena Micińska-Bojarek University of Białystok Status of international agreements in the Russian constitutional law 223

Robert Osypowicz Jan Kochanowski University in Kielce Constitutional transformation of the Republic of Croatia during the monitoring procedure of the Council of Europe 237

Iwona Dyś-Branicka University of Wroclaw The costs of judical proceedings in the light of the constitutional principle of the right of recourse to court 253 8 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Part II REVIEWS, REPORTS

Tomasz Gąsior, Kontrola finansowania komitetów wyborczych. Zagadnienia prawnoadministracyjne, Wydawnictwo Sejmowe, ISBN: 978-83-7666-377-7, Warszawa 2015, pp. 356, (review), Krzysztof Skotnicki 277

5th National Congress of Departments and Sections of Political Systems, Gdynia, 16–17 May 2016, (report), Michał Wallner 291

7th International Conference „Systems of protection of human rights: the European and the African. Universal context – regional specifities – realisation conditions”, Warszawa, Sejm, 17–18 March 2016, (report), Piotr Kapusta 299

Part III GLOSS

Krzysztof Urbaniak Gloss to the judgment of the High Court of Justice, Queen’s Bench Division, Divisional Court of 3 November 2016 311

Part IV SCIENTIFIC CHRONICLE

Information on the granting of the title of professor 323

GUIDELINES FOR AUTHORS 325 CZĘŚĆ I

ARTYKUŁY

Przegląd Prawa Konstytucyjnego ------ISSN 2082-1212------DOI 10.15804/ppk.2016.05.01 ------Nr 5 (33)/2016------

Ryszard Balicki1

Geneza republikańskiej głowy państwa w Polsce2

Słowa kluczowe: monarchia, republika, ustrój, II RP, prezydent, głowa państwa Keywords: monarchy, republic, form of government, 2nd Polish Republic, president, Head of State

Streszczenie Artykuł przedstawia genezę republikańskiej głowy państwa w Polsce po I wojnie świato- wej (do uchwalenia Konstytucji marcowej). Był to szczególnie istotny moment, w którym dokonał się wybór formy ustrojowej odbudowywanego państwa polskiego. Autor zwraca uwagę na istotny związek dziejących się w czasie I wojny światowej wydarzeń historycznych, w tym zwłaszcza zmian ustrojowych zachodzących w państwach zaborczych na decyzję o wyborze republikańskiej drogi ustrojowej.

Summary

Genesis of the republican Head of the State in Poland

The article presents the genesis of the republican Head of State in Poland after the First World War (until the adoption of the March Constitution). It was a particularly important moment when the election of the form of government of the Polish State being rebuilt took place. The Author draws attention to the significant relationship between

1 Autor jest doktorem nauk prawnych w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. E-mail: [email protected]. 2 Artykuł jest zmodyfikowaną wersją referatu wygłoszonego na XIII Seminarium Badaczy Prawa Konstytucyjnego „Ślepe ścieżki ewolucji polskiego systemu konstytucyjnego”, Janów Lubelski, 13–15 kwietnia 2016 r. 12 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 historical events taking place during the First World War, including especially political changes happening in the partitioning states influencing the decision for choos- ing the republican path.

Pojawienie się w polskim systemie prawnym urzędu prezydenta jest – w oczywisty sposób – ściśle związane z wyborem republikańskiego modelu ustrojowego dla nowo tworzonego państwa. Jednak warto postawić sobie pytanie czy odrodzone państwo polskie musiało być republiką? Dlaczego Polska w 1918 r. nie został monarchią? Powodów pewnie było wiele i były bardzo zróżnicowane. Jednak szczególnie istotny wydaje się jeden – Zeitgeist, ów duch dziejów, który krążył wówczas nad Europą3. Koniec I wojny świa- towej był czasem kiedy monarchie znikały z mapy świata i brak było chęci aby nowe powstawały. W 1917 r. upadła dynastia Romanowów4, a w 1918 r. swoją władze stracili austriaccy Habsburgowie i niemieccy Hohenzollerno- wie5. W świecie wielkiej polityki ustrojowej dokonywała się przemiana, któ- rą Hans-Hermann Hoppe określił jako „przejście od systemu austriackiego do systemu amerykańskiego”6. Nie tylko upadały monarchie, a w ich miejsce powstawały nowe państwa republikańskie, ale również władza pozosta- jących koronowanych głów państw sprowadzana była stopniowo do funkcji

3 O polskim duchu dziejów na przestrzeni wieków, o wzroście i upadku wielkiego państwa oraz o podstawowym celu podejmowanych trudów, którym była „wolność, wszechstronna, pełna, doprowadzona do najszerszych możliwych granic, wolność, miarkowana jedynie nakazem ograniczania własnych pragnień bezpieczeństwem i swoboda poruszania się drugich” pięknie napisał A. Chołoniewski (Idem, Duch dziejów Polski, wydanie drugie przejrzane i rozszerzone, Kraków 1918, s. 189). 4 R. Pipes, Rewolucja rosyjska, Warszawa 2006, s. 286 i n. 5 F. Mitterrand,Podcięte skrzydła: upadek dynastii Habsburgów, Hohenzollernów i Romanowów, Poznań 1999, passim. 6 H-H. Hoppe, Demokracja – bóg, który zawiódł. Ekonomia i polityka demokracji, monarchii i ładu naturalnego, Warszawa2010, s. 3 i nast. http://mises.pl/pliki/upload/HHH_fragmenty. pdf (20.06.2016). Ryszard Balicki • Geneza republikańskiej głowy państwa w Polsce 13 wyłącznie ceremonialnych7. Ogłoszony został koniec ancien regime i „try- umf wielkich demokracji Zachodu”8, a świat wchodził w nowy, nieznany i republikański etap9. W tym czasie Polska bliższa była temu aby zostać republiką radziecką10 bądź może ludową (we własnym wydaniu11) niż monarchią. A jeszcze kilka- dziesiąt lat wcześniej, autorom poruszającym tematykę ustrojową wydawa- ło się wręcz niepojęte, aby Polska mogła stać się państwem o innym modelu ustrojowym niż monarchia12. Dziejące się podczas I wojny światowej wydarzenia wydawały się potwierdzać ten pogląd. Nie został co prawda zgłoszony oficjalnie kandydat do polskiego tronu13, lecz w Akcie 5 listopada 1916 r. gu- bernatorzy reprezentujący dwóch cesarzy, władców państw zaborczych oku- pujących ziemie polskie zapowiedzieli powołanie (w przyszłości) państwa polskiego z dziedziczną monarchią14.

7 S. Grodziski, Porównawcza historia ustrojów państwowych, Kraków 2008, s. 327 i n. 8 J. Baszkiewicz, Władza, Wrocław 1999, s. 141. 9 O swoistej rywalizacji idei monarchicznej i republikańskiej: M.M. Wiszowaty, W poszukiwaniu optymalnej formy państwa u progu niepodległości. Królestwo Finlandii i Królestwo Litwy z 1918 r., „Studia Iuridica Toruniensia” 2012, t. XI, s. 261 i n. 10 W czasie wojny polsko-bolszewickiej, 23 lipca 1920 r. w Smoleńsku utworzony został Tymczasowy Komitet Rewolucyjny Polski („Polrewkom”), na którego czele stanął Julian Marchlewski, a w składzie znaleźli się m.in. Feliks Dzierżyński, Feliks Kon i Józef Unszlicht. 30 lipca 1920 r. ogłoszony został manifest Komitetu, zapowiadano w nim przejęcie władzy i utworzenie Polskiej Socjalistycznej Republiki Rad. 11 W nocy z 6 na 7 listopada 1918 r. w Lublinie powstał Tymczasowy Rząd Ludowy Republiki Polskiej. O znaczeniu Lublina w końcowych miesiącach I wojny światowej: M. Ryba, Przeło- mowe wydarzenia polityczne w Lublinie w czasie I wojny światowej. Na drodze do niepodległości, „Annales UMCS” 2013, Sectio F, vol. LXVIII, z. 1–2, s. 25 i n. 12 J. Woronicz, Rzecz o monarchii i dynastyi w Polsce, Paryż 1839, s. 15 i n. 13 Inaczej było np. na Litwie, gdzie Lietuvos Krašto Taryba (Rada Krajowa Litwy) wybra- ła na głowę państwa księcia Wilhelma von Uracha, któremu jednak nie było dane objąć tronu: M. Maksimaitis, Lietuvos Prezidento konstitucinio statuso raida 1918–1940 m., [w:] Prezidentas valstybinės valdžios institucijų sistemoje, red. G. Mesonis, Vilnius 2011, s. 11. Szerzej na temat istniejących w przeszłości i obecnie związków polskiego i litewskiego modelu szefa państwa: R. Balicki, A. Ławniczak, Głowa państwa w Polsce i na Litwie, [w:] Ustrój polityczny państwa. Polska, Europa, świat. Prace ofiarowane Profesorowi Tadeuszowi Mołdawie z okazji siedemdziesięciolecia urodzin, red. S. Sulowski, J. Szymanek, Warszawa 2013, s. 227 i n. 14 J. Pajewski, Odbudowa państwa polskiego, Warszawa 1985, s. 125. 14 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Wydaje się przy tym, że w polskiej historii doszło do pewnej marginali- zacji znaczenia politycznego Aktu 5 listopada. Akt ten – jak pisała Marian Kukiel – „wywoływał sprawę państwa polskiego na widownię. I tego nic już odmienić nie mogło”15. I dlatego też Józef Piłsudski już tego samego dnia na- pisał do płk. Rydza-Śmigłego „Po raz pierwszy w tej wojnie światowej dzisiaj w miastach naszych publicznie z ust przedstawicieli wielkich armij-narodów padają zapomniane poza Polską słowa: Niepodległość Polski, Rząd Polski, Wojsko Polskie”16. W następstwie aktu dwóch cesarzy powołana została Tymczasowa Rada Stanu17, a później także trzyosobowa Rada Regencyjna Królestwa Polskiego18. Rada Regencyjna, mająca sprawować władzę do czasu wyboru króla, podjęła działania mające na celu restytucję państwa polskiego oraz podejmowała decyzje niezbędne w zakresie bieżącego zarządzania19. Jednak rewolucyjne wrze- nie mające miejsce zarówno we wschodniej, jak i środkowej Europie, pogrze- bało nadzieje polskich monarchistów20. Rada Regencyjna zakończyła swoje

15 M. Kukiel, Dzieje Polski porozbiorowej 1795–1921, Paryż 1984, s. 598. Podobne stanowisko zajmował W. Pobóg-Malinowski, Najnowsza historia polityczna Polski 1864–1945, t. I, Paryż 1953-Warszawa 1990, s. 305. 16 J. Piłsudski, Pisma zbiorowe, t. IV, Warszawa 1937, s. 86. 17 W. Suleja, Próba budowy zrębów państwowości polskiej w okresie istnienia Tymczasowej Rady Stanu, Wrocław 1981 oraz idem, Tymczasowa Rada Stanu, Warszawa 1998. 18 W literaturze podkreśla się jednak, że nazwy te „użyte były wyraźnie na wyrost, raczej dla zaznaczenia bliżej nieokreślonego związku tych instytucji z przyszłym państwem polskim, czy też władca polskim”; A. Kulig, Dwie prowizoryczne Konstytucje lutowe z 1919 roku: polska i niemiecka, [w:] Ustroje. Historia i współczesność. Polska – Europa – Ameryka Łacińska. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Jackowi Czajowskiemu, red. M. Grzybowski, G. Kuca, P. Mikuli, Kraków 2013, s. 204. 19 O funkcjonowaniu pierwszego rządu powołanego przez Radę Regencyjną J. Goclon, Gabinet Jana Kucharzewskiego – pierwszy rząd Królestwa Polskiego 1917–1918. Ustrój, skład osobowy i działalność, „Studia Prawnoustrojowe” 2013, nr 22, s. 143 i n. 20 Warto przy tym zwrócić uwagę na konsekwencje występujących wówczas zależności czasowych, jeszcze 7 października 1918 r. swoje orędzie z proklamacją powstania państwa polskiego wydała – istniejąca już od roku – Rada Regencyjna Królestwa Polskiego (Dz. Praw Królestwa Polskiego, Nr 12, poz. 23 oraz Monitor Polski z 7 października 1918 r.; htt p:// buwcd.buw.uw.edu.pl/e_zbiory/ckcp/monitor_pl/1918–10/10–168/imagepages/image1. htm (8.04.2016). Gdyby wówczas nastąpiło zawieszenie broni na frontach I wojny światowej to powstałe państwo polskie mogłoby zostać królestwem: Bartyzel – Ryba. Dyskusja o polskiej niepodległości, http://www.pch24.pl/Mobile/Informacje/informacja/id/32055 (8.04.2016). Ryszard Balicki • Geneza republikańskiej głowy państwa w Polsce 15 funkcjonowanie przekazując symbolicznie swoją władzę Józefowi Piłsudskie- mu21 i od tamtej pory polska głowa państwa miała już republikańską postać22.

II.

Upadek mocarstw zaborczych dał szansę na spełnienie się niepodległościo- wych marzeń Polaków i restytucję państwa polskiego. Przedstawiając ten przełomowy okres w polskich dziejach Wacław Komarnicki napisał „Odbu- dowa państwowości polskiej przypadała na [...] okres fermentu pojęć, nastro- jów i zmiennych tendencji”23. W tej myśli odwołuje się do cytatu z Romana Dmowskiego, który podkreślał, że „Wiek dwudziesty, a przynajmniej kilka jeszcze jego lat dziesiątków, zapowiada się, jako okres przejściowy, okres za- mętu, likwidowania tego co się już przeżyło i prób nowej twórczości politycznej, okres ciężkich walk wewnętrznych”24.

21 11 listopada 1918 r. Rada Regencyjna przekazała J. Piłsudskiemu władzę nad wojskiem, a 14 listopada wydała orędzie, w którym „kierując się dobrem Ojczyzny” ogłosiła swoje rozwiązanie i przekazała J. Piłsudskiemu najwyższą władzę państwową. Z. Winnicki, Rada Regencyjna Królestwa Polskiego (1917–1918), Wrocław 1991, s. 29 i n. oraz J. Kolasa, Odzyskanie przez Polskę niepodległości w 1918 r., w świetle prawa międzynarodowego, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 5, s. 12 i n. 22 Wydaje się, że w historii II RP był jeden taki moment, kiedy głośniej zabrzmiały zdania o możliwości restytucji monarchii. Miało to miejsce po zamachu majowym, kiedy Józef Piłsudski szukał poparcia w środowiskach polskiej prawicy (co miało zatrzeć złe wrażenie powstałe w kręgach konserwatywnych na skutek udzielanego poparcie przez lewicę w czasie wydarzeń majowych). Szczególnym echem odbiła się wówczas wizyta Piłsudskiego na zamku w Nieświeżu. Formalnym jej powodem była wola udekorowania Orderem Virtuti Militari trumny dawnego osobistego adiutanta Marszałka, rotmistrza Stanisława Radziwiłła, poległego w czasie wyprawy kijowskiej. Jednak w połączeniu z dokonującymi się wydarzeniami politycznymi wizycie tej, tak jak i późniejszym rozmowom Walerego Sławka w Dzikowie nadawano dużo szersze znaczenie: M. Romeyko, Przed i po maju, Warszawa 1967, s. 576–581. Restytucja monarchii, jakkolwiek nie była ideą dominującą, to jednak mogła liczyć na poparcie liczących się w środowiskach konserwatywnych postaci (np.: lider wileńskich „żubrów” – Stanisław Cat-Mackiewicz). To właśnie Cat wielokrotnie powtarzał anegdotę Piłsudskiemu, który ak- ceptował jakąś kwestię dodając „ale jak będzie za Wandzi, tego już nie wiem”: S. Mackiewicz (Cat), Historia Polski od 11 listopada 118 r. do 5 lipca 1945 r., Londyn 1993, s. 195. 23 W. Komarnicki, Ustrój państwowy Polski współczesnej. Geneza i system, Wilno 1937 (reprint Kraków 2006), s. 10. 24 R. Dmowski, Przewrót, Warszawa 1934, s. 403. 16 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 W tak trudnym momencie musiała Polska budować swoje państwo, które nie tylko nie miało swoich władz, ale – przede wszystkim – nie miało swoich granic. Ten okres przejściowy W. Komarnicki dzielił na dwie części, okre- ślając je jako „okres dyktatury Tymczasowego Naczelnika Państwa” i „okres Sejmu Ustawodawczego”25. Najwyższą władzę sprawował wówczas niewąt- pliwie Józef Piłsudski, jednak jego formalny status w tym czasie ulegał pew- nemu zróżnicowaniu. Szczególnie pierwszy okres – od 14 do 22 listopada 1918 r. – jest interesujący. Jego początek określa wydanie przez Józefa Piłsud- skiego dokumentu stanowiącego formalną proklamację przejęcia przez niego władzy26. Jednak brak jest w nim jakiejkolwiek formy dookreślającej rolę, którą spełniał, lub miałby spełniać Piłsudski, a sam dokument jest podpisany jedynie „Józef Piłsudski”27. Tymczasowy kształt ustrojowy państwa został określony w dekrecie z 22 listopada 1918 r. „O najwyższej władzy reprezentacyjnej Republiki Polskiej”28. Ten właśnie dokument uznany został za pierwszy akt ustrojowy odrodzone- go państwa29. Stanowił on, że władzę wykonawczą – do czasu zwołania Sejmu Ustawodawczego – sprawuje Tymczasowy Naczelnika Państwa30, którym zo- stał Józef Piłsudski. I to właśnie Tymczasowy Naczelnik Państwa mianował prezydenta ministrów (premiera), ministrów oraz innych wyższych urzędni- ków i przed nim też rząd był odpowiedzialny. W dekrecie tym Józef Piłsudski zapowiadał także, że władzę swoją spra- wować będzie do momentu zwołania Sejmu Ustawodawczego, dlatego też niezwłocznie przystąpiono do przygotowania prawnych podstaw przeprowa-

25 W. Komarnicki, Ustrój państwowy Polski..., s. 21. 26 J. Piłsudski, Pisma zbiorowe, t. V, Warszawa 1937, s. 18–19. 27 P. Sarnecki, Zasady ustrojowe odradzającej się Rzeczypospolitej, „Przegląd Sejmowy” 1998, nr 2, s. 29. 28 Dekret z 22 listopada 1918 r. O najwyższej władzy reprezentacyjnej Republiki Polskiej, [w:] M. Adamczyk, S. Pastuszka, Konstytucje polskie w rozwoju dziejowym 1791–1982, War- szawa 1985, s. 196. 29 J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, Historia państwa i prawa polskiego, Warszawa 1987, s. 425. 30 Tytuł „Naczelnik Państwa” w oczywisty sposób był nawiązaniem do tytułu, który 24 maja 1794 r. otrzymał Tadeusz Kościuszko – Najwyższy Naczelnik Siły Zbrojnej Narodowej: P. Szubarczyk, Naczelnik, „Biuletyn Instytutu Pamięci Narodowej” 2008, nr 5–6, s. 16 i 24. Ryszard Balicki • Geneza republikańskiej głowy państwa w Polsce 17 dzenia wyborów31. 10 lutego 1919 r., odbyło się pierwsze, uroczyste posiedze- nie Sejmu Ustawodawczego. W jego trakcie Józef Piłsudski wygłosił orędzie, w którym powiedział: „Dzisiaj mamy wielkie święto narodu, święto radości po długiej, ciężkiej nocy cierpień. W tej godzinie wielkiego serc polskich bi- cia czuję się szczęśliwym, że przypadł mi zaszczyt otwierać Sejm polski, któ- ry znowu będzie domu swego ojczystego jedynym panem i gospodarzem”32.

III.

Na trzecim posiedzeniu Sejmu Ustawodawczego, 20 lutego 1919 r. Józef Pił- sudski złożył swoją władzę. W Deklaracji o złożeniu urzędu Tymczasowego Naczelnika Państwa stwierdził m.in. „Uważam, iż po jego [tj. Sejmu Ustawo- dawczego – przyp. mój RB] ukonstytuowaniu się rola moja jest skończona. Jestem szczęśliwy, że posłuszny swej żołnierskiej przysiędze i swemu przekonaniu – postawić mogę do dyspozycji Sejmowi swą władzę, którą dotąd w narodzie piastowałem. Oświadczam niniejszym, że składam swój urząd Naczel- nika Państwa w ręce Marszałka Sejmu”33. Aby państwo nie pozostało bez najwyższej władzy mogącej go reprezento- wać, podczas posiedzenia Konwentu Seniorów Sejmu Ustawodawczego zdecydowano o wspólnym zgłoszeniu przez przedstawicieli klubów poselskich projektu uchwały o dalszym sprawowaniu urzędu Naczelnika Państwa. Zgło- szona uchwała została przyjęta jednogłośnie, a marszałek prowadzący obrady oświadczył J. Piłsudskiemu, że Sejm Ustawodawczy powierzył mu dalsze pełnienie funkcji Naczelnika Państwa34. Przyjęty akt – który został później nazwana pierwszą polską „małą konsty- tucją”35 – jest prawdopodobnie najkrótszym współczesnym aktem ustrojodaw- czym. Jego oficjalna nazwa brzmi: Uchwała Sejmu Ustawodawczego z 20 lutego

31 Rząd Jędrzeja Moraczewskiego przygotował dekret o ordynacji wyborczej do Sejmu Ustawodaw- czego, został on opublikowany w Dzienniku Praw Państwa Polskiego (Dz.Pr.P.P.) 1918, Nr 18, poz. 46. 32 J. Piłsudski, Pisma..., t. V, s. 55–56. 33 Deklaracja o złożeniu urzędu Tymczasowego Naczelnika Państw, [w:] Józef Piłsudski, Pisma..., t. V, s. 61. 34 J. Piłsudski, Pisma..., t. V, s. 62. 35 Mimo – co warto raz jeszcze podkreślić – akt ten nie był ustawą konstytucyjną czy też nawet zwykłą ustawą, lecz tylko uchwałą sejmową. 18 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 1919 r. w sprawie powierzenia Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu Naczelnika Państwa36, a merytorycznie złożony był z dwóch części37. W części pierwszej – Sejm „przyjmuje oświadczenie” Tymczasowego Na- czelnika o złożeniu urzędu i jednocześnie wyraża mu podziękowanie za sprawowanie tej funkcji. Druga część to krótkie wprowadzenie, określające ramy temporalne sprawowania urzędu Naczelnika Państwa przez Józefa Piłsud- skiego oraz – zgrupowane w pięciu punktach – normatywne zasady sprawowania władzy przez Naczelnika. Uchwała Sejmu regulowała jedynie stosunki pomiędzy władzą ustawo- dawczą i wykonawczą, poza zakresem swego normowania pozostawiając inne kwestie. Na jej podstawie władza zwierzchnia w Polsce znalazła się w rękach Sejmu Ustawodawczego. Uchwała zerwała więc z zasadą suwerenności narodu, wprowadzając w to miejsce zasadę suwerenności jego reprezentacji, czyli Sejmu Ustawodawczego. Stanowiło to także odrzucenie zasady trójpodziału władzy i wprowadzenie rządów komitetowych – zgodnie z pojęciem wpro- wadzonym przez Hansa Kelsena. System ten – wprowadzony bezpośrednio po wojnie nie tylko w Polsce, lecz również w Niemczech, Austrii, Czechosło- wacji i Estonii – polegał na sprowadzeniu innych naczelnych organów do roli swoistych komitetów wykonawczych parlamentu38. Omawiana regulacja – w porównaniu z dekretem z 22 listopada 1918 r. – w istotnym zakresie zmniejszała uprawnienia Naczelnika39. Pozostał on „przedstawi- cielem Państwa i najwyższym wykonawcą uchwał Sejmu w sprawach cywilnych i wojskowych”, jednak tworzenie przezeń rządu winno odbywać się na podstawie „porozumienia z Sejmem”. Naczelnik Państwa nie został wyposażony w prawo inicjatywy ustawodawczej, prawo rozwiązania parlamentu czy też w prawo weta.

36 M. Adamczyk, S. Pastuszka, op.cit., s. 197–198. 37 13 lutego 1920 r. Mała konstytucja została uzupełniona o następujące postanowienie: „emisja biletów Polskiej Krajowej Kasy Pożyczkowej lub innych biletów, obciążających Skarb Państwa, nie mniej zaciąganie pożyczek państwowych, tudzież przyjmowanie przez Państwo gwarancji finansowych nie może nastąpić bez uprzedniego zezwolenia Sejmu” (Dz.U. 1920, Nr 17, poz. 84). 38 A. Ajnenkiel, Polskie konstytucje, Warszawa 1991, s. 217 oraz J. Wawrzyniak, Zarys historii instytucji ustrojowych i konstytucyjnych w Polsce, Warszawa 1996, s. 55. 39 „Tak określiła się zjednoczona Polska od razu jako rzeczpospolita demokratyczna o supre- macji suwerennego parlamentu nad głową państwa”; M. Kukiel, Dzieje Polski porozbiorowej 1795–1921, Paryż 1984, s. 598. Ryszard Balicki • Geneza republikańskiej głowy państwa w Polsce 19 Każdy akt wydawany przez Naczelnika Państwa wymagał kontrasygnaty właściwego ministra, jednocześnie jednak została wprowadzona bezpośred- nia odpowiedzialność Naczelnika przed Sejmem. W doktrynie podnosi się, że wprowadzenie zasady osobistej odpowiedzialności Naczelnika (zapewne wbrew zamiarom twórców uchwały) spowodowało paradoksalnie zwiększe- nie jego samodzielności. Winien on bowiem otrzymać kontrasygnatę dla każ- dej swej decyzji, jednak jego pozycja stawała się silniejsza niż w sytuacji, kiedy tylko minister kontrasygnujący dany akt byłby za niego odpowiedzialny40. Należy podkreślić, że tak daleko posunięta lakoniczność Małej konstytucji z 1919 r. podyktowana była przekonaniem twórców o jej krótkim obowiązywa- niu. Podczas obrad Konwentu Seniorów 19 lutego 1919 r. w czasie prowadzonej dyskusji stwierdzono: „projekty konstytucji po pierwszym czytaniu, które może się ciągnąć najdłużej przez trzy posiedzenia, będą odesłane do Komisji Konstytucyjnej z poleceniem przedłożenia sprawozdania o organizacji naczelnych władz w Państwie Polskim najdalej w trzech tygodni, tak iżby powyższe tymczasowe zasady Konstytucji mogły być uchwalone najdalej w ciągu czterech tygodni”41. W rzeczywistości postanowienia Małej konstytucji obowiązywa- ły nawet po uchwaleniu Konstytucji marcowej, aż do ostatecznego ukonstytu- owania się najwyższych władz Rzeczypospolitej, co nastąpiło w grudniu 1922 r.

IV.

Debata nad ustrojową regulacją zasad funkcjonowania państwa wszczęta zo- stała już przez rząd Moraczewskiego w styczniu 1919 r., poprzez utworzenie Biura Konstytucyjnego przy Prezydium Rady Ministrów. Jednak nie było to jedyne miejsce, w którym podjęto prace nad projektem przyszłej konstytucji. Rząd Ignacego Paderewskiego zdecydował o powołaniu specjalnej komisji pod nazwą „Ankieta dla oceny projektów konstytucji”, zaś w samym Sej- mie Ustawodawczym powołana została 30 osobowa Komisja Konstytucyjna42.

40 S. Krukowski, Mała konstytucja z 1919 r., [w:] Konstytucje Polski, t. II, red. M. Kallas, Warszawa 1990, s. 13. 41 Cyt. z posiedzenia Konwentu Seniorów, [za:] Konstytucje Polski..., s. 12. 42 Łącznie przedstawionych zostało 11 projektów ustawy zasadniczej: M. Kallas, Historia ustroju Polski X-XX wiek, Warszawa 1996, s. 308. 20 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Spośród przedłożonych wówczas projektów żaden nie powtarzał już roz- wiązań zawartych w projekcie przedstawionym uprzednio przez Tymczaso- wą Radę Stanu i nie odwoływał się do ustroju monarchicznego. Republikań- ski charakter miał także projekt konstytucji przedstawiony przez Komisje Konstytucyjną Sejmu Ustawodawczego. Konstytucja była przedstawiana jako nawiązanie do Konstytucji 3 maja – podkreślał to zwłaszcza prof. Stanisław Kutrzeba mówiąc o zbieżności zarówno co do ducha jak i licznych przepisów szczegółowych43. Jednak jej twórcy nie silili się na oryginalność – jako wzorzec przyjęty został model III Republiki Francuskiej, czyli model rządów parlamentarnych w jego skrajnej postaci. Wacław Komarnicki określił stworzo- ny wówczas model ustrojowy jako „absolutyzm parlamentarny”44, traktując go jako zniekształconą formę klasycznego systemu parlamentarnego. Cha- rakteryzował się on absolutną dominacją Sejmu (nazywanego niekiedy „oli- garchią rządzącą”)45, a rola głowy państwa została sprowadzona wyłącznie do funkcji reprezentacyjnej46.

Polska została więc republiką, a na skutek wyniszczającej rywalizacji politycznej w Sejmie Ustawodawczym na jej czele stał prezydent o bardzo sła- bej pozycji ustrojowej. Już w niedalekiej przyszłości doprowadziło to nie tylko do obniżenia autorytetu państwa, ale także do zamachu stanu i wybuchu bratobójczych walk. Konstytucja marcowa nie była więc zwieńczeniem budowy ustrojowej konstrukcji państwa, stała się jedynie pierwszym etapem na długiej drodze, któ- ra dopiero była przed Polską.

43 S. Kutrzeba, Konstytucja a tradycja polska, [w:] Nasza Konstytucja, Kraków 1922, s. 25. 44 W. Komarnicki, O zmianie Konstytucji polskiej, Wilno 1927, s. 6. 45 Wacław Komarnicki wyraził przy tym znamienną uwagę – „Nie znała również Konsty- tucja marcowa badania konstytucyjności ustaw przez sądy zwykłe, czy specjalne (trybunał konstytucyjny). W ten sposób konstytucja nie stworzyła [...] żadnych szranek prawnych jego władzy”; W. Komarnicki, Ustrój państwowy Polski..., s. 62. 46 W. Komarnicki, Ustrój państwowy Polski..., s. 60–61. Ryszard Balicki • Geneza republikańskiej głowy państwa w Polsce 21 Literatura

Adamczyk M., Pastuszka S., Konstytucje polskie w rozwoju dziejowym 1791–1982, War- szawa 1985. Ajnenkiel A., Polskie konstytucje, Warszawa 1991. Balicki R., Ławniczak A., Głowa państwa w Polsce i na Litwie, [w:] Ustrój polityczny pań- stwa. Polska, Europa, świat. Prace ofiarowane Profesorowi Tadeuszowi Mołdawie z okazji siedemdziesięciolecia urodzin, red. S. Sulowski, J. Szymanek, Warszawa 2013. Bardach J., Leśnodorski B., Pietrzak M., Historia państwa i prawa polskiego, Warszawa 1987. Baszkiewicz J., Władza, Wrocław 1999. Chołoniewski A., Duch dziejów Polski, Kraków 1918. Dmowski R., Przewrót, Warszawa 1934. Goclon J., Gabinet Jana Kucharzewskiego – pierwszy rząd Królestwa Polskiego 1917–1918. Ustrój, skład osobowy i działalność, „Studia Prawnoustrojowe” 2013, nr 22. Grodziski S., Porównawcza historia ustrojów państwowych, Kraków 2008. Hoppe H-H, Demokracja – bóg, który zawiódł. Ekonomia i polityka demokracji, monarchii i ładu naturalnego, Warszawa 2010. Kallas M., Historia ustroju Polski X-XX wiek, Warszawa 1996. Kolasa J., Odzyskanie przez Polskę niepodległości w 1918 r., w świetle prawa międzynaro- dowego, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 5. Komarnicki W., O zmianie Konstytucji polskiej, Wilno 1927. Komarnicki W., Ustrój państwowy Polski współczesnej. Geneza i system, Wilno 1937 (reprint Kraków 2006). Konstytucje Polski, t. II, red. M. Kallas, Warszawa 1990. Krukowski S., Mała konstytucja z 1919 r., [w:] Konstytucje Polski, t. II, red. M. Kallas, Warszawa 1990. Kukiel M., Dzieje Polski porozbiorowej 1795–1921, Paryż 1984. Kulig A., Dwie prowizoryczne Konstytucje lutowe z 1919 roku: polska i niemiecka, [w:] Ustroje. Historia i współczesność. Polska – Europa – Ameryka Łacińska. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Jackowi Czajowskiemu, red. M. Grzybowski, G. Kuca, P. Mikuli, Kraków 2013. Kutrzeba S., Konstytucja a tradycja polska, [w:] Nasza Konstytucja, Kraków 1922. Mackiewicz (Cat) S., Historia Polski od 11 listopada 118 r. do 5 lipca 1945 r., Londyn 1993. Maksimaitis M., Lietuvos Prezidento konstitucinio statuso raida 1918–1940 m., [w:] Pre- zidentas valstybinės valdžios institucijų sistemoje, red. G. Mesonis, Vilnius 2011. Mitterrand F., Podcięte skrzydła: upadek dynastii Habsburgów, Hohenzollernów i Roma- nowów, Poznań 1999 Pajewski J., Odbudowa państwa polskiego, Warszawa 1985. Piłsudski J., Pisma zbiorowe, t. IV, Warszawa 1937. 22 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Piłsudski J., Pisma zbiorowe, t. V, Warszawa 1937. Pipes R., Rewolucja rosyjska, Warszawa 2006. Pobóg-Malinowski W., Najnowsza historia polityczna Polski 1864–1945, t. I, Paryż 1953– –Warszawa 1990. Prezidentas valstybinės valdžios institucijų sistemoje, red. G. Mesonis, Vilnius 2011. Romeyko M., Przed i po maju, Warszawa 1967. Ryba M., Przełomowe wydarzenia polityczne w Lublinie w czasie I wojny światowej. Na drodze do niepodległości, Annales UMC-S 2013, Sectio F, vol. LXVIII. Sarnecki P., Zasady ustrojowe odradzającej się Rzeczypospolitej, „Przegląd Sejmowy” 1998, nr 2. Suleja W., Próba budowy zrębów państwowości polskiej w okresie istnienia Tymczasowej Rady Stanu, Wrocław 1981. Suleja W., Tymczasowa Rada Stanu, Warszawa 1998. Szubarczyk P., Naczelnik, „Biuletyn Instytutu Pamięci Narodowej” 2008, nr 5–6. Ustroje. Historia i współczesność. Polska – Europa – Ameryka Łacińska. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Jackowi Czajowskiemu, red. M. Grzybowski, G. Kuca, P. Mikuli, Kraków 2013. Ustrój polityczny państwa. Polska, Europa, świat. Prace ofiarowane Profesorowi Tade- uszowi Mołdawie z okazji siedemdziesięciolecia urodzin, red. S. Sulowski, J. Szyma- nek, Warszawa 2013. Wawrzyniak J., Zarys historii instytucji ustrojowych i konstytucyjnych w Polsce, Warsza- wa 1996. Winnicki Z., Rada Regencyjna Królestwa Polskiego (1917–1918), Wrocław 1991. Wiszowaty M.M., W poszukiwaniu optymalnej formy państwa u progu niepodległości. Kró- lestwo Finlandii i Królestwo Litwy z 1918 r., „Studia Iuridica Toruniensia” 2012, t. XI. Woronicz J., Rzecz o monarchii i dynastyi w Polsce, Paryż 1839. Przegląd Prawa Konstytucyjnego ------ISSN 2082-1212------DOI 10.15804/ppk.2016.05.02 ------Nr 5 (33)/2016------

Grzegorz Pastuszko1

Granice autonomii regulacyjnej w regulaminach polskiego parlamentu2

Słowa kluczowe: autonomia parlamentu, regulamin parlamentu Keywords: autonomy of parliament, standing order of parliament

Streszczenie Podstawowym celem niniejszego artykułu jest próba ustalenia granic, w obrębie których porusza się prawodawca tworzący przepisy regulaminów Sejmu, Senatu oraz Zgroma- dzenia Narodowego. Czyniąc punktem odniesienia treść art. 61 ust. 4, art. 112, art. 114 ust. 2 i art. 123 ust. 2 konstytucji, statuujących zasadę autonomii parlamentu (a więc wy- znaczających także normatywną płaszczyznę autonomii regulacyjnej) autor ukazuje, jaki wpływ na ustanawianie norm regulaminu ma otaczające go środowisko prawne. W kolejnych częściach artykułu pojawiają się rozważania poświęcone ingerencji w materie we- wnętrzne parlamentu różnych aktów normatywnych, tj. konstytucji, ustaw zwykłych, aktów prawa unijnego, Europejskiej Konwencji o Ochroni Prawa Człowieka i Podstawo- wych Wolności oraz ingerujących względem siebie regulaminów izb. Główna teza badawcza tego opracowania opiera się na przekonaniu, że wytyczony w ramach przepisów konstytucyjnych zakres autonomii regulacyjnej doznaje poważnych ograniczeń, i że decyzje parlamentu regulującego własną organizację wewnętrzną podyktowane są w okre- ślonym wymiarze uwarunkowaniami zewnętrznymi.

1 Autor jest adiunktem w Katedrze Instytucji Prawnych i Praw Człowieka Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Rzeszowskiego. E-mail: [email protected]. 2 Artykuł jest zmodyfikowaną wersją referatu wygłoszonego na XIII Seminarium Badaczy Prawa Konstytucyjnego „Ślepe ścieżki ewolucji polskiego systemu konstytucyjnego”, Janów Lubelski, 13–15 kwietnia 2016 r. 24 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Summary

The boundaries of regulative autonomy in the standing orders of Polish parliament

The main purpose of this article is an attempt to delineate boundaries, within which the lawmaker has got discretionary power to establish rules of the standing orders of the Sejm, the Senat and the National Assembly. As making reference point to the content of art. art. 61 ust. 4, art. 112, art. 114 ust. 2 i art. 123 ust. 2 of the constitution, the author demonstrates what is the impact of the surrounding legal environment on establishing that rules. Con- sequently, the following parts of this article present the interference of different normative acts into internal parliamentary affairs, i.e. the constitution, bills, UE law acts, the Europe- an Convention on Human Rights and the standing orders of parliament. The key thesis of the article is based on convenience that the scope of regulative autonomy, laid down by the constitution, is the subject of further limitations and that the decisions of parliament in this area have to meet some external (imposed „from outside”) conditions.

Jak powszechnie wiadomo, zasada autonomii regulaminowej jest jednym z ustrojowych przejawów konstytucyjnej zasady autonomii parlamentu. Swe normatywne podstawy wywodzi ona z przepisów art. 61 ust. 4, art. 112, art. 114 ust. 2 i art. 123 ust. 2 ustawy zasadniczej3, które wyznaczają zakres materii poddanych regulacji regulaminowej. Przyjęcie tej zasady skutkuje tym, że o sprawach swej wewnętrznej organizacji i sposobie pracy parlament może decydować samodzielnie w drodze odrębnej uchwały zwanej regulaminem. W kontekście obowiązywania zasady autonomii regulaminowej szczegól- nie istotne jest pytanie o granice swobody regulacyjnej w tworzeniu regulaminu. Wiadomo bowiem, że swoboda ta nie oznacza ani możliwości rozciągnięcia przepisów regulaminu na wszystkie sprawy z zakresu organizacji wewnętrznej, ani też możliwości nadawania im (przynajmniej pewnej ich części) dowolnego,

3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997, Nr 78, poz. 483 ze zm). Grzegorz Pastuszko • Granice autonomii regulacyjnej w regulaminach polskiego... 25 wynikającego z własnego uznania, kształtu. Regulamin, tak jak każdy inny akt normatywny, funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, przez co wymaga dostosowania go do pewnych, wygenerowanych w owym otoczeniu, uwa- runkowań. Szczególnie silny wpływ wywiera na nim konstytucja, choć nie bez znaczenia dla jego treści są także (oczywiście w dużo mniejszym stopniu) ustawy zwykłe, akty prawa międzynarodowego, akty prawa unijnego, a w nie- których przypadkach nawet same regulaminy parlamentarne (w ramach od- działywania względem siebie). Wszystkie te akty, ingerując w mniejszym lub większym stopniu w postanowienia regulaminowe, powodują w konsekwencji ograniczenie pola działań dla parlamentu jako decydenta. Ingerencja ta za- znacza się w różnych płaszczyznach i przyjmuje różny zakres. Rozważając zagadnienie ingerencji prawodawstwa zewnętrznego w sferę spraw wewnętrznych, musimy wyróżnić dwa jej podstawowe przejawy, tj. in- gerencję bezpośrednią, związaną z poddaniem spraw wewnętrznych parlamentu bezpośrednio uregulowaniom zawartym w innych aktach normatywnych oraz ingerencją pośrednią, objawiającą się koniecznością dopasowania uregulowań regulaminowych do prawodawstwa „zewnętrznego”. Ta pierwsza forma ingerencji występuje jedynie w przypadku konstytucji, ustaw i re- gulaminów, druga natomiast dotyczy wszystkich (poza regulaminem innego ciała parlamentarnego), oddziałujących na regulamin, aktów prawnych obowiązujących w Polsce.

II.

Szczególne znaczenie ma ingerencja, jakiej dokonuje konstytucja. Jej specyfika wiąże się z charakterem relacji łączących regulamin i konstytucję, zde- terminowanych nadrzędną pozycją tej ostatniej w ramach przyjętego systemu źródeł prawa. Tak jak zaznaczono wcześniej, ustawa zasadnicza ingeruje w sferę autonomii regulacyjnej na dwa sposoby. Otóż z jednej strony dokonuje się to poprzez uregulowanie niektórych, wybranych przez ustrojodawcę, spraw wewnętrznych parlamentu na poziomie samej ustawy zasadniczej (ingerencja bezpośrednia)4. Zamysł tego rodzaju

4 Wyliczenie wszystkich przypadków takiej ingerencji: E. Gierach, Zasada autonomii parlamentu w świetle przepisów Konstytucji RP z 1997 r. Wybrane zagadnienia, „Zeszyty Prawnicze 26 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 działania wiąże się z dążeniem do konstytucyjnego „usztywnienia” określo- nych norm, tak, by ewentualne ich zmiany nie mogły być skutkiem kapry- su koniunkturalnej większości. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że podobna ingerencja konstytucyjna w mniejszym lub większym zakresie występuje we wszystkich współczesnych państwach europejskich, tak więc jako zjawisko prawne nie stanowi ona niczego nadzwyczajnego. Często u jej podłoża leży chęć zapobiegnięcia negatywnym doświadczeniom ustrojowym z przeszło- ści, co jest charakterystyczne chociażby dla rozwiązań polskich, które w kilku przypadkach noszą właśnie takie piętno (tak jest np. w przypadku procedury skrócenia kadencji parlamentu czy tworzenia rządu)5. Zdarza się też, że w ten sposób ustrojodawca dąży do wywarcia określonego wpływu na mechanizm funkcjonowania parlamentu (np. jego usprawnienie czy wzmocnienie). Tutaj dobrą ilustracją są z kolei rozwiązania wprowadzone do konstytucji V Repu- bliki Francuskiej, wzmacniające pozycję ustrojową parlamentarnej opozycji6. Wymaga podkreślenia fakt, że poszczególne przepisy konstytucji wcho- dzące w sferę materii wewnętrznych organów legislatywy mają – w zależno- ści od preferencji najwyższego autorytetu ustawodawczego – zróżnicowany stopień szczegółowości. Zazwyczaj są one ujęte ogólnikowo i koniecznością staje się ich doregulowanie w ramach regulaminu. W tym kontekście na uwa- gę zasługuje problem tzw. „nadwyżek” (zwanych także w doktrynie „przero- stami”) oraz „deficytów” regulaminowych. Pierwszy z wymienionych wiąże się z wprowadzaniem przez prawodawcę do regulaminu takich norm, które wychodzą poza granice wyznaczone przez konstytucję, w efekcie czego nie mogą rodzić skutków prawnych w stosunku do swoich adresatów (prawodawca działa tu ultra vires). W tym zakresie szczególnie charakterystyczne jest nakładanie przez regulaminy na podmioty zewnętrzne (a więc niezwiązane w żaden sposób ze strukturą parlamentu i w efekcie niepodlegające jego władztwu) niezakotwiczonych w przepisach konstytucji obowiązków prawnych. Dla zobrazowania problemu można tu sięgnąć po przykład ujętej w postanowieniach regulaminowych kompetencji prezydenta do powoływania marszałka Seniora. Otóż zdaniem części dok-

Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu” 2012, nr 2, s. 13–14. 5 L. Garlicki, Konstytucja-regulamin Sejmu – ustawa, „Przegląd Sejmowy” 2000, nr 2, s. 17–18. 6 G. Pastuszko, Organy kierownicze Zgromadzenia Narodowego w V Republice Francuskiej, „Studia Iuridica Lublinensia” 2015, vol. XXIV 4, s. passim. Grzegorz Pastuszko • Granice autonomii regulacyjnej w regulaminach polskiego... 27 tryny kompetencję tę, z racji braku wyraźnego umocowania konstytucyjnego, należy traktować jako „dobrą usługę”, a nie powinność, głowy państwa7. To zaś prowadzi do wniosku, iż będąca jej normatywną podstawą regulacja regulaminowa przekracza ramy wskazane w ustawie zasadniczej. Z kolei drugi ze wskazanych problemów, tj. problem „deficytów” regulaminowych, polega na niedoregulowaniu, a także na nie dość klarownym lub zbyt ogólnym uregulowaniu niektórych instytucji ujętych w regulaminie. Sygnalizowane deficyty, będąc na ogół wynikiem legislacyjnego nie- dopatrzenia bądź nie do końca przemyślanych względnie niekoherentnych z nowelizowanym tekstem zmian regulaminu, mogą stwarzać w praktyce trudności z właściwą interpretacją przyjętych przepisów, a w skrajnych przypadkach nawet dawać asumpt do nadużyć ze strony parlamentarnej więk- szości (jako zachęta do swobodnego, niosącego określone korzyści polityczne, interpretowania regulaminu). Dość często ich występowanie powoduje, że utrzymującą się w systemie regulaminowych norm normatywną „próż- nię” wypełniają tworzone spontanicznie w drodze praktyki ustrojowej parlamentarne zwyczaje. By nie pozostać gołosłownym, warto wskazać przy- kłady. Otóż swego czasu poważnym problemem tego rodzaju był chociażby brak wyrażonej explicite w przepisach podstawy prawnej dla mechanizmu odwołania marszałka izby. Taki stan rzeczy wywoływał liczne kontrowersje, choć na użytek praktyki parlamentarnej zaakceptowano pogląd o do- puszczalności podejmowania przez izbę uchwały w tej kwestii. Stosowne uregulowania ustanowione zostały dopiero w ramach nowelizacji regulaminu Sejmu z 2009 r. W kontekście zagadnienia uzupełniania norm konstytucyjnych przez normy regulaminowe warto jeszcze zwrócić uwagę na stosowaną niekiedy przez prawodawcę metodę powtórzeń tekstu normatywnego. Metoda ta polega na tym, że regulamin w pewnych fragmentach powtarza frazy ujęte w ustawie zasadniczej, przyczyniając się w efekcie do tego, że w systemie prawnym pojawiają się one po raz drugi w postaci swoistego refleksu. Z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji nie jest to działanie prawidłowe, ale ze wzglę-

7 M. Zubik, Organizacja wewnętrzna Sejmu, Warszawa 2003, s. 44–45. Na tym tle w literaturze zarysowały się odmienne poglądy, pozwalające na przyjęcie tezy, że regulacja regulaminowa ogranicza się tu do uzupełnienia konstytucji: P. Sarnecki, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2000, s. 82. 28 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 du na utrwaloną tradycję ustrojową – sięgającą jeszcze czasów międzywojen- nych – w pełni akceptowalne. Z drugiej strony ingerencja konstytucji może mieć też pośredni charakter. Polega to na tym, że obowiązujące regulacje konstytucyjne (przede wszystkim te, które określają strukturę władzy państwowej, w tym także instytucjonalne uwarunkowania funkcjonowania parlamentu, ale też te, które do- tyczą sfery praw i wolności człowieka i obywatela oraz zasad ustrojowych) narzucają pewne normatywne ramy, wyznaczając w ten sposób przestrzeń regulacyjną dla prawodawcy regulaminowego. Co istotne, „wypełnienie” tej przestrzeni nie jest obligatoryjne, tak więc na normującej swoje sprawy wewnętrzne izbie nie ciąży przymus ustanawiania określonych rozwiązań; to, czy zdecyduje się ona na ich ustanowienie, zależy od jej dobrowolnej inicjatywy. Przykładem jest tu chociażby wprowadzenie do regulaminu Se- natu – nieznanych przecież ustawie zasadniczej – rozwiązań regulujących udział izby drugiej parlamentu w procesie wykonywania orzeczeń Trybu- nału Konstytucyjnego (art. 85a reg. Senatu8), czy też uprawnienia komisji sejmowych do uchwalania opinii i dezyderatów (art. 158, art. 159, art. 160 reg. Sejmu9). Oba sygnalizowane przypadki pokazują, że w regulaminie drzemie pewien normatywny potencjał10, który – wykorzystany przez pra- wodawcę w mniejszym lub większym stopniu – będzie prowadzić do zwięk- szenia ustrojowej sfery aktywności parlamentu. Udowadnia to wyraźnie, że regulamin jest nie tylko aktem o techniczno-organizacyjnym charakterze, i że może w skuteczny sposób wzmacniać rolę legislatywy w systemie konstytucyjnym państwa. Inna rzecz, że niekiedy działa to w odwrotną stronę, zdarza się bowiem, że możliwości regulaminowe parlamentu są przez pra- wodawcę świadomie i z premedytacją ograniczane; przykład stanowi zniesienie w 2003 r. debaty nad interpelacjami poselskimi.

8 Uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z 23 listopada 1990 r. (t.j. M.P. 2016, poz. 824). 9 Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypo- spolitej Polskiej (t.j. M.P. 2012, poz. 32 ze zm.). 10 Na istnienie tego potencjału zwracał uwagę A. Bisztyga, zabierając głos w dyskusji konferencji naukowej zorganizowanej w Senacie z okazji 90. rocznicy pierwszego posiedzenia Senatu II Rzeczypospolitej 11 grudnia 2012: A. Bisztyga-głos w dyskusji, Senat w tradycji i praktyce ustrojowej Rzeczypospolitej (Materiały z konferencji zorganizowanej przez Senat RP we współpracy z Polskim Towarzystwem Nauk Politycznych z okazji 90. rocznicy pierwszego posiedzenia Senatu II Rzeczypospolitej), Warszawa 2013, s. 96. Grzegorz Pastuszko • Granice autonomii regulacyjnej w regulaminach polskiego... 29 Przejawem ingerencji pośredniej konstytucji jest także narzucanie przez nią na prawodawcę regulaminowego konieczności „dekodowania” treści po- jęć zastanych. Okazuje się, że sygnalizowany tu proces „dekodowania” może się wiązać z określonymi trudnościami. Najbardziej charakterystyczny przypadek dotyczy samego terminu „regulamin”, który ze względu na występo- wanie w przeszłości zróżnicowanych aktów tego typu ma nie do końca jasne konotacje znaczeniowe. Widać to wyraźnie na przykładzie regulaminu Zgro- madzenia Narodowego, który w odróżnieniu od regulaminów Sejmu i Sena- tu nie został ukształtowany jako jednolity i zintegrowany akt normatywny, obejmujący całokształt zagadnień związanych z realizowaniem przez Zgro- madzenie konstytucyjnych kompetencji, ale jako kompleks kilku odrębnych aktów normatywnych, regulujących poszczególne kompetencje Zgromadze- nia z osobna. Taka formuła wzbudza liczne kontrowersje, które wzmacnia dodatkowo sposób uchwalania kolejnych regulaminów; wiadomo przecież, że ustrojodawca nie zdecydował się, aby wszystkie stosowne akty uchwa- lić w jednym czasie, ale przyjął metodę uchwalania ich stopniowo, pod dyk- tando bieżących potrzeb praktyki ustrojowej. Najpoważniejszy zarzut, jaki się tu pojawia, dotyczy niekonstytucyjności tak pomyślanego rozwiązania11. Innym, wartym odnotowania, przypadkiem jest przypadek narzucenia przez ustawodawcę konstytucyjnego pojęcia „obrad” parlamentu. Tworzące regulamin ciało parlamentarne staje tu przed rozstrzygnięciem dylematu, czy przez „obrady” należy rozumieć część posiedzenia izby związaną z wystąpie- niami deputowanych lub innych uprawnionych osób, czy też całokształt dzia- łań izby podejmowanych w trakcie prac plenarnych danego posiedzenia (takich jak np. – oprócz dyskusji – głosowanie, przedkładanie wniosków, etc.)12. Ustalenie tej kwestii ma – zauważmy – niezwykle istotne znaczenie, wiąże się bowiem z wyjaśnieniem, w jakim zakresie ustawa zasadnicza dopuszcza utajnienie obrad, tj. czy tylko w tej części posiedzenia, gdzie odbywa się dyskusja plenarna, czy także w części, gdzie dokonywane są inne czynności nie będące obradowaniem w sensie ścisłym. Wątpliwości te rodzą się na tle regulacji art. 113 konstytucji, który przeciwstawia sobie pojęcie jawności posie-

11 G. Pastuszko, O potrzebie uchwalenia nowego regulaminu Zgromadzenia Narodowego, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2015, nr 4, s. 16–21. 12 Rozterki na tym tle sygnalizowano w odniesieniu do prawodawstwa PRL: M. Kudej, Komentarz do Regulaminu Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Katowice 1974, s. 96–97. 30 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 dzenia oraz utajnienia obrad (konkretnie przepis ów stanowi, że „posiedzenia Sejmu są jawne. Jeżeli wymaga tego dobro państwa, Sejm może bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, uchwalić tajność obrad”), co prima facie nasuwa myśl, że być może termin „obrady”, traktowany jako pewna wyodrębniona część posiedzenia, winien być kojarzony wyłącznie z fazą dyskusji plenarnej. Takiemu rozumieniu wskazanego przepisu sprzeciwia się doktryna13 i obecne uregulowania regulaminowe (choć są one w tym względzie bardzo chaotyczne, o czym świadczy choć- by fakt, że np. w regulaminie Senatu art. 59 ust. 4 wspomina o uchwaleniu tajności obrad komisji, podczas gdy art. 48 ust. 2 pkt 2 reg. Senatu ustanawia prawo do złożenia wniosku o uchwalenie tajności posiedzenia). Teoretycznie jednak – jak się wydaje – możliwe byłoby odmienne, tj. zakładające odmien- ną interpretację postanowień konstytucji, ukształtowanie w regulaminach sygnalizowanych rozwiązań.

III.

W sferę spraw wewnętrznych ingerują także ustawy, czyniąc to albo w bez- pośredni, albo pośredni sposób. Odnośnie do ingerencji bezpośredniej warto wskazać, że nie wynika ona z nadrzędnej pozycji ustawy w stosunku do regulaminu (wszak relacje obu aktów w systemie źródeł prawa określa zasada wyłączności materialnej14), ale jest konsekwencją obowiązywania określo- nych norm konstytucyjnych. Szczególne znaczenie mają tu normy przyjmu- jące postać tzw. upoważnień ustawowych, które powierzają ustawie uregulowanie wybranych przez ustawodawcę konstytucyjnego materii wewnętrznych parlamentu wprost. Normy te nie są – zauważmy – liczne i ograniczają się do zaledwie kilku zagadnień. Dotyczą one konkretnie: trybu rozpatrywania petycji przez Sejm i Senat (art. 63 in fine), trybu działania komisji śledczej (art. 111 ust. 2 Konstytucji), trybu postępowania w sprawie pociągnięcia po- słów do odpowiedzialności karnej (art. 105 ust. 6), warunków oraz gwarancji wykonywania mandatu parlamentarnego (art. 106), trybu postępowania

13 L. Garlicki, Komentarz do art. 113 Konstytucji, uwaga 7, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2002, s. 4. 14 L. Garlicki, Konstytucja..., s. 29–31. Grzegorz Pastuszko • Granice autonomii regulacyjnej w regulaminach polskiego... 31 w sprawie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej (art. 118 ust. 2), organizacji TK oraz tryb postępowania przed TK (w zakresie, w jakim pojawia się wą- tek dyskontynuacji postępowania uruchomionego na wniosek tzw. podmiotu parlamentarnego art. 197), czy wreszcie kwestii wymogów formalnych, jakim powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej (art. 219 ust. 2). Do innych norm, wymuszających bezpośrednią ingerencję ustawy, zalicza- my jeszcze normy nie mające postaci upoważnień konstytucyjnych. Taki kierunek myślenia, dotąd zasadniczo obcy doktrynie15, potwierdza wypowiedź orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2015 r., dopuszczająca objęcie ustawową regulacją kwestii trybu wyboru sędziów Trybunału Kon- stytucyjnego, mimo braku istnienia wyraźnego w tym względzie upoważ- nienia konstytucyjnego. W uzasadnieniu swego stanowiska skład orzekający powołał się na konieczność stworzenia stosownych – możliwych do osiągnię- cia wyłącznie przy przyjęciu formy ustawowej – gwarancji, służących prawi- dłowemu ukształtowaniu konstytucyjnej pozycji sędziów Trybunału. Głów- ny argument, sformułowany w uzasadnieniu wskazanego wyroku, brzmiał: „[...] kwestia terminów złożenia kandydata na sędziego, oprócz aspektów bez wątpienia czysto technicznych i z punktu widzenia organizacji prac izby jedynie wewnętrznych, ma także wymiar wykraczający poza sferę wyłączno- ści materii regulaminowej. [...] na ustawodawcy spoczywa natomiast powin- ność, aby problematykę terminu zgłoszenia kandydatury sędziego Trybunału unormować w ustawie w sposób, który będzie gwarantował ochronę konstytucyjnej kadencji sędziego Trybunału, nieprzerwany tok wypełniania zadań przez sąd konstytucyjny, a także efektywność, transparentność i rzetelność całego procesu wyborczego”16. Wydaje się, że z tych samych powodów należy uznać za uprawnioną inge- rencję ustawy w materie wewnętrzne parlamentu w przypadku, gdy wymaga- jące regulacji zagadnienie łączy w sobie elementy wewnętrznej organizacji par-

15 Na ten temat wzmiankuje M. Zubik, Prawo parlamentarne i postępowanie ustawodawcze w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Księga XX – lecia. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 699; Zbliżone stanowisko zajmuje M. Ku- dej, zdaniem którego ingerencja ustawowa może być uzasadniona regułami dotyczącymi wyłączności ustawy, a także kompleksowości regulacji ustawowej; M. Kudej, Regulamin Sejmu w świetle postanowień Konstytucji i zasad autonomii, [w:] Parlament. Model konstytucyjny a praktyka ustrojowa, red. Z. Jarosz, Warszawa 2006, s. 55. 16 Wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt K 34/15. 32 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 lamentu i praw jednostki. Teza ta wynika z założenia, że w demokratycznym państwie prawnym tylko forma ustawowa może skutecznie chronić jednost- kę. Wyjątkiem jest tu jedynie kwestia obywatelskiego prawa do uzyskiwania informacji na temat działania Sejmu, Senatu oraz Zgromadzenia Narodowe- go, w przypadku której konstytucja dopuszcza podstawę prawną sformuło- waną w regulaminie (art. 61 ust. 4 konst.) Przepis ten – zauważmy na marginesie – świadczy wyraźnie o tym, że regulacja regulaminowa wkraczająca w dziedzinę praw jednostki musi być oparta na konstytucyjnym upoważnieniu. Ustawa może także oddziaływać na regulamin pośrednio. Zdarza się, że potrzeba uregulowania określonej kwestii w regulaminie sygnalizowana jest bez osłonek w ramach specjalnego przepisu odsyłającego, ale zdarza się też, że stanowi ona jedynie logiczną implikację postanowień ustawy. Przy- kładu w pierwszym przypadku dostarczają art. 8 oraz art. 14 ust. 3 ustawy z 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa17, któ- re zawierają wyraźne odesłanie do regulaminów obu izb polskiego parlamentu. Zgodnie z nimi: „po wniesieniu projektu ustawy do Sejmu może zostać przeprowadzone, na zasadach określonych w regulaminie Sejmu, wysłucha- nie publiczne dotyczące tego projektu”; „podmiot, który zgłosił zainteresowanie pracami nad projektem ustawy może, na zasadach określonych w regulaminie Sejmu, wziąć udział w wysłuchaniu publicznym dotyczącym tego projektu” (art. 8); „zasady wykonywania zawodowej działalności lobbingowej na terenie Sejmu i Senatu określają odpowiednio regulamin Sejmu i regulamin Senatu” (art. 14 ust. 3). Odnosząc się do tak skonstruowanych przepisów, należy stwierdzić, że w sensie prawnym nie mają one żadnej mocy sprawczej względem regulaminu. Decy- duje o tym wspomniana już wcześniej specyfika relacji, jaka łączy ustawę i regulamin, wyrażająca się w braku istnienia między tymi aktami jakichkolwiek powiązań o charakterze hierarchicznym; w takich warunkach nie jest możliwe, aby ustawa mogła obligować prawodawcę do tworzenia norm regulaminowych według jej dyrektyw. W konsekwencji od dobrej woli prawodawcy regulaminowego zależy, czy zechce on ustanowić określoną regulację (chyba że ustawa od- syła do regulacji już istniejącej). Teoretycznie może to zatem prowadzić do wy- stępowania luk normatywnych w obowiązującym systemie prawnym.

17 Dz.U. 2005, Nr 169, poz. 1414 ze zm. Grzegorz Pastuszko • Granice autonomii regulacyjnej w regulaminach polskiego... 33 W drugim przypadku z kolei przykład odnajdujemy w ustawie z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta18, która określa zasady udostępniania dokumentacji medycznej m.in. organom władzy publicznej w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nie powierzonych im zadań (art. 26). Otóż należy sądzić, że przepisy tej ustawy będą musiały znaleźć wyraz w nieistniejącym jeszcze regulaminie Zgromadzenia Narodo- wego dotyczącym podjęcia uchwały w sprawie uznania trwałej niezdolno- ści prezydenta do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia, trudno sobie bowiem wyobrazić, by Zgromadzenie mogło wydawać rozstrzygnięcie w tak istotnej sprawie bez oparcia się o dokumentację medyczną. Jej pozyskanie będzie można powierzyć, dysponującemu legitymacją do reprezentowa- nia Zgromadzenia na zewnątrz, marszałkowi Sejmu; niewątpliwie kompetencje marszałka w tym zakresie będą musiały zostać skorelowane z przepisami rzeczonej ustawy19. Dla uzupełnienia wywodu warto jeszcze wspomnieć, że w określonym zakresie wpływ na treść regulaminu wywierają wszelkie nowelizacje dokonywane w ustawach, znajdujące przełożenie na warstwę rozwiązań regulaminowych. Przykładem mogą być tu zmiany nazw organów państwowych.

IV.

W interakcje z postanowieniami regulaminowymi wchodzi także prawodaw- stwo unijne. Proces przeobrażeń prawnych idących w tym kierunku został zainicjowany jeszcze w okresie przedakcesyjnym20, choć kluczowe znaczenie miały reformy regulaminu dokonane już w po wejściu Polski do struktur wspólnotowych. Jaskrawym tego wyrazem było powołanie w obu izbach parlamentu komisji europejskich (zajmujących się pierwotnie sprawami związany- mi z procesem integracji, potem zaś sprawami członkostwa), a także wprowadzenie specjalnych procedur parlamentarnych pozwalających na realizowanie kompetencji Sejmu w stosunku do określonych instytucji unijnych oraz zaan-

18 T. j. Dz.U. 2012, Nr 159, poz. 742 ze zm. 19 G. Pastuszko, Kompetencje Zgromadzenia Narodowego, „Państwo i Prawo” 2015, z. 8. 20 J. Szymanek, J. Zaleśny, Polskie regulaminy parlamentarne 1986–2002, Warszawa 2002, s. 31–31. 34 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 gażowanego w proces stanowienia unijnego prawa rządu. W tym kontekście warto zwłaszcza wskazać procedury będące wynikiem implementacji uregu- lowań Traktatu Lizbońskiego z 2007 r.21 (dostosowane do przepisów – sty- mulowanej traktatami – ustawy z 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rze- czypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej)22. Chodzi mianowicie o: 1) proce- durę wyrażania sprzeciwu przez izbę w sprawie decyzji upoważniającej Radę Europejską do zmiany sposobu głosowania (mówi o niej art. 48 ust. 7 Trak- tatu o UE) oraz w sprawie środków dotyczących prawa rodzinnego mających skutki transgraniczne (mówi o niej art. 81 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) (art. 148 ca, 148 cb reg. Sejmu oraz art. 75 f, 75 g reg. Se- natu), 2) procedurę uznania projektu aktu ustawodawczego UE za niezgodny z zasadą pomocniczości (mówi o niej art. 5 ust. 3 Traktatu o UE), ewentualnie w sprawie wniesienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej skargi w sprawie naruszenia przez akt ustawodawczy Unii Europejskiej zasady pomocniczości (art. 148 cc, 148 cd reg. Sejmu oraz 75d, 75c reg. Senatu)23. W nawiązaniu do przedstawionych uwag wypada odnotować, że traktaty unijne nie zobowiązują parlamentu do stworzenia określonych, korespondu- jących z ich postanowieniami, przepisów regulaminowych, ale dają mu jedynie taką możliwość. Przyjęcie odmiennego założenia oznaczałoby w istocie uznanie prymatu prawa unijnego nad konstytucją, który – jak wiadomo – w orzecznictwie polskiego Trybunału Konstytucyjnego jest kwestionowany. Prymat ów, ukształtowany jako doktryna ustrojowa w ramach linii orzeczniczej Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i wyartykułowany tak- że w ramach deklaracji nr 17 załączonej do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 13 grudnia 2007 r.24, dotyczy wszelkich przepisów obowiązują-

21 A. Fuksiewicz, Sejm i Senat po wejściu w życie traktatu lizbońskiego – dostosowanie do reformy instytucjonalnej, Warszawa 2011, s. 10. 22 Dz.U. 2010, Nr 213, poz. 1395. 23 Szerzej na temat sygnalizowanych procedur regulaminowych:M. Kupis, Sejm cztery lata po przyjęciu Traktatu z Lizbony – rozwiązania prawne i praktyka parlamentarna, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2014, nr 1, s. 105–109. 24 O charakterze tej zasady i dokumencie będącego jej podstawą: A. Kuś, Konstytucyjność Traktatu z Lizbony, [w:] Aktualne problemy konstytucyjne w świetle wniosków, pytań prawnych i skarg konstytucyjnych do Trybunału Konstytucyjnego, red. P. Daniluk, P. Radziewicz, Warszawa 2010, s. 683–687. Grzegorz Pastuszko • Granice autonomii regulacyjnej w regulaminach polskiego... 35 cych w Polsce, poza przepisami zawartymi w ustawie zasadniczej25. Nie ulega więc wątpliwości, że wobec obowiązywania konstytucyjnej zasady autonomii parlamentu prawo unijne nie może narzucać żadnej z izb jakichkolwiek roz- wiązań. Teoretycznie tylko od Sejmu czy Senatu zależy, czy zechcą one do- stosować się do określonych standardów.

Odrębną płaszczyznę oddziaływania na normy regulaminowe tworzy pra- wodawstwo międzynarodowe, a konkretnie wiążąca Polskę Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1951 r. i ukształtowane na jej tle orzecznictwo Europejskiego Trybu- nału Praw Człowieka w Strasburgu. Problem ten sygnalizuje w doktrynie Leszek Garlicki, który dowodzi, że wynikające z Konwencji normatywne standardy praw jednostki przenikają także w sferę prawa parlamentarnego (rozumianego jako zespół norm prawnych rozlokowanych w różnych aktach prawnych26), nie oszczędzając przy tym tekstów regulaminów27. Ozna- cza to, że Konwencja kreuje pewne szeroko zakrojone, pozostawiające roz- ległą przestrzeń regulacyjną, ramy dla prawodawczej działalności każdego z ciał legislatywy; ewentualne ich przekroczenie naraziłoby Polskę, podobnie zresztą każde inne państwo członkowskie, na zarzut naruszenia posta- nowień konwencji28. Niewątpliwie więc jest to element, który osłabia wyra- żoną w art. 112 zasadę autonomii parlamentu.

25 Wyrok TK z 13 października 2010 r., sygn. Kp 01/09. 26 Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997, s. 13. 27 Szeroko na temat różnych orzeczeń Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka w Strasburgu rzutujących na prawo parlamentarne w różnych państwach, które mają status członka Rady Europejskiej: L. Garlicki, Prawo parlamentarne w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, [w:] Zagadnienia prawa parlamentarnego, red. M. Granat, Warszawa 2007, s. 46–77. 28 Warto zauważyć, że jak dotąd nie było tego typu spraw przeciwko Polsce. Tym niemniej można wskazać liczne przykłady kwestionowania zgodności z Konwencją regulacji regulaminowych obowiązujących w innych państwach. Na uwagę zasługuje chociażby wydane w 2016 r. orzeczenie w sprawie regulaminu węgierskiego Zgromadzenia Narodowego, w któ- rym Trybunał – uznając pretensje grupy deputowanych parlamentarnej opozycji – wyraził przekonanie, że wewnętrzne procedury parlamentarne nie gwarantowały ukaranemu przez parlament posłowi prawa do złożenia wyjaśnień, ani też stwarzały mu możliwości odwołania 36 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 VI.

Na uwagę zasługuje jeszcze typ ingerencji, jakiej dokonują względem siebie określone regulaminy parlamentarne. Zaznaczmy od razu, że ingerencja ta, mająca bezpośredni charakter, nie jest przejawem zewnętrznego ograniczenia swobody regulowania spraw wewnętrznej organizacji, o jej dopuszczeniu określony organ legislatywy decyduje sam. W obecnym stanie prawnym jedynym przypadkiem takiego rozwiązania są obowiązujące regulaminy Zgro- madzenia Narodowego (tj. regulamin Zgromadzenia Narodowego zwołanego w celu złożenia przysięgi przez nowo wybranego prezydenta Rzeczypospoli- tej Polskiej z 6 grudnia 2000 r.29 oraz regulamin Zgromadzenia Narodowego zwołanego w celu wysłuchania orędzia prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 29 czerwca 2014 r.30), które w sprawach przez nie nieuregulowanych odsy- łają do postanowień regulaminu Sejmu (mówią o tym – stosownie – § 9 oraz art. 7 reg. Zgrom.). Konsekwencją ich przyjęcia jest oczywiście to, że Zgroma- dzenie – mimo strukturalnego wyodrębnienia w systemie władzy państwo- wej – podlega reżimowi prawnemu innej instytucji. Oceniając taką koncepcję normowania materii wewnętrznych parlamentu, należy wyrazić wątpliwość, czy aby nie koliduje ona z przepisami obowiązującej konstytucji. Otóż wydaje się, że wskazany tu sposób poddania reglamentacji mechanizmu działania Zgromadzenia postanowieniom regulaminu Sejmu nie jest zgodny z wyrażo- ną w art. 114 ust. 2 zasadą autonomii parlamentu. Z istoty tej zasady wynika, że regulamin powinien ujmować normowaną przez siebie materię w sposób całościowy i wyczerpujący31. W innym wypadku nie da się zagwarantować Zgromadzeniu zachowania niezależnej pozycji w systemie organizacji władzy państwowej, będącej przecież zasadniczym powodem nadania ciałom par- lamentarnym charakteru autonomicznego. Wszystko to prowadzi do wniosku, że przyjęte rozwiązania są nieprawidłowe i w związku z tym pożądana staje się ich zmiana. się od zapadłej decyzji – Karácsony and others v. Hungary z 17 maja 2016 r. (Applications nos. 42461/13 and 44357/13). 29 M.P. Nr 40, poz. 774. 30 M.P. 2014, poz. 397. 31 O charakterze regulaminu jako aktu całościowego i wyczerpującego piszą: J. Szymanek, J. Zaleśny, op.cit., s. 24. Grzegorz Pastuszko • Granice autonomii regulacyjnej w regulaminach polskiego... 37 VII.

Jak wynika z przedstawionych rozważań, granice autonomii regulacyjnej w regulaminach polskiego parlamentu są węższe aniżeli wskazuje na to art. 112 konstytucji. Przyczyną tego stanu rzeczy są zarówno ograniczenia wypływa- jące z prawodawstwa krajowego, jak i szeroko rozumianego prawodawstwa europejskiego. Uświadamia to nam, że regulamin, choć jest z założenia przejawem woli cieszącego się niezależnością parlamentu, to nie może być zupeł- nie oderwany od środowiska prawnego, w jakim funkcjonuje. Prawodawca, który go tworzy, jest zmuszony – czy to z przyczyn prawnych, czy też z przyczyn o pozaprawnym charakterze – skorelować zawarte w nim rozwiązania z określonymi regulacjami zewnętrznymi. Tylko takie podejście gwarantuje, że parlament, funkcjonujący jako element szerszej struktury systemu wła- dzy państwowej, będzie mógł wypełniać swoje ustrojowe zadania w skuteczny sposób.

Literatura

Bisztyga A. – głos w dyskusji, Senat w tradycji i praktyce ustrojowej Rzeczypospolitej (Ma- teriały z konferencji zorganizowanej przez Senat RP we współpracy z Polskim Towa- rzystwem Nauk Politycznych z okazji 90. rocznicy pierwszego posiedzenia Senatu II Rzeczypospolitej), Warszawa 2013. Czeszejko-Sochacki Z., Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997. Fuksiewicz A., Sejm i Senat po wejściu w życie traktatu lizbońskiego – dostosowanie do reformy instytucjonalnej, Warszawa 2011. Garlicki L., Komentarz do art. 113 Konstytucji, uwaga 7, [w:] Konstytucja Rzeczypospoli- tej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2002. Garlicki L., Konstytucja-regulamin Sejmu – ustawa, „Przegląd Sejmowy” 2000, nr 2. Garlicki L., Prawo parlamentarne w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Czło- wieka, [w:] Zagadnienia prawa parlamentarnego, red. M. Granat, Warszawa 2007. Gierach E., Zasada autonomii parlamentu w świetle przepisów Konstytucji RP z 1997 r. Wybrane zagadnienia, „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sej- mu” 2012, nr 2. Kudej M., Komentarz do Regulaminu Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Katowi- ce 1974. 38 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Kupis M., Sejm cztery lata po przyjęciu Traktatu z Lizbony – rozwiązania prawne i praktyka parlamentarna, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2014, nr 1, s. 105–109. Kuś A., Konstytucyjność Traktatu z Lizbony, [w:] Aktualne problemy konstytucyjne w świe- tle wniosków, pytań prawnych i skarg konstytucyjnych do Trybunału Konstytucyjne- go, red. P. Daniluk, P. Radziewicz, Warszawa 2010. Pastuszko G., Kompetencje Zgromadzenia Narodowego, „Państwo i Prawo” 2015, z. 8. Pastuszko G., O potrzebie uchwalenia nowego regulaminu Zgromadzenia Narodowego, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2015, nr 4. Pastuszko G., Organy kierownicze Zgromadzenia Narodowego w V Republice Francuskiej, „Studia Iuridica Lublinensia” 2015, vol. XXIV 4. Sarnecki P., Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2000. Szymanek J., Zaleśny J., Polskie regulaminy parlamentarne 1986–2002, Warszawa 2002. Zubik M., Organizacja wewnętrzna Sejmu, Warszawa 2003. Zubik M., Prawo parlamentarne i postępowanie ustawodawcze w orzecznictwie Trybuna- łu Konstytucyjnego, [w:] Księga XX-lecia. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006. Przegląd Prawa Konstytucyjnego ------ISSN 2082-1212------DOI 10.15804/ppk.2016.05.03 ------Nr 5 (33)/2016------

Joanna Juchniewicz1

Odpowiedzialność polityczna ministrów – konieczność czy polityczne awanturnictwo?2

Słowa kluczowe: odpowiedzialność polityczna, minister Keywords: political responsibility, minister

Streszczenie Instytucja indywidualnego wotum nieufności jest elementem przyjętego w Konstytucji z 1997 r. zracjonalizowanego systemu parlamentarno-gabinetowego. Jej znaczenie wiąże się z możliwością kontrolowania członków rządu, a nawet doprowadzenia do usunięcia z gabinetu ministra (lub innego członka Rady Ministrów), którego działalność została negatywnie oceniona. W świetle obowiązujących regulacji konstytucyjnych winna to być instytucja wykorzystywana w szczególnych okolicznościach, wkracza bowiem w uprawnienia prezesa Rady Ministrów do kształtowania osobowego składu gabinetu. Prakty- ka polityczna pokazuje, jednak że jest to instytucja często wykorzystywana w rozgryw- kach politycznych, zmierzająca do destabilizacji prac rządu.

Summary Political responsibility of ministers – necessity or political rowdiness?

The institution of individual vote of no confidence is a part of the rationalized cabinet-parliamentary system adopted in Constitution of 1997. Its significance is associated

1 Autorka jest adiunktem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie. E-mail: [email protected]. 2 Artykuł jest zmodyfikowaną wersją referatu wygłoszonego na XIII Seminarium Badaczy Prawa Konstytucyjnego „Ślepe ścieżki ewolucji polskiego systemu konstytucyjnego”, Janów Lubelski, 13–15 kwietnia 2016 r. 40 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 with the ability to control the members of the government, and even to bring about the removal of a minister (or another member of the Council of Ministers), whose activities were negatively evaluated, from the office. In light of current constitutional regulations it ought to be an institution used in special circumstances, because it interferes with the powers of the Prime Minister to form the personal composition of the Cabinet. Political practice shows, however, that the institution is often used for political purposes, aiming to destabilize the work of the government.

Pojęcie odpowiedzialności politycznej jest pojęciem wielowymiarowym i cią- gle budzącym głębokie emocje. Możliwość spojrzenia z różnych perspektyw, przy analizie kluczowego dla tego rodzaju odpowiedzialności kryterium celo- wości, pozwala dostrzec jej złożony charakter, zwłaszcza w kontekście przyję- tych rozwiązań konstytuujących model rządów. W tym znaczeniu szczególnie interesujący jest model odpowiedzialności ministrów przyjęty w Konstytu- cji z 2 kwietnia 1997 r. Widoczny w polskich rozwiązaniach eklektyzm pozwala postawić pytanie o zasadność istnienia politycznej odpowiedzialności ministrów, usytuowanie jej w modelu rządów oraz jej cele i skutki. Stąd też tytuł niniejszego opracowania, nieco przewrotnie stawiający indywidualną odpowiedzialność członków rządu w kontrze między potrzebą jej zachowania a uznaniem, iż służy jedynie wywoływaniu napięć na scenie politycznej. Na gruncie nauki prawa konstytucyjnego, jak i politologii, odpowiedzial- ność polityczna była wielokrotnie definiowana i stała się przedmiotem licznych opracowań3. To co łączy definicje, to wysunięcie na plan pierwszy związ-

3 B. Dziemidok-Olszewska, Odpowiedzialność głowy państwa i rządu we współczesnych państwach europejskich, Lublin 2012, s. 61; G.L. Seidler Odpowiedzialność parlamentarna a konstytucyjna, „Państwo i Prawo” 1999, z. 12, s. 11–12; B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Warszawa 2007, s. 339; L. Garlicki, Rada Ministrów: powoływanie-kontrola-odpowiedzialność, [w:] Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, red. A. Bałaban, Kraków 2002, s. 153–154; R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2007, s. 311 i n.; R. Mojak, Prawno- ustrojowa instytucjonalizacja odpowiedzialności politycznej ministrów przed Prezesem Rady Joanna Juchniewicz • Odpowiedzialność polityczna ministrów 41 ku odpowiedzialności politycznej z zaufaniem większości parlamentarnej4. Podkreśla się, że odpowiedzialność powstaje gdy działania rządu czy działa- nia członka gabinetu pozostają w sprzeczności z postulatami, propozycjami, oczekiwaniami czy ocenami członków parlamentu. Krytyczna ocena funkcjonowania rządu, osób wchodzących w jego skład, prowadzić może do uruchomienia procedur zmierzających do doprowadzenia do upadku całej Rady Ministrów lub odwołania niektórych jej członków. Cel, jakim jest dymisja gabinetu (członka gabinetu)5, jest immanentnie związany z odpowiedzialnością polityczną i to on jest w głównej mierze eksponowany w definicjach. Nie powinno się jednak zapominać i o tym, że instrumenty egzekwowania odpo- wiedzialności politycznej powiązane są z funkcją kontrolną Sejmu i mimo, iż nie są mechanizmami kontroli rządu w ścisłym tego słowa znaczeniu, faktycznie służą realizacji powyższej funkcji6.

II.

Na gruncie obowiązujących rozwiązań, podstawą odpowiedzialności politycznej ministrów jest art. 157 ust. 2 Konstytucji, który nie tylko ją statuuje, ale również określa jej zakres przedmiotowy. Członkowie Rady Ministrów ponoszą przed Sejmem odpowiedzialność indywidualną za sprawy należące do ich kompetencji lub powierzone im przez prezesa Rady Ministrów. Pro- cedura egzekwowania odpowiedzialności ujęta została natomiast w art. 159 ustawy zasadniczej w zw. z art. 158 oraz w regulaminie Sejmu7. Punktem wyj- ścia dla analizy jest konieczność dokonania oceny przedmiotowego zakresu

Ministrów w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., [w:] Prawa człowieka – społeczeństwo obywatelskie – państwo demokratyczne, red. P. Tuleja, M. Florczak-Wątor, S. Kubas, Warszawa 2010, s. 329–333; J. Szymanek, Epistemologia odpowiedzialności politycznej, [w:] Instytucje prawa konstytucyjnego w perspektywie politologicznej, red. Z. Kiełmiński, J. Szymanek, Warszawa 2013, s. 86–135. 4 Polskie rozwiązania łączą odpowiedzialność polityczną z odpowiedzialnością przed jedną izbą – Sejmem. 5 J. Juchniewicz, Absolutorium jako realizacja funkcji kontrolnej Sejmu, Olsztyn 2010, s. 115–116. 6 S. Patyra, Wotum nieufności wobec ministra jako instrument realizacji funkcji kontrolnej Sejmu, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2014, nr 1, s. 943–945. 7 Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypo- spolitej Polskiej (t.j. M.P. 2012, poz. 32 ze zm.). 42 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 odpowiedzialności politycznej. Użycie zwrotu „sprawy należące do kompetencji” wskazuje na związek odpowiedzialności politycznej z działalnością ministra w ramach resortu lub w odniesieniu do tzw. ministrów bez teki z za- daniami powierzonymi im przez prezesa Rady Ministrów. Można w związku z powyższym przyjąć, że podstawą wszczęcia procedury winny być działania czy też zaniechania ministra podejmowane w sferze posiadanych przez niego kompetencji, a zatem pozostające w związku przyczynowym z realizacją zadań. Ustawodawca konstytucyjny nie użył określenia „za działalność” czy „za prowadzoną politykę”, co może świadczyć o zamiarze zawężenia zakresu odpowiedzialności politycznej ministrów, a z drugiej strony do uczynienia z tego reżimu odpowiedzialności instytucji o szczególnym charakterze, po którą opozycja będzie sięgała w wyjątkowych sytuacjach. Niemniej w obliczu praktyki parlamentarnej, analizując treści składanych wniosków moż- na stwierdzić, że przesłanki uzasadniające wszczęcie procedury zmierzają- cej do doprowadzenia do dymisji ministra traktowane są szeroko. Co więcej, za bardzo szerokim traktowaniem zakresu przedmiotowego może przema- wiać również fakt, że kluczowym dla odpowiedzialności politycznej kryterium jest kryterium celowości, które ze swojej istoty nie ma ostrego charakteru. Nie wyklucza to zastosowania kryterium legalności8 do oceny działań ministrów, jednak bardzo często do uruchomienia procedury dochodzi w sytuacjach powstania rozbieżności między oczekiwaniami ugrupowań opozy- cyjnych9 a działaniami ministra. Rozbieżności na tyle istotnych, że opozycja decyduje się na wystąpienie z wnioskiem. O szerokim przedmiotowym zakresie odpowiedzialności politycznej ministrów może świadczyć również fakt, że uzasadnienie wniosku10 nie jest obligatoryjnym jego elementem, co pozwa-

8 8 Kryterium legalności jest kryterium odpowiedzialności konstytucyjnej i zasadniczo w obliczu dostrzeżonych po stronie ministrów naruszeń prawa winno się wobec nich stosować mechanizm odpowiedzialności konstytucyjnej. 9 O ile w odniesieniu do tzw. konstruktywnego wotum nieufności możliwe jest wystąpienie z wnioskiem przez parlamentarzystów ugrupowania czy ugrupowań tworzące rząd i tą drogą doprowadzenie do zmiany gabinetu, to indywidualne wotum nieufności wykorzystywane jest przez posłów opozycyjnych: S. Patyra, Wotum nieufności..., s. 949. 10 Zdaniem W. Sokolewicza wniosek o wyrażenie ministrowi wotum nieufności winien za- wierać uzasadnienie, co wynika z faktu, iż komisja sejmowa, do której wniosek trafia, właśnie w oparciu o uzasadnienie przygotowuje swoją opinię o wniosku, Komentarz do art. 159 Kon- stytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, red. L. Garlicki, Warszawa Joanna Juchniewicz • Odpowiedzialność polityczna ministrów 43 la posłom składać wnioski bez wskazywania jakichkolwiek przyczyn je uza- sadniających. Nie wdając się w szczegółowe rozważania proceduralne11 należy zwrócić uwagę na kilka elementów służących racjonalizacji systemu parlamentarno- -gabinetowego i powściąganiu mniejszości negatywnych przed sięganiem po wotum nieufności jedynie w celach wywołania napięć politycznych. Pierw- szym z nich jest formalny wymóg poparcia wniosku przez grupę co najmniej 69 posłów12. Przyjęte rozwiązanie realizuje ideę stabilności rządu, rozumia- ną jako stworzenie rządowi warunków do sprawnego, efektywnego działania. Wymaga to pozostawienia premierowi swobody w doborze członków rządu, zarówno na etapie tworzenia gabinetu, jak również w trakcie jego funkcjonowania. Stąd konieczność poparcia wniosku przez co najmniej 69 posłów może być odczytywana jako chęć uczynienia z wotum nieufności instytucji, po którą posłowie będą sięgali w wyjątkowych sytuacjach, nie ingerując tym samym z nadmierną częstotliwością w strukturę rządu i uprawnienia prezesa Rady Ministrów do kształtowania jego składu osobowego. Ma to również chronić przed „impulsywnym” składaniem wniosków, działaniem pod pre- sją chwili, ale jednocześnie wymagany poziom poparcia dla wniosku nie jest na tyle wysoki, by stanowić barierę tamującą możliwość wszczęcia procedury, ograniczającą uprawnienia opozycji. Konstytucja, jak i regulamin Sejmu, poza wskazaniem liczby podpisów, nie określają innych wymogów formalnych. Kolejnym elementem racjonalizacji systemu rządów jest określenie ram czasowych, w jakich winno nastąpić rozpatrzenie wniosku. Konstytucja w art. 158 ust. 2 stanowi, że poddanie wniosku pod głosowanie może nastą-

1999, s. 19. Natomiast w ocenie J. Mordwiłko opatrzenie wniosku uzasadnieniem świadczy o odpowiedzialności wnioskodawców, Czy rezygnacja reprezentanta wnioskodawców, przedkła- dających wniosek o votum nieufności wobec ministra, wywołuje skutki prawne w sferze możliwości rozpatrzenia wniosku przez Sejm, [w:] Regulamin Sejmu w opiniach Biura Analiz Sejmowych, red. W. Odrowąż-Sypniewski, Warszawa 2010, s. 545–546. 11 Procedura postępowania z wnioskami w przedmiocie wyrażenia członkom rządu wotum nieufności stała się przedmiotem wielu opracowań naukowych: S. Patyra, Wotum nieufno- ści..., B. Opaliński, Indywidualna odpowiedzialność parlamentarna członków rządu na gruncie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2011, nr 4, s. 97–117. 12 Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 r. o wzajemnych relacjach między władzą ustawodawczą i wykonawczą oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.), wymagała podpisów 46 posłów. 44 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 pić nie wcześniej niż po upływie 7 dni od jego zgłoszenia. Jednocześnie w regulaminie Sejmu (art. 115 ust. 4 w zw. z art. 115 ust. 2) nastąpiło doprecyzowanie regulacji, poprzez wskazanie, że rozpatrzenie wniosku i poddanie go pod głosowanie następuje na najbliższym posiedzeniu Sejmu, przypadającym po upływie 7 dni od dnia jego zgłoszenia i nie później niż na następnym posiedzeniu Sejmu. Ocena, na którym posiedzeniu Sejmu nastąpi rozpatrzenie wniosku, należy do Marszałka Sejmu i mając na uwadze, że do niego należy zwoływanie posiedzeń Sejmu można mówić o pewnej „elastyczności” jego działań13. Chociaż w ocenie W. Sokolewicza, rozpatrzenie wniosku „na na- stępnym posiedzeniu” może nastąpić tylko w sytuacji zaistnienia nadzwy- czajnych okoliczności uzasadniających to późniejsze rozpatrzenie14. Zwrot „rozpatrzenie wniosku” należy ujmować szeroko, nie ograniczając go jedynie do debaty na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Pojęciem tym muszą być rów- nież objęte prace w komisjach sejmowych, gdzie wniosek jest kierowany celem zaopiniowania. Elementem racjonalizacji systemu parlamentarno-gabinetowego jest tak- że większość wymagana do podjęcia uchwały. Artykuł 159 ust. 2 Konsty- tucji stanowi, że do podjęcia uchwały wymagana jest większość ustawowej liczby posłów, czyli za wnioskiem musi opowiedzieć się co najmniej 231 po- słów. Ustawodawca konstytucyjny nie wprowadził przy tym wymogu kwo- rum, co oznacza, że uchwała zawsze będzie wywoływała określone skutki. W pierwszej kolejności należy wskazać skutki wyrażenia ministrowi wotum nieufności. W takim przypadku prezydent odwołuje ministra, które- mu Sejm wyraził wotum nieufności. Oznacza to, że minister objęty uchwa- łą nie musi składać swojej dymisji na ręce premiera. Należy w tym miejscu wskazać również na art. 161 Konstytucji, zgodnie z którym prezydent Rze- czypospolitej, na wniosek prezesa Rady Ministrów dokonuje zmian w skła- dzie Rady Ministrów. Można w związku z powyższym postawić pytanie czy w przypadku wyrażenia wotum nieufności wymagany jest wniosek prezesa Rady Ministrów, czy prezydent RP może samodzielnie, po przekazaniu mu stosownej uchwały przez Marszałka Sejmu, odwołać ministra. Artykuł

13 B. Szepietowska, Ustalanie terminu rozpatrzenia i głosowania wniosku o wyrażenie ministrowi wotum nieufności, [w:] Regulamin Sejmu w opiniach Biura Analiz Sejmowych, red. W. Odrowąż- -Sypniewski, Warszawa 2010, s. 543. 14 W. Sokolewicz, Komentarz do art. 159..., s. 39–40. Joanna Juchniewicz • Odpowiedzialność polityczna ministrów 45 161 Konstytucji określa podstawowy sposób dokonywania zmian w składzie Rady Ministrów. W dowolnym momencie funkcjonowania gabinetu premier może podjąć decyzję o konieczności dokonania zmiany, występując do prezydenta RP z wnioskiem o odwołanie ministra, co po stronie prezydenta rodzi obowiązek przyjęcia dymisji. Procedura indywidualnego wotum nieufno- ści stanowi szczególną formę doprowadzenia do odwołania ministra, a zatem przyjęte rozwiązania powinny mieć pierwszeństwo przed zasadniczym try- bem odwoływania ministrów. Należy zatem przyjąć, że po przekazaniu gło- wie państwa uchwały o wyrażeniu ministrowi wotum nieufności, odwołuje on ministra niezależnie od tego czy z wnioskiem wystąpi prezes Rady Mi- nistrów. Taka interpretacja wydaje się uzasadniona wobec faktu, iż premier może nie być zainteresowany odwołaniem ministra i nie występując do prezydenta ze stosownym wnioskiem, faktycznie umożliwiałby ministrowi dalsze sprawowanie urzędu. Za przyjęciem takiego rozwiązania może również przemawiać powierzenie prezydentowi RP funkcji stania na straży Konsty- tucji. Skoro odpowiedzialność polityczna członków rządu, której mechanizmem egzekwowania jest indywidualne wotum nieufności, w swojej istocie prowadzić ma do odwołania ministra, prezydent realizując funkcję strażni- ka Konstytucji, w sytuacji zaniechania działania po stronie prezesa Rady Mi- nistrów, powinien odwołać ministra. Konstytucja określa również skutki odmowy wyrażenia ministrowi wotum nieufności. W sytuacji, kiedy Sejm nie wyrazi ministrowi wotum nie- ufności powtórny wniosek może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia poprzedniego wniosku (art. 158 ust. 2 w zw. z art. 159 ust. 1). Odstąpienie od powyższego warunku jest możliwe, ale tylko w przypadku gdy pod wnioskiem podpisze się co najmniej 115 posłów. Wtedy wniosek będzie mógł być zgłoszony w dowolnym momencie, bez ko- nieczności odczekania 3 miesięcy od dnia wystąpienia z poprzednim wnioskiem. Czasowe ograniczenie jest jedynym, jakie przewidział ustrojodawca, bowiem powtórny wniosek może być zgłoszony przez tych samych posłów, może również zawierać dokładnie to samo uzasadnienie. Powyższe rozwią- zanie nie tylko spełnia funkcję ochronną, wpisując się w ideę stabilności gabinetu, ale jest także elementem racjonalizacji systemu. Zapobiega destabilizacji działań rządu i jego członków, jaka mogłaby występować w sytuacji wysuwania wniosków z dużą częstotliwością. W przeciwnym razie instytu- 46 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 cja wotum nieufności zamiast instytucji pozwalającej kontrolować i egzekwo- wać odpowiedzialność polityczną, przekształcałaby się w instytucję służącą „nękaniu” członków rządu.

III.

Przyjęte rozwiązania to jedna płaszczyzna rozważań nad instytucją indywidualnego wotum nieufności. Drugim winien być aspekt polityczny. Biorąc pod uwagę sformułowane wcześniej wnioski, że instytucja indywidualnego wotum nieufności została tak skonstruowana, by posłowie sięgali po nią w wyjątko- wo uzasadnionych przypadkach, należy stwierdzić, że praktyka parlamentarna kształtuje się odmiennie. Niezwykle rzadko posłowie sięgają po konstruk- tywne wotum nieufności15, natomiast wnioski o wyrażenie wotum nieufności ministrowi składane są z dużo większą częstotliwością. Odpowiedź na pytanie o przyczyny tego stanu jest złożona i łączy w sobie przesłanki natury politycznej, warunkowane pragmatyką polityczną. Przede wszystkim wydaje się, że wystąpienie w indywidualnym wotum nieufności jest łatwiejsze, mimo konieczności zebrania większej liczby podpisów, bowiem opozycja nie musi wskazywać osoby, która miałaby zastąpić członka rządu. Wystarczy oparcie się na większości negatywnej, źle oceniającej działania ministra, by wniosek został złożony. Przy rządach większościowych prawdopodobieństwo doprowadzenia do dymisji jest znikome, to możliwość dokonania na forum izby oceny działań ministra oraz przedstawienia własnych propozycji są tymi czyn- nikami, które mogą skłaniać do wystąpienia z wnioskiem. Dokonując analizy znaczenia instytucji indywidualnego wotum nieufności nie można abstrahować od istoty instytucji, ale przede wszystkim od przyję- tego modelu rządów, zwłaszcza zaś modelu dualistycznej egzekutywy i konstrukcji Rady Ministrów. Jak wcześniej zostało wspomniane twórcy ustawy zasadniczej wprowadzili swoisty eklektyzm ustrojowy. Model kolegialnego organu władzy wykonawczej łączy w sobie polską tradycję konstytucyjną z roz- wiązaniami niemieckimi. Rząd Rzeczypospolitej Polskiej jest kolegialnym organem tworzonym przez prezesa Rady Ministrów i ministrów (obligato-

15 Od momentu wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. trzykrotnie został złożony wniosek o wyrażenie wotum nieufności Radzie Ministrów. Joanna Juchniewicz • Odpowiedzialność polityczna ministrów 47 ryjni członkowie gabinetu), a w skład rządu mogą wchodzić jeszcze wicepre- zesi Rady Ministrów, ministrowie „bez teki” oraz przewodniczący okre- ślonych w ustawach komitetów. Przy czym w Konstytucji wyeksponowana została pozycja prezesa Rady Ministrów, będącego nie tylko jedynie jednym z członków rządu, pierwszym spośród wielu, ale podmiotem wyposażonym we własne kompetencje, które pozwalają mu kierować pracami rządu, repre- zentować gabinet, ale również koordynować i kontrolować prace pozostałych członków gabinetu16. Prezes Rady Ministrów wyposażony został w kompetencje pozwalające mu decydować o tym kto wejdzie do rządu17, decyduje rów- nież o tym kogo i w jakim momencie należy z rządu usunąć. Równie ważnym rozwiązaniem jest przyjęcie zasady, że członkowie gabinetu ponoszą odpo- wiedzialność przed prezesem RM18. Silną pozycję premiera wzmacnia instytucja konstruktywnego wotum nieufności – która ogranicza możliwość od- wołania tylko szefa gabinetu, jak również przesłanki dymisji gabinetu19. Na tle wskazanych rozwiązań instytucja indywidualnego wotum nieufności jawi się jako mechanizm pozostający w antynomii do przyjętego modelu kolegialnego organu władzy wykonawczej z silnym premierem. Sejm uzyskał władzę wkraczania w uprawnienia premiera do decydowania o tym, kto nie będzie zasiadał w rządzie. Takiej władzy izba nie ma na etapie tworzenia gabinetu, bowiem w każdym z trzech kroków, uchwała Sejmu czy to o wyrażeniu wo-

16 Szerzej na temat zadań i kompetencji prezesa Rady Ministrów czytaj: J. Juchniewicz, Prezes Rady Ministrów, [w:] Administracja rządowa w Polsce, red. M. Chmaj, Warszawa 2012, s. 33–43. 17 W praktyce politycznej skład rządu jest wypadkową wielu czynników, wśród których najistotniejszym jest układ sił politycznych w izbie, relacje między koalicjantami, faktycz- na pozycja osoby wskazanej na stanowisko prezesa Rady Ministrów, ale formalnie o tym, kto wejdzie do rządu decyduje prezes Rady Ministrów posiadający wyłączną kompetencję do występowania do prezydenta z wnioskiem o powołanie na stanowisko ministra: R. Mojak, Status politycznoustrojowy rządu koalicyjnego w systemie rządów parlamentarnych (podstawowe zagadnienia prawa i praktyki konstytucyjnej), [w:] Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. L. Garlicki, A. Szmyt, K. Działocha, Warszawa 2003; J. Juchniewicz, Rada Ministrów, [w:] Administracja rządowa w Polsce, red. M. Chmaj, Warszawa 2012, s. 59–68. 18 R. Mojak, Prawnoustrojowa instytucjonalizacja..., s. 337–340. 19 Rezygnacja prezesa Rady Ministrów pociąga za sobą dymisję całego gabinetu. Również w przypadku śmierci prezesa Rady Ministrów, czy złożenia go z urzędu wyrokiem Trybunału Stanu, mimo iż Konstytucja o tym milczy, prezydent powinien zdymisjonować całą Radę Mi- nistrów, J. Juchniewicz, Rada Ministrów..., s. 61; M. Dąbrowski, J. Juchniewicz, Kompetencyjny charakter art. 126 Konstytucji RP, „Przegląd Sejmowy” 2014, nr 4, s. 78–79. 48 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 tum zaufania czy wyborze, odnosi się do całego gabinetu. Wotum zaufania nie ma charakteru selektywnego (tak jak wybór w pierwszej procedurze re- zerwowej), i albo zostanie udzielone całemu rządowi, albo Sejm odmówi jego udzielenia całej Radzie Ministrów. Dlatego też w przypadku indywidualnego wotum nieufności wskazanie przez Sejm, który z członków gabinetu nie powinien w nim dalej zasiadać, zdaje się zbyt głęboko wkraczać w uprawnienia premiera. Mimo, że rozwiązanie pozwalające doprowadzić do odwołania mi- nistrów jest pochodną rozwiązań zawartych jeszcze w Konstytucji marcowej, to w kontekście modelu rządu zbliżonego do kanclerskiego, nie znajduje uzasadnienia. Jest tym rozwiązaniem, które wprowadza wspomniany na począt- ku eklektyzm ustrojowy w kształcie zaburzającym istotę modelu kolegialnego organu władzy wykonawczej. Wymagany próg poparcia (231 głosów) sprawia, że przy rządach więk- szościowych wyrażenie ministrowi wotum nieufności jest w rzeczywistości niemal niemożliwe20 i w zasadzie tylko szczególny zbieg okoliczności może doprowadzić do uchwalenia wniosku. Inaczej wygląda sytuacja w przypadku rządów mniejszościowych. Ustawodawca konstytucyjny, tworząc procedurę kreowania nowego rządu, przewidział możliwość utworzenia rządu, który będzie cieszył się poparciem zwykłej większości posłów – rządu mniejszo- ściowego. Rząd taki może powstać także w trakcie działania np. wskutek rozpadu koalicji21. Trudności w funkcjonowaniu rządów mniejszościowych wiążą się głównie z brakiem stabilności, z brakiem pewności czy wnoszone projekty będą uchwalane, z koniecznością poszukiwania doraźnych koalicji dla przeprowadzenia określonych spraw. Wszystko to nie sprzyja efek- tywności działań gabinetu mniejszościowego, a dodatkowym elementem dysfunkcyjnym może był instytucja indywidualnego wotum nieufności. Może się bowiem przerodzić w instrument nacisku na prezesa Rady Mi- nistrów, mechanizm skutecznie destabilizujący działania rządu czy wręcz prowadzący do faktycznego jego upadku. W niniejszym opracowaniu pod- kreślano, że kwestie obsady stanowisk w rządzie winny być domeną preze-

20 W głosowaniu nad wnioskiem o wyrażenie wotum nieufności ministrowi E. Wąsaczowi, które odbyło się 22 stycznia 2000 r., do odwołania ministra zabrakło 2 głosów – za wnioskiem oddano 229 głosów, przeciw 176, 2 posłów wstrzymało się od głosu. 21 Sz. Pawłowski, Upadek rządu mniejszościowego-analiza porównawcza polskich i niemieckich rozwiązań konstytucyjnych, „Przegląd Sejmowy” 2004, nr 4, s. 55. Joanna Juchniewicz • Odpowiedzialność polityczna ministrów 49 sa Rady Ministrów, który decyduje o strukturze organizacyjnej rządu oraz o powierzeniu konkretnym osobom stanowisk, biorąc na siebie odpowie- dzialność za gabinet. Przy rządzie mniejszościowym odwołanie ministra w drodze indywidualnego wotum nieufności wydaje się być znacznie bardziej prawdopodobne, bo chociaż zdobycie 231 głosów zawsze jest trudne, to w tym układzie sił politycznych, nie niemożliwe. Tym samym opozycja zyskuje narzędzie wpływu na cały gabinet, a w szczególności na premiera. Doprowadzenie do odwołania ministrów może skutkować dekompozycją rządu, a nawet zaburzać sposób jego funkcjonowania. Ponadto, na co zwraca uwagę L. Garlicki, działania polegające na „wyłuskiwaniu” poszczegól- nych członków ze skład rządu pozwalają na obchodzenie konsekwencji konstruktywnego wotum nieufności.”22 Taki stan może być niebezpieczny dla funkcjonowania państwa, wobec niemożności realizacji ustrojowych zadań i funkcji przez Radę Ministrów23.

IV.

Na zakończenie należy przyjrzeć się kilku przypadkom wykorzystania instytucji indywidualnego wotum nieufności, zwłaszcza w kontekście debat prowadzonych przy rozpatrywaniu wniosku. Ilość wniosków złożonych w ciągu 19 lat obowiązywania Konstytucji pozwala stwierdzić, że jest to instrument często wykorzystywany24, a uzasadnienia wniosków – że są tak- że instrumentem politycznej manifestacji. Wystarczy wskazać inicjatywę posłów Platformy Obywatelskiej, którzy w lipcu 2007 r. wystąpili wobec wszystkich członków gabinetu J. Kaczyńskiego25, z wnioskami o wyrażenie wotum nieufności. Wnioski zostały opatrzone dokładnie tym samym uzasadnieniem, co można skonstatować w ten sposób, że w swojej istocie nie były skierowane przeciwko konkretnym ministrom, a przeciwko całemu

22 L. Garlicki, Rada Ministrów..., s. 167. 23 Ibidem, s. 154. 24 W kadencji 1997–2001 zostało złożonych 10 wniosków o wyrażenie wotum nieufności, w kadencji 2001–2005 – 19 wniosków, w kadencji 2005–2007 – 27 wniosków, w kadencji 2007–2011 – 11 wniosków, najmniej, bo 9 wniosków zostało złożonych w kadencji 2011–2015. 25 Wobec członków rządu wnioski zostały skierowane 10 lipca 2007 r., tylko wobec minister spraw zagranicznych Anny Fotygi wniosek został złożony 4 lipca 2007 r. 50 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 rządowi, w szczególności jego szefowi Jarosławowi Kaczyńskiemu26. Insty- tucja indywidualnego wotum nieufności została w tym przypadku wyko- rzystana sprzecznie ze swoim przeznaczeniem, nie w celu doprowadzenia do odwołania konkretnych członków rządu, a dla wyrażenia sprzeciwu wobec działań całego gabinetu i premiera, demonstracji sprzeciwu wobec rzą- du i doprowadzenia do jego upadku27. Jak wcześniej zostało wspomniane od momentu wejścia w życie Konsty- tucji z 1997 r. ani razu Sejm nie wyraził ministrowi wotum nieufności28, nie wystąpiła również sytuacja, o której mowa w art. 158 ust. 2 (powtórny wniosek złożony przez grupę co najmniej 115 posłów). Nie oznacza to jednak, że minister, któremu Sejm odmówił wyrażenia wotum nieufności do końca sprawowania swojego urzędu pozostawał bezpieczny, bowiem posłowie czę- sto powtarzali wnioski wobec tych samych członków gabinetu. Za swoistych rekordzistów można uznać ministrów E. Wąsacza, K. Janika, C. Grabarczy- ka i B. Arłukowicza, wobec których 3 – krotnie, w czasie sprawowania urzę- du, występowano z wnioskami. Odpowiedź na to nieco przewrotne pytanie wynikające z tytułu niniejszego opracowania jest złożona i wymaga spojrzenia na rzeczoną instytucję z różnych punktów widzenia. Instytucja wotum nieufności wobec członka rządu osłabia pozycję prezesa Rady Ministrów, stwarzając Sejmowi możli- wość ingerowania w skład Rady Ministrów. To rozwiązanie zaburza w pewnym stopniu model kolegialnego organu władzy wykonawczej z silna pozycją premiera. Ale nie przekreśla to pewnych zalet, jakie z tą instytucją są związa- ne. Indywidualne wotum nieufności wzmacnia pozycję opozycji parlamentarnej, stwarzając szanse przedstawienia w trakcie debaty własnych ocen,

26 Treść wniosku zobacz druki Sejmu V kadencji, nr 1960–1978: A. Szmyt, Elementy praktyki sejmowej pod rządami Konstytucji RP (1997–2007), Gdańsk 2008, s. 333–348. 27 W. Brzozowski, Obejście konstytucji, „Państwo i Prawo” 2014, z. 9, s. 17–19. 28 Na 79 złożonych wniosków żaden nie uzyskał wymaganej większości 231 głosów, tym samym posłom nie udało się ani razu nie doprowadzić do odwołania ministra w drodze tej procedury. W 2007 r. procedura wotum nieufności w pośredni sposób doprowadziła do zmian w gabinecie. Wobec złożenia wniosków skierowanych przeciwko wszystkim członkom rządu Jarosława Kaczyńskiego, prezes RM przed zaplanowanym na wrzesień terminem rozpatrzenia wniosków wystąpił do prezydenta o odwołanie kilku członków gabinetu. W konsekwencji tego kroku wnioski o wyrażenie wotum nieufności stały się bezprzedmiotowe i nie zostały poddane pod głosowanie. Joanna Juchniewicz • Odpowiedzialność polityczna ministrów 51 propozycji. Pozwala na kontrolowanie działań ministra i reagowanie w przypadku dostrzeżenia nieprawidłowości, nawet z możliwością doprowadzenia do jego usunięcia z rządu. Ale może być również instrumentem destabilizu- jącym działania rządu, wykorzystywanym tylko w celu wywołania konfliktu politycznego. To od opozycji parlamentarnej, będącej beneficjentem instytucji indywidualnego wotum zaufania, zależy jaką rzeczywistą rolę ta instytucja będzie odgrywała w systemie politycznym.

Literatura

Banaszak B., Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Warszawa 2007. Brzozowski W., Obejście konstytucji, „Państwo i Prawo” 2014, z. 9. Dąbrowski M., Juchniewicz J., Kompetencyjny charakter art. 126 Konstytucji RP, „Prze- gląd Sejmowy” 2014, nr 4. Dziemidok-Olszewska B., Odpowiedzialność głowy państwa i rządu we współczesnych państwach europejskich, Lublin 2012. Garlicki L., Rada Ministrów: powoływanie-kontrola-odpowiedzialność, [w:] Rada Mini- strów. Organizacja i funkcjonowanie, red. A. Bałaban, Kraków 2002. Garlicki L., Zubik M., Idea parlamentaryzmu zracjonalizowanego w praktyce ustrojowej III RP, [w:] Księga pamiątkowa profesora Marcina Kudeja, red. A. Łabno, E. Zwierz- chowski, Katowice 2009. Juchniewicz J., Absolutorium jako realizacja funkcji kontrolnej Sejmu, Olsztyn 2010. Juchniewicz J., Prezes Rady Ministrów, [w:] Administracja rządowa w Polsce, red. M. Chmaj, Warszawa 2012. Juchniewicz J., Rada Ministrów, [w:] Administracja rządowa w Polsce, red. M. Chmaj, Warszawa 2012. Mojak R., Parlament a rząd w ustroju Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2007. Mojak R., Prawnoustrojowa instytucjonalizacja odpowiedzialności politycznej ministrów przed Prezesem Rady Ministrów w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., [w:] Prawa czło- wieka – społeczeństwo obywatelskie – państwo demokratyczne, red. P. Tuleja, M. Flor- czak-Wątor, S. Kubas, Warszawa 2010. Mojak R., Status politycznoustrojowy rządu koalicyjnego w systemie rządów parlamentarnych (podstawowe zagadnienia prawa i praktyki konstytucyjnej), [w:] Sześć lat Konstytu- cji Rzeczypospolitej Polskiej, red. L. Garlicki, A. Szmyt, K. Działocha, Warszawa 2003. Mordwiłko J., Czy rezygnacja reprezentanta wnioskodawców, przedkładających wniosek o votum nieufności wobec ministra, wywołuje skutki prawne w sferze możliwości roz- 52 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 patrzenia wniosku przez Sejm, [w:] Regulamin Sejmu w opiniach Biura Analiz Sejmo- wych, red. W. Odrowąż-Sypniewski, Warszawa 2010. Patyra S., Wotum nieufności wobec ministra jako instrument realizacji funkcji kontrolnej Sejmu, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2014, nr 1. Pawłowski Sz., Upadek rządu mniejszościowego-analiza porównawcza polskich i niemieckich rozwiązań konstytucyjnych, „Przegląd Sejmowy” 2004, nr 4. Sokolewicz W., Komentarz do art. 159, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komen- taarz, t. I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999. Szepietowska B., Ustalanie terminu rozpatrzenia i głosowania wniosku o wyrażenie ministrowi wotum nieufności, Regulamin Sejmu w opiniach Biura Analiz Sejmowych, [w:] W. Odrowąż-Sypniewski, Warszawa 2010. Szmyt A., Elementy praktyki sejmowej pod rządami Konstytucji RP (1997–2007), Gdańsk 2008. Szymanek J., Epistemologia odpowiedzialności politycznej, [w:] Instytucja prawa konstytucyjnego w perspektywie politologicznej, red. Z. Kiełmiński, J. Szymanek, Warszawa 2013. Przegląd Prawa Konstytucyjnego ------ISSN 2082-1212------DOI 10.15804/ppk.2016.05.04 ------Nr 5 (33)/2016------

Paweł Króliczek1

Wybór sędziego sądu konstytucyjnego. Analiza polskiego przypadku na tle porównawczym2

Słowa kluczowe: sędziowie sądu konstytucyjnego, sąd konstytucyjny, legitymizacja, po- dział władz Keywords: judges of constitutional court, constitutional court, legitimization, separa- tion of powers

Streszczenie Niniejszy tekst koncentruje się na procedurze wyboru sędziego konstytucyjnego. Zagad- nieniami weń poruszonymi są zarówno wymagania stawiane sędziom trybunałów konstytucyjnych w państwach obszaru europejskiej kultury prawnej, jak i prawnoporów- nawcza analiza samej procedury wyborczej dokonywanej przez uprawnione podmioty. Najistotniejszą przyczyną, która wpływa na znaczenie tego zagadnienia, jest sprawowana przezeń kontrola konstytucyjności prawa. To właśnie dlatego, kluczowym problemem w tym zakresie jest, który z organów władzy publicznej jest odpowiedzialny za wyłonie- nie składu osobowego tych sądów.

1 Autor jest asystentem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach. E-mail: [email protected]. 2 Artykuł jest zmodyfikowaną wersją referatu wygłoszonego na XIII Seminarium Badaczy Prawa Konstytucyjnego „Ślepe ścieżki ewolucji polskiego systemu konstytucyjnego”, Janów Lubelski, 13–15 kwietnia 2016 r. 54 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Summary

Election of Constitutional Judges. The comparative analysis of Polish regulation

The article focuses on whole scope of election of constitutional judges. Topic includes requirements which should be meet by member of Constitutional Tribunal in european legal culture as well as an comparative analysis of election by entitled authority. The most important reason of fundamental significance of this process is power of constitutional court, mainly review of conformity with the fundamental Law. That is why, entitlements to elect constitutional court justice is so relevant for political and of course legal system.

Rola sądów konstytucyjnych współcześnie znacząco odbiega od modelu, któ- rego autorstwo przypisuje się H. Kelsenowi3. Jest ona konsekwencją defini- tywnego charakteru dokonywanej przez trybunały (także polski) wykładni ustaw zasadniczych. Powszechnie przyjęto, że orzeczenia sądu konstytucyjnego są ostateczne tj. nie mogą zostać podważone przez żaden inny podmiot4. Krytycy kontroli konstytucyjności prawa przez sądy konstytucyjne podno- szą brak demokratycznej legitymacji do podważania decyzji przedstawicieli suwerena. Sędziowie konstytucyjni nie mają bowiem demokratycznego mandatu a funkcjonowanie tych organów niewątpliwie jest nie do pogodzenia z XIX-wieczną koncepcją suwerenności parlamentu5. Nie budzi wątpli- wości, że wystarczającą legitymacją do sprawowania kontroli konstytucyjno- ści prawa jest decyzja narodu wyrażona w referendum akceptującym ustawę

3 E. Zwierzchowski, Z zagadnień legitymizacji sądownictwa konstytucyjnego, „Acta Uniwer- sitatis Wratislaviensis”, Prawo CCLVII, Wrocław 1997, s. 303. 4 Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 98–99. 5 E. Gdulewicz, W. Zakrzewski, Kilka uwag o powoływaniu sędziów Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Księga pamiątkowa Profesora Macieja Kudeja, red. A. Łabno, E. Zwierzchowski, Katowice 2009, s. 123. Paweł Króliczek • Wybór sędziego sądu konstytucyjnego 55 zasadniczą, która zakłada istnienie sądu konstytucyjnego6. Nie można zapo- minać, że to właśnie ze względu na szczególne umiejscowienie w systemie władzy i przyznane trybunałom konstytucyjnym kompetencje, powszechnie występują zasadnicze różnice w powoływaniu ich członków, odróżniają- ce ich od innych sędziów7. Z tych wszystkich względów znaczenie procedur powoływania sędziów sądów konstytucyjnych jest nie do przecenienia. Niniejsze opracowanie koncentruje się na analizie trzech elementów tej regulacji. Pierwszy z nich stano- wią wymogi stawiane kandydatom na urząd sędziego konstytucyjnego, drugi zaś procedura, w wyniku której dochodzi do ich wyboru. Ten ostatni fragment tekstu uwzględnia rzecz jasna analizę końcowego etapu postępowania w omawianym zakresie, a więc ślubowania składanego przez sędziego elekta.

II.

Pierwszym z elementów regulacji dotyczących wyboru sędziego konstytucyjnego są kryteria jakie powinni spełniać kandydaci do objęcia tej funkcji. Treść przepisów w tym względzie nie zmieniła się w zasadzie na przestrzeni ostatnich trzech dekad. Artykuł 194 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.8, tak jak art. 33a ust. 4 Konstytucji PRL9, stanowi, że sędzią TK może zostać wyłącznie osoba, która wyróżnia się wiedzą prawniczą. Tak ogólne wskazanie kryteriów, którymi kierować się ma Sejm przy wyborze sędziego spowodo- wało przeniesienie ciężaru szczegółowego uregulowania tej kwestii na usta- wodawcę zwykłego. W polskich realiach niemożliwe wydaje się nieuregulo- wanie szczegółowo katalogu wymogów stawianych osobom kandydującym na tak wazny urząd. Zdecydowana większość ustawodawstw przeanalizowanych na potrzeby niniejszego opracowania zmierza w tym samym kierunku. Na tym tle, wyróżnia się omówiony w dalszej części tekstu system francuski.

6 E.W. Böckenförde, Sądownictwo konstytucyjne: zagadnienia strukturalne – organizacja- le- gitymizacja, „Biuletyn Trybunału Konstytucyjnego” 1998, nr 2, s. 92. 7 L. Garlicki, Sądownictwo konstytucyjne w Europie Zachodniej, Warszawa 1987, s. 93. 8 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997, Nr 78, poz. 483 ze zm.). 9 Tekst jednolity ustalony w brzmieniu po nowelizacji z 26 marca 1982 r. (Dz.U. 1982, Nr 11, poz. 83). 56 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Artykuł 6 ust. 3 obowiązującej obecnie ustawy o TK z 22 lipca 2016 r.10 stanowi, że sędzią konstytucyjnym mogą zostać jedynie osoby, które spełniają wymagania stawiane sędziom Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Admi- nistracyjnego. Wymagania te mimo przyjmowania kolejnych aktów prawnych regulujących ich ustrój także pozostały w zasadzie niezmienione. Na marginesie tych rozważań należy zwrócić uwagę, że to właśnie przepis art. 6 ust. 3 ustawy o TK stanowi źródło odesłania do wskazanych ustawy o SN i Prawa o ustroju sądów administracyjnych11. Na podstawie art. 21§1 SNU12 oraz art 7§1 w zw. z art. 6 § 1–2 PUSA13, kandydat na sędziego Trybunału powinien: posiadać obywatelstwo polskie, charakteryzować się nieskazitelnym charakterem, ukończył studia prawnicze w Polsce i uzyskał tytuł magistra lub zagra- niczne uznane w Polsce, jest zdolny do pełnienia obowiązków sędziowskich ze względu na stan swojego zdrowia oraz ma przynajmniej dziesięcioletnie doświadczenie w wykonywaniu w Polsce zawodu adwokata, radcy prawnego lub notariusza albo na stanowisku sędziego, prokuratora, prezesa, wiceprezesa lub starszego radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Wymagania te muszą zostać spełnione łącznie, za wyjątkiem tego ostatniego. Legitymowa- nie się określonym doświadczeniem zawodowym nie jest wymagane od osoby, która posiada tytuł naukowy profesora nauk prawnych lub uzyskała ha- bilitację w tym zakresie i jednocześnie pracowała w polskiej szkole wyższej lub innej placówce naukowo-badawczej14. Przechodząc do szczegółowej analizy niektórych ze wskazanych w ustawie przesłanek należy stwierdzić, że w tym kontekście obecnie obowiązujący stan prawny odbiega znacząco od postulatów przedstawionych w prezydenckim projekcie ustawy o TK przedstawionym w VII kadencji Sejmu. Projekto- dawca z uwagi na ustrojowe znaczenie regulowanej instytucji zdecydował się

10 Ustawa z 22 lipca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. 2016, poz. 1157). 11 Nie wydaje się poprawne dopatrywanie się odesłania w tym kontekście w art. 43 ustawy o TK z 2015 r. Podobne rozumowanie wynika z poglądów ujawnionych w klasycznym komen- tarzu do ustawy o TK z 1997 r.: Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1997, s. 59. 12 Ustawa z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz.U. 2016, poz. 1254). 13 Ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016, poz. 1066). 14 Art. 2 1§1 ustawy o SN oraz art. 7§1 w zw. z art. 6 §1–2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Paweł Króliczek • Wybór sędziego sądu konstytucyjnego 57 na autonomiczne uregulowanie przymiotów, którymi charakteryzować powinien się kandydat na sędziego konstytucyjnego15. Zauważyć zresztą należy, że proponowane rozwiązanie poza uczynieniem ustawy o Trybunale uregulowaniem komplementarnym nie wprowadzałaby żadnej modyfikacji w stanie prawnym. Planowano bowiem powtórzenie treści wskazanych wyżej przepi- sów regulujących dotychczas to zagadnienie. Brak politycznego poparcia dla tego pomysłu, wyrażony już w trakcie prac podkomisji sejmowej, przesądził w pierwszej kolejności o odesłaniu wyłącznie do ustawy o Sądzie Najwyższym by w grudniu 2015 r. uzupełnić ten przepis o odesłanie do Prawa o ustroju są- dów administracyjnych16. Wydaje się, że decyzję ustawodawcy należy ocenić negatywnie. Analizowana zmiana ułatwiłaby niewątpliwie stosowanie ustawy o polskim sądzie konstytucyjnym. Wypada jednak zauważyć, że przyjęte w Polsce rozwiązanie nie jest jednak wyjątkowe w skali europejskiej, dosko- nałym przykładem analogicznej regulacji jest ustawa niemiecka, która odsy- ła do ustawy o sędziach z 8 września 1961 r.17 Szczególnie ciekawą przesłanką umożliwiającą skuteczne kandydowanie na urząd sędziego TK jest wymóg posiadania polskiego obywatelstwa. Wa- runek ten, w odniesieniu do więzi prawnej z państwem, w którym kandydat będzie po wyborze wykonywał obowiązki orzecznicze jest powszechnie stosowany w obcych systemach prawnych. Symptomatyczne jest jednak, że w kli- ku państwach byłego Związku Radzieckiego ustawodawca zastrzegł, że osoba ubiegająca się o wybór w tym postępowaniu nie może posiadać obywatelstwa innego kraju. Jest to oczywista konsekwencja obaw dotyczących tożsa- mości narodowej członków tych organów i zagrożenia płynącego z dominacji potężnego sąsiada i niewątpliwymi związkami elit z dawnym systemem, co zdaniem niektórych prowadzić może do nieporządanych skutków. Wska-

15 Motywy te wprost zostały wskazane w uzasadnieniu do złożonego przez prezydenta RP projektu ustawy o TK. 16 Dane te wynikają z analizy nagrań z posiedzeń podkomisji, które są dostępne pod adresem http://www.sejm.gov.pl/SQL2.nsf/poskomprocall?OpenAgent&7&1590 (16.04.2016) oraz tekstów jednolitych przedmiotowej ustawy z 30 lipca 2015 r. i opracowanego na podstawie następujących zmian ustaw nowelizacyjnych (Dz.U. 2015, poz. 1064, 1928, 2147, 2217, 2016 poz. 178). 17 Art. 3 ust. 2 ustawy o Federalnym Trybunale Konstytucyjnym, tj. z 31 sierpnia 2015 r., tł. własne z j. angielskiego http://www.bundesverfassungsgericht. de/SharedDocs/Downloads/ EN/Gesetze/BVerfGG.pdf?__blob=publicationFile&v=1 (16.04.2016). 58 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 zać tu wypada przykład Armenii18 i Bułgarii19, gdzie wprowadzono tego rodzaju zabezpieczenie. W przypadku zaś np. Mołdowy poza kryterium obywatelstwa by zyskać pewność co do związku kandydata z ojczyzną wymaga się by miał on na jej terytorium miejsce zamieszkania20. Wymóg ten został na Ukrainie zaostrzony poprzez wskazanie dwudziestoletniego okresu za- mieszkiwania na terytorium tego państwa21. Interesujący w związku z tym jest przykład Wielkiego Księstwa Liechtensteinu, gdzie kryterium obywatelstwa tego niewielkiego państwa odnosi się jedynie do części składu sądu konstytucyjnego. Zgodnie z art. 105 Konstytucji22 legitymować powinna się nim większość członków tego organu. Doprecyzowanie tej normy znajduje się w ustawie szczególnej, która przesądza, że dotyczy to prezesa, wiceprezesa, sędziego oraz przynajmniej 3 zastępców sędziów23. Kolejnym z kryteriów stosowanych w analizowanej procedurze jest wy- móg charakteryzowania się nieskazitelnym charakterem. Określenie to może budzić kontrowersje, wynikające zwłaszcza z nieostrości tego pojęcia. Należy rozstrzygnąć, czy w zakresie jego desygnatów mieści się wyłącznie odpowie- dzialność karna i cywilna czy też dotyczy to również przymiotów osobistych wskazujących, że osoba ubiegająca się o dany urząd daje rękojmię wykonywania zawodu prawniczego właściwego nie tylko pod względem merytorycznym, ale także moralnym. Wskazać należy, że w polskim systemie prawnym pojęcie to w tym kontekście obowiązuje już od blisko wieku, co pozwoliło na ukształ- towanie ustabilizowanej praktyki jego stosowania24. Większość przedstawicie-

18 Art. 3 ust. 1 ustawy z 1 czerwca 2006 r. o Sądzie Konstytucyjnym Armenii, tł. własne z j. angielskiego http://www.concourt. am/english/law_cc/index.htm (16.04.2016). 19 Art. 4 ust. 3 ustawy z 16 sierpnia 1991 o Sądzie Konstytucyjnym Bułgarii, tj. w brzmieniu z 5 marca 2014 r., tł. własne z j. angielskiego http://constcourt. bg/en/legislation (16.04.2016). 20 Art. 11 ust. 1 ustawy z 13 grudnia 1994 r. o Sądzie Konstytucyjnym Mołdowy, tł. własne z j. angielskiego http://www.constcourt. md/public/files/file/Actele%20Curtii/acte_en/ Law_on_CC_EN.pdf (16.04.2016). 21 Art. 16 ust. 1 ustawy z 3 sierpnia 2006 r., tj. z 14 października 2014 r. o Sądzie Konsty- tucyjnym Litwy, tł. własne z j. angielskiego http://www.ccu.gov.ua/en/doccatalog/list?cur- rDir=12118 (16.04.2016). 22 Konstytucja Księstwa Liechtensteinu, tł. R. Grabowski, wstęp S. Grabowska, Warszawa 2013, s. 81. 23 Art. 1 ust. 3 ustawy z 27 listopada 2003 r. o Sądzie Konstytucyjnym Księstwa Liechten- steinu, tł. własne z j. angielskiego http://www.stgh.li/englisch/default. asp (16.04.2016). 24 Wprowadzono go rozporządzeniem prezydenta Rzeczypospolitej z 6 lutego 1928 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. 1928, Nr 12, poz. 93). Paweł Króliczek • Wybór sędziego sądu konstytucyjnego 59 li doktryny zgadza się, że właściwe jest to drugie z zaprezentowanych wyżej rozumień, rozciągając je także na życie prywatne. Stanowisko to zaakcepto- wało również orzecznictwo25. Podjęto także próbę wyliczenia jego elementów składowych. Najważniejsze wydają się uczciwość, pracowitość, sumienność, odwaga, wrażliwość, inteligencja, umiejętność osiągania kompromisu a tak- że unormowana sytuacja osobista i rodzinna26. Jak zauważa K. Wojtyczek, szczególnie istotna jest w tym względzie umiejętność oderwania się od wła- snych, partykularnych interesów. To ona buduje bowiem społeczne zaufanie do instytucji sądu konstytucyjnego27. Interesujące jest to, że i w tym zakresie z uregulowaniem tych kwestii expressis verbis w aktach prawnych dotyczą- cych ustroju sądów konstytucyjnych możemy spotkać się wyłącznie w pań- stwach byłego bloku sowieckiego, np. ustawie armeńskiej28, bułgarskiej29, li- tewskiej30, łotewskiej31 oraz rosyjskiej32. Kolejnym z ustawowych wymagań stawianych kandydatom na człon- ków polskiego Trybunału Konstytucyjnego jest wymóg ukończenia wyż- szych studiów prawniczych. Przepis ten odczytywać należy w kontekście art. 194 ust. 1 Konstytucji, który – jak już była mowa wyżej – przesądził, że sędzią TK może zostać jedynie osoba, która „wyróżnia się wiedzą praw- niczą”. Oczywiście niekażdy kto ukończył studia na kierunku prawo po-

25 Wyrok NSA z 8 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2074/13; cytowane tam orzecznictwo. 26 T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski, Komentarz do prawa o ustroju sądów powszechnych i Ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, Warszawa 2002, s. 167. 27 K. Wojtyczek, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce: wybrane zagadnienia, Warszawa 2013, s. 95. 28 Art. 3 ust. 2 ustawy z 1 czerwca 2006 r., op.cit. 29 Art. 4 ust. 3 ustawy z ustawy z 16 sierpnia 1991 o Sądzie Konstytucyjnym Bułgarii, tj. w brzmieniu z 5 marca 2014 r. w zw. z art. 147 ust. 3 in fine Konstytucji Republiki Bułgarii z 13 lipca 1991 r., tj. z 18 grudnia 2015 r., tł. własne z j. angielskiego http://constcourt. bg/ en/legislation (16.04.2016). 30 Art. 5 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1993 r., tj. z 25 maja 2015 r., tł. własne z j. angielskiego http://www.lrkt. lt/en/about-the-court/legal-information/the-law-on-the-constitutionalcourt/193 (16.04.2016). 31 Art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 11 sierpnia 1997 r. o Sądzie Konstytucyjnym Republiki Łotwy, tj. z 12 września 2014 r., tł. własne z j. angielskiego http://www.satv.tiesa.gov.lv/en/2016/02/04/ constitutional-court-law (16.04.2016). 32 Art. 8 ustawy z 21 czerwca 1994 r. o Sądzie Konstytucyjnym Federacji Rosyjskiej, tł. Własne z j. angielskiego http://www.ksrf.ru/en/Info/LegalBases/FCL/Pages/Chapter1. aspx (16.04.2016). 60 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 siadł ją w stopniu wystarczającym, by uznać go za wyróżniający się. Ustro- jodawca niewątpliwie miał na myśli konieczność wyboru osób cieszących się w środowisku prawniczym autorytetem. Należy zwrócić uwagę na fakt, że wymóg ten jest obligatoryjny również w stosunku do osób, które posiada- ją tytuł naukowy profesora czy też doktora habilitowanego nauk prawnych. Wymóg formalnego wykształcenia prawniczego jest w zasadzie powszechny. Znaczący wyjątek stanowi ustawa francuska. Rada Konstytucyjna nie może być jednak uznana za sąd konstytucyjny sensu stricto i to właśnie w ustrojowym charakterze tego organu należy dopatrywać się przyczyn tego stanu rzeczy33. Związane z wymogiem należytego przygotowania merytorycznego kandydatów do orzekania o zgodności prawa z normami wyższego rzę- du jest włączanie do ustawowych regulacji ustroju sądów konstytucyjnych przepisów dotyczących preferencyjnego traktowania osób, które posiada- ją najwyższe tytuły naukowe. W Polsce, o czym nadmieniono wyżej, polega ono na tym, że do profesorów nauk prawnych lub doktorów habilitowa- nych, spełniających dodatkowe kryterium zatrudnienia w polskiej placówce naukowo badawczej nie stosuje się wymogu odpowiedniego stażu w wykonywaniu zawodu prawniczego. Analogiczne uprzywilejowanie wprowadził również ustawodawca niemiecki34. W przypadku sędziów polskiego Trybu- nału Konstytucyjnego zauważyć należy, w kolejnych jego składach, znaczą- cą przewagę wybitnych teoretyków prawa nad praktykami. W Niemczech zdecydowano się na uniknięcie tej sytuacji poprzez wprowadzenie wymogu, że spośród ośmiu sędziów każdego z senatów, przynajmniej 3 musi być wybranych spośród sędziów Najwyższych Sądów Federalnych, którzy orze- kali w nich przynajmniej przez okres trzech lat35. Podobnie kwestię tę roz- wiązał prawodawca portugalski, który zdecydował się na wprowadzenie nakazu wyboru przynajmniej 6 z 13 członków TK spośród sędziów innych sądów36. Zdecydowana przewaga praktyków widoczna jest w tureckim są- dzie konstytucyjnym, w którym przynajmniej 10 na 17 sędziów powinno

33 L. Garlicki, Rada Konstytucyjna o ochrona praw jednostki we Francji, Warszawa 1987. 34 §7 ustawy z 8 września 1961 r. o sędziach, tł. E. Misior, [w:] Status zawodowy sędziów w Niemczech, Francji i Hongkongu, red. A. Chodyra, Warszawa 2002, s. 13. 35 § 2 ust. 3 ustawy o Federalnym Trybunale Konstytucyjnym, jw. 36 Art. 12 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym Portugalii, tł. własne z j. angielskiego http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/en/tclaw.html (16.04.2016). Paweł Króliczek • Wybór sędziego sądu konstytucyjnego 61 być sędziami lub wykonywać inny zawód prawniczy37. Wprowadzono tam również wymóg, by przynajmniej dwóch sędziów legitymowało się tytułem profesora nauk prawnych, ekonomicznych lub politycznych. Interesująco przedstawia się porównawcza analiza minimalnego wieku, któ- ry umożliwia kandydowanie na analizowane stanowisko. W ostatnim okresie stan prawny ulegał w tej kwestii istotnym zmianom. Artykuł 18 nieobowiązu- jącej już ustawy o Trybunale stanowił, że sędzią TK powinna móc zostać wy- łącznie osoba, która najpóźniej w dniu wyboru ukończyła 40 rok życia oraz nie przekroczyła 67 roku życia38. W brzmieniu obecnie obowiązującym zrezygnowano z tego przepisu powracając do poprzedniego stanu prawnego, tj. pozostawienia tego zagadnienia nieuregulowanym. Wydaje się, że milczenie ustawy w tym względzie, zwłaszcza w zakresie górnej granicy wieku zasłu- guje na aprobatę. Jak bowiem wskazał W. Sokolewicz, objęcie urzędu sędzie- go konstytucyjnego powinno być ukoronowaniem całego życia zawodowego prawnika, nie zaś wstępem do rozwijającej się kariery39. Nie można także pominąć stwierdzenia, że to z wiekiem nabywa się doświadczenie, umiejęt- ności i wiedzę niezbędne dla odpowiedniego wykonywania obowiązków tak szczególnych, jak te powierzone sędziemu konstytucyjnemu. Tymczasem na wprowadzenie granic wieku eliminujących zbyt młodych kandydatów zdecydowało się kilku ustawodawców spośród przeanalizowanej grupy. Ustawodawca turecki wyznaczył tę granicę na 45 rok życia, który powinien zostać ukończony najpóźniej w dniu wyboru. Najbardziej reprezen- tatywne w tej grupie jest rozwiązanie wymagające ukończenia przynajmniej 40 roku życia. Przykładami takiego uregulowania są ustawa belgijska, łotew- ska, niemiecka, rosyjska, słoweńska i ukraińska. Interesujące jest to, że ustawodawca armeński, azerski i gruziński zdecydował się na ukształtowanie tej granicy na dość niskim pułapie. W Armenii sędzią SK można zostać po ukoń- czeniu 35 roku życia, w Azerbejdżanie i Gruzji już po trzydziestce. Górną gra- nicę wieku, uniemożliwiającą dokonanie wyboru kandydata po osiągnięciu

37 Art. 7 ust. 1–3 in fine ustawy z 30 marca 2011 r. o ustroju i postępowaniu przed Sądem Konstytucyjnym, tł. własne z j. angielskiego http://www.constitutionalcourt. gov.tr/inlinepages/legislation/LawOnConstitutionalCourt. html (16.04.2016). 38 Art. 18 pkt 2 ustawy o TK z 25 czerwca 2015 r. 39 W. Sokolewicz, Status prawny sędziego Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 170. 62 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 przezeń pewnego wieku z kolei wprowadzono w Mołdowie40. Ustawodawca węgierski natomiast wprowadził jednocześnie dolną i górą granicę, kształtu- jąc dopuszczalny przedział wiekowy sędziów konstytucyjnych pomiędzy 45 i 70 rokiem życia (art. 6 ust. 1 lit. b ustawy41). Popularne są również regulacje, które wymuszają przejście w stan spoczynku (lub inną formę zakończe- nia orzekania) po ukończeniu określonego w ustawie wieku. Wskazać można np. art. 147 ust. 6 Federalnej Ustawy Konstytucyjnej Republiki Austrii, który stanowi, że mandat sędziego konstytucyjnego wygasa 31 grudnia r., w któ- rym ukończy on 70 rok życia42. Wśród wymagań, o których nie wspomina polski ustawodawca, jest znajo- mość języka kraju, w którym sędzia będzie orzekał. Wymaga się jej np. w Ar- menii, gdzie stanowi niewątpliwie konsekwencję historycznych zaszłości w tym regionie. Szczególnie skomplikowaną regulację w tym zakresie wprowadzono w Belgii. Z uwagi na niezwykle złożoną strukturę tego społeczeństwa wprowadzono tam wymóg parytetu, rozdzielającego po równo miejsca pomiędzy grupę francuskojęzyczną i niderlandzkojęzyczną. W tym zakresie wprowadza również konieczność powołania jednego sędziego, który legitymuje się cer- tyfikatem poświadczającym biegłe posługiwanie się językiem niemieckim43. Kolejną z interesujących przesłanek, o których nie wspomina polska regulacja jest wymóg takiego ukształtowania składu sądu konstytucyjnego, by reprezentowane były w nim obie płcie. Ten wymóg również znajduje się w ustawie belgijskiej (art. 34 §5 ustawy). Na takie rozwiązanie zdecydowano się również w Księstwie Liechtensteinu (art. 2 ustawy). Szczególnie istotne z perspektywy ustrojowej roli oraz postulowanej bez- stronności sędziów sądu konstytucyjnego jest wprowadzenie wymogu odpowiednio długiej przerwy pomiędzy zakończeniem pełnienia funkcji pań- stwowych bezpośrednio związanych ze stanowieniem lub stosowaniem prawa, a możliwością kandydowania do sądu konstytucyjnego. Polska regulacja nie

40 Art. 11 ust. 2 ustawy o SK Mołdowy, j.w.; zdecydowano się tam na ukształtowanie jej na poziomie 70 roku życia. 41 Ustawa o węgierskim Sądzie Konstytucyjnym, tł. własne z j. angielskiego, http://huncon- court. hu/rules/act-on-the-cc (16.04.2016). 42 Konstytucja Austrii, tł. P. Czarny, B. Naleziński, [w:] Konstytucje państw Unii Europejskiej, red. W. Staśkiewicz, Warszawa 2004, s. 81. 43 Art. 31 oraz 34 §4 ustawy szczególnej o Sądzie Konstytucyjnym z 6 stycznia 1989 r., tj. z 19 stycznia 2015 r., tł. własne z j. angielskiego http://www.const-court. be. (16.04.2016). Paweł Króliczek • Wybór sędziego sądu konstytucyjnego 63 porusza tej kwestii, mimo początkowych starań projektodawcy zmierzających w 2015 r. do dość rygorystycznego jej uregulowania. Praktyka pokazuje bowiem, że bycie posłem trwającej w chwili wyboru kadencji Sejmu nie stanowi przeszkody na drodze do zostania sędzią konstytucyjnym44. Wydaje się, że umieszczenie tego typu wymogu w treści przepisów regulujących prze- słanki decydujące o zdolności do bycia wybranym do pełnienia tej szczegól- nie ważnej funkcji jest porządane. Umożliwia to bowiem wybór tylko takich osób, które nie są uwikłane w bieżącą grę polityczną czy stanowienie prawa, o zgodności z Konstytucją którego będą zobowiązane orzekać. Na tle europejskim, można zaryzykować stwierdzenie, że postawa przyjęta przez polskiego ustawodawcę ma charakter powszechny. Wyjątki w tym zakresie sta- nowią ustawa węgierska i austriacka. Na Węgrzech, wprowadzono bardzo szeroki zakres funkcji i stanowisk, których pełnienie wyklucza możliwość ubiegania się o wybór na omawiany urząd. Jest to poza członkostwem w rzą- dzie także zajmowanie wyższych stanowisk w partiach politycznych lub centralnych organach administracji publicznej45. W Austrii z kolei ustrojodawca wskazał, że członkiem lub zastępcą członka TK nie mogą zostać osoby, któ- re wchodziły w skład rządu, parlamentu federalnego, innego powszechnego organu przedstawicielskiego, wyznaczając jednocześnie okres kadencji danego organu lub pełnienia określonej funkcji jako termin, w którym owa nie- zdolność do bycia wybranym ma miejsce. Zaostrzone standardy stosuje się w tym aspekcie do osoby, która ma zostać prezesem Trybunału, w tym wypadku okres ten jest wydłużony do czterech lat46.

III.

Kolejnym zagadnieniem dotyczącym wyboru sędziego konstytucyjnego jest procedura, w której dochodzi on do skutku. Cechą wspólną wszystkich roz- wiązań przyjętych w tym zakresie jest rozdzielenie tej kompetencji pomiędzy

44 W tym miejscu przypomnieć można sylwetki przynajmniej dwóch sędziów: sędziego TK w stanie spoczynku Marka Kotlinowskiego, który był w chwili wyboru posłem i wicemarszałkiem Sejmu, oraz sędziego TK Piotra Pszczółkowskiego, który w chwili wyboru był posłem na Sejm. 45 Tłum. własne z j. angielskiego, http://mkab.hu/rules/act-on-the-cc (16.04.2016). 46 Konstytucja Austrii, tł. P. Czarny, B. Naleziński, op.cit. 64 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 różne organy władzy publicznej47. Trzeba pamiętać także, że z uwagi na polityczne znaczenie kompetencji tych organów, powoływanie sędziów konstytucyjnych także ma charakter polityczny48, co powoduje powstanie napięcia w związku z realizowaniem tego uprawnienia przez rywalizujące ze sobą śro- dowiska polityczne. Polski ustrojodawca stanął na stanowisku, że z uwagi na skutki orzeczeń o sprzeczności z konstytucją ustaw i innych aktów prawnych, w uprawnienie do kreacji składu osobowego Trybunału powinno się wyposażyć władzę usta- wodawczą, a ściślej mówiąc Sejm. Pominięcie Senatu ma oczywisty związek z ugruntowaną w polskim konstytucjonalizmie koncepcją preponderencji Sej- mu49. Prezydencki projekt ustawy o TK, o którym wspominano już wyżej, prze- widywał modyfikację procedury zgłaszania kandydatów polegającą na uzupeł- nieniu jej o dodatkowy etap, w których osoby, spośród których posłowie mogli zgłaszać kandydatów rozpatrywanych w procedurze sejmowej były wskazy- wane także przez pozasejmowe podmioty. Zgodnie z propozycją prezydenta rady wydziałów prawa, ogólnopolskie organy samorządów zawodów prawniczych, Instytut Nauk Prawnych i Komitet Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, grupa 15 posłów etc. byli uprawnieni do zgłaszania po jednym kandy- dacie spełniającym ustawowe kryteria. W piśmiennictwie wskazuje się, że mo- głoby to spowodować bardziej rygorystyczne podejście do merytorycznych wy- mogów stawianych kandydatom na sędziów Trybunału oraz odpolitycznić całe postępowanie. Przychylić się należy jednak do oceny M. Kruk, która uznała, że umożliwienie zgłaszania kandydatur w tych swoistych „prawyborach” gru- pom 15 posłów będzie stanowiło wyłącznie „pozór uspołecznienia procedury”, gdyż niewątpliwie to ich propozycje uzyskałyby poparcie większości sejmowej50. Należy jednak zwrócić uwagę na słuszną konstatację, że pominięcie sejmowe- go podmiotu na tym etapie mogłoby stanowić przesłankę uznania opisanego przepisu za niezgodny z art. 194 ustawy zasadniczej51.

47 L. Garlicki, Sądownictwo..., s. 84. 48 J. Zajadło, Wewnętrzna legitymizacja sądu konstytucyjnego, „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 4, s. 134 i n. 49 L. Garlicki, Komentarz do art. 194, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2004, s. 5. 50 M. Kruk, Nowa ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, „Przegląd Sejmowy” 2016, nr 5, s. 16. 51 M. Zubik, Status prawny sędziego Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 76. Paweł Króliczek • Wybór sędziego sądu konstytucyjnego 65 Najistotniejszym elementem regulacji procedury wyborczej w państwach, w których powierzono kompetencję wyboru sędziego konstytucyjnego wy- łącznie legislatywie, jest określenie większości, którą zapada ostateczna decyzja. Należy zwrócić uwagę na fakt, że większość ustawodawców decydujących na powierzenie tej kompetencji legislatywie przewiduje bardziej rygorystyczne wymagania w tym względzie, niż wynika to z regulaminu Sejmu. Zgodnie z art. 31 ust 1 w zw. z art. 26 ust. 1 Regulaminu Sejmu, sędziów TK wybiera się bezwzględną większością głosów52. Polskie rozwiązanie niewątpliwie powoduje, że większość sejmowa ma możliwość dowolnego wyboru kandydatów, nawet jeżeli kandydatury budzą ostry sprzeciw wszystkich partii opozycyj- nych53. W pracach nad obecnie obowiązującą konstytucją, ale także w doktrynie polskiego prawa konstytucyjnego54, stale podnosi się, że ustrojodawca powinien zdecydować się na powierzenie tego uprawnienia większości kwali- fikowanej, co gwarantowałoby wybór kompromisowych kandydatów. Więk- szości 2/3 głosów wymaga się np. w Chorwacji, Hiszpanii (w odniesieniu do stanowisk obsadzanych przez Kortezy Generalne) czy Niemczech. Ostat- ni z przykładów wydaje się najbardziej interesujący, choć jest on krytykowa- ny w tamtejszej doktrynie55. Zgodnie z art. 94 ust. 1 niemieckiej konstytucji połowę składu każdego z senatów Trybunału wybiera Bundestag, drugą po- łowę zaś Bundesrat. Ustawa o FTK częściowo precyzuje to ogólnikowe wskazanie. Z uwagi na strukturę niemieckiego sądu konstytucyjnego, każda z izb wybiera połowę składu każdego z dwóch senatów. Wybór w Bundestagu nie odbywa się jednak, tak jak w Polsce, na posiedzeniu plenarnym Sejmu, po-

52 Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 17 stycznia 2012 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. 2012, poz. 32 ze zm.). 53 W. Skrzydło, Status..., s. 172; L. Garlicki, Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego (dwadzieścia pięć tez na dwudziestopięciolecie), [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego: ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego- założenia a ich praktyczna realizacja, red. K. Budziłło, Warszawa 2010, s. 11–12; M. Safjan,Ewolucja zadań i funkcji Trybunału Konsty- tucyjnego- próba spojrzenia w przyszłość, [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego: ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego- założenia a ich praktyczna realizacja, red. K. Budziłło, Warszawa 2010, s. 39–40. 54 L. Garlicki, Artykuł 194 uw. 5..., s. 6–7; M. Zubik, Status..., s. 87; K. Wojtyczek, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce: wybrane zagadnienia, Warszawa 2013, s. 96. 55 U. Kischel, Wybór sędziów niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego w ujęciu porównawczym, „Państwo i Prawo” 2014, z. 9, s. 67. 66 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 woływana jest do tego celu w specjalnej procedurze dwunastoosobowa Ko- misja Wyborcza56. Jej struktura, zgodnie z ustawą powinna proporcjonalnie odzwierciedlać polityczny podział izby57. Postępowanie w Bundesracie natomiast nie jest uregulowane na szczeblu ustawowym tak szczegółowo, ustawodawca poprzestaje na wskazaniu wymaganej większości głosów58. Drugą, znacznie szerzej reprezentowaną koncepcją regulacji procesu wyła- niania sędziów konstytucyjnych, jest powierzenie tej decyzji kilku organom, różnych najczęściej władz. Bardzo interesującym przykładem tego rozwią- zania jest koncepcja francuska. Wybieralnych członków Rady Konstytucyj- nej (w jej skład wchodzą również z urzędu byli prezydenci Republiki) wybie- rają w równej liczbie trzy podmioty: prezydent, przewodniczący Senatu oraz przewodniczący Zgromadzenia Narodowego. Nie oznacza to jednak powierzenia trzem osobom władzy arbitralnego wyznaczenia dziewięciu człon- ków quasi sądu konstytucyjnego. Art. 56 ust. 3 w zw. z art. 13 ust. 3 francuskiej ustawy zasadniczej wyraźnie wymaga przeprowadzenia w tej sprawie publicznych konsultacji z odpowiednimi komisjami parlamentarnymi, któ- rych sprzeciw wyrażony większością 3/5 głosów ich członków wiąże tak gło- wę państwa, jak i przewodniczących izb59. Z uwagi na ograniczenia tekstowe, wskazać jedynie należy, że postępowanie angażujące łącznie już nie przewod- niczących izb, a legislatywę jako taką i głowę państwa przyjęto np. w Arme- nii i Rosji. W Albanii i Czechach wprowadzono natomiast rozwiązanie na- wiązujące do konstytucjonalizmu amerykańskiego. Sędziów konstytucyjnych wybiera tam prezydent za zgodą odpowiednio Zgromadzenia Narodowego60 i Senatu61. W polskim dyskursie publicznym ostatnio często powtarza się po-

56 Podobnie ukształtowana jest procedura wyboru członka sądu konstytucyjnego Liech- tensteinu, choć z formalnego punktu widzenia powołania dokonuje spośród kandydatów wskazanych przez Komisję Panujący Książę,. art. 96 ust. 1 ustawy o Sądzie Państwa KL. 57 §6 ust. 2 ustawy o FTK, tł. własne z j. angielskiego. 58 §7 ustawy o FTK, jw. 59 Tł. własne z j. angielskiego http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/ english/constitution/constitution-of-4-october-1958.25742.html#TitleVII (16.04.2016); Konstytucja V Republiki Francuskiej, tł. J. Szymanek, Warszawa 2011. 60 Art. 7 ust. 1 ustawy o Sądzie Konstytucyjnym, tł. własne z j. angielskiego http://www.gjk. gov.al/web/law_nr_8577_date_10_02_2000_84.pdf (16.04.2016). 61 Art. 62 lit. e) Konstytucji Republiki Czeskiej, tł. własne z j. angielskiego http://www.usoud. cz/fileadmin/user_upload/ustavni_soud_www/Pravni_uprava/AJ/Ustava_EN_ve_zne- ni_zak_c._98–2013.pdf (16.04.2016). Paweł Króliczek • Wybór sędziego sądu konstytucyjnego 67 stulat, by powierzyć uprawnienie kreacji składu osobowego sądu konstytucyjnego – przynajmniej w jakiejś części – samemu Sądowi. Nie jest to koncepcja nieznajdująca zastosowania w Europie. W trzynastoosobowym, portugal- skim Trybunale Konstytucyjnym 3 członków zwanych w ustawie „dokoopto- wywanymi” powołuje dziesięcioro sędziów wybranych przez Zgromadzenie Republiki. Sędziowie podejmują tę decyzję w głosowaniu tajnym, większo- ścią przynajmniej 7 głosów62. Dążenie do wyposażenia sędziów konstytucyjnych w takie uprawnienie wiążę się niewątpliwie z przekonaniem, że to wła- śnie oni są bezpośrednio zainteresowani we wskazaniu takich kandydatur, które dają rękojmię najwyższych, możliwych kwalifikacji oraz akceptacji do- tychczasowej linii orzeczniczej. Podobna koncepcja została przyjęta na Ukra- inie, gdzie 6 spośród 18 sędziów konstytucyjnych wybiera Kongres Sędziów Ukrainy63 oraz w Bułgarii, Gruzji64. Natomiast na Litwie i Łotwie mimo powierzenia kompetencji wyboru sędziów Sejmowi, kandydatów na 1/3 miejsc wskazuje prezes Sądu Najwyższego65. Ustawodawca niemiecki w przypadku fiaska procedury podejmowanej przez legislatywę wprowadził regulację wy- chodzącą z tych założeń. Wówczas uprawnienie do wskazania kandydatur na urząd sędziego FTK powierzono samemu Trybunałowi66. Najciekawszą i zarazem najbardziej skomplikowaną procedurę wyboru członków Trybunału przyjęto w ustawie tureckiej. Zgromadzenie Narodo- we powołuje tam 2 członków spośród prezesa i członków Najwyższego Try- bunału Obrachunkowego wskazanych w liczbie trzech kandydatów na jedno miejsce oraz jednego członka spośród 3 kandydatów wskazanych przez prze- wodniczących ogólnokrajowych organów prawniczych samorządów zawodowych. Prezydent natomiast wybiera 2 członków spośród sędziów Sądu Naj- wyższego, 1 członka spośród sędziów Wojskowych Sądów Okręgowych oraz Najwyższego Wojskowego Sądu Administracyjnego oraz 3 członków wska-

62 Zgodnie z art. 17–19 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, tł. własne z j. angielskiego http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/en/tclaw.html (16.04.2016). 63 Zgodnie z art. 5 ust. 2 i art. 8 ustawy o Sądzie Konstytucyjnym Ukrainy, tł. własne z j. angielskiego http://ccu.gov.ua:8080/en/doccatalog/list?currDir=12118 (3.07.2016). 64 Art. 6 ust. 1 ustawy organicznej o Sądzie Konstytucyjnym Gruzji, tł. własne z j. angielskiego, http://constcourt. ge/en/court/legislation/law.page (17.05.2016). 65 Art. 4 ust. 1 ustawy o SK Łotwy, jw. 66 §7a ustawy o FTK, A. Zoll, Sposób wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, „Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Społeczny” 2016, nr 1, s. 46. 68 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 zanych przez Radę Szkolnictwa Wyższego oraz 4 innych członków. Pozosta- łych członków TK wybiera się spośród kandydatów, którzy w głosowaniach wymienionych organów kolegialnych zdobyli największe poparcie67. Ostatnim etapem procedury wyboru sędziego konstytucyjnego jest złoże- nie przez elekta ślubowania. We wszystkich przeanalizowanych na potrzeby niniejszego tekstu porządkach prawnych, akt złożenia przysięgi jest konieczny do objęcia urzędu sędziego sądu konstytucyjnego. Ślubowanie w polskim konstytucjonalizmie nie ma charakteru wyłącznie ceremonialnego, co zdaje się twierdzić Komisja Wenecka. Tymczasem należy postrzegać je jako wyraz uroczystego zobowiązania się osoby, która ma pełnić funkcję publiczną do wykonywania powierzonych obowiązków w zgodzie z wartościami, na których straży ma na podstawie roty przysięgi stać w czasie wykonywania powierzonych mu zadań68. W Polskiej ustawie uprawnienie do odebrania ślubowania od sędziego Trybunału powierzono głowie państwa. Zauważyć należy, że roz- wiązanie to jest na tle porównawczym równie popularne co wyposażenie weń legislatywy (np. Armenia) lub przewodniczącego jednej z izb parlamentu. Pol- ski ustawodawca, nie bez przyczyny zdecydował się na taką koncepcję. Czło- nek tak istotnego organu, jak TK składa przysięgę wobec jedynego organu, który zgodnie z ustawą zasadniczą jest reprezentantem suwerena. Ostatnie wydarzenia wskazują jednak, że rozwiązanie to budzi znaczne wątpliwości. Należy pamiętać, że jedynym podmiotem uprawnionym do wyboru sędziego konstytucyjnego jest Sejm, który nie musi uzyskiwać poparcia żadnego innego organu, prezydent nie ma więc uprawnień do recenzowania działań izby. Należy więc przychylić się do dominującego w doktrynie poglądu o konstytu- tywnym charakterze uchwały Sejmu w tym zakresie. To oznacza, że w chwili podjęcia uchwały o wyborze sędziego postępowanie w tym zakresie koń- czy się, a elekt oczekuje jedynie na podjęcie obowiązków69. Co szczególnie istotne, prezydent nie posiada uprawnień do dokonania merytorycznej oce-

67 Art. 7 ustawy o Sądzie Konstytucyjnym Turcji, tł. własne z języka angielskiem htt p:// www.constitutionalcourt. gov.tr/inlinepages/legislation/LawOnConstitutionalCourt. html (16.04.2016). 68 Raport Zespołu Ekspertów do spraw Problematyki Trybunału Konstytucyjnego z 15 lipca 2016 r., s. 51. 69 A. Mączyński, J. Podkowik, Artykuł 194 numer boczny 65, [w:] Konstytucja RP. Tom II. Ko- mentarz. Art. 87–243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1281, wyrok TK z 3 grudnia 2015 r. w sprawie o sygn. K 34/15, OTK ZU z 2015, seria A, nr 11, poz. 185. Paweł Króliczek • Wybór sędziego sądu konstytucyjnego 69 ny kandydata. M. Zubik zauważył jednak, że głowa państwa mogłaby odmó- wić odebrania ślubowania od sędziego Trybunału jeżeli stwierdzi niewypeł- nienie pozytywnych przesłanek zajmowania tego stanowiska70. Interesujące wydają się głosy pojawiające się w doktrynie dotyczące możliwości nieode- brania ślubowania od osoby, co do której istniałaby po stronie Sejmu wątpli- wość co do faktycznego dokonania wyboru. Ustalenia te są szczególnie fra- pujące w kontekście konfliktu konstytucyjnego wokół Trybunału71. W tym kontekście, sam Trybunał w jednym ze swych wyroków stwierdził, że prezydent dla ochrony szczególnie istotnej wartości konstytucyjnej mógłby odło- żyć w czasie przyjęcie ślubowania od osoby wybranej na stanowisko sędzie- go. Nie mogłoby to jednak zagrażać, zdaniem TK, paraliżem Trybunału72. Projektowane „nowelą grudniową” rozwiązanie, wyznaczające termin zawi- ty na złożenie ślubowania oraz następstwo jego bezskutecznego upływu (tj. nieważność wyboru na urząd sędziego konstytucyjnego) nie byłoby ewenementem na skalę europejską, w zakresie, w którym przyczyna niezłożenia ślubowania w terminie leży po stronie sędziego-elekta. 30 dniowy termin na złożenie ślubowania przed monarchą przewiduje ustawa o belgijskim są- dzie konstytucyjnym.

IV.

Przeanalizowane procedury wyboru sędziów konstytucyjnych wskazują jak trudne jest odpolitycznienie tej materii. Wydaje się, że nie jest ono możliwe bez wykształcenia zadowalającej kultury politycznej i elementarnego porozumienia sił politycznych co do dobra wspólnego wszystkich obywateli a tak- że zwiększenia społecznej kontroli nad tym postępowaniem73. Pojawiające się w niniejszym tekście postulaty de lege ferenda dotyczące wymaganej dla dokonania wyboru sędziego większości głosów czy uregulowania kryteriów,

70 M. Zubik, Status prawny sędziego Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 94. 71 Ibidem; B. Banaszak, Glosa do wyroku TK z dnia 3 grudnia 2015 r., „Przegląd Sejmowy” 2016, nr 2, s. 109–111. 72 Wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., sygn K 34/15, OTK ZU z 2015, seria A, nr 11, poz. 185. 73 M. Kruk, O sposobie powoływania sędziów Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Państwo demokratyczne, prawne i socjalne. Studia konstytucyjne, Księga jubileuszowa Z.A. Maciąga, t. I, red. M. Grzybowski, B. Naleziński, Kraków 2014, s. 295. 70 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 które spełniać powinien kandydat do piastowania tego urzędu będą nic nie- znaczącymi frazesami bez politycznego porozumienia oraz przekonania o ko- nieczności istnienia niezależnego sądu konstytucyjnego, który działa w granicach swoich uprawnień.

Literatura

Banaszak B., Glosa do wyroku TK z dnia 3 grudnia 2015 r, „Przegląd Sejmowy” 2016, nr 2. Böckenförde E.W., Sądownictwo konstytucyjne: zagadnienia strukturalne- organizacja- legitymizacja, „Biuletyn Trybunału Konstytucyjnego” 1998, nr 2. Czeszejko-Sochacki Z., Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, War- szawa 2003. Czeszejko-Sochacki Z., Garlicki L., Trzciński J., Komentarz do ustawy o Trybunale Kon- stytucyjnym, Warszawa 1997. Ereciński T., Gudowski J., Iwulski J., Komentarz do prawa o ustroju sądów powszechnych i Ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, Warszawa 2002. Garlicki L., Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego (dwadzieścia pięć tez na dwudziestopięciolecie), [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego: ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego – założenia a ich praktyczna realizacja, red. K. Budziłło, Warszawa 2010. Garlicki L., Komentarz do art. 194, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komen- tarz, t. IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2004. Garlicki L., Rada Konstytucyjna o ochrona praw jednostki we Francji, Warszawa 1987. Garlicki L., Sądownictwo konstytucyjne w Europie Zachodniej, Warszawa 1987. Gdulewicz E., Zakrzewski W., Kilka uwag o powoływaniu sędziów Trybunału Konstytu- cyjnego, [w:] Księga pamiątkowa Profesora Macieja Kudeja, red. A. Łabno, E. Zwierz- chowski, Katowice 2009. Kischel U., Wybór sędziów niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego w ujęciu porównaw- czym, „Państwo i Prawo” 2014, z. 9. Kruk M., Nowa ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, „Przegląd Sejmowy” 2016, nr 5. Kruk M., O sposobie powoływania sędziów Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Państwo demokratyczne, prawne i socjalne. Studia konstytucyjne, Księga jubileuszowa Z.A. Ma- ciąga, t. I, red. M. Grzybowski, B. Naleziński, Kraków 2014. Mączyński A., Podkowik J., Artykuł 194 numer boczny 65, [w:] Konstytucja RP, t. II, Ko- mentarz. Art. 87–243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016. Safjan M., Ewolucja zadań i funkcji Trybunału Konstytucyjnego – próba spojrzenia w przy- szłość, [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego: ewolucja funkcji i zadań Paweł Króliczek • Wybór sędziego sądu konstytucyjnego 71 Trybunału Konstytucyjnego- założenia a ich praktyczna realizacja, red. K. Budził- ło, Warszawa 2010. Sokolewicz W., Status prawny sędziego Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006. Status zawodowy sędziów w Niemczech, Francji i Hongkongu, red. A. Chodyra, Warsza- wa 2002. Wojtyczek K., Sądownictwo konstytucyjne w Polsce: wybrane zagadnienia, Warszawa 2013. Zajadło J., Wewnętrzna legitymizacja sądu konstytucyjnego, „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 4. Zoll A., Sposób wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, „Ruch Prawniczy Ekono- miczny i Społeczny” 2016, nr 1. Zubik M., Status prawny sędziego Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011. Zwierzchowski E., Z zagadnień legitymizacji sądownictwa konstytucyjnego, „Acta Uni- versitatis Wratislaviensis”, Prawo CCLVII, Wrocław 1997.

Przegląd Prawa Konstytucyjnego ------ISSN 2082-1212------DOI 10.15804/ppk.2016.05.05 ------Nr 5 (33)/2016------

Monika Florczak-Wątor1

O niektórych niedoskonałościach mechanizmu ochrony praw jednostki w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym2

Słowa kluczowe: Trybunał Konstytucyjny, skarga konstytucyjna, obowiązki ochronne państwa, ochrona praw i wolności jedności Keywords: Constitutional Tribunal, constitutional complaint, State protective obligations, protection of human rights and freedoms

Streszczenie Artykuł pokazuje niektóre niedoskonałości mechanizmu ochrony praw jednostki w po- stępowaniu przed TK, ze szczególnym uwzględnieniem postępowania skargowego. Autor- ka najpierw wskazuje przepisy, z których wynikają obowiązki ochronne TK, a następnie przedstawia elementy składające się na mechanizm ochrony praw jednostki w postępo- waniu przed TK. Jako niedoskonałość tego mechanizmu wskazuje to, że uwzględnienie skargi konstytucyjnej nie zmienia sytuacji prawnego skarżącego, choć otwiera mu dro- gę do wszczęcia kolejnego postępowania, tym razem o wznowienie postępowania, uchylenie decyzji administracyjnej lub wydanie innego rozstrzygnięcia. Postępowanie przed TK nie zapewnia również przeciwnikowi procesowemu skarżącego uprawnień, jakie w tym postępowaniu mają inni jego uczestnicy. Autorka postuluje wprowadzenie moż-

1 Autorka jest doktorem habilitowanym w Katedrze Prawa Konstytuyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie. E-mail: [email protected]. 2 Artykuł jest zmodyfikowaną wersją referatu wygłoszonego na XIII Seminarium Badaczy Prawa Konstytucyjnego „Ślepe ścieżki ewolucji polskiego systemu konstytucyjnego”, Janów Lubelski, 13–15 kwietnia 2016 r. Niniejsza publikacja przedstawia wyniki badań przeprowadzonych w ramach projektu badawczego finansowanego ze środków Narodowego Centrum Nauki przyznanych na podstawie decyzji numer DEC-2013/11/B/HS5/03711. 74 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 liwości uchylenia przez TK ostatecznego rozstrzygnięcia w razie stwierdzenia niekon- stytucyjności jego podstawy prawnej. Zauważa jednak, że to wymagałoby przyznania statusu uczestnika postępowania przed TK drugiej stronie sporu ostatecznie rozstrzy- gniętego przez sąd.

Summary

On some deficiencies regarding the mechanism of individual rights protection in the Constitutional Tribunal procedure

The article discusses some problems regarding the deficiencies of the mechanism of -in dividual rights protection in the procedures before the Constitutional Tribunal. The particular attention is paid to the procedure initiated by a constitutional complaint. One of the essential deficiency of that procedure is its inability to change the legal situation of the constitutional complainant. He or she must initiate the next procedure to obtain the protection of his or her constitutional rights and freedoms. Therefore, according to the author of the article, the Constitutional Tribunal should have the competence to annul a legally effective judgment of a court or a final administrative decision that is based on the unconstitutional normative provisions. In such a way the protection would be given to the constitutional complainant directly by the Constitutional Tribunal. The author of the article empathizes that the Tribunal is obligated not only to respect constitutional rights and freedoms of an individual but also to protect them.

Ochrona praw i wolności jednostki jest jednym z podstawowych celów po- stępowania przed TK w sprawie kontroli konstytucyjności prawa. Jest jed- nocześnie celem nadrzędnym w stosunku do celów z reguły przypisywanych tej kontroli w postaci zapewnienia hierarchicznej zgodności aktów normatywnych oraz ochrony nadrzędności konstytucji w systemie źródeł prawa. Hierarchiczna zgodność prawa oraz nadrzędność konstytucji są bowiem jedynie środkami, które mają chronić jednostkę przed omnipoten- cją ustawodawczą państwa, ograniczając swobodę jego organów w zakresie stanowienia prawa. Monika Florczak-Wątor • O niektórych niedoskonałościach mechanizmu... 75 Celem niniejszego artykułu jest pokazanie pewnych niedoskonałości obecnego mechanizmu ochrony praw jednostki w postępowaniu przed TK oraz sformułowanie wniosków de lege ferenda, których uwzględnienie pozwoliło- by na wzmocnienie jego skuteczności.

II.

Ochrona praw jednostki najsilniej eksponowana jest w postępowaniu wszczę- tym skargą konstytucyjną, bowiem ta – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytu- cji – jest środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Owa ochrona praw jednostki to również cel postępowania inicjowanego pytaniem prawnym (art. 193 Konstytucji); wszak w tle każdego pytania prawnego pozostaje konkretna sprawa zawisła przed sądem, w ramach której jednostka korzysta z prawa do sądu, a ono również jest środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Orzeczenie TK determinuje rozstrzygnięcie sądowe, a zatem bezpośrednio oddziałuje na status prawny jednostki, jej prawa i wolno- ści. Kolejne postępowanie przed TK, w którym ochrona praw jednostki jest silnie wyeksponowana, to postępowanie inicjowane wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich. Zgodnie z art. 208 Konstytucji organ ten stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela, stąd występując z wnioskiem do TK również działa dla ochrony praw i wolności jednostki. Niezależnie jednak od tego, w jaki sposób postępowanie w sprawie kontroli konstytucyjności prawa jest wszczynane i z inicjatywy jakich podmiotów to następuje, najczęściej jego przedmiotem są akty prawa powszechnie obo- wiązującego, które są adresowane do jednostki, regulują jej prawa, wolności i obowiązki, a także mogą stanowić podstawę prawną kierowanych do niej orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Akty te korzystają z domniemania konstytucyjności, które zostaje uchylone z momentem publicznego ogłoszenia przez TK orzeczenia o ich niezgodności z ustawą zasadniczą. Stwierdzenie niekonstytucyjności tych aktów normatywnych lub ich przepi- sów z reguły ma istotny wpływ na status prawny jednostki, w tym zmianę zakresu jej uprawnień i obowiązków. I w końcu negatywny wyrok TK, nie- zależnie od tego, w jakim postępowaniu zostałby wydany, stanowi zawsze – zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji – podstawę dla wznowienia postępowa- 76 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 nia, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia, a zatem potencjalnie służy ochronie praw konkretnej osoby. Obowiązek ochrony praw jednostki w ramach postępowania przed TK i w następstwie tego postępowania wynika jednak nie tylko z przywołanych wyżej przepisów konstytucyjnych regulujących to postępowanie. Można by- łoby w sposób bardziej ogólny wywieść ów obowiązek z innych przepisów polskiej ustawy zasadniczej, które dotyczą wszystkich organów państwa, w tym również TK. I tak zgodnie z art. 30 Konstytucji obowiązkiem wszystkich władz publicznych jest poszanowanie i ochrona godności człowieka, która jest źródłem jego praw i wolności. TK, procedując i rozstrzygając za- wisłe przed nim sprawy, musi ów wymóg poszanowania i ochrony godności człowieka uwzględniać w swoim działaniu. Do TK jest również adresowane zawarte w Preambule wezwanie do „Wszystkich, którzy dla dobra Trze- ciej Rzeczypospolitej tę Konstytucję będą stosowali [...], aby czynili to, dba- jąc o zachowanie przyrodzonej godności człowieka, jego prawa do wolności”. TK jest pierwszym organem, który Konstytucję stosuje, będąc w swoim dzia- łaniu jedynie Konstytucją związany (art. 195 ust. 1 Konstytucji), a zatem jest on pierwszym adresatem wspomnianego wyżej wezwania. Jest on również organem państwa polskiego, którego jednym z zadań – jak stanowi art. 5 Kon- stytucji – jest „zapewnianie wolności i praw człowieka i obywatela”. Jako organ państwa polskiego TK zobowiązany jest w swoim działaniu przyczyniać się do osiągnięcia tego celu. Te wszystkie spostrzeżenia prowadzą zatem do wniosku, że celem postę- powania przed TK jest nie tylko kontrola hierarchicznej zgodności aktów normatywnych oraz zapewnienie nadrzędności Konstytucji w polskim po- rządku prawnym, ale również – a nawet przede wszystkim – ochrona praw i wolności jednostki. W niniejszym artykule nie chciałabym zasadności tej tezy dowodzić, uznając, że jest oczywista i de lege lata nie powinna być kwe- stionowana. Chciałabym natomiast wskazać pewne niedoskonałości trybu- nalskiego mechanizmu ochrony praw i wolności jednostki. Ich źródłem jest zarówno obowiązujące prawo, jak również praktyka jego stosowania. Sprzę- żenie zwrotne tych dwóch czynników powoduje, że jednostka może mieć niekiedy poczucie braku skutecznej ochrony jej praw i wolności. Owe nie- doskonałości w zakresie regulacji prawnej czasem stara się korygować TK w swojej praktyce orzeczniczej, kreując rozwiązania, których expressis verbis Monika Florczak-Wątor • O niektórych niedoskonałościach mechanizmu... 77 nie ma w obowiązującym prawie. Potrzeba takiego działania ze strony TK potwierdza jedynie niedoskonałość mechanizmu ochrony praw jednostki w takim kształcie, jaki został mu nadany przez obowiązujące prawo. Choć bowiem ochrona praw jednostki często jest skutecznie zapewniana przez kreatywne orzecznictwo TK, to jednak nie sposób nie zauważyć, że de fac- to oznacza to przerzucenie na TK obowiązków, które zasadniczo powinny spoczywać na parlamencie.

III.

Zacznijmy jednak od skargi konstytucyjnej, gdyż to ona właśnie – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji – służy ochronie konstytucyjnych praw i wolno- ści jednostki. Jej kształt normatywny jest wyrazem swoistego kompromisu, osiągniętego w połowie lat 90. XX w. w sporze między TK a SN o zakres bezpośredniego wpływu TK na orzecznictwo sądowe3. Tak jak każdy kom- promis, również ten, miał on swoje wady i zalety. Umożliwił wprowadzenie do polskiego systemu prawnego nowego instrumentu ochrony konstytucyjnych praw i wolności w postaci skargi konstytucyjnej, ale jednocześnie istotnie ograniczył jej skuteczność w sferze stosowania prawa. Ostateczne roz- strzygnięcie w indywidualnej sprawie, które stanowi warunek sine qua non wystąpienia ze skargą konstytucyjną, nie jest samo w sobie objęte kontrolą TK4. Co więcej, najistotniejszy dla skarżącego cel, motywujący go do wniesienia skargi konstytucyjnej, w postaci wzruszenia orzeczenia lub decyzji wydanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, nie jest realizowany bezpo- średnio w postępowaniu przed TK. De facto zostanie on osiągnięty wówczas, gdy po korzystnym zakończeniu postępowania przed TK skarżący skorzysta z gwarantowanego mu przez art. 190 ust. 4 Konstytucji prawa do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub uzyskania innego rozstrzygnięcia

3 A. Strzembosz, Sądy a skarga konstytucyjna, „Państwo i Prawo” 1997, z. 3, s. 3 i n.; J. Trzciń- ski, Uwaga nr 2 do art. 79, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 1999, s. 1–2. 4 De lege lata orzeczenie sądowe i decyzja administracyjna stanowią przedmiot oceny TK jako przesłanka wystąpienia ze skargą konstytucyjną. W. Wróbel, Skarga konstytucyjna – problemy do rozwiązania, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 58. 78 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 na podstawie orzeczenia TK. W postępowaniu skargowym natomiast ów cel indywidualny skarżącego nie zostanie zrealizowany, tym bardziej, że samo postępowanie przed TK ukierunkowane jest w większym stopniu na osiągnię- cie celów generalnych: zapewnienie hierarchicznej zgodności norm prawnych i nadrzędności Konstytucji w systemie źródeł prawa. Brak de lege lata możliwości zmiany ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie skarżącego w ramach postępowania przed TK, a tym samym brak możliwości zapewnienia skardze konstytucyjnej skuteczności w jej wymiarze podmiotowym5 w ramach tego postępowania, jest jednym z głównych mankamentów tej instytucji. Uwzględnienie skargi konstytucyjnej przez TK w żaden sposób nie zapewnia bowiem jednostce ochrony jej praw i wolno- ści, gdyż jej sytuacja po ogłoszeniu wyroku TK nie ulega zmianie, o ile sama nie zainicjuje ona kolejnego postępowania. Uwzględniona przez TK skarga konstytucyjna powoduje zmianę stanu normatywnego, z której jednak sko- rzystać może nie tylko skarżący, ale również każdy, kto w takiej sytuacji, jak skarżący pozostaje. Aby zapewnić skardze konstytucyjnej skuteczność w wymiarze podmiotowym trzeba byłoby przyznać TK kompetencję do uchylenia orzeczenia lub decyzji wydanych w sprawie skarżącego na podstawie prze- pisów uznanych za niekonstytucyjne6. Dopiero wówczas można byłoby po- wiedzieć, że w ramach postępowania skargowego doszło do skonsumowania korzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia TK, a tym samym do zapewnienia skarżącemu ochrony jego praw i wolności.

5 Pojęcie skuteczności w wymiarze podmiotowym i przedmiotowym w niniejszym opracowaniu używam w nawiązaniu do funkcji podmiotowej i przedmiotowej przypisywanych skardze konstytucyjnej w orzecznictwie TK (np. postanowienia TK: z 28 listopada 2001 r., sygn. SK 12/00; z 23 kwietnia 2009 r., sygn. Ts 163/07; z 10 lipca 2010 r., sygn. Ts 237/09). O skuteczności konstytucyjnej w wymiarze przedmiotowym można mówić wówczas, gdy TK w następstwie jej rozpoznania stwierdzi niekonstytucyjność przepisu, czego skutkiem będzie jego usunięcie z systemu prawa obowiązującego. Skuteczność skargi konstytucyjnej w wymiarze podmiotowym oznacza korzystną zmianę sytuacji prawnej skarżącego w następ- stwie jej uwzględnienia. 6 Propozycję tę przedstawiłam w referacie pt. „Skuteczność skargi konstytucyjnej i perspektywy zmiany jej kształtu – refleksje w związku ze zbliżającym się 20-leciem funkcjonowania skargi konstytucyjnej w krajowym porządku prawnym” wygłoszonym w czasie IX Warszaw- skiego Seminarium Praw Człowieka 16 października 2015 r. i opublikowanym w monografii pokonferencyjnej „Dysfunkcje polskiego prawa – jak poprawić system środków prawnych w Polsce?”, Warszawa 2016, s. 83–96. Monika Florczak-Wątor • O niektórych niedoskonałościach mechanizmu... 79 Uwzględnienie tej propozycji wymagałoby oczywiście zmiany modelu po- stępowania skargowego, a tym samym również nowelizacji obecnie obowią- zującej Konstytucji, w szczególności zaś jej art. 79 ust. 1 i art. 190 ust. 4. Nie wymagałoby to jednak rozszerzania kontroli TK na akty stosowania prawa (orzeczenia, decyzje i inne rozstrzygnięcia), także te, które legły u podstaw skargi konstytucyjnej. Te ostatnie byłyby bowiem badane tylko w takim zakresie, w jakim obecnie TK to czyni. Warto bowiem zauważyć, że już teraz na etapie kontroli wstępnej TK bada akt stosowania prawa (orzeczenie sądo- we, decyzję administracyjną, inne rozstrzygnięcie) celem ustalenia tego, czy zaskarżony przepis był jego podstawą prawną oraz czy wydanie aktu stosowania prawa doprowadziło do naruszenia konstytucyjnych praw i wolno- ści skarżącego. Ciężar dowodu w zakresie wykazania obu tych okoliczności spoczywa na skarżącym7. Skoro zatem warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest stwierdzenie naruszenia konstytucyjnych praw i wolności jednostki przez działanie państwa łączące w sobie stanowienie i stosowanie prawa, to orzeczenie TK uwzględniające ową skargę powinno derogacyjnie oddziaływać nie tylko na akt stanowienia prawa, ale i na akt jego zastosowania. To zapewniłoby skardze konstytucyjnej skuteczność w jej wymiarze podmiotowym, bowiem prowadziłoby do zmiany sytuacji prawnej skarżącego już z chwilą ogłoszenia orzeczenia TK w stosownym organie urzędowym. Uchylenie orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej leżących u podstaw skargi konstytucyjnej w efekcie jej uwzględnienia przez TK nie może jednak następować w sposób automatyczny, lecz każdorazowo powinno zależeć od decyzji TK. Nie jest bowiem wykluczone, że w danej sprawie, mimo stwierdzenia niekonstytucyjności podstawy prawnej rozstrzygnięcia sądu lub organu administracji publicznej, uchylenia owego rozstrzygnię- cia może okazać się zbędne lub niedopuszczalne. Oczywiście byłaby to sytuacja wyjątkowa, bo wymagałaby zaistnienia jakiś dodatkowych okolicz- ności, z uwagi na które skarżący byłby zainteresowany utrzymaniem tego rozstrzygnięcia w mocy. Wszak wnosząc skargę konstytucyjną dążył wła- śnie do jego uchylania.

7 K. Wojtyczek, Ciężar dowodu i argumentacji w procedurze kontroli norm przez Trybunał Konstytucyjny, „Przegląd Sejmowy” 2004, nr 1, s. 17. 80 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 IV.

Mimo tej podstawowej niedoskonałości postępowania skargowego nie ma wąt- pliwości co do tego, że sam mechanizm ochrony praw jednostki jest istotną częścią tego postępowania. Analiza przepisów Konstytucji i ustawy o TK8 pozwala na wskazanie następujących elementów, które tworzą ów mechanizm ochronny. Po pierwsze, ze skargą konstytucyjną do TK może wystąpić każdy, czyje konstytucyjne prawa i wolności zostały naruszone przez przepis, na podstawie którego zostało wydane ostateczne rozstrzygnięcie w jego sprawie (art. 79 ust. 1 Konstytucji). Jest to zatem środek ochrony konstytucyjnych praw i wol- ności dostępny dla każdego beneficjenta owych praw i wolności9. Każdy może domagać się bowiem wszczęcia postępowania służącego kontroli konstytu- cyjności podstaw prawnych ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego przez sąd lub organ administracji publicznej w swojej sprawie. Po drugie, w zakresie sporządzenia i wniesienia skargi oraz reprezen- towania skarżącego w postępowaniu przed TK istnieje obowiązek zastęp- stwa skarżącego przez adwokata lub radcę prawnego (art. 66 ust. 1 ustawy o TK). Wymóg ten ma gwarantować profesjonalizm obrony konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Samodzielnie skargę konstytucyjną może wnieść bowiem jedynie ten, kto ma wymagane kwalifikacje do jej sporzą- dzenia, a za takiego ustawodawca uznał sędziego, prokuratora, adwokata, radcę prawnego, notariusza oraz profesora i doktora habilitowanego nauk prawnych. W razie niemożności poniesienia kosztów pomocy prawnej skar- żący może złożyć do sądu rejonowego swojego miejsca zamieszkania wniosek o ustanowienie dla niego adwokata lub radcy prawnego z urzędu (art. 66 ust. 3 ustawy o TK). W ten sposób państwo oferuje wsparcie osobom ubogim w dochodzeniu ochrony ich konstytucyjnych praw i wolności. Z kolei skar- żący, którzy mają możliwość poniesienia kosztów pomocy prawnej, w razie uwzględnienia ich skargi konstytucyjnej, mogą żądać zwrotu kosztów po- stępowania od Sejmu lub organu, który wydał akt normatywny. W uzasad-

8 Ustawa z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. 2015, poz. 293; dalej: ustawa o TK). 9 Z wyjątkiem praw konstytucyjnych wskazanych w art. 56 Konstytucji, do którego odsyła art. 79 ust. 2 Konstytucji. Monika Florczak-Wątor • O niektórych niedoskonałościach mechanizmu... 81 nionych przypadkach Trybunał może orzec zwrot kosztów postępowania przed Trybunałem również wówczas, gdy nie uwzględnił skargi albo postę- powanie w sprawie skargi umorzył lub odmówił nadania skardze dalszego biegu (art. 72 ust. 2 ustawy o TK). Po trzecie, zakres zaskarżenia określony przez skarżącego w skardze konstytucyjnej jest wiążący dla TK (art. 50 ust. 1 ustawy o TK). Zakres ten obejmuje wskazanie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części (okre- ślenie przedmiotu kontroli) oraz sformułowanie zarzutu jego niezgodności z Konstytucją, a konkretnie z przepisami poręczającymi prawa i wolności jednostki (wskazanie wzorca kontroli). Skarżący pozostaje zatem dysponen- tem postępowania, a cofnięcie przez niego skargi konstytucyjnej w termi- nach wskazanych w art. 49 ust. 2 i 3 ustawy o TK zobowiązuje TK do umo- rzenia postępowania. Po czwarte, skarżący jest uczestnikiem postępowania przed TK, a tym samym działając osobiście lub przez pełnomocnika może – w pismach procesowych i na rozprawie – przedstawiać swoje stanowiska, argumenty i dowody na ich poparcie, jak również udzielać wszelkich wyjaśnień, informacji i odpowiedzi na zadane przez sędziów TK pytania. Po piąte, w ramach postępowania przed TK jest przewidziany specyficz- ny mechanizm czasowej ochrony praw jednostki. Na każdym etapie postę- powania Trybunał może bowiem wydać postanowienie tymczasowe o za- wieszeniu lub wstrzymaniu wykonania orzeczenia w sprawie, której skarga dotyczy, jeżeli wykonanie wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia mo- głoby spowodować skutki nieodwracalne dla skarżącego albo gdy przemawia za tym ważny interes skarżącego lub ważny interes publiczny (art. 68 ust. 1 ustawy o TK). Należy zauważyć, że ochrona praw jednostki w ten spo- sób realizowana ma z natury rzeczy jedynie „przejściowy” charakter. TK zobowiązany jest do uchylenia postanowienia tymczasowego, jeśli ustaną przyczyny jego wydania, zaś w razie orzeczenia o niekonstytucyjności postanowienie to traci moc po upływie 3 miesięcy od wejścia w życie orzeczenia TK. W orzecznictwie TK podkreśla się, że postanowienie tymczasowe to „jedyny przypadek, gdy Trybunał Konstytucyjny, będący «sądem prawa», w zakresie ograniczonym przedmiotowo (postępowanie egzekucyj- no-wykonawcze) i czasowo (w toku postępowania przed Trybunałem Kon- stytucyjnym), ze względu na szczególne okoliczności [...], może ingerować 82 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 w toczące się postępowania indywidualne”10. Można jednocześnie dodać, że jest to kolejny mechanizm zabezpieczający – w ramach postępowania przed TK – prawa i wolności jednostki.

Konstytucyjne i ustawowe elementy mechanizmu ochrony praw jednostki w postępowaniu przed TK i w następstwie tego postępowania są w praktyce uzupełniane przez dodatkowe elementy wykreowane w orzecznictwie TK. Kreatywność TK w tym zakresie uważana jest za swoiste remedium wobec brakujących dla rozwiązania danej sytuacji instrumentów prawnych. Sam TK swoją kreatywność w zakresie ochrony praw jednostki uzasadnia poczuciem odpowiedzialności za skutki swoich orzeczeń. W wyroku z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, dotyczącym dziedziczenia gospodarstw rolnych pod- kreślił, że „orzekając w kwestii zgodności z konstytucją przepisów, które zo- stały zakwestionowane w niniejszej sprawie, Trybunał Konstytucyjny musi ocenić także oddziaływanie wyroku, stwierdzającego niezgodność kwestio- nowanych przepisów z konstytucją, na skutki prawne, które przed ogłosze- niem tego wyroku w Dzienniku Ustaw zostały ukształtowane przez wyrażone w tych przepisach normy prawne. Poddanie spadków otwartych przed tą datą stanowi prawnemu zmienionemu w wyniku tego wyroku nieuchronnie pro- wadziłoby do kolizji z zasadami konstytucyjnymi, chroniącymi wymienione wcześniej wartości, w szczególności – bezpieczeństwo prawne i zaufanie do prawa. Dlatego Trybunał Konstytucyjny uznał za uzasadnione zminima- lizowanie oddziaływania wydanego w niniejszej sprawie wyroku na ukształ- towane już stosunki prawne. Rozważając tę kwestię Trybunał Konstytucyj- ny wziął też pod uwagę konsekwencje praktyczne stwierdzonej niezgodności z konstytucją, istotne zwłaszcza w sytuacji, gdy doszło już do faktycznego objęcia gospodarstwa rolnego przez osobę będącą w świetle zakwestionowa- nych przepisów spadkobiercą, do wydania na ich podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo do działu spadku”. Podobnie potrzebę kreatywnego podejścia TK do rozstrzyganych spraw uzasadniają przedstawiciele doktryny prawa, którzy również zwracają uwagę na kwestię odpowie-

10 Postanowienie TK z 26 czerwca 2001 r., sygn. SK 19/01. Monika Florczak-Wątor • O niektórych niedoskonałościach mechanizmu... 83 dzialności tego organu za skutki swoich orzeczeń. Reprezentatywny w tym zakresie jest pogląd wyrażony niegdyś przez M. Safjana: „Rolą Trybunału jest przede wszystkim zapewnienie poszanowania norm konstytucyjnych. Ozna- cza to jednak, że Trybunał mając na uwadze skomplikowane uwarunkowania, nie powinien unikać, jeśli zajdzie taka potrzeba, wyraźnego wypowie- dzenia się, co do skutków swego rozstrzygnięcia i podejmować w ten sposób próbę ograniczenia skali konsekwencji niepożądanych. To także jest jego rola jako organu odpowiedzialnego za poszanowanie dobra wspólnego i wartości wskazanych w art. 2 konstytucji. Im większa waga kompetencji, tym większa bowiem odpowiedzialność”11. Jako przykład kreatywności orzeczniczej TK służącej ochronie praw jednostki można podać praktykę zamieszczania w sentencjach wyroków negatywnych zawierających odroczenie tzw. przywileju korzyści12. Dla skarżącego ma on stanowić gwarancją możliwości wznowienia postępowania w okresie odroczenia i uzyskania rozstrzygnięcia sprawy z pominięciem przepisu, któ- ry TK na mocy art. 190 ust. 3 Konstytucji czasowo pozostawił w mocy, mimo uchylenia domniemanie jego konstytucyjności. Zasadniczo bowiem niekon- stytucyjny przepis, w razie zastosowania przez TK odroczenia, powinien być nadal przez sądy stosowany, choć w tym zakresie dopuszczalne są wyjąt- ki13. Przywilej korzyści jest jednym z nich. Jest on przyznawany skarżącemu w konkretnej sprawie, zaś zasadność jego zastosowania TK analizuje na tle realiów faktycznych tej sprawy. Kompetencję do stosowania tej instytucji, która niewątpliwie expressis verbis nie została przewidziana w prawie, TK wywodzi z przepisów ogól- nych dotyczących skargi konstytucyjnej i postępowania zainicjowanego jej

11 M. Safjan,Trudna sztuka rządzenia państwem, „Rzeczpospolita” z 30 września 2002 r. 12 P. Radziewicz, „Przywilej korzyści” jako skutek prawny orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, „Przegląd Legislacyjny” 2006, nr 4, s. 9–34; J. Trzciński, O tak zwanym „przywileju korzyści” w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Studia z prawa konstytucyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Wiesławowi Skrzydle, red. J. Posłuszny, J. Buczkowski, K. Eckhardt, Przemyśl–Rzeszów 2009; M. Florczak-Wątor, „Przywilej korzyści” w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, „Przegląd Sejmowy” 2012, nr 6, s. 29–48. 13 Więcej na ten temat: M. Florczak-Wątor, Względny czy bezwzględny obowiązek stosowania niekonstytucyjnej normy prawnej w okresie odroczenia?, [w:] Skutki wyroków Trybunału Konsty- tucyjnego w sferze stosowania prawa, red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 113–138. 84 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 wniesieniem. W wyroku z 18 maja 2004 r., sygn. SK 38/03, Trybunał przed- stawił cztery argumenty, które mają przemawiać za dopuszczalnością stosowania de lege lata przywileju korzyści. Po pierwsze, odwoła się do istoty skargi konstytucyjnej, stwierdzając: „Istota skargi konstytucyjnej stano- wiącej środek kontroli konkretnej polega na tym, że jej efektem musi być – w wypadku uwzględnienia skargi – zmiana ostatecznego rozstrzygnięcia, które doprowadziło do naruszenia praw i wolności skarżącego gwarantowanych konstytucyjnie”14. Po drugie, wskazał na istotne cechy postępowania skargowego: „Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zawierający korzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie musi znajdować swoją kontynuację w dalszym postępowaniu, które – poprzez użycie stosownych środków proceduralnych – powinno doprowadzić do uchylenia wydanego w jego sprawie ostatecznego orzeczenia [...]. W tym bowiem przypadku – w odniesieniu do konkretnej skargi – określenie skutków wyroku TK wyłącznie na przyszłość byłoby sprzeczne z samą istotą postępowania w zakresie tzw. kontroli konkretnej konstytucyjności.”15 Po trzecie, TK odwołał się do potrzeby zapewnienia osobie, której skarga konstytucyjna została uwzględniona możliwości realizacji przysługującego jej z mocy Konstytucji prawa do sądu, stwierdzając: „Tylko w ten sposób bowiem może być zagwarantowana w niniejszej sprawie ochrona konstytucyjnego prawa skarżących do sądu”16. Po czwarte, TK wskazał na potrzebę premiowania aktywności skarżących: „udana skarga konstytucja musi doprowadzić do restytucji konstytucyjności, także w indywidualnym wymiarze. Dlatego Trybunał decyduje się w takim wypadku na przyznanie przywileju indywidualnej korzyści dla tych, których dzia- łanie i inicjatywa doprowadziły do usunięcia niekonstytucyjnego przepisu z obrotu prawnego.” Wszystkie te argumenty de facto odwołują się do tre- ści art. 79 ust. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji, choć żaden z tych przepisów wprost nie przyznaje TK kompetencji do stosowania przywileju korzyści.

14 O problemach związanych z odczytywaniem „przywileju korzyści” z „istoty skargi konstytucyjnej”: P. Radziewicz, „Przywilej korzyści”..., s. 16. 15 Ten argument, podobnie jak i dwa następne, można odpowiednio odnieść do postępowania zainicjowanego pytaniem prawnym, które również inicjuje kontrolę konkretną, a po orzeczeniu TK sprawa sądowa jest kontynuowana. 16 Podobnie: wyrok TK z 27 października 2004 r., sygn. SK 1/04, w którym TK dodatkowo odwołał się do potrzeby dokonania „sanacji konstytucyjności” (art. 190 ust. 4 Konstytucji). Monika Florczak-Wątor • O niektórych niedoskonałościach mechanizmu... 85 Należy jednak wyraźnie podkreślić, że kreatywność TK w zakresie sfor- mułowania i stosowania przywileju korzyści spotkała się z uznaniem sądów. Instytucja ta jest bowiem w orzecznictwie sądowym aprobowana i traktowana jako podstawa prawna dla wznowienia postępowanie w sprawie skar- żącego w okresie odroczenia. Wyraźnie podkreślił to Sąd Najwyższy w po- stanowieniu z 16 kwietnia 2008 r., sygn. I CZ 29/0817, w którym stwierdził, że jeżeli TK, odraczając utratę mocy obowiązującej uznanej za niezgodną z Konstytucją normy prawnej, nie orzekł w przedmiocie przyznania wnioskodawcy przywileju korzyści, wnioskodawca nie jest uprawniony do złożenia skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji. W uzasadnieniu tego postanowienia SN wyjaśnił: „Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby, że sąd powszechny może podejmować decyzję w przedmiocie przyznania inicjującemu skargę konstytucyjną podmiotowi, niejako zastępując Trybunał Konstytucyjny i stosując własne kryteria oceny w tym zakresie. Podział kompetencji między sądami wyklucza takie rozwiązanie”. Pogląd ten został powtórzony przez SN m.in. w wyroku z 20 kwietnia 2011 r., sygn. I CSK 410/201018.

VI.

Na problem ochrony praw jednostki w postępowaniu skargowym warto rów- nież spojrzeć z uwzględnieniem nieco szerszej perspektywy, a mianowicie praw i wolności osób, których udziału ustawodawca w tym postępowaniu nie przewidział. Chodzi tu zwłaszcza o osoby, które pozostawały ze skarżącym w sporze rozstrzygniętym ostatecznym orzeczeniem sądowym, na kanwie którego została następnie wniesiona skarga konstytucyjna. W dalszej kolej- ności chodzi również o inne osoby, które weszły w określone relacje prawne ze skarżącym i stąd mogą być zainteresowane wynikiem postępowania przed TK. Interesy obu tych grup osób w żaden sposób nie są reprezentowane w postępowaniu przed TK. Ten ostatni zasadniczo nie bada sfery stosowania prawa, stąd również nie wnika w istotę sporu zaistniałego między skar- żącym a tymi osobami.

17 OSNC 2009/B, poz. 43. 18 OSNC 2012/1, poz. 14. 86 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Tymczasem należy pamiętać o tym, że dla skarżącego wyrok TK uwzględ- niający jego skargę konstytucyjną nie jest celem samym w sobie, lecz jedynie środkiem dla osiągnięcia celu właściwego. Tym ostatnim jest zaś uzyskanie rozstrzygnięcia sporu o charakterze cywilnym, rodzinnym, pracowniczym czy gospodarczym korzystniejszego w porównaniu z rozstrzygnięciem, któ- re w momencie wnoszenia skargi konstytucyjnej ma walor rozstrzygnięcia ostatecznego19. Innymi słowy, skarżący zawsze traktuje skargę konstytucyjną instrumentalnie, chcąc wykorzystać ją jako kolejne narzędzie walki procesowej, do czego ma pełne prawo z mocy art. 79 ust. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytu- cji. Problem polega jednak na tym, że owo prawo skarżącego do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym orzeczeniem pozostaje w kolizji z prawem jego przeciwników procesowych do żądania poszanowania ostatecznego charakteru sądowego rozstrzygnięcia sporu. Istnieje bowiem domniemanie, że ów spór został rozstrzygnięty w sposób sprawiedliwy. Źródłem owego domniemania może być wiele przepisów konstytucyjnych, w tym zwłaszcza art. 2, art. 45 ust. 1, art. 173 i art. 178 ust. 2 Kon- stytucji. TK na etapie kontroli wstępnej dokonuje swoistego wzruszenia owego domniemania poprzez ustalenie, że przy rozstrzygnięciu sporu do- szło do naruszenia konstytucyjnych praw i wolności skarżącego, ale prze- cież ustalenia w tym zakresie czyni, uwzględniając perspektywę tylko jednej strony owego sporu. Druga strona sporu sądowego nie ma bowiem statusu uczestnika w postępowaniu przed TK, stąd nie ma możliwości przedstawienia swojego stanowiska i w toku całego postępowania nie jest wysłuchiwa- na. Na ma ona zatem środków prawnych pozwalających na obronę konsty- tucyjności zakwestionowanego przez skarżącego przepisu, czy na żądanie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu w razie stwierdzenia jego niekonstytucyjności. Druga strona sporu sądowego nie może również wypowiedzieć się w kwestii zasadności przyznania skarżącemu wspomnianego wcześniej przywileju korzyści. Z kolei TK, nie będąc sądem faktów, nie jest w stanie wyważyć interesów obu stron postępowania sądowego, tak jak uczynił to sąd, wydając w sprawie wyrok, na kanwie którego wniesio-

19 Postępowanie zainicjowane skargą konstytucyjną może mieć za przedmiot również przepis zastosowany w sporze między jednostką a państwem. W dalszych rozważaniach uwzględniam jednak tylko sytuację, gdy powodem wystąpienia przez skarżącego do TK był przepis, na podstawie którego sąd rozstrzygnął spór skarżącego z innym podmiotem prywatnym. Monika Florczak-Wątor • O niektórych niedoskonałościach mechanizmu... 87 no skargę konstytucyjną. Tym samym należy dojść do wniosku, że TK nie dysponuje de lege lata prawnymi możliwościami zapewnienia – w ramach postępowania w sprawie kontroli konstytucyjności prawa – pełnej i równej ochrony praw i interesów obu stron wcześniejszego postępowania sądowe- go, choć istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że w następstwie wyroku TK postępowanie to zostanie wznowione. W tej sytuacji wydaje się, że dopuszczenie proponowanej przeze mnie możliwości uchylenia przez TK ostatecznego orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej w następstwie stwierdzenia niekonstytucyjności ich podstawy prawnej wymagałoby zapewnienia drugiej stronie sporu sądowe- go możliwości udziału w tym postępowaniu w charakterze jego uczestnika. To pozwoliłoby ową drugą stronę sporu objąć mechanizmem ochrony konstytucyjnych praw i wolności w postępowaniu przed TK. Oczywiście od strony procesowej rozwiązanie to wymagałoby jeszcze przemyślenia, bowiem w postępowaniu sądowym w różnym charakterze mogą uczestniczyć róż- ne osoby w różnym stopniu zainteresowane końcowym jego rozstrzygnię- ciem. Trzeba byłoby zatem ustalić, którym z tych osób i w jakim zakresie należy przyznać prawo do prezentowania swojego stanowiska w postępo- waniu przed TK. Ramy niniejszego opracowania nie pozwalają jednak tego wątku rozwinąć.20 Zasadność rozważania kształtu tego rozwiązania aktu- alizowałaby się jednak dopiero wówczas, gdyby zaaprobować sam postulat dopuszczenia do udziału w postępowaniu przed TK przeciwników procesowych skarżącego. Tylko na marginesie można dodać, że w większym stopniu prawa obu stron postępowania sądowego chronione są i reprezentowane w postępowa- niu przed TK inicjowanym pytaniem prawnym. Zadając pytanie prawne, sąd jest bowiem zobowiązany do wskazania tego, w jaki sposób rozstrzygnięcie toczącej się przed nim sprawy zależy od orzeczenia TK (art. 193 Konstytu- cji). Ponieważ docelowo sąd zobowiązany jest rozstrzygnąć tę sprawę w spo- sób sprawiedliwy (art. 45 ust. 1 Konstytucji), stąd należy przyjąć, że na etapie występowania z pytaniem prawnym powinien on uwzględniać potrzebę ochrony praw i wolności obu stron sporu.

20 Pojawia się również pytanie o to, czy udział tych osób w postępowaniu przed TK nie mógłby zostać już w chwili obecnej zapewniony przez odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania cywilnego dotyczących np. interwenienta głównego lub interwenienta ubocznego. 88 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 VII.

Kolejny problem, który w tym miejscu może być jedynie zasygnalizowany, jest związany z osobami, które nie były stronami sporu sądowego, ale które mogą skorzystać lub stracić na sposobie jego rozstrzygnięcia. Chodzi tu w szczegól- ności o osoby, które nie uczestniczyły w postępowaniu przed TK, a w oparciu o zakwestionowany przepis, działając w dobrej wierze, opartej na domniema- niu jego konstytucyjności, nabyły od późniejszego skarżącego określone prawo czy ukształtowały w relacji z nim sytuację prawną w sposób ostateczny21. Choć orzeczenie o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu może w istotny sposób wpłynąć na status prawny tych osób oraz zakres przysługu- jących im praw, to jednak one również nie mają statusu uczestników w postę- powaniu przed TK. Tym samym interesy tych osób w ramach owego postępo- wania nie są reprezentowane, a co za tym idzie, nie zawsze są uwzględniane w końcowym rozstrzygnięciu. Oczywiście konkretnym rozstrzygnięciem TK mogą być zainteresowane różne osoby w różny sposób powiązane ze skarżącym i nie sposób wszystkim im zapewnić możliwości udziału w postępowaniu zainicjowanym skargą kon- stytucyjną. Przepisy prawa muszą bowiem zapewniać TK rzetelne i sprawne działanie22, a nadmierne rozszerzanie kręgu uczestników postępowania przed TK realizacji tego wymogu z pewnością nie sprzyja. Niemniej jednak ukształ- towanie postępowania skargowego w sposób abstrahujący od sporu sądowego leżącego u jego podstaw jest rozwiązaniem, które wymaga dalszych dyskusji.

VIII.

Podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że mechanizm ochrony konstytucyjnych praw i wolności wmontowany w postępowanie przed TK nie zapewnia skutecznej i realnej ochrony praw i wolności skarżącego oraz nie uwzględnia potrzeby ochrony praw i wolności jego przeciwników proceso-

21 Na problem tych osób zwracał uwagę L. Garlicki, Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Kon- stytucyjnego (dwadzieścia pięć tez na dwudziestopięciolecie), [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego. Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego – założenia a ich praktyczna realizacja, Warszawa 2010, s. 18–19. 22 Wyrok TK z 9 marca 2016 r., sygn. K 47/15. Monika Florczak-Wątor • O niektórych niedoskonałościach mechanizmu... 89 wych. Tym samym postępowanie skargowe, które w pewnym sensie jest po- stępowaniem wpadkowym względem głównego postępowania przed sądem lub organem administracji publicznej, toczy się z uwzględnieniem interesów tylko jednej ze strony sporu. Druga strona sporu nie ma prawnych możli- wości udziału w postępowaniu przed TK, a tym samym nie ma na tym etapie postępowania prawych możliwości sprzeciwienia się wydaniu przez TK orzeczenia pozwalającego otworzyć na nowo ostatecznie rozstrzygniętą spra- wę sądową lub administracyjną.

Literatura

Florczak-Wątor M., „Przywilej korzyści” w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, „Przegląd Sejmowy” 2012, nr 6. Florczak-Wątor M., Względny czy bezwzględny obowiązek stosowania niekonstytucyjnej normy prawnej w okresie odroczenia?, [w:] Skutki wyroków Trybunału Konstytu- cyjnego w sferze stosowania prawa, red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013. Garlicki L., Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego (dwadzieścia pięć tez na dwudziestopięciolecie), [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego. Ewolu- cja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego – założenia a ich praktyczna realizacja, Warszawa 2010. Radziewicz P., „Przywilej korzyści” jako skutek prawny orzeczenia Trybunału Konstytu- cyjnego, „Przegląd Legislacyjny” 2006, nr 4. Safjan M., Trudna sztuka rządzenia państwem, „Rzeczpospolita” z 30 września 2002 r. Strzembosz A., Sądy a skarga konstytucyjna, „Państwo i Prawo” 1997, nr 3. Trzciński J., O tak zwanym „przywileju korzyści” w orzeczeniach Trybunału Konstytucyj- nego, [w:] Studia z prawa konstytucyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Wiesławowi Skrzydle, red. J. Posłuszny, J. Buczkowski, K. Eckhardt, Prze- myśl–Rzeszów 2009. Trzciński J., Uwaga nr 2 do art. 79, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komen- tarz, Warszawa 1999. Wojtyczek K., Ciężar dowodu i argumentacji w procedurze kontroli norm przez Trybunał Konstytucyjny, „Przegląd Sejmowy” 2004, nr 1. Wróbel W., Skarga konstytucyjna – problemy do rozwiązania, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006.

Przegląd Prawa Konstytucyjnego ------ISSN 2082-1212------DOI 10.15804/ppk.2016.05.06 ------Nr 5 (33)/2016------

Artur Ławniczak1

Majowa Jutrzenka czyli gwałt na rodzimym konstytucjonalizmie2

Słowa kluczowe: Rzeczpospolita, konstytucjonalizm, tradycja Keywords: Commonwealth, constitutionalism, tradition

Streszczenie Polski konstytucjonalizm ma znacznie starszą metrykę niż zazwyczaj kojarzony z nim 1791 r. Wszak w materialnym znaczeniu terminu konstytucja jest synomimem ustroju politycznego, a zatem towarzyszy ona polskiej państwowości od jej zarania. Ewolucja rodzimej monarchii doprowadziła do powstania znaczących dokumentów jurydycznych, tworzących sformalizowaną część nadwiślańskiego konstytucjonalizmu, uzupełnianą przez zwyczaje. Obejmowały one niespisane ustrojowe fundamenty, które w 1767 r. ule- gły instytucjonalizacji w postaci Praw kardynalnych. Można je traktować jako pierw- szą polsko-litewską konstytucję, jeśli pod tym pojęciem będziemy rozumieć zawierający najważniejsze dla państwa postanowienia akt o najwyższej jurydycznej mocy. W 1791 r. stała się nim Ustawa Rządowa z 3 Maja, przekreślająca dorobek rodzimego konstytucjonalizmu w imię dostosowania się do ówczesnych eurostandartów.

1 Autor jest doktorem habilitowanym w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. E-mail: [email protected]. 2 Artykuł jest zmodyfikowaną wersją referatu wygłoszonego na XIII Seminarium Badaczy Prawa Konstytucyjnego „Ślepe ścieżki ewolucji polskiego systemu konstytucyjnego”, Janów Lubelski, 13–15 kwietnia 2016 r. 92 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Summary

The May Dawn namely rape on the domestic constitutionalism

Polish constitutionalism has sufficiently old tradition. In the material sense constitution means political system, so she is as old as our state. In the process of evolution in our monarchy appeared any important juridicial acts, which composed institutionalised part of native constitutionalism apart from fundamental for political regime customs. In 1767 these basic principles were published as Cardinal laws, which may be treated as original summit of lithuanian-polish constitutionalism. His end arrived in 1791 year, when in the name of progress was proclamed co called Constitution of Third May, which an- nihilated our original model of constitutional statehood.

Coraz częściej odzywają się bardziej lub mniej gromkie głosy, obwieszczają- ce kryzys konstytucjonalizmu, często kojarzonego lub nawet utożsamianego z liberalną demokracją, zarówno w globalnym, jak i polskim wymiarze. Uj- mując to zagadnienie pro domo sua bez potrzeby dłuższego namysłu stante pede nie można nie zauważyć, że rodzime problemy z rozdźwiękiem między zawartymi w Ustawie Zasadniczej dogmatami oraz będącą ich filozoficzno- -ideologicznym zapleczem postokrągłostołową Mądrością Etapu wynikają z mechanicznego przeniesienia nad Wisłę i Odrę zachodniego paradygmatu prawnopaństwowego, uwierającego okcydentosłowiański Szczep Piasto- wy niczym gorset krzepką dziewoję, której trudno jest złapać głębszy oddech, co powoduje omdlenia oraz karlenie, przybierające postać nasilającej się de- kadencji. W poszukiwaniu jedynie słusznej recepty na zejście z tej drogi nie- ustannego upadku wypada się zastanowić nad tym kiedy, jak i dlaczego Pol- ska wkroczyła na zgubny szlak. Wydaje się, że nie nastąpiło to w początkach ojczyźnianej państwowości, kiedy to wraz z nią powstawał swojski wzorzec konstytucji, w materialnym znaczeniu tego terminu nieodłącznie związanej z każdą monarchią czy też republiką, gdyż każda z nich posiada wszak jakiś ustrój polityczny, który jak najbardziej może być utożsamiany z konstytucją, jeśli oderwiemy rozumienie Artur Ławniczak • Majowa Jutrzenka czyli gwałt na rodzimym... 93 tego pojęcia od standartowego odnoszenia go do ważniejszego od wszystkich innych aktu jurydycznego, nieobecnego na wczesnym etapie rozwoju piastow- skiej Polski, kiedy to w ogóle było niewiele dokumentów3, co miało tę nieoce- nioną zaletę, że obchodzono się bez Trybunału Konstytucyjnego, który nie bardzo miałby co robić w słabo nasączonym formalnoprawnymi pierwiastka- mi systemie. Pomimo to, a może raczej właśnie dlatego wyłaniające się z bo- realnych borów Regnum Poloniae jawiło się jako całkiem krzepki organizm, przebojem zdobywający sobie miejsce w ówczesnej Eurowspólnocie pomimo przejściowych kryzysów4, nie będących jednakowoż w stanie zniweczyć pro-

3 Wśród nich wyróżnia się Dagome Iudex, zawierający informacje na temat położenia i granic X-wiecznego państwa polskiego, przy czym wśród historyków przeważa pogląd utożsamiający wymienionego w tytule dokumentu Sędziego z Mieszkiem I, co potwierdzałoby nota bene znaczenie sprawowania wymiaru sprawiedliwości dla kształtowania się władzy państwowej, w sporym stopniu budującej swój autorytet dzięki uzyskaniu monopolu w zakresie rozstrzygania sporów i zatargów oraz orzekania i egzekwowania kar za naruszanie szanowanego przez większość społeczeństwa porządku, na straży którego stawał aspirujący do rangi monokraty Obrońca Ładu, likwidujący wymierzone weń wewnętrzne i egzogenne zagrożenia. Wydaje się, że rzeczony Dagome osiągnął spore sukcesy w polegającej właśnie na tym państwowotwórczej pracy, czego udokumentowanym potwierdzeniem jest właśnie Dagome Iudex, zdający się zatem skutecznie pretendować do miana pierwszej polskiej prekonstytucji. 4 Ich typową przyczyną była śmierć władcy. Po jego zgonie pojawiało się zagadnienie sukcesji, które w sytuacji niejasnych reguł dziedziczenia generowało rozstrajającą funkcjonowanie aparatu państwowego walkę o tron. Tak było po pogrzebie Mieszka I, kiedy to Bolesław Chrobry zdołał zmusić do emigracji synów niemieckiej żony ojca. Sytuacja powtórzyła się po odejściu z tego świata Mieszka II, gdy pretensje do schedy po królu zgłosił niecieszący się ojcowską przychylnością Bezprym, co skutkowało walką z Kazimierzem Odnowicielem i pogańską reakcją. Z kolei po wypędzeniu z kraju Bolesława Śmiałego możnowładcy ogłosili księciem nie dzielącego z rodzicem emigrancką niedolę królewskiego potomka, lecz Władysława Her- mana. Po zakończeniu jego panowania znowu doszło do rywalizacji między pretendentami. Zwycięsko wyszedł z niej Bolesław Krzywousty, który bezlitośnie rozprawił się z zawziętym wrogiem w postaci własnego brata Zbigniewa. Opiewany przez Galla Anonima „Bolesław, książę wsławiony” postanowił oszczędzić swoim potomkom dramatycznych przeżyć i spo- rządził Testament Krzywoustego, czyli „rozporządzenie, dotyczące następstwa tronu, opartego na podziale kraju pomiędzy członków dynastii i zwierzchniej władzy najstarszego (senjorat)”. Wielka Ilustrowana Encyklopedja Powszechna Wydawnictwa Gutenberga, t. II, Kraków s.d., s. 217. Akt ten kreuje książęcą poliarchię, co oznacza, że formułuje czy też przypomina zasadę prawa każdego syna z prawego łoża do odziedziczenia części ojcowizny. Oznacza to, że wykoncy- powany przez Krzywoustego dokument ma walor konstytucyjny, ponieważ w zamierzeniu i w praktyce ustrojowej konstytuował nową rzeczywistość prawnopaństwową. 94 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 stego wzorca patrymonialnej monarchii, będącego prawidłowym etalonem, skoro pozwalał on na społeczno-ekonomiczny rozwój. Wszedł on w nową fazę wówczas, gdy na Wawelu przestał zasiadać ostatni z noszących królewską koronę Piastów, zastąpiony przez Ludwika Ande- gaweńskiego, któremu drogę na krakowski tron utorował Przywilej Koszycki, potwierdzający szczególne społeczno-polityczne znaczenie rycerstwa, zaczy- nającego się przekształcać w polityczny naród szlachecki, choć decyzja o ślu- bie obdarzonej w zamian za ww.. Przywilej monarszą godnością ludwikowej córy Jadwigi z litewskim Jagiełłą została podjęta przez krakowskich panów, co świadczy o tym, że do dużego znaczenia w państwie doszedł pierwiastek arystokratyczny. Magnaci musieli się jednak liczyć zarówno ze zdaniem króla, jak i ze stanowiskiem rosnącego w siłę rycersko-szlacheckiego stanu, z czego wynika, że jagiellońska monarchia na ustrojowej płaszczyźnie okazuje się być niezłym przykładem polibiuszowskiego mieszanego paradygmatu, dość uda- nie dostosowanego do miejscowych warunków, charakteryzujących się nie- dorozwojem stanu trzeciego, co znajduje swój prawny wyraz w wydawanych przez koronowanych władcach aktach jurydycznych, wzmacniających prawnopolityczne znaczenie szlachetnie uzbrojonych obrońców Ojczyzny i pomi- jających milczeniem aspiracje mieszczan i chłopów. Formalne potwierdzenie tego procesu dokonało się w 1505 r., kiedy to uj- rzała światło dzienne radomska konstytucja Nihil novi5, będąca jurydycznym

5 W łacińskiej wersji zawarte w niej przesłanie brzmi następująco: Nihil novi constitui debeat per Nos et successores Nostros sine communi consiliarorum et nuntiorum terrestria consensu. Jej polskojęzyczny tekst in extenso przedstawia się następująco: „Konstytucja O niemożności stanowienia konstytucji bez zgody senatorów i posłów ziemskich Ponieważ prawa ogólne i ustawy państwa dotyczą nie pojedynczego człowieka, lecz ogółu narodu, przeto na tym walnym sejmie radomskim wraz z wszystkimi królestwa naszego prałatami, senatorami, panami i posłami ziemskimi za słuszne i sprawiedliwe uznaliśmy jako też postanowiliśmy, że odtąd na przyszłe, wieczne czasy nic nowego (nihil novi) stanowione być nie ma przez nas i naszych następców bez wspólnej zgody senatorów i posłów ziemskich, co by było z ujmą i ku uciążeniu Rzeczypospolitej oraz z czyjąkolwiek szkodą i krzywdą pry- watną, tudzież zmierzało ku odmianie prawa ogólnego i wolności publicznej”. F. Ochimowski, Prawa konstytucyjne. Szkic porównawczy, Warszawa 1906, s. 3. Zwraca uwagę daleko posunięta syntetyczność wyrażania się, kontrastująca z późniejszą barokową rozwlekłością. Ówczesnemu legislatorowi udało się stworzyć ustrojodawczy akt normatywny składający się zaledwie z jednego zdania, zupełnie wystarczającego do tego, aby zawrzeć w nim podstawową dla instytucjonalizującego się ładu społeczno-prawnopolitycznego Artur Ławniczak • Majowa Jutrzenka czyli gwałt na rodzimym... 95 polskofundamentem ubranej w szaty ograniczonej monarchii demokracji szlacheckiej. Charakterystyczne jest to, że ten niezwykle istotny w historii polskiego państwa i prawa akt prawny nazywa się konstytucją, które to określe- nie zostało zapożyczone z odnoszącej się do spisanych cesarskich postanowień starorzymskiej nomenklatury6. W Średniowieczu i później konstytucje poja- zasadę, która między innymi dzięki takiej jurydycznej wyrazistości utrzymała się do końca istnienia przedrozbiorowej państwowości. 6 „Konstytucje rozumiane jako wyróżniające się nazwą akty prawne od początku swego pojawienia się w legislacyjnej sferze aktywności rodzaju ludzkiego na »rzymskim Zacho- dzie« [...] odgrywały dość ważną rolę, ponieważ ich oficjalnymi twórcami były podmioty zajmujące niezwykle eksponowane miejsce w aparacie państwowym, a mianowicie rzymscy cesarze, posługujący się od początków pryncypatu, gdy rozpoczął się proces wzmacniania ich monokratycznej władzy, właśnie konstytucjami po to, aby uporządkować system prawny”. A. Ławniczak, Geneza Konstytucji, Wrocław 2015, s. 42. Potrzeba porządkowania wynikała z tego, że spisanych praw było wciąż więcej i więcej, przy czym nie zawsze były one z sobą kompatybilne, przez co system prawny upodabniał się do nieprzejrzystej gęstwiny, w której gubili się nawet juryści, nie mówiąc już o zwykłych laikach. Na pomoc im przyszli zatem im- peratorowie ze swoimi konstytucjami, mającymi zdaje się być czymś w rodzaju rozcinających prawne węzły gordyjskie aleksandryjskich sztychów. Owo remedium z czasem samo mogło zacząć generować problemy, gdyby kolejni następcy Cezara chcieli za wszelką cenę przewyż- szyć swoich poprzedników, co w prawotwórczej sferze skutkowałoby inflacją poświęconych najrozmaitszym zagadnieniem konstytucji. Wydaje się jednak, że do tego nie doszło, skoro czytamy, że „w okresie dominatu całe ustawodawstwo znalazło się niepodzielnie w ręku cesarzy. Dawne leges uchwalone przez Zgromadzenia Ludowe, senatu consulta i edykty pretorskie wygasły jako źródła tworzenia prawa. Konstytucje cesarskie zaczęły teraz wywierać decydujący wpływ na dalszy rozwój prawa i na zacieranie różnic między dotąd stosowanymi systemami stosowania prawa. Ustawodawstwo cesarskie wprowadzać zaczęło większą jednolitość prawa i kształtować nowy system, określany przez naukę jako ius novum vel extraordinarium [...] w kierunku ujednolicenia i uporządkowania prawa poszły podjęte w IV w. prace kodyfikacyjne. Rozpoczęto od opracowywania zbiorów konstytucji cesarskich oraz pism prawników rzymskich”. M. Sczaniecki (oprac. K. Sójka-Zielińska), Powszechna historia państwa i prawa, Warszawa 2009, s. 60. Rzeczone prace kodyfikacyjne stały się przykładem dla kolejnych ich inkarnacji, pojawiających się co jakiś czas w różnych państwach, gdy rządząca elita dochodzi do wniosku, że „tak dalej być nie może” i występuje z postulatem stworzenia domniemanie doskonałych kodeksów, których logika i przejrzystość oraz precyzja zastosowanego w nich języka znacznie ułatwią funkcjonowanie aparatu państwowego oraz zachęcą poddanych czy też obywateli do poznania przepisów, co walnie przyczyni się do poprawy praworządności. Odwrotną stroną medalu jest anihilacja sporej części starego porządku prawnego, co może niepokoić konserwatywnie nastrojone warstwy społeczeństwa. Ich opór może w dużej mierze zniweczyć zamiary reformatorów, o czym dobitnie przekonano się nad Wisłą, gdy zachowaw- 96 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 wiały się także w prawie kanonicznym, gdzie oznaczały zarówno sygnowane przez papieża prawne postanowienia, jak i tworzone przez zakonne władze regulaminy, mające obowiązywać podporządkowanych im mnichów. Wyni- ka z tego, że łaciński termin constitutio na trwałe zakorzenił się w europejskiej terminologii jurydycznej, kultywowanej przez kościelnych kancelistów, współuczestniczących w dziele dostosowywania do potrzeb Kościoła prawnego dorobku Imperium Romanum. Z owego cesarsko-papieskiego legatu ko- rzystały następnie wychodzące z barbarzyństwa państwowości, korzystające z usług potrafiących czytać i pisać klerków, szerzących wśród edukujących się dworzan zainteresowanie dla imponującego w europejskim wymiarze prawnopaństwowego dorobku antycznego Rzymu. Odpowiednio ubarwio- ne opowieści o cywilizacyjnych, w tym również państwowotwórczych, do- konaniach potomków Eneasza robiły duże wrażenie na odbiorcach, co spra- wiało, że łacińskość przenikała wraz z katolicyzmem nawet do tak odległych od Śródziemnomorza krajów jak Polska, gdzie ucząca się z zapałem w jezuic- kich szkołach języka Romulusa szlachta nie miała nic przeciwko temu, żeby znajdował on szerokie zastosowanie w prawnopolitycznej sferze. Właśnie dlatego w rodzimym pejzażu prawnoustrojowym pojawiły się konstytucje jako określenia odnoszone do tworzonych przez zinstytucjonalizowane przedsta- wicielstwo szlacheckiego narodu politycznego prawotwórczych dokumentów. Ich obowiązywanie w przedrozbiorowej Rzeczypospolitej skłania do wniosku, że nie było jej bynajmniej obce zjawisko konstytucjonalizmu, rozumianego co nieco inaczej niż przypisywane dzisiaj temu słowu przez zdecydowaną większość specjalistów i profanów znaczenie. Jest ono rezultatem dokony- wującego się na Zachodzie, głównie w postmediewalnych czasach, procesu przemodelowania systemu szeroko rozumianego prawa państwowego, któ- re w swojej pisemnie sformalizowanej postaci pojawiło się wraz z instytucjo- nalizacją starożytnych orientalnych reżimów, symbolizowaną w świadomo- ści przeciętnego Euroamerykanina przez pochodzący podobno z XVIII/XVII wieku przed Chrystusem Kodeks Hammurabiego. Przez szereg następnych stuleci w zasadzie powtarzano ów babiloński etalon, polegający na umiesz- czeniu w jednym dokumencie szeregu mających prywatnoprawny charakter cy zniweczyli Majową Reformę, nie będąc w stanie zaakceptować zamachu na Uświęcony Tradycją Ład. Artur Ławniczak • Majowa Jutrzenka czyli gwałt na rodzimym... 97 przepisów, jako że władcy nie byli skłonni do spisywania ograniczających ich kompetencje publicznoprawnych norm7, zapełniających nowożytne akty konstytucyjnej rangi. Ich szeroko znaną zapowiedzią jest angielska Magna Charta Libertatum, niejednokrotnie traktowana jako zinstytucjonalizowany początek wyspiar- skiego konstytucjonalizmu, rozwijającego się przez kolejne stulecia wskutek kontredansu między Królem a powołanym do życia w sporym stopniu dzięki

7 Wyjątku od tej reguły można się doszukać w lacedemońskiej Wielkiej Retrze, ale nie wszyscy badacze wierzą w rzeczywistą egzystencję tego niezwykle ciekawego aktu praw- nonormatywnego. Czytamy zatem, że „spartańska konstytucja była rzekomo – jak sądzono w późniejszym okresie Starożytności dziełem prawodawcy imieniem Likurg, który miał ogłosić swe prawa w 885 r. p.n.e. W rzeczywistości jednak spartański system powstawał stopniowo, a Likurg był postacią mityczną, pierwotnie zaś bogiem”. B. Russell, Dzieje filozofii Zachodu i jej związki z rzeczywistością polityczno-społeczną od czasów najdawniejszych do dnia dzisiejszego, Warszawa 2000, s. 130. W kompromisowej wersji peloponeski przywódca staje się prekonstytucjonalistą wskutek umiejętnego zsyntetyzowania tego, co już istniało przed nim, co podobno było dość popularnym zjawiskiem w antycznej Helladzie, skoro twierdzi się, że „prawodawcy greccy podnosili zwyczaje, przyzwyczajenia i tradycje do rangi prawa [...] Bogowie nie tworzyli prawa, ale chronili je i aprobowali za pomocą wyroczni. Dzięki wyroczni Konstytucja Likurga została wprowadzona w życie, co skłoniło Herodota do zastanowienia się, czy Likurg był człowiekiem, czy bogiem. Tak wysoko cenili Grecy prawodawców! Strabon myli się, gdy sądzi, że Likurg przemienił własną mądrość w prawo, bowiem w rzeczywistości przekształcił on doryckie zwyczaje i urządzenia w prawo, nadając im powszechnie obowiązującą moc”. H.F.W. Hinrichs, Die Könige. Entwickelungsgeschichte des Köniigthums von den ältesten Zeiten bis auf die Gegenwart, Leipzig 1852, s. 95. W powyższych wypowiedziach zwraca uwagę łączenie formułowania podstawowych zasad ustrojowych, składających się na materialną ewentualnie formalną konstytucję, z teistycznością. Nie inaczej było w „mezopotamskiej prawodawczej kolebce całego rodzaju ludzkiego”, bo przecież na zachowanym wizerunku bóg Szamasz uwiarygodnia swym autorytetem wykoncypowane przez Hammurabiego prawa. Owo odnoszące się do legislacyjnej sfery bosko-człowiecze iunctim zachowało swoją aktualność aż do nastania oświeceniowego konstytucjonalizmu i dalej. Możemy się o tym łatwo przekonać, gdy otworzymy naszą Ustawę Rządową z 3 Maja 1791 r. i przeczytamy jej pierwsze słowa, które brzmią następująco: „W imię Boga w Trójcy Świętej Jedynego”. Możemy to powołanie się na boskość porównać z początkiem również rodzimej Konstytucji Marcowej, zaczynającej się od zwrotu: „W imię Boga Wszechmogącego”. Konstytucje Rzeczypospolitej – 1997, 1952, 1935, 1921, 1791, red. J. Boć, Wrocław 2000, s. 10. Nawet w Miłościwie Obowiązującej Kon- stytucji „Wielkanocnej” pojawia się Bóg jako ważne dla części obywateli odniesienie, z czego wynika, że pomimo utraty przez polski konstytucjonalizm swojego oryginalnego nie utracił on zupełnie związków z Najwyższym, niegdyś stale obecnym w sformalizowany sposób w ciele prawodawczym, gdzie zasiadali wszak książęta Kościoła. 98 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 wywołanemu przez Wielką Kartę Swobód prawnopolitycznemu impulsowi Parlamentem. Radykalni zwolennicy powiązania parlamentaryzmu z repu- blikańskim ludowładztwem emigrowali do Ameryki, gdzie odurzali się osza- łamiającą umysły lekturą Locka, Monteskiusza i Russa. Zawarte w nich idee sprawiły, że koloniści zbuntowali się przeciwko zaoceanicznemu monarsze i „wybili się na niepodległość”, co oznaczało, że powstały Stany Zjednoczone Ameryki, potwierdzające swoją niezależność ogłoszoną w 1787 r. Konstytucją. Była ona „spisaną między przedstawicielami ludu umową społeczną”, zawie- rającą podstawowe zasady ustrojowe oraz krótkie opisanie najważniejszych organów władzy państwowej. W ten sposób ostatecznie zmaterializowała się w Nowym Świecie prastara idea Ius Supremum. W północnoamerykańskiej wersji zostało ono stworzone i nadane samym sobie przez oświeconych ludzi, przekonanych co do tego, że potrafią w umiejętny sposób połączyć tradycyj- ną pobożność z wiarą w nieograniczone możliwości ludzkiego Rozumu, bę- dącego w stanie dzięki synergetycznemu efektowi Zbiorowej Mądrości wy- delegowanych przez Jankesów wybitnych przedstawicieli konstytuującego się narodu „Nowej Atlantydy” stworzyć Jurydyczny Fundament Nowego Pań- stwa, które zadziwi Stary Świat i rzuci mu potężne wyzwanie. Owo przekonanie o niezmiernej sile sprawczej Amerykańskiego Marzenia znalazło szybkie potwierdzenie w fakcie szybkiej implementacji konstytucyjnej idei w jej filadelfijskim wydaniu po wschodniej stronie Wielkiej Wody, gdzie jeszcze przed końcem XVIII stulecia pojawiły się polska oraz francuska inkarnacje wyrażającego w wyrazisty sposób antropokratyczne przesłanie Najwyższe- go Prawa, będącego wszak dziełem ludzi8. W polskim przypadku ulegnięcie „amerykańsko-francuskim syrenim śpie- wom” oznaczało rozstanie się z oryginalnym dorobkiem prawnokonstytu- cyjnym, który został z dnia na dzień porzucony, gdyż bywalcy warszawskich

8 Nie odżegnywali się oni co prawda od Boskiej Inspiracji, choć w świadomości zdecydowanej większości sygnatariuszy Konstytucji USA przybierała ona odmienny od typowo mediewalno- -feudalnej postaci kształt, bowiem typowy Ojciec Założyciel Konstytucyjnej Republiki był zapatrzonym w Wielkiego Budowniczego Świata wolnomularzem, starającym się za wszelką cenę pozbyć „typowych dla Starego Świata średniowiecznych złogów”, niekompatybilnych z rozpowszechniającym się wśród nowoangielskiej socjety deizmem, skłaniającym do utwier- dzania się w przekonaniu, że человек звучит гордо i potrafi sobie poradzić z rzeczywistością, jeśli ujmie ją w karby na wzór oświeceniowego francuskiego ogrodnika, metodycznie przycina- jącego zakłócające doskonałą harmonię „stworzonego przez człowieka Nowego Raju na Ziemi”. Artur Ławniczak • Majowa Jutrzenka czyli gwałt na rodzimym... 99 salonów doszli do wniosku, że jest on przestarzały i zupełnie nie odpowiada ówczesnej Mądrości Etapu, nakazującej w pośpiechu przeszczepiać na rodzimy grunt cieszące się popularnością na Zachodzie modne nowinki. W refor- matorskim zapale nie dbano specjalnie o to, czy pasują one do innych niż nad Sekwaną czy Potomakiem warunków, bowiem w środowisku oświeceniow- ców panowało przekonanie, że natura ludzka jest zasadniczo jednaka, a cy- wilizacyjno-kulturowe przeszkody są łatwe do usunięcia, jeśli światłe umy- sły planowo zabiorą się do ich usuwania, co sprawi, że Stary Świat zostanie przekształcony na nowoświatową modłę, nakazującą szerzenie jurydyzujące- go stosunki społeczno-polityczne konstytucjonalizmu à la mode americaine. Jego sprowadzenie nad Wisłę było równoznaczne z przekreśleniem rozwi- jającego się ewolucyjnie przez kilkaset lat polsko-litewskiego modelu prawnopolitycznego ustroju, który zapewne przynajmniej w sporym stopniu speł- niał zapotrzebowanie społeczne, gdyż w innym przypadku zapewne by go nie było. Hipoteza ta ulegnie wzmocnieniu, gdy uświadomimy sobie, że rodzimy schemat zasadniczo był podobny do funkcjonujących w innych krajach rozwiązań. Charakteryzowały się one prawotwórczą powściągliwością, wy- nikającą z tego, że w przedrewolucyjnej Europie starano się nie mnożyć legislacyjnych bytów ponad konieczność. Wszak wiele kwestii było oczywistych, bowiem były one rozstrzygane z dziada pradziada w ten sam sposób, współ- tworząc niezwykle obszerny kompleks prawa zwyczajowego, kompatybilne- go z naturalnym, ponieważ spontanicznie, bez interwencji władz powstające rozwiązania, biorą się z przysłowiowej ludowej mądrości, opartej na bliskim kontakcie żyjących w ścisłych relacjach z Naturą ludzi, przeważnie mieszka- jących w preindustrialnych czasach na wsi, co sprawiało, że nolens volens do- stosowywali oni wypracowywane przez siebie reguły współżycia społeczne- go do tych, jakie obowiązują w Przyrodzie, choć rzecz jasna cywilizatorski trud rodzaju ludzkiego sprawiał, że tworzone przezeń prawo nie było takie samo jak to, któremu podlegają minerały, rośliny i zwierzęta. W ich świecie, pomijając domniemaną darwinowską czy też socjobiologiczną, trudną do za- uważenia ewolucję, jest zawsze tak samo, podczas gdy ludzie w kulturowym oraz cywilizacyjnym wymiarze zmieniają się, co powoduje, że w marksistow- sko rozumianej nadbudowie dokonują się zmiany także w jej społeczno-polityczno-prawnej części. Odzwierciedlają one heglowskiego Ducha, w którym wyrażają się konieczne według materialistycznej interpretacji dziejów prze- 100 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 miany, bez których przecież nie może się dokonać tak często podlegający fe- tyszyzacji Postęp9. Jego powolny marsz przez europejskie i światowe niziny, wyżyny oraz góry prowadził w polityczno-jurydycznej sferze do tego, że od czasu do czasu po- wstawały ważne akty prawne, podsumowujące, przynajmniej częściowo, prze- byty etap prawnopaństwowego rozwoju i zawierające w sobie, co szczególnie dobrze widać z temporalnej perspektywy, zapowiedź nadchodzących wy- darzeń, brzemiennych przemianami w materialnie rozumianej konstytucji. Mogły być one expressis verbis zapisane w wyrażających swoją treścią zmieniony paradygmat ustrojowy aktach prawnych. Zdaje się, że właśnie tak na- leży ocenić dokumenty, jakie pojawiły się w Rzeczypospolitej Obojga Naro- dów w 1573 r., kiedy to po wygaśnięciu wraz ze śmiercią Zygmunta Augusta Jagiellonów zasada wybieralności piastuna monarszej władzy odniosła zwy- cięstwo nad rywalizującym z nią do tej pory dynastycznym pryncypem, któ- ry co prawda również po ww. dacie dawał znać o sobie, ale aż do znamien- nego 1791 r. pełnił subsydiarną wobec elekcyjności tronu rolę. Stało się tak dlatego, że magnateria oraz zwykła szlachta uznały, iż wypada pogłębić proces formalnej demokratyzacji ustroju politycznego poprzez możliwość swobodnego wyboru monarchy spośród zarówno krajowych, jak i zagranicznych pretendentów10, prześcigających się w wychodzących naprzeciwko oczekiwa- niom elektoratu mniej lub bardziej szczerych obietnicach.

9 Ma on, przynajmniej póki co, ograniczony zasięg, bowiem dotyczy technicznej sfery byto- wania ludzkości, natomiast w wymiarze duchowo-moralnym trudno jest mówić o Progresie, skoro ciągle przywiązuje się wielką wagę do stwierdzeń wypowiedzianych przed wieloma wiekami przez Konfucjusza, Buddę, Mojżesza, Chrystusa czy też Mahometa, stanowiącymi wciąż obligatoryjne dyrektywy dla uznających ich autorytet wyznawców. Niezależnie od dzie- lących ich konfesyjnych dystynkcji zdają sobie oni sprawę z tego, że „ludzie rodzą się, płodzą i odchodzą”, która to konstatacja wciąż zachowuje swą niezmienną słuszność i nie zanosi się na to, żeby było inaczej. Z kolei na ustrojowej płaszczyźnie cały czas obracamy się w trójdziel- nym monarchiczno-arystokratyczno-demokratycznym arystotelesowskim schemacie i nie bardzo jest jak podważyć jego wciąż aktualną słuszność. 10 Wynika z tego, że w zakresie biernego prawa wyborczego formuła była szersza niż współcze- śnie, albowiem współcześnie krąg kandydatów na najwyższy urząd w państwie jest zawężony do obywateli III, a właściwie, biorąc pod uwagę traktowaną na gruncie Konstytucji z 1997 r. per non est Polskę Ludową, IV Rzeczypospolitej, podczas gdy w jej pierwszym wcieleniu „królewskie berło w swoim sakwojażu” nosił nie tylko każdy szlachetnie urodzony „Piast”, ale i błękitnokrwisty cudzoziemiec, mogący liczyć na powtórzenie precedensu z 1386 r., kiedy Artur Ławniczak • Majowa Jutrzenka czyli gwałt na rodzimym... 101 W przypadku, jeśli doprowadziły one składającego je pretendenta do wyborczego sukcesu, to stawał on przed koniecznością złożenia przysięgi, w któ- rej uroczyście zobowiązywał się, że będzie przestrzegał zarówno uchwalonych w 1573 r. Artykułów henrykowskich, jak i zbioru przepisów, obdarzonego na- zwą Pacta conventa, co tłumaczy się jako „warunki uzgodnione”11, stanowiące conditiae qua non praworządnego sprawowania władzy przez namaszczone- go zarówno przez szlachtę na podwarszawskich błoniach, jak i przez książąt Kościoła w wawelskim chramie. Artykuły henrykowskie nazywają się wła- śnie tak z tego powodu, że pierwszym władcą, jaki przyrzekał, że będzie re- spektował zawarte w nich zasadnicze prawa Rzeczypospolitej był Henryk Walezy, zobowiązujący się, podobnie jak jego następcy na polskim tronie, to współkrólem został obrany przybyły znad Wilii Giedyminowicz. Również jeśli chodzi o sposób realizacji czynnego prawa elekcyjnego, to w okresie przedrozbiorowym w większym stopniu odpowiadał on ludowładczym standardom niż obecnie. Współcześnie obywatele w trakcie spełniania „doniosłego aktu wyborczego” są zatomizowani i każe im się posłusznie wykonywać polecenia szeregowych członków zajmującego się powszechnymi głosowaniami sektora władzy państwowej, rozdrobnionego podczas wotowania na tysiące nie mających ze sobą styczności komisji. Owo rozproszenie sprawia, że przymiotnikowa demokracja przedstawicielska rozprasza się, podczas gdy, jak słusznie zauważył Carl Schmitt, lud powinien być razem, bowiem wówczas stanowi realny podmiot, mogący ogarnąć sam siebie i podejmować wspólne działania, wynikające ze „zbiorowej mądrości kolektywu”. Właśnie z czymś takim mieliśmy do czynienia w I Rzeczypospolitej, kiedy to podczas elekcji viritim szlachecki tłum miał poczucie realnego uczestnictwa w decydowaniu o losach państwa. Wybór tego lub innego kandydata mógł być zdeterminowany przez jakiś okrzyk lub porywające przemówienie wytrawnego oratora, wywierające piorunujące wrażenia na rozpalonych alkoholem i skumu- lowanymi przez masowość emocjami rozłożonego na wolskim polu narodu politycznego, obywającego się doskonale bez tego „straszliwego, zimnego medium”, jakim jest w naszych czasach kształtująca polityczne wybory obywateli telewizja, zakłócająca w potężny sposób postrzeganie walorów i wad kandydatów, „podrasowywanych” na potrzeby medialnego przekazu, kierującego się w przedwyborczych programach obowiązującymi w reklamie regułami, co skutkuje dehumanizacją poprzedzającej powszechne głosowanie promocyjnej kampanii, mającej w „starych, dobrych czasach” zdecydowanie bardziej spontaniczny charakter, nadający jej „ludzką twarz”, co odróżnia ją od „wypranej z uczuć marketingowej rozgrywki”, w jaką się przekształcają współczesne zmediatyzowane przygotowania do „Święta Demokracji”. 11 Dzięki nim mógł dojść do skutku „układ zawierany pomiędzy przedstawicielstwem narodu i elektem, określający warunki, pod jakimi ten otrzymywał koronę”. Nie była to bynajmniej wyłącznie polska specjalność, albowiem pacta conventa pojawiają się w 1307 r. na Węgrzech oraz w 1473 r. w Czechach. W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1989, s. 372. 102 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 do tego, że zrzeknie się tytułu dziedzica, będzie respektować elekcyjność tronu, traktować w równouprawniony sposób dysydentów, nie będzie kreował nowych podatków, powstrzyma się przed wyprawianiem zagranicznych po- selstw i wypowiadaniem wojny oraz zwoływaniem pospolitego ruszenia bez aprobaty parlamentu, jak również pogodzi się ze stałą obecnością w jego świ- cie senatorów-rezydentów12. Pacta conventa miały bardziej spersonalizowa- ny charakter, bowiem znajdowały się w nich „konkretne zobowiązania wybranego kandydata dotyczące polityki zagranicznej, wojska, finansów itp.”13. Trzecim w „konstytucyjnym pakiecie” aktem, jaki został uchwalony w tym samym roku były Prawa kardynalne, zawierające obowiązujący w polsko-litewskiej monarchii zbiór ustrojowych zasad. Summa summarum nie można nie zauważyć, że przekształcający ustrój polityczny decydenci zadbali o to, aby nową formułę przybrać w odpowiednią szatę prawną. Została ona nałożona na już istniejącą, składającą się nie tylko z konstytucji Nihil novi oraz nadawanych przez władców przywilejów w rodzaju trzykrotnie, a mianowicie w 1425, 1430 i 1433 r., potwierdzanej przez Władysława Jagiełłę zasady Neminem captivabimus (nisi iure victum), przekładanej na polski jako „nikogo nie uwięzimy (bez wyroku sądowego)”14. Poza tą prawoczło-

12 Wielka Ilustrowana Encyklopedja..., t. VI, s. 136; W. Kopaliński, Słownik mitów i tradycji kultury, Warszawa 1985, s. 56. 13 Gwarancją wywiązywania się monarchy z nałożonych na niego przez Pakty zobowiązań miała być „formuła de non praestanda oboedientia”, która „stanowiła zagrożenie, iż w razie nie- wypełnienia przez króla zobowiązań szlachta będzie mogła wypowiedzieć mu posłuszeństwo”. A. Ajnenkiel, Polskie konstytucje, Warszawa 1983, s. 22. Obywatelskie nieposłuszeństwo również współcześnie jest straszakiem, którym próbuje się skłaniać „wredną władzę do wsłuchania się w głos głęboko zaniepokojonej stanem państwowych spraw opinii publicznej”, której mniej lub bardziej samozwańczy wyraziciele zawsze znajdą rzeczywiste lub domniemane uchybienia w trudnej sztuce rządzenia, które po odpowiednim nagłośnieniu mogą służyć do przedstawia- nia rządzących w niekorzystnym świetle, przy czym w np. polskich warunkach nie istnieje już głęboko onegdaj zakorzeniony szacunek do królewskości, nakazujący wiele wybaczać. Dzisiaj prezydent czy premier nie mogą liczyć na bijący od nich monarszy majestat, nie pozwalający onegdaj na umieszczanie głowy państwa w egalitarnym paradygmacie, zachęcającym do bez- względnej krytyki wszystkich publicznych osób. 14 Anglosaskim odpowiednikiem tego postanowienia jest wydana w 1679 r. ustawa Habeas Corpus Act. Porównywanie nazw tych dokumentów jest ciekawym zajęciem, ponieważ uświa- damia nam różnicę między kontynentalną a wyspiarską mentalnością. Polski prawodawca posługuje się doktrynalną zasadą, uroczyście potwierdzającą niemożliwość oficjalnego odebrania wolności bez orzeczenia niezależnego sędziego. Widzimy tutaj odziedziczoną po ius Artur Ławniczak • Majowa Jutrzenka czyli gwałt na rodzimym... 103 wieczą sferą istnieje wszakże ogólnopaństwowy wymiar, w którym trudne do przeceniania znaczenie odgrywają prawnopolityczne akty, zmieniające formułę państwowości. Należy do nich zaliczyć wspomniany już Testament Bolesława Krzywoustego, zmieniający zasadniczo jednolitą do tej pory Polskę w spajany osobą seniora zbiór kilku księstw. Na tej samej płaszczyźnie trzeba umieścić wyrażający poniekąd odmienną doktrynę dokument, który zo- stał sporządzony w 1385 r. w Krewie. W mieście tym narodziła się polsko-litewska unia, mająca początkowo charakter czysto personalny, jako że osobne do tej pory państwowości ustanawiały związek o stricte personalnym charakterze, w którym międzypaństwowym spoiwem była wyłącznie osoba Wiel- kiego Księcia Litewskiego Jagiełły, szykującego się do poślubienia polskiego Króla płci nadobnej, jakim była wówczas Jadwiga. Ich małżeństwo skutko- wało zatem „poślubieniem” Polski przez Litwę, który to węzeł wytrzymał na- stępnie kilkaset lat najważniejszej weryfikacji trwałości wszelkich poczynań, jaką przeprowadza upływający czas. Po kilkudziesięciu latach od zainicjowanego oficjalnie w Krewie litewsko- -polskiego zbliżenia doszło do jego pogłębienia. Stało się to w 1413 r. w Horo- dle, gdzie wyróżniające się po polskiej stronie możne rody pobratały się z li- tewskimi odpowiednikami, przekazując im swój prawnopolityczny status, dzięki czemu uszlachcone na polski sposób litewskie familie stały się w Wiel- kim Księstwie zalążkiem politycznego narodu, wchodzącego do schrystia- nizowanej Europy dzięki zacieśniającej się konfederacji z polskim partne- rem. Kolejny milowy krok w zbliżaniu obu państwowości został dokonany w 1569 r. w Lublinie, kiedy to w tym sławnym mieście unia personalna zosta- ła przekształcona w realną, którą przyjęło się nazywać Rzeczpospolitą Oboj- ga Narodów. W procesie jej konstytuowania trzy ww. dokumenty odegrały wielką, obdarzoną ważkimi jurydycznymi skutkami rolę, w związku z czym romanum skłonność do używania abstrakcyjnych formułek, które, gdy przyjdzie na to pora, zapełnią karty „wysoko szybującej ponad zawierającymi konkretne normy niskiego lotu” Konstytucji. Po północnej stronie Kanału obserwujemy natomiast skłonność do unikania szumnie brzmiących zapewnień, które nie są łatwe do realizacji, gdyż władcy snadnie mogą uznać, że Racja Stanu nakazuje je zignorować. Być może właśnie z tego względu Anglosasi lubują się w konkretnych, zbliżonych do codziennej praktyki określeniach. Właśnie do tej kategorii należy zwrot habeas corpus, który wypada przetłumaczyć jako „masz ciało”, którą to formułkę tradycyjnie wygłasza stróż prawa, gdy dostarcza przed oblicze sędziego delikwenta, którego eksponent trzeciej władzy ma uwięzić lub przywrócić mu wolność. 104 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 nie wypada nie zaliczyć ich do umownego wieloczłonowego Ius Supremum, obowiązującego w polsko-litewskiej monarchii aż do 1791 r., kiedy to doszło do anihilującej Ancien Régime konstytucyjnej rewolty. Zanim jednak została ona uskuteczniona, doszło w 1767 r. do uchwalenia aktu prawnego, jaki można uznać za zapowiedź tzw. Konstytucji 3 Maja. Były nią Prawa kardynalne15, ogłoszone po to, aby urbi et orbi zademonstro- wać najważniejsze z obowiązujących nad Wisłą i Niemnem zasad ustrojowych. Nie zaszkodzi przypomnieć najważniejsze spośród nich:

15 Pojęcie to odnajdziemy nie tylko w Rzeczypospolitej, ponieważ we Francji prawa kardynalne czy też fundamentalne królestwa (les lois fondamentales du royaume) tworzyły tradycyjną konstytucję naturalną (naturelle) i zwyczajową (coutumière). Twierdzi się, że „prawa fundamentalne stanowiły »konstytucję monarchii absolutnej«, ponieważ widziano w nich „normę nadrzędną w stosunku do innych ustaw”. M. Sczaniecki (oprac. K. Sójka-Zielińska), Powszechna historia..., s. 230. Wśród takich szczególnych norm odnajdziemy „zasadę dziedziczności tronu w linii męskiej [...] niezawisłość władzy królewskiej od władzy duchownej, niepozbywalność domen królewskich, swobody gallikańskie kościoła francuskiego [...] nienaruszalność własno- ści prywatnej”. K. Koranyi, Epoka feudalizmu, [w:] K. Koranyi, Powszechna historia państwa i prawa, t. II, Warszawa 1955, s. 264. Z powyższego wynika, że dość powszechnie używane w odniesieniu do ustroju politycznego przedrewolucyjnej Francji określenie ”monarchia absolutna” jest wybitnie przesadne, skoro istniały traktowane jako niewzruszalne nawet przez panującego prawa, obowiązujące niezależnie od ustrojowych przemian. Prawidłowość ta występuje w kontynentalnej skali, skoro „przeszło tysiąc lat żyła Europa, zorganizowana politycznie przez szereg dziedzicznych monarchij chrześcijańskich i w każdym wieku ludzie byli inni i monarchja była inna, choć oparta zawsze na kilku niewzruszonych zasadach, na tem, co nazywano królestw. Pomimo wszystkich wojen i wszelkiego rodzaju przewrotów [...] prawa fundamentalne pozostawały w mocy [...] od czasu ukonstytu- owania się nowych zrębów państwowości, po upadku cesarstwa rzymskiego aż do Wielkiej rewolucji francuskiej”. M. Gembarzewski, Monarchja narodowa jako hasło XX-go wieku, War- szawa 1934, s. 5. Okazuje się zatem, że europejskim monarchiom trudno jest się obejść bez konstytucyjności. Przez większą część dziejów monarchicznych państwowości występuje ona w postaci raczej zwyczajowych niż spisanych zasad ustrojowych, po czym pod koniec XVIII wieku, w reakcji na święcący za Oceanem tryumfy republikański konstytucjonalizm pojawia się jego monarchiczny odpowiednik, zacierający pamięć o oryginalnie monarchicznej formie nomokratycznej państwowości, bynajmniej nie pozbawionej alternatywnego wobec nowożytnego papierowego Prawa Najwyższego wielowiekowego Ius Supremum, z powodu swojej lakoniczności i naturalności głębiej zakorzenionego w powszechnej świadomości niż „wydumane przez czcicieli Postępu normy, tworzące nieznaną poprzednim pokoleniom fetyszyzowaną Konstytucję, bez której doskonale się obchodzili nasi głęboko przywiązani do uświęconych odwieczną patyną, pradawnych praw przodkowie”. Artur Ławniczak • Majowa Jutrzenka czyli gwałt na rodzimym... 105 „1. Moc prawodawstwa dla Rzczpltej w trzech stanach, to jest: królew- skim, senatorskim i rycerskim dotąd trwająca, niewzruszoną na zawsze zo- stawać powinna [...]. 2. Ile razy wiara rzymska katolicka w prawach, konstytucjach i wszelkich aktach wspomniana będzie, zawsze jej dodawany być ma tytuł „panującej”, i wieczyście będzie panującą. 5. [...] najuroczyściej ostrzegamy i warujemy, żeby nie tylko wolne unanimitate obieranie królów w zupełnej mocy swojej na zawsze zostawało, ale też, żeby pod żadnym pretekstem i w żadnym czasie sukcessja do tronu polskiego ustanawiana i dopuszczana być nie mogła. 12. Dyssydentom i nie-unitom Grekom orientalnym, obywatelom Rzczpl- tej kondycji szlacheckiej, pierwszym aktem osobnym w swojem miejscu przyznana podobna równość i tychże religji opisane wolności, w pełnej mocy swojej na zawsze zachowane będą. 17. Liberum veto na sejmach wolnych in materiis status w zupełnej mocy zachowane być zawsze powinno, a te materiae status unanimitate zawsze de- cydowane być mają, zachowując na wieczne czasy każdej osobie, składającej sejm, moc zniszczenia activitatis sejmowania in materiis status przez jedną szczególnie kontradykcją wolnego głosu, ustnie, albo przez mandat uczynioną. 20. [...] gdyby który z królów co z praw kardynalnych narodowych, lub ex pactis conventis, z tymże narodem pod przysięgą zawartych, złamał i zacho- wywać nie chciał, na ten czas według porządku konstytucji r. 1607 opisanego, tenże naród od posłuszeństwa Królowi JMci wolnym będzie [...]. Wszystkie te prawa kardynalne w żadnym czasie, pod żadnym pretekstem, przez kogokolwiek, ani przez same konfederacje, ani nawet podczas bezkrólewia udziałane, ani per unanimitatem nie będą mogły być odmienia- ne i wzruszane”16. Nieuprzedzony obserwator bez specjalnego trudu zauważy, że zebrane w jednym akcie jurydycznym tego typu normy nadają mu, przynajmniej sensu largo, konstytucyjny w rozpowszechnionym dzisiaj znaczeniu tego terminu charakter. Prawodawca uznał za stosowne przypomnieć w celu utrwalenia w świadomości ówczesnej klasy politycznej oraz szlacheckich mas obowiązu- jących w Rzeczypospolitej podstawowych ustrojowych prawideł. To, że taki

16 Cz. Nanke, Wypisy do nauki historii nowożytnej, cz. I, Lwów–Warszawa 1926, s. 175–177. 106 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 dokument ujrzał dzienne światło można uznać za objaw kryzysu, przejawia- jącego się w kwestionowaniu przez progresywnie nastawioną część elity ra- cjonalności istniejącego ustroju, coraz częściej traktowanego w zachodniej Europie jako dziwna aberracja, trudna do zaakceptowania w Wieku Świa- teł. W takim stanie rzeczy ogłoszenie spisanych Praw kardynalnych wypada uznać za defensywne posunięcie, mające przekonać poddawanych idącej z Za- chodu ideologicznej obróbce członków XVIII-wiecznego narodu politycznego co do tego, że chwiejący się gmach polsko-litewskiej monarchii pomimo przejściowych trudności oparty jest na solidnych fundamentach, których nie warto podważać w imię jakichkolwiek modnych prawnopolitycznych nowi- nek, bo przecież, jak mawiają Francuzi, le meilleur est l’ennemi du bien, z czego wynika, że intensywna melioracja istniejącej państwowości może mieć fatal- ne dla niej skutki, gdyż każde reformowanie wiąże się z przynajmniej przej- ściowym osłabieniem struktur władzy, co może być wykorzystane przez czuj- nych wrogów i tak właśnie w polskim przypadku się stało. Próba radykalnego odejścia od dotychczasowego modelu ustrojowego za- kończyła się co prawda przejściowym sukcesem, ale było to klasyczne pyrruso- we zwycięstwo zwolenników uchwalenia tzw. Konstytucji 3 Maja, której nie był pisany długi żywot. Za moralną przyczynę jej szybkiego upadku można i wypada uznać okoliczności jej uchwalenia, albowiem pozostawiają one wiele do ży- czenia, jeśli spojrzymy na nie w dogmatyczno-praworządny sposób, wyrażający oczekiwanie, aby jakiekolwiek przemiany były dokonywane zgodnie z obowią- zującymi przepisami. Zostały one ewidentnie naruszone17, co wynikało z tego, że przypuszczalnie zdecydowana większość ówczesnego narodu politycznego była przywiązana do rodzimego konstytucjonalizmu i nie pałała bynajmniej ochotą odejścia od niego w imię importowanej z rewolucyjnie rozgorączkowa- nych Ameryki oraz Francji idei konstytucjonalizacji ustroju, rozumianej jako dostosowanie go do modnych doktryn, z nabożnością studiowanych przez za- patrzonych w cudzoziemszczyznę snobów, potwierdzających słuszność przekonania, że „co Francuz wymyśli, to Polak polubi” i będzie per fas et nefas pró- bował wcielać w rzeczywistość importowane koncepty.

17 Dlatego też twierdzi się, że „Konstytucja 3 Maja była de facto również efektem zamachu stanu, co nie tylko przesądziło o dążeniu do jej obalenia, ale de facto przesądziło o błyskawicz- nych rozbiorach i upadku polskiej państwowości”. K.R. Mazur, Piłsudski pod Grunwaldem, „Najwyższy Czas!” 2016, nr 21–22, s. L. Artur Ławniczak • Majowa Jutrzenka czyli gwałt na rodzimym... 107 Pod koniec XVIII w. działanie tego rodzaju przyczyniło się w dużej mierze do anihilacji państwowości, która, przy wydatnej pomocy konserwatywnych, bojących się przeniesienia „konstytucyjnej zarazy” na ich terytorium, sąsia- dów zakończyła swój żywot, choć dane było jej jeszcze nie raz zmartwych- wstawać, ale dokonywało się to już w innych konstytucyjnych porządkach. Wszak „pierwsza w Europie, a druga po amerykańskiej nowoczesna konstytucja”18, która „nosiła tytuł Ustawa Rządowa”19, formalnoprawnie obowiązy- wała raptem 14 miesięcy. Została ona zastąpiona przez pochodzące z 1793 r. konstytucje grodzieńskie, przywracające obowiązywanie Praw kardynalnych. Ich restytucja nie była jednak długotrwała, ponieważ już w 1795 r. polska pań- stwowość wraz z jej konstytucyjnym porządkiem zniknęła z mapy świata. Jeśli ujmiemy go w długotrwałym rozwoju, to od razu zauważymy, że w jego najdłuższej jak do tej pory, zakończonej trzecim rozbiorem, fazie, zasadniczo obywał się on bez „jednoaktowej”, spełniającej współczesne wymogi konstytucji, która, według dość powszechnej opinii, pojawiła się w Rzeczypospoli- tej w pamiętnym Maju 1791 r., choć godzi się zauważyć, że proklamowany na warszawskim Zamku Królewskim tekst nie posiadał charakterystycznej

18 „Każda mysz własne wyczyny eksponuje”, z czego wynika, że owa typowa dla polskich badaczy narracja niekoniecznie jest bezalternatywną. Kandydatów do miana pierwszej nowo- żytnej europejskiej konstytucji jest więcej. W ich gronie znajduje się chociażby promulgowany w 1655 r. duński Akt o władzy królewskiej (Kongeloven), który pełnił rolę regulacji konstytucyjnej do 1849 r.” M. Grzybowski, Wstęp, [w:] Konstytucja Królestwa Danii, Warszawa 2002, s. 7. Okazuje się więc, że obowiązywał on zarówno przed ustanowieniem Ustawy Rządowej, jak i po tym, jak przestała ona obowiązywać, a zatem, jeśli staniemy na stanowisku, że XVII w. znajduje się jeszcze w prenowoczesnych czasach, w związku z czym duński Jurydyczny Wyczyn jak najbardziej jest w nich zanurzony, to fakt jego trwania aż do niemalże połowy XIX stulecia zapewne siłą rzeczy „unowocześnił” Akt o władzy królewskiej. W sąsiadującej z Danią Szwecji pierwszy Akt o Formie Rządu pojawił się w 1634 r., lecz rodzimy badacz uważa, że „status monarchii konstytucyjnej przyjęła Szwecja w 1720 r. na podstawie Aktu o Formie Rządu (Regeringsformen)”, który „obowiązywał do przewrotu politycznego dokonanego przez króla Gustawa III”, owocującego na konstytucyjnej niwie pochodzącym z 1772 r. kolejnym Aktem o Formie Rządu. M. Grzybowski, Wstęp, [w:] Konstytucja Królestwa Szwecji, Warszawa 2000, s. 5–6. 70. lata XVIII wieku nie są specjalnie oddalone chronologicznie od lat 90., a zatem, jeśli klasyfikujemy tzw. Konstytucję 3 Maja jako nowoczesną, to zapewne wypadałoby tak samo określić jej szwedzki odpowiednik. 19 „Słowo »rząd« oznaczało wówczas ustrój. Innymi słowy, była to ustawa zasadnicza, regu- lująca podstawowe kwestie społeczno-polityczne, prawa i obowiązki mieszkańców państwa oraz zasady organizacji jego władz”. A. Ajnenkiel, Polskie konstytucje..., s. 63. 108 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 dla konstytucji szczególnej nazwy w jej typowym dla dzisiaj używanej nomenklatury brzmieniu, z czego wynikałoby, że ostrożność badawcza naka- zywałaby ze sceptycyzmem podchodzić do przyznawania jej konstytucyjnej rangi. Z większą pewnością przysługuje ona oktrojowanej przez samego Na- poleona I 22 lipca w Dreźnie Konstytucji Księstwa Warszawskiego, choć z kolei ten przypadek obciążony jest wątpliwością związaną z „warszawskością” erygowanego przez „Boga Wojny” organizmu politycznego, z czego wynika- łoby, że na miano pierwszej w nowoczesnym rozumieniu polskiej konstytucji zasługuje ta, która stanowiła prawnopolityczny fundament Królestwa Pol- skiego od kiedy 27 listopada 1815 r. podpisał ją Aleksander I Romanow. Fakt ten potwierdzał wkroczenie polskiej państwowości na zestandaryzowany eu- roamerykański konstytucyjny szlak, odmienny od stanowiącego efekt długo- trwałego i naturalnego rozwoju rodzimego zinstytucjonalizowanego konstytucjonalizmu, który w 1791 r. został złożony w ofierze na ołtarzu „Dziejowej Konieczności” przez wierzącą w oświeceniowe dogmaty elitę, której ducho- wi potomkowie w dalszym ciągu z uporem być może godnym lepszej sprawy uparcie trzymają się przeniesionego z USA rozumienia konstytucjonalizmu, niekoniecznie mieszczącego się w gronie „najlepszych tradycji Pierwszej i Drugiej Rzeczypospolitej”20.

Literatura

Ajnenkiel A., Polskie konstytucje, Warszawa 1983. Gembarzewski M., Monarchja narodowa jako hasło XX-go wieku, Warszawa 1934. Grzybowski M., Wstęp, [w:] Konstytucja Królestwa Danii, Warszawa 2002. Grzybowski M., Wstęp, [w:] Konstytucja Królestwa Szwecji, Warszawa 2000. Hinrichs H.F.W., Die Könige. Entwickelungsgeschichte des Köniigthums von den ältesten Zeiten bis auf die Gegenwart, Leipzig 1852. Konstytucje Rzeczypospolitej – 1997, 1952, 1935, 1921, 1791, red. J. Boć, Wrocław 2000. Kopaliński W., Słownik mitów i tradycji kultury, Warszawa 1985. Kopaliński W., Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1989. Koranyi K., Epoka feudalizmu, [w:] K. Koranyi, Powszechna historia państwa i prawa, t. II, Warszawa 1955.

20 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), Preambuła. Artur Ławniczak • Majowa Jutrzenka czyli gwałt na rodzimym... 109 Ławniczak A., Geneza Konstytucji, Wrocław 2015. Mazur K.R., Piłsudski pod Grunwaldem, „Najwyższy Czas!” 2016, nr 21–22. Nanke Cz., Wypisy do nauki historii nowożytnej, cz. I, Lwów–Warszawa 1926. Ochimowski F., Prawa konstytucyjne. Szkic porównawczy, Warszawa 1906. Russell B., Dzieje filozofii Zachodu i jej związki z rzeczywistością polityczno-społeczną od czasów najdawniejszych do dnia dzisiejszego, Warszawa 2000. Sczaniecki M., Powszechna historia państwa i prawa, oprac. K. Sójka-Zielińska, War- szawa 2009. Wielka Ilustrowana Encyklopedja Powszechna Wydawnictwa Gutenberga, t. II, IV, Kra- ków s.d.

Przegląd Prawa Konstytucyjnego ------ISSN 2082-1212------DOI 10.15804/ppk.2016.05.07 ------Nr 5 (33)/2016------

Halina Zięba-Załucka1

Prokuratura w nowej ustawie z 2016 roku Eksperyment z podległością władzy wykonawczej

Słowa kluczowe: Konstytucja, minister sprawiedliwości, prokurator generalny, władza wykonawcza, niezależność prokuratury Keywords: constitution, ministry of justice, prosecutor general, executive power, independence of prosecutors office

Streszczenie Artykuł pokazuje, iż prokuratura jako organ pozakonstytucyjny podlega wpływom politycznym. Autorka prezentuje, jak wygląda podporządkowanie prokuratury w Polsce i innych krajach Unii Europejskiej. Wskazuje, iż zapoczątkowana w 2010 r. reforma prokuratury i rozłączenie funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości nie przyniosło oczekiwanych rezultatów, ponieważ reforma Prokuratury nie została zakoń- czona. Również nie wzmocniła pozycji procesowej proukratora generalnego, ale ją osła- biła. Ustawa przyniosła bowiem wiele przepisów, które z jednej strony były przyczynkiem do niezależności prokuratury, a z drugiej strony narzędziem kontroli nad prokuraturą (art. 10e i 10f), czyniąc tę niezależność iluzoryczną. Dlatego zdaniem autorki, należy dać szanse nowej regulacji, mimo zastrzeżeń. Realizacja w praktyce ustawy z 2016 r. ma do- prowadzić do odzyskania przez proukratora generalnego silnej pozycji zarówno wobec podległych prokuratorów, jak i organów zewnętrznych.

1 Autorka jest profesorem w Katedrze Instytucji Prawnych i Praw Człowieka Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Rzeszowskiego. E-mail: hzalucka@onet. eu. 112 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Summary

The prosecution in the new Act of Parliament dated back to 2016. An experiment with the subjection of the prosecution to the executive

The article proves that the prosecution as an non-constitutional authority is subjected to political influences. The author presents the subordination of the prosecution in Poland and other European Union countries. The author indicates that the 2010 reform of the prosecution as well as the disengagement of the Attorney General and Minister of Justice offi- ces has not produced the expected results, since the reform of the prosecution has not been completed. The reform not only failed to strengthened the position of the Attorney Gene- ral but it has weakened one’s prerogatives. The aforementioned Act of Parliament brought many of the provisions, which on one hand are a contribution to the independence of the prosecutor’s office, and on the other hand, are a tool of control over the prosecution (article 10e and 10f), making the prosecution’s independence illusory. Therefore, according to the author, the new regulations should be given a chance, despite concerns. The aim of the implementation the 2016 Act of Parliament is to provide recovery of strong position by the Attorney General against both the subordinate prosecutors, as well as external bodies.

Poszczególne państwa różnie umiejscawiają instytucję prokuratury w systemie organów państwowych2. W niektórych państwach zadania prokuratury obejmują bliską władzy wykonawczej funkcję egzekwowania polityki państwa w zakresie praworządności3. Współcześnie miejsce prokuratury w ramach trój-

2 H. Zięba-Załucka, Prokuratura – Prokurator Generalny, [w:] Organy państwowe w ustroju konstytucyjnym RP, red. H. Zięba-Załucka, Rzeszów 2016, s. 373 i n.; idem, Instytucje Pro- kuratury w Polsce, Warszawa 2003, s. 179 i n.; idem, Pozycja ustrojowa organów prokuratury w wybranych państwach europejskich, [w:] Transformacja systemów wymiaru sprawiedliwości, t. II, Proces transformacji i dylematy wymiaru sprawiedliwości, red. J. Jaskiernia, Toruń 2011, s. 475 i n.; E. Rojowska, Komentarz do art. 1, [w:] Ustawa o prokuraturze. Komentarz, M. Mitera, M. Rojewski, E. Rojowska, Warszawa 2011, s. 18 i n.,. 3 B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Zakamycze 2004, s. 621. Halina Zięba-Załucka • Prokuratura w nowej ustawie z 2016 roku 113 podziału władz nie jest jednolicie określone. W nielicznych państwach demokratycznych (na przykład we Włoszech) w doktrynie prawa konstytucyjnego przeważa opinia, że prokuratura jest częścią władzy sądowniczej. „Orzecz- nictwo włoskiego Trybunału Konstytucyjnego nie pozwala na jednoznaczne określenie ustrojowej pozycji prokuratury”, ale znaleźć w nim można tenden- cję „do postrzegania prokuratora jako usytuowanego w strukturze wymiaru sprawiedliwości”4. W tym ujęciu niezależność prokuratury od władzy wykonawczej wzmacnia pozycję władzy sądowniczej i służy związanemu z zasadą podziału władz systemowi równowagi i hamowania5. O modelu prokuratury decyduje jej miejsce wśród organów władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, a w szczególności to, jaki organ posiada kompetencje powoływania i odwoływania proukratora generalnego, oraz to, przed którym organem prokuratura jest odpowiedzialna za realiza- cję powierzonych jej zadań. Podkreślić należy, że w państwach demokratycznych istnieją różne modele funkcjonowania prokuratury. Ustawodawca nie jest tu ograniczony normami prawa międzynarodowego, które nie wprowa- dzają sztywnych reguł nakazujących usytuowanie prokuratury w określonej relacji z władzą wykonawczą, ustawodawczą czy sądowniczą. Niektóre konstytucje, podnosząc rangę organów prokuratury oraz stabil- ność rozwiązań dotyczących jej ustroju, zawierają regulacje dotyczące tej instytucji, np. Bułgarii, Chorwacji, Hiszpanii, Holandii, Grecji, Litwy, Rosji, Portu- galii, Włoch, ale w jedenastu państwach prokuratura nie ma charakteru organu konstytucyjnego, np. w Austrii, Danii, Estonii, Finlandii, Islandii w Niemczech, Norwegii, Słowacji, Słowenii, Malcie oraz Stanach Zjednoczonych6. W większości państw demokratycznych prokuraturę włączono do systemu organów władzy wykonawczej (np. we Francji, Czechach, Kanadzie, Holan- dii, Niemczech). Występują tu dwa modele: francuski (prokuratura podpo- rządkowana jest ministrowi sprawiedliwości, który jest naczelnym prokuratorem korzystającym z prawa wydawania prokuratorom wiążących poleceń, a funkcja ścigania jest tylko jednym z zadań) i niemiecki (w modelu niemieckim prokuratura jest przede wszystkim organem państwa powołanym do ści-

4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 K. Sitkowska, Pozycja ustrojowa i karnoprocesowa Prokuratury w Polsce na tle porównawczym, Toruń 2012, s. 96–119. 114 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 gania przestępstw; w tym modelu prokuratura również jest podporządkowa- na ministrowi sprawiedliwości). Podległość władzy wykonawczej rodzi obawy o wpływ polityczny ministra na prokuraturę, czy szerzej rzecz ujmując – partii, którą reprezentuje on w rządzie. Stąd też dużo zależy od stworzenia w normach prawa dotyczących prokuratury zabezpieczeń, przed możliwością realnego wpływu władzy wykonawczej na decyzje prokuratorów w poszczególnych sprawach oraz przyjęcia rozwiązań sprzyjających ich apolityczności. Prokuratura, mimo że na jej czele stoi minister, nie może być w państwie demokratycznym traktowana jako organ rządowy zobligowany do realizacji w konkretnych, prowadzonych przez nią sprawach, poleceń rządu bądź ministra. Zauważam, iż również w Polsce do 2009 r. włączono prokuraturę w segment władzy wykonawczej7. Następ- nie reformą prokuratury z 2010 r. rozdzielono funkcje prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości, ale aktualny obóz rządzący zaproponował powrót do tego rozwiązania od 1 marca 2016 r. Najczęściej prokuratura związana jest jednak z władzą ustawodawczą, gdzie parlament powołuje i odwołuje proukratora generalnego (np. Słowenia, Węgry) albo prezydent odwołuje prokuratora generalnego na wniosek parlamentu (Słowacja, Malta). W kilku krajach prokuratura stanowi część wła- dzy sądowniczej poprzez fakt wskazywania przez Rady Sądownicze kandydata na prokuratora generalnego (np. Andora, Belgia, Rumunia, Chorwacja). W większości państw kieruje prokuraturą proukrator generalny. Jest on powoływany bądź bezpośrednio przez prezydenta np. na Cyprze, w Austrii na wniosek ministra sprawiedliwości, w Finlandii na wniosek Rady Pań- stwa, w Islandii i na Malcie na wniosek ministra sprawiedliwości, w Portu- galii na wniosek rządu. W monarchiach proukratora generalnego powołuje król: np. w Belgii na wniosek ministra sprawiedliwości, w Hiszpanii na wniosek rządu po zasięgnięciu opinii Generalnej Rady Władzy Sądowniczej. Bez- pośrednio przez rząd lub ministra sprawiedliwości proukrator generalny po- woływany jest np. w Czechach, Estonii, Danii i Szwecji8. Podczas dyskusji na temat połączenia funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego wskazywano, że w wielu krajach funkcje mini-

7 Szerzej na temat modelu ustrojowego prokuratury w Polsce w latach 1918–2014: L. Ma- zowiecka, Prokuratura w Polsce 1918–2014, Warszawa 2015, s. 180 i n. 8 K. Sitkowska, Pozycja ustrojowa..., s. 96; H. Zięba-Załucka, Prokuratura..., s. 373 i n. Halina Zięba-Załucka • Prokuratura w nowej ustawie z 2016 roku 115 stra sprawiedliwości i prokuratora generalnego są połączone i że jest to do- bry przykład, który należy zastosować w Polsce. Padały nawet nazwy niektó- rych pańśtw Unii Europejskiej. W 27 państwach Unii Europejskiej – spośród 28 – obowiązuje rozdział funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego, zgodnie z zasadą, że sędziowie i prokuratorzy nie mogą mieć tego samego zwierzchnika9. Rozdział funkcji nie wyłącza podporządkowania prokuratury władzy wykonawczej.

II.

Model funkcjonowania prokuratury obowiązujący od 1 kwietnia 2010 r. w dość powszechnym odczuciu społecznym, nie zdał egzaminu. Uważam, iż czas funkcjonowania prokuratury w kształcie z lat 2009–2015 wyczerpał się. Jednym z głównych powodów takiego stanu rzeczy były regulacje prawne niezwykle ograniczające pozycje proukratora generalnego i to zarówno w aspekcie we- wnętrznym jak i zewnętrznym. Powołaną wyżej nowelizacją bardzo poważnie ograniczono Radzie Ministrów realizacje konstytucyjnych zobowiązań wobec państwa, związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa jego obywatelom. Niezależność prokuratury może się więc okazać krótkim eksperymentem, a nie trwałą systemową zmianą. Moment na zawrócenie reformy wydaje się odpowiedni. Tylko czy tak rzeczywiście jest? I tak, i nie. Reforma ukróciła wprawdzie praktyki instrumentalnego wykorzystywania prokuratury w celach politycznych, jednak pełnej niezależności nigdy jej nie zapewniła. Wła- dza pozostawiła sobie haczyki, dzięki którym mogła wpływać na prokuraturę, nie tylko wtedy, kiedy jej działania odbiegały od polityki karnej wytyczanej przez rząd, ale również wtedy, gdy wymagał tego doraźny interes polityczny. Ograniczony wpływ na własny budżet, brak możliwości legislacyjnych, a przede wszystkim ocena rocznego sprawozdania prokuratora generalne- go10, która dawała podstawy do jego odwołania były podstawą przywoływa-

9 Ministrowie Sprawiedliwości i Prokuratorzy Generalni – jak jest w Unii Europejskiej? htt p:// iustitia.pl/informacje/1142-ministrowie-sprawiedliwosci-i-prokuratorzy-generalni-jak-jest- w-unii-europejskiej (9.04.2016). 10 H. Zięba- Załucka, Prokuratura a Rada Ministrów (na marginesie oceny sprawozdania prokuratora generalnego przez prezesa Rady Ministrów), „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 116 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 nia prokuratury do porządku. Do takich sytuacji nie dochodziłoby zapewne, gdyby prokuratura była organem konstytucyjnym. Tyle że mimo poważnych dyskusji, a nawet projektów zabrakło politycznej woli, aby dokończyć zatrzy- maną w pół kroku reformę. Argumenty, że prokuratura działała źle, zawsze łatwo sformułować. Po- dobnie jak podawać przykłady krajów europejskich, na których tle polski model prokuratury oderwanej od rządu jest ewenementem bliższym Białorusi niż Francji czy Austrii. Bo prawdą jest też i to, że w większości krajów europejskich prokuratura podporządkowana jest władzy wykonawczej11. Rozwiązania przyjęte w nowej ustawie o prokuraturze wzmacniają zdaniem ministra sprawiedliwości i proukratora generalnego pozycję ustrojową prokuratury w stosunku do stanu, jaki był dotychczas12. Minister sprawie- dliwości, oceniając nowy model proukratury, podkreślił, że „najgorsze są tzw. naciski niejawne i to co się dzieje za kulisami i zamkniętymi drzwiami, gdy opada kurtyna i nikt nie wie, co się dzieje. Dobre są natomiast sytuacje, gdy mamy do czynienia z transparentną decyzją, jawną, jasną, za którą przeło- żony w stosunku do podwładnych bierze odpowiedzialność. I ta ustawa daje taką ścieżkę. To nie znaczy, że tworzymy instytucję doskonałą, bo nic, co ludz- kie nie jest doskonałe, każdy może popełniać błędy i my nie jesteśmy wol- ni od błędów, ale będziemy koncentrować się na tym, aby tych błędów było możliwie jak najmniej. [...] władza musi być realna, jeśli ma dawać możliwo- ści oddziaływania na rzeczywistość. Ta władza poprzez zmiany przepisów o prokuraturze będzie władzą działającą pod bardzo ścisłą kontrolą polskiego parlamentu, kontrolą przedstawicieli narodu, którzy zostali wybrani w demokratycznych wyborach [...] realną kontrolą, która może się nawet skoń- czyć wnioskiem o wotum nieufności i odwołanie prokuratora generalnego” 13. Prokuratura została uniezależniona od resortu sprawiedliwości przed sze- ścioma laty ustawą z 2009 r.14 Oddzielenie tych funkcji było realizacją programu wyborczego PO. Rozdział od początku krytykowało PiS, wskazując,

2014, nr 3, s. 195 i n. 11 T. Pietryga, Eksperyment, niezależna prokuratura, www.rp.pl/opinie (19.04.2016). 12 Z. Ziobro, Nie tworzymy doskonałej prokuratury, www.rp.pl/Prokuratorzy (21.04 2016). 13 Ibidem. 14 Ustawa z 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2009, Nr 178, poz. 1375). Halina Zięba-Załucka • Prokuratura w nowej ustawie z 2016 roku 117 że minister za pośrednictwem prokuratury powinien móc wpływać na poli- tykę karną. Przywrócenie połączenia tych funkcji PiS zapowiadało w kampanii wyborczej.

III.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie określa ustrojowego modelu pro- kuratury15, ani sposobu powoływania prokuratorów, co daje ustawodawcy znaczną swobodę przy wyborze konkretnego modelu ustrojowego usy- tuowania prokuratury16. Polski ustawodawca dotychczas nie zdefiniował prokuratury jako organu w systemie władz państwa17 za pomocą definicji formalnej. W literaturze przedmiotu sytuowano ją gdzieś między władzą wykonawczą a sądowniczą18, ale tylko funkcjonalny związek prokuratury i sądownictwa przy zachowaniu niezależności od władzy wykonawczej jest niezbędnym warunkiem sprawnego działania prokuratury w zakresie powierzonych jej zadań19. Niezależnie od tego czy prokuratura była wymieniona w Konstytucji20, czy sytuowana ustrojowo ustawą zwykłą ustawodawca określał ją przez wskazanie jej zadań i struktury. Podobnie Konstytucja RP nie definiuje ustrojowej pozycji

15 A. Stankowski, Propozycja unormowań Prokuratury w Konstytucji RP, „Prokuratura i Prawo” 2009, nr 10; A. Ważny, Konstytucja bez prokuratury, „Prokuratura i Prawo” 2009, nr 9. 16 D. Wysocki, Nowe usytuowanie Prokuratury w systemie organów państwowych, „Państwo i Prawo” 2010, z. 5. 17 L. Kubicki, [w:] Rozdział funkcji Prokuratora Generalnego od stanowiska Ministra Spra- wiedliwości. Sesja naukowa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego – 9 października 2007, K. Parulski (oprac.), „Prokurator” 2007, nr 3–4, s. 22. 18 S. Waltoś, [w:] Sesja naukowa na temat: Rozdział funkcji Prokuratora Generalnego od stanowiska Ministra Sprawiedliwości, G. Nauka, „Prokuratura i Prawo” 2008, nr 1, s. 176 i n.; R. Kmiecik, Prokuratura w demokratycznym państwie prawnym (refleksje sceptyczne), „Prokurator” 2000, nr 1, s. 10; S.J. Jaworski, Konstytucjonalizacja prokuratury- problem nadal aktualny czy definitywnie zamknięty?, [w:] Konstytucja, ustrój, system finansowy państwa. Księga pamiątkowa ku czci prof. Natalii Gajl, Warszawa 1999, s. 98; idem, Rozważania na temat modelu prokuratury, „Prokuratura i Prawo” 2005, nr 5, s. 14. 19 H. Zięba- Załucka, Instytucja Prokuratury..., s. 146 i n. 20 H. Zięba- Załucka, Prokuratura organem ustawowym czy może konstytucyjnym, „Przegląd Prawa Publicznego” 2011, nr 5, s. 20 i n. 118 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 proukratora generalnego przesądzając jedynie w art. 191 ust. 1, że posiada on kompetencje do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawach podlegających orzecznictwu tego Trybunału. Z przepisu tego wynika zatem jedynie, że proukrator generalny jest jednym z organów państwa. Konstytucja w najmniejszym stopniu nie przesądza natomiast o jego usytu- owaniu (a tym bardziej całej prokuratury) w systemie organów państwa. Po- zostawione jest to ustawodawcy do regulacji ustawowej, który ma pełną swo- bodę co do wyboru i kształtu modelu prokuratury. Przedstawiony sposób określenia prokuratury przyjmowała również ustawa z 20 czerwcu 1985 r. o prokuraturze21. Art. 1 ust. 1 ustawy mówił, iż prokura- turę stanowią proukrator generalny oraz podlegli mu prokuratorzy powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Pol- skiemu. Dodawał także, iż naczelnym organem prokuratury jest proukrator generalny, który kieruje Prokuraturą Generalną, wydając zarządzenia, wytyczne i polecenia. Akty te nie mogą jednak dotyczyć treści czynności proce- sowych22. Art. 3 ustawy wskazywał, iż zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. Ustawa o prokuraturze do czasu zmian z 9 października 2009 r. powie- rzała (od 1989 r.) sprawowanie funkcji prokuratora generalnego ministrowi sprawiedliwości23 (art. 1 ust. 2). Funkcja ta była zatem nierozerwalnie zwią- zana ze stanowiskiem członka Rady Ministrów – ministra sprawiedliwości i nie było możliwości, aby prokuratorem heneralnym mogła zostać osoba nie będąca równocześnie ministrem sprawiedliwości24. Nowelizacja ustawy

21 T.j. Dz.U. 2011, Nr 270, poz. 1599 ze zm.; M. Mitera, M. Rojewski, E. Rojewska, Ustawa o prokuraturze. Komentarz, Warszawa 2011, s. 18- 248. 22 M. Mistygacz, Ustrój Prokuratury w Polsce, Warszawa 2013, s. 220. 23 Ustawa z 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2009, Nr 178, poz. 1375), T. Grzegorczyk, Niezależność prokuratury i prokuratorów w świetle znowelizowanej ustawą z dnia 9 października 2009 r. ustawy o prokuraturze, „Proku- ratura i Prawo” 2010, nr 1–2, s. 27 i n. oraz W. Grzeszczyk, Nowy model ustrojowy prokuratury, „Prokuratura i Prawo” 2010, nr 3, s. 5 i n.; J. Bodio, Rozdzielenie funkcji Prokuratora Generalnego od stanowiska Ministra Sprawiedliwości – uwagi na tle ustawy o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw, „Prokurator” 2009, nr 3–4, s. 11, K. Sitkowska, Pozycja ustrojowa i karnoprocesowa Prokuratury..., s. 69 i n. 24 B. Kurzępa, Immunitet Prokuratora Generalnego, „Prokurator” 2004, nr 3, s. 6. Halina Zięba-Załucka • Prokuratura w nowej ustawie z 2016 roku 119 z 2009 r.25 rozdzielając funkcje prokuratora generalnego i ministra sprawie- dliwości, nie odchodziła od sposobu określenia prokuratury przez wskazanie jej zadań26 i struktury. Niemniej zawierała w tym zakresie novum normatywne, polegające na dodaniu przepisu, że prokuratura jest organem ochrony prawnej (art. 1 ust. 3). Rozwiązania o charakterze funkcjonalnym, określają pozycję proukratora generalnego w systemie organów państwa przez określenie instytucji mających na celu zachowanie niezbędnego stopnia zależności proukratora generalnego od organów władzy wykonawczej. Ale też ustanowienie instrumentów zmierzających do skutecznego poddania go koniecznemu nadzorowi i kontroli27, w sposób umożliwiający publiczne rozliczenie proukratora generalnego za całokształt wywiązywania się ze swoich zadań. Przedstawiony powyżej zespół instrumentów zapewniał niezbędne mecha- nizmy kontrolne i nadzorcze nad funkcjonowaniem prokuratury, ale mocno uzależniał ją od Rady Ministrów. Jednak zdaniem Rady Ministrów da- wało to gwarancję prawidłowego realizowania przez prokuraturę funkcji organu ochrony prawnej28. Trzeba jednak wyraźnie powiedzieć, że ustawa przyniosła wiele przepi- sów, które z jednej strony były przyczynkiem do niezależności prokuratury, a z drugiej strony narzędziem kontroli nad prokuraturą (art. 10e i 10f), czy- niąc tę niezależność iluzoryczną. Rozdzielenie urzędu ministra sprawiedliwo- ści i urzędu prokuratora generalnego29 wymagało wprowadzenia do ustawy o prokuraturze przepisów regulujących sposób i tryb powoływania i odwo- ływania proukratora generalnego oraz jego status (art. 10 a ustawy). Nieste- ty status ten nie był najmocniejszy.

25 H. Zięba-Załucka, Prokuratura w znowelizowanej ustawie z 9 października 2009 r., „Hu- manistyczne Zeszyty Naukowe – Prawa Człowieka” 2011, nr 14, s. 19 i n. 26 L. Mazowiecka, Prokuratura w Polsce..., s. 180 i n. 27 B. Mik, Prokuratorska orkiestra instrumentów nadzoru, „Rzeczpospolita” 2008, nr 53, s. C 7. 28 Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw, Druk Sejmowy Nr 617, s. 4. 29 Inaczej A. Gaberle, który prezentuje pogląd, że rozdzielenie stanowisk jest nieważną sprawą i należy zachować status quo, a główny ciężar położyć na relacje w prokuraturze i zapewnienie niezależności poszczególnym prokuratorom, O nowy kształt prokuratury w Polsce „Państwo i Prawo” 2007, nr 8, s. 6–7. 120 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 IV.

Pozycja ustrojowa prokuratury i prokuratora generalnego mocno się zmienia w nowym prawie o prokuraturze z 28 stycznia 2016 r.30 Oznacza to dość istotną różnicę w zasadach funkcjonowania prokuratury. I tak: –– w struktury prokuratury powraca prokurator krajowy, zamiast prokuratur apelacyjnych są teraz prokuratury regionalne; –– urząd prokuratora generalnego znów sprawuje minister sprawiedliwości31; –– prokurator generalny będzie mógł osobiście kierować działalnością prokuratury (lub przez prokuratora krajowego), jest też on przełożonym wszystkich prokuratorów (w tym prokuratorów IPN); –– ustawa znosi Prokuraturę Generalną, a tworzy Prokuraturę Krajową; –– obecnie prokurator generalny, o ile sprawował tę funkcję przez co najmniej 3 lata, przechodzi w stan spoczynku (art. 26–27 przepisów wprowadzających prawo o prokuraturze – dalej pop.); –– znosi się także odrębne prokuratury wojskowe (NPW, okręgowe, garnizonowe); –– prokurator przy wykonywaniu ustawowych czynności ma się cieszyć niezależnością, wyjąwszy jednak: wykonywanie zarządzeń, wytycznych i poleceń prokuratora przełożonego (wydawanych na piśmie, a na żą- danie prokuratora – z uzasadnieniem, art.7 § 3 i 4 pop.); –– niezależność doznaje także uszczuplenia w postaci uprawnienia do zmiany lub uchylenia decyzji prokuratora podległego – na piśmie, przy czym pismo takie doręczane będzie także stronom postępowania, a także przejmowania spraw „w górę” (i przekazywania „w dół) przez przełożonych (art.7 § 5 pop.); –– a skoro to proukrator generalny będzie przełożonym wszystkich prokuratorów – to członek rządu będzie mógł praktycznie kierować wszystkimi postępowaniami prokuratorskimi; –– równocześnie ten sam proukrator generalny będzie miał prawo prze-

30 Ustawa z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. 2016, poz. 177). 31 Opinie prawne na temat poselskiego projektu ustawy – Prawo o prokuraturze (druk 162 i 162A) oraz poselskiego projektu ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (druk nr 163), www.sejm.gov.pl./Sejm8.nsf/druk.xsp?documentId=8318081684D46B25C- 1257F2B002F31CC (20.08.2016). Halina Zięba-Załucka • Prokuratura w nowej ustawie z 2016 roku 121 kazać organom władzy publicznej – „a w szczególnie uzasadnionych przypadkach także innym osobom” – wszelkie informacje dotyczące konkretnych spraw, jeśli będzie to istotne dla bezpieczeństwa państwa (oczywiście bez zgody prokuratora prowadzącego postępowanie). Informacje takie będą mogły być przekazywane, w podobnym trybie, mediom (art. 12 pop.); –– prokuratorzy nie mogą należeć do partii politycznych ani brać udziału w działalności politycznej (art. 97 § 1 pop.) – stąd wniosek, że proukrator generalny jako członek rządu i członek partii, nie jest „prokuratorem”. Realizacja w praktyce ustawy ma doprowadzić do odzyskania przez proukratora generalnego silnej pozycji zarówno wobec podległych prokurato- rów, jak i organów zewnętrznych. Wzmocnienie tej pozycji jest niezbędnym elementem właściwej realizacji zadań nałożonych przez ustawodawcę na pro- kuraturę jako całość. Jednym z elementów realizacji zamierzonego celu jest odejście od obowiązującej aktualnie kadencyjności funkcji kierowniczych w prokuraturze, która to kadencyjność spowodowała naruszenie zasady hie- rarchicznego podporządkowania. Efektem istniejących regulacji w tym zakresie było utrudnienie, a często wręcz uniemożliwienie proukratorowi generalnemu realnego kierowania podległą mu instytucją. Zmiany strukturalne zaś to zmiany ze „strukturalną patologią”, którą dotknięta była polska prokuratura, utrudniając jej sprawne i efektywne wykonywanie funkcji oskarżycielskich. Warto jednak podkreślić, że brak szczegółowej regulacji w Konstytucji RP z 1997 r. dotyczącej prokuratury sprawia, iż dopuszczalne są daleko idą- ce zmiany kompetencji i statusu tego organu. Ustawodawca kształtując model prokuratury w Polsce powinien mieć na względzie to, że na płaszczyźnie norm konstytucyjnych minister sprawiedliwości i prokurator generalny speł- niają dwie różne funkcje”32. Należy zauważyć także, że przy rozpatrywaniu kwestii relacji między ministrem sprawiedliwości a prokuratorem generalnym trzeba pamiętać i o tym, że prokuratura powinna być niezależna od czynnika politycznego i partyjnego. Stąd zastrzeżenia natury prawnej budzi fakt, że prokurator generalny nie musi być w ogóle prokuratorem, jak i to, że o ile prokurator w okresie zajmowania stanowiska nie może należeć do partii po-

32 H. Zięba-Załucka, Prawnoustrojowe problemy Prokuratury RP, [w:] Trzecia władza. Sądy i Trybunały w Polsce, red. A. Szmyt, Gdańsk 2008, s. 230–231. 122 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 litycznej ani brać udziału w żadnej działalności politycznej, to prokurator generalny–minister sprawiedliwości może być nawet szefem partii33. Kształtując relację prokurator generalny–minister sprawiedliwości nie sposób nie wymienić przepisu art. 191 ust. 1 pkt. 1 Konstytucji RP, tj. prawa występowania przez prokuratora generalnego z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie: 1) zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, 2) zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynaro- dowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, 3) zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowy- mi i ustawami, 4) zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych, 5) skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytu- cji RP. Relacja ta powinna zostać tak zbudowana, aby prokurator generalny dysponował pełną swobodą w realizacji uprawnień z art. 191 ust. 1 pkt. w zw. z art. 188 Konstytucji RP34. Podzielam pogląd A. Frankiewicz, że „Trudno zatem wierzyć w obiektywizm prokuratora generalnego występującego np.: w ramach toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania, w sprawie orzeczenia o konstytucyjności aktu, którego projekt współtworzył, występując w roli ministra sprawiedliwości. Tymczasem zarówno kompetencja do występowania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, jak i konstytucyjna kompetencja inicjowania postępowania przed tym organem, zostały przyznane prokuratorowi generalnemu jako organowi niezain- teresowanemu konkretnym rozstrzygnięciem sprawy”35. Należy bowiem podkreślić, że realizując to zadanie proukrator generalny działa jako rzecznik praworządności, tymczasem stworzenie tzw. unii perso- nalnej może rzutować negatywnie na realizację powyższej kompetencji przez prokuratora generalnego. Autonomię prokuratury należy rozumieć jako nie- zależność od władz, z którymi w swej pracy spotykają się prokuratorzy. „Dzia- łać w sposób autonomiczny, to znaczy działać wychodząc z zasad, z którymi

33 A. Frankiewicz, W sprawie niezależności prokuratora Generalnego w Polsce, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2010, nr 1, s. 192. 34 W. Grzeszczyk, Nowy model ustrojowy prokuratury,” Prokuratura i Prawo” 2010, nr 3, s. 5. 35 A. Frankiewicz, W sprawie niezależności prokuratora..., s. 193; J. Bodio, Rozdzielenie funkcji Prokuratora Generalnego od stanowiska Ministra Sprawiedliwości – uwagi na tle ustawy o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw, „Prokurator” 2009, nr 3–4, s. 13–14. Halina Zięba-Załucka • Prokuratura w nowej ustawie z 2016 roku 123 bylibyśmy zgodni, że są racjonalnymi, wolnymi, równymi”36. Brak niezależ- ności wyklucza możliwość bycia obiektywnym. Czas pokaże, które rozwiąza- nie przyniosło lepsze skutki w walce o praworządność i niezależność proku- ratorów. Wydaje się, że granice niezależności prokuratury w ustawie z 2016 r. zostały zawężone.

Literatura

Banaszak B., Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Zakamycze 2004. Bodio J., Rozdzielenie funkcji Prokuratora Generalnego od stanowiska Ministra Sprawie- dliwości – uwagi na tle ustawy o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw, „Prokurator” 2009, nr 3–4. Bodio J., Rozdzielenie funkcji Prokuratora Generalnego od stanowiska Ministra Sprawie- dliwości – uwagi na tle ustawy o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw, „Prokurator” 2009, nr 3–4, s. 13–14. Frankiewicz A., W sprawie niezależności prokuratora Generalnego w Polsce, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2010, nr 1. Gaberle A., O nowy kształt prokuratury w Polsce „Państwo i Prawo” 2007, nr 8. Grzegorczyk T., Niezależność prokuratury i prokuratorów w świetle znowelizowanej usta- wą z dnia 9 października 2009 r. ustawy o prokuraturze, „Prokuratura i Prawo” 2010, nr 1–2. Grzeszczyk W., Nowy model ustrojowy prokuratury, „Prokuratura i Prawo” 2010, nr 3. Jaworski S.J., Konstytucjonalizacja prokuratury- problem nadal aktualny czy definitywnie zamknięty?, [w:] Konstytucja, ustrój, system finansowy państwa. Księga pamiąt- kowa ku czci prof. Natalii Gajl, Warszawa 1999. Jaworski S.J., Rozważania na temat modelu prokuratury, „Prokuratura i Prawo” 2005, nr 5. Kmiecik R., Prokuratura w demokratycznym państwie prawnym (refleksje sceptyczne), „Prokurator” 2000, nr 1. Kubicki L., [w:] Rozdział funkcji Prokuratora Generalnego od stanowiska Ministra Spra- wiedliwości. Sesja naukowa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu War- szawskiego – 9 października 2007, K. Parulski (oprac.), „Prokurator” 2007, nr 3–4. Kurzępa B., Immunitet Prokuratora Generalnego, „Prokurator” 2004, nr 3. Mazowiecka L., Prokuratura w Polsce 1918–2014, Warszawa 2015, s. 180 i n. Mik B., Prokuratorska orkiestra instrumentów nadzoru, „Rzeczpospolita” 2008, nr 53.

36 J. Toman, Konstytucyjna i ustawowa pozycja prokuratury w państwach członkowskich Rady Europy, „Prokuratura i Prawo” 1997, s 19 i n. 124 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Ministrowie Sprawiedliwości i Prokuratorzy Generalni – jak jest w Unii Europejskiej?, http://iustitia.pl,/informacje/1142-ministrowie-sprawiedliwosci-i-prokuratorzy-gen eralni-jak-jest-w-unii-europejskiej (9.04.2016). Mistygacz M., Ustrój Prokuratury w Polsce, Warszawa 2013. Mitera M., Rojewski M., Rojewska E., Ustawa o prokuraturze. Komentarz, Warszawa 2011. Pietryga T., Eksperyment, niezależna prokuratura, www.rp.pl/opinie. Rojowska E., Komentarz do art. 1, [w:] Ustawa o prokuraturze. Komentarz, M. Mitera, M. Rojewski, E. Rojowska, Warszawa 2011. Sitkowska K., Pozycja ustrojowa i karnoprocesowa Prokuratury w Polsce na tle porów- nawczym, Toruń 2012. Stankowski A., Propozycja unormowań Prokuratury w Konstytucji RP, „Prokuratura i Prawo” 2009, nr 10. Toman J., Konstytucyjna i ustawowa pozycja prokuratury w państwach członkowskich Rady Europy, „Prokuratura i Prawo” 1997. Waltoś S., [w:] Sesja naukowa na temat: Rozdział funkcji Prokuratora Generalnego od stanowiska Ministra Sprawiedliwości, G. Nauka, „Prokuratura i Prawo” 2008, nr 1. Ważny A., Konstytucja bez prokuratury, „Prokuratura i Prawo” 2009, nr 9. Wysocki D., Nowe usytuowanie Prokuratury w systemie organów państwowych, „Pań- stwo i Prawo” 2010, z. 5. Zięba-Załucka H., Instytucje Prokuratury w Polsce, Warszawa 2003. Zięba-Załucka H., Pozycja ustrojowa organów prokuratury w wybranych państwach europejskich, [w:] Transformacja systemów wymiaru sprawiedliwości, t. II, Proces transformacji i dylematy wymiaru sprawiedliwości, red. J. Jaskiernia, Toruń 2011. Zięba-Załucka H., Prokuratura – Prokurator Generalny, [w:] Organy państwowe w ustroju konstytucyjnym RP, red. H. Zięba-Załucka, Rzeszów 2016. Zięba-Załucka H., Prokuratura w znowelizowanej ustawie z 9 października 2009 r., „Hu- manistyczne Zeszyty Naukowe- Prawa Człowieka” 2011, nr 14. Zięba-Załucka H., Prokuratura a Rada Ministrów (na marginesie oceny sprawozdania prokuratora generalnego przez prezesa Rady Ministrów), „Przegląd Prawa Konstytu- cyjnego” 2014, nr 3. Zięba-Załucka H., Prokuratura organem ustawowym czy może konstytucyjnym, „Prze- gląd Prawa Publicznego” 2011, nr 5. Zięba-Załucka H., Prawnoustrojowe problemy Prokuratury RP, [w:] Trzecia władza. Sądy i Trybunały w Polsce, red. A. Szmyt, Gdańsk 2008. Ziobro Z., Nie tworzymy doskonałej prokuratury, www.rp.pl/Prokuratorzy (21.04 2016). Przegląd Prawa Konstytucyjnego ------ISSN 2082-1212------DOI 10.15804/ppk.2016.05.08 ------Nr 5 (33)/2016------

Mikołaj Rychlik1

Mazurek Dąbrowskiego jako polski hymn państwowy – aspekt historyczno-prawny

Słowa kluczowe: Mazurek Dąbrowskiego, hymn państwowy, Konstytucja Keywords: Dąbrowski’s Mazurka, national anthem, Constitution

Streszczenie Celem autora niniejszego artykułu jest przeanalizowanie, jak kształtowało się uregulowanie w sferze prawnej tematyki hymnu państwowego, ze szczególnym uwzględnieniem okresu od 1918 do 1997 r. Zweryfikowana została następująca hipoteza: uregulowanie tej tematyki dokonywało się – mimo zmieniających się realiów politycznych i przestrzeni wielu lat – ewolucyjnie, zaś cały proces można podzielić na odróżniające się etapy. Sprawdzeniu postawionej tezy posłużyła analiza rozwiązań prawnych, dzięki którym konkretne dzieło muzyczne, będące jedną z wielu polskich pieśni hymnicznych – Mazu- rek Dąbrowskiego – stało się polskim hymnem państwowym. Weryfikacji tej dokonano na tle przebiegu historycznego obejmującego czas od powstania utworu, ze szczególnym uwzględnieniem okresów odradzania się państwowości Polski oraz przyjmowania naj- ważniejszych regulacji prawnych dotyczących symboli państwowych. W ramach tego procesu, poza historycznym podziałem na okresy ściśle powiązane z sytuacją geopolityczną Polski, wyodrębniono w treści niniejszego artykułu etapy istotne ze względu na sposób uregulowania problematyki hymnu prawnego w drodze regulacji prawnych. Wskaza- no przy tym etapy kształtowania się takich regulacji: od stanu indyferencji prawnej, poprzez istnienie zrębów regulacji prawnych, aż do konstytucjonalizacji i pełnej jurydyzacji.

1 Autor jest doktorantem na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. E-mail: [email protected]. 126 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Summary

Dąbrowski’s Mazurka as the Polish national anthem – the historical and legal aspect

The aim of the author of this article is to analyse, how the legal regulations concerning the issue of national anthem had been formed, particularly in the view of the period from 1918 to 1997. The following hypothesis was verified: the regulation of this matter had been effectuated – despite the changes of political situation and a long time horizon – evolu- tionarily and the whole process can be separated in distinctive stages. In order to examine the thesis, the legal solutions have been analysed, thanks to which a specific musical work, being one of many Polish national songs – Dąbrowski’s Mazur- ka – became the Polish national anthem. The examination has been made against the background of the historical process that includes time from creation of the work, with a special regard to the periods of revival of Polish sovereignty and taking the most important legal regulations concerning national symbols. This process has been divided – apart from the historical splitting into spans strictly connected with the geopolitical situation of Poland – into stages that are crucial, considering the manner, how the case of a national anthem was regulated. Thus, the following stages of forming such regulations have been presented: from the state of legal indifference, throughout existing of frame- works of legal regulations, till the state of full regulation.

Hymn państwowy należy, obok godła i flagi, do symboli państwowych w znaczeniu ścisłym2. Za cechę odróżniającą symbole państwowe od narodowych podaje się fakt prawnego uznania ich za oficjalne symbole określonego pań- stwa3. Rozróżnienie to jest szczególnie istotne w przypadku hymnu, gdyż w dziejach Polski wykształciło się wiele narodowych pieśni hymnicznych,

2 S. Sagan, V. Serzhanowa, Symbole państw współczesnych, „Studia Prawnoustrojowe” 2011, nr 13, s. 344; M.M. Wiszowaty, Symbole państwowe III Rzeczypospolitej Polskiej, „Państwo i Prawo” 2011, z. 7/8, s. 32. 3 R. Grabowski, Polskie symbole narodowe i państwowe. Geneza, ewolucja, stan prawny, „Prze- gląd prawa i administracji” 2011, t. LXXXVII, s. 33. Mikołaj Rychlik • Mazurek Dąbrowskiego jako polski hymn państwowy 127 z których jednak tylko jedna jest hymnem państwowym. Jest to sytuacja wy- jątkowa, biorąc pod uwagę pozostałe najważniejsze symbole4. Do istotnych okoliczności przesądzających, iż dany utwór jest hymnem państwowym, zalicza się: posiadanie podmiotowości państwowej przez podmiot uznający i prawne uznanie danego dzieła za hymn. Druga z przesłanek może być speł- niona w bardzo różnorodny sposób, w tym za pośrednictwem aktów prawnych różnej rangi. Stwierdzić przy tym należy, że uznanie dzieła za hymn jest przede wszystkim zagadnieniem z zakresu prawa konstytucyjnego. W przypadku Polski proces ten składał się z kilku etapów. W uproszczeniu można powiedzieć, iż pierwszym z nich był etap braku regulacji prawnych, następ- nie kwestia ta była uregulowana aktami niskiego rzędu (rozkazy, okólniki), zaś ostatecznie uregulowano ją na poziomie Konstytucji oraz w uzupełniają- cych ją przepisach ustawy. Kolejno zatem po sobie następowały stan: (I) indyferencji prawnej (II) początków jurydyzacji oraz (III) konstytucjonalizacji i pełnej jurydyzacji.

II.

W obecnym stanie prawnym problematyka hymnu państwowego jest regulo- wana na najwyższym poziomie – poświęcony jej jest art. 28 ust. 3, 4 i 5 Kon- stytucji Rzeczypospolitej Polskiej5. Jakkolwiek naturalnym wydaje się być uregulowanie tak ważnego zagadnienia – będącego wyrazem suwerenności wewnętrznej i zewnętrznej państwa6, identyfikującego i utożsamiającego orga- nizację państwową7 – na poziomie konstytucyjnym, to przez długie lata było ono marginalizowane i regulowane aktami prawnymi niskiej rangi8. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż i współcześnie nie należy do wyjątków pozosta-

4 R. Grabowski, op.cit., s. 51. 5 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym 25 maja 1997 r., podpisana przez prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej 16 lipca 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). 6 S. Sagan, V. Serzhanowa, op.cit., s. 343. 7 M.M. Wiszowaty, op.cit., s. 31. 8 R. Grabowski, op.cit., s. 48. 128 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 wianie tej tematyki poza regulacją konstytucyjną9. Poza wymienionym przepisem Konstytucji tematyce symboli państwowych, w tym hymnu państwo- wego, poświęcona jest ustawa z 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych10. Artykuł 28 Konstytucji RP porusza problematykę godła, barw i hymnu Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z treścią ustępu 3 tego artykułu Hym- nem Rzeczypospolitej Polskiej jest Mazurek Dąbrowskiego, ustęp 4 zapewnia ochronę prawną wymienionych symboli państwowych, zaś ustęp 5 stanowi odesłanie do ustawy w sprawie szczegółów dotyczących godła, barw i hymnu. Przepis ten ulokowany został w rozdziale I Konstytucji11, co podkreśla wagę zagadnienia12, zarówno pod względem aksjologicznym (umieszczenie w pierwszym rozdziale zatytułowanym Rzeczpospolita, zawierającym m.in. katalog zasad ustrojowych i najważniejsze przepisy dotyczące tożsamości pań- stwa), jak i funkcjonalnym (rola zapobiegawcza wobec potencjalnych prób za- stąpienia hymnu innym w świetle utrudnionej procedury ustawodawczej ma- jącej na celu zmianę rozdziału I Konstytucji)13.

III.

Zaistnienie wyżej opisanego stanu prawnego poprzedziła długa droga14. Ma- zurek Dąbrowskiego, a właściwie Pieśń Legionów Polskich we Włoszech, po-

9 Przykładem takiego państwa jest Rosja – w jej Konstytucji w ogóle pomija się kwestię symboli państwowych. 10 Dz.U. Nr 7, poz. 8 ze zm.; tytuł pierwotny: Ustawa o godle, barwach i hymnie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej; w dalszej części artykułu zwana także „ustawą”. 11 Niektóre ze zgłoszonych projektów w toku prac nad nową Konstytucją przewidywały umieszczenie regulacji dotyczących symboli państwowych w specjalnie im poświęconych rozdziałach – w projekcie prezydenckim był to rozdział III, zaś w obywatelskim – XIII (A.M. Kosińska, Ochrona hymnu narodowego jako element dziedzictwa narodowego – jej charakterystyka i funkcje, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2014, nr 5, s. 115–116). 12 A.M. Kosińska, komentując ulokowanie przepisu dotyczącego hymnu w I rozdziale, stwierdza, że dzięki temu ochrona hymnu zyskuje głębsze znaczenie (A.M. Kosińska, op.cit., s. 116). 13 M. Kijowski, Polski hymn państwowy jako zagadnienie konstytucyjnoprawne, „Ius et admi- nistratio” 2004, z. 3, s. 136. 14 Podobny los długiego oczekiwania na usankcjonowanie prawne swego statusu dzieliły m.in. opublikowana w 1841 r. pieśń Deutschland, Deutschland über alles, która stała się hymnem Mikołaj Rychlik • Mazurek Dąbrowskiego jako polski hymn państwowy 129 wstał w 1797 r. Dzieło Józefa Wybickiego szybko zyskało ogromną popular- ność, dołączając do grona polskich pieśni hymnicznych, a nawet stając się nieoficjalnym hymnem państwowym Księstwa Warszawskiego15. Popularność ta wykraczała poza środowisko polskie – w 1848 r. Mazurek został uznany przez kongres praski za hymn ogólnosłowiański, a w późniejszych latach stał się dla licznych państw słowiańskich pierwowzorem hymnu16. Wiek XVIII i XIX uznaje się za okres intensywnego powstawania hymnów państwowych17, jednak w tym okresie Mazurek Dąbrowskiego (ani żadna inna pieśń) nie mógł uzyskać statusu polskiego hymnu państwowego z powodu niemalże nieprze- rwanego braku podmiotowości państwowej Polski18.

IV.

Choć narodowa dyskusja nad wyborem polskiego hymnu zapoczątkowana została już w 1914 r.19 wraz z pierwszymi nadziejami na ponowne stworzenie niezależnego państwa w związku z wybuchem I wojny światowej, to natural-

Niemiec w 1922 r., oraz powstały w 1814 r. The Star-Spangled Banner, a oficjalnie podniesiony do godności hymnu państwowego USA w 1931 r.: T. Brodniewicz, Melodia naszego hymnu, [w:] Jeszcze Polska nie umarła. W dwusetną rocznicę powstania polskiego hymnu narodowego, Poznań 1997, s. 52. 15 W. Panek, Hymny Polskie, Poznań 1996, s. 24; R. Grabowski, op.cit., s. 47. 16 R. Grabowski, op.cit., s. 47–48; wśród narodów, które wzorowały swój hymn na Mazurku Dą- browskiego wspomniany autor wymienia Serbów łużyckich, Chorwatów, Ukraińców oraz Bułgarów. 17 S. Sagan, V. Serzhanowa, op.cit., s. 351. 18 Mimo tej okoliczności Mazurek Dąbrowskiego został wykonany, jako hymn nieistniejącego państwa, 10 grudnia 1905 r. za zgodą Króla Szwecji przy okazji wręczania Nagrody Nobla Henrykowi Sienkiewiczowi: D. Wawrzykowska-Wierciochowa, Mazurek Dąbrowskiego. Dzieje polskiego hymnu narodowego, Warszawa 1982, s. 278; D. Wawrzykowska-Wierciochowa, Pieśń nadziei i zwycięstwa. Dzieje Polskiego hymnu narodowego, Warszawa 1985, s. 54; J.S. Kopczewski, O naszym hymnie narodowym, Warszawa 1982, s. 119; M. Rezler, Przez stulecia, [w:] Jeszcze Polska nie umarła. W dwusetną rocznicę powstania hymnu narodowego, Poznań 1997, s. 71; M. Kijowski, op.cit., s. 122. 19 R. Kaleta, Jak „Mazurek Dąbrowskiego” stał się hymnem narodowym, [w:] „... Tyś jak rosa...” Z dziejów polskiej pieśni hymnicznej, red. W.J. Podgórski, Warszawa 1987, s. 97; M. Piotrowski, Mazurek Dąbrowskiego polskim hymnem państwowym, [w:] Pieśń nieśmiertelna. W dwieście dziesiątą rocznicę powstania, w osiemdziesięciolecie ustanowienia polskiego hymnu państwowego, Poznań 2007, s. 58. 130 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 nym momentem do rozpoczęcia badań nad statusem konstytucyjnoprawnym Mazurka Dąbrowskiego jest odzyskanie przez Polskę niepodległości w 1918 r. Prawdopodobnie ustawodawca nie uznał za najważniejszą kwestii ustanowienia hymnu państwowego, gdyż w ustawie o godłach i barwach Rzeczypospo- litej Polskiej20, problematyka hymnu – na co wskazywał sam tytuł ustawy – nie została poruszona21. W Konstytucji marcowej22 zaś w ogóle pominięto problematykę symboli państwowych. Samo uchwalenie Konstytucji uświet- niło wykonanie Boże, coś Polskę23. Brak regulacji prawnej powodował nie- małe zamieszanie – oficjalne delegacje polskie były w początkowym okresie odzyskania niepodległości witane dźwiękami Boże, coś Polskę, Roty, War- szawianki i Mazurka Dąbrowskiego24. Sytuacja ta wzmagała także rywaliza- cję o prymat społeczny i prawny między tymi pieśniami. W tle zaś iskrzył konflikt polityczno-aksjologiczny między stanowiskiem tradycjonalistycz- nym (które bliskie było zwolennikom Boże, coś Polskę) a postępowo-rewo- lucyjnym (reprezentowanym przez Mazurka). Rozwiązanie problemu w sferze prawnej przyniosło wydanie szeregu ak- tów prawnych niskiego rzędu. Pierwszym z tych aktów25, nienazywającym jeszcze wprawdzie Mazurka wprost hymnem, był rozkaz ministra spraw wojskowych, generała Kazimierza Sosnkowskiego, z 22 marca 1921 r. – Odda- wanie honorów przy odgrywania Mazurka Dąbrowskiego i hymnów państw sprzymierzonych26. Kolejny rozkaz tego ministra z 2 listopada 1921 r. – Wy- konywanie Hymnu Narodowego podczas uroczystości Wojskowych27 nazy-

20 Ustawa z 1 sierpnia 1919 r. o godłach i barwach Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 69, poz. 416). 21 W pierwszych latach niepodległości symbole narodowe (państwowe) były dobrem szcze- gólnie pożądanym i szeroko wykorzystywanym, także w obrocie handlowym. Szczególnie podatne na takie – nie zawsze godne – użycie były symbole mające swe przedstawienie gra- ficzne. Nietrudno zatem zrozumieć, dlaczego naglącą była potrzeba uregulowania sytuacji i otoczenia ochroną godła i barw. 22 Ustawa z 17 marca 1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 44, poz. 267). 23 M. Kijowski, op.cit., s. 122; Sprawozdanie stenograficzne z 221. posiedzenia Sejmu Usta- wodawczego z 17 marca 1921 r., s. 7–8. 24 W. Panek, op.cit., s. 31; M. Kijowski, op.cit., s. 122; R. Grabowski, op.cit., s. 48. 25 Akty prawne i ich treść wymieniam za: M. Kijowski, op.cit., s. 123–125. 26 Dz. Rozk. MSWojsk. Nr 11, poz. 221. 27 Dz. Rozk. MSWojsk. Nr 43, poz. 781; rozkaz został znowelizowany w 1923 r., jednak nowelizacja ta nie była istotna z punktu niniejszej pracy. Mikołaj Rychlik • Mazurek Dąbrowskiego jako polski hymn państwowy 131 wa utwór hymnem i wymienia szereg elementów dzieła muzycznego: tona- cję F-dur, tempo hymnu z powołaniem się na wskazanie metronomiczne (ćwierćnuta = 118), harmonizację dokonaną na zasadzie tradycji przez Ko- misję Muzyczną przy Oddziale III Sztabu Generalnego, a także czterozw- rotkowy tekst pt. Polski Hymn Narodowy. W 1924 r. w związku z odby- wającymi się w Paryżu VIII Letnimi Igrzyskami Olimpijskimi Mazurek został desygnowany jako polski hymn państwowy na wypadek ewentualnego wykorzystania podczas ceremonii wręczania medali28. Kluczo- we jednak okazały się regulacje z lat 1926–1927, a były to kolejno: okólnik Ministerstwa Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego z 15 paździer- nika 1926 r. do Kuratorjów Okręgów Szkolnych w sprawie hymnu naro- dowego29, okólnik nr 49 ministra spraw wewnętrznych z 26 lutego 1927 r. do wszystkich wojewodów30 oraz ponowny okólnik Ministerstwa Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego z 2 kwietnia 1927 r. o nazwie iden- tycznej z poprzednim wydanym przez to ministerstwo31. Można zaryzyko- wać stwierdzenie, że wszystkie trzy okólniki mimo ograniczonego kręgu bezpośrednich adresatów miały na celu kształtowanie świadomości całe- go społeczeństwa poprzez działanie u samych podstaw, co zwłaszcza uwy- datnione jest w stwierdzeniach zawartych w okólnikach MWRiOP stwier- dzających, że jest załączony tekst jest „jedynym obowiązującym wszystkie szkoły od dnia ogłoszenia”. Zastanawiające jest jednak, iż akty te różniły się dość w zakresie ustalania elementów dzieła muzycznego. Pierwszy z nich, prócz tekstu literackiego czterech zwrotek, załączał nuty z następującymi określeniami: tempo allegro (ćwierćnuta = 92), dynamika forte oraz mezzo- forte oraz zalecał wykonywanie hymnu jednogłosowe do czasu opracowania harmonizacji chóralnej. Kolejny okólnik MWRiOP ustalał wprawdzie podkład harmoniczny dla opracowań chóralnych i orkiestrowych, a tak- że akompaniament fortepianowy, lecz zmieniał określenie tempa na „uro- czyście” oraz nie podawał oznaczeń dynamicznych. Wydany w międzycza- sie okólnik MSW ograniczał się do lakonicznego podania zwrotki i refrenu hymnu opracowanego przez MWRiOP.

28 M. Piotrowski, op.cit., s. 59. 29 Nr. O. Prez. 11501/26 (Dz.Urz. MWRiOP Nr 14, poz. 191). 30 OL. 9722 (Dz.Urz. MSW Nr 1 i 2, poz. 60). 31 Nr. O. Prez. 2040/27 (Dz.Urz. MWRiOP Nr 6, poz. 90). 132 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Wyżej opisany stan prawny stał się – jakkolwiek zaskakująco to brzmi ze względu na rangę wspomnianych aktów – ukoronowaniem losów Mazur- ka Dąbrowskiego zmierzających do uznania go za hymn państwowy w czasach II Rzeczypospolitej. Wskazuje się, iż datą ogłoszenia Mazurka hymnem jest 26 lutego 1927 r.32, czyli dzień wydania okólnika MSW. Niektórzy autorzy zwracają uwagę, że argumentem za ustanowieniem dawnej Pieśni Legio- nów hymnem, a wyłamującym się z kryteriów podziałów ideologicznych, była jego melodia, którą opisywano jako swojską i porywającą energią, a tak- że wdzięczną i nieskomplikowaną, łatwą do zapamiętania i – w odróżnieniu od innych – doskonale znaną wszystkim Polakom33, czy też krócej – „ludową, powszechnie znaną i śliczną”34. Umocnienie pozycji Mazurka Dąbrowskiego było następstwem zamachu majowego. W nowej sytuacji politycznej szcze- gólnie wyczuwalna była potrzeba stworzenia spójnej ideologii państwowej i wzbudzenia poczucia jedności i wspólnoty narodowej. Jednym ze środków dla realizacji owych celów było skupienie społeczeństwa wokół wspólnej sym- boliki, wśród której pierwszoplanową rolę zajmowały symbole państwowe35. Mimo że przewrót wyniósł Pieśń Legionów na formalne wyżyny, to po wy- darzeniach majowych pieśń ta stopniowo traciła swą pozycję w sferze faktycznej na rzecz Pierwszej Brygady36. Wykonaniem właśnie tej pieśni posło-

32 M. Piotrowski, op.cit., s. 59; R. Grabowski, op.cit., s. 49; T. Brodniewicz, Melodia naszego hymnu, [w:] Jeszcze Polska nie umarła. W dwusetną rocznicę powstania polskiego hymnu narodowego, Poznań 1997, s. 53; pogląd ten znajduje też odzwierciedlenie w tytule uchwały Sejmu RP z 2007 r. w sprawie uczczenia 80. rocznicy ogłoszenia Mazurka Dąbrowskiego hymnem narodowym. 33 Za: M. Piotrowski, op.cit., s. 59. 34 Cytat za: R. Kaleta, Jak „Mazurek Dąbrowskiego”..., s. 99. 35 Mazurek Dąbrowskiego mimo swego rewolucyjnego przesłania (z pewnością było ono takim przynajmniej częściowo jeszcze w czasach II Rzeczypospolitej) był dobrem ogólnonarodowym, przedstawiał wartości, z którymi utożsamiał się ogół społeczeństwa (m.in. istnienie Polski i polskości w narodzie, gotowość do walki za ojczyznę, sprzeciw wobec obcej władzy i obcej przemocy). Nie można pomijać milczeniem jednak, że wątpliwości istniały. Wpisywały się one w spór o charakterze polityczno-ideologicznym. 36 Sam Józef Piłsudski miał określić – jeszcze przed zamachem majowym – na zjeździe legionistów w Lublinie 10 sierpnia 1924 r. Marsz Pierwszej Brygady jako „najdumniejszą pieśń, jaką Polska kiedykolwiek stworzyła” – J. Sobczak, Polskie carmina patrium, [w:] Pieśń nieśmiertelna. W dwieście dziesiątą rocznicę powstania, w osiemdziesięciolecie ustanowienia polskiego hymnu państwowego, Poznań 2007, s. 94. Także co najmniej jedna inna pieśń była Mikołaj Rychlik • Mazurek Dąbrowskiego jako polski hymn państwowy 133 wie BBWR uczcili37 uchwalenie Konstytucji kwietniowej38. Pojawiały się także koncepcje stworzenia odpowiedniego hymnu dla „Polski niepodległej i mo- carstwowej” powstałego z połączenia motywów melodyjnych Pieśni Legio- nów i Pierwszej Brygady39. Nie zostały one jednak skutecznie przeforsowa- ne. Mimo prób degradacji to właśnie Mazurek Dąbrowskiego zamykał dzieje Sejmu II Rzeczypospolitej, rozbrzmiewając na jego ostatnim posiedzeniu40, zaś słowa Jeszcze Polska nie zginęła były częstokroć wypowiadane jako po- żegnanie dowódców składających broń w wojnie obronnej w 1939 r., a zarazem jako wyraz wiary w ostateczne zwycięstwo41.

Poglądy na temat pozycji Mazurka Dąbrowskiego po II wojnie światowej róż- nią się. Niektórzy autorzy42 twierdzą, że w Polsce powojennej nie istniał pro- ceniona wyżej przez Marszałka od Mazurka Dąbrowskiego. Był to Czerwony sztandar, będący jego ulubioną pieśnią – W.J. Podgórski, Pieśń Ojczyzny pełna, Warszawa 1994, s. 182. Z drugiej strony pamiętać należy, iż legioniści Piłsudskiego uważali się za duchowych spadkobierców legionów Dąbrowskiego – M. Piotrowski, op.cit., s. 59. 37 M. Kijowski, op.cit., s. 122; Sprawozdanie Stenograficzne z posiedzenia Sejmu z 26 stycznia 1934 r., s. 56. 38 Ustawa Konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 227). 39 Utwór taki skomponował Jan Maklakiewicz, jednak żaden z najwybitniejszych literatów nie napisał słów. Koncepcja ta nie cieszyła się dużą popularnością poza kręgami sanacyjnymi: R. Kaleta, op.cit., s. 100–101. 40 M. Kijowski, op.cit., s. 125; Sprawozdanie Stenograficzne z 31. posiedzenia Sejmu 2 września 1939 r., s. 10. 41 R. Kaleta, op.cit., s. 101–102. Słowami pierwszych dwóch strof hymnu pokrzepił żołnie- rzy gen. J. Rómmel w dniu ogłoszenia kapitulacji armii „Warszawa” – J. Rómmel, Za honor i ojczyznę. Wspomnienia dowódcy armii „Łódź” i „Warszawa”, Warszawa 1958, s. 363. Tego samego dnia – 29 września 1939 r. – radio warszawskie odegrało swą ostatnią pieśń, którą był Mazurek Dąbrowskiego. Ostatni, kapitulacyjny rozkaz gen. Franciszka Kleeberga został także zakończony incipitem hymnu – Włodzimierz Kowalski, Ostatnia bitwa generała Kleeberga, Lublin 1969, s. 147. 42 D. Wawrzykowska-Wierciochowa, Polska pieśń rewolucyjna. Monografia historyczna, War- szawa 1970, s. 63; Z. Kozik, „Mazurek Dąbrowskiego”. Geneza historyczna utworu jako hymnu narodowego, [w:] 200 lat Mazurka Dąbrowskiego. Materiały z sesji naukowej zorganizowanej w dniu 11 grudnia 1997 r. przez Instytut Filologii Polskiej Filii kieleckiej WSP w Piotrkowie Try- bunalskim, red. S. Frycie, Piotrków Trybunalski 1998, s. 24. 134 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 blem poszukiwania hymnu, gdyż funkcję tę wypełniał przedwojenny, lub też, że władze Polski Ludowej nie pragnęły nowego hymnu, gdyż dotychczasowy był symbolem wszystkich wolnościowych zrywów43. Przeciwstawny pogląd44 wydaje się być jednak bardziej przekonujący w świetle słów Władysława Go- mułki z 1946 r. (będących też oddaniem dążeń Bolesława Bieruta w tym te- macie): „dajcie nam, poeci, kompozytorzy, słowa i melodię hymnu narodowego, który by godnie reprezentował naszą epokę historyczną”45. Kres dyskusji co do poszukiwania nowego hymnu miały położyć słowa Józefa Stalina wy- rażające poparcie dla pozostawienia Mazurka Dąbrowskiego46. Przyglądając się uregulowaniu kwestii w latach powojennych od strony praw- nej47, nie można nie dostrzec daleko idącego podobieństwa do sytuacji sprzed wojny. Problematyka hymnu została ponownie ujęta w ramach aktów prawnych niskiej rangi. Pierwszym krokiem, datowanym na 24 stycznia 1948 r., było uznanie tekstu i melodii hymnu (w wersji podanej w okólniku z 1927 r.) przez wspólną komisję Ministerstwa Kultury i Sztuki oraz Ministerstwa Obrony Na- rodowej za obowiązujące. Docenić należy tutaj pozytywną rolę Polskiego Wy- dawnictwa Muzycznego, które dało impuls do podjęcia tych działań. Wspomnia- na komisja zleciła także Polskiemu Wydawnictwu Muzycznemu opracowanie

43 D. Wawrzykowska-Wierciochowa, Mazurek Dąbrowskiego. Dzieje polskiego hymnu narodowego, Warszawa 1982, s. 434. 44 M. Kijowski, op.cit., s. 126–127; R. Grabowski, op.cit., s. 49. 45 M. Kijowski, op.cit., s. 126–127; zamieszczony cytat wspomniany autor przytacza za: W. Gomułka, Artykuły i przemówienia, t. II, styczeń 1946 – kwiecień 1948, Warszawa 1964, s. 133. Niepełnym obrazem sytuacji byłoby jednak pozostanie przy tylko tym odwołaniu, gdyż do słów Jeszcze Polska nie zginęła mieli wykazywać przywiązanie nawet najbardziej zagorzali polscy komuniści (Wanda Wasilewska), wojskowi utwierdzający władzę ludową na ziemiach polskich (Karol Świerczewski), a nawet ich radzieccy sojusznicy (marszałek Mikołaj Watutin, dowódca frontu ukraińskiego) R. Kaleta, op.cit., s. 107–108. Trudno przy tym zapomnieć, że samo powoływanie się na te słowa gwarantuje podejmowania czynów zgodnych z ich duchem – o czym może świadczyć przemówienie gen. Wojciecha Jaruzelskiego, w którym ogłaszał on wprowadzenie stanu wojennego i które kończył właśnie słowami Jeszcze Polska nie zginęła, póki (sic!) my żyjemy (o „ponurym dysonansie społecznym” tej sytuacji pisze W.J. Podgórski, op.cit., s. 229). 46 Stalin miał wypowiedzieć następujące słowa uznania: „Мазурка Домбровского хорошая песня. Оставить пока.”: J. Światło, Za kulisami bezpieki i partii. Józef Światło ujawnia tajniki partii, reżymu i aparatu bezpieczeństwa, Warszawa 1990, s. 9; M. Kijowski, op.cit., s. 126; R. Grabowski, op.cit., s. 49; M. Piotrowski, op.cit., s. 59. 47 M. Kijowski, op.cit., s. 128–131. Mikołaj Rychlik • Mazurek Dąbrowskiego jako polski hymn państwowy 135 układów chórowych i organizację konkursów na opracowania utworu. Inny sposób rozwiązania problemu przedstawił minister oświaty, który 20 czerwca 1948 r. wydał okólnik48, uchylający akty z lat 1926–27, w którym podano jedynie obowiązujący tekst literacki i muzyczny Mazurka Dąbrowskiego. Wzorem Konstytucji Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich z 1936 r. pominięto w pierwotnej wersji Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej49 kwestię hymnu państwowego (przedmiotem regulacji uczyniono jednak – wzorem radzieckim – godło, barwy i stolicę państwa). Ciekawym akcentem były odgłosy towarzyszące uchwaleniu Konstytucji z 1952 r. – tym razem nie była to jakakolwiek pieśń, lecz okrzyki na cześć samej ustawy i jej twórcy50. Intrygujące wydają się być opinie (obecne już w dyskusji w czasach II Rzeczypospolitej51), iż problematyka dotycząca hymnu była elementem prawa zwyczajowego52. W ramach tej teorii uznawanie Mazurka Dąbrowskiego za hymn państwowy miało być przykładem istnienia i obowiązywania normy prawa zwyczajowego praeter legem wobec powszechnego uznawania takiej normy za wiążący przepis prawny53. Zmiana hymnu możliwa byłaby zatem tylko w drodze aktu ustawodawczego. Nadmienić przy tym należy, iż nawet zwolennicy tego poglądu nie widzieli szerszej możliwości dla istnienia prawa zwyczajowego w systemie prawnym PRL, gdyż postrzegali ten system za ustrój powstały z rewolucji, w którym prawo zwyczajowe ze swej istoty nie mogło odgrywać poważniejszej roli54.

48 Okólnik nr 16 (VI W-1240/48) w sprawie hymnu narodowego (Dz.Urz. Ministerstwa Oświaty Nr 9, poz. 150). 49 Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalona przez Sejm Ustawodawczy 22 lipca 1952 r. (Dz.U. Nr 33, poz. 232). 50 M. Kijowski, op.cit., s. 130; Sprawozdanie Stenograficzne z 107 posiedzenia Sejmu Usta- wodawczego w dniach 18, 19, 21 i 22 lipca 1952 r., s. 251. 51 R. Grabowski, op.cit., s. 49. 52 R. Grabowski, op.cit., s. 49; M. Kijowski, op.cit., s. 131; J. Zakrzewska, Godło, barwy i stolica, [w:] Prawo państwowe Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, red. J. Zakrzewska, Łódź-Warszawa 1964, s. 265; W. Sokolewicz, Konstytucja PRL po zmianach z 1976 r., Warszawa 1978, s. 80; W. Sokolewicz, O klasowych i narodowych cechach Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, „Studia Prawnicze” 1976, z. 4, s. 34; J. Stembrowicz, Konstytucja PRL z 1952 r. na tle nowelizacji 1954–1980, [w:] Konstytucje Polski. Studia monograficzne z dziejów polskiego konstytucjonalizmu, t. 2, red. M. Kallas,, Warszawa 1990, s. 409, przypis 146. 53 S. Rozmaryn, Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL, Warszawa 1967, s. 144. 54 S. Rozmaryn, op.cit., s. 145–146. 136 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Wobec potrzeby podkreślenia w latach 70. wartości patriotyzmu i spo- łeczno-politycznej jedności narodu55 nastał pomyślny czas dla podniesie- nia rangi regulacji dotyczącej hymnu. Pierwszym z aktów dokonujących tego była Uchwała Rady Państwa56 z 1973 r. (co ciekawe, poświęcając dużo uwagi sprawie hymnu, nie podawała ona jego tytułu). Wreszcie grun- towna nowelizacja Konstytucji PRL, dokonana w 1976 r.57, dodała przepisy brzmiące: Hymnem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej jest „Mazu- rek Dąbrowskiego” (art. 89 ust. 358) oraz Godło, barwy i hymn otaczane są czcią i podlegają szczególnej ochronie (art. 89a59). Zabieg ten nie stał w sprzeczności z pojawiającymi się w doktrynie poglądami o przyna- leżności normy dotyczącej oficjalnego obowiązywania hymnu do prawa zwyczajowego, gdyż – wobec braku kontrowersji co do konstytucjonalizacji tego zagadnienia – uznano to za transformację prawa zwyczajowego w stanowione60. Znamienny był tytuł Rozdziału 10 – Godło, barwy, hymn i stolica Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, jak i okoliczność, iż tym razem przegłosowywaniu zmiany, po raz pierwszy w historii, towa- rzyszyło odśpiewanie Mazurka61. Pozycja dzieła Wybickiego umacniała się także w sferze faktycznej – w 1978 r. otwarto Muzeum Hymnu Na- rodowego w Będominie. Dopełnieniem unormowania konstytucyjnego stała się ustawa z 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Polskiej

55 M. Kijowski, op.cit., s. 131 i 133; P. Rządca, Gdy myślimy: Polska – socjalizm – partia, Warszawa 1979, s. 109–110. 56 Uchwała Rady Państwa z 8 marca 1973 r. w sprawie obchodów ogólnokrajowych i lokalnych uroczystości państwowych (M.P., Nr 13, poz. 78). 57 W drodze ustawy z 10 lutego 1976 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 5, poz. 29). 58 Art. 103 ust. 3 według tekstu jednolitego z 1976 r. – Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy 22 lipca 1952 r. (Dz.U. Nr 7, poz. 36). 59 Art. 104 według tekstu jednolitego z 1976 r. 60 M. Kijowski, op.cit., s. 133; J. Stembrowicz, op.cit., s. 409, przypis 146; W. Sokolewicz, Konstytucja PRL po zmianach z 1976 r., Warszawa 1978, s. 80; W. Sokolewicz, O klasowych i narodowych cechach Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, „Studia Prawnicze” 1976, z. 4, s. 34. 61 M. Kijowski, op.cit., s. 132; Sprawozdanie Stenograficzne z 32 posiedzenia Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej 10 lutego 1976 r., s. 86. Mikołaj Rychlik • Mazurek Dąbrowskiego jako polski hymn państwowy 137 Rzeczypospolitej Ludowej62, będąca odpowiedzią na postanowienie ustawy zasadniczej przekazujące uregulowanie szczegółów dotyczących symboli państwowych ustawie63. Prócz powtórzenia fundamentalnych stwierdzeń, które pojawiły się już w Konstytucji, ustawa ta podaje między innymi w za- łączniku nr 4 tekst literacki hymnu oraz w załączniku nr 5 zapis muzyczny. W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono, iż dokonuje ona petryfikacji istniejącego stanu rzeczy poprzez podniesienie go do wyższej rangi prawnej64.

VI.

Tematyka symboli państwowych była szeroko dyskutowana jako przedmiot zmian konstytucyjnych w 1989 r.65, jednak przedmiotem zainteresowania nie był w owym czasie hymn państwowy66, toteż zmiany te nie odniosły się do niego. Mała Konstytucja z 1992 r.67 utrzymała w mocy przepisy Rozdziału 10 Konstytucji PRL, ponownie zatem nie zaszła różnica w stosunku do stanu poprzedniego. Wreszcie uchwalenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. przyniosło, opisane już wcześniej, rozwiązanie obecnie obo- wiązujące (art. 28 Konstytucji). Mimo częstych i niejednokrotnie burzliwych zmian, których doświadczy- ła Polska w XX stuleciu, uregulowanie w sferze prawnej kwestii hymnu pań- stwowego miało charakter ewolucyjny. Dostrzeżenie i wyodrębnienie poszcze- gólnych etapów tej ewolucji – czyli stanu: indyferencji prawnej, początków jurydyzacji oraz konstytucjonalizacji i pełnej jurydyzacji – było jednym z naj- ważniejszych ustaleń poczynionych w ramach niniejszego tekstu. Odbyło się to zgodnie z założonym celem badawczym, tj. przeprowadzeniem analizy, jak kształtowały się regulacje prawne dotyczące hymnu państwowego. Pozytyw-

62 Dz.U. Nr 7, poz. 18. 63 Art. 103 ust. 4 Konstytucji PRL (według tekstu jednolitego z 1976 r.). 64 M. Kijowski, op.cit., s. 134; Sejm PRL. VII Kadencja – VII Sesja. Druk nr 143. 65 Dotyczy to zmiany Konstytucji PRL dokonanej ustawą z 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 75, poz. 444). 66 J. Ciemniewski, Nowela konstytucyjna z 29 grudnia 1989 r., „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 3. 67 Ustawa Konstytucyjna z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 226). 138 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 nie zweryfikowano przy tym postawioną na wstępie hipotezę dotyczącą ewo- lucyjności i etapowości omawianego procesu. Podsumowując, należy przypomnieć, iż właściwie od samego początku interesującego okresu, tj. od odzyskania przez Polskę niepodległości, Mazu- rek Dąbrowskiego cieszył się szczególną pozycją. Krok po kroku – z zastana- wiającą konsekwencją, biorąc pod uwagę zmieniające się warunki polityczne i ustrojowe – ten stan faktyczny znajdował odzwierciedlenie w przestrzeni prawnej. Osiągnięcie każdego kolejnego stopnia w ramach tego procesu ba- zowało i odwoływało się do rozwiązań wcześniej wypracowanych, potwier- dzając niejako słuszność obranego kierunku. Mimo licznych zagrożeń Pieśń Legionów nie utraciła nigdy swego stanowiska, przy czym wsparcie zdarza- ło się jej otrzymywać z najmniej oczekiwanej strony. Ukształtowany wraz z uchwaleniem Konstytucji RP obecny stan prawny, nawet jeżeli nie uznaje się go za idealny, stanowi potwierdzenie ogromnej roli Mazurka Dąbrowskie- go w dziejach narodu i państwa polskiego, a zarazem stanowi godne zwień- czenie (?) trwającego blisko 80 lat (1918–1997) procesu poszukiwania i wy- pracowywania właściwego rozwiązania prawnego dla uregulowania sprawy hymnu państwowego.

Literatura

Brodniewicz T., Melodia naszego hymnu, [w:] Jeszcze Polska nie umarła. W dwusetną rocznicę powstania polskiego hymnu narodowego, Poznań 1997. Ciemniewski J., Nowela konstytucyjna z 29 grudnia 1989 r., „Przegląd Sejmowy”, rok XVII, 2009, nr 3. Gomułka W., Artykuły i przemówienia, t. II, styczeń 1946 – kwiecień 1948, Warszawa 1964. Grabowski R., Polskie symbole narodowe i państwowe. Geneza, ewolucja, stan prawny, „Przegląd prawa i administracji” 2011, t. LXXXVII. Kaleta R., Jak „Mazurek Dąbrowskiego” stał się hymnem narodowym, [w:] „... Tyś jak rosa...” Z dziejów polskiej pieśni hymnicznej, red. W.J. Podgórski Warszawa 1987. Kijowski M., Polski hymn państwowy jako zagadnienie konstytucyjnoprawne, „Ius et ad- ministratio” 2004, z. 3. Kopczewski J.S., O naszym hymnie narodowym, Warszawa 1982. Kosińska A.M., Ochrona hymnu narodowego jako element dziedzictwa narodowego – jej charakterystyka i funkcje, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2014, nr 5. Kowalski W., Ostatnia bitwa generała Kleeberga, Lublin 1969. Mikołaj Rychlik • Mazurek Dąbrowskiego jako polski hymn państwowy 139 Kozik Z., „Mazurek Dąbrowskiego”. Geneza historyczna utworu jako hymnu narodowego, [w:] 200 lat Mazurka Dąbrowskiego. Materiały z sesji naukowej zorganizowanej w dniu 11 grudnia 1997 r. przez Instytut Filologii Polskiej Filii kieleckiej WSP w Piotr- kowie Trybunalskim, red. S. Frycie, Piotrków Trybunalski 1998. Panek W., Hymny Polskie, Poznań 1996. Piotrowski M., Mazurek Dąbrowskiego polskim hymnem państwowym, [w:] Pieśń nie- śmiertelna. W dwieście dziesiątą rocznicę powstania, w osiemdziesięciolecie ustanowienia polskiego hymnu państwowego, Poznań 2007. Podgórski W.J., Pieśń Ojczyzny pełna, Warszawa 1994. Rezler M., Przez stulecia, [w:] Jeszcze Polska nie umarła... W dwusetną rocznicę powstania hymnu narodowego, Poznań 1997. Rozmaryn S., Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL, Warszawa 1967. Rómmel J., Za honor i ojczyznę. Wspomnienia dowódcy armii „Łódź” i „Warszawa”, War- szawa 1958. Rządca P., Gdy myślimy: Polska – socjalizm – partia, Warszawa 1979. Sagan S., Serzhanowa V., Symbole państw współczesnych, „Studia Prawnoustrojowe” 2011, nr 13. Sobczak J., Polskie carmina patrium, [w:] Pieśń nieśmiertelna. W dwieście dziesiątą rocz- nicę powstania, w osiemdziesięciolecie ustanowienia polskiego hymnu państwowego, Poznań 2007. Sokolewicz W., Konstytucja PRL po zmianach z 1976 r., Warszawa 1978. Sokolewicz W., O klasowych i narodowych cechach Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, „Studia Prawnicze” 1976, nr 4. Stembrowicz J., Konstytucja PRL z 1952 r. na tle nowelizacji 1954–1980, [w:] Konstytucje Polski. Studia monograficzne z dziejów polskiego konstytucjonalizmu, t. 2, red. M. Kal- las, Warszawa 1990. Światło J., Za kulisami bezpieki i partii. Józef Światło ujawnia tajniki partii, reżymu i aparatu bezpieczeństwa, Warszawa 1990. Wawrzykowska-Wierciochowa D., Mazurek Dąbrowskiego. Dzieje polskiego hymnu narodowego, Warszawa 1982. Wawrzykowska-Wierciochowa D., Pieśń nadziei i zwycięstwa. Dzieje Polskiego hymnu narodowego, Warszawa 1985. Wawrzykowska-Wierciochowa D., Polska pieśń rewolucyjna. Monografia historyczna, Warszawa 1970. Wiszowaty M.M., Symbole państwowe III Rzeczypospolitej Polskiej, „Państwo i Prawo” 2011, z. 7/8. Zakrzewska J., Godło, barwy i stolica, [w:] Prawo państwowe Polskiej Rzeczypospolitej Lu- dowej, red. J. Zakrzewska, Łódź-Warszawa 1964.

Przegląd Prawa Konstytucyjnego ------ISSN 2082-1212------DOI 10.15804/ppk.2016.05.09 ------Nr 5 (33)/2016------

Beata Stępień-Załucka1

Utrata stypendiów sportowych wskutek nowelizacji ustawy o sporcie a ochrona praw nabytych

Słowa kluczowe: prawa nabyte, prawo sportowe, stypendia sportowe Key word: acquired right, sports law, sports scholarship

Streszczenie Współcześnie zawodowe uprawianie sportu nieodłącznie wiąże się ze znaczącymi nakła- dami finansowymi. Stąd pomoc ze strony państwa w tym obszarze jest niezwykle waż- na, a jej częścią są stypendia sportowe. Przy czym działając w oparciu o artykuł 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie i jej nowelizację ustawodawca zmienia status polskich związków sportów nieolimpijskich i tym samym pozbawia prawa do stypendiów uprawnionych do niego, nie przestrzegając ich praw nabytych. Niniejsza wypowiedź ma na celu przyb- liżenie problematyki ochrony praw nabytych oraz ukazanie kontrowersyjnych wątków wprowadzenia zmian w ustawie o sporcie doń odnoszących się.

Summary

Loss of sports scholarships as a result of the president’s signature communicated to amend the Law on the sport and the protection of acquired rights

Modern professional sport involves significant financial outlay. Hence assistance from the State in this area is extremely important. Part of it is an athletic scholarship. Nevertheless

1 Autorka jest adiunktem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Adminis- tracji Uniwersytetu Rzeszowskiego. E-mail: [email protected]. 142 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 the legislative, acting on the basis of the article 11 section 2 point 4 of the Law on the sport and amendment to the law on sport legislator changes the status of Polish non-Olympic sports associations and thereby deprive the right to grant entitled to it. Thus ignoring their acquired rights. This statement is designed to bring legislative deficiencies in this regard.

Istota współczesnych państw opiera się na wypracowaniu relacji zaufania po stronie jednostek. Tak, by te czuły się w państwie bezpiecznie. Elementem tego bezpieczeństwa jest w szczególności oczekiwanie trwałości regulacji od- noszących się do zasad nabywania i realizacji praw podmiotowych. Z perspektywy historycznej aktywizm państwowy doprowadził do powstania u obywateli przeświadczenia o ciągłości prowadzonej przez pań- stwo polityki – a co za tym idzie – trwałości przyjmowanych rozwiązań prawnych. Owa stabilność niekiedy pozostaje wystawiona na próbę, któ- ra najczęściej powodowana jest zmianą układów społecznych w danym okresie redefiniującą pozycję państwa w stosunku do jednostki i żywio- nych przez nią oczekiwań ze względu na: zmianę roli państwa, podejmowanych przez nie działań oraz zakresu odpowiedzialności za państwo socjalne. Problem prawnej ochrony zaufania pomiędzy państwem, a jed- nostką można zatem sprowadzić do ustalenia, czy jednostka może w oparciu o obowiązujące regulacje prawne domagać się, aby prawo stanowione, według którego jest ona beneficjentem konkretnych świadczeń, nie zosta- ło zmieniane na jej niekorzyść2. Na tak zarysowanym tle zaskakująco jawi się problem utraty przez sty- pendystów sportowych okresowych stypendiów sportowych przyznawanych im za osiągane wyniki sportowe, będący rezultatem pozbawienia polskich związków sportów nieolimpijskich dotychczasowego statusu (art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie z 25 czerwca 2010 r.3 oraz art. 12a i 12b jej noweliza-

2 K. Ślebzak, Ochrona emerytalnych praw nabytych, Warszawa 2009, s. 25. 3 Ustawa z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. Nr 127, poz. 857). Beata Stępień-Załucka • Utrata stypendiów sportowych wskutek nowelizacji... 143 cji4). Stąd niniejsza wypowiedź poświęcona zostanie przedstawieniu możli- wych zagrożeń związanych z naruszeniem konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych przez normy wynikające z treści art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie z 2010 r., oraz art. 12a i 12b nowelizacji wskazanej ustawy w kon- tekście pozbawienia stypendystów sportowych okresowych stypendiów sportowych przyznawanych im za osiągane wyniki sportowe.

II.

W uzasadnieniu ustawy o sporcie z 2010 r. czytamy, iż „powszechnym spo- łecznym oczekiwaniem jest, aby państwo zajmowało się sportem tylko wtedy, gdy ma on wyraźnie wymiar „państwowy”. To zaś jest związane głównie z występowaniem reprezentantów Polski na arenie międzynarodowej, przede wszystkim na Igrzyskach Olimpijskich, Paraolimpijskich oraz mistrzostwach świata i Europy. Odczuciu temu towarzyszy jednocześnie przekonanie, że pań- stwo nie powinno ingerować w organizowanie sportu w innych sferach, lecz stwarzać korzystne dla obywateli organizacyjno-finansowe warunki do jego uprawiania”5. Ambaras polega jednak na tym, że nie każdy sport, w którym organizowane są mistrzostwa świata, bądź który zwyczajnie cieszy się w Pol- sce zainteresowaniem, należy do rodziny sportów olimpijskich, będąc rów- nocześnie ważnym ze społecznego punktu widzenia, o czym świadczy liczba członków poszczególnych polskich związków sportów nieolimpijskich6. W oderwaniu od powyższego ustawodawca wprowadził w życie art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie stanowiący, iż do wniosku na utworzenie pol-

4 Art. 12a i 12b ustawy z 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o sporcie oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 7 września 2015 r.),http://orka.sejm.gov.pl/proc7. nsf/ustawy/2674_u.htm (20.07.2015) – dalej jako nowelizacja ustawy o sporcie. Uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z 10 lipca 2015 r. w sprawie ustawy o zmianie ustawy o sporcie, ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych http://www.senat. gov.pl/download/gfx/senat/pl/senatuchwaly/2232/ plik/935.pdf (20.07.2015) – dalej jako uchwała Senatu. 5 Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o sporcie (druk sejmowy nr 2313); Historia prac nad projektem ustawy: http://orka.sejm.gov.pl/proc6.nsf/opisy/2313.htm (10.02.2015). 6 B. Stępień-Załucka, M. Niewczas, Dyskryminacja polskich związków sportów nieolimpijskich. Uwagi na tle artykułu 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie, „Przegląd Prawa Publicznego” 2015, nr 6, s. 57–58. 144 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 skiego związku sportowego wnioskodawca ma obowiązek dołączyć zaświad- czenie o przynależności do międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim, paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynaro- dowy Komitet Olimpijski. Tym samym regulacją tą przesądził o tym, iż polskie związki sportowe będą funkcjonowały tylko i wyłącznie dla sportów olimpijskich, paraolimpijskich bądź innych uznanych przez Międzynarodowy Komi- tet Olimpijski. Jednak mimo upływu ponad 5 lat od jej uchwalenia i odroczenia skutku w czasie, polegającego na wyznaczeniu dla polskich związków sportowych, a także osób prawnych będących ich członkami 2 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy na dostosowanie swojej działalności, w szczególności obo- wiązujących w nich statutów oraz regulaminów, do wymagań niniejszej ustawy (art. 82 ust. 2 uos) w praktyce nadal pozostawała ona niewykonana. Stan ten zmusił ustawodawcę do sięgnięcia po automatyczny środek deklasyfikacji przedmiotowych związków. Stąd też zdecydował się on nowelizować przed- miotową ustawę w kierunku postanowień mówiących, iż po bezskutecznym wezwaniu przez ministra sportu, gdy w ciągu trzech miesięcy polskie związ- ki sportów nieolimpijskich, nieparaolimpijskich bądź innych nieuznanych przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski nie przedstawią wymaganego za- świadczenia, utracą przymiot polskiego związku sportowego, przekształcając się w związki sportowe. Mówią o tym art. 12a i 12b wspomnianej nowelizacji, w których czytamy „Art. 12a. 1. Polski związek sportowy jest obowiązany na- leżeć do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski. 2. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy polskiego związku sportowego działającego w sporcie osób niepełnosprawnych, który uzyskał zgodę, o której mowa w art. 11 ust. 6. Art. 12b. 1. Polski związek sportowy, który nie należy do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski, staje się związkiem sportowym działa- jącym w formie związku stowarzyszeń z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 2, stała się prawomocna. 2. Stwierdzenie braku przynależności do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Ko- mitet Olimpijski następuje w drodze decyzji ministra właściwego do spraw kultury fizycznej. 3. O wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 2, oraz o dniu, Beata Stępień-Załucka • Utrata stypendiów sportowych wskutek nowelizacji... 145 w którym ta decyzja stała się prawomocna, minister właściwy do spraw kultury fizycznej zawiadamia właściwy sąd rejestrowy. 4. Polskie związki sportowe, które na podstawie ust. 1 stały się związkami sportowymi działającymi w formie związku stowarzyszeń, dostosowują swoją działalność do zmienionej formy, w szczególności statuty oraz regulaminy w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja, o której mowa w ust. 2, stała się prawomocna”7. W ten sposób ustawodawca zareagował na impas jaki powstał wobec sytuacji, gdy dany polski związek sportowy już istnieje, ale w obecnym stanie prawnym nie spełnia przesłanek koniecznych do uzyskania statusu polskiego związku sportowego. Nowelizacja zmierza więc do realizacji założeń ustawy o sporcie z 2010 r. (poprzez automatyczną zmianę statusu polskich związ- ków sportowych) z tym, że równocześnie spycha na drugi plan prawa nabyte zarówno polskich związków sportowych jak i innych podmiotów bezpośred- nio powiązanych z nimi, w tym stypendystów. Uzasadniając przedmiotową nowelizację ustawodawca napisał dość enigma- tycznie, że „Rozwiązanie to zmierza do konsolidacji polskiego sportu oraz daje rękojmię zachowania przez polskie związki sportowe odpowiednich standardów etyczno-prawnych, jako że uznanie przez MKOl uwarunkowane jest przestrze- ganiem postanowień Karty Olimpijskiej, Światowego Kodeksu Antydopingowe- go oraz globalnym charakterem danego sportu”. W świetle powyższego należy przyjąć, iż zasadniczym motywem jej przygotowania było zachowanie odpowiednich standardów etyczno-prawnych oraz globalny zasięg danego sportu. W stosunku do pierwszego argumentu pojawia się zapytanie, a właściwie dwa, po pierwsze czy jej wprowadzenie oznacza, że pozostałe polskie związki sportowe funkcjonujące przed wejściem w życie ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie nie dają rękojmi zachowania owych norm etyczno-prawnych, a z drugiej strony, czy odpowiednie organy państwowe nie są w stanie wyegzekwować ich przestrzegania i dlatego też muszą odwoływać się do ponadpaństwowych organizacji. Z kolei drugi element uzasadnienia – globalny zasięg danego sportu, rodzi zastrzeżenia natury dyskryminującej sporty nieolimpijskie (jednak ze względu na ograniczone ramy wypowiedzi poprzestanę jedynie na sygna- lizacji niniejszego odsyłając w pozostałym zakresie do innego opracowania8).

7 Art. 12a i art. 12b nowelizacji ustawy o sporcie; pkt. 8, 1) uchwały Senatu. 8 B. Stępień-Załucka, M. Niewczas, op.cit., s. 59. Tam też nt. dyskryminacji związków spor- tów nieolipijskich, s. 51–69. 146 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Kwestia ta jest o tyle ważna, że nie dotyczy jednego, ale 14 polskich związków sportowych dyscyplin nieolimpijskich, skupiających około 250 tysięcy członków. Stąd utrata wspomnianego statusu przez polskie związki sportów nieolimpijskich w praktyce będzie niosła daleko idące konsekwencje, w tym te dotyczące możli- wości otrzymania stypendiów przez członków. O czym mówi art. 32 ust. 1, w któ- rym czytamy, że: „Minister właściwy do spraw kultury fizycznej może przyznać członkowi kadry narodowej okresowe stypendium sportowe za osiągnięte wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym. Stypendium może otrzy- mać członek kadry narodowej, który zobowiąże się w formie pisemnej do realizacji programu przygotowań do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych albo programu przygotowań do mistrzostw świata lub mistrzostw Europy, opracowanego przez właściwy polski związek sportowy, oraz do udziału w tych zawodach”. Utrata swego statusu przez polskie związki spor- tów nieolimpijskich, nieparaolimpijskich bądź innych nieuznanych przez Mię- dzynarodowy Komitet Olimpijski, spowoduje bowiem, iż równocześnie przyznanie powyższych stypendiów dla grupy sportowców sportów nieolimpijskich nie będzie możliwe, co przybliżając projekt potwierdziła Podsekretarz Stanu w Mi- nisterstwie Sportu i Turystyki D. Idzi na 78 posiedzeniu Senatu RP VIII kadencji 9 lipca 2015 r., mówiąc iż największą stratą wynikającą z przygotowywanej nowelizacji – „i to mogę powiedzieć jasno – jest utrata stypendiów dla zawodników. Ale związki sportowe z reguły prowadzą działalność gospodarczą i zarabiają na- prawdę niezłe pieniądze, więc swoim najlepszym zawodnikom, medalistom, mi- strzom świata, Europy, będą mogły przyznać stypendia”9. Przepisy noweliacji weszły w życie 8 grudnia 2015 r. Aktualnie trwa ich realizacja. Jednak koniecznym jest zadać sobie pytanie czy regulacje te zmierzają w kierunku pożądanym? Wydaje się, że nie, co uzasadnia zarówno sama specyfika praw podmiotowych, zasady sprawiedliwości społecznej, zakaz niedy- skryminacji czy chociażby zasady słuszności poparte zdrowym rozsądkiem.

III.

Jak już wskazano powyżej, okresowe stypendia sportowe przyznawane przez ministra sportu reguluje cytowany powyżej artykuł 32 ust. 1 uos. Warunkiem

9 Stenogram z 78 posiedzenia Senatu RP VIII kadencji, 2 dzień – 9 lipca 2015 r., s. 10. Beata Stępień-Załucka • Utrata stypendiów sportowych wskutek nowelizacji... 147 nabycia okresowego stypendium jest osiągnięcie przez członka kadry narodowej wyników sportowych we współzawodnictwie międzynarodowym, je- żeli zobowiąże się w formie pisemnej do realizacji programu przygotowań do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych albo programu przygotowań do mistrzostw świata lub mistrzostw Europy, opracowanego przez właściwy polski związek sportowy oraz do udziału w tych zawodach. Istota ochrony realizowanej w tej formie polega z jednej strony na przyznaniu świadczenia zastępującego zarobki utracone w związku z re- alizacją programu przygotowań do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych albo programu przygotowań do mistrzostw świata lub mistrzostw Europy, opracowanego przez właściwy polski związek sportowy oraz udziałem w tych zawodach, a z drugiej strony ma za zadanie wspomóc finansowo stypendystę w owych przygotowaniach, stwarzając mu odpowiednie warunki finansowe ku temu. W związku z tym należy uznać, iż podstawowe funkcje stypendium balansują pomiędzy kompensacyjną – rekompensatą za utracony zarobek, a pomocową – w zakresie przygotowań do wspomnianych zawodów10. Przyznanie prawa do stypendium wynika z decyzji ministra na podstawie wspomnianego artykułu 32 ust. 1 ustawy o sporcie. Nabycie prawa w tym wypadku polega na jego przyporządkowaniu konkretnemu podmiotowi, któ- ry spełnia wymogi ustawowe. Niemniej jednak w omawianej kwestii istotne znaczenie ma fakt utraty przez polskie związki sportowe sportów nieolimpijskich ich statusu. W praktyce spowoduje to bowiem automatycznie utratę prawa do stypendiów przez uprawnionych obecnie członków kadry zrzeszo- nych w tych związkach i spełniających wymogi konieczne do jego uzyskania. Zresztą niezbędnym jest zauważyć, że dotyczy to nie tylko obecnych już sty- pendystów, ale także ewentualnych przyszłych w ramach ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych. Wobec tego problem utraty możliwości otrzymywania stypendiów rozkła- da się na świadczenia już spełniane oraz na zobowiązania spełnienia świad- czeń, ekspektatywy, ale pozostaje również w obrębie zainteresowania pod- miotów spełniających przesłanki predestynujące do ewentualnego uzyskania przedmiotowych stypendiów (na podstawie nie tyle kryterium prawnego ile

10 Postanowienie TK z 11 lutego 2014 r., sygn. akt P. 50/2011, „OTK ZU” 2014, nr 2A, poz. 17. 148 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 stosowanej praktyki, po uzyskaniu określonych tytułów, medali przyznanie stypendiów było formalnością, a zważywszy na fakt, że wypracowanie ich zajmuje często lata nie można nie zauważyć także i takich osób).

IV.

Utrata możliwości otrzymywania okresowych stypendiów sportowych przyznawanych przez ministra sportu godzi przede wszystkim w konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych. Ta zasada jako element zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa11 jest z kolei elementem zasady demokratycznego państwa prawnego12, bowiem „demokratyczne państwo prawne oznacza państwo, w którym chroni się zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa”13. Cytując bowiem za T. Zielińskim, jedną z pod-

11 Postanowienie TK z 5 września 2013 r., sygn. akt Ts 133/2013, „OTK ZU” 2013, nr 6B, poz. 612; postanownienie TK z 4 lutego 2013 r., sygn. akt Tw 25/2012,, „OTK ZU” 2013, nr 2B poz. 128. 12 W. Sokolewicz, Komentarz do art. 2 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. V, Warszawa 2007, s. 33; wyrok TK z 27 czerwca 2006 r. sygn. akt K. 16/2005, „OTK ZU” 2006, nr 6A, poz. 69. 13 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), wyrok TK z 19 grudnia 2002 r., sygn. akt K. 33/2002, „Państwo i Prawo” 2003, z. 6, s. 11, E. Morawska, Klauzula demokratycznego państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Toruń 2003, s. 205–206; L. Garlicki, Przegląd orzecznictwa Trybu- nału Konstytucyjnego za 1990 rok, „Przegląd Sądowy” 1991, nr 3, s. 66; J. Oniszczuk, Państwo prawne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zasady państwa prawnego), Warszawa 1996, s. 12; M. Kordela, Zarys typologii uzasadnień aksjologicznych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Bydgoszcz-Poznań 2001, s. 125, 138–139. Szerz. nt. zasady demokratycznego państwa prawnego: B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 22–23; P. Czarnek, Analiza zasady demokratycznego państwa prawnego, [w:] Ius et Veritas. Księga poświęcona pamięci Michała Staszewicza, red. D. Dudek, A. Janicka, W. Sz. Stas- zewski, Lublin 2003, s. 123; J. Kuciński, Demokracja przedstawicielska i bezpośrednia w trzeciej Rzeczypospolitej, Warszawa 2007, s. 53–61; S. Patyra, Podstawowe zasady ustroju w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konstytucyjny system organów państwowych, red. E. Gdulewicz, Lublin 2009, s. 30–33; Szerz. nt. zasady państwa prawnego: T. Blichta, M. Podolak, M. Żmigrod- zki, Zasady konstytucyjno-prawne państw demokratycznych, [w:] Współczesne systemy polityczne, red. M. Żmigrodzki, B. Dziemidok-Olszewska, Warszawa 2007, s. 29–30; P. Czarnek, Zasada państwa prawa, [w:] Zasady ustroju III Rzeczypospolitej Polskiej, red. D. Dudek, Warszawa 2009, s. 156–187; K. Complak, Normy pierwszego rozdziału Konstytucji RP, Wrocław 2007, Beata Stępień-Załucka • Utrata stypendiów sportowych wskutek nowelizacji... 149 stawowych wartości porządku normatywnego w państwie prawa jest bezpie- czeństwo prawne, które sprowadza się do „pewności, że prawa podmiotowe uzyskane zgodnie z przepisami ustawy i zasadami słuszności, a także tzw. oczekiwania prawne (ekspektatywy) nie zostaną w sposób niespodziewany i bez uzasadnionych racji przez prawodawcę zniesione lub ograniczone. Pra- wo, które jest niepewne (zmienne, niejasne) bądź wywiera skutki wsteczne, nie może być podstawą miarodajnych prognoz życiowych, a tym samym nie spełnia wymagań, jakie są stawiane prawodawstwu w państwie określanym mianem państwa prawnego”14. Dlatego też istnienie ochrony praw nabytych uważa się wręcz za warunek sine qua non bezpieczeństwa prawnego15. Toteż pomiędzy zasadą ochrony praw nabytych a zasadą państwa prawnego w jej normatywnym znaczeniu zachodzi związek instrumentalny. Pierwsza z nich stoi bowiem na straży zasady państwa prawnego, co dodatkowo wspiera konieczność przestrzegania zasady pacta sunt servanda, oznaczającej, iż prawa stanowione mocą ustawy nie mogą być zmieniane, cofane i zastępowane innymi prawami jednostron- ną decyzją ustawodawcy16. W świetle powyższego należy podkreślić, że zasada ochrony praw nabytych jest zasadą prawa o randze konstytucyjnej, a nie jedynie zasadą – postulatem prawa17. W związku z tym powinna być rozumiana jako: s. 53–64. Wartym spostrzeżenia jest jednak, że w nauce negowana bywa teza o odczytaniu z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady ochrony praw nabytych: J. Nowacki, Rządy prawa. Dwa problemy, Katowice 1995, s. 109–111; L. Morawski, Spór o pojęcie państwa prawnego, „Państwo i Prawo„ 1994, z. 4, s. 12. 14 T. Zieliński, Ochrona praw nabytych – zasada państwa prawnego, „Państwo i Prawo” 1992, z. 3, s. 3. 15 A. Słysz, Ochrona praw słusznie nabytych w gałęzi prawa podatkowego, [w:] Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej, red. H. Zięba-Załucka, P. Chmielnicki, Warszawa 2012, s. 190. 16 H. Szewczyk, Kategoria praw słusznie nabytych w prawie urzędniczym, [w:] Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej, red. H. Zięba-Załucka, P. Chmielnicki, Warszawa 2012, s. 164. 17 K. Działocha, Zasada ochrony praw nabytych w orzecznictwie Polskiego Trybunału Konstytu- cyjnego, [w:] Prawa człowieka: Geneza, koncepcje, ochrona, red. B. Banaszak, „Acta Universitatis Wratislaviensis” 1993, s. 11, 13. Szerz. nt. pojęcia, podziału i hierarchii zasad konstytucyjnych oraz znaczenia norm konstytucyjnych, A. Chmielarz, Funkcja prawna konstytucji na przykładzie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa 2011, s. 15–78. 150 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 –– norma ogólna obowiązująca z mocy Konstytucji RP; –– wymóg tzw. moralności prawa, służący ochronie zaufania społeczeń- stwa do prawa; –– wytyczna ewoluującej polityki państwa nastawionej na rozszerzanie, a nie uszczuplanie praw obywateli18. Istota zasady ochrony praw nabytych oznacza zakaz arbitralnego znosze- nia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym19. Ma ona na celu m.in. zapewnienie jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienie jej racjonalnego planowania przyszłych działań20, co sprowadza się do tego, by prawa nabyte były po prostu chronione21. Warunkiem udzielenia ochrony jest przesłanka słusznego nabycia22 oraz, jak wielokrotnie stwierdzał Trybu- nał Konstytucyjny, rzeczywistego nabycia23 i to nie zależnie od tego czy zo- stały nabyte in abstracto24 czy też in concreto25. W każdym jednak wypadku muszą to być prawa rzeczywiście przyznane lub ekspektatywy maksymalnie

18 G. Zięba-Białowąs, Ochrona praw nabytych a sędziowski i prokuratorski stan spoczynku, [w:] Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej, red. H. Zięba-Załucka, P. Chmielnicki, Warszawa 2012, s. 219. 19 H. Zięba-Załucka, Zasada ochrony praw nabytych jako element zasady demokratycznego państwa prawnego, [w:] Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej, red. H. Zięba-Załucka, P. Chmielnicki, Warszawa 2012, s. 22; postanowienie TK z 29 paździrnika 2013 r., sygn. akt P. 48/2012, „OTK ZU” 2013, nr 7A, poz. 118; wyrok TK z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt K. 9/2012, „OTK ZU” 2012, nr 11A, poz. 136, M. Wiącek, Zasada demokratycznego państwa prawnego, [w:] Konstytucja III RP w tezach orzeczniczych Trybunału Konstytucyjnego i wybranych sądów, red. M. Zubik, Warszawa 2008, s. 25–28. 20 Wyrok TK z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K. 27/2013„OTK ZU” 2013, nr 9A, poz. 134, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2014, nr 1, s. 113. 21 Wyrok TK z 27 lutego 2002 r., sygn. akt K. 47/2001, „OTK ZU” 2002, nr 1A. 22 R. Babińska, Wzruszalność prawomocnych decyzji rentowych, Warszawa 2007, s. 14; K. Śleb- zak, op.cit., s. 75. 23 Wyrok TK z 11 lutego 1992 r., sygn. akt K 14/91, „OTK” 1992, nr 1, poz. 7. 24 A. Słysz, Ochrona praw..., s. 190. 25 Szerz. nt. nabycia in concreto M. Borski, Zasada ochrony praw słusznie nabytych i jej miejsce we współczesnym kanonie zasad i wartości konstytucyjnych, [w:] Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej, red. H. Zięba-Załucka, P. Chmiel- nicki, Warszawa 2012, s. 90. I. Niżnik-Dobosz, Uwagi nad mechanizmem nabywania praw podmiotowych, [w:] Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej, red. H. Zięba-Załucka, P. Chmielnicki, Warszawa 2012, s. 73. Beata Stępień-Załucka • Utrata stypendiów sportowych wskutek nowelizacji... 151 ukształtowane26, a nie stworzone w ustawie możliwości przyznania określo- nych praw27. Dla dalszych rozważań istotne znaczenie ma rozumienie „ekpek- tatyw”. Póki co termin ten nie został ukształtowany w orzecznictwie Trybu- nału Konstytucyjnego precyzyjnie28. W nauce wskazuje się, że ekspektatywy maksymalnie ukształtowane obejmują tylko takie oczekiwania prawne, któ- re spełniają zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia prawa pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy29. Podmiotem ochrony praw nabytych mogą być osoby fizyczne, osoby prawne oraz niemające osobowości prawnej państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, a również organizacje społeczne, posiadające interes prawny30. Konkludując tę część rozważań należy stwierdzić, że po pierwsze zasada ochrony praw nabytych dotyczy takich sytuacji prawnych jednostki, które mają charakter praw podmiotowych zarówno prywatnych, jak i publicznych. Nie ma natomiast znaczenia z prawnego punktu widzenia, czy dane prawo zostało nabyte na podstawie indywidualnego aktu organu władzy czy z mocy ustawy, z chwilą spełnienia określonych w niej warunków31 – maksymalnie ukształto- wanych ekspektatyw tych praw32. Po drugie, treść tego prawa oznacza, iż chodzi o prawa, których źródłem jest ustawa zwykła, ale które funkcjonalnie są powią-

26 Szerz. nt. ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, M. Florczak-Wątor, O pojęciu „Ekspektatywa maksymalnie ukształtowana”, [w:] Prawa człowieka – społeczeństwo obywatelskie – państwo demokratyczne. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Pawłowi Sarneckiemu, red. P. Tuleja, M. Florczak-Wątor, S. Kubas, Warszawa 2010, s. 38. 27 K. Complak, op.cit., s. 60. Wyrok TK z 17 paździrnika 2005 r., sygn. akt K. 6/2004, „OTK ZU” 2005, nr 9A, poz. 100 oraz wyrok TK z 7 listopada 2005 r., sygn. akt P. 20/2004, „OTK ZU” 2005, nr 10A, poz. 111. 28 Wyrok TK z 7 maja 2014 r., sygn. akt K. 43/2012, „OTK ZU” 2014, nr 5A, poz. 50. 29 Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 22–23, http://trybunal.gov.pl/fileadmin/content/dokumenty/proces_prawotworczy.pdf (21. 02. 2014). 30 A. Makowiec, Zasada trwałości decyzji administracyjnych według zasady ochrony praw nabytych, [w:] Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Eu- ropejskiej, red. H. Zięba-Załucka, P. Chmielnicki, Warszawa 2012, s. 273. Przykładem mogą być partie polityczne: A. Bień-Kacała, Ograniczenie finansowania partii politycznych z budżetu a równowaga budżetowa w dobie kryzysu (uwagi na tle wyroku TK z 20 stycznia 2010, Kp 6/09), [w:] Normalność i kryzys. Jedność czy różnorodność, red. J. Oniszczuk, Warszawa 2010, s. 357–364. 31 Wyrok TK z 7 maja 2014 r., sygn. akt K. 43/2012, „OTK ZU” 2014, nr 5A, poz. 50. 32 Ibidem. 152 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 zane z prawami podstawowymi gwarantowanymi przez Konstytucję RP, gdyż stanowią realizację praw podstawowych33. Przedstawiane stypendia sportowe powstają z mocy konstytutywnej decyzji ministra właściwego do spraw sportu i od momentu jej wydania podlegają ochronie wynikającej z zasady ochrony praw nabytych słusznie i rzeczywiście. W związku z czym podlegają zakazowi cofania oraz ograniczania ustanowionych praw podmiotowych i ich ekspektatyw.

Ochrona praw nabytych nie ma charakteru absolutnego wobec czego, w pewnych okolicznościach, ustawodawca może od niej odstąpić, znosząc częściowo lub nawet całkowicie wcześniej przyznane uprawnienia34. Przy czym koniecznym jest zaznaczyć, iż niedopuszczalne jest całkowicie arbitralne i niepropor- cjonalne ograniczanie praw nabytych 35. A dyskrecjonalne ich pozbawienie jest deliktem przeciwko moralności prawa36. Zasada ochrony praw nabytych, a co za tym idzie, zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz dalej zasada demokratycznego państwa prawnego, dotyczy więc przede wszystkim sytuacji, w których mamy do czynienia z wieloma następującymi po sobie zmianami prawnymi37. Dokonując kolejnych nowelizacji stanu prawnego ustawodawca nie może tracić więc z pola widzenia interesów podmiotów, które ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego. W ujęciu dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Kon- stytucyjnego treść przedstawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistego rodzaju pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmo-

33 P. Bała, M. Załucki, Pozbawienie orderów i odznaczeń, [w:] Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej, red. H. Zięba-Załucka, P. Chmiel- nicki, Warszawa 2012, s. 246. 34 I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2011, s. 122. 35 S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym (z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej), „Państwo i Prawo” 1991, z. 5, s. 3. 36 L.L. Fuller, Moralność prawa, Warszawa 1978, s. 39. 37 Wyrok TK z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt SK 25/2009, „OTK ZU” 2012, nr 1A poz. 1. Beata Stępień-Załucka • Utrata stypendiów sportowych wskutek nowelizacji... 153 wania decyzji i działań oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny38. Zmiana w zakresie praw nabytych dopuszczalna jest jedynie po spełnieniu przez prawodawcę określonych warunków39. W związku z tym w nauce wy- pracowano argumenty pozwalające na odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych. I. Karaszewska podaje, że jest ono możliwe: –– gdy prawa zostały nabyte niesłusznie bądź z naruszeniem przepisów, –– gdy prawa nabyte zostały ustanowione w sposób niesprawiedliwy, –– w razie wycofania się przez ustawodawcę z wadliwych unormowań, –– w wypadku gdy wymaga tego ważny interes społeczny, gospodarczy bądź ekonomiczny państwa, –– w przypadku kolizji klauzuli ochrony praw nabytych z inną konstytu- cyjną zasadą lub wartością o bardziej doniosłym znaczeniu, –– w przypadku potrzeby zachowania równowagi budżetowej, –– w przypadku transformacji ustrojowej i wynikającej z niej zmiany aksjologii i hierarchii wartości państwa, praw oraz ustroju40. Podobny wykaz zauważalny jest w oparciu o orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Jednakże w tej kwestii nie pozostaje ono jednolite, wymienione zostały m.in. „sytuacje szczególne”, „gdy przemawia za tym koniecz- ność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesó- w”41, oraz tzw. inne „szczególne okoliczności”, które odnoszą się do sytuacji nadzwyczaj wyjątkowych42. Rozwijając powyższe przesłanki uzasadniające prawo do modyfikowa- nia regulacji opartych na przepisach dotyczących praw słusznie nabytych

38 I. Wróblewska, op.cit, s. 123–124; wyrok TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. akt K. 22/99, „OTK ZU” 1999, nr 7, poz. 166; M. Jackowski, Ochrona praw nabytych w polskim systemie konstytucyjnym, Warszawa 2008, s. 99. 39 M. Wyrzykowski, Legislacja – demokratyczne państwo prawa- radykalne reformy polityczne i gospodarcze, „Państwo i Prawo” 1991, z. 5, s. 25. 40 I. Karaszewska, Prawa nabyte w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej, red. H. Zięba- -Załucka, P. Chmielnicki, Warszawa 2012, s. 124. 41 Wyrok TK z 13 czerwca 1999 r., sygn. akt K 36/98, „OTK” 1999, nr 3, poz. 40. 42 Wyrok TK z 7 maja 2014 r., sygn. akt K. 43/2012, „OTK ZU” 2014, nr 5A, poz. 50. M. Jac- kowski, op.cit., s. 102. 154 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Trybunał Konstytucyjny szczególną uwagę poświęcił wizji dostosowywania przepisów prawa do sytuacji przeobrażeń społecznych i gospodarczych, z którymi nieodzownie wiąże się konieczność zapewnienia jednolitości, spójności i sprawiedliwości nowego systemu43. Przykładowo w sferze praw emerytalnych jako takie okoliczności Trybunał Konstytucyjny wymieniał najczęściej: równowagę finansową państwa i zapobieganie nadmiernemu zadłużaniu się państwa czy kryzys gospodarczy44. Przy czym, przyznając pierwszeństwo równowadze budżetowej, Trybunał akceptował, jak do tej pory, przede wszystkim rozwiązania zmieniające prawa nabyte o charakterze czasowym lub częściowym jak: przejściowe zniesienie indeksacji wyna- grodzeń w sferze budżetowej oraz zawieszenie systemu waloryzacji wyna- grodzeń w sferze budżetowej, zawieszenie podwyżki płac dla pracowników państwowych szkół wyższych, zawieszenie wypłacania świadczeń z ubez- pieczenia społecznego z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, ograniczenia uprawnień gwarantowanych w uprzednio obowiązującym systemie emerytalno-rentowym45. Odnosząc się do kwestii pierwszeństwa zasady budżetowej i dopusz- czalności ograniczania praw socjalnych w okresach kryzysów gospodarczych niezbędnym jest przywołać także wypowiedź Przewodniczącego Komitetu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych do Państw- -Stron Międzynarodowego paktu praw społecznych, gospodarczych i kulturalnych, z listu z 16 maja 2012 r., w którym podkreślił on, że dostosowanie praw socjalnych do okoliczności kryzysowych musi być konieczne, mieć charakter czasowy, nie może doprowadzić do dyskryminacji jednostek i grup nieuprzywilejowanych oraz nie może naruszać istoty praw socjalnych, a zaniechanie działań dostosowawczych lub zastosowanie in-

43 Wyr. TK z 7.5.2014 r., sygn. akt K. 43/2012, „OTK ZU” 2014, nr 5A, poz. 50; wyrok TK z 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K. 27/2013, „OTK ZU” 2013, nr 9A, poz. 134, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2014, nr 1, s. 113. 44 Wyroki TK: z 17 grudnia 1997 r., sygn. akt K. 22/96, „OTK ZU” 1997, nr 5–6, poz. 71; z 4 grudnia 2000 r., sygn. akt K. 9/2000, „OTK ZU” 2000, nr 8, poz. 294; z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt K. 4/2009, „OTK ZU” 2011, nr 3A, poz. 20. 45 Z. Witkowski, A. Bień-Kacała, Równowaga budżetowa jako wartość konstytucyjna versus ochrona praw jednostki, [w:] Państwo demokratyczne, prawne i socjalne. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Zbigniewowi Antoniemu Maciągowi, red. M. Grzybowski, Kraków 2014, t. III, s. 134–135. Beata Stępień-Załucka • Utrata stypendiów sportowych wskutek nowelizacji... 155 nych środków dostosowawczych nie może prowadzić do następstw gor- szych niż przyjęte ograniczenia46. Warto jednak zauważyć, że nie wszystkie powyższe przesłanki samodzielnie są w stanie unieść ciężar uzasadnienia ograniczenia zasady ochrony praw nabytych ze względu na swą ogólnikowość. Zatem dokonując zmiany w obszarze praw nabytych prawodawca powinien wskazać jakie konkretnie „szcze- gólne okoliczności” czy „względy” za nią przemawiają47. Ograniczenie praw nabytych wiąże się więc ze swoistego rodzaju ważeniem norm konstytucyjnych, którego musi dokonać ustawodawca jeszcze przed uchwaleniem danej regulacji zmieniającej prawa nabyte48. Ważenie to winno być podporządkowane określonym regułom. Te zostały zawarte przykła- dowo w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego stanowiąc, iż po pierwsze „cele pozostające w kolizji powinny zostać w należyty sposób zidentyfikowane, a ponadto powinny mieć charakter prawny;”, po drugie, „zastosowanie środ- ków wiodących do realizacji jednego z kolidujących celów nie powinno pro- wadzić do utrudnienia realizacji innych celów w stopniu większym niż nie- zbędny do realizacji pierwszego z nich (zasada proporcjonalności)” po trzecie, „im wyższy stopień naruszenia jednego z kolidujących celów, tym ważniej- sza musi być realizacja drugiego z nich (zasada sprawiedliwości)” i finalnie, „jeżeli rozstrzygniecie kolizji celów polega na odwołaniu się do zachodzącej pomiędzy nimi in abstracto relacji hierarchicznej, to relacja ta powinna zo- stać ustalona na podstawie kryteriów prawnych”49. Dokonując podsumowania tej części rozważań warto przypomnieć tezę z pierwszych zdań niniejszego rozdziału, w których czytamy, że ochrona praw nabytych nie ma charakteru absolutnego gdyż istnieją sytuacje, w któ- rych ustawodawca jest władny od niej odstąpić. Jednak w tym przypadku można odnieść wrażenie, że ustawodawca stosunkowo arbitralnie i niepro- porcjonalnie ograniczył prawa stypendystów. To z kolei prowadzi do przekonania, iż zmiana statusu polskich związków sportowych prowadząca do utraty przedmiotowych stypendiów sportowych może pozostać odczy- tana jako delikt przeciwko moralności prawa. W żadnym bowiem wypad-

46 Wyrok TK z 7 maja 2014 r., sygn. akt K. 43/2012, „OTK ZU” 2014, nr 5A poz. 50. 47 M. Jackowski, op.cit., s. 105. 48 Z. Witkowski, A. Bień-Kacała, Równowaga budżetowa..., s. 134. 49 M. Jackowski, op.cit., s. 101, 106. 156 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 ku nie pozostaje spełniony warunek pozwalający na odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych. Posługując się testem przedstawionym przez I. Karaszewską, w przypadku nowelizowanej normy nie sposób zgodzić się z tym, by stypendia dla zawodników sportów nieolimpijskich były nabyte niesłusznie bądź z naruszeniem przepisów, by zostały ustanowione w sposób niesprawiedliwy czy zostały wydane na podstawie wadliwych unormowań, a tym bardziej by ich utrata była dyktowana ważnym interesem społecznym, gospodarczym bądź ekonomicznym państwa, bądź by ich funkcjonowanie w systemie powodowało kolizję z inną konstytucyjną zasadą lub wartością o bardziej doniosłym znaczeniu, a również niewłaściwym wydaje się tłu- maczenie utraty stypendiów sportowych potrzebą zachowania równowagi budżetowej, czy tym bardziej transformacją ustrojową i wynikającą z niej zmianą aksjologii i hierarchii wartości państwa, praw oraz ustroju (ta do- konała się „nieco wcześniej”). Równie negatywnie w oparciu o posiadane dane (brak wyczerpującego uzasadnienia, poprzez które możnaby gruntow- nie ustosunkować się do przedmiotowej sprawy) wypada test proporcjonal- ności, gdyż wprowadzana regulacja ustawodawcza nie prowadzi do „konsolidacji polskiego sportu”, a wręcz przeciwnie i wcale nie sprzyja „dawaniu rękojmi zachowania przez polskie związki sportowe odpowiednich standar- dów etyczno-prawnych”, ponadto w żaden sposób nie chroni interesu publicznego, a jej efekty nie pozostają w proporcji do ciężarów, które nakła- da na stypendytów50. Co więcej, ustawodawca w żaden sposób nie podjął się poszukiwania alerna- tywnych sposobów substytuowania utraconego świadczenia. Nie dążył do jego ograniczenia czy rozłożenia w czasie. Po prostu obebrał go stypendystom.

VI.

Przedstawiona powyżej problematyka zasady ochrony praw nabytych pozwala na wykształcenie obiektywnej oceny co do uregulowania kwestii ochrony praw nabytych stypendystów sportów nieolimpijskich w ustawie o sporcie, jak i ostatniej jej nowelizacji. Ta wydaje się być skrajnie negatywna, co uzasadnia szereg argumentów.

50 Orzeczenia TK z 26 stycznia 1993, sygn. akt U 10/92, OTK 1993, cz. I, s. 19–36. Beata Stępień-Załucka • Utrata stypendiów sportowych wskutek nowelizacji... 157 Po pierwsze, składa się na nią pominięcie przez ustawodawcę relacji przepisu art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie z 25 czerwca 2010 r. oraz art. 12a i 12b jej nowelizacji do zasady ochrony praw nabytych zarówno przez polskie związki sportów nieolimpijskich jak również ich stypendystów, co godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i zasady słuszności. Po drugie, ingerencja w prawa nabyte każdorazowo wiąże się z obowiąz- kiem ustawodawcy do szczegółowego wyjaśnienia przyczyn oraz celu ja- kiemu określona interferencja ma służyć. W omawianym przypadku owego uzasadnienia brakuje. Argumentując bowiem przepis ustawy pozbawiają- cy polskie związki sportów nieolimpijskich ich statusu ustawodawca odwo- łał się, co zaznaczono powyżej, do konsolidacji polskiego sportu oraz da- wania rękojmi zachowania przez polskie związki sportowe odpowiednich standardów etyczno-prawnych. Z kolei, przywołując motywację propozycji nowelizacji wskazanej ustawy, wskazał na konieczność usprawnienia procedury administracyjnej. W żadnym z powyższych uzasadnień ustawodawca nie wspomniał o szczególnych czy wyjątkowych okolicznościach (rozwija- jąc tą argumentację) uzasadniających utratę praw nabytych zarówno przez same polskie związki sportowe, jak i podmioty powiązane z nimi – w omawianym przypadku stypendystów. Po trzecie, istota zasady ochrony praw nabytych zmusza ustawodawcę ograniczającego je do poszukiwania i wykorzystania jak najmniej dotkliwych dla podmiotów zainteresowanych środków redukcji. Innymi słowy, powinien on w taki sposób unormować prawa nabyte, by podmioty których negatywny skutek ograniczenia dotyczy w stopniu jak najmniej krzywdzącym odczu- ły ową zmianę. W przedmiotowej sprawie ten wątek pozostał poza obrębem zainteresowania prawodawcy. Albowiem nie tylko nie podjął się on poszukiwania alternatywnych rozwiązań dla stypendystów, ale także posłużył się najprostszym, a tym samym najgorszym rozwiązaniem – zupełnym pozbawieniem stypendystów przedmiotowego świadczenia. Po czwarte, w omawianej sprawie ustawodawca nie przewidział też bez wątpienia intencjonalnie – żadnego mechanizmu konwersji praw nabytych w przyszłości czy jakiejś innej formy ich kontynuacji. Dlatego utrata statusu przez przedmiotowe związki – co wynika z samej konstrukcji prawnej zakresu stosowania przepisów nowelizacji – powoduje, że obecni beneficjenci 158 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 stypendiów zostają de facto wyłączeni z systemu pomocowego przewidzianego w ustawie o sporcie. Nadto, przybliżając przypadek utraty możliwości otrzymywania stypen- diów poprzez wskazane akty prawne, nie można tracić z oczu także artykułu 68 ust. 5 Konstytucji obligującego władzę publiczną do popierania i rozwija- nia kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży. Artykuł ten miesz- cząc się bowiem w pojęciu norm programowych kierowanych do władzy publicznej może stanowić także podstawę roszczeń w sytuacji naruszenia prawa podmiotów. Przeciwny pogląd – wyłączenie znacznej części praw ekonomicznych tylko dlatego, że ustrojodawca sformułował je jako normy programowe z możliwości przywołania jako podstawy roszczeń, godziłby w fakt po- zostawania przez Konstytucję najwyższym prawem, a tym samym naruszał art. 8 ust. 1 ustawy zasadniczej. Takie stanowisko w stosunku do stypendy- stów znajduje swe uzasadnienie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjne- go, gdzie czytamy, iż „niedopuszczalne jest całkowite pozbawienie uprawnienia, które dotąd przysługiwało określonej grupie podmiotów. Dopuszczalność modyfikacji nie oznacza dopuszczalności eliminacji”51, Powyższe pozwala stwierdzić, że w sprawie tej dochodzi do ingerencji w prawa nabyte dotychczasowych, jak i przyszłych beneficjentów systemu świad- czeń sportowych. Pozbawienie statusu wspomnianych związków powoduje, że ustaje (od chwili wykonania przepisów art. 11 ust. 2 pkt 4, wejścia w ży- cie art. 12a i 12b przepisów nowelizacji ustawy o sporcie w zakresie automa- tycznej zmiany statusu tych związków) obowiązek wypłacania przez państwo tego świadczenia na przyszłość, a nie wskazano (ani też nie są prowadzone prace w zakresie zmiany kryteriów do przyznawania stypendiów sportowych w ramach omawianego zagadnienia) przesłanek do uzyskania żadnego innego substytucyjnego świadczenia, które adekwatnie rekompensowałoby utra- tę dotychczasowych uprawnień. A podejmując się określenia zmiany zakresu i formy stypendiów ustawodawca winien przecież uwzględniać poza zasadą ochrony praw nabytych również inne normy, zasady i wartości konstytucyjne, w szczególności, odpowiednie vacatio legis, określoność prawa, sprawie- dliwość społeczną czy równość wobec prawa52.

51 J. Trzciński, Komentarz do art. 68, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, red. L. Garlicki Warszawa 2003, s. 6–7. 52 Wyrok TK z 25 lutego 2014 r., SK 18/2013, OTK ZU 2014/2A poz. 15. Beata Stępień-Załucka • Utrata stypendiów sportowych wskutek nowelizacji... 159 VII.

Mimo, że punktem wyjścia działań ustawodawcy powinno być założenie ra- cjonalności i domniemanie zgodności ustaw z Konstytucją to w problematyce objętej tematem badawczym trudno się doszukać owych założeń. A wręcz przeciwnie. W sprawie tej ustawodawca pomijając obowiązek stanowienia prawa zgodnego z wymaganiami właściwymi demokratycznemu państwu prawnemu i tym samym zasadą ochrony praw nabytych i lojalności państwa względem obywatela, przekroczył zakres swobody regulacyjnej w sposób na tyle dra- styczny, że naruszenie wspomnianych klauzul konstytucyjnych staje się ewidentne. Nie można pominąć także, iż stypendia sportowe są sposobem realizacji obowiązków ustawodawcy, który – zgodnie z cytowanym już przepisem artykułu 68 ust. 5 Konstytucji polega na popieraniu przez władze publiczne rozwoju kultury fizycznej zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży. A w przypadku tym pomocy ze strony państwa po prostu nie będzie. Zmieniając status polskich związków sportów nieolimpijskich można odnieść wrażenie, że ustawodawca nie tylko zapomniał o prawach nabytych samych związków, ale także innych podmiotów bezpośrednio powiązanych ze związ- kami w tym właśnie stypendystów sportowych. I dlatego w tak enigmatycz- ny sposób – odwołując się do integracji środowiska i konieczności egzekwowania reguł sportowych, uzasadnił ustawę, która weszła w życie i aktualnie podlega wykonaniu, jak i jej nowelizację, gdzie nawiązano do sprawności administracyjnej. Z powyższych uzasadnień trudno wywnioskować rzeczywi- stą intencję ograniczenia praw nabytych stypendystów. Tym samym, trudno zgodzić się w wolą ustawodawcy do zmiany statusu polskich związków spor- tów nieolimpijskich, a także co za tym idzie, utratą praw nabytych w postaci stypendiów sportowych przez stypendystów tych związków. Teza ta nie jest jednak równoznaczna z akceptacją dla istnienia w systemie niewykona- nych ustaw, te bowiem podważają zaufanie do państwa i prawa oraz pewność tego drugiego. Tyle, że również niezasadne wydaje się egzekwowanie przepi- sów ustawy, niosących w praktyce tak dalekosiężne, negatywne konsekwencje dla środowiska sportów nieolimpijskich, które ostatecznie mogą dopro- wadzić do zaniku wielu dziedzin sportowych. W moim odczuciu stypendia sportowe powinny zmierzać do niwelacji róż- nic i unifikacji rozwiązań prawnych i finansowych. A wymaga dodania, iż 160 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 obecnie finansowanie sportowców i związków sportowych w Polsce jest stosunkowo zróżnicowane. Polskie związki sportów nieolimpijskich otrzymują łącznie z budżetu państwa kwotę 14 mln zł, to jest 7% ogólnego budżetu prze- znaczonego na wszystkie polskie związki sportowe, co oznacza, że na pozo- stałe związki olimpijskie, paraolimplijskie lub inne uznane przez MKOI, pozostaje wydatkowana kwota 172 mln zł, pokrywająca 93% tychże środków53. Przy czym, ostatnie zmiany prawne prowadzą w dokładnie odwrotnym kierunku54, co niestety odbywa się ze szkodą dla całego środowiska sportów nieolimpijskich.

Literatura

Bała P., Załucki M., Pozbawienie orderów i odznaczeń, [w:] Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej, red. H. Zięba-Załucka, P. Chmielnicki, Warszawa 2012. Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009. Bień-Kacała A., Ograniczenie finansowania partii politycznych z budżetu a równowaga budżetowa w dobie kryzysu (uwagi na tle wyroku TK z 20 stycznia 2010, Kp 6/09), [w:] Normalność i kryzys. Jedność czy różnorodność, red. J. Oniszczuk, Warszawa 2010. Blichta T., Podolak M., Żmigrodzki M., Zasady konstytucyjno-prawne państw demokratycznych, [w:] Współczesne systemy polityczne, red. M. Żmigrodzki, B. Dziemidok- -Olszewska, Warszawa 2007. Borski M., Zasada ochrony praw słusznie nabytych i jej miejsce we współczesnym kanonie zasad i wartości konstytucyjnych, [w:] Środki ochrony praw słusznie nabytych w świe- tle Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej, red. H. Zięba-Załucka, P. Chmielnicki, Warszawa 2012.

53 Pozycja 926 budżetu państwa, http://www.mf.gov.pl/ministerstwo-finansow/dzialalnosc/ finanse-publiczne/budzet-panstwa/klasyfikacja-budzetowa/-/asset_publisher/Sk33/content/ klasyfikacja-czesci-budzetowych;jsessionid=43D4D21809BEAAFC10474B4F07FF7D98?redi rect=http%3A%2F%2Fwww.mf.gov.pl%2Fministerstwo-finansow%2Fdzialalnosc%2Ffinanse- publiczne%2Fbudzet-panstwa%2Fklasyfikacja-budzetowa%3Bjsessionid%3D43D4D21809 BEAAFC10474B4F07FF7D98%3Fp_p_id%3D101_INSTANCE_Sk33%26p_p_lifecyc- le%3D0%26p_p_state%3Dnormal%26p_p_mode%3Dview%26p_p_col_id%3Dcolumn- -2%26p_p_col_count%3D1#p_p_id_101_INSTANCE_Sk33_ (20.07.2015). 54 W kwestii tej bardzo wymowna jest strona ministerstwa antysportu, https://www.facebo- ok.com/pages/Ministerstwo-anty-Sportu/683223365122745 (20.07.2015). Stenogram z 78 posiedzenia Senatu RP VIII kadencji, 2 dzień – 9 lipca 2015 r., s. 7 i 10. Beata Stępień-Załucka • Utrata stypendiów sportowych wskutek nowelizacji... 161 Chmielarz A., Funkcja prawna konstytucji na przykładzie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa 2011. Complak K., Normy pierwszego rozdziału Konstytucji RP, Wrocław 2007. Czarnek P., Analiza zasady demokratycznego państwa prawnego, [w:] Ius et Veritas. Księ- ga poświęcona pamięci Michała Staszewicza, red. D. Dudek, A. Janicka, W. Sz. Stas- zewski, Lublin 2003. Czarnek P., Zasada państwa prawa, [w:] Zasady ustroju III Rzeczypospolitej Polskiej, red. D. Dudek, Warszawa 2009. Działocha K., Zasada ochrony praw nabytych w orzecznictwie Polskiego Trybunału Kon- stytucyjnego, [w:] Prawa człowieka: Geneza, koncepcje, ochrona, red. B. Banaszak, „Acta Universitatis Wratislaviensis” 1993. Florczak-Wątor M., O pojęciu „Ekspektatywa maksymalnie ukształtowana”, [w:] Prawa człowieka – społeczeństwo obywatelskie – państwo demokratyczne. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Pawłowi Sarneckiemu, red. P. Tuleja, M. Florczak-Wą- tor, S. Kubas, Warszawa 2010. Fuller L.L., Moralność prawa, Warszawa 1978. Garlicki L., Przegląd orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego za 1990 rok, „Przegląd Sądowy” 1991, nr 3. Jackowski M., Ochrona praw nabytych w polskim systemie konstytucyjnym, Warszawa 2008. Karaszewska I., Prawa nabyte w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Euro- pejskiej, red. H. Zięba-Załucka, P. Chmielnicki, Warszawa 2012. Kordela M., Zarys typologii uzasadnień aksjologicznych w orzecznictwie Trybunału Kon- stytucyjnego, Bydgoszcz-Poznań 2001. Kuciński J., Demokracja przedstawicielska i bezpośrednia w trzeciej Rzeczypospolitej, Warszawa 2007. Makowiec A., Zasada trwałości decyzji administracyjnych według zasady ochrony praw nabytych, [w:] Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej, red. H. Zięba-Załucka, P. Chmielnicki, Warszawa 2012. Morawska E., Klauzula demokratycznego państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Toruń 2003. Morawski L., Spór o pojęcie państwa prawnego, „Państwo i Prawo„ 1994, z. 4. Niżnik-Dobosz I., Uwagi nad mechanizmem nabywania praw podmiotowych, [w:] Środ- ki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej, red. H. Zięba-Załucka, P. Chmielnicki, Warszawa 2012. Nowacki J., Rządy prawa. Dwa problemy, Katowice 1995. Oniszczuk J., Państwo prawne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zasady pań- stwa prawnego), Warszawa 1996. 162 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Patyra S., Podstawowe zasady ustroju w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Kon- stytucyjny system organów państwowych, red. E. Gdulewicz, Lublin 2009. Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011. Słysz A., Ochrona praw słusznie nabytych w gałęzi prawa podatkowego, [w:] Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej, red. H. Zięba-Załucka, P. Chmielnicki, Warszawa 2012. Sokolewicz W., Komentarz do art. 2 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Pol- skiej. Komentarz t. V, red. L. Garlicki, Warszawa 2007. Stępień-Załucka B., Niewczas M., Dyskryminacja polskich związków sportów nieolimpijskich. Uwagi na tle artykułu 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie, „Przegląd Prawa Pu- blicznego” 2015, nr 6. Szewczyk H., Kategoria praw słusznie nabytych w prawie urzędniczym, [w:] Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej, red. H. Zięba-Załucka, P. Chmielnicki, Warszawa 2012. Ślebzak K., Ochrona emerytalnych praw nabytych, Warszawa 2009. Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Europej- skiej, red. H. Zięba-Załucka, P. Chmielnicki, Warszawa 2012. Wiącek M., Zasada demokratycznego państwa prawnego, [w:] Konstytucja III RP w tezach orzeczniczych Trybunału Konstytucyjnego i wybranych sądów, red. M. Zubik, Warszawa 2008. Witkowski Z., Bień-Kacała A., Równowaga budżetowa jako wartość konstytucyjna versus ochrona praw jednostki, [w:] Państwo demokratyczne, prawne i socjalne. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Zbigniewowi Antoniemu Maciągowi, t. III, red. M. Grzybowski, Kraków 2014. Wronkowska S., Zmiany w systemie prawnym (z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej), „Państwo i Prawo” 1991, z. 5. Wróblewska I., Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2011. Wyrzykowski M., Legislacja – demokratyczne państwo prawa- radykalne reformy polityczne i gospodarcze, „Państwo i Prawo” 1991, z. 5. Zieliński T., Ochrona praw nabytych – zasada państwa prawnego, „Państwo i Prawo” 1992, z. 3. Zięba-Białowąs G., Ochrona praw nabytych a sędziowski i prokuratorski stan spoczynku, [w:] Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Eu- ropejskiej, red. H. Zięba-Załucka, P. Chmielnicki, Warszawa 2012. Zięba-Załucka H., Zasada ochrony praw nabytych jako element zasady demokratycznego państwa prawnego, [w:] Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej, red. H. Zięba-Załucka, P. Chmielnicki, Warszawa 2012. Przegląd Prawa Konstytucyjnego ------ISSN 2082-1212------DOI 10.15804/ppk.2016.05.10 ------Nr 5 (33)/2016------

Katarzyna Tomaszewska1

Udostępnianie informacji publicznej jako forma ochrony interesu prawnego jednostki w świetle regulacji dotyczących ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych

Słowa kluczowe: dostęp, informacja publiczna, ogłaszanie, akty normatywne Keywords: access, public information, announcement, normative acts

Streszczenie Dostęp do informacji publicznej stanowi warunek istnienia społeczeństwa obywatelskiego oraz przesłankę istnienia demokratycznego państwa prawa. Jako jedna z form kontroli społecznej dokonywanej przez podmioty zainteresowane informacyjnie, stanowi kategorię służącą ochronie interesu prawnego jednostki. Przedmio- tem niniejszej kontroli jest należyte funkcjonowanie podmiotów władzy publicznej i realizowanie zadań służących zaspakajaniu zbiorowych potrzeb obywatelskich wynikających ze współżycia ludzi w społeczeństwie. Co istotne, w ramach szeroko rozumianego pojęcia informacji o sprawach publicznych, zawiera się również kategoria danych o istniejącym prawie, tj. treść jeszcze nieobowiązujących i obowią- zujących uregulowań prawnych. A szczegółowe określenie podstaw prawnych, dopuszczalnych form i sposobów jej upublicznienia stanowi przedmiot niniejszego opracowania.

1 Autor jest adiunktem w Centrum Badań Problemów Prawnych i Ekonomicznych Komuni- kacji Elektronicznej Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii, Uniwersytetu Wrocławskiego. 164 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Summary

Making public information available as a form of protection of the entities’ legal interest in the light of the regulations concerning the promulgation of normative acts and other selected legal acts

Access to public information is a prerequisite for the existence of civil society and the premise of the existence of a democratic state of law. As one of the forms of social control performed by entities interested in information, it constitutes a category serving to protect the legal interest of the individual. The subject of this control is the proper func- tioning of public authority entities and implementation of tasks aimed at satisfying the collective needs of citizens resulting from the coexistence of people in society. What is important in the context of widely understood notion of public affairs also includes the category of data on existing law, that is the content yet not in force and applicable legal regulations. A detailed indication of the legal basis, the permissible forms and methods of making information public is the subject of this paper.

W myśl art. 61 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. „Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne...”2. Realizacja niniejszego uprawnienia, będącego publicznym prawem podmiotowym, sprowadza się do możliwości pozyskiwania danych, o któ- rych stanowi ustawodawca w treści art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o do- stępie do informacji publicznej (dalej zw. u.d.i.p.)3. Najogólniej określając chodzi w tym wypadku o każdą informację o sprawach publicznych, a zatem o informa- cję określającą zróżnicowane formy oraz sposoby działania podmiotów władzy publicznej. Zakres przedmiotowy tego rodzaju danych sprowadza się do „zdefiniowania” – do opisu struktury organów państwa, ich działalności oraz wyników aktywności podejmowanej na rzecz realizacji zadań o charakterze publicznym. Szczegółowe i jednocześnie przykładowe rozwinięcie pojęcia informacji publicznej, znajduje się w katalogu przedstawionym przez ustawodawcę

2 Dz.U. 1997, Nr 197, poz. 483 ze zm. 3 Dz.U. 2015, poz. 2058. Katarzyna Tomaszewska • Udostępnianie informacji publicznej jako forma... 165 na gruncie art. 6 u.d.i.p.4 Co istotne z punktu widzenia prowadzonych roz- ważań, pośród całokształtu informacji uchodzących w świetle u.d.i.p. za dane publiczne, nie sposób odnaleźć wyróżnienia, które jednoznacznie wskazy- wałoby na publiczny charakter dokumentacji zawierającej w swej treści regulacje obowiązującego prawa. Ustawodawca w treści art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b u.d.i.p. wskazuje jedynie na informacje o projektowaniu aktów normatywnych, dając tym samym wyraz ich publicznego charakteru5. Nie należy jed- nakże zapominać, że zawartość przywołanego powyżej uregulowania stanowi jedynie wyliczenie przykładowe. W żadnym razie nie wyczerpuje ono całokształtu znaczenia tak szerokiego pojęcia jakim jest informacja publicz- na6.Treść obowiązującego prawa umiejscowionego w aktach normatywnych, w aktach prawnych jako rezultat (jako zwieńczenie działania) podmiotów władzy publicznej stanowi kategorię danych publicznych. Co więcej nie tylko zasługuje na upublicznienie, ale podlega obowiązkowemu udostępnieniu (przy użyciu zróżnicowanych form i sposobów działania). Za informację pu- bliczną należy uznać treść dokumentów wytworzonych przez organy wła- dzy publicznej, jak i również zawartość takiej dokumentacji, która pozostaje w ich dyspozycji w związku z realizacją zadań publicznych7. Będą to również dokumenty przygotowane w ramach procesu legislacyjnego8. Stanowią one

4 Wyrok NSA z 5 grudnia 2002 r., II SA/Wr 1600/02 (niepubl.), wyrok NSA z 13 paździer- nika 2003 r., II SA/Ka 1706/03, http://www.orzeczenia-nsa.pl/wyrok/i-sa-ka-1706–03/ podatki_i_inne_swiadczenia_pieniezne_do_ktorych_maja_zastosowanie_przepisy_or- dynacji_podatkowej/91c76e.html (27.10.2015), wyrok NSA z 2 lipca 2003 r., II SA 837/03, „Monitor Prawniczy” 2003, nr 17, s. 770, wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2037/02, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/38B03C4F3A (27.10.2015), zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 26; P. Szustakiewicz, Dostęp do informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, [w:] Obywatelskie prawo do informacji, red. T. Gardocka, Warszawa 2008, s. 20–21. 5 M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji Publicznej. Informatyzacja administracji publicznej, Wrocław 2005, s. 169–170; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2010, s. 88; M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 144. 6 P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 16. 7 Wyrok WSA z 16 lipca 2008 r., II SA/Wa 721/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/do- c/3D15745F5F (26.10.2015). 8 „Dokumenty tworzone przez organy władzy publicznej podczas procesu legislacyjnego stanowią [...] informacje o sprawach publicznych, a [...] będąc rodzajem informacji dotyczącej 166 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 wówczas formę uzewnętrznienia procesu kształtowania aktów o charakterze publicznoprawnym oraz przejmowania i załatwiania spraw przez odpowiednie organy władzy państwowej9. „Informacja o obowiązującym prawie jest informacją publiczną...”10. Będzie nią również odpowiedź organu, przy- gotowana w następstwie żądania jednostki zainteresowanej, którego treścią jest pozyskanie wykładni prawa11. Treść obowiązujących uregulowań prawnych w sposób oczywisty i niepodważalny stanowi element szeroko rozumianej informacji o sprawach publicznych. Jej zdobywanie opiera się na korzystaniu z powszechnego prawa do informacji. Inną natomiast kwestią jest fakt zróżnicowanego odniesienia prawnego, które występuje w kontekście realizacji procesu udostępniania danych dotyczących projektów aktów prawnych oraz aktów nieogłoszonych oraz w zakresie udostępniania aktów sta- nowiących fragment obowiązującego porządku prawnego. Jeżeli bowiem jednostka zainteresowana występuje z żądaniem udostępnienia jej informacji o treści obowiązującego prawa, w żadnym razie nie może opierać swojego roszczenia bezpośrednio na regulacjach u.d.i.p.12 W myśl bowiem art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do zawartości aktów prawnych jest regulowany treścią odręb- nego ustawodawstwa, a mianowicie ustawą z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu ak- sposobu stanowienia aktów publicznoprawnych i sposobu przyjmowania i załatwiania spraw, podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.”: wyrok NSA z 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, ww.orzeczenia-nsa.pl/wyrok/ii-sab-wa-166 04/sprawy_z_zakresu_informacji_pu- blicznej_i_prawa_prasowego/1354161/2.html?q=&_symbol=648&_sad=Wojewódzki+Są- d+Administracyjny+w+Warszawie&_skarzony=Minister+Budownictwa&_okres=2004_11 (26.10.2015). 9 Ibidem, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 98. 10 P. Sitniewski, op.cit., s. 19. 11 „...Przepisy u.d.i.p. nie zawierają podstawy prawej do skutecznego żądania wykładni zapisów umowy zawartej przez organ samorządu terytorialnego...”, wyrok WSA z 11 września 2009 r., II SA/Ol 713/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/823F6DC32F (26.10.2015), wyrok WSA z 13 maja 2008 r., II SAB/Kr 7/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/099A526D73 (26.10.2015), „Ponieważ plan jest aktem prawa miejscowego, dlatego wykluczone jest interpretowanie jego zapisów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej”, – wyrok WSA z 1 lutego 2011 r., II SAB/Rz 50/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/662E66E0E1 (26.10.2015), postanowienie NSA z 24 stycznia 2006 r., I OSK 928/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/9CC1C79A14 (26.10.2015), P. Sitniewski, op.cit., s. 19. 12 Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Katarzyna Tomaszewska • Udostępnianie informacji publicznej jako forma... 167 tów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (dalej zw. u.o.a.n.)13. Podstaw zaś prawnych dla samego procesu ogłoszenia i jego ważności należy poszukiwać na gruncie art. 88 ustawy zasadniczej. Bez wątpienia stanowi on regulację lex specialis wobec uregulowania określonego treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl przywołanej regulacji: „Ogłoszenie jest warunkiem wejścia w życie ustawy, rozporządzenia oraz aktów prawa miejscowego. Za- sady ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (u.o.a.n.). „[...] ogłosze- nie jest czynnością określonego organu państwa, poprzez którą organ ten podaje informację o fakcie ustanowienia danych przepisów prawnych oraz tekst aktu normatywnego do wiadomości publicznej. W następstwie tego akt normatywny nabiera mocy obowiązującej (wchodzi w życie)”14. Co jednak ważne, z punktu widzenia prowadzonych rozważań, odmien- ność występująca w zakresie podstawy regulacyjnej procesu udostępnienia aktów normatywnych i aktów prawnych, w żadnym razie nie deprecjonu- je znaczenia kategorii dostępu do danych publicznych jako instytucji służą- cej ochronie interesu informacyjnego jednostki. Zasadniczym zatem celem prowadzonych rozważań jest wyróżnienie takich elementów, prawnych, któ- re uwidaczniając się na gruncie uregulowań u.o.a.n., przesądzają o kwalifiko- waniu procesu udostępniania (ogłaszania) informacji publicznej jako kategorii gwarantującej korzyści informacyjne po stronie zainteresowanego podmiotu. Wprawdzie w żadnym państwie demokratycznym nie może dochodzić do sytuacji, w ramach której organy władzy publicznej stosują przymus wobec jednostki po to, aby przyjmowała one postawę aktywnego zaznajamiania się z treścią obowiązującego porządku prawnego15. Niemniej jednak istnienie fikcji powszechnej znajomości prawa, pozostaje w ścisłym związku

13 Dz.U. 2016, poz. 296; Nie dotyczy to projektów aktów prawnych i aktów nieogłoszo- nych, które podlegają upublicznieniu w trybie u.d.i.p. – wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., II SA 3301/02, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/8B1D4AC7D3 (26.10.2015), G. Wierczyński, Pojęcie informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, „Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa” 2005, nr 1–2, s. 55. 14 Postanowienie TK z 13 lutego 1991 r., sygn. akt. S 2/91, Z.U. OTK z 1991 r., poz. 30, wyrok TK z 7 lipca 2003 r., sygn. akt. SK 38/01, Z.U. OTK z 2003 r., nr 6A, poz. 61, wyrok TK z 21 stycznia 1997 r., sygn. akt. K 18/96, Z.U OTK z 1997 r., nr 1, poz. 2. 15 M. Groń, Elektroniczne dzienniki urzędowe. Wpływ wymagań technicznych dla dokumentów elektronicznych zawierających akty normatywne i inne akty prawne na ich treść, [w:] Informatyzacja postępowania sądowego i administracji publicznej, red. J. Gołaczyński, Warszawa 2010, s. 260. 168 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 z zobowiązaniem organów administracji publicznej do gwarantowania do- stępności do treści jeszcze nieobowiązujących, jak i również obowiązujących uregulowań prawnych16. Współcześnie nie budzi już żadnych zastrzeżeń stwierdzenie, w myśl którego gwarancja pozyskiwania informacji stanowią- cych „wiedzę” publiczną, jest nie tylko warunkiem istnienia społeczeństwa obywatelskiego, ale i również przesłanką urzeczywistniania reguł demokratycznego funkcjonowania podmiotów władzy publicznej17. Kategoria dostę- pu do informacji publicznej stanowi potwierdzenie dla występowania zjawiska liberalizacji stosunków społecznych, gospodarczych i politycznych18. Jest jednym z elementów kontroli społecznej, dokonywanej przez jednostki bez- pośrednio lub pośrednio zainteresowane informacyjnie. Organy administracji publicznej (niezależnie od swojej właściwości, niezależnie od zajmowanego miejsca w strukturze organów państwa), podlegają obowiązkowi działania nie tylko na rzecz społeczeństwa, w jego imieniu i na jego rachunek, ale przede wszystkim za jego ogólną aprobatą i przy uzyskaniu jego pełnego poparcia19. Osiągnięcie niniejszego pociąga za sobą konieczność pełnego uświadomienia obywatelskiego w przedmiocie spraw publicznych20. Chodzi w tym wypadku zarówno o posiadanie wiedzy na temat faktycznych sposobów, form realizacji zadań, jak i informacji o wynikach działalności prowadzonej na rzecz ogółu obywateli. To implikuje zasadność twierdzenia, w myśl którego obywatele mogą oddziaływać na stan i funkcjonowanie państwa o tyle, o ile dys- ponują wiedzą o sprawowaniu władzy publicznej przez jego organy21. Świa- domy udział obywateli w życiu społeczeństwa, którego są członkami, jak i kraju, w którym oni funkcjonują, zależy od stanu posiadania wiedzy o problemach państwa i jego narodu22. Możliwość pozyskania informacji publicz-

16 Ibidem. 17 W. Skrzydło, Konstytucja RP. Komentarz, Kraków 1998, s. 58. 18 T. Górzyńska, Prawo do informacji i zasada jawności administracyjnej, Kraków 1999, s. 11. 19 J. Naisbitt,Megatrendy , Warszawa, 1997, s. 197, podaję za T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa, 2008, s. 7. 20 P. Szustakiewicz, op.cit., s. 13, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej. Zagadnienia wybrane (materiał na konferencję sędziów, Popowo 14 -16 października 2002), Warszawa 2002, s. 1 i n. 21 T. Gardocka, Obywatelskie prawo do informacji, Warszawa 2008, s. 11. 22 M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2015, System informacji prawnej Legalis, http://sip.legalis.pl/document-view.seam?documentId=mjxw62zogiydkmjqge3tamq (25.10.2015). Katarzyna Tomaszewska • Udostępnianie informacji publicznej jako forma... 169 nych znajdujących się w otoczeniu jednostki, z jednej strony zwiększa (a przynajmniej powinna zwiększać) poczucie obywatelskiego zaufania dla organów i osób rządzących w państwie – z drugiej z kolei zobowiązuje organy państwa do podejmowania konkretnych działań o charakterze informacyjnym23. Po- nadto w następstwie działań kontrolnych prowadzonych przez samych obywateli, proces udostępniania informacji stymuluje organy do podejmowania powszechnej debaty w przedmiocie najistotniejszych dla państwa spraw pu- blicznych24. Na tej płaszczyźnie słusznym wydaje się twierdzenie, że dostęp do informacji publicznej, jako kategoria wyrastająca z powszechnego prawa do informacji, stwarza jednostkom możliwość rzeczywistego partycypowa- nia w życiu publicznym25. W swoim założeniu służy zapewnieniu jawności – transparentności życia publicznego26. Daje tym samym wyraz posiadania przymiotu instytucji służącej ochronie interesu informacyjnego jednostki. Chodzi w tym wypadku o interes rozumiany jako zespół korzyści informacyjnych jednostek, gwarantowanych istnieniem zobowiązania po stronie or- ganów władzy publicznej w przedmiocie powszechnego lub indywidulanego uświadamiania obywatelskiego. Podstaw prawnych dla przypisywania kategorii dostępu do informacji publicznej statusu instytucji służącej ochronie interesu informacyjnego jednostki należy poszukiwać na gruncie uregulowań ogólnych (u.d.i.p.). W ramach całokształtu instrumentów uwidaczniających się na płaszczyź- nie u.d.i.p., a przemawiających za istnieniem tego rodzaju ochrony można dokonać wyodrębnienia środków dwojakiego rodzaju: –– Grupy środków służących realizacji procesu udostępniania informacji publicznej; –– Grupy zasad określających sposób realizacji procesu udostępniania informacji publicznej. „Udostępnianie informacji publicznej może przybierać wiele postaci i przy- jąć należy, że dopuszczalne są wszystkie środki przekazu, a w gestii żądającego

23 K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 5. 24 Ibidem. 25 M. Zaremba, Prawo dostępu do informacji publicznej. Zagadnienia praktyczne, Warszawa 2009, s. 15, uchwała NSA z 11 kwietnia 2001 r., I OPS 1/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ doc/571022A55E (27.10.2015). 26 Ibidem. 170 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 pozostaje decyzja, z jakich będzie on chciał skorzystać”27. I mimo iż ustawodawca nie odnosi się do niniejszych „środków” jako do instrumentów ochrony interesu jednostki, samo ich wyróżnienie i zasadność istnienia determinuje założenie o służebnej funkcji dostępu do informacji względem ochrony obywateli i ich interesów informacyjnych28. Z jednej bowiem strony są to elementy składające się na przedmiotowe pojęcie dostępu, z drugiej z kolei strony stanowią formy, przy użyciu których dochodzi lub może dojść do urzeczy- wistnienia procesu udostępnienia danych publicznych. Z kolei w kontekście zasad determinujących sposób i przebieg procesu udo- stępniania informacji publicznej, należy zwrócić uwagę na zasadę powszech- ności (podmiotowej i przedmiotowej), zasadę bezpłatności, zasadę równego dostępu do informacji publicznej, zasadę sądowej kontroli udostępniania informacji publicznej oraz zasadę osobistej odpowiedzialności w związku z nie- zawinionym nieudostępnieniem określonych danych publicznych29. Ich istnienie gwarantuje dopuszczalność przyjęcia szerokiego katalogu podmiotów uprawnionych do występowania z roszczeniem informacyjnym, jak również wskazuje na istnienie szerokiego zakresu pojęcia informacji o sprawach publicznych. To również możliwość nieodpłatnego i równego dla każdego pozyskiwania informacji odnoszącej się do działalności podmiotów rządzących w państwie o ustroju demokratycznym. W ramach wyróżnionego katalogu zasad nie bez znaczenia pozostaje także kwestia dopuszczalności zaskarżenia przez wnioskodawcę faktu odmowy udostępnienia mu informacji, jak rów- nież faktu bezczynności organu w obliczu przedstawionego żądania informacyjnego. I w końcu występowanie katalogu prawnie określonych sankcji karnych (w postaci grzywny, ograniczenia wolności lub pozbawienia wolności) będących następstwem niewywiązania się z obowiązku informacyjnego, stanowi uzupełnienie założenia o postrzeganiu dostępu do informacji publicznej jako kategorii ochrony interesu prawnego jednostki. Uwzględniając jednakże aspekt ochrony interesu jednostki w ramach procesu udostępniania treści regulacji prawnych koniecznym staje się przedsta-

27 Art. 10 ust. 1 u.d.i.p., M. Jabłoński, K. Wygoda, Dostęp do informacji i jego granice, Wrocław 2002, s. 170, podaję za P. Sitniewski, op.cit., s. 68. 28 Art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 10 oraz art. 11 u.d.i.p. 29 M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej, Warszawa 2008, s. 121–122. Katarzyna Tomaszewska • Udostępnianie informacji publicznej jako forma... 171 wienie (quasi) odrębnego katalogu środków o charakterze informacyjnym w myśl uregulowań u.o.a.n. Posłużenie się w tym wypadku określeniem wska- zującym na niepełną (niecałkowitą) odrębność przywołanego zbioru nie jest przypadkowa. Trzeba bowiem w tym wypadku zauważyć, że zakres instru- mentów upubliczniania danych będących treścią obowiązującego porząd- ku prawnego, nie pozostaje w całkowitym oderwaniu od zawartości regulacji u.d.i.p. Uwidacznia się to na skutek bezpośredniego odesłania „do zasad i trybu dostępu” regulowanego treścią uregulowań ogólnych, m.in. na płasz- czyźnie art. 28 b ust. 1 pkt. 2 i ust. 1a pkt. 2 u.o.a.n. W myśl art. 1 ust. 2, uregulowania u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw, które przewidują odmienne zasady i tryb dostępu do danych będących informacjami publicznymi. W tym ujęciu chodzi o zespół instrumentów zawie- rających się w ogólnym rozumieniu pojęcia upubliczniania danych publicznych. Tego rodzaju proces uwidacznia się bowiem na płaszczyźnie u.o.a.n., mimo iż sama nomenklatura przywołanego ustawodawstwa sugeruje wąskie postrzeganie zagadnienia podawania informacji do publicznej wiadomości. Nie sposób jednak nie zauważyć, że mimo iż sam ustawodawca w tytule u.o.a.n. wskazuje wy- łącznie na występowanie procesu ogłaszania, z punktu widzenia prowadzonych rozważań zasadnym wydaje się przyjęcie ogólnego określenia sprowadzającego się do upubliczniania przedmiotowych danych. Zabieg niniejszy wydaje się celo- wy, albowiem stwarza podstawy do wyodrębnienia dwojakiej kategorii zjawisk pozostających w ścisłym związku z zagadnieniem społecznego uświadamiania i ochrony interesu informacyjnego jednostki. Odnosząc się zatem do procesu upubliczniania jako do sposobu podawania do publicznej wiadomości treści już obowiązującego i jeszcze nieobowiązującego prawa (realizowanego z mocy prawa lub też na wniosek zainteresowanej jednostki) możliwym staje się wyróżnienie: –– Procesu ogłaszania aktów (jeszcze przed ich wejściem w życie); –– Procesu tworzenia możliwości zapoznawania się przez zainteresowanych z treścią aktów (już po ich wejściu w życie) – udostępnianie treści obowiązującego prawa. Przywołując treść jednego z orzeczeń WSA: „ [...] za informację publiczną należy uznać informację o obowiązującym prawie”30. Co więcej w myśl art. 6

30 Wyrok WSA z 13 maja 2008 r., II SAB/Kr 7/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/do- c/099A526D73 (27.10.2015). 172 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 ust. 1 pkt. 1 lit. a, ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 3 lit. a, b, c u.d.i.p. akty pochodzą- ce od organów władzy publicznej, będące zwieńczeniem ich pracy, przed ich ogłoszeniem stanowią również informację publiczną. Akty organów władzy publicznej (ustawodawczej, wykonawczej) zarówno przed, jak i po wejściu w ży- cie, posiadają identyczne znaczenie jako przejaw działania oraz wynik aktyw- ności prowadzonej w obszarze tzw. spraw publicznych. Celowość ich istnienia z punktu widzenia prowadzonych rozważań pozostaje niezmienna. W sposób niezaprzeczalny mają one stanowić i stanowią płaszczyznę, przy użyciu której możliwym staje się dokonanie oceny działalności podmiotów władzy publicznej w bliższej, bądź dalszej perspektywie czasowej. Właściwym zatem wydaje się przyjęcie kwalifikacji, na mocy której wszystkie akty pochodzące od or- ganów władzy publicznej stanowią informację o tzw. sprawach publicznych (w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), sam zaś proces ogłoszenia jest szczególną formą udostępniania wiedzy publicznej. Uzasadnieniem dla niniejszego jest również aspekt funkcjonalny procesu upublicznienia. Proces ogłoszenia aktów pocho- dzących od podmiotów władzy publicznej wpisuje się bowiem w pojęcie demokratycznego państwa prawa. Należyte wypełnienie zobowiązania w przedmiocie ogłoszenia aktu normatywnego (aktu prawnego) służy urzeczywistnieniu konstytucyjnej zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, do działa- jących w jego imieniu organów oraz do istniejącego prawa31. W myśl art. 1 ust. 1 regulacje u.o.a.n. określają zasady ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W ramach niniejszego katalogu zasad, na pierwszy plan wysuwa się reguła obligatoryjności ogłasza- nia, reguła niezwłocznego ogłaszania, reguła nieodpłatności ogłoszenia oraz reguła elektronicznej publikacji. Analizując ich charakter oraz celowość ustanowienia należy wskazać, że posiadają one szczególne znaczenie w kontek- ście oceny założenia przyjętego na gruncie prowadzonych rozważań. Będąc bowiem płaszczyzną („otoczką”) realizacji omawianej formy upubliczniania danych publicznych, potwierdzają zasadność kwalifikowania kategorii dostę- pu do informacji jako instytucji służącej ochronie interesu informacyjnego jednostki. Dążąc do zinterpretowania procesu ogłoszenia jako jednej z form upubliczniania danych i, co więcej, jako szczególnej postaci dostępu do informacji publicznej, należy wskazać na dokonywanie czynności sprowadza-

31 M. Groń, op.cit., s. 260. Katarzyna Tomaszewska • Udostępnianie informacji publicznej jako forma... 173 jącej się do podawania do publicznej wiadomości urzędowego komunikatu32. Treść niniejszego komunikatu obejmuje zarówno informację o tym, że akt został ustanowiony, jak również zawartość przedmiotowego dokumentu sta- nowiącego wiedzę publiczną33. Jak wskazuje ustawodawca ogłoszenie aktu normatywnego stanowi czyn- ność materialno – techniczną o charakterze obowiązkowym (art. 2 u.o.a.n.). Tego rodzaju obligatoryjność działania sprowadza się do założenia, że tylko teksty upublicznione mogą i są kwalifikowane jako autentyczne oraz służą odzwierciedleniu faktycznej woli aktualnego prawodawcy34. Ogłoszenie jest warunkiem wejścia w życie danego aktu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Ustawa może wyłączyć obligatoryjność upubliczniania określone- go aktu, wówczas gdy nie zawiera on w swej treści przepisów skierowanych na zewnątrz aparatu administracyjnego państwa (a jedynie zawiera regulacje wewnętrznie obowiązujące)35. Należy zwrócić uwagę na występowanie bez- pośredniości i pośredniości w procesie realizacji niniejszego zobowiązania. Pierwotna bowiem odpowiedzialność za wykonanie obowiązku upublicznienia aktu spoczywa na tym organie, który dany akt wydał (gdy jest kolegial- ny na jego przewodniczącym). To implikuje konieczność wystąpienia organu do właściwego podmiotu wydającego dziennik publikacyjny. Od tego momentu odpowiedzialność z tytułu ogłoszenia danego aktu, przechodzi bezpośred- nio na organ zarządzający procesem wydawania publikatora urzędowego. Odnosząc się z kolei do form realizacji omawianego procesu ogłoszenia należy zwrócić uwagę na treść art. 2a, art. 14 oraz art. 25 ust. 4 u.o.a.n. W ich świetle ustawodawca dokonuje ukształtowania środków, za pomocą których dochodzi lub może dochodzić do upublicznienia aktu normatywnego (aktu prawnego), a tym samym do realizacji ochrony interesu informacyjnego jednostki. Chodzi w tym wypadku:

32 G. Wierczyński, Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, red. G. Wierczyński, Oficyna 2009, http://lex.online.wolterskluwer.pl/WKPLOnline/index.rp- c?&fromHistory=false#content. rpc--ASK--nro=201336841&wersja=-1&localNroPart=0&re qId=1446190806058_2036545611&class=CONTENT&loc=4&full=1&hId=8 (25.10.2015). 33 Ibidem. 34 A. Michalska, S. Wronkowska, Zasady tworzenia prawa, Poznań 1983, s. 337, J. Wróblewski, Zasady tworzenia prawa, Warszawa 1989, s. 130. 35 Art. 61 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. oraz G. Wierczyński, Komentarz... 174 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 –– publikację w dzienniku urzędowym, o którym stanowi ustawodawca na gruncie art. 8 u.o.a.n; –– obwieszczenie lub ogłoszenie w inny zwyczajowo przyjęty sposób upubliczniania, przyjęty na danym terenie lub podanie do publicznej wiadomości za pomocą środków masowego przekazu. W zakresie publikacji na szczególne podkreślenie zasługuje elektroniczna forma dokumentacji objętej procesem ogłoszenia oraz elektroniczny „charakter” środków, za pomocą których dochodzi do realizacji procesu udostęp- nienia danych36. Stosownie do treści ust. 2 art. 2a u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego polega na zamieszczeniu jego treści w jednym z dzienników urzędowych prowadzonych w postaci elektronicznej37. Ustawodawca dokonuje wyodrębnienia: Dziennika Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej, Dziennika Urzędowego Rzeczpospolitej Polskiej „Monitor Polski”, dzienników urzę- dowych ministrów kierujących działami administracji rządowej, dzienni- ków urzędowych urzędów centralnych i wojewódzkich dzienników urzędo- wych38. Dla każdego dziennika urzędowego wydawanego przez prezesa Rady Ministrów, przez właściwych miejscowo wojewodów, przez ministrów resor- towych oraz przez kierowników urzędów centralnych prowadzi się odrębną stronę internetową. Elektroniczny dziennik wydaje się z zachowaniem kolej- ności pozycji w danym roku kalendarzowym. Datą ogłoszenia aktu będącego dokumentem elektronicznym jest data jego zamieszczenia na właściwej wi- trynie internetowej. Dzień ogłoszenia podlega ujawnieniu poprzez zamiesz- czenie konkretnej daty w obrębie nagłówka strony. Uwidaczniająca się na niniejszym gruncie „metoda” elektronicznej publikacji, stanowi przejaw procesu informatyzacji nakierowanego na podniesienie sprawności funkcjonowania podmiotów władzy publicznej oraz na rozwój

36 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 27 grudnia 2011 r. w sprawie wymagań technicznych dla dokumentów elektronicznych zawierających akty normatywne i inne akty prawne, dzienników urzędowych wydawanych w postaci elektronicznej oraz środków komunikacji elektronicznej i informatycznych nośników danych (Dz.U. 2011, Nr 289, poz. 1699 ze zm.). 37 Art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.a.n. oraz art. 3 pkt. 2 ustawy z 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz.U. 2013, poz. 262 ze zm.). 38 Art. 9, art. 10, art. 12 oraz w art. 14 u.o.a.n. W myśl ust. 4 art. 20 b u.o.a.n. jeden egzemplarz każdego z tych dzienników podlega przekazaniu: prezydentowi, marszałkowi Sejmu oraz Bi- bliotece Narodowej, art. 5 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. 2015, poz. 1446). Katarzyna Tomaszewska • Udostępnianie informacji publicznej jako forma... 175 społeczeństwa informacyjnego39. Sfera funkcjonowania podmiotów władzy publicznej podlega informatyzacji, rozszerzając tym samym elektroniczny do- stęp do poszczególnych agend państwa40. Informacja stanowi podstawę nowo- czesnej gospodarki i nowoczesnego społeczeństwa41. Opiera się ona na szero- kich zasobach informacyjnych i nowoczesnych technologiach gromadzenia danych i ich przekazywania. „ [...] Tylko Internet jest w stanie zapewnić każ- demu, niezależnie od tego gdzie on się znajduje, dostęp do prawa, w tym samym czasie: paradoksalnie obecnie Internet jest bardziej dostępny niż pa- pier”42. W tych realiach dostęp do określonych informacji staje się łatwiejszy, a sam ich przepływ (w tym publiczny przekaz) cechuje się szybkością docie- rania wiedzy do świadomości jednostek zainteresowanych. Dla rzeczywistych beneficjentów, podstawowe znaczenie posiada to, czy są oni w stanie uzyskać oczekiwaną informację w sposób łatwy i szybki, bez konieczności ponoszenia dodatkowych nakładów finansowych43. Nie jest to jednak jedyny pozy- tywny element będący następstwem „elektronicznego procesu” ogłaszania ak- tów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Słusznie zauważa M. Groń, że dokument elektroniczny zawsze jest „bardziej” dostępny niż dokument występujący w formie papierowej44. Poszerza on bowiem możliwo- ści komunikacyjne (samo pozyskanie danych) i informacyjne (zapoznanie się z treścią pozyskanych danych)45. Kreuje podstawy do sprawnego przeszukiwa- nia treści, do filtrowania, kopiowania, czy też przenoszenia zawartości okre- ślonej dokumentacji z jednego miejsca do drugiego lub kolejnego46. Kontynuując rozważania nie sposób pominąć uregulowania określonego tre- ścią art. 14 w związku z art. 25 u.o.a.n. W myśl przywołanej regulacji, przepisy

39 T. Burczyński, Elektroniczna wymiana informacji w administracji publicznej, Wrocław 2011, s. 15. 40 D. Szostek, e-Administracja. Prawne zagadnienia informatyzacji, Wrocław 2009, s. 12. 41 T. Burczyński, op.cit., s. 15. 42 J.P. Bolufer, Organisation and role sof offical journals, http://circa.europa.eu/irc/opoce/ojf/ info/data/prod/html/act113en.htm, – podaję za M. Groń, op.cit., s. 265. 43 M. Bernaczyk, Udostępnianie informacji publicznych w postaci elektronicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, [w:] Informatyzacja postępowania sądowego i administracji publicznej, red. J. Gołaczyński, Warszawa 2010, s. 249–250. 44 M. Groń, op.cit., s. 265. 45 Ibidem. 46 M. Groń, op.cit., s. 265. 176 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 porządkowe ogłasza się w formie obwieszczenia, a także w inny sposób zwyczajowo przyjęty na danym terytorium lub w środkach masowego przekazu (lo- kalne radio lub lokalna telewizja). Redakcje, o których mowa na gruncie art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe47, dokonują opublikowania treści przepisów porządkowych lub opublikowania ich uzgodnionych interpretacji w sposób bezpłatny i gwarantujący ich szeroką dostępność oraz aktu- alność. Na tym etapie koniecznym wydaje się wskazanie, że obwieszczenie i inne zwyczajowo przyjęte sposoby upubliczniania informacji, nie tylko nie posiadają znaczenia uzupełniającego w procesie ogłaszania niniejszej kategorii aktów prawa miejscowego, ale stanowią podstawową formę upubliczniania przepisów po- rządkowych. To jednak w żadnym razie nie eliminuje, nie ogranicza obowiązku ich ogłoszenia we właściwym miejscowo wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto warto także zwrócić uwagę na odmienność uwidaczniającą się w kon- tekście dopuszczalności ustalania daty ogłoszenia przepisu porządkowego. Nie jest nią bowiem data elektronicznego upublicznienia na stronie internetowej prowadzonej przez właściwego wojewodę, ale data uwidoczniona w treści samego obwieszczenia. Co więcej musi ona być zgodna z faktyczną datą podawania „informacji” do publicznej wiadomości. Analizując celowość utrzymania przez usta- wodawcę niejako „papierowej” (choć nie wyłącznie) formy ogłaszania przepisów porządkowych, warto zwrócić uwagę na aspekt pozostający w ścisłym związku z typologią niniejszej „dokumentacji” jako najbliższej członkom danej społecz- ności lokalnej. Zachowanie i stosowanie formy obwieszczenia lub innych zwyczajowo przyjętych form upubliczniania treści przepisów porządkowych pozwala zachować jedność występującej tradycji i posiadanych przez jednostki nawyków w przedmiocie zaznajamiania się z treścią informacji powszechnych i publicz- nych48. To do tego rodzaju form ogłaszania mieszkańcy gmin wiejskich są przy- zwyczajeni, a miejsca powszechnego zamieszczania ogłoszeń publicznych, są od lat przez nich znane i najczęściej odwiedzane49. W tym zatem znaczeniu wyróżnione formy ogłaszania jawią się jako najefektywniejszy sposób upubliczniania prawa, a tym samym i środek ochrony interesu informacyjnego jednostki50.

47 Dz.U. 1984, Nr 5, poz. 24 ze zm. 48 P. Sitniewski, op.cit., s. 173. 49 Ibidem. 50 Stosownie do treści art. 3 u.o.a.n. akty normatywne ogłasza się niezwłocznie; wyrok WSA z 8 grudnia 2004 r. w Bydgoszczy, II SA/Bd 913/04 (niepubl.). Katarzyna Tomaszewska • Udostępnianie informacji publicznej jako forma... 177 Przechodząc z kolei do tzw. właściwego procesu udostępnienia aktów normatywnych (aktów prawnych), możliwym i celowym staje się wyodrębnienie następujących środków publicznego i indywidualnego przekazu: –– Możliwości bezpośredniego wglądu do elektronicznej zawartości dzienników urzędowych i ich zbiorów znajdujących się na stronach internetowych tzw. organów wydających lub na stronach internetowych Rządowego Centrum Legislacji51; –– Możliwości pobierania elektronicznego dziennika lub zawartego w jego treści aktu normatywnego lub aktu prawnego występującego w formie elektronicznej; –– Możliwości powszechnego wglądu do treści elektronicznego dziennika urzędowego i jego zawartości w godzinach pracy urzędów obsługu- jących te organy, w miejscu do tego przeznaczonym i powszechnie dostępnym, za pomocą urządzeń posiadających dostęp do Internetu; –– Możliwości pozyskania informacji (treści obowiązującego prawa i ich publikatorów) za pomocą środków komunikacji elektronicznej i informatycznych nośników danych, o których mowa w treści art. 3 pkt. 1 oraz art. 3 pkt. 4 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (dalej zw. u.o.i.d.p.)52, w sposób adekwatny do wniosku zainteresowanego oraz na zasadach i w trybie określonym treścią u.d.i.p.; –– Możliwości wglądu i pobierania elektronicznego zbioru aktów prawa miejscowego, również w godzinach pracy urzędów obsługujących właściwe organy, w miejscu do tego przeznaczonym i powszechnie dostępnym za pomocą urządzeń posiadających dostęp do Internetu; –– Możliwości pozyskania (wglądu i pobierania) zbioru dziennika urzę- dowego UE, również w godzinach pracy urzędów obsługujących te organy, w miejscu do tego przeznaczonym i powszechnie dostępnym za pomocą urządzeń posiadających dostęp do Internetu; –– Możliwości uzyskania papierowego wydruku aktu normatywnego

51 W zakresie udostępniania dzienników z aktami prawymi, które zawierają informacje niejawne stosuje się przepisy ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. 2010, Nr 182, poz. 1228 ze zm.). 52 Dz.U. 2014, poz. 1114, art. 2 pkt. 5 ustawy z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. 2013, poz. 1422). 178 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 lub aktu prawnego znajdującego się w treści określonego dziennika urzędowego. Istnienie przedstawionego katalogu pozostaje w ścisłym związku z założe- niem, w myśl którego właściwe organy władzy publicznej poza ogłoszeniem aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, są zobowiązane również do stworzenia jednostce takich warunków, na płaszczyźnie to któ- rych dzienniki publikacyjne będą jak najbardziej dostępne, a środki realizacji procesu udostępnienia ich zawartości będą stanowiły sprawne instrumenty ochrony jej interesu informacyjnego53. W ramach przedstawionej powyżej egzemplifikacji dostrzegalne są zarówno elementy o charakterze szczególnym (właściwe tylko i wyłącznie dla procesu upubliczniania aktów normatywnych i aktów prawnych), jak również poprzez odesłanie do uregulowań u.d.i.p. elementy typowe dla procesu udostępniania tzw. danych publicznych w ich ujęciu ogólnym i powszechnym. Ponadto nie sposób nie zauważyć, że na płaszczyź- nie środków realizacji procesu upublicznienia treści obowiązującego prawa, uwidacznia się zasada nieodpłatności działania podmiotów władzy publicznej. Fakt jej występowania bezsprzecznie stanowi potwierdzenie dla założe- nia o ochronie interesu informacyjnego jednostki. Co jednak ważne podobnie jak na gruncie uregulowań u.d.i.p. ustawodawca i w tym zakresie przewiduje wyjątki od jej obowiązywania. Chodzi w tym wypadku o treść uregulowania zawartego w art. 28 a u.o.a.n. Jednostka zainteresowana uzyskaniem papierowego wydruku treści dziennika urzędowego (aktu normatywnego) zo- bowiązana jest bowiem do uiszczenia stosownej opłaty tytułem poniesienia dodatkowych nakładów finansowych związanych z przygotowaniem wnio- skowanej dokumentacji54. Reasumując przedstawione rozważania należy wskazać, że obligatoryj- ność upubliczniania treści uregulowań prawnych (niezależnie od ich statusu obowiązywania), stanowi jednoznaczne potwierdzenie dla założenia o realizacji ochrony interesu informacyjnego jednostki. Świadczy o tym możliwość wyodrębnienia zróżnicowanych form i sposobów realizacji zobowiązania informacyjnego na gruncie uregulowań u.o.a.n. Analizując ich charakter, jak również uwzględniając posiadane właściwości należy wskazać, że zawiera-

53 M. Groń, op.cit., s. 260. 54 Art. 28 a zd. 2 u.o.a.n. Katarzyna Tomaszewska • Udostępnianie informacji publicznej jako forma... 179 ją się one w ogólnym postrzeganiu procesu ogłoszenia oraz procesu udo- stępniania aktów normatywnych. Na tej płaszczyźnie słusznym wydaje się przyjęcie stanowiska, w myśl którego zawsze mniej korzystna jest sytuacja osoby, która mając dokonać oceny, a następnie na jej podstawie podjąć okre- śloną decyzję, dysponuje mniejszym zasobem informacji, od położenia innego podmiotu, który w identycznych warunkach i przy użyciu tych samych środków rozporządza większą ilością danych (niezależnie od ich rodzaju)55. Wprawdzie świadomość obowiązujących uregulowań prawnych nie daje żad- nej pewności, że będą one powszechnie znane, akceptowane, a tym bardziej przestrzegane przez ich adresatów, niemniej jednak poszerza szanse ich efek- tywności, ograniczając tym samym ilość nadużyć i przewinień, które mogły- by stanowić pośredni rezultat nieznajomości istniejącego prawa56. Sama zaś wiedza o regulacjach prawnych (o ich treści, o ich stanowieniu) kreuje podstawy dla dokonania oceny kompetencji podmiotów „znajdujących się u wła- dzy”, w przedmiocie tworzenia porządku prawnego obowiązującego w danym miejscu i w danym czasie.

Literatura

Aleksandrowicz T.R., Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, War- szawa 2008. Bernaczyk M., Jabłoński M., Wygoda K., Biuletyn informacji Publicznej. Informatyzacja administracji publicznej, Wrocław 2005. Bernaczyk M., Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej, War- szawa 2008. Bidziński M., Chmaj, M., Szustakiewicz P., Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2010. Bidziński M., Chmaj M., Szustakiewicz P., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2015. Burczyński T., Elektroniczna wymiana informacji w administracji publicznej, Wrocław 2011. Gardocka T., Obywatelskie prawo do informacji, Warszawa 2008.

55 F. Studnicki, Przepływ wiadomości o normach prawnych, „Zeszyty naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego”, Prace prawnicze, 1965, z. 32, s. 51 – podaję za M. Groń, op.cit., s. 264. 56 Ibidem. 180 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Gołaczyński J., Informatyzacja postępowania sądowego i administracji publicznej, War- szawa 2010. Górzyńska T., Prawo do informacji i zasada jawności administracyjnej, Zakamycze 1999. Jabłoński M., Wygoda K., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wro- cław 2002. Jabłoński M., Wygoda K., Dostęp do informacji i jego granice, Wrocław 2002. Jaśkowska M., Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002. Jaśkowska M., Dostęp do informacji publicznej. Zagadnienia wybrane (materiał na kon- ferencję sędziów, Popowo 14 -16 października 2002), Warszawa 2002. Kamińska I., Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ko- mentarz, Warszawa 2012 Michalska A., Wronkowska S., Zasady tworzenia prawa, Poznań 1983. Sitniewski P., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011. Skrzydło W., Konstytucja RP. Komentarz, Kraków 1998. Studnicki F., Przepływ wiadomości o normach prawnych, „Zeszyty naukowe Uniwersy- tetu Jagiellońskiego”, Prace prawnicze, 1965, z. 32. Szostek D., e-Administracja. Prawne zagadnienia informatyzacji, Wrocław 2009. Tarnacka K., Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009. Wierczyński G., Pojęcie informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, „Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa” 2005, nr 1–2. Wierczyński G., Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Oficyna 2009. Wróblewski J., Zasady tworzenia prawa, Warszawa 1989. Zaremba M., Prawo dostępu do informacji publicznej. Zagadnienia praktyczne, Warsza- wa 2009. Przegląd Prawa Konstytucyjnego ------ISSN 2082-1212------DOI 10.15804/ppk.2016.05.11 ------Nr 5 (33)/2016------

Paweł Kuczma1

Ubój rytualny jako prawo mniejszości narodowych w Polsce

Słowa kluczowe: prawa człowieka, wolność religijna, ubój rytualny, mniejszość narodowa Keywords: human rights, religious freedom, ritual slaughter, national minority

Streszczenie Przedmiotowy artykuł zawiera analizę prawnych regulacji obowiązujących w Polsce od- noszących się do możliwości stosowania praktyki uboju rytualnego. Rozważania otwie- rają uwagi natury porównawczej i historycznej. Następnie przedstawiono konstytucyjne rozumienie wolności sumienia i religii na tle konstytucyjnych praw zagwarantowanych mniejszościom narodowym zwracając uwagę, że wolność religii może podlegać ograniczeniom przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności. Wreszcie przedstawiono argumen- tację Trybunału Konstytucyjnego wyrażoną w wyroku z 10 grudnia 2014, uznającą za do- puszczalną i zgodną z Konstytucją praktykę przeprowadzania uboju rytualnego w Polsce. Rozważania kończy wskazanie licznych kontrowersji związanych z tym rozstrzygnięciem.

Summary

Ritual slaughter as the right of national minorities in Poland

The article in question comprises an analysis of legal regulations which are in effect in Po- land and that refer to a possibility of using the practice of ritual slaughter. The considerations start with comparative and historical comments. Subsequently, it is presented how the Constitution interprets freedom of conscience and religion on grounds of constitution-

1 Autor jest adiunktem w Wydziale Nauk Społecznych Uczelni Jana Wyżykowskiego w Po- lkowicach, starszym wykładowcą w Instytucie Społeczno-Prawnym w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej im. Angelusa Silesiusa w Wałbrzychu. E-mail: [email protected]. 182 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 al laws that are guaranteed to national minorities paying attention to the fact that freedom of religion may be subject to restrictions when one takes the principle of proportionality into account. What is finally submitted is the reasoning of the Constitutional Tribunal ex- pressed in the judgement of 10 December 2014, which considers the practice of ritual slaughter in Poland as acceptable and in accordance with the Constitution. The considerations finish with indicating numerous controversies connected with the following judgement.

„Jeżeli zważymy, że nie tylko wyznanie żydowskie, ale również Karaimowie i Mahometanie do uboju rytualnego przywiązują znaczenie zasadnicze, to zro- zumiemy, że posunięcie zmierzające do odebrania tych uprawnień nie byłoby zgodne z dotychczasowym duchem tolerancji i duchem polskiej Konstytucji”2.

Od pewnego czasu prowadzona jest w naszym kraju dyskusja w sprawie do- puszczalności tzw. uboju rytualnego, polegającego na zabijaniu zwierząt hodowlanych bez ogłuszania – poprzez wykrwawienie, co jest zgodne z prakty- ką religijną islamu i judaizmu, ale budzi kontrowersje z pespektywy regulacji mających za przedmiot ochronę zwierząt i nie tylko. Okazuje się bowiem, że takiej praktyce religijnej sprzeciwia się większość polskiego społeczeń- stwa, gdyż ten rodzaj uboju wiąże się ze zbyt dużym cierpieniem zwierząt. Większość ankietowanych jest przeciwna, aby prawo w Polsce umożliwia- ło dokonywania uboju bez ogłuszania (65%), dwie piąte badanych jest temu zdecydowanie przeciw (41%). Jedynie co piąty ankietowany opowiada się za le- galizacją tego rodzaju działań (21%), a co siódmy nie ma w tej sprawie wła- snego zdania (14%)3.

2 Sprawozdanie stenograficzne z 21. Posiedzenia Sejmu RP 17 marca 1936 r., s. 74–75, T.J. Zieliński, Ustawodawstwo II Rzeczypospolitej wymierzone w wyznawców judaizmu, „Przegląd Prawa Wyznaniowego” 2012, t. 4, s. 36–37. 3 Opinie na temat dopuszczalności tzw. uboju rytualnego, Komunikat z badań CBOS, BS/70/2013, s. 2. Paweł Kuczma • Ubój rytualny jako prawo mniejszości narodowych w Polsce 183 Ubój rytualny polega na szybkim przecięciu gardła zwierzęciu ostrym nożem bez uprzedniego pozbawienia świadomości (ogłuszenia) i całkowite- go usunięcia krwi z zabitego zwierzęcia. Dla Żydów wiąże się on z obowiąz- kiem zachowania rytualnej czystości posiłków – ich koszerności4. Dla praktykujących Chrześcijan zamieszkujących Europę ubój rytualny stanowi relikt dawnych czasów i nie przystaje do współczesnych standardów traktowania bliźniego, w tym także zwierząt. Z kolei obrońcy zwierząt próbu- ją walczyć z tego typu praktykami dowodząc, że są niehumanitarne i okrutne dla zwierząt. Z drugiej jednak strony szechita i ubój rytualny wykonywany przez Muzułmanów mają wielowiekowe tradycje, stanowią uznane i donio- słe praktyki religijne i pomimo wywoływanych kontrowersji są, co do zasady aprobowane przez porządki prawne większości państw. W Europie od II połowy XIX wieku próbowano wprowadzić zakaz uboju rytualnego z uwagi na szerzące się w owym czasie silne nastroje antyse- mickie. Nie udało się to jednak ani w Austrii, ani w Polsce międzywojennej, a jedynie w III Rzeszy5. Warto dodać, że zagadnienie to nie jest jednolicie traktowane także współ- cześnie. Ubój rytualny jest zakazany bezwzględnie na Łotwie, w Islandii, Szwajcarii i Szwecji, choć nie ze względów antysemickich, lecz z uwagi na em- patię wobec zwierząt oraz jako wyraz sprzeciwu wobec uboju dokonywanego ze względów komercyjnych6. Z kolei w Austrii, Belgii, Chorwacji, Danii, Es- tonii, Finlandii, Holandii, Luksemburgu, Niemczech, Słowacji i Wielkiej Bry- tanii jest dopuszczalny, ale pod pewnymi warunkami. W innych państwach takie praktyki są całkowicie legalne7. Warto w związku z tym poddać analizie praktykę uboju rytualnego w naszym państwie w kontekście praw zagwarantowanym mniejszościom narodowym. Wywołuje ona nie tylko szereg kontrowersji, także o charakterze

4 Pojęcie „koszerności” wywodzi się od określenia „koszer” pochodzącego z biblijnej Księgi Estery (5:4): „Jeśli król uzna to za dobre (koszer)” i stanowi opozycję dla trefnego, skażonego jedzenia. A. Czohara, T.J. Zieliński, Ustawa o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydow- skich w Polsce. Komentarz, Warszawa 2011, LEX. 5 A. Dziadzio, Zakaz uboju rytualnego jako naruszenie konstytucyjnej zasady wolności religii. Kontekst współczesny i historyczny, „Forum Prawnicze” 2014, nr 1, s. 8. 6 Ibidem. 7 B. Banaszak, Prawo mniejszości narodowych do kultywowania własnej tożsamości kulinarnej, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2014, t. XXXI, s. 25. 184 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 prawnym, czego dowodzi najnowsze orzecznictwo TK i spór na temat do- puszczalności uboju rytualnego w Polsce i jego uzasadnienia wśród samych sędziów trybunalskich.

II.

Rozważania warto rozpocząć od osadzenia rozważań na tle rozwiązań prawnych międzynarodowych i europejskich. Kwestia dopuszczalności uboju rytualnego nie została bowiem jednakowo uregulowana ani w prawie między- narodowym, ani w prawie europejskim. Niestety dokumenty konwencyjne proklamują najczęściej jedynie wolność swobody sumienia i wyznania bez szczegółowego określenia dopuszczalnych form jej wykonywania (praktykowania), nie wspominając expressis verbis o uboju rytualnym8. Nawet Arabska Karta Praw Człowieka z 15 września 1994 r. pomija te zagadnienie milczeniem, zapewne z tego względu, że praktyka uboju rytualnego jest tak silnie zakorzeniona w religii islamskiej, iż uznano, że nie ma potrzeby odnotowywać do- puszczalności stosowania tej praktyki wprost w treści Konwencji. Mowa jest tam jedynie o prawie do swobodnych praktyk i manifestowania swojej wiary (art. 27), co stanowi jedynie pośrednie przyzwolenie na praktykowanie uboju rytualnego. Należy jednak wskazać, że Kairska Deklaracja Praw Człowie- ka z 1990 r. potwierdza istnienie „wolności i prawa do godnego życia człowie- ka zgodnie z islamskim szariatem”9. Akt ten podnosi, że „podstawowe prawa i wolności są integralną częścią religii islamskiej oraz że nikt nie ma prawa co do zasady do unieważniania ich częściowo i całkowicie albo naruszania oraz ignorowania, ponieważ są one wiążącymi zaleceniami boskimi”10. Zatem jedynie nieliczne akty międzynarodowe nawiązują do kwestii zwią- zanych z ubojem rytualnym, traktując ten rodzaj uboju za formę wykonywania praktyk religijnych, tj. jako element kultu podlegający ochronie prawnej.

8 Afrykańska Karta Praw Człowieka i Ludów z 27 czerwca 1981 r. nie formułuje w ogóle wolności sumienia i religii. 9 M. Jabłoński, Wolności i prawa jednostki w regionalnym systemie Ligi Państw Arabskich, [w:] B. Banaszak, A. Bisztyga, K. Complak, M. Jabłoński, R. Wieruszewski, K. Wójtowicz, System ochrony praw człowieka, Kraków 2003, s. 267. 10 Ibidem, s. 266–267. Paweł Kuczma • Ubój rytualny jako prawo mniejszości narodowych w Polsce 185 Wprost o prawie do uboju rytualnego mowa jest w Deklaracji Organiza- cji Narodów Zjednoczonych o wyeliminowaniu wszelkich form nietolerancji i dyskryminacji z powodu religii i przekonań11. Art. 6 w lit. h stanowi, że prawo do wolności myśli, sumienia, religii lub przekonań obejmuje m.in. obchodzenie świąt i ceremonii zgodnie z przepisami czyjejś religii lub przekonań. Należy jednak pamiętać, że choć rezolucje ONZ nie mają charakteru wiążące- go, to należy je traktować jako doniosłą interpretację Paktów Praw Człowieka. Takie ujęcie wynika również z regulacji krajowych. Deklarację ONZ wymienia tiret czwarte preambuły ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania jako inspirację jej uchwalenia (Dz.U., Nr 29, poz. 155)12. Z kolei w Deklaracji Praw Osób Należących do Mniejszości Narodowych lub Etnicznych, Religijnych i Językowych, przyjętej przez ONZ jako rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ nr 47/135 10 grudnia 1992 r., przyznano osobom należącym do mniejszości narodowych lub etnicznych, religijnych i językowych, prawo do korzystania ze swej własnej kultury, do wyznawania i praktykowania swej własnej religii oraz do używania swego własnego języka Także Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych z 19 grudnia 1966 r., ratyfikowany przez Polskę 3 marca 1977 r.13, formułując prawo każdego do wolności myśli, sumienia i wyznania, wskazuje, że prawo to obejmuje uzewnętrznianie swej religii lub przekonań przez uprawianie kultu i uczestniczenie w obrzędach (art. 18). Dokument ten stanowi ponadto, że w państwach, w których istnieją mniejszości etniczne, religijne lub językowe, osoby należące do tych mniejszości nie mogą być pozbawione prawa do własnego życia kulturalnego, wyznawania i praktykowania własnej religii (art. 27). Według Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawo- wych Wolności z 4 listopada 1950 r. (EKPCz) każdy ma prawo do wolności myśli, sumienia i wyznania; prawo to obejmuje wolność zmiany wyznania lub przekonań oraz wolność uzewnętrzniania indywidualnie lub wspólnie z inny-

11 Rezolucja nr 36/55 uchwalona 25 XI 1981 r. na XXXVI Sesji Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych. 12 „Sejm Rzeczypospolitej Polskiej kierując się zasadami zawartymi w [...] Deklaracji Organi- zacji Narodów Zjednoczonych o wyeliminowaniu wszelkich form nietolerancji i dyskryminacji z powodów religijnych lub przekonań [...] stanowi, co następuje”. 13 Dz.U. Nr 38, poz. 167. 186 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 mi, publicznie lub prywatnie, swego wyznania lub przekonań przez uprawianie kultu, nauczanie, praktykowanie i czynności rytualne (art. 9). „Wolność religijna należy przede wszystkim do sfery wewnętrznej człowieka, ale wią- że się z manifestowaniem religii, indywidualnie lub prywatnie lub wspólnie, publicznie i w kręgu współwyznawców. Artykuł 9 wymienia również formy manifestowania religii lub przekonań, nie chroni jednak każdego aktu mo- tywowanego lub inspirowanego przez religię lub przekonanie”14. Orzecznic- two Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nie pozostawia jednak żad- nych wątpliwości, że ubój rytualny powinien być traktowany jako czynność rytualna w rozumieniu art. 9 EKPCz15, aczkolwiek prawo do wolności religii zagwarantowane w art. 9 nie może obejmować prawa do osobistego udziału w uboju rytualnym i późniejszym procesie certyfikacji16. Konwencja ta zezwala na ustawowe ograniczanie wolności uzewnętrznia- nia wyznania lub przekonań w oparciu o zasadę proporcjonalności. „Wpro- wadzenie ograniczeń wolności religii może być w pewnych okolicznościach konieczne, aby pogodzić interesy różnych grup religijnych. Każda taka ingerencja musi jednak odpowiadać pilnej potrzebie społecznej i być propor- cjonalna do uprawnionego celu, w którym ją podjęto”17. W związku z tym na poziomie europejskim prawo do uboju rytualnego nie ma absolutnego charakteru i może podlegać uzasadnionym ograniczeniom formułowanym na poziomie krajowym pomimo tego, że Trybunał uznał, iż „z wyjątkiem bardzo szczególnych wypadków prawo do wolności religii wyklucza wszelką

14 Wyrok ETPC z 1 lipca 1997 r. (skarga nr 20704/92) w sprawie Kalaç przeciwko Turcji, także wyrok ETPC z 27 czerwca 2000 r. (skarga nr 27417/95) w sprawie Cha’are Shalom ve Tsedek przeciwko Francji. W wyroku Larissini i inni przeciwko Grecji (orzeczenie ETPC z 24 lutego 1998 r.) Trybunał wskazał, że art. 9 Konwencji „nie chroni prozelityzmu (nakłania- nia na przejście na inna wiarę) przy użyciu niewłaściwych metod, takich jak np. oferowanie przywilejów materialnych lub socjalnych, lub stosowania nieuprawnionego nacisku w celu przyciągnięcia do kościoła nowych członków”, M.A. Nowicki, Europejski Trybunał Praw Człowieka. Wybór orzeczeń 1999–2004, Kraków 2005, s. 199 i n. 15 Kościół Metropolitalny Besarabii i inni przeciwko Mołdowie, orzeczenie z 13 grudnia 2001 r., [w:] M.A. Nowicki, op.cit., s. 942 i n. 16 Wyrok ETPC z 27 czerwca 2000 r. (skarga nr 27417/95) w sprawie Cha’are Shalom ve Tsedek przeciwko Francji. 17 Wyrok ETPC z 17 października 2002 r. w sprawie Agga przeciwko Grecji, [w:] M.A. No- wicki, op.cit., s. 942 i n. Paweł Kuczma • Ubój rytualny jako prawo mniejszości narodowych w Polsce 187 swobodę państwa w ocenie, czy przekonania religijne lub środki użyte do ich wyrażania są uprawnione”18. Ubój rytualny nie został też zakazany na gruncie Europejskiej konwencji o ochronie zwierząt przeznaczonych do uboju z 10 maja 1979 r.19 Konwen- cja ta, mając na celu zaoszczędzenie zwierzętom cierpienia i bólu, definiuje „ubój” jako spowodowanie śmierci zwierzęcia po unieruchomieniu, ogłusze- niu oraz wykrwawieniu. Dozwala jednak państwom-sygnatariuszom Kon- wencji na stosowanie wyjątków dotyczących ogłuszania poprzedzającego ubój, np. w przypadku uboju prowadzonego zgodnie z obyczajami religijnymi (art. 17 ust. 1 tiret pierwsze). Zdaniem Krzysztofa Pyclika „ubój rytualny może być też uznany za przejaw »niematerialnego dziedzictwa kulturowego« w rozumieniu Konwencji UNESCO w sprawie ochrony niematerialnego dziedzictwa kulturowego, spo- rządzonej w Paryżu 17 X 2003 r.”20 „»Niematerialne dziedzictwo kulturowe« oznacza praktyki [...] – jak również związane z nimi [...] artefakty i przestrzeń kulturową – które wspólnoty, grupy [...] uznają za część własnego dziedzictwa kulturowego. To niematerialne dziedzictwo kulturowe, przekazywane z po- kolenia na pokolenie, jest stale odtwarzane przez wspólnoty i grupy w relacji z ich otoczeniem, oddziaływaniem przyrody i ich historią oraz zapewnia im poczucie tożsamości i ciągłości, przyczyniając się w ten sposób do wzro- stu poszanowania dla różnorodności kulturowej oraz ludzkiej kreatywności. Zgodnie z art. 2 ust. 2 Konwencji niematerialne dziedzictwo kulturowe przejawia się m.in. w dziedzinach takich jak: zwyczaje, rytuały i obrzędy świą- teczne (lit. c). Na podstawie art. 16 i 17 Międzyrządowy Komitet do spraw Ochrony Nie- materialnego Dziedzictwa Kulturowego UNESCO prowadzi listę niematerialnego dziedzictwa kulturowego. Na listę tę zostały m.in. wpisane rytuały

18 Orzeczenie ETPC z 26 października 2000 r. w sprawie Hasan i Chaush przeciwko Bułgarii, [w:] M.A. Nowicki, op.cit., s. 937 i n. 19 Dz.U. Nr 126, poz. 810. 20 K. Pyclik, Kwestia uboju rytualnego w świetle Deklaracji ONZ o wyeliminowaniu wszelkich form nietolerancji i dyskryminacji z powodu religii lub przekonań, Europejskiej konwencji o ochronie zwierząt przeznaczonych do uboju oraz Konwencji UNESCO w sprawie ochrony niematerialnego dziedzictwa kulturowego, www.mzr.pl/pl/pliki/Kwestia_uboju_rytualnego_w_swietle_De- klaracji_ONZ.pdf (24.11.2015). Polska dokonała ratyfikacji przedmiotowej Konwencji bez zastrzeżeń 8 lutego 2011 r. (Dz.U. Nr 172, poz. 1018). 188 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 i obrzędy religijne poszczególnych społeczności (w tym i ofiary rytualne), jak i praktyki związane z przyrządzaniem i spożywaniem potraw”21. Na poziomie Unii Europejskiej obowiązuje od 1 stycznia 2013 r. rozporzą- dzenie Rady (WE) nr 1099/2009 z 24 września 2009 r. w sprawie ochrony zwie- rząt podczas uśmiercania22. Na jego podstawie zwierzęta mają być uśmiercane wyłącznie po uprzednim ogłuszeniu, zgodnie z metodami i szczegółowymi wymogami związanymi ze stosowaniem tych metod określonych w załącz- niku nr I. Natomiast do chwili śmierci zwierzęta powinny być utrzymywane w stanie nieprzytomności i niewrażliwości na bodźce. Art. 4 ust. 4 tego roz- porządzenia dopuszcza jednak wyjątki umożliwiając stosowanie szczegól- nych zasad podczas uboju wymagane przez obrzędy religijne, pod warunkiem, że ubój ma miejsce w rzeźni. Analiza aktów prawa międzynarodowego wskazuje, że choć prawo mię- dzynarodowe zezwala na swobodne praktykowanie kultu religijnego i zwią- zanych z nim obrzędów, to przewiduje możliwość stosowania pewnych od- stępstw. W kwestii rozwiązań szczegółowych, odsyła do rozwiązań krajowych, które mają regulować zagadnienia praktykowania religii w sposób swoisty, przy uwzględnieniu panujących w danym państwie obyczajów, zasad i warto- ści, a także ustawodawstwa mającego na celu ochronę zwierząt. Innymi słowy normy prawa międzynarodowego odnoszące się do uprawiania kultu wyra- żają jedynie prawo do swobody sumienia i religii, dozwalając jednak ustawodawcy krajowemu na samodzielne i indywidualne uregulowanie treści tego prawa, zwłaszcza w zakresie swobody uprawiania kultu religijnego i związa- nych z tym praktyk i obrzędów.

III.

Problematyka uboju rytualnego budziła kontrowersje nawet w okresie, kiedy ludność polska nie była jednolita etnicznie i narodowo (jak ma to obecnie miejsce) i kiedy ścierały się różne poglądy na wolność religijną. „W Pierwszej Rzeczypospolitej, w której panowało wyznanie rzymskoka- tolickie, od bardzo wczesnych czasów istniała tolerancja mniejszości religij-

21 Ibidem. 22 Dz.U. L 303 z 18 listopada 2009 r., s. 1. Paweł Kuczma • Ubój rytualny jako prawo mniejszości narodowych w Polsce 189 nych i etnicznych. Pierwsze akty prawa, gwarantujące wolności mniejszościom, zostały podpisane przez Kazimierza Wielkiego. W 1341 r. zagwarantował on wyznawcom Kościoła prawosławnego poszanowanie ich obrządku i obycza- jów. W 1356 r. zatwierdził on zwyczaje, wolności i przywileje w dziedzinie kultu i spraw administracyjnych dla monoﬁzyckich Ormian. Dzięki decy- zjom króla Kazimierza Wielkiego Polska stała się pierwszym wielowyzna- niowym państwem w Europie, gdzie dwór królewski był katolicki, a podda- ni mieli zagwarantowaną wolność wyznania”23. Prawo do praktykowania obrzędów religijnych potwierdziła również Kon- stytucja 3 Maja gwarantując wszystkim ludziom jakiegokolwiek wyznania wolność wszelkich obrządków i religii. Z kolei Konstytucja marcowa z 1921 r.24 stanowiła, że wszyscy mieszkań- cy Państwa polskiego mają prawo wolnego wyznania zarówno publicznie jak i prywatnie swej wiary i wykonywania przepisów swej religii lub obrządku, o ile to nie sprzeciwia się porządkowi publicznemu ani obyczajności publicznej (art. 111 zd. trzecie). Natomiast w Konstytucji kwietniowej25 zabrakło jakichkolwiek odniesień do wolności sumienia i wyznania. W okresie II Rzeczypospolitej toczyły się jednak żywe dyskusje w parlamencie mające za cel ustanowienie zakazu szechity, czyli żydowskiego rytualnego uboju bydła. Taki wniosek został złożony w Senacie w 1936 r. przez Janinę Prystorową, która uzasadniła go względami moralnymi w postaci nie- humanitarności procesu uboju zwierząt26. W praktyce chodziło o ograniczenie handlu przez żydowskich kupców i rzemieślników. Pomimo sprzeciwu ministerstwa rolnictwa, które uważało, że zakaz uderzy w polskich rolników i hodowców zaopatrujących w bydło ludność żydowską, 17 kwietnia 1936 r. uchwalono ustawę o uboju rytualnym zwierząt gospodarskich w rzeźniach27. Zgodnie z jej dyspozycjami przy uboju w rzeźniach publicznych i prywatnych bydło rogate, świnie, owce, kozy, konie i inne zwierzęta ciepłokrwiste powinno

23 A. Krasnowolski, Prawa mniejszości narodowych i mniejszości etnicznych w prawie mię- dzynarodowym i polskim, „Biuro Analiz i Dokumentacji Senatu” OT-599, marzec 2011, s. 10. 24 Ustawa z 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 44, poz. 267). 25 Ustawa z 23 kwietnia 1935 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 227). 26 G. Kulka, Komisje prawno-ustrojowe Rady Narodowej na emigracji w latach 1939–91, War- szawa 2009, s. 54. 27 Dz.U. 1936, Nr 29, poz. 237. 190 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 być ogłuszone lub w inny sposób pozbawione przytomności przed wykrwa- wieniem. Rygoryzm tego unormowania złagodziło upoważnienie do wydania rozporządzenia, na mocy którego należało ustalić odmienny sposób i warunki dokonywania uboju zwierząt do celów konsumpcyjnych tych grup ludno- ści, których wyznanie wymaga specjalnych zabiegów podczas uboju. Do czasu wybuchu II wojny światowej niniejsze uregulowania nie zosta- ły istotnie zmienione, pomimo tego, że pomysły ograniczenia uboju rytualnego wracały pod obrady parlamentu kilkukrotnie. Sprawa uboju była tak- że analizowana przez emigracyjną Radę Narodową, lecz bez podjęcia jakiś konkretnych rozstrzygnięć. Warto także nadmienić, że w okresie PRL ubój rytualny był dozwolony i w niektórych rzeźniach tego typu praktyki miały miejsce28. Znajdowało to oparcie w Konstytucji PRL, która stanowiła, że ko- ściół i inne związki wyznaniowe mogą swobodnie wypełniać swoje funkcje religijne oraz że nikogo nie można zmuszać do udziału lub niebrania udzia- łu w czynnościach i obrzędach religijnych (art. 70).

IV.

Obowiązująca Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r.29 odnosi się kilkukrotnie w swoich postanowieniach do kwestii religii i wiary. W art. 25 stanowi, że władze publiczne zapewniają swobodę wyrażania przekonań religijnych, światopo- glądowych i filozoficznych w życiu publicznym. Z kolei w art. 35 zapewnia się obywatelom polskim należącym do mniejszości narodowych i etnicznych wolność zachowania i rozwoju własnego języka, zachowania obyczajów i tradycj i oraz rozwoju własnej kultury. Natomiast art. 53 zapewnia każdemu wolność sumienia i religii oraz jej uzewnętrzniania indywidualnie lub z innymi, publicznie lub prywatnie, swojej religii przez uprawianie kultu, mo- dlitwę, uczestniczenie w obrzędach, praktykowanie i nauczanie. Z powyższe- go wynika zatem, że według Konstytucji RP elementem wolności religii jest wolność uzewnętrzniania swojej religii m.in. poprzez uczestniczenie w ob-

28 B. Banaszak, Opinia prawna na temat: Czy zakaz rytualnego uboju zwierząt może naruszać prawa mniejszości narodowych i etnicznych w Polsce, w szczególności konstytucyjne prawo do wol- ności religijnej?, Biuro Analiz Sejmowych, BAS-725/13, s. 3. 29 Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. Paweł Kuczma • Ubój rytualny jako prawo mniejszości narodowych w Polsce 191 rzędach. Za obrzęd należy uznawać „utrwalone w tradycji, często określone przepisami, czynności i praktyki o znaczeniu symbolicznym, towarzyszące jakiejś uroczystości”30. Konstytucja zezwala jednak na ograniczanie uzewnętrzniania religii w drodze ustawy i tylko wtedy, gdy jest to konieczne do ochrony bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, zdrowia, moralności lub wolności i praw innych osób (art. 53 ust. 5). Stanowi to nawiązanie do regulacji międzynaro- dowych dopuszczających ograniczanie wolności i praw ze względu na zasa- dę proporcjonalności31. Władze publiczne mogą tym samym dokonać ingerencji w uzewnętrznio- ne postacie wierzeń religijnych, a więc i w sferę obrzędów, gdy przekraczają one granice wyznaczone art. 53 ust. 5 Konstytucji. Należy przy tym podkre- ślić, że „przesłanki dopuszczające ograniczenie wolności uzewnętrzniania religii są tożsame z występującymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji, ale nie wszystkie przesłanki określone w art. 31 ust. 3 zostały uwzględnione. Nie oznacza to jednak – biorąc pod uwagę wykładnię systemową – wyłączenia pozostałych prze- słanek wskazanych w art. 31 ust. 3. TK słusznie zauważył, że art. 53 ust. 5 «nie wyłącza zastosowania zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w tym przynajmniej zakresie, w jakim treści normatywne obu tych przepisów nie pokrywają się; dotyczy to przede wszystkim, zasadniczego dla kwestii określenia granic dopuszczalnych ograniczeń, kryterium odwołu- jącego się do istoty wolności i praw»”32. Inaczej twierdzi Wojciech Brzozowski wskazując, że „przytoczony przepis, w porównaniu z ogólną klauzulą limita- cyjną zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji, nieprzypadkowo pomija wśród materialnych przesłanek ustanawiania ograniczeń ochronę środowiska. Oznacza to, że w razie dążenia ustawodawcy polskiego do zapewnienia wyższego stan- dardu ochrony zwierząt niż w prawie europejskim nie dałoby się uzasadnić zakazu oboju rytualnego samą potrzebą zapewnienia dobrostanu zwierząt”33. Odnosząc się szczegółowo do zagadnienia dopuszczalności praktykowania uboju rytualnego na gruncie prawa polskiego należy w pierwszej kolej-

30 Słownik języka polskiego, http://www.sjp.pwn.pl (25.11.2015). 31 Więcej na temat tej zasady: Zasada proporcjonalności a prawa człowieka i obywatela w systemach prawnych państw członkowskich UE, red. P. Szymaniec, Wałbrzych 2015. 32 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 275–276. 33 W. Brzozowski, Dopuszczalność uboju rytualnego w Polsce, „Państwo i Prawo” 2013, z. 5, s. 47. 192 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 ności zauważyć, że w aktualnym stanie prawnym brak jest określenia precy- zującego, na czym ubój rytualny ma polegać, w jaki sposób powinno się go dokonywać, czy na potrzeby koszerności lub też halal powinny być stosowane identyczne zasady uboju. Przede wszystkim jednak brak jest normy prawnej, która wprost zezwalałaby na tę formę uboju34. Obowiązują natomiast unormowania, które można by uznać za zakazujące stosowania tego rodzaju praktyk. Na tle art. 6 ustawy o ochronie zwierząt35 (dalej: u.o.z) nie ulega bowiem wątpliwości, że ubój rytualny zwierzęcia nie jest humanitarny, gdyż jego stosowanie wiąże się z zadawaniem zwierzęciu cierpień36 (chociaż zwolennicy uboju rytualnego twierdzą, że jest on „niemal bezbolesną metodą za- rzynania zwierząt”37). Pojawiały się jednak głosy, że wspólnota żydowska posiada prawo do dokonywania uboju rytualnego w sposób wyznaczony rytuałem religijnym w oparciu o art. 9 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych ży- dowskich w Rzeczypospolitej Polskiej38. Wojciech Brzozowski wskazywał, że użyty w art. 9 ust. 2 tej ustawy zwrot, iż gminy żydowskie „dbają” m.in. o koszerną żywność i ubój rytualny, zapewnia gminom to prawo, „w przeciwnym bowiem razie końcowa część przepisu byłaby wydrążona z treści norma- tywnej”39. Autor ten uznał, że powyższa ustawa stanowi niejako lex specialis wobec ustawy o ochronie zwierząt i stąd przewidywać może pewne odstęp- stwa od reguł humanitarnego traktowania zwierząt40. Powyższa ustawa, w brzmieniu obowiązującym do 27 września 2013 r., do- puszczała wyjątek od zasady uśmiercania zwierząt wyłącznie po ich uprzednim ogłuszeniu, który dotyczył uboju przewidzianego przez obrządki religijne. Wyjątek ten został jednak usunięty przez ustawodawcę, wskutek czego obowiązywał przepis stanowiący, że zwierzę kręgowe w ubojni może zostać uśmiercone tylko po uprzednim pozbawieniu świadomości przez osoby po-

34 K. Lipińska, Czy w Polsce jest dozwolony rytualny ubój zwierząt?, „Przegląd Prawa Ochrony Środowiska” 2011, nr 1, s. 9. 35 Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 111, poz. 724). 36 K. Lipińska, op.cit., s. 9. 37 Podaje za: A. Czohara, T.J. Zieliński, op.cit., LEX. 38 Ustawa z 20 lutego 1997 r. (Dz.U. 2014, poz. 1798). 39 W. Brzozowski, op.cit., s. 47. 40 Takiej argumentacji nie podzielił jednak TK w wyroku z 10 grudnia 2014 r., sygn. K 52/13, OTK ZU nr 11A/2014, poz. 118. Paweł Kuczma • Ubój rytualny jako prawo mniejszości narodowych w Polsce 193 siadające odpowiednie kwalifikacje (art. 34 ust. 1 u.o.z.). Ten ustawowy zakaz pozostawał także w zgodzie z prawem UE (z rozporządzeniem Rady nr 1099/2009), ale spowodował, że w prawie polskim nie było prawnych podstaw do dokonywania uboju rytualnego.

Ostatecznie kwestia dopuszczalności przeprowadzania uboju rytualnego w Polsce została uznana za dopuszczalną i zgodną z Konstytucją na podstawie wyroku TK z 10 grudnia 2014 r., sygn. K 52/13. „Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z art. 53 ust. 1 i 2 Konstytucji wynika zakaz podejmowania działań, w tym natury prawnej, które w sposób nieuprawniony ingerowałyby (utrudniałyby) w wyznawanie określonej religii. Poszanowanie wolności wyrażania przekonań religijnych jest niezbędne do efektywnego zagwarantowania wolności religii”. Tymczasem ubój rytualny, wywodzący się jeszcze z prawa mojżeszowego, pozostaje do dnia dzisiejszego czynnością liturgiczną, czego nie podważał nawet nakaz prowadzenie jej w rzeźniach. Ten rodzaj uboju stanowi wypełnianie nakazów religii i jest podporządkowany normom prawa zwyczajowego i religijnego41. „Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko, że ubój zwierząt według szczególnych metod wymaganych przez obrzędy religijne w celu uzyskania dozwolonego pożywienia jest elementem (sposobem) uzewnętrzniania wolności wyznania i podlega ochronie w ramach art. 9 Konwencji”42. Trybunał podkreślił również, że konstytucyjna wolność religii obejmuje dokonywanie wszelkich czynności o charakterze religijnym, np. praktyk, ob- rzędów czy rytuałów, także takich, które dalekie są od zachowań konwencjo- nalnych, dominujących w danym państwie, w tym czynności niepopularnych i nieakceptowanych przez społeczną większość. Zatem władze publiczne nie powinny oceniać zasadności przekonań religijnych ani sposobów, za pomo- cą których są one wyrażane.

41 M. Rudy, A. Rudy, P. Mazur, Ubój rytualny w prawie administracyjnym, Warszawa 2013, s. 19. 42 Wyrok austriackiego Trybunału Konstytucyjnego z 17 grudnia 1998 r., B 3028/97, VfSlg 15.394; M.A. Nowicki, Wokół konwencji europejskiej. Komentarz do europejskiej konwencji praw człowieka, Warszawa 2013, s. 753. 194 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Trybunał przypomniał, że wolność religii nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom wyznaczonym przez art. 53 ust. 5 Konsty- tucji. Trybunał nie znalazł natomiast podstaw do podzielenia poglądu wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie, że przesłanki ewentualnego ograniczania wolności uzewnętrzniania religii należy oceniać również przez pryzmat art. 31 ust. 3 zdania pierwszego Konstytucji. TK uznał, że zaskarżone ograniczenie wolności religii należy poddać w związku z tym konieczności zbada- nia wyłącznie pod względem ustalenia, czy ubój rytualny nie narusza prze- słanek ochrony zdrowia i moralności, wymienionych w klauzuli imitacyjnej w art. 53 Konstytucji RP (w stosunku do pozostałych przesłanek wymienionych w tym artykule uznano, że w oczywisty sposób nie mogą mieć w sprawie zastosowania). Analizując przesłankę ochrony zdrowia Trybunał wskazał, że dokonywanie uboju w rzeźni nie jest niezbędne dla zapewnienia ochrony zdrowia. Uza- sadniając swoje stanowisko TK podniósł, że państwo ma prawo do kontroli i zabezpieczania tego typu rytuału przez służby państwowe, notabene obo- wiązujące w prawie polskim i unijnym, co gwarantuje bezpieczeństwo tego typu żywności. Uznał także, że ubój rytualny przeprowadzany będzie wyłącz- nie przez osoby posiadające świadectwo kwalifikacji, wykazujące się umiejęt- nością przeprowadzenia związanych z tym czynności zgodnie z właściwymi normami prawnymi i religijnymi. Trybunał odniósł się też do przesłanki związanej z ochroną moralności podnosząc, że „dopóki w społeczeństwie polskim niemal powszechnie ak- ceptowany jest ubój zwierząt gospodarskich w celu uzyskania pożywienia dla człowieka, to całkowite zakazanie tylko jednej z jego metod (metody rytualnej), podlegającej ochronie w ramach wolności religii, co do której badania naukowe nie rozstrzygają jednoznacznie, że w każdym przypadku jest bardziej bolesna niż inne metody, nie jest konieczne do ochrony moralności”. „Prze- słanka »moralności« zawarta w art. 53 ust. 5 Konstytucji pozwala na samo- istne ingerencje prawne tylko wobec takich działań czy zachowań, które powszechnie uznaje się za przynoszące szkody społeczne”43.

43 Wyrok TK z 10 grudnia 2014 r., K 52/13. „Zważywszy, że społeczeństwo polskie przywią- zuje dużą wagę do religii oraz wolności jej uzewnętrzniania, Trybunał uznał za przekonujący argument wnioskodawcy, że wolność religii jest nie tylko gwarantowana konstytucyjnie i konwencyjnie, lecz jest jedną z podstawowych wartości moralnych w polskim społeczeństwie. Paweł Kuczma • Ubój rytualny jako prawo mniejszości narodowych w Polsce 195 Z uwagi na powyższe Trybunał orzekł, że art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt ustanawiający bezwzględny zakaz dokonywania uboju rytualnego w rzeźni stanowi ograniczenie wolności uzewnętrzniania religii (wyznania). TK orzekł, że także art. 35 ust. 1 i 4 u.o.z. w zakresie, w jakim przewiduje od- powiedzialność karną za poddawanie zwierząt ubojowi w ubojni (rzeźni) we- dług szczególnych metod wymaganych przez obrzędy religijne, jest niezgodny z art. 53 ust. 1, 2 i 5 Konstytucji w związku z art. 9 Konwencji. Konsekwencją wyroku jest to, że z dniem ogłoszenia wyroku w „Dzien- niku Ustaw” dopuszczalne stało się poddawanie zwierząt ubojowi w rzeźni (ubojni) według szczególnych metod wymaganych przez obrzędy religijne na podstawie art. 4 ust. 4 rozporządzenia Rady nr 1099/200944. Z kolei sam ubój rytualny dokonywany zgodnie z właściwymi przepisami nie jest już za- grożony sankcją karną.

VI.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny orzekł ponad żądanie wnioskodawcy co do możliwości uboju i sprzedaży mięsa poza granicami Polski, naruszając tym samym wiążącą ten organ zasadę skargowo- ści. Wnioskodawca w przedmiotowej sprawie żądał bowiem jedynie uznania swobody realizacji praktyk religijnych poprzez dokonywanie uboju bez ogłu- szania zwierząt na potrzeby mniejszości narodowych zamieszkującej w Pol- sce, stosunkowo zresztą nielicznej45.

Stanowisko to jurydycznie wzmacnia wstęp do Konstytucji, który odwołuje się do wartości zakorzenionych w tradycji judeochrześcijańskiej. Z uwagi na powyższe nie zasługuje na poparcie twierdzenie, że w społeczeństwie polskim bezwzględny zakaz uboju rytualnego jest konieczny do ochrony szeroko rozumianej moralności. Należy raczej przyjąć, że zgodne z normami moralnymi podzielanymi przez zdecydowaną większość polskiego społeczeństwa jest jak najszersze poszanowanie wolności religii (wyznania)”. 44 Rozporządzenie Rady (WE) z 24 września 2009 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas ich uśmiercania (Dz.U. UE L 303/1 z 18 listopada 2009 r.). 45 Biorąc pod uwagę wyniki ostatniego spisu powszechnego przeprowadzonego w 2011 r. przez Główny Urząd Statystyczny w 2011 r. żydowską przynależność narodowo-etniczną za- deklarowało – najczęściej oprócz polskiej, rzadziej samodzielnie – nieco ponad 7,5 tys. osób. Z kolei Tatarów miało być 1916 osób, Arabów – 1328, a Turków – 1162. Ludność. Stan i struktura demograficzno-społeczna. Narodowy Spis Powszechny Ludności i Mieszkań 2011, Warszawa 196 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Tymczasem kwestia uboju rytualnego posiada drugą płaszczyznę, bizne- sową, gdyż ten rodzaj uboju stanowi przedmiot działalności gospodarczej prowadzonej przez hodowców zwierząt, właścicieli koszernych rzeźni i licznych pośredników zajmujących się importem mięsa pochodzącego z uboju rytualnego, których inspiracją jest działalność nastawiona na osiąganie zy- sku ekonomicznego a nie realizowanie potrzeb duchowych (religijnych) danej mniejszości narodowej46. Wyrok TK stanowi zatem dozwolenie na dokonywanie uboju bez ogłuszania także na cele przemysłowe. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powinien ograniczać się do uznania zakazu uboju rytualnego za niezgodny z art. 53 ust. 1 i 2 Konstytucji tylko w takim zakresie, w jakim uniemożliwia on zaspokojenie potrzeb religijnych członków związków wyznaniowych o uregulowanej sytuacji prawnej, dzia- łających na terenie Polski. Wskazany wzorzec konstytucyjny z pewnością nie jest natomiast właściwy do oceny zakazu uboju rytualnego jako działalności gospodarczej, nastawionej na zysk. W tym zakresie można byłoby go ewentualnie oceniać ze wzglę- du na zasadę swobody działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konsty- tucji RP), gdyby uprawniony podmiot wniósł odpowiednie zaskarżenie”47. W wypadku eksportu mięsa z uboju rytualnego dochodzi bowiem do kolizji zupełnie innych wartości – moralność publiczna (zakaz okrutnego traktowania zwierząt) konkuruje tu bowiem nie z wolnością religijną (w zakresie gwarantowanym Konstytucją), lecz ze swobodą działalności gospodarczej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej sprawie w zakresie, w jakim zezwala mniejszościom narodowym na dokonywanie uboju rytualnego w celu uzyskania koszernego pożywienia, należy zatem uznać za trafny. Argumentacja zaprezentowania w uzasadnieniu orzeczenia budzi jednak poważne wątpliwości. W przedmiotowej sprawie chodziło o to, aby dokonać testu proporcjonal- ności i ocenić, której wartości, tj. wolności praktyk religijnych czy też wzglę-

2013, s. 91, www.stat. gov.pl/spisy-powszechne/nsp-2011/nsp-2011-wyniki/ludnosc-stan-i- struktura-demograficzno-spoleczna-nsp-2011,16,1.html (10.12.2015). 46 H.W. Kaczmarczyk, Zakaz uboju rytualnego w prawie polskim naruszeniem konstytucyjnego prawa do wolności religijnej?, „Przegląd Prawa Publicznego” 2014, nr 12, s. 56. 47 Zdanie odrębne sędzi TK Teresy Liszcz do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt K 52/13. Paweł Kuczma • Ubój rytualny jako prawo mniejszości narodowych w Polsce 197 dom moralności przyznać pierwszeństwo. Konstytucja zezwala przecież na ograniczanie wolności uzewnętrzniania religii przez ustawodawcę zwykłe- go w oparciu o przesłankę moralności. Wolność uzewnętrzniania religii nie ma bowiem charakteru absolutnego, a praktyki religijne powinny być ocenia przez ustawodawcę z perspektywy moralności, choć należy to czynić z dużą powściągliwością. Dlatego też uznanie, jak uczynił to Trybunał, że państwo nie ma prawa oceniać i interweniować w odniesieniu do jakichkolwiek za- chowań kwalifikowanych jako czynności religijne, jest chybione. Aprobata takiego stanowiska spowodowałby konieczność tolerowania w naszym kraju czynności religijnych nie akceptowalnych moralnie, jak choćby obrzezania dziewczynek czy zabójstw honorowych. Zatem ingerencja prawna w wolność religii jest uprawniona, lecz pod warunkiem dokonania wyważenia zasad danego wyznania z normami, wartościami i zasadami obowiązującymi w polskim społeczeństwie (także o charakterze moralnym a nie tylko prawnym)48. Trudno jest się też zgodzić ze stanowiskiem Trybunału, że „moralność dotyczy jedynie stosunków międzyludzkich i obecnie nie mieści się w niej kwestia stosunku człowieka do zwierząt”. Moralność w najprostszym rozumieniu oznacza umie- jętność odróżniania dobra od zła. Dezaprobata dla czynów szkodliwych wobec zwierząt posiada swoje zakotwiczenie chociażby w ustawie o ochronie zwierząt czy licznych przepisach karnych penalizujących okrutne zachowania wobec zwie- rząt, a nawet pośrednio w przepisach Konstytucji RP, gdzie mowa jest o ochronie środowiska naturalnego, którego zwierzęta są przecież częścią. Nie ulega wątpli- wości, że zachowanie człowieka wobec zwierząt powinno być godne (właściwe), z czym wiąże się również obowiązek uśmiercania zwierząt hodowlanych w spo- sób humanitarny, to jest ograniczający ich cierpienie podczas tego procesu do nie- zbędnego minimum. Tymczasem liczne badania potwierdzają, że ubój przez podrzynanie gardła i wykrwawianie bez pozbawienia świadomości jest wysoce niehumanitarny. „Po pierwsze, unieruchomienie ofiar, zwłaszcza krów, do pod- cięcia gardła jest technicznie trudne, powoduje dodatkowy dystres i w praktyce produkcyjnej często uszkodzenia ciała. Każde unieruchomienie w sytuacji zagro- żenia, które zwierzęta dobrze wyczuwają, jest stresujące. Nawet przy stosunkowo mniej stresującym unieruchomieniu w pozycji stojącej duże krowy i byki ściska- ne są za mocno, a małe krowy i cielęta za słabo i mogą się szarpać. Szeroko stoso-

48 Zdanie odrębne sędziego TK Wojciecha Hermelińskiego do wyroku Trybunału Konsty- tucyjnego z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt K 52/13. 198 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 wane obecnie również w Polsce (ale np. zabronione w Danii i Wielkiej Brytanii) są klatki ubojowe, które przekręcają się razem z ofiarą na bok i do góry nogami, co ułatwia rzezakowi cięcie, ale potem ułatwia też wlewanie się krwi i zawarto- ści żołądka do przeciętej tchawicy. Po drugie, przy samym podrzynaniu szyi, tzn. skóry, mięśni, tchawicy, przełyku, trzech par nerwów, ofiary w większości przy- padków czują ból pochodzący z zakończeń bólowych (nociceptorów) i przecię- tych nerwów”49. Z tego też względu rozporządzenie Rady (WE) nr 1099/2009 wprowadziło zasadę uboju zwierząt kręgowych po uprzednim ich ogłuszeniu, a do wyjątków dozwolonych przez prawo uznało ich uśmiercanie bez ogłuszenia. Trybunał winien zatem postawić na szali i zważyć religijny charakter uboju rytualnego i jego znaczenie dla mniejszości narodowych żyjących w Polsce z jednej strony, a na drugiej dobro zwierząt jako istot zdolnych do odczuwa- nia bólu, których ochrona jest mocno zakorzeniona nie tylko w koncepcjach filozoficznych i doktrynach moralnych, ale także w prawodawstwie, jak rów- nież negatywną ocenę takiej metody uśmiercania przez społeczeństwo polskie, której niehumanitaryzm jest nie tylko intuicyjny, ale znajduje potwierdzenie w licznych badaniach naukowych (moralność). Dopiero wówczas wnioski Trybunału byłyby oparte na prawidłowych przesłankach.

VII.

Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapewne nie stanowi końca walki różnych środowisk o dopuszczalność dokonywania uboju rytualnego. Geneza konfliktu o ubój bez ogłuszania pokazuje, że ma on podłoże nie tylko religijne (ideologiczne, światopoglądowe), ale i podtekst gospodarczy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w Polsce skala tego zjawiska jest ogromna. Dokonywanie uboju bez ogłuszania stanowi doskonałe źró- dło dochodu wielu krajowych producentów. Dość powiedzieć, że w 2011 r. mięso koszerne stanowiło ok. 30% eksportowanej wołowiny i ok. 10% eks- portowanego mięsa drobiowego50. Współcześnie zmienia się jednak podej-

49 A. Elżanowski, Religijne okrucieństwo, „Rzeczpospolita” z 22 maja 2012 r., www.rp.pl/ artykul/879665.html (8.12.2015). 50 Dane przedstawione przez MRiRW w przedmiotowej sprawie. W 2011 r. bez ogłuszania zostało zabitych prawie 5 mln sztuk drobiu oraz ponad 160 tys. krów, co w oczywisty sposób Paweł Kuczma • Ubój rytualny jako prawo mniejszości narodowych w Polsce 199 ście do ochrony zwierząt i ich traktowania przez człowieka, powstają nowe regulacje zawierające przepisy rygorystyczne mające na celu dobro zwie- rząt. W konsekwencji spór o ubój rytualny może powrócić, a przeciwnicy uboju mogą mieć wówczas do dyspozycji nowe, silne argumenty na rzecz wzmocnienia swojego stanowiska. Brak akceptacji dla uboju rytualnego wyraził już zresztą Sejm VII kadencji odrzucając 12 lipca 2013 r. rządowy projekt ustawy w sprawie ponownej legalizacji uboju rytualnego51. Słusz- nie zauważyła w zdaniu odrębnym sędzia TK Sławomira Wronkowska- -Jaśkiewicz, że ubój zwierząt uzasadniony względami religijnymi jest dopuszczalny w obecnych warunkach, w których dopiero dokonują się, ale są jeszcze dalekie od zakończenia, zmiany w odnoszeniu się i postrzeganiu ludzi do zwierząt i w treści norm prawnych wyznaczających zachowanie się człowieka wobec fauny, a także w świetle stanu wiedzy o stopniu cierpień zadawanych zwierzętom uśmiercanym w celu pozyskania poży- wienia. Zresztą już w świetle niektórych współczesnych badań naukowych uprzednie ogłuszenie zwierzęcia nie ma wpływu na jego wykrwawienie się. Może to stanowić w przyszłości uzasadnienie dla modyfikacji rygo- rystycznych zasad uboju zwierząt w judaizmie52. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego dopuszczający praktyki uboju rytualnego ukazuje, że w Polsce respektowane są prawa mniejszości narodowych – przynajmniej w wymiarze religijnym. Polskę należy w związku z tym trak- tować jako kraj tolerancyjny, szanujący także takie rytuały religijne, które budzą liczne wątpliwości i kontrowersje natury moralnej, nawet jeśli inaczej postrzegają ojczyznę rodacy i narody sąsiednie. Współcześnie przywiązuje się duże znaczenie do dbania o należyte rozdzielanie spraw „państwowych” od „kościelnych” (religijnych) zakładając, że państwo nie powinno ingero- wać w wolność religii, w tym w wolność jej uzewnętrzniania. Konstytucja RP gwarantuje zatem mniejszościom narodowym wolność realizowania praktyk religijnych, z prawem do uboju rytualnego włącznie. przekracza zapotrzebowanie ortodoksyjnych Żydów i Muzułmanów zamieszkujących w Polsce. 51 Druk sejmowy nr 1370/VII. 52 Tak zwane odwracalne ogłuszenie podczas uboju rytualnego jest już zresztą stosowane w Polsce i nie budzi sprzeciwu niektórych muzułmańskich związków wyznaniowych. A. Velarde i in., Improving Animal Welfare during Religious Slaughter. Recommendations for Good Practice, „DIALREL Reports” nr 2.4, s. 13 http://www.dialrel.eu/images/recom-light. pdf (8.12.2015). 200 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Literatura

Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009. Banaszak B., Opinia prawna na temat: Czy zakaz rytualnego uboju zwierząt może naru- szać prawa mniejszości narodowych i etnicznych w Polsce, w szczególności konstytucyjne prawo do wolności religijnej?, Biuro Analiz Sejmowych, BAS-725/13. Banaszak B., Prawo mniejszości narodowych do kultywowania własnej tożsamości kulinarnej, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2014, t. XXXI. Brzozowski W., Dopuszczalność uboju rytualnego w Polsce, „Państwo i Prawo” 2013, nr 5. Czohara A., Zieliński T.J., Ustawa o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydow- skich w Polsce. Komentarz, Warszawa 2011, LEX. Dziadzio A., Zakaz uboju rytualnego jako naruszenie konstytucyjnej zasady wolności religii. Kontekst współczesny i historyczny, „Forum Prawnicze” 2014, nr 1 (21). Elżanowski A., Religijne okrucieństwo, „Rzeczpospolita” z 22 maja 2012 r., www.rp.pl/ artykul/879665.html (8.12.2015). Jabłoński M., Wolności i prawa jednostki w regionalnym systemie Ligi Państw Arabskich, [w:] B. Banaszak, A. Bisztyga, K. Complak, M. Jabłoński, R. Wieruszewski, K. Wój- towicz, System ochrony praw człowieka, Kraków 2003. Kaczmarczyk H.W., Zakaz uboju rytualnego w prawie polskim naruszeniem konstytucyjnego prawa do wolności religijnej?, „Przegląd Prawa Publicznego” 2014, nr 12. Krasnowolski A., Prawa mniejszości narodowych i mniejszości etnicznych w prawie mię- dzynarodowym i polskim, „Biuro Analiz i Dokumentacji Senatu” OT-599, marzec 2011. Kulka G., Komisje prawno-ustrojowe Rady Narodowej na emigracji w latach 1939–91, Warszawa 2009. Lipińska K., Czy w Polsce jest dozwolony rytualny ubój zwierząt?, „Przegląd Prawa Ochro- ny Środowiska” 2011, nr 1. Ludność. Stan i struktura demograficzno-społeczna. Narodowy Spis Powszechny Ludno- ści i Mieszkań 2011, Warszawa 2013, www.stat.gov.pl/spisy-powszechne/nsp-2011/ nsp-2011-wyniki/ludnosc-stan-i-struktura-demograficzno-spoleczna-nsp-2011,16,1. html (10.12.2015). Nowicki M.A., Europejski Trybunał Praw Człowieka. Wybór orzeczeń 1999–2004, Kra- ków 2005. Nowicki M.A., Wokół konwencji europejskiej. Komentarz do europejskiej konwencji praw człowieka, Warszawa 2013. Opinie na temat dopuszczalności tzw. uboju rytualnego, Komunikat z badań CBOS, BS/70/2013. Pyclik K., Kwestia uboju rytualnego w świetle Deklaracji ONZ o wyeliminowaniu wszelkich form nietolerancji i dyskryminacji z powodu religii lub przekonań, Europejskiej konwencji o ochronie zwierząt przeznaczonych do uboju oraz Konwencji UNESCO Paweł Kuczma • Ubój rytualny jako prawo mniejszości narodowych w Polsce 201 w sprawie ochrony niematerialnego dziedzictwa kulturowego, www.mzr.pl/pl/pliki/ Kwestia_uboju_rytualnego_w_swietle_Deklaracji_ONZ.pdf (24.11.2015). Rudy M., Rudy A., Mazur P., Ubój rytualny w prawie administracyjnym, Warszawa 2013. Velarde A. i in., Improving Animal Welfare during Religious Slaughter. Recommenda- tions for Good Practice, „DIALREL Reports” nr 2.4, www.dialrel.eu/images/recom- light.pdf (15.03.2016). Zasada proporcjonalności a prawa człowieka i obywatela w systemach prawnych państw członkowskich UE, red. P. Szymaniec, Wałbrzych 2015. Zieliński T.J., Ustawodawstwo II Rzeczypospolitej wymierzone w wyznawców judaizmu, „Przegląd Prawa Wyznaniowego” 2012, t. 4.

Przegląd Prawa Konstytucyjnego ------ISSN 2082-1212------DOI 10.15804/ppk.2016.05.12 ------Nr 5 (33)/2016------

Viktoriya Serzhanova1

Geneza ustrojowa ziem naddniestrzańskich

Słowa kluczowe: Naddniestrze, geneza i ewolucja ustrojowa, historia polityczna, pań- stwa nieuznawane, Naddniestrzańska Republika Mołdawska Keywords: Transnistria, the genesis and evolution of government and politics, political history, unrecognized states, Pridnestrovian Moldavian Republic

Streszczenie Obecny status prawny Naddniestrza nie jest jednoznaczny, a jego ocena w kontek- ście posiadania odrębnej państwowości stanowi przedmiot sporów badaczy zaj- mujących się problematyką teorii państwa, prawa międzynarodowego, stosunków międzynarodowych i nauk politycznych. Niniejsze opracowanie stanowi pewien po- czątkowy etap badań nad statusem prawnym ziem naddniestrzańskich i ma na celu wywiedzenie genezy ustrojowej regionu. Stanowi cząstkowe wyniki szerzej zakrojonych badań nad statusem Naddniestrza, które z pewnością przyczynią się do wiarygodnych wniosków w tym zakresie w późniejszych stadiach badawczych. Przed- miotem opracowania jest analiza historyczna początków kształtowania się narodu, a później również państwa na ziemiach naddniestrzańskich, sięgająca czasów staro- żytnych, ewoluująca w okresie średniowiecza, poprzez przynależność tych terenów do Rusi Kijowskiej, później zaś do państwa mołdawskiego oraz częściowo również do Korony Polskiej. Analiza obejmuje ponadto badanie statusu tych ziem w okresie dominacji tureckiej i rosyjskiej. Szczególnie ważnym okresem dla kształtowania się państwowości regionu bez wątpienia pozostaje wiek XX i XXI oraz jego historia najnowsza, zwłaszcza proces tworzenia i ewolucja niepodległego państwa, które po 25

1 Autorka jest profesorem nadzwyczajnym w Katedrze Ustrojów Państw Europejskich Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Rzeszowskiego. E-mail: [email protected]. 204 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 latach istnienia wciąż plasuje się wśród nielicznych tworów powszechnie nieuznawanych przez społeczność międzynarodową.

Summmary

The genesis of the Nation and State at the Transnistria Land

Nowadays the legal status of Transnistria neither seems to be obvious nor distinctly de- termined, and its estimation in the context of the region’s statehood has been a subject of disputes of the theorists of state, international lawyers, experts in international relations and political sciences. The hereby paper is a starting phase of the research over the region’s legal status and aims at deriving the genesis of Transnistria’s government and politics. It is the fragmentary result of a wider research over Transdniester’s status, which will by all means contribute to the reliable conclusions in this scope on the further research stages. The subject of the work is the historical analysis of the beginnings of sha- ping the nation and later also a state in Transnistria, dating back to the Ancient Times, through the Middle Ages, including its belonging to Kievan Rus’, later to the Moldavian state, and partly also to the Polish Crown. The analysis also contains the examining of its status during the Turkish and Russian dominations. 20th and 21st centuries, being its newest history, are undoubtedly particularly important periods of Transnistria’s political history, especially the process of forming and development of the independent state which, despite existing for over 25 years, is still placed among a group of few creatures unrecognized by the international community.

Proces powstawania państw współczesnych, tworzenia ich aparatów pań- stwowych i administracyjnych, a także uznawanie ich suwerenności przez społeczność międzynarodową jest ogromnie interesującym obszarem badawczym, zarówno z zakresu nauk prawnych i politycznych, jak i stosunków międzynarodowych. Najwięcej kontrowersji wydaje się wywoływać problem państw nieuznawanych, które z perspektywy prawa konstytucyjnego i teorii państwa nierzadko spełniają wszelkie kryteria niezbędne dla ich utworzenia, gdyż posiadają swoją ludność (chociaż pojęcie to nie zawsze jest tożsa- Viktoriya Serzhanova • Geneza ustrojowa ziem naddniestrzańskich 205 me z posiadaniem odrębnego narodu i realizacją przysługującego mu prawa do samostanowienia2), terytorium oraz władzę publiczną, a nadto ogłaszają niepodległość, aspirując do dysponowania atrybutami suwerenności. Zupeł- nie inaczej problem powstawania państw przedstawia się z punktu widzenia prawa międzynarodowego, gdyż dalszy byt takiego tworu determinuje uznanie go przez społeczność międzynarodową. Prawo międzynarodowe nie definiuje jednakże liczby państw, która miałaby dokonać uznania takiego nowo powstałego organizmu państwowego, sprawa jest zatem trudna i niejedno- znaczna do rozstrzygnięcia w praktyce. Nadzwyczaj interesujący przypadek z perspektywy teorii państwa i prawa międzynarodowego sanowi kazus utworzenia niepodległego państwa na ziemiach naddniestrzańskich – Naddniestrzańskiej Republiki Mołdaw- skiej (mołd. Република Молдовеняскэ Нистрянэ, ros. Приднестровская Молдавская Республика, ukr. Придністровська Молдавська Республіка), potocznie zwanej również Naddniestrzem. Status prawny tego tworu w punktu widzenia jego odrębnej państwowości wcale nie jest jednoznaczny. Podob- nie jak w przypadku Abchazji, Osetii Południowej czy Górnego Karabachu, status Naddniestrza wciąż stanowi obszar sporów teoretyków państwa, znaw- ców prawa międzynarodowego, badaczy nauk politycznych oraz stosunków międzynarodowych. Stąd, by móc jednoznacznie określić ten status, niezbęd- ne wydaje się jest zbadanie genezy i ewolucji ustrojowo-politycznej tego regionu, co w konsekwencji może pozwolić na wysuniecie wiarygodnych wnio- sków w tej materii. Naddniestrze stanowi terytorium położone na lewym brzegu rzeki Dniestr i swoim obszarem obejmuje pas ziemi o długości ok. 200 km i średniej sze- rokości ok. 12–15 km (w najwęższym punkcie wynosi 6 km, w najszerszym zaś – 38 km). Powierzchnia regionu wynosi ok. 4163m2 i zamieszkiwana jest przez ok. 555 tysięcy ludności. 2 września 1990 r. Naddniestrze ogłosiło nie- podległość oraz podjęło wszelkie kroki formalne niezbędne do utworzenia odrębnego, niezależnego państwa. Niemniej jednak, w stosunkach między- narodowych jest wciąż uznawane za region autonomiczny Republiki Mołda- wii, położony na granicy z Ukrainą, nieuznawany przez przeważającą więk-

2 O realizacji prawa narodów do samostanowienia w kontekście Naddniestrza: Л.Н. Головченко, Приднестровье: проблема реализации права на самоопределение народа, проживающего на территории Республики, „Наука и современность” 2014, № 27. 206 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 szość społeczności międzynarodowej. Suwerenność państwowa Naddniestrza uznawana jest jedynie przez inne de facto czy też quasi-państwa – podmiotowy, które jednostronnie ogłosiły niepodległość: Górny Karabach, Abcha- zję oraz Osetię Południową. Dwa ostatnie w rzeczywistości można by uznać za państwa, wobec uznania ich suwerenności przez Rosję, Nikaraguę, Wene- zuelę i Nauru3. Wszak w prawie międzynarodowym nie istnieją żadne przepisy, które jednoznacznie pozwoliłyby potwierdzić lub zanegować państwo- wość Naddniestrza. Warto podkreślić, że historia polityczna Naddniestrza jest niezwykle in- teresującym obszarem badawczym w szczególności dla polskich uczonych, gdyż wątek polski wciąż wielokrotnie przewija się w różnych okresach jego ewolucji, a także z uwagi na zachowane dotychczas silne związki niektórych regionów Naddniestrza z historią Polski. Tereny te zawsze stanowiły pogranicze państw i posiadały wyraźny wydźwięk wielonarodowy. Nic dziwnego, że większość swojej historii region ten był przedmiotem sporów państw są- siadujących, zwłaszcza w kontekście zachowania go w swojej strefie wpływów. Niniejsze opracowanie stanowi pewien początkowy etap badań nad statusem prawnym ziem naddniestrzańskich i ma na celu wywiedzenie genezy ustrojowej regionu. Stanowi cząstkowe wyniki szerzej zakrojonych badań nad statusem Naddniestrza, które z pewnością przyczynią się do wiarygodnych wniosków w tym zakresie w późniejszych stadiach badawczych. Bez wątpienia proces ten jest żmudny i objąć powinien zbadanie wielu wątków istotnych dla określenia statusu Naddniestrza. Badania takie wymagać będą analizy nie tylko genezy ziemi i jego kształtującego się narodu, ale również procesu powstania samego państwa (Naddniestrzańskiej Republiki Mołdaw- skiej), jego elementów składowych (ludności, terytorium, władzy publicznej), jego kolejnych ustaw zasadniczych, systemu naczelnych organów państwo- wych i relacji miedzy nimi, polityki wewnętrznej i zewnętrznej oraz stosun- ków międzynarodowych z innymi, zwłaszcza sąsiednimi państwami, problematyki suwerenności i nie uznawalności przez społeczność międzynarodową, a nadto również konfliktu trwającego w regionie tudzież sytuacji politycznej

3 23 maja 2011 r. niepodległość Abchazji została również uznana przez Vanuatu, jednak 20 maja 2013 r. premier tego państwa ogłosił zerwanie dwustronnych stosunków. Drugi podobny przypadek stanowi Tuvalu, które 18 września 2011 r. uznało Abchazję, lecz wycofało się z tego 31 marca 2014 r. Viktoriya Serzhanova • Geneza ustrojowa ziem naddniestrzańskich 207 wokół Naddniestrza. Nie sposób jednakże poruszyć wszystkich tych wąt- ków badawczych w tak niewielkim opracowaniu, jakim jest artykuł naukowy. W moim przekonaniu tylko do niektórych z nich, ważnych dla kontek- stu genezy i ewolucji ustrojowej, warto się krótko odnieść, co też niniejszym uczyniłam. Z całą pewnością natomiast każdy z nich wymaga rozwinięcia, tyle że w osobnym opracowaniu, zgodnie z wizją autorską. Przedmiotem tego opracowania pozostaje zatem analiza historyczna początków kształtowania się narodu, a później również państwa na ziemiach naddniestrzańskich. Sięga ona czasów starożytnych, później ewoluuje w okresie średniowiecza, poprzez przynależność tych terenów do Rusi Kijowskiej, następnie zaś do państwa mołdawskiego oraz częściowo również do Korony Polskiej. Analiza obejmuje ponadto badanie statusu tych ziem w okresie dominacji tureckiej i rosyjskiej. Szczególnie ważnym okresem dla kształtowania się państwowości regionu bez wątpienia pozostaje wiek XX i XXI oraz jego historia najnowsza, zwłaszcza proces tworzenia i ewolucja niepodległego państwa, które po 25 latach istnienia wciąż plasuje się wśród nielicznych tworów powszechnie nieuznawanych przez społeczność międzynarodową.

II.

Geneza ziem naddniestrzańskich4 sięga okresu starożytności, kiedy to tereny położone nad rzeką Dniestr (Tyras), odpowiadające dzisiejszemu Naddnie- strzu, stanowiły pogranicze Dacji i Scytii, przez tysiąclecia zamieszkiwane przez ludy indoeuropejskie. Później przebywały tu również plemiona ger- mańskie i tureckie, zwłaszcza w czasie ich wczesnych najazdów na Imperium Rzymskie. Począwszy od 56 AD wybrzeże Tyrasu na okres czterech wieków zostało zajęte przez Rzymian i włączone do prowincji Dolna Mezja. W drugiej połowie IV wieku, ze względu na stałe najazdy barbarzyńców, rzymscy legioniści wycofali się z okolic Tyrasu. W okresie wczesnego średniowiecza region ten został zajęty przez plemiona wschodnio-słowiańskie Tywerców i Uliczy5, następnie zaś przez tureckich

4 O historii Naddniestrza: История Приднестровской Молдавской Республики, ред. В.Я. Гросул, Тирасполь 2001. 5 Powieść minionych lat (Kronika Nestora) http://litopys.org.ua (22.05.2016). 208 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 koczowników – Pieczyngów i Połowców6. W IX-XIII w. tereny naddniestrzań- skie zostały włączone do Rusi Kijowskiej. Później, prawdopodobnie po in- wazji Mongołów na Europę (od 1241 lub 1242 r.), południowa część regionu znalazła się pod panowaniem Złotej Ordy. Począwszy od XIII w. ziemie nad- dniestrzańskie zaczęły być stopniowo zasiedlane przez coraz większą liczbę Wołochów – grup etnicznych wywodzących się z Półwyspu Bałkańskiego, posługujących się językiem z grupy wschodnio-romańskiej. Wołosi zasymi- lowali się z ludnością napotkaną w Mołdawii i Naddniestrzu, głównie pochodzenia Rusińskiego, dając tym samym początek narodowi mołdawskie- mu (Mołdawianom). Powstałe w drugiej połowie XIV wieku Hospodarstwo Mołdawskie7 obejmowało swym zasięgiem także część terytoriów dzisiejszego Naddniestrza, m.in. miasto Tighinę (Bendery) oraz niektóre obszary po- łożone na lewym brzegu Dniestru8. W latach 1387–1497 tereny te stanowiły lenno Korony Królestwa Polskiego. W XV wieku północna część Naddniestrza została włączona do Wielkiego Księstwa Litewskiego9 związanego w tym okresie unią personalną z Koroną

6 C. Porphyrogenitus, De Administrando Imperio, ca. 950, http://faculty.washington.edu/ dwaugh/rus/texts/constp.html (22.05.2016). 7 Hospodarstwo Mołdawskie zostało utworzone w 1359 r., obejmując we wschodnich ob- szarach swojego terytorium również rzekę Dniestr. Wnikliwie i dogłębnie historię Rumunii i Mołdawii analizuje: J. Demel, Historia Rumunii, Wrocław-Warszawa-Kraków-Łódź-Gdańsk 1986, passim. W literaturze rosyjskojęzycznej: Л.Е. Репида, Суверенная Молдова. История и современность, Кишинев 2008. 8 Np. miejscowość Movilău (Mohyłów), późniejsze miasto Mohyliv-Podilskyi, obecnie znajdujące się w granicach Ukrainy. 9 W polskiej i litewskiej literaturze historycznej: J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, Historia ustroju i prawa polskiego, Warszawa 2014, passim; J. Ochmański, Historia Litwy, Wrocław 1990, passim; T. Paluszyński, Czy Rosja uczestniczyła w pierwszym rozbiorze Polski czyli co zaborcy zabrali Polsce w trzech rozbiorach?, Poznań 2006, passim; J. Kiaupienė, Wielkie Księstwo Litewskie w składzie Rzeczypospolitej Obojga Narodów: 1569–1588, http://www. iesw.lublin.pl/projekty/pliki/IESW-121–02–04pl.pdf (22.05.2016) i idem Europa Środkowa i „zagubione” Wielkie Księstwo Litewskie, http://www.forum-pl-lt.com/index.php/pl/historia-i-kultura/5-jurate-kiaupiene-europa-srodkowa-i-zagubione-wielkie-ksiestwo-litewskie (22.05.2016). W literaturze obcojęzycznej: G. Reichersdorf, Moldaviæ quæ olim Daciæ pers, chorographia, Georgio a Reichersdorf Transilvano auctore, Viennæ 1541; Bronovius, G. Werner, Transylvania, Moldavia and Chersonesus Tauricæ, opublikowane przez A. Mylius, Cologne 1595; A. Bonfini, Rerum Ungaricarum decades quatuor cum dimidia; G. Botero, Relazioni universali, Venice 1591; G.A. Magini, Geographie universae, Venice 1596. Viktoriya Serzhanova • Geneza ustrojowa ziem naddniestrzańskich 209 Polską10, podczas gdy południowe jego tereny wciąż pozostały w rękach ho- spodarów mołdawskich11. Pod koniec XV wieku większa cześć regionu zosta- ła wcielona jako osmańska prowincja do Chanatu Krymskiego12. Od XVIII wieku znalazła się pod panowaniem ordy jedysańskiej i pozostała w obrębie prowincji Jedysan13 prawie do końca wieku. Od 1569 r. północna, litewska część Naddniestrza znalazła się w granicach Rzeczpospolitej Obojga Narodów14, łącznie z terenami, na których póź- niej powstały miejscowości: Bałta, Rybnica, Raszków, a także okolicami rzeki Jahorlik. W granicach administracyjnych województwa bracławskiego zostały one włączone do prowincji małopolskiej Korony Królestwa Polskie- go15. To spowodowało napływ na ten teren chłopów z sąsiednich – północ- nych i zachodnich regionów. Pod rządami władców Mołdawii, szczególnie za panowania Jerzego III Duci (wrzesień 1665–maj 1666, listopad 1668–sierpień 1672, listopad 1678– styczeń 1684), wybudowano dwór w Ţicanovej na wschodnim brzegu Dnie-

10 N. Davies, Europe: A History, Oxford 1996, s. 392. 11 Naddniestrze, „Jutrzenka” 2011, nr 10, s. 28. 12 C.P. Atwood, Encyclopedia of Mongolia and the Mongol Empire – Crimea and the Mongol Empire, [w:] Encyclopedia of Mongolia and the Mongol Empire, New York 2004, ”Facts On File” http://www.infobasepublishing.com/Default. aspx (22.05.2016); D. Trifunov, From Genghis Khan to the Charge of the Light Brigade, Crimea is no stranger to conflict, „GlobalPost” z 28 lutego 2014 r., http://www.globalpost. com/dispatch/news/regions/europe/140228/ crimea-ukraine-protests-russia-crimean-war (22.05.2016); S. Khrushchev, Crimea: Whose land is this? Part 1, „Al Jazeera” (English)’ z 21 marca 2014 r., http://www.aljazeera.com/indepth/ opinion/2014/03/crimea-whose-land-this-part-1–201431982818368453.html (22.05.2016). 13 Zachodnie obszary Dzikich Pól sięgały północnej części Morza Czarnego pomiędzy Dniestrem a Dnieprem, na wschód od Budziaku i Besarabii, na południe od Podola i Zaporoża, na zachód od Taurydy. 14 M. Markiewicz, Historia Polski 1492–1795, Kraków 2004, passim; U. Augustyniak, Histo- ria Polski 1572–1795, Warszawa 2008, passim; N. Davies, Zaginione Królestwa, Kraków 2010, passim i idem Boże Igrzysko, Kraków 2006, passim; I. Ihnatowicz, A. Mączak, B. Zientara, J. Żarnowski, Społeczeństwo polskie od X do XX wieku, cz. 4: Od połowy XV wieku do rozbiorów, Warszawa 1999, s. 213–428; P. Jasienica, Rzeczpospolita Obojga Narodów, dzieło w trzech tomach, opublikowane w Warszawie w 1967 r. i 1972 r. W literaturze anglojęzycznej: A. Zamojski The Polish Way: a Thousand-Year History of the Poles and Their Culture, wyd. I z 1987 r., kilkakrotnie ponawiane, New York 2000, passim. 15 Kompetentnie o historii Polski: Polska na przestrzeni wieków, ed. J. Tazbir, Warszawa 1995, passim. 210 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 stru, oraz w Nimirovie nad południowym Bugiem. Ostatnia wzmianka o pa- nowaniu tutaj władców mołdawskich pochodzi z 1765 r.16. Odnotowuje się, iż w XVII i XVIII wieku Dubosary, Raszków, Vasilcău oraz cztery inne miej- scowości, obecnie znajdujące się w granicach Ukrainy, stanowiły miejsca re- gularnie odbywających się jarmarków dla okolic Dniestru i Bugu17. Pod koniec XVII wieku sytuacja całego Naddniestrza znacznie się zmieni- ła. Na skutek drugiego rozbioru Rzeczypospolitej Obojga Narodów (1793 r.) oraz zwycięstwa Rosjan w wojnie z Turkami, Naddniestrze znalazło się w ob- rębie Imperium Rosyjskiego (część południowa w 1792 r., zaś północna – w 1793 r.)18. Przed włączeniem tych terenów do granic Rosji, największe grupy ludności zamieszkujące tereny nad Dniestrem i Bugiem stanowili mołdaw- scy, rusińscy (ukraińscy) oraz tatarscy chłopi19. W 1782 r. generał Aleksander Suworow założył współczesny Tyraspol jako rosyjską przygraniczną fortecę. Z rosyjskiego spisu przeprowadzonego w 1793 r. w regionie Oczaków (w południowej części terenów położonych nad Dnie- strem i Bugiem) wynika, że z 67 ówcześnie zanotowanych wsi 49 identyfiko- wały się jako mołdawskie, zaś 18 określały siebie jako tatarskie20. Pierwszym kandydatem na urząd gubernatora nowej rosyjskiej prowincji był mołdawski bojar greckiego pochodzenia Alexandru I. Mavrocordat21. Północne tereny Naddniestrza obejmowały natomiast Rusińskie i mołdawskie wsie. Od końca XVIII wieku Imperium Rosyjskie prowadziło politykę zasiedlania tego regionu w celu zapewnienia ochrony swoich południowych i zachodnich granic. W związku z tym władze rosyjskie zachęcały Bułgarów, Rosjan, Ukraińców, Żydów, Niemców, Ormian, Greków i Mołdawian do osiedlania się na terytorium Naddniestrza22. Przez cały wiek XIX aż do rewolucji w Rosji w 1917 r.

16 N. Iorga, Românii de peste Nistru, „Basarabia” 1992, nr 11, s. 87; V. Dolha, Totul despre Transnistria, https://web.archive.org/web/20071010052258/http://www.aiarad.ro/forum/ viewtopic.php?t=39 (22.05.2016). 17 E. Şt. Holban, Figuri basarabene, „Basarabia” 1992, nr 1. 18 Szerzej o historii Rosji: L. Bazylow, Historia Rosji, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk– Łódź 1985, passim. 19 A. Wilson, The Ukrainians: Engaging the Eastern Diaspora, „Westview Press” 1998. 20 E. Lozovan, Românii orientali de la Nistru la Vladivostok, „Neamul Românesc” 1991, nr 1, s. 32. 21 N. Iorga, Românii de peste..., s. 89. 22 М.Н. Бочачер, 1926. Молдавия. (Республики и Области СССР), Москва-Ленинград 1926, passim. Viktoriya Serzhanova • Geneza ustrojowa ziem naddniestrzańskich 211 teren współczesnego Naddniestrza był podzielony między gubernie Podola, Chersonia i Besarabii. Naddniestrze wraz z miastami Grigoriopol, Dubosary i Tyraspol stanowiło część powiatu (ujezdu) tyraspolskiego chersońskiej guberni, podczas gdy Rybnica została włączona do powiatu bałckiego, Kamion- ka – do powiatu olhopolskiego podolskiej guberni, zaś Bendery – do besarab- skiej guberni. Prawie cały obszar obecnego Naddniestrza stanowił wówczas część większego regionu – Noworosji23. Tereny te były intensywnie zasiedlane przez różne grupy etniczne: chłopów popańszczyźnianych pochodzących z terenów Rosji i Ukrainy, którym przydzielano tutaj ziemię, zaś w celu po- budzenia rozwoju gospodarczego sprowadzano tu Żydów i Niemców. XIX wiek mocno związał ten region z Polską, gdyż w tym czasie wielu Po- laków osiedlało się na terytorium Mołdawii i Naddniestrza. Migracja odby- wała się na dużą skalę, albowiem ludzi przyciągały żyzne ziemie oraz bliskość portów czarnomorskich. Pierwsza fala polskiej imigracji miała miejsce w latach 1812–1830 i objęła głównie szlachtę, która w wyniku rozbiorów znala- zła się w zaborze rosyjskim. Druga fala napływu Polaków nadeszła w latach 1840., po upadku powstania listopadowego (1830–1831), zaś trzecia rozpo- częła się po klęsce powstania styczniowego (1863–1864)24 i trwała do około 1900 r. Tereny mołdawskie przyjęły ogółem około 12 tysięcy Polaków (stano- wiło to 0,6% całej populacji). Trzecia fala imigracji do Besarabii sprowadzi- ła na ziemie naddniestrzańskie dużo polskich chłopów i zubożałej szlachty. Po I wojnie światowej jedynie niewielką część Naddniestrza, tj. Bende- ry i prawobrzeżną cześć regionu Slobozia, dołączono do Besarabii i w latach 1918–1940 znalazły się one w granicach Rumunii. W tym okresie 99,5% terytorium regionu, głównie jego lewobrzeżna część, została włączona do Ode- skiej Republiki Radzieckiej (31 stycznia – 13 marca 1918 r.), zaś po okupa- cji niemieckiej tereny te znalazły się w granicach Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, wraz z którą w 1922 r. dołączyły do Związku Socjali-

23 R. Solchanyk, The Politics of State Building: Centre-Periphery Relations in Post-Soviet Ukraine, „Europe-Asia Studies” 1994, t. 46, nr 1, s. 47–68. 24 O polskich powstaniach: S. Kieniewicz, A. Zahorski, W. Zajewski, Trzy powstania narodowe, Warszawa 1992, passim; idem Trzy powstania narodowe: kościuszkowskie, listopadowe i styczniowe, Warszawa 1994, passim; również Powstanie listopadowe 1830–1831. Dzieje wewnętrzne. Militaria. Europa wobec powstania, red. W. Zajewski, Warszawa 1980, passim; W. Tokarz, Wojna polsko-rosyjska 1830 i 1831, Warszawa 1993, passim. 212 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 stycznych Republik Radzieckich. W 1924 r. Naddniestrze otrzymało status autonomiczny w obrębie Ukraińskiej SRR. Podmiot ten nazywał się Mołdaw- ska Autonomiczna Socjalistyczna Republika Radziecka i miał być trampoli- ną do odebrania Rumunom Besarabii i włączenia jej do Związku Radzieckie- go, gdyż władze sowieckie nigdy nie uznały włączenia prawobrzeżnej części Naddniestrza do Rumunii. Ten region autonomiczny obejmował obszar dzisiejszego Naddniestrza (4,000 km2) oraz przyległych do niego terenów (9,000 km2) wokół miejscowości Bałta (obecnie w granicach Ukrainy), rzecz jasna z wyłączeniem Besarabii. Językami urzędowymi były: mołdawski (pisana cy- rylicą wersja rumuńskiego), ukraiński i rosyjski. Pierwszą stolica była Bał- ta, następnie przeniesiono ją do Birzuły w 1928 r., a w 1929 – do Tyraspolu, gdzie pozostała do 1940 r. Z zamiarem utworzenia nowego państwa zaczęto reaktywować zapomnia- ny język mołdawski, który w tym czasie naturalnie utracił już swoją pozycję na rzecz rumuńskiego i rosyjskiego. W tym okresie historia Republiki Moł- dawskiej była podobna do losów pozostałej ludności Związki Radzieckiego. W latach trzydziestych XX wieku przeprowadzano masową kolektywizację, rozkułaczenia i wysiedlenia. W latach 1932–1933 tereny te doświadczyły klę- skę głodu, w wyniku którego śmierć poniosło kilkadziesiąt tysięcy Mołdawian. Wraz z wybuchem II wojny światowej ziemie naddniestrzańskie znalazły się w strefie wpływów radzieckich. 2 sierpnia 1940 r., decyzją Rady Najwyż- szej ZSRR, z części Besarabii, która dawniej należała do Królestwa Rumuń- skiego (odebrano ją 28 czerwca, po podpisaniu paktu Ribbentrop–Mołotow), oraz części Mołdawskiej ASRR utworzono Mołdawską Socjalistyczna Re- publikę Radziecką, w przybliżeniu odpowiadającą dzisiejszemu terytorium Naddniestrza. Po zaatakowaniu Związku Radzieckiego przez państwa osi w 1941 r. oraz pokonaniu wojsk sowieckich na terenie Naddniestrza znalazł się on pod oku- pacją, a cały region między rzeką Dniestr a Południowym Bugiem, łącznie z miastem Odessą, wówczas pełniącą funkcję lokalnej stolicy, został oddany w zarząd Rumunii. Zarządzane przez Rumunię terytorium nazwano Nad- dniestrzańską Gubernią. Obejmowała ona wówczas obszar 44.000 km2, za- mieszkały przez 2,3 miliony ludności. Podzielona została na 13 powiatów: Ananiev, Balta, Berzovca, Dubăsari, Golta, Jugastru, Movilău, Oceacov, Ode- ssa, Ovidiopol, Rîbnița, Tiraspol and Tulcin. To spowodowało zwiększenie Viktoriya Serzhanova • Geneza ustrojowa ziem naddniestrzańskich 213 populacji Naddniestrza o prawie 200.000 rumuńsko- i mołdawskojęzycznej ludności. Administracja rumuńska usiłowała ustabilizować sytuację w regionie kontrolowanym przez Rumunię, wprowadzając proces jego romanizacji25. Po ponownym zajęciu terenów przez Armię Czerwoną w 1944 r. władze sowieckie w kilka miesięcy dokonały egzekucji, uwięziły oraz zesłały set- ki mieszkańców Mołdawskiej SRR pod zarzutem kolaboracji z „niemiec- ko-faszystowskim okupantem”. W latach 1946–1947 na ziemiach naddnie- strzańskich, podobnie jak na Ukrainie, został wywołany sztuczny głód. Późniejsza kampania wysiedleńcza została natomiast skierowana przeciwko zamożnym rodzinom chłopskim, deportowanym z tych terenów do Ka- zachstanu i Syberii. W przeciągu dwóch dni, 6–7 lipca 1949 r., w wyniku „Operacji Południe” wywieziono 11.342 rodzin. Po zakończeniu II wojny światowej aż do rozpadu Związku Radzieckiego Naddniestrze pozostawa- ło częścią Mołdawskiej SRR. W sposób zasadniczy sytuacja i status regionu zmieniły się po 1989 r.

III.

Wiosną 1990 r. pierwsze wolne wybory w Mołdawskiej SRR wygrał nacjonali- styczny Front Narodowy, w wyniku czego 2 września 1990 r. podczas Drugie- go Nadzwyczajnego Zjazdu Deputowanych Narodu Naddniestrza w Tyraspolu ogłoszono powstanie Naddniestrzańskiej Mołdawskiej Socjalistycznej Repu- bliki Radzieckiej w składzie ZSRR. 5 listopada 1991 r., po rozpadzie Związ- ku Radzieckiego, została ona przemianowana w Naddniestrzańską Republikę Mołdawską (NRM). Nieuznawane przez Narody Zjednoczone, Naddniestrze wciąż de iure stanowi Autonomiczną Jednostkę Terytorialną Naddniestrza o Specjalnym Statusie Prawnym (mołd. Unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special Transnistria), zwaną potocznie również Lewobrzeżnym Dniestrem (mołd. Stînga Nistrului) w składzie Republiki Mołdawii26 na mocy ustawy nr 173 z 22 lipca 2005 r. o podstawowych przepisach specjalnego stra-

25 A. Dallin, Romanization, [w:] Odessa, 1941–1944: A Case Study of Soviet Territory Under Foreign Rule, Center for Romanian Studies 1957, s. 87–90. 26 O ustroju politycznym Mołdawii w języku polskim: R. Rajczak, System konstytucyjny Mołdawii, Warszawa 2014, passim. 214 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 tusu miejscowości lewobrzeżnego Dniestru (Naddniestrza) (mold. cu privi- re la prevederile de bază ale statutului juridic special al localităţilor din stîn- ga Nistrului (Transnistria)27. De facto natomiast od ponad 25 lat funkcjonuje jako niepodległe państwo28. Pierwsza niepodległa Konstytucja Naddniestrzańskiej Mołdawskiej Socja- listycznej Republiki Radzieckiej pochodzi z 2 września 1991 r.29 Została przy- jęta podczas XII posiedzenia Rady Najwyższej Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej I kadencji na podstawie deklaracji o suwerenności NRM, deklaracji o niepodległości NRM oraz dekretu o władzy państwowej. Wprowadzi- ła ona podstawy ustroju politycznego, społecznego i ekonomicznego nowo

27 W językach mołdawskim i rosyjskim dostępna jest w elektronicznych zbiorach aktów prawnych Republiki Mołdawii pod adresem internetowym: http://lex.justice.md/. 28 O problematyce statusu Naddniestrza w różnych wymiarach: A. Gil, Naddniestrzańska Republika Mołdawska jako element przestrzeni politycznej Europy Środkowo-Wschodniej, Lublin 2005, passim; M. Kosienkowski, Federacja Rosyjska wobec Naddniestrza, seria wydawnicza: Analizy Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej, t. 21, red. J. Kłoczowski, A. Gil, Lublin 2009, passim; idem, Naddniestrzańska Republika Mołdawska: determinanty przetrwania, Toruń 2010, passim; idem, Ukraina wobec Naddniestrza, seria wydawnicza: Analizy Instytutu Eu- ropy Środkowo-Wschodniej, t. 27, red. J. Kłoczowski, A. Gil, Lublin 2009, passim; J. Solak, Mołdawia – republika na trzy pęknięta: historyczno-społeczny, militarny i geopolityczny wymiar „zamrożonego konfliktu” o Naddniestrze, Toruń 2009; idem, Konsekwencje zamrożonego konfliktu o Naddniestrze dla bezpieczeństwa europejskiego, dodatek do „Zeszytów Naukowych Akademii Obrony Narodowej”, Warszawa 2010. W literaturze rosyjskojęzycznej warte jest sięgnąć do: Н.В. Бабилунга, Б.Г. Бомешко, П.М. Шорников, Государственность Приднестровья: история и современность, Бендеры 2007; Бессарабский вопрос и образование Приднестровской Молдавской Республики, ред. В.Н. Яковлев, Тирасполь 1993; Г.С. Брусалинская, Органы законодательной и исполнительной власти Приднестровской Молдавской Республики на современном этапе, Москва 2007; А.В. Девятков, Международно-политические последствия »Де-факто государственности« Приднестровья, „Вестник Тюменского государственного университета” 2014, № 2; А.Н. Сквозников, Феномен непризнанных и частично признанных государств и особенности их правосубъектности, „Вестник Самарской гуманитарной академии. Серия: Право” 2011, № 2; Феномен Приднестровья, ред. Н.В. Бабилунга, Тирасполь 2003. 29 Tekst pierwszej ustawy zasadniczej Naddniestrza z 2 września 1991 r. w stanie obowiązują- cym na listopad 1995 r. w języku rosyjskim – Конституция Приднестровской Молдавской Республики co 2 сентября 1991 г. по состоянию на ноябрь 1995 года – dostępna jest w elektronicznym zbiorze aktów prawnych Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej pod adresem internetowym: htt p://zakon-pmr.com/DetailDoc.aspx?document=36582 (22.05.2016). Viktoriya Serzhanova • Geneza ustrojowa ziem naddniestrzańskich 215 utworzonego państwa, zasady jego organizacji i cele, a także ustanowiła obszerny katalog praw, wolności i obowiązków obywateli. Zagwarantowała ona szereg demokratycznych zasad ustrojowych, takich jak m.in. zasadę suwerennego i niepodległego państwa, niepodzielności terytorium, demokratycznego państwa prawnego, wielonarodowego suwerena, powszechnego, równego, bezpośredniego i tajnego prawa wyborczego, formy demokracji bezpośredniej (referendum) oraz pośredniej, społeczeństwa obywatelskiego, w tym udziału partii politycznych i organizacji społecznych w życiu politycznym społeczeństwa. System naczelnych organów państwowych został wówczas skonstruowany po części na wzór radziecki, w oparciu o zasadę jednolitości władzy. Zo- stał zachowany system rad narodowych na szczeblu centralnym i lokalnym, co było dosyć oczywistym, naturalnym i logicznym posunięciem, gdyż mimo ogłoszenia niepodległości państwo wciąż formalnie pozostawało podmiotem federacji w składzie Związku Radzieckiego. Wszystkie inne organy państwo- we miały podlegać radom narodowym. W pozostałym zakresie konstytucja ta wprowadzała szereg nowoczesnych demokratycznych rozwiązań ustrojowych. W systemie władz państwowych znalazły się ponadto instytucje prezydenta i wice-prezydenta, a także rząd, organy władzy samorządowej oraz sąd konstytucyjny. Konstytucja ta stanowiła dosyć nowoczesny akt prawny jak na owe czasy i wydawała się spełniać wszystkie standardy demokratycznego państwa prawnego. W rzeczywistości jednakże zabrakło pełnej realizacji jej postanowień i wiele z nich pozostało martwych, zaś praktyka ustrojowa znacznie rozminęła się z rzeczywistością normatywną. Stąd można by ją bardziej zaliczyć do konstytucji faktycznych, niż prawnych. 24 grudnia 1995 r. Naddniestrzańska Republika Mołdawska przyjęła w referendum konstytucję, która obowiązuje do dziś30. Dotychczas była czterokrot- nie nowelizowana (w 2000, 2005, 2006 i 2011 r.). W obowiązującym brzmie-

30 Obowiązująca ustawa zasadnicza Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej, przyjęta w referendum 24 grudnia 1994 r., podpisana przez prezydenta 17 stycznia 1996 r., w języku rosyjskim – Конституция Приднестровской Молдавской Республики (принята на всенародном референдуме 24 декабря 1995 г., подписана Президентом Приднестровской Молдавской Республики 17 января 1996 г.) – dostępna jest w elektronicznym zbiorze aktów prawnych Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej pod adresem internetowym: http://www. vspmr.org/legislation/constitution/Wartym podkreślenia jest fakt bardzo wysokiego poparcia wyrażonego dla Konstytucji podczas referendum, które wyniosło 82% oddanych głosów. 216 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 niu wprowadza ona system naczelnych zasad ustroju politycznego, wśród których znajdują się m.in.: zasada suwerennego, niepodległego i demokratycznego państwa prawnego; zasada suwerenności narodu, sprawującego wła- dzę zarówno bezpośrednio (w drodze wyborów oraz udziału w referendum), jak i pośrednio (poprzez organy władzy oraz instytucje samorządu terytorialnego); zasada najwyższej mocy, bezpośredniego stosowania i obowiązku przestrzegania konstytucji; zasada samorządu terytorialnego; zasada demokracji i pluralizmu politycznego; zasada równości i poszanowania praw; zasada państwa świeckiego oraz równości i niezależności związków wyznaniowych; zasada priorytetu prawi i wolności człowieka wobec innych wartości. Po raz pierwszy wprowadzona została zasada trójpodziału władzy na, funk- cjonujące niezależnie od siebie, władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądow- niczą, posiadającą własne, odrębne kompetencje. Wśród zasad ustrojowych warto by wymienić tę, odnoszącą się do polityki zagranicznej, która winna być oparta na poszanowaniu suwerenności i równości państw, niestosowa- niu siły, pokojowego rozstrzygania sporów oraz nieingerowaniu w sprawy we- wnętrzne innych państw, uznawaniu zasad i norm prawa międzynarodowego za podstawę stosunków z innymi państwami. Na szczególną uwagę w kon- tekście obrony suwerenności i niezależności Naddniestrza zasługuje zasada zakazu przejmowania władzy na terytorium Republiki, stanowiącego ciężkie przestępstwo przeciwko narodowi. Istotnym elementem tej zasady, umożli- wiającym jej realizację, jest powołanie sił zbrojnych państwa w celu ochrony jej suwerenności i niepodległości. Do rangi zasad konstytucji podniesio- ne zostały także niektóre prawa podstawowe, jak np. prawo do obywatelstwa naddniestrzańskiego oraz prawo własności, podlegające szczególnej ochronie państwa, obok wszelkich zasobów naturalnych, stanowiących – jako kolejna zasada – wyłączną własność państwową. Ponadto wśród postanowień stano- wiących podstawy ustroju politycznego państwa znalazła się zasada równo- ści trzech języków urzędowych: mołdawskiego, rosyjskiego i ukraińskiego. Ustanowiono także symbolikę państwową (flagę, herb, hymn i stolicę) oraz podział administracyjny kraju. Konstytucja gwarantuje również obszerny katalog praw i wolności, a tak- że określa zasady ich ograniczania, dopuszczalne wyłącznie w drodze ustawy oraz ze względu na bezpieczeństwo państwa, porządku publicznego, ochrony moralności, zdrowia, praw i wolności innych obywateli. Do zasad konstytu- Viktoriya Serzhanova • Geneza ustrojowa ziem naddniestrzańskich 217 cyjnych i ustrojowych, które dają się wyinterpretować z innych postanowień ustawy zasadniczej, należy bez wątpienia zaliczyć zasadę republiki prezydenc- kiej, która tym samym determinuje formę rządu państwa. Interesującą i oryginalną zarazem cechą obowiązującej konstytucji nad- dniestrzańskiej jest bardzo szczegółowe określenie, a wręcz enumeratywne wyliczenie funkcji, jakie winno spełniać państwo. System naczelnych orga- nów państwowych, skonstruowany na zasadzie podziału władzy, obejmuje: wymienianą w Konstytucji na pierwszym miejscu, funkcjonującą w obrębie władzy wykonawczej, głowę państwa – prezydenta Republiki, wybieranego w wyborach powszechnych na okres pięciu lat; parlament, będący na zasadzie wyłączności organem władzy ustawodawczej, zwany Radą Najwyższą, składa- jący się z 43 deputowanych wybieranych na okres pięcioletniej kadencji; rząd Republiki, stanowiący drugie ogniwo dualistycznie skonstruowanej władzy wykonawczej, z jego przewodniczącym na czele; system lokalnych organów administracji rządowej oraz samorządu terytorialnego; system niezależnych organów władzy sądowniczej, realizowanej poprzez działalność niezawisłych sądów: Sądu Konstytucyjnego oraz sadów cywilnych, administracyjnych, karnych i arbitrażowych, z Sądem Najwyższym na czele. Wobec nieuznawania tego państwa warto jednak odnieść się również do statusu regionu przewidzianego w prawie mołdawskim. Na mocy wyżej powołanej ustawy o autonomii Naddniestrza z 22 lipca 2005 r., uchwalonej przez mołdawski parlament, stanowi ono integralną część państwa mołdaw- skiego. Samodzielne może rozstrzygać jedynie przekazane mu na jej mocy sprawy. Naczelnym organem władzy przedstawicielskiej autonomicznego Naddniestrza jest Rada Najwyższa. Posiada ona kompetencje ustawodawcze i może tworzyć ustawy obowiązujące na terytorium autonomii oraz inne lo- kalne akty normatywne. Wybrana może zostać w wyborach wolnych, przej- rzystych i demokratycznych, które przeprowadzi Międzynarodowa Komisja Wyborcza za zgodą OBWE, a nadzorować będzie Rada Europy. Warunkiem ich przeprowadzenia jest jednakże demokratyzacja i demilitaryzacja Nad- dniestrza. Wówczas wybrana w tym trybie Rada Najwyższa może uchwalić konstytucję (statut) Naddniestrza, która musi być zgodna z ustawą zasadniczą Mołdawii. Warto również dodać, iż status autonomiczny regionu, określony w powyższej ustawie, poza Radą Najwyższą, nie przewiduje odrębnego dla Naddniestrza systemu organów: sądów, prokuratur, organów bezpieczeństwa. 218 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 IV.

Geneza i ewolucja ustrojowa ziem naddniestrzańskich swoim początkiem sięga okresu starożytnego. Przez wiele wieków region ten rozwijał się i z czasem ukształtował wielonarodową ludność naddniestrzańską, dosyć wyraź- nie określił granice zamieszkałego przez nią terytorium, zaś proces tworzenia państwa, ze wszystkimi przysługującymi mu atrybutami, skutkował powsta- niem władzy publicznej i pozwolił na zdeterminowanie, a nawet uskutecznie- nie jego suwerenności. Z punktu widzenia teorii państwa Naddniestrzańska Republika Mołdawska posiada zatem wszelkie podstawowe cechy charakterystyczne dla państwa i wynikające z jego definicji: ludność, terytorium i wła- dzę publiczną. W 1995 r. Naddniestrze przyjęło konstytucję, która utworzyła system naczelnych organów państwowych i wciąż obowiązuje. Ma swój parlament, rząd i głowę państwa, podział administracyjny, a ponadto także: fla- gę, hymn, godło, walutę, wojsko, bank centralny oraz wszelkie inne instytucje i atrybuty państwowości. Dąży również do pełnej suwerenności i uznania go przez społeczność międzynarodową. Niemniej z punktu widzenia prawa międzynarodowego kazus ten przedstawia się zupełnie odmiennie. Żadne państwo będące członkiem Narodów Zjednoczonych nie uznaje suwerenności Naddniestrzańskiej Republiki Moł- dawskiej, łącznie z Rosją. Jedyne państwa, które tego dokonały, to: częściowo uznawane przez społeczność międzynarodową Abchazja i Osetia Południowa oraz nieuznawany Górny Karabach. Naddniestrze utrzymuje z nimi stosunki dyplomatyczne i posiada na ich terytoriach swoje placówki. Z uwagi na to, że prawo międzynarodowe nie określa liczby państw potrzebnej do uznania nowego organizmu państwowego, można by przypuszczać, że teoretycznie wystarczyło by jedno, by zaistnieć w tej przestrzeni. W praktyce okazuje się, że w dużej mierze jest to jednak decyzja polityczna31. W tym konkretnym przypadku, mimo upływu czasu, widzimy wyraźną niechęć społeczności międzynarodowej wobec uznania naddniestrzańskiej niepodległości. W konsekwencji status de iure tego tworu odbiega, a nawet stoi w sprzeczności z jego statusem de facto. Zaś konflikt zapoczątkowany ponad

31 Za inny interesujący przypadek egzemplifikujący tę tezę może posłużyć kazus Cypru Północnego, oficjalnie Tureckiej Republiki Cypru Północnego, uznawanego jedynie przez Turcję. Zupełnie odmiennie potraktowany został natomiast przypadek Kosowa. Viktoriya Serzhanova • Geneza ustrojowa ziem naddniestrzańskich 219 ćwierć wieku temu na tle powstania niepodległego Naddniestrza wciąż pozostaje nierozwiązany, pogłębiając tym samym podział między nim a Mołda- wią. Państwa sąsiednie natomiast, które formalnie podejmują określone kroki dążące do jego zakończenia (Mołdawia dąży do reintegracji regionu, Rosja i Ukraina natomiast – każda na swój sposób i przy użyciu odmiennych metod i środków oddziaływania – walczą o powiększenie wpływów na jego terytorium), w rzeczywistości wydają się utrzymywać dotychczasowe status quo, jakkolwiek każde z nich bez wątpienia z innych powodów. Ustąpienie władz naddniestrzańskich i zgoda na utworzenie państwa fe- deracyjnego z Mołdawią wydaje się obecnie mało prawdopodobne. Rozwią- zanie kwestii Naddniestrza bardziej leży bowiem w interesie Mołdawii, która ma aspiracji pro-unijne, niż samego Naddniestrza. Wobec faktu, iż oba pań- stwa w znacznej mierze korzystają z pomocy finansowej Rosji, to ona wciąż i niezmiennie wydaje się być tym czynnikiem, od którego w dużej mierze zależeć będzie powodzenie dalszych negocjacji mających na celu zażegnanie konfliktu. Wydaje się zatem, że wraz z upływem czasu szanse na zjednoczenie się z Mołdawią będą się zmniejszać, ale – paradoksalnie być może – zwięk- szą się tym samym potencjalne szanse na uznanie międzynarodowe państwo- wości Naddniestrza. Nie można też nie docenić wpływu na sytuację konfliktu między Ukrainą i Rosją oraz kazus Krymu, które bez wątpienia oddaliły na jakiś czas możliwość pokojowego rozwiązania kwestii naddniestrzańskiej.

Literatura

Atwood C.P., Encyclopedia of Mongolia and the Mongol Empire – Crimea and the Mongol Empire, in: Encyclopedia of Mongolia and the Mongol Empire, New York 2004, „Facts On File”, http://www.infobasepublishing.com/Default.aspx. Augustyniak U., Historia Polski 1572–1795, Warszawa 2008. Bardach J., Leśnodorski B., Pietrzak M., Historia ustroju i prawa polskiego, Warszawa 2014. Bazylow L., Historia Rosji, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk-Łódź 1985. Бабилунга Н.В., Бомешко Б.Г., Шорников П.М., Государственность Приднестровья: история и современность, Бендеры 2007. Бессарабский вопрос и образование Приднестровской Молдавской Республики, ред. В.Н. Яковлев, Тирасполь 1993. Бочачер М.Н., 1926. Молдавия (Республики и Области СССР), Москва–Ленинград 1926. 220 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Брусалинская Г.С., Органы законодательной и исполнительной власти Приднестровской Молдавской Республики на современном этапе, Москва 2007. Bonfini A., Rerum Ungaricarum decades quatuor cum dimidia. Botero G., Relazioni universali, Venice 1591. Bronovius, G. Werner, Transylvania, Moldavia and Chersonesus Tauricæ, Cologne 1595. Dallin A., Romanization, [w:] Odessa, 1941–1944: A Case Study of Soviet Territory Under Foreign Rule, Center for Romanian Studies 1957. Davies N., Boże Igrzysko, Kraków 2006. Davies N., Europe: A History, Oxford 1996. Davies N., Zaginione Królestwa, Kraków 2010. Девятков А.В., Международно-политические последствия «Де-факто государственности» Приднестровья, „Вестник Тюменского государственного университета” 2014, № 2. Demel J., Historia Rumunii, Wrocław–Warszawa–Kraków–Łódź–Gdańsk 1986. Dolha V., Totul despre Transnistria, https://web.archive.org/web/20071010052258/http:// www.aiarad.ro/forum/viewtopic.php?t=39. Феномен Приднестровья, ред. Н.В. Бабилунга, Тирасполь 2003. Gil A., Naddniestrzańska Republika Mołdawska jako element przestrzeni politycznej Eu- ropy Środkowo-Wschodniej, Lublin 2005. Головченко Л.Н., Приднестровье: проблема реализации права на самоопределение народа, проживающего на территории Республики, «Наука и современность» 2014, № 27. Holban E. Şt., Figuri basarabene, „Basarabia” 1992, nr 1. Ihnatowicz I., Mączak A., Zientara B., Żarnowski J., Społeczeństwo polskie od X do XX wieku, część 4: Od połowy XV wieku do rozbiorów, Warszawa 1999. Iorga N., Românii de peste Nistru, „Basarabia” 1992, nr 11. История Приднестровской Молдавской Республики, ред. В.Я. Гросул, Тирасполь 2001. Jasienica P., Rzeczpospolita Obojga Narodów, Warszawa 1967, 1972. Kiaupienė J., Europa Środkowa i „zagubione” Wielkie Księstwo Litewskie, http://www.forum-pl-lt.com/index.php/pl/historia-i-kultura/5-jurate-kiaupiene-europa-srodkowa- i-zagubione-wielkie-ksiestwo-litewskie. Kiaupienė J., Wielkie Księstwo Litewskie w składzie Rzeczypospolitej Obojga Narodów: 1569–1588, http://www.iesw.lublin.pl/projekty/pliki/IESW-121-02-04pl.pdf. Kieniewicz S., Zahorski A., Zajewski W., Trzy powstania narodowe, Warszawa 1992. Kieniewicz S., Zahorski A., Zajewski W., Trzy powstania narodowe: kościuszkowskie, listopadowe i styczniowe, Warszawa 1994. Khrushchev S., Crimea: Whose land is this? Part 1, „Al Jazeera (English)”, 21.03.2014, http://www.aljazeera.com/indepth/opinion/2014/03/crimea-whose-land-this- part-1-201431982818368453.html. Viktoriya Serzhanova • Geneza ustrojowa ziem naddniestrzańskich 221 Kosienkowski M., Federacja Rosyjska wobec Naddniestrza, in: Analizy Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej, t. 21, red. J. Kłoczowski, A. Gil, Lublin 2009. Kosienkowski M., Naddniestrzańska Republika Mołdawska: determinanty przetrwania, Toruń 2010. Kosienkowski M., Ukraina wobec Naddniestrza, [w:] Analizy Instytutu Europy Środko- wo-Wschodniej, t. 27, red. J. Kłoczowski, A. Gil, Lublin 2009. Lozovan E., Românii orientali de la Nistru la Vladivostok, „Neamul Românesc” 1991, nr 1. Magini G.A., Geographie universae, Venice 1596. Markiewicz M., Historia Polski 1492–1795, Kraków 2004. Naddniestrze, „Jutrzenka” 2011, nr 10. Ochmański J., Historia Litwy, Wrocław 1990. Paluszyński T., Czy Rosja uczestniczyła w pierwszym rozbiorze Polski czyli co zaborcy zabrali Polsce w trzech rozbiorach?, Poznań 2006. Polska na przestrzeni wieków, red. J. Tazbir, Warszawa 1995. Porphyrogenitus C., De Administrando Imperio, ca. 950, http://faculty.washington.edu/ dwaugh/rus/texts/constp.html. Powieść minionych lat (Kronika Nestora), http://litopys.org.ua. Powstanie listopadowe 1830–1831. Dzieje wewnętrzne. Militaria. Europa wobec powstania, red. W. Zajewski, Warszawa 1980. Rajczak R., System konstytucyjny Mołdawii, Warszawa 2014. Reichersdorf G., Moldaviæ quæ olim Daciæ pers, chorographia, Georgio a Reichersdorf Transilvano auctore, Viennæ 1541. Репида Л.Е., Суверенная Молдова. История и современность, Кишинев 2008. Solak J., Konsekwencje zamrożonego konfliktu o Naddniestrze dla bezpieczeństwa europejskiego, dodatek do „Zeszytów Naukowych Akademii Obrony Narodowej”, War- szawa 2010. Solak J., Mołdawia – republika na trzy pęknięta: historyczno-społeczny, militarny i geopolityczny wymiar „zamrożonego konfliktu” o Naddniestrze, Toruń 2009. Solchanyk R., The Politics of State Building: Centre-Periphery Relations in Post-Soviet Ukraine, „Europe-Asia Studies” 1994, t. 46, nr 1. Trifunov D., From Genghis Khan to the Charge of the Light Brigade, Crimea is no stranger to conflict, „GlobalPost”, 28.02.2014, http://www.globalpost.com/dispatch/news/ regions/europe/140228/crimea-ukraine-protests-russia-crimean-war. Tokarz W., Wojna polsko-rosyjska 1830 i 1831, Warszawa 1993. Wilson A., The Ukrainians: Engaging the Eastern Diaspora, „Westview Press” 1998. Zamojski A., The Polish Way: a Thousand-Year History of the Poles and Their Culture, New York 2000.

Przegląd Prawa Konstytucyjnego ------ISSN 2082-1212------DOI 10.15804/ppk.2016.05.13 ------Nr 5 (33)/2016------

Magdalena Micińska-Bojarek1

Status umów międzynarodowych w rosyjskim prawie konstytucyjnym

Słowa kluczowe: umowy międzynarodowe, ratyfikacja, zasada pierwszeństwa prawa mię- dzynarodowego, ZSRR, Federacja Rosyjska, Konstytucja Federacji Rosyjskiej, Sąd Kon- stytucyjny Federacji Rosyjskiej, prawo konstytucyjne, prawo międzynarodowe, orzecznictwo, doktryna, Europejski Trybunał Praw Człowieka Keywords: International agreements, ratification, supremacy supremacy of international treaties over contrary domestic legislation, USRR, Russian Federation, Constitution of the Russian Federation, Constitutional Court of the Russian Federation, Federal Con- stitutional Law, international law, cases law, doctrine, European Court of Human Rights

Streszczenie Umowy międzynarodowe są istotnym elementem stabilizującym międzynarodowy po- rządek prawny oraz stosunki Rosji z innymi krajami. Granicząc z 14 państwami i będąc aktywnym politycznie członkiem kilkudziesięciu organizacji międzynarodowych, Ro- sja staje się stroną ogromnej ilości umów i porozumień międzynarodowych zawieranych tak między państwami, jak i organizacjami międzynarodowymi. W kwietniu 1986 r. ZSRR ratyfikował Konwencję wiedeńską o prawie traktatów z 22 maja 1969 r. Po przemianach ustrojowych Federacja Rosyjska (FR) jako sukcesorka ZSRR określiła status umów międzynarodowych w Konstytucji z 12 grudnia 1993 r., w federalnej ustawie z 15 lipca 1995 r. o umowach międzynarodowych Fede- racji Rosyjskiej oraz w federalnej ustawie konstytucyjnym o Sądzie Konstytucyjnym Federacji Rosyjskiej.

1 Autorka jest adiunktem w Katedrze Prawa Administracyjnego i Prawa Ochrony Środo- wiska na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Kujawsko-Pomorskiej Szkoły Wyższej w Bydgoszczy. E-mail: [email protected]. 224 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie statusu umów międzynarodowych w Federacji Rosyjskiej, w szczególności w kontekście zasady prymatu prawa międzyna- rodowego nad prawem krajowym, w świetle rosyjskiego prawa konstytucyjnego, orzecznictwa i poglądów doktryny z uwzględnieniem najnowszych zmian w ustawie o Sądzie Konstytucyjnym Federacji Rosyjskiej z grudnia 2015 r.

Summary

Status of international agreements in the Russian constitutional law

International agreements are an important element stabilizing the international law and Russia’s relations with other countries. Bordering with 14 countries and being a politi- cally active member of several dozen international organizations, Russia is a party to the vast number of contracts and international agreements concluded between countries as well as international organizations. In April 1986, the Soviet Union ratified the Vienna Convention on the Law of Tre- aties of 22 May 1969. After the changes in the political system, the Russian Federation as the successor to the Soviet Union defined the status of international agreements in the Constitution of 12 December 1993 in the Federal Law of 15 July 1995 on the international treaties of the Russian Federation and the Federal Constitutional Law on the Con- stitutional Court of the Russian Federation. The purpose of this article is to present the status of international agreements of the Russian Federation, in particular the primacy of international law over national laws – in the light of Federal Constitutional Law, case law and the doctrine, including latest changes in the Law on the Constitutional Court of the Russian Federation of December 2015.

Umowy międzynarodowe są istotnym elementem stabilizującym międzyna- rodowy porządek prawny oraz stosunki Rosji z innymi krajami2. Granicząc z 14 państwami i będąc aktywnym politycznie członkiem kilkudziesięciu organizacji międzynarodowych Rosja staje się stroną ogromnej ilości umów

2 Rosyjskie prawo konstytucyjne. Ustrojowe akty prawne, t. III, red. W. Staśkiewicz, Warszawa 2005, s. 110. Magdalena Micińska-Bojarek • Status umów międzynarodowych w rosyjskim... 225 i porozumień międzynarodowych zawieranych tak między państwami, jak i organizacjami międzynarodowymi. W kwietniu 1986 r. ZSRR ratyfikował3 Konwencję wiedeńską o prawie traktatów z 22 maja 1969 r.4 Po przemianach ustrojowych Federacja Rosyj- ska (FR) jako sukcesorka ZSRR określiła status umów międzynarodowych w Konstytucji z 12 grudnia 1993 r. (KFR)5, w federalnej ustawie z 15 lipca 1995 r. o umowach międzynarodowych Federacji Rosyjskiej6 oraz w federalnej ustawie o Sądzie Konstytucyjnym Federacji Rosyjskiej7. Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie statusu umów międzynaro- dowych w FR, w szczególności w kontekście zasady prymatu prawa międzyna- rodowego nad prawem krajowym, w świetle rosyjskiego prawa konstytucyjnego, orzecznictwa i poglądów doktryny, z uwzględnieniem najnowszych zmian w ustawie o Sądzie Konstytucyjnym Federacji Rosyjskiej z grudnia 2015 r.

II.

Konstytucja Rosji z 1993 r. została uchwalona jako ustawa zasadnicza pań- stwa prawnego, którego nieodłączną cechą jest poszanowanie prawa mię- dzynarodowego. W KFR stworzono gwarancje konstytucyjne dla realizacji norm prawa międzynarodowego, a stosowne artykuły zostały włączone do rozdziału I KFR, normującego podstawy ustroju federacji, a więc rozdzia- łu, który nie może zostać zmieniony w trybie zwykłych poprawek do konstytucji (art. 16 ust.1 KFR)8.

3 Status konwencji dostępny w j. angielskim na stronie: https://treaties.un.org (21.03.2016). 4 Dz.U. 1990, Nr 74, poz. 439. 5 Konstytucja Federacji Rosyjskiej z 1993 przyjęta w ogólnonarodowym referendum w dniu 12 grudnia 1993, tłum. A. Kubik, wstęp A. Bosiacki, Warszawa 2000. 6 Федеральный закон от 15.07.1995 N 101-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О международных договорах Российской Федерации», Tekst ustawy w j. polskim: Ustawa federalna Federacji Rosyjskiej o umowach międzynarodowych zawartych przez Federację Rosyjską, Rosyjskie prawo..., s. 109 i n. 7 Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (ред. от 14.12.2015) «О Конституционном Суде Российской Федерации». Tekst ustawy w j. polskim: Rosyjskie prawo konstytucyjne. Ustrojowe akty prawne. t. I, red. W. Staśkiewicz, Warszawa 2005, s. 169 i n. 8 И.И. Лукашук, Международное право Общая часть, Москва 2005, tekst dostępny w j. rosyjskim na stronie: http://lib.lunn.ru/KP/Sovremenniki/lukashuk_1.pdf s. 145 (21.03.2016). 226 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Artykuł 15 ust.4 KFR stanowi, że: „Ogólnie uznane zasady i normy prawa międzynarodowego oraz umowy międzynarodowe zawarte przez Federację Rosyjską stanowią część składową jej systemu prawnego. Jeśli zawarta przez Federację Rosyjską umowa międzynarodowa stanowi inaczej niż przewiduje prawo, wówczas zastosowanie mają zasady umowy międzynarodowej”. Zda- nie pierwsze art.15 ust.4 KFR włącza do rosyjskiego systemu prawnego „ogól- nie uznane zasady i normy prawa międzynarodowego oraz umowy między- narodowe zawarte przez Federację Rosyjską”. Zdanie drugie art. 15 ust.4 KFR wprowadza zasadę prymatu umów międzynarodowych nad prawem we- wnątrzpaństwowym. Z brzmienia tego artykułu wynikają, więc dwie reguły: po pierwsze, umowy międzynarodowe stają się źródłem prawa FR w znaczeniu formalno – prawnym i wchodzą, wraz z ogólnie uznanymi zasadami i normami prawa międzynarodowego w skład rosyjskiego systemu prawnego, po drugie, w razie kolizji, normy umowy międzynarodowej mają pierwszeństwo nad ustawodawstwem federalnym (tzw. dualizm w prawie międzynarodowym)9. Z brzmienia zdania drugiego, art. 15 ust. 4 KFR wynika jednak, że prymat przysługuje tylko umowom międzynarodowym tj. prawu. Natomiast „ogólnie uznane zasady i normy prawa międzynarodowego” zasadniczo nie władają pierwszeństwem nad ustawodawstwem federalnym. Wyjątek stano- wią tutaj ogólnie przyznane normy i reguły odnoszące się do praw człowieka, którym KFR nadaje szczególny status. Wynika to z art. 17 ust. 1 KFR, który stanowi, że: „W Federacji Rosyjskiej prawa i wolności człowieka i obywatela uznaje się i gwarantuje, zgodnie z ogólnie przyjętymi zasadami i normami prawa międzynarodowego i w zgodzie z niniejszą Konstytucją”. Wynika z tego, że prymat nad prawem wewnętrznym mają umowy międzynarodo- we oraz ogólnie uznane zasady i normy prawa międzynarodowego dotyczą- ce ochrony praw człowieka, przy czym w obu przypadkach musi zostać za- chowana zgodność z KFR.

III.

Stosownie do art. 2 lit. a federalnej ustawy z 15 lipca 1995 r. – o umowach międzynarodowych (f.u.o.u.m.) umowa międzynarodowa to: „porozumie-

9 A. Bosiacki, H. Izdebski, Konstytucjonalizm rosyjski. Historia i współczesność, Kraków 2013, s. 301. Magdalena Micińska-Bojarek • Status umów międzynarodowych w rosyjskim... 227 nie międzynarodowe zawarte przez Federację Rosyjską z innym państwem (lub państwami) obcym bądź z organizacją międzynarodową w formie pisemnej i regulowane przez prawo międzynarodowe, niezależnie od tego czy porozumienie takie ujęte jest w jednym dokumencie, czy też kilku powiąza- nych ze sobą dokumentach, jak również bez względu na jego szczególną na- zwę”. Kolejny artykuł tej ustawy wyróżnia trzy rodzaje umów, a mianowicie: międzypaństwowe – zawierane z państwami obcymi, a także z organizacjami międzynarodowymi w imieniu FR, międzyrządowe – zawierane w imieniu Rządu FR oraz międzyresortowe – zawierane w imieniu federalnych or- ganów władzy wykonawczej. Miejsce umów międzynarodowych w systemie prawnym określa art. 5 f.u.o.u.m. Przy czym dwa jego pierwsze ustępy są powtórzeniem art. 15 ust.4 KFR: „umowy międzynarodowe stanowią cześć składową systemu prawnego Federacji Rosyjskiej” i „jeżeli umowa międzynarodowa Federa- cji Rosyjskiej ustanawia inne zasady niż te, jakie przewiduje ustawa, stosuje się zasady umowy międzynarodowej”. Ustęp 3 tego artykułu wprowadza regułę bezpośredniego stosowania umów w systemie prawnym. „Te postanowienia oficjalnie opublikowanych umów międzynarodowych Fe- deracji Rosyjskiej, które nie wymagają wydania wewnątrzpaństwowych aktów wykonawczych, obowiązują w Federacji Rosyjskiej bezpośrednio. W celu realizacji innych postanowień umów międzynarodowych w Fe- deracji Rosyjskiej uchwalane są właściwe akty prawne”. Zgodnie z przepisami ustawy federalnej wyrażenie zgody na związanie się Federacji Rosyjskiej umową międzynarodową może nastąpić poprzez: podpi- sanie umowy, wymianę dokumentów tworzących umowę, ratyfikację umowy, zatwierdzenie umowy, przyjęcie umowy, skorzystanie z jakiegokolwiek innego, ustalonego przez umawiające się strony sposobu wyrażenia zgody (art. 6 f.u.o.u.m.). Ratyfikacja to wyrażenie zgody FR na zobowiązanie się umową mię- dzynarodową realizowane w formie uchwalenia ustawy federalnej (art. 14 f.u.o.u.m.). Artykuł 15 ust. 1 komentowanej ustawy zawiera zamknięty katalog przedmiotowy umów międzynarodowych podlegających ratyfikacji. Po pierwsze są to umowy, wykonanie których wymaga zmiany obowiązu- jących lub uchwalenia nowych ustaw federalnych, jak również ustanawiają- ce inne zasady niż te, jakie przewiduje ustawa (art. 15 ust. 1 lit a). Ponadto, 228 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 stosownie do art. 15 ust. 1 lit. b-e umowy, których przedmiotem są: podstawowe prawa i wolności człowieka i obywatela, granice terytoriów FR i innych państw (włączając w to umowy dotyczące przebiegu Granicy Państwo- wej FR, jak również rozgraniczenia wyłącznej strefy ekonomicznej i szelfu kontynentalnego Federacji Rosyjskiej), podstaw stosunków międzypaństwo- wych w sprawach dotyczących obronności FR, w sprawach rozbrojenia lub międzynarodowej kontroli zbrojeń, w sprawach zapewnienia międzynaro- dowego pokoju i bezpieczeństwa, traktaty pokojowe i układy dotyczące bez- pieczeństwa zbiorowego a także kwestie udziału Federacji Rosyjskiej w so- juszach międzypaństwowych, organizacjach międzynarodowych i innych związkach międzypaństwowych, o ile umowy te przewidują przekazanie im realizacji części uprawnień FR lub czynią decyzję ich organów wiążący- mi dla FR (stosownie do art. 79 KFR, który stanowi, że „Federacja Rosyjska może uczestniczyć w organizacjach międzypaństwowych i przekazywać im część swoich uprawnień zgodnie z porozumieniami międzynarodowymi, o ile nie pociąga to za sobą ograniczenia praw i wolności człowieka i obywatela i nie jest sprzeczne z podstawami ustroju konstytucyjnego Federa- cji Rosyjskiej). Na koniec, ratyfikacji podlegają te umowy międzynarodowe FR, przy których zawieraniu strony porozumiały się, co do ich późniejsze- go ratyfikowania (art. 15, ust. 2 f.u.o.u.m.)”. Tryb przedkładania do ratyfikacji umów międzynarodowych określa art. 16 i następne f.u.o.u.m. Z prawem wniesienia do Dumy Państwowej wniosku o ratyfikację umowy międzynarodowej może wystąpić tylko prezydent Fe- deracji Rosyjskiej lub Rząd Federacji Rosyjskiej. Wniosek powinien zawierać poświadczoną kopię oficjalnego tekstu umowy, uzasadnienie celu jej ratyfikacji, stwierdzenie jej zgodności z ustawodawstwem Federacji Rosyjskiej, jak również ocenę ewentualnych finansowych i ekonomicznych oraz innych na- stępstw ratyfikacji, w tym w razie potrzeby – także przewidzianą przez arty- kuł 104 Konstytucji FR opinię Rządu FR. Duma Państwowa rozpatruje wniosek o ratyfikację umowy międzynaro- dowej i, po uprzednim przedyskutowaniu jej w swoich komitetach i komisjach, podejmuje stosowną uchwałę. Uchwalona przez Dumę ustawa federalna o ratyfikacji umowy międzynarodowej podlega zgodnie z art. 106 KFR obli- gatoryjnemu rozpatrzeniu przez Radę Federacji. Następnie, zgodnie z art. 86 lit. B KFR, ustawa przesyłana jest prezydentowi FR w celu podpisania i ogło- Magdalena Micińska-Bojarek • Status umów międzynarodowych w rosyjskim... 229 szenia (art. 17 f.u.o.u.m.). Tak, więc dla ratyfikacji umowy międzynarodowej wymaga się uchwalenia ustawy ratyfikacyjnej przez niższą izbę parlamentu, zatwierdzenie jej przez izbę wyższą a następnie podpis prezydenta. Umowy niewymagające ratyfikacji podlegają zatwierdzeniu lub przyjęciu przez: prezydenta FR, Rząd FR, federalne organy władzy wykonawczej, stosownie do przyznanych im kompetencji (art. 20 f.u.o.u.m.). Artykuł 22 f.u.o.u.m. przewiduje szczególny tryb wyrażenia zgody na zwią- zanie się umowami międzynarodowymi przez FR. „Jeżeli umowa międzyna- rodowa zawiera zasady wymagające zmiany poszczególnych przepisów KFR, podjęcie decyzji o wyrażeniu zgody na związanie się nią przez Federację Ro- syjską w formie ustawy federalnej możliwe jest tylko po wprowadzeniu odpowiednich poprawek do KFR lub zrewidowaniu jej przepisów w ustanowio- nym trybie”. Ratyfikowane umowy międzynarodowe podlegają oficjalnemu opubli- kowaniu w Zbiorze Ustawodawstwa Federacji Rosyjskiej. Nie wymagają- ce ratyfikacji umowy międzypaństwowe i międzyrządowe publikowane są w Biuletynie umów międzynarodowych, natomiast umowy międzyre- sortowe w oficjalnych wydawnictwach federalnych organów władzy wykonawczej (art.30 f.u.o.u.m.). Z przepisów art.125 ust. 2 lit d KFR oraz z art.34 ust. 1 f.u.o.u.m. wynika, że Sąd Konstytucyjny Federacji Rosyjskiej rozstrzyga o zgodności z konstytu- cją umów międzynarodowych, które zostały zawarte przez Federację Rosyj- ską, a nie weszły jeszcze w życie w stosunku do FR, bądź ich poszczególnych postanowień. Zakwestionowane umowy lub ich poszczególne postanowienia nie podlegają wprowadzeniu w życie i stosowaniu. Zatem umowa międzyna- rodowa stanowiąca akt prawny obowiązujący na terytorium Rosji nie może pozostawać w sprzeczności z konstytucją. Konstytucja nie stanowi wprost o źródłach prawa FR. Jednakże zgodnie z poglądami doktryny ratyfikowane umowy międzynarodowe zajmują miejsce pomiędzy konstytucją a federalnymi ustawami konstytucyjnymi10.

10 И.Н. Барциц, Международное право и правовая система России, „Журнал российского права” 2001, nr 2, tekst w j. rosyjskim dostępny na htt p:// base.garant. ru/985749 (21.03.2016); tak też А.А Васечко, Понятие международного договора в правовой системе России, „Меж- дународное публичное и частное право” 2007, nr 1, tekst w j.rosyjskim dostępny na htt p:// www.center-bereg.ru/o3059.html (21.03.2016). 230 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 IV.

Warto podkreślić, iż określona w KFR i powtórzona w art. 5 ust 1 i 2 f.u.o.u.m. zasada transformacji generalnej prawa międzynarodowego11, stanowi przełom w stosunku do porządku prawnego ZSRR – jego struktury, hierarchii źródeł a przede wszystkim – systemu wartości12. Związek Radziecki, zwłaszcza w jego początkowym okresie, odnosił się do prawa międzynarodowego z dużym dy- stansem jako do systemu utworzonego pod silnym wpływem państw kapitalistycznych zawierającym treści nieodpowiadające wartościom „Kraju Rad”13. Konsekwentnie nie uznawano zasady priorytetu prawa międzynarodowego nad prawem wewnątrzpaństwowym14. Uważano, że norma prawa radzieckiego może mieć pierwszeństwo przed prawem międzynarodowym15. Jednakże w związku z ożywioną wymianą gospodarczą, jaką ZSRR prowadził w latach sześćdziesią- tych XX w. pozycja ta zaczęła stopniowo ulegać złagodzeniu16. W Konstytucji ZSRR z 1977 r. znalazł się przepis o zagwarantowaniu i poszanowaniu praw człowieka wynikających z umów międzynarodowych (art. 29). Jednakże jej art. 39 uściślał, że „korzystanie przez obywateli z praw i wolności nie może przynosić uszczerbku interesom społeczeństwa i państwa”17. W 1986 r. ZSRR ratyfikował wiedeńską konwencję o prawie traktatów nie wnosząc zastrze- żeń, co do określonej tam zasady prymatu prawa międzynarodowego: „Stro- na nie może powoływać się na postanowienia swojego prawa wewnętrznego dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią traktatu (art. 27 konwencji)”. Rozpad ZSRR rozpoczął proces umiędzynarodawiania i europeizacji18 rosyjskiego systemu prawnego, który miał na celu „przełamanie barier między

11 J. Szymański, Relacje traktatowe z Rosją po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, „Bia- łostockie Studia Prawnicze” 2011, nr 9, s. 49. 12 М.Н. Марченко, Источники права. Учебное пособие, Проспект 2013, tekst w j. rosyjskim dostępny na stronie: https://books.google.ru/books (21.03.2016). 13 Ibidem. 14 О.Е. Кутафин, Источники конституционного права Российской Федерации, Проспект 2011, tekst dostępny w j. rosyjskim na stronie: https://books.google.pl (21.03.2016). 15 М.Н. Марченко, op.cit. 16 Ibidem. 17 Konstytucja (Ustawa Zasadnicza) Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, Warszawa 1977, s. 45. 18 J. Kowalski, Konstytucja Federacji Rosyjskiej a rosyjska i europejska tradycja konstytucyjna, Warszawa–Poznań 2009, s. 11. Magdalena Micińska-Bojarek • Status umów międzynarodowych w rosyjskim... 231 umową międzynarodową a ustawą”19. Kiedy w 1993 r. uchwalano Konstytucję FR Rosja starała się maksymalnie zbliżyć do Europy20. Wolą ówczesnych elit politycznych było szybkie dostosowanie prawodawstwa rosyjskiego do postę- pującej internacjonalizacji prawa materialnego, zwłaszcza w stosunkach gospodarczych oraz w zakresie praw człowieka. W odróżnieniu od ustaw zasadniczych większości krajów europejskich, KFR nie określiła czy pierwszeństwo nad prawem wewnętrznym przysługu- je wyłącznie umowom ratyfikowanym w formie ustawy czy też wszystkim umowom międzynarodowym, niezależnie od tego, jaki organ wyraził zgodę na związanie się Federacji Rosyjskiej daną umową. Literalna wykładnia art. 15 ust.4 KFR oraz art. 5 ust. 1 i 2 f.u.o.u.m prowadzi do wniosku, że wszystkie rodzaje umów jawią się „międzynarodowymi umowami FR” i w przypadku kolizji z ustawą władają priorytetem stosowania. Jednakże za przyjęciem takiej wykładni opowiedziało się niewielu przedstawicieli rosyjskiej doktryny. Wśród nich G.M. Danilenko, który twierdzi, iż art. 15 ust. 4 Konstytucji obejmuje swym zakresem wszystkie umowy zawarte przez Federację Rosyjską. W konsekwencji akt ratyfikacyjny umowy nie ma tu jakiegoś szczególnego znaczenia prawotwórczego, pomimo iż ratyfikacji umów międzynarodowych dokonuje parlament21. B.I. Osminin zauważa, że brak jasności w rozdzieleniu kompetencji w zakresie wyrażania zgody na związanie się umową między- narodową między organami władzy ustawodawczej i wykonawczej stanowi przyczynek do wykładni art. 15 ust 4 KFR, w tym duchu, że Konstytucja FR uznaje priorytet umowy międzynarodowej FR wobec prawa wewnętrznego niezależnie od tego, na jakim poziomie podjęto decyzję o wyrażeniu zgody na związanie się umową międzynarodową22. Jednakże zdaniem B.I. Osmini- na taka interpretacja oznaczałaby, że Konstytucja dopuszcza możliwość „pod-

19 М.Н. Марченко, op.cit. 20 J. Kowalski, op.cit., s. 96. 21 G.M. Danilenko, Implementation of international law in CIS states: theory and practice, „European Journal of International Law” 1999, nr 1, s. 64, dostępny w j. angelskim na stronie: http://ejil.oxfordjournals.org/content/10/1/51.full.pdf+html (21.03.2016); G.M. Danilenko, The New Russian Constitution and International Law, „The American Journal of International Law” 1994, nr 3 s. 451. 22 Осминин Б.И., Принятие и реализация государствами международных договорных обязательств, Warszawa 2006, s. 145, tekst w j. rosyjskim dostępny na stronie http://www. vs-ra.org/library (21.03. 2016). 232 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 miany ustawodawstwa”. Dlatego priorytetem nad prawem krajowym władają tylko te umowy międzynarodowe, które zostały przyjęte do porządku prawnego FR w formie ustawy23. Podobnie M.N. Marczenko podnosi, że uznanie absolutnego priorytetu umów międzynarodowych jest nonsensem, gdyż „żadne suwerenne państwo na świecie, nie może sobie pozwolić na takie ryzyko utraty samodzielności, nawet jeśli wyni- kałoby to z dobrowolnych umów”24. Autor ten zwraca też uwagę, że prawo mię- dzynarodowe „ogranicza aktywność prawa wewnątrzpaństwowego we wszystkich kwestiach, które reguluje” a „międzynarodowe standardy mogą być wykorzystywane jako narzędzie psucia i niszczenia systemu państwa i prawa, o czym historia najnowsza, w tym historia FR daje, przekonywujące dowody”25. Pozycja prawna umów międzynarodowych została dookreślona orzecze- niami Sądu Najwyższego FR, które jednoznacznie zdyskredytowały pogląd o pierwszeństwie nad prawem wewnętrznym każdej umowy międzynarodo- wej. Postanowieniem z 31 października 1995 r. Sąd Najwyższy FR określił, że „sąd nie może stosować ustawy regulującej przedmiotowe stosunki prawne, jeśli umowa międzynarodowa, która weszła w życie w FR w drodze ustawy federalnej ustanawia inne reguły, niż które przewiduje ustawa. W takich przypadkach stosuje się normy umowy międzynarodowej”26. Z orzeczenia tego wynika więc, że tylko umowa międzynarodowa, która weszła w życie w drodze ustawy federalnej, a zatem ratyfikowana, ma pierwszeństwo przed usta- wą. W podobnym duchu wypowiedział się Sąd Najwyższy FR postanowieniem z 10 października 2003 r. stwierdzając, że „reguły obowiązującej umowy międzynarodowej FR, zgodę na obowiązywanie wyrażono w drodze ustawy federalnej – mają priorytet w odniesieniu do prawa FR”27. Pierwszeństwo nad prawem wewnętrznym ma więc tylko umowa między- narodowa ratyfikowana przez parlament w drodze ustawy i opublikowana

23 Ibidem, s. 146. 24 М.Н. Марченко, op.cit. 25 Ibidem. 26 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 „O некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия». Tekst uchwały dostępny na stronie Sądu Najwyższego FR http://www.vsrf. ru/vscourt_detale.php?id=938 (21.03.2016). 27 Uchwała Plenum Sądu Najwyższego FR z 10 października 2003 r. nr 5, „Rossijskaa Ga- zieta” 2003, nr 244. Magdalena Micińska-Bojarek • Status umów międzynarodowych w rosyjskim... 233 w oficjalny sposób. Umowy międzynarodowe nieratyfikowane, a zatwierdzone lub przyjęte, zgodnie z literą b ustępu 1 art. 20 f.u.o.u.m., przez prezydenta FR lub Rząd FR władają priorytetem tylko w odniesieniu do aktów niższego rzędu – prezydenckich i rządowych. Normy umów międzyresortowych wła- dają priorytetem tylko wobec aktów przedmiotowego resortu.

Ratyfikując w 1998 r. Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzoną w Rzymie z 4 listopada 1950 r.28, Federacja Ro- syjska uznała jurysdykcję Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) w kwestii wykładni i stosowania Konwencji oraz jej protokołów w przypadku ewentualnego naruszenia przez FR przepisów tych umów29. Jednakże po niekorzystnych dla Rosji wyrokach ETPC30, a także Trybunału Arbitra- żowego w Hadze w sprawach Jukosu31, Sąd Konstytucyjny FR postanowieniem z 14 lipca 2015 orzekł, że Rosja „ma prawo nie wykonywać niektórych orzeczeń ETPC sprzecznych z rosyjską Konstytucją”32. Istota tego orzeczenia została wkrótce utrwalona w uchwalonej przez Dumę Państwową 4 grudnia 2015 r. nowelizacji ustawy z 21 lipca 1994 r. o Sądzie Konstytucyjnym Fede- racji Rosyjskiej (u.o.s.k.)33.

28 Status ratyfikacyjny konwencji dostępny w j. angielskim na stronie http://www.coe. int/pl/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/005/signatures?p_auth=lNsftwBt (21.03.2016) tekst polski (Dz.U. 1993, Nr 61, poz. 284). 29 И.И. Лукашук, op.cit., s. 145. 30 Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Sztrasburgu z 31 lipca 2014 r. w sprawie Jukos przeciwko Rosji (14902/04): http://hudoc.echr.coe.int/eng# {„fulltext”: [„Yukos”],”documentcollectionid2”: [„GRANDCHAMBER”,”CHAMBER”],”itemid”: [„001- 145730”]} (21.03.2016). 31 Orzeczenie Stałego Trybunału Arbitrażowego w Hadze z 18 lipca 2014 r. w sprawie Ju- kos przeciwko Rosji (AA 227): http://archive.pca-cpa.org/Final%20Award%20-%2018%20 July%202014%20-%20Yukos%20Universal%20Limited%20v.%20Russian%20Federationf230. pdf?fil_id=2723 (21.03.2016). 32 Postanowienie Sądu Konstytucyjnego FR z 14 lipca 2015 r., nr 21, dostępne w j. rosyjskim na stronie: http://w w w.rg.ru/2015/07/27/ks-dok.html (21.03.2016). 33 Федеральный закон Российской Федерации от 14 декабря 2015 г. N 7-ФКЗ. «О вне- сении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде 234 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Zgodnie z nowymi przepisami, jeśli pojawią się wątpliwości czy wykonanie orzeczenia organu międzynarodowego właściwego w sferze ochrony praw i wolności człowieka, podjęte na podstawie umowy międzynarodo- wej, której stroną jest FR, jest zgodne z Konstytucją FR – organy władzy wykonawczej (minister sprawiedliwości, prokurator generalny FR, Cen- tralna Komisja Wyborcza) kierują wniosek do Sądu Konstytucyjnego FR o zbadanie możliwości wykonania takiego orzeczenia (art.104 ze znaczkiem 2 u.o.s.k). Sąd Konstytucyjny bada kwestię możliwości wykonania takiego orzeczenia „z punktu widzenia konstytucyjnego ustroju FR oraz ustanowionej w KFR regulacji praw i wolności człowieka (art.104 ze znaczkiem 3 u.o.s.k)”. Po przeprowadzeniu postępowania Sąd Konstytucyjny wydaje postanowienie, w którym: –– uznaje, że wykonanie orzeczenia organu międzynarodowego w zgodzie z przepisami KFR jest możliwe w całości albo w części, albo –– uznaje, że wykonanie orzeczenia organu międzynarodowego w zgodzie z przepisami KFR jest niemożliwe w całości albo części (art. 104 ze znaczkiem 4 u.o.s.k). Konsekwencją przyjętych zmian w ustawie o Sądzie Konstytucyjnym Fede- racji może być potrzeba zmiany Konstytucji. Zgodnie z przyjętym kierunkiem przeobrażeń i stosownie do swoich prawotwórczych prerogatyw34, przewod- niczący Komitetu Śledczego FR Aleksandr Bastrykin zaproponował uchylenie art. 15 ust.4 KFR. Jego zdaniem proponowana zmiana „przywróci Rosji niezależność w sferze prawnej” i będzie powrotem do „najlepszych tradycji rodzimego sądownictwa” 35. Jednak jak już wspomniano, zmiana omawia- nych przepisów nie jest możliwa w trybie poprawek zwykłych. Komentowa- ne przepisy mogą zostać zmienione tylko przez Zgromadzenie Konstytucyj- ne, które albo potwierdza niezmienność KFR, albo opracowuje projekt nowej konstytucji (art. 135 ust.2 i 3 KFR).

Российской Федерации». 34 J. Ciepłowski, A. Ciepłowska, Komitet Śledczy Federacji Rosyjskiej. Struktura i kompetencje, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 2015, nr 4, s. 18. 35 Н. Козлова, Исключительное право, „Российская газета” 2015, nr 162. Tekst w j. rosyjskim dostępny na stronie: http://www.rg.ru/2015/07/23/bastrykin-site.html (21.03.2016). Magdalena Micińska-Bojarek • Status umów międzynarodowych w rosyjskim... 235 VI.

Podsumowując dokonane ustalenia, należy zauważyć, iż status prawny umów międzynarodowych jest ściśle powiązany z sytuacją polityczną w Rosji i stanowi swoisty wskaźnik stosunku do Zachodu: jego kultury prawnej i aksjologicznych wartości. W ZSRR początkowo nie uznawano prymatu umowy międzynarodowej nad prawem wewnętrznym. Po przemianach ustrojowych, rosyjska ustawa zasadnicza z 1993 r. uznała pierwszeństwo umów międzyna- rodowych nad ustawą, nie przesądzając jednak o tym, że chodzi tylko o umowy ratyfikowane za zgodą wyrażoną w ustawie. Orzeczenia Sądu Najwyższe- go FR, potwierdzone przeważającymi poglądami doktryny doprecyzowały, że pierwszeństwo nad prawem wewnętrznym przysługuje tylko umowom ratyfikowanym za zgodą parlamentu. W 2015 r. Sąd Konstytucyjny FR orzekł, że Rosja „ma prawo nie wy- konywać niektórych orzeczeń ETPC sprzecznych z rosyjską Konstytu- cją” co stało się przyczynkiem do uchwalenia nowelizacji ustawy o Sądzie Konstytucyjnym FR wprowadzającej systemową możliwość niewykonywania orzeczeń organów międzynarodowych w przypadku, kiedy są one sprzeczne z KFR. Niewykluczone, że kwestia umów międzynarodowych stanie się jednym z ważniejszych impulsów prowadzących do uchwalenia nowej konstytucji, od- powiadającej popularnym dziś w Rosji ideom eurazjatyzmu i neoimperiali- zmu. Podkreślić należy, że krytyka KFR jako nosicielki zachodnich wartości wywodzi się z bogatej tradycji rosyjskiego intelektualizmu, któremu zasadniczo wrogie są wszelkie wzorce okcydentalne36. Europejski sposób myśle- nia, europejskie kategorie polityczne i prawne są generalnie obce mentalności rosyjskiej silnie zdeterminowanej spuścizną historyczno-ustrojową, na któ- rej zważyły okresy prawosławnego samodzierżawia, rewolucyjnego nihili- zmu oraz socjalizmu37. Rosja próbuje więc dziś na nowo określić własną toż- samość społeczno – polityczną między innymi poprzez zakwestionowanie niektórych aspektów zachodniej kultury prawnej utrwalonych w obowiązu- jących umowach międzynarodowych.

36 J. Kowalski, op.cit., s. 14. 37 Ibidem. 236 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Literatura

Bosiacki A., Izdebski H., Konstytucjonalizm rosyjski. Historia i współczesność, Kraków 2013. Ciepłowski J., Ciepłowska A., Komitet Śledczy Federacji Rosyjskiej. Struktura i kompetencje, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 2015, nr 4. Danilenko G.M., The New Russian Constitution and International Law, „The American Journal of International Law” 1994, nr 3. Danilenko G.M., Implementation of international law in CIS states: theory and practice, „European Journal of International Law” 1999, nr 1. Konstytucja Federacji Rosyjskiej z 1993 przyjęta w ogólnonarodowym referendum w dniu 12 grudnia 1993, tłumaczenie A. Kubik, wstęp A. Bosiacki, Warszawa 2000. Konstytucja (Ustawa Zasadnicza) Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, War- szawa 1977. Kowalski J., Konstytucja Federacji Rosyjskiej a rosyjska i europejska tradycja konstytucyjna, Warszawa–Poznań 2009. Szymański J., Relacje traktatowe z Rosją po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, „Białostockie Studia Prawnicze” 2011, nr 9. Rosyjskie prawo konstytucyjne. Ustrojowe akty prawne. t. I–III, red. W. Staśkiewicz, War- szawa 2005. Барциц И.Н., Международное право и правовая система России, „Журнал российского права” 2001, nr 2. Васечко А.А., Понятие международного договора в правовой системе России, „Международное публичное и частное право” 2007, nr 1. Козлова Н., Исключительное право, „Российская газета” 2015, nr 162. Кутафин O.Е., Источники конституционного права Российской Федерации, Проспект 2011. Лукашук И.И., Международное правo. Общая часть, Москва 2005. Марченко М.Н., Источники права. Учебное пособие, Проспект 2013. Осминин Б.И., Принятие и реализация государствами международных договорных обязательств, Warszawa 2006. Przegląd Prawa Konstytucyjnego ------ISSN 2082-1212------DOI 10.15804/ppk.2016.05.14 ------Nr 5 (33)/2016------

Robert Osypowicz1

Transformacja prawnokonstytucyjna Republiki Chorwacji dokonana w trakcie procedury monitoringowej Rady Europy

Słowa kluczowe: Rada Europy, Chorwacja, monitoring, transformacja ustrojowa, prawo, konstytucja Keywords: Council of Europe, Croatia, monitoring, political transformation, law, constitution

Streszczenie Autor analizuje konstytucyjną transformację, jaka dokonała się w Republice Chorwacji w okresie trwania procedury monitoringowej Rady Europy. Chorwacja, uzyskując człon- kostwo w Radzie Europy, zobowiązała się do szeregu zmian w swym systemie konstytucyjnym, zgodnie z wartościami i standardami reprezentowanymi przez Radę Europy. Do- tyczyło to m.in. ochrony mniejszości narodowych, wolności mediów, zmian w systemie samorządu terytorialnego i w prawie wyborczym. Realizacja tych zobowiązań była kon- trolowana przez Komisję Monitoringową Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy. Rada Europy, poprzez Komisję Wenecką, pomagała Chorwacji w realizacji tych zobowiązań.

Summary

Constitutional transformation of the Republic of Croatia during the monitoring procedure of the Council of Europe

The author analyses the constitutional transformation of the Republic of Croatia during the monitoring procedure of the Council of Europe. Croatia once achieving the mem-

1 Autor jest doktorantem na Wydziale Prawa, Administracji i Zarządzania Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach. E-mail: [email protected]. 238 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 bership in the Council of Europe took several obligations to change constitutional system according to values and democratic standards represented by the Council of Europe. They have included e.g. protection of national minorities, freedom of media, changing of the system of the local government and the election law. Realization of those obligations was controlled by the Monitoring Committee of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe. Council of Europe, through the Venice Committee, has helped Croatia to fulfill those obligations.

System aksjologiczny Rady Europy nastawiony jest w szczególności na promo- wanie demokracji w państwach członkowskich2. Znalazło to wyraz w procesie przekształcania systemów ustrojowych państw Europy Środkowej i Wschod- niej w kierunku konsolidacji demokratycznej3. Dziś jednym z celów RE jest tworzenie standardów międzynarodowych w tej dziedzinie i ich implementa- cja. Istotną rolę w tym procesie odgrywają procedury: akcesyjna oraz monitoringowa, które umożliwiają implementację standardów demokratycznych4. W ważną funkcję wyposażono Europejski Trybunał Praw Człowieka, do któ- rego obywatele państw członkowskich mogą kierować swoje sprawy oraz Eu- ropejską Komisję Demokracja przez Prawo (Komisję Wenecką), która przyczynia się do tworzenia standardów demokratycznych w tych państwach, które są na drodze demokratycznej konsolidacji politycznej a zwłaszcza w tych bę- dących na etapie tworzenia konstytucji5. Proces „europeizacji konstytucji narodowych”, z uwzględnieniem standar- dów międzynarodowych, był charakterystycznym elementem przekształceń

2 K. Brummer, Uniting Europe: the Council of Europe’s Unfinished Mission, „Interdyscyplinary Journal of the Academia Europea” 2012, nr 3, s. 409. 3 M. Bond, The Council of Europe: Structure, History and Issues, Abington 2012, s. 35. 4 R. Kicker, M. Möstl, Standard –Setting through Monitoring Procedure. The Role of the Coun- cil of Europe Expert Bodies in Development of Human Rights, Council of Europe Publishing, Strasbourg 2012, s. 27. 5 J. Jaskiernia, Wpływ procedury akcesyjnej i monitoringowej Rady Europy na transformację systemów wymiaru sprawiedliwości w państwach europy środkowej i wschodniej, [w:] Transformacja systemów wymiaru sprawiedliwości, t. I. Pozycja ustrojowa władzy sądowniczej i uwarunkowania transformacji, red. J. Jaskiernia, Toruń 2011, s. 251–295. Robert Osypowicz • Transformacja prawnokonstytucyjna Republiki Chorwacji... 239 ustrojowych po 1989 r. w całej Europie Środkowej i Wschodniej6. Może być analizowany również na przykładzie Chorwacji i oddziaływania na jej ustrój przez organizacje międzynarodowe7. Jedną z tych, która odegrała kluczową rolę w tym procesie, była Rada Europy. Ustrój suwerennej Chorwacji został określony przez Konstytucję z 1990 r.8 Identyfikowała ona państwo i naród jako piastunów suwerenności, stosownie do koncepcji władzy państwowej zinstytucjonalizowanej w XV w., która ewoluowała w kierunku „państwa prawa”9. Gwarantowała ona obywatelom Republiki Chorwacji ochronę praw i wolności obywatelskich10. Rozwój ustroju politycznego Chorwacji po 1990 r. analizowany był w tramach klasycznej teorii przekształceń, dokonujących się w społeczeństwach postkomunistycznych w ramach procesu demokratycznej konsolidacji11. Kluczowe znaczenie miało sformułowanie konstytucyjnych przesłanek pluralizmu politycznego i określenie roli partii w systemie politycznej demokracji12. W momencie przystąpienia Chorwacji do Rady Europy 6 listopada 1996 r. zgodnie z pkt 12 opinii 195 (1996 r.) otwarto procedurę monitoringową. Nastą- piło to stosownie do postanowień § 12 opinii 195 (1996 r.) w sprawie wniosku Chorwacji o uzyskanie członkostwa w Radzie Europy. Trwała ona do 2000 r., natomiast dialog po monitoringu zakończono w 2003 r. Punktem odniesienia do określenia zobowiązań, które Chorwacja miała zrealizować jako członek Rady Europy13, były zobowiązania określone w opinii

6 S. Keil, D. Nikolić, The Europeanization of National Constitutions in South East Europe: a Comparison between Croatia, Serbia and Herzegovina, „Southeastern Europe” 2014, nr 1, s. 91. 7 V. Pusic, Constitutional Politics in Croatia, „PRAXIX International” 1993, nr 4. 8 Konstytucja z 22 grudnia 1990 r. (Ustav Republike Hrvarske, „Narodne novine” 1990, br. 56. 9 I. Pripić, Napomene o shvaćanju suverena u Ustavu Republike Hrvatske, „Počliticka Misao” 2001, nr 1, s. 7. 10 S. Sokol, Hrvatska kao democratska država, „Politička Misao” 1998, nr 3, s. 115. 11 P. Maldini, I. Andrijašević, D. Lalić, Otupjelo orude: neprimjerenost tranzicijskog koncepta za analizu konsolidacije demokracije, „Anali hrvatskog politološkog društva” 2010, nr 7, s. 34. 12 D. Lalović, Politički pluralizam i ustavnopravni status političkih stranaka, „Politička Misao” 2001, nr 4, s. 23. 13 Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Recommendation 1405 (1999), As- sembly debate on Assembly debate on 29 April 1999 (14th Sitting), Doc. 8353, report of the Committee on Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe, rapporteurs: Mr Jaskiernia and Mrs Stoyanova). Text adopted by the Assembly on 29 April 1999 (14th Sitting). 240 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Zgromadzenia Parlamentarnego 195 (24 kwietnia 1996 r.) oraz uchwale Zgro- madzenia 1185 (29 kwietnia 1999 r.)14. Na podstawie Uchwały 1115 (1997 r.)15, Komisja Monitoringowa Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy podję- ła analizę realizacji zobowiązań, jakie Chorwacja przyjęła wraz z uzyskaniem członkostwa w Radzie Europy. Wynikały one ze Statutu Rady Europy, Kon- wencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej Euro- pejską Konwencją Praw Człowieka) oraz innych konwencji oraz zobowiązań. Po to, by zrozumieć, jak istotne decyzje podjęła Chorwacja w związku z re- alizacją zobowiązań w stosunku do Rady Europy, warto zapoznać się z uchwa- łą Zgromadzenia Parlamentarnego 1223 (2000)16, która sumowała efekty procedury monitoringowej w odniesieniu do Chorwacji i stanowiła podstawę do zamknięcia tej procedury, co jest równoznaczne z uznaniem, że państwo członkowskie Rady Europy zrealizowało zobowiązania przyjęte wraz z uzyskaniem członkostwa. Członkostwo w Radzie Europy łączy się z obowiązkiem szybkiego ratyfikowania (zazwyczaj w ciągu roku) przez państwo uzyskujące członkostwo w Radzie Europy Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wol- ności. Stanowi ona „klejnot w koronie” systemu konwencyjnego Rady Euro- py, na który składa się 215 konwencji (liczba ta obejmuje również modyfika- cje konwencji oraz protokoły dodatkowe). Konwencja ta stanowi nie tylko zbiór chronionych praw człowieka, lecz także akt przewidujący procedury skargowe zapewniające kwestionowanie działań i zaniechań państwa-stro-

14 Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Resolution 1185 (1999), Honouring of obligations and commitments by Croatia, Assembly debate on 29 April 1999 (14th Sitting), Doc. 8353, report of the Committee on Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe, rapporteurs: Mr Jaskiernia and Mrs Stoyanova). Text adopted by the Assembly on 29 April 1999 (14th Sitting). 15 Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Resolution 1155 (1998), Progress of the Assembly’s monitoring procedures (April 1997 – April 1998), Doc. 8057, report of the Honouring Obligations and Commitments by Member states, rapporteur: Mr de Marco). Text adopted by the Assembly on 21 Aril 1998 (11th Sitting). 16 Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Resolution 1223 (2000), Honouring of obligations and commitments by Croatia. Assembly debate on 26 September 2000 (26th Sitting). Doc. 8823, report of the Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe, co-rapporteurs: Mr Jaskiernia and Mrs Stoyanova. Text adopted by the Assembly on 26 September 2000 (26th Sitting). Robert Osypowicz • Transformacja prawnokonstytucyjna Republiki Chorwacji... 241 ny przed międzynarodową instytucją orzekającą. Taka procedura dotyczy- ła również Chorwacji17. Chorwacja ratyfikowała zgodnie z terminami określonymi w opinii nr 195 (1996) Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i jej Protokoły dodatkowe (1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 i 11)18, Europejską Konwencję o za- pobieganiu torturom oraz nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu, Konwencję Ramową o Ochronie Mniejszości Narodowych (11 paź- dziernika 1997), Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego oraz Europej- ską Kartę języków regionalnych lub mniejszościowych (5 listopada 1997 r.)19. Pierwsza debata Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy nad reali- zacją zobowiązań Chorwacji podjętych w związku z członkostwem w Radzie Europy odbyła się 29 kwietnia 1999 r. Doprowadziło to do przyjęcia Uchwa- ły 1185 (1999 r.) i Zalecenia 1405 (1999 r.)20. W listopadzie 1999 r., ówczesny przewodniczący delegacji chorwackiej do Zgromadzenia Parlamentarnego poinformował Komisję Monitoringową, że Chorwacja dokonała istotnego postępu w kwestii realizacji zobowiązań podjętych w związku z członkostwem w Radzie Europy21. Istotnym elementem w procedurze monitoringowej Chorwacji były konsekwencje wojny na Bałkanach. Zgromadzenie Parlamentarne z uznaniem od- niosło się do stanowiska prezydenta, rządu i parlamentu Chorwacji22 w kwe-

17 E.H. Morawska, K. Gałka, Standardy ochrony praw człowieka w prawie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Ministerstwo Sprawiedliwości. Departament Praw Człowieka, Warszawa 2011; J. Barcz, Unia Europejska w dobie reform: podstawy prawne: wybór dokumentów, Warszawa 2013. 18 S. Rodin, Application of the European Human Rights Convention in the Republic of Croatia – an Element of Constitutional Checks and Balances, „Politička Misao” 1999, nr 5, s. 95. 19 Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Resolution 1185 (1999)..., s. 1, V. Crnić- -Grotić, Developments in the Field of the European Charter for Regional or Minority Languages, „European Yearbook of Minority Issues Online” 2007, nr 1, s. 498. 20 Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Recommendation 1405 (1999), Honouring of obligations and commitments by Croatia. Assembly debate on 29 April 1999 (14th Sitting), Doc. 8553, report of the Committee on Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe, rapporteurs: Mr Jaskiernia and Mrs Stoyanova). 21 Ibidem. 22 Parlament nosił nazwę Chorwacki Państwowy Sabor (Hrvatski državi sabor). W 2000 r. zmieniono nazwę na Chorwacki Sabor (Hrvatski sabor). Od 2001 r. parlament ma charakter jednoizbowy. Na temat jego struktury politycznej i społecznej:V. Ilišin, The Social Structure of the Croatian Parliament in Five Mandates, „Politička Misao” 2007, nr 5, s. 47. 242 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 stii implementacji postanowień układów podpisanych w Dayton i Erdut, ukierunkowanych na osiągnięcie stabilizacji i bezpieczeństwa w południo- wo-wschodniej Europie, w zakresie: współpracy z Międzynarodowym Try- bunałem Karnym dla Byłej Jugosławii; współpracy ze społecznością międzyna- rodową i organizacjami pozarządowymi działającymi w Chorwacji; stosunków z Bośnią i Hercegowiną – chodziło o w pełni transparentną politykę w odniesieniu do niepodległości i terytorialnej integralności Bośni i Hercegowi- ny, co miałoby obejmować porozumienie między tymi państwami o zwrocie majątków przyjętych w trakcie wojny; powrotu uchodźców i osób przesiedlonych – problem ten przestał być postrzegany, jako polityczny, a eksponowane były jego uwarunkowania finansowe23. Zgromadzenie Parlamentarne zachęciło władze Chorwacji, by kontynu- owały swoją politykę w odniesieniu do demokratycznych reform, integracji europejskiej i implementacji porozumień z Dayton i Erdut. W tym celu, rząd zobligowany został do przygotowania projektów, a parlament do ich akceptacji jako sprawy priorytetowej. Chodziło tu głównie o następujące projekty: 1. Nowe, konstytucyjne prawo o prawach mniejszości narodowych, zgodne z zaleceniami Komisji Weneckiej24; 2. Wprowadzenie poprawek do konstytucji w celu przyznania praw wszystkim osobom pozostającym w jurysdykcji Chorwacji, a nie tylko jej obywatelom zgodnie z zaleceniami ekspertów Rady Europy; 3. Wprowadzenie poprawek do prawa wyborczego, zgodnie z zaleceniami zawartymi w uchwale Zgromadzenia Parlamentarnego 1185 (1999 r.), dotyczących głosowania osób należących do mniejszości narodowych oraz niezależności Chorwackiego Radia i Telewizji w trakcie kampanii wyborczych;

23 Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Resolution 1223 (2000), Honouring of obligations and commitments by Croatia, Assembly debate on 26 September 2000 (26th Sitting), Doc. 8823, report of the Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe, co-rapporteurs: Mr Jaskiernia and Mrs Stoyanova). Text adopted by the Assembly on 26 September 2000 (26th Sitting). 24 M. Šimic, S. Tatalović, Model of Realization of Ethnic Rights of National Minorities in the Republic of Croatia, „Politička Misao” 1997, nr 5, s. 29; D. Mikucka-Wójtowicz, Prawo do reprezentacji politycznej dla członków mniejszości narodowych w Republice Chorwackiej w latach 1990–2004, „Sprawy Narodowościowe” 2010, nr 37, s. 9. Robert Osypowicz • Transformacja prawnokonstytucyjna Republiki Chorwacji... 243 4. Wprowadzenie ustawodawstwa dotyczącego samorządu terytorialnego, niezależności i efektywności władzy sądowniczej, wolności me- diów, procedur dotyczących zmiany własności w przypadku mienia zajętego w trakcie działań wojennych stosownie do zaleceń przedstawionych przez ekspertów Rady Europy i innych przedstawicieli spo- łeczności międzynarodowej25. Zalecono również by władze Chorwacji podjęły odpowiednie kroki, aby zapewnić: –– szybką realizację decyzji sądowych, włączając w to orzeczenia Sądu Konstytucyjnego; –– swobodną dystrybucję prasy drukowanej na równych zasadach dla wszystkich i w oparciu o zasady handlowe; –– eliminację negatywnych efektów legislacji pozostałej z okresu po kon- flikcie; –– pełne i wolne od dyskryminacji implementowanie prawa, zarówno na szczeblu centralnym, jak i lokalnym, dotyczącego pomocy w odbu- dowie, zwrotu majątków, a także rozwiązań tymczasowych, a ponadto praw i decyzji administracyjnych ustanawiających warunki do powrotu przesiedlonych ludzi i poprawy relacji międzyetnicznych, a także ela- stycznego wdrażania prawa o obywatelstwie; –– transparentne wdrożenie ustawy o amnestii i bezstronnego ścigania zbrodni wojennych niezależnie od narodowości oskarżonych26; –– opublikowanie wszystkich wyroków z tytułu zbrodni wojennych, podjętych in absentia od 1991 r.; –– zwiększenie efektywności działań kontrolnych Ministerstwa Spra- wiedliwości w kwestii tego, czy na osobach wyrażających gotowość powrotu do Chorwacji ciążą oskarżenia o zbrodnie wojenne (clearance procedure)27. Przebieg procedury monitoringowej ujawnił, iż Zgromadzenie Parlamen- tarne w znacznym stopniu podkreśliło znaczenie tego, by społeczność mię- dzynarodowa wywiązała się ze zobowiązań w odniesieniu do finansowej po-

25 Res. 1223 (2000). § 3.1. 26 I. Josipovič, Responisibility for War Crimes before National Courts in Croatia, „International Review of the Red Cross” 2006, vol. 88, s. 148. 27 Res. 1223 (2000). § 3.2. 244 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 mocy dla Chorwacji, z zaznaczeniem, iż nie może ona i nie powinna ponosić całego ciężaru finansowego rekonstrukcji i zrównoważonego rozwoju na ob- szarach, które były objęte działaniami wojennymi. Z tego powodu Zgroma- dzenie z uznaniem powitało projekt pomocy gospodarczej zawarty w Pakcie stabilizacyjnym dla Europy Środkowej i Wschodniej, a także inne programy Unii Europejskiej oraz Banku Rozwoju Rady Europy28. W trakcie procedury monitoringowej Rady Europy29 istotną rolę w ustroju politycznym Chorwacji odegrała nowelizacja konstytucji prze- prowadzona w 1997 r.30, która była pierwszą, ale zarazem i ostatnią za ży- cia prezydenta F. Tudjmana31. W związku z polityczną dominacją HDZ, która posiadała większość w obu izbach parlamentu, a jej przewodniczą- cym był prezydent, zmiana była w istocie podyktowana przez prezydenta, a w toku jej uchwalania nie miała miejsca praktycznie żadna debata publiczna. Działania te w literaturze określa się jako wyraz nacjonalistycznej polityki HDZ32. Za wyraz tych dążeń uznaje się zmianę nazwy parlamentu z „Sabor Republiki Chorwacji” na „Chorwacki Państwowy Sabor”, jak również zmianę w art. 15 nazwy państwa z Republiki Chorwacji na Pań- stwo Chorwackie oraz zastąpienie słów „obywatele Republiki” słowami „obywatele chorwaccy”. Podobny charakter miała zmiana w art. 120 i 121, w których nazwę „Republikańska Rada Sądownicza” zastąpiono określe- niem „Państwowa Rada Sądownicza”33. Zmiana, na której zależało głównie prezydentowi, dotyczyła art. 135 z pod- rozdziału Rozdziału VIII Konstytucji zatytułowanego – Łączenie się i oddzie- lanie34. Przyjęcie nowelizacji miało służyć właśnie podkreśleniu sukcesu władz w odzyskaniu kontroli nad terytorium kraju. Najważniejsza ze zmian doty-

28 Res. 1223 (2000). § 4. 29 Parliamentary Assembly Doc. 8823, Honouring of Obligations and Commitments by Croatia, Report Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe, Repporteurs: Mr Jerzy Jaskiernia, Mrs Maria Stoyanova, 13.09.2000, s. 7. 30 Konstytucja Republiki Chorwacji (Odbor za Ustav, Poslovnik i Polityki Sustav Hrvatskoga Sabora), Zagreb, 6, srpnja 2010. 31 R. Kwiecień, Prawo międzynarodowe a konstytucje państw Europy Środkowej i Wschodniej (zarys problematyki), „Przegląd Prawa Europejskiego” 2001, nr 2, s. 12. 32 K. Składowski, System rządów w Republice Chorwacji, Łódź 2013, s. 73. 33 Ibidem. 34 K. Krysieniel, System polityczny Republiki Chorwacji, Poznań-Chorzów 2007, s. 98. Robert Osypowicz • Transformacja prawnokonstytucyjna Republiki Chorwacji... 245 czyła art. 135 normującego procedurę wstępowania do organizacji między- narodowych oraz występowania z nich. Dopisano do niego, że od tej pory za- brania się „wszczynania postępowania zmierzającego do łączenia (integracji) Republiki Chorwacji z innymi państwami, jeśli ta integracja doprowadziłaby lub mogłaby doprowadzić do odnowienia jugosłowiańskiej wspólnoty pań- stwowej w jakiejkolwiek formie”. Co ciekawe, przepis ten nie został zmieniony ani w czasie nowelizacji z 2000 r., ani 2001 r.35 W ocenie doktryny „Chorwacka nowelizacja konstytucyjna z 1997 r. mia- ła z jednej strony wzmocnić niepodległość państwa poprzez wprowadzenie zakazu łączenia się z innymi państwami w celu odbudowy jakiejś formy państwa jugosłowiańskiego, a drugiej strony umocnić konstytucyjne prawa i wolności, co było niezbędne do uzyskania członkostwa Chorwacji w Radzie Europy36. Uchwalona ustawa konstytucyjna zmieniała, bowiem także kilka przepisów z Rozdziału III dotyczącego praw człowieka. W chorwackiej literaturze podkreśla się, że zmiana Konstytucji z 1997 r. miała ponadto na celu otwarcie chorwackiego systemu prawnego na prawo międzynarodowe37. Wią- zało się to ze zmianą art. 134 konstytucji. Nowela stwierdzała, że umowy międzynarodowe zawarte, potwierdzone i ogłoszone zgodnie z konstytucją, które są częścią porządku prawnego Republiki Chorwacji, mają pierwszeń- stwo przed ustawami. Zmiana ta stanowiła potwierdzenie wcześniej podję- tych działań prawodawczych, zmierzających do uczynienia prawa międzyna- rodowego częścią prawa wewnętrznego Chorwacji”38. W trakcie procedury monitoringowej Rady Europy dokonano również kolejnej nowelizacji ustawy zasadniczej, która związana była z zasadniczy- mi przetasowaniami na szczytach władzy, jakie miały miejsce na przełomie 1999/2000 r. Na początku 2000 r. w Chorwacji odbyły się wybory do izby niż- szej parlamentu oraz na urząd prezydenta39.

35 Ibidem. 36 K. Składowski, System rządów..., s. 74, J. Jaskiernia, Chorwacja w Radzie Europy – wyzwania członkostwa w świetle przebiegu procedury monitoringowej, [w:] Spotkania polsko-chorwackie, red. nauk. E. Olszewski, B. Zieliński, Toruń 2014, s. 10. 37 M. Grzybowski, Konstytucyjny system rządów Republiki Chorwacji, [w:] Konstytucja. Rząd. Parlament. Księga Jubileuszowa Profesora Jerzego Ciemniewskiego, red. P. Radziewicz, J. Waw- rzyniak, Warszawa 2014, s. 108–118. 38 K. Składowski, System rządów..., s. 74. 39 J. Karp, M. Grzybowski, System konstytucyjny Chorwacji, Warszawa 2007, s. 23–27. 246 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Zgodnie z zaleceniami przedstawianymi przez obserwatorów wyborczych Rady Europy i innych organizacji międzynarodowych Chorwacja zobowiąza- ła się do przeprowadzenia reform w szczególności w odniesieniu do specjalnego bloku głosowania w diasporze, reprezentacji mniejszości, listy wybor- ców głosujących i anonimowości oraz do przeprowadzenia spisu ludności40. Impulsem do szybszego wprowadzenia zmian miała być Rezolucja 1185 (1999 r.), w której Zgromadzenie wyraziło ubolewanie, że żadne z zaleceń do- tyczących ordynacji wyborczej wystosowanych przez Radę Europy i innych obserwatorów międzynarodowych z 1995 r. nie zostało wprowadzonych41. W związku z tym Chorwacja zobowiązała się m.in. do wprowadzenia zmian w ordynacji wyborczej przed kolejnymi wyborami parlamentarnymi przed końcem 1999 r. lub na początku 2000 r. Zmiany te miały obejmować: –– rewizję specjalnych praw chorwackich obywateli mieszkających za granicą; –– konsultacji z przedstawicielami mniejszości narodowych oraz międzyna- rodowymi ekspertami w kwestii systemu głosowania, które zapewniłoby odpowiednią reprezentację mniejszości narodowych w parlamencie nie naruszając zasady anonimowości wyborców; –– wielopartyjnych reprezentacji w komisjach wyborczych na szczeblu państwowym i lokalnym; –– akredytacji dla krajowych obserwatorów na wszystkie wybory42. Po raz pierwszy od odzyskania niepodległości w obu wyborach HDZ po- niosło klęskę43. Otworzyło to szansę na odejście od totalitarnych tendencji, jakie dawały o sobie znać w chorwackiej „drugiej republice” (1990–2000)44 pomimo tego, że chorwacka konstytucja oparta była na liberalno-demokratycznych podstawach prawnych45. Wybory parlamentarne wygrała szeroka koalicja na czele z liderem SDP Ivicą Račanem (był ostatnim przewodniczą-

40 Resolution 1185..., s. 5. 41 Ibidem, s. 7. 42 Ibidem. 43 K. Składowski, Prawo wyborcze do parlamentu Republiki Chorwacji, [w:] Prawo wyborcze do parlamentu w wybranych państwach europejskich, red. S. Grabowska, K. Składowski, Kraków 2006, s. 117–130. 44 D. Lalović, Crisis of the Croatian Second Republic (1990–1999): Transition to Totalitarianism or to Democracy?, „Politička Misao” 2000, nr 5, s. 49. 45 D. Lalović, Hrvatska Druga republika i njezine državotvorne kušnje, „Politička Misao” 2001, nr 1, s. 16. Robert Osypowicz • Transformacja prawnokonstytucyjna Republiki Chorwacji... 247 cym SKH i inicjatorem zmian z 1989 r.), a wybory prezydenckie – Spite Me- sić z partii Chorwaccy Niezależni Demokraci (Hrvatski nezavisni demokra- ti – HND). Szeroka koalicja sześciu partii, która wygrała wybory, zapowiadała w czasie kampanii wyborczej zmiany systemowe, lecz już w tym czasie, gdy raczej wyciszano różnice niż je podkreślano, dostrzegano, że poszukiwanie nowej „formuły współpracy między egzekutywą a legislatywą” nie będzie łatwe46. Powołanie przez prezydenta zespołu ekspertów zapoczątkowało właściwe prace nad zmianą konstytucji. Ich główne zadanie polegać miało na przygotowaniu projektu noweli. W efekcie 12 kwietnia 2000 r. zespół fachowców doko- nał prezentacji wyników swojej miesięcznej pracy do publicznej wiadomości. 9 listopada 2000 r. została uchwalona, ogłoszona oraz weszła w życie zmiana konstytucji. Grupa deputowanych z HDZ zgłosiła jednak skargę na noweliza- cję do Trybunału Konstytucyjnego. Podstawą ich skargi był fakt, że Izba Žu- panii negatywnie zaopiniowała projekt zmiany konstytucji. Jednakże Trybu- nał oddalił skargę, wskazując, że Izba Županii ma jedynie prawo wyrażenia opinii, ale jej treść nie jest wiążąca dla Chorwackiego Saboru47. Rada Europy zwróciła uwagę na to, iż nowela konstytucyjna była niezwykle rozległa i głę- boka. Zmienionych zostało aż 74 artykułów znajdujących się we wszystkich rozdziałach. Można uznać, że z punktu widzenia materialnego była to zmiana całkowita konstytucji48. Chorwacja w trakcie procedury monitoringowej Rady Europy podjęła w 2000 r. reformę konstytucyjną ukierunkowaną na ograniczenie upraw- nień prezydenta oraz zwiększenie parlamentarnej kontroli nad władzą wyko- nawczą49. Stąd zmiany dotknęły głównie Rozdział IV Ustrój władzy państwo- wej. Przede wszystkim zmienione zostały przepisy określające kompetencje prezydenta50. Wykreślony został przepis o tym, że prezydent „troszczy się

46 K. Krysieniel, Chorwacja w procesie przemian. Od systemu pół-prezydenckiego do parlamentarno-gabinetowego, [w:] Globalizacja – integracja – transformacja. Główne problemy globalizacji, integracji europejskiej oraz transformacji politycznej Europy Środkowej i Wschodniej, red. R. Bäcker, J. Marszałek-Kawa, J. Modrzyńska, Toruń 2004, s. 278–287. 47 K. Składowski, System rządów..., s. 76–77. 48 B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2008, s. 64. 49 J. Karp, P. Mikuli, Postjugosłowiańskie systemy rządów: casus Chorwacji i Słowenii, [w:] Sys- temy rządów. Dylematy konstytucyjnej regulacji i praktycznej funkcjonalności, red. T. Mołdawa, J. Szymanek, Warszawa 2007, s. 73–87. 50 A. Garlicka, L. Garlicki, Konstytucja Republiki Chorwacji, Warszawa 2007, s. 34–42. 248 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 o przestrzeganie Konstytucji”, zakazano także prezydentowi łączenia urzędu z pełnieniem funkcji partyjnych, lecz przede wszystkim zrezygnowano z od- powiedzialności Rządu przed prezydentem51. Zmiana konstytucji z 2000 r. miała uniemożliwić powrót do jakiejś formy reżimu autorytarnego, nie wzięto wszak pod uwagę, że po śmierci F. Tu- djmana system mógł ewoluować w pożądanym kierunku, upodabniając się w większym stopniu do modelu francuskiego52. Uchwalone w listopadzie 2000 r. zmiany w ustawie zasadniczej w zakresie relacji między najwyższymi organami władzy zadecydowały o prze- kształceniu półprezydenckiego systemu rządów w zbliżony do parlamentarno-gabinetowego. Nie jest to jednak czysta forma, gdyż nietypowe dla niej jest m.in. wybór prezydenta w głosowaniu powszechnym i bezpo- średnim oraz jego kompetencje w zakresie polityki obronnej i bezpie- czeństwa. W nowelizacji umieszczono przepis art. 109 z którego wynika, że rząd musi uzyskać wotum zaufania w parlamencie, co sprawia, że „przyzwolenie na jego działanie wynika z określonego układu sił politycznych. Rząd może być odwołany przez parlament w każdym momencie, w któ- rym układ ów ulegnie zmianie, a ściślej biorąc, kiedy ukształtuje się więk- szość opozycyjna wobec gabinetu. [...] premier i ministrowie ponoszą so- lidarnie bezpośrednią odpowiedzialność wyłącznie przed parlamentem, a nie jakimkolwiek innym podmiotem [...]. Tylko parlament może wystą- pić z wotum nieufności, pociągającym za sobą – w razie przegłosowania – obowiązek ustąpienia gabinetu”53. Prezydent Chorwacji zachował prawo do rozwiązywania – w przypadkach określonych w konstytucji – Chorwackiego Saboru. Jest to możliwe, gdy zostanie odrzucony wniosek o wotum zaufania wobec rządu lub gdy Sabor nie jest w stanie uchwalić budżetu przez 120 dni. Z odpowiednim wnioskiem musi wystąpić rząd, a przedstawiciele klubów parlamentarnych mają prawo do wyrażenia opinii. Pozostawiono też prezydentowi możliwość wydawania w sytuacji bezpośredniego zagrożenia państwa dekretów, które musiały być

51 Ibidem, s. 89. 52 K. Składowski, System rządów..., s. 80. 53 A. Antoszewski, R. Herbut, Demokracje Europy Środkowo-Wschodniej w perspektywie po- równawczej, Wrocław 1997, s. 54. Robert Osypowicz • Transformacja prawnokonstytucyjna Republiki Chorwacji... 249 później zatwierdzone przez niższą izbę Saboru – w przeciwnym razie traci- ły moc prawną54. W wyniku nowelizacji większą samodzielność w podejmowaniu decyzji uzyskał rząd, który zaczął faktycznie sprawować władzę wykonawczą, ogra- niczoną jedynie „konstytucją i ustawami” (art. 107). O mianowaniu kandydata na premiera decydował wprawdzie wciąż prezydent, ale przedstawiając go musiał się liczyć z większością parlamentarną55. Sposób przeprowadzenia zmian wskazuje równocześnie na stosunek elit politycznych do konstytucji, jako instrumentu bieżącej polityki. W dokumentach Rady Europy wskazuje się na trzy dowody, które o tym świadczą. Po pierwsze, dwukrotna nowelizacja w przeciągu 6 miesięcy (kolejna miała miejsce już 28 marca 2001 r.) wskazuje na brak rozwagi przy dokonywaniu zmian. Po drugie, pośpiech w pracach ustawodawczych sprawił, że nie unik- nięto licznych konstrukcyjnych błędów, np. w odniesieniu do przepisów o referendum. Po trzecie, popełniono dwa istotne błędy legislacyjne. Jeden pole- gał na tym, że nie uchwalono ustawy konstytucyjnej do realizacji konstytucji, która określa warunki i terminy wejścia w życie nowych przepisów konstytucji (po prostu zapomniano o tym), oraz że z nieznanych powodów ustawa wydana w 2001 r. o wprowadzeniu w życie postanowień nowelizacji nie nosiła jak zawsze w chorwackim systemie nazwy „ustawa konstytucyjna”, lecz „zmiana konstytucji”. Dopiero po kilku dniach została wydana stosowna ustawa konstytucyjna. Drugi natomiast miał miejsce w momencie wydania tekstu jednolitego konstytucji, w którym popełniono kilka błędów, co spowodowało, że trzeba było wydać sprostowanie do tekstu jednolitego56. Słusznie uznano to literaturze za niewybaczalne błędy, które są bez precedensu we współcze- snym świecie. Notabene praktyka taka w Chorwacji miała miejsce również w stosunku do zwykłych ustaw57. Zmiany dokonane w systemie ustrojowym Chorwacji w okresie trwania procedury monitoringowej Rady Europy niewątpliwie dowodzą tego, że ten mechanizm międzynarodowego oddziaływania okazał się istotną przesłanką

54 I. Malinowska, Organy ochrony prawnej w państwach europejskich. Ujęcie systemowe i komparatystyczne, Warszawa 2013, s. 15. 55 Ibidem. 56 Ustav Republike Hrvatske, „Narodne novine” 2001, br. 41. 57 K. Krysieniel, Chorwacja w procesie przemian..., s. 283. 250 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 dokonywania przekształceń konstytucyjnych. Rada Europy, egzekwując zo- bowiązania przyjęte przez Chorwację wraz z uzyskaniem członkostwa w tej organizacji międzynarodowej, wskazywała na obszary, gdzie zapowiadane reformy nie zostały podjęte, bądź następowało to z opóźnieniem. To, że Chor- wacja ostatecznie zrealizowała te zobowiązania wynikało nie tylko z uszano- wania konsekwencji członkostwa w Radzie Europy, ale wiązało się z szerszą kalkulacją. Zdawano sobie bowiem sprawę z obowiązującej w Unii Europej- skiej prawidłowości, że jeśli państwo nie spełnia standardów Rady Europy, nie może stać się członkiem Unii Europejskiej. Tak więc zmiany ustrojowe, dokonane pod wpływem Rady Europy, utorowały drogę do członkostwa Chor- wacji w Unii Europejskiej.

Literatura

Antoszewski A., Herbut R., Demokracje Europy Środkowo-Wschodniej w perspektywie porównawczej, Wrocław 1997. Banaszak B., Prawo konstytucyjne, Warszawa 2008. Barcz J., Unia Europejska w dobie reform: podstawy prawne: wybór dokumentów, War- szawa 2013. Bond M., The Council of Europe: Structure, History and Issues, Abington 2012. Brummer K., Uniting Europe: the Council of Europe’s Unfinished Mission, „Interdyscy- plinary Journal of the Academia Europea” 2012, nr 3. Garlicka A., Garlicki L., Konstytucja Republiki Chorwacji, Warszawa 2007. Ilišin V., The Social Structure of the Croatian Parliament in Five Mandates, „Politička Misao” 2007, nr 5. Jaskiernia J., Chorwacja w Radzie Europy – wyzwania członkostwa w świetle przebiegu procedury monitoringowej, [w:] Spotkania polsko-chorwackie, red. nauk. E. Olszew- ski, B. Zieliński, Toruń 2014. Jaskiernia J., Wpływ procedury akcesyjnej i monitoringowej Rady Europy na transformację systemów wymiaru sprawiedliwości w państwach europy środkowej i wschodniej, [w:] Transformacja systemów wymiaru sprawiedliwości, tom I. Pozycja ustrojowa władzy sądowniczej i uwarunkowania transformacji, red. J. Jaskiernia, Toruń 2011. Josipovič I, Responisibility for War Crimes before National Courts in Croatia, „Interna- tional Review of the Red Cross” 2006, vol. 88. Karp J., Grzybowski M., System konstytucyjny Chorwacji, Warszawa 2007. Robert Osypowicz • Transformacja prawnokonstytucyjna Republiki Chorwacji... 251 Karp J., Mikuli P., Postjugosłowiańskie systemy rządów: casus Chorwacji i Słowenii, [w:] Systemy rządów. Dylematy konstytucyjnej regulacji i praktycznej funkcjonalności, red. T. Mołdawa, J. Szymanek, Warszawa 2007. Keil S., Nikolić D., The Europeanization of National Constitutions in South East Eu- rope: a Comparison between Croatia, Serbia and Herzegovina, „Southeastern Eu- rope” 2014, nr 1. Kicker R., M. Möstl, Standard –Setting through Monitoring Procedure. The Role of the Council of Europe Expert Bodies in Development of Human Rights, Council of Europe Publishing, Strasbourg 2012. Krysieniel K., Chorwacja w procesie przemian. Od systemu pół-prezydenckiego do parlamentarno-gabinetowego, [w:] Globalizacja – integracja – transformacja. Główne problemy globalizacji, integracji europejskiej oraz transformacji politycznej Europy Środ- kowej i Wschodniej, red. R. Bäcker, J. Marszałek-Kawa, J. Modrzyńska, Toruń 2004. Krysieniel K., System polityczny Republiki Chorwacji, Poznań-Chorzów 2007. Kwiecień R., Prawo międzynarodowe a konstytucje państw Europy Środkowej i Wschod- niej (zarys problematyki), „Przegląd Prawa Europejskiego” 2001, nr 2. Lalović D., Crisis of the Croatian Second Republic (1990–1999): Transition to Totalitari- anism or to Democracy?, „Politička Misao” 2000, nr 5. Lalović D., Hrvatska Druga republika i njezine državotvorne kušnje, „Politička Misao” 2001, nr 1. Lalović D., Politički pluralizam i ustavnopravni status političkih stranaka, „Politička Mi- sao” 2001, nr 4. Maldini P., Andrijašević I., Lalić D., Otupjelo orude: neprimjerenost tranzicijskog koncepta za analizu konsolidacije demokracije, „Anali hrvatskog politološkog društva” 2010, nr 7. Malinowska I., Organy ochrony prawnej w państwach europejskich. Ujęcie systemowe i komparatystyczne, Warszawa 2013. Mikucka-Wójtowicz D., Prawo do reprezentacji politycznej dla członków mniejszości narodowych w Republice Chorwackiej w latach 1990–2004, „Sprawy Narodowościowe” 2010, nr 37. Morawska E.H., Gałka K., Standardy ochrony praw człowieka w prawie Europejskiej Kon- wencji Praw Człowieka, Ministerstwo Sprawiedliwości. Departament Praw Człowie- ka, Warszawa 2011. Pripić I., Napomene o shvaćanju suverena u Ustavu Republike Hrvatske, „Počliticka Mi- sao” 2001, nr 1. Pusic V., Constitutional Politics in Croatia, „PRAXIX International” 1993, nr 4. Rodin S., Application of the European Human Rights Convention in the Republic of Croa- tia – an Element of Constitutional Checks and Balances, „Politička Misao” 1999, nr 5. 252 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Składowski K., Prawo wyborcze do parlamentu Republiki Chorwacji, [w:] Prawo wyborcze do parlamentu w wybranych państwach europejskich, red. S. Grabowska, K. Skła- dowski, Kraków 2006. Składowski K., System rządów w Republice Chorwacji, Łódź 2013. Sokol S., Hrvatska kao democratska država, „Politička Misao” 1998, nr 3. Šimic M., Tatalović S., Model of Realization of Ethnic Rights of National Minorities in the Republic of Croatia, „Politička Misao” 1997, nr 5. Przegląd Prawa Konstytucyjnego ------ISSN 2082-1212------DOI 10.15804/ppk.2016.05.15 ------Nr 5 (33)/2016------

Iwona Dyś-Branicka1

Odpłatność wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych w świetle konstytucyjnej zasady prawa do sądu

Słowa kluczowe: postępowanie cywilne, prawo do sądu, koszty sądowe, odpłatność wymiaru sprawiedliwości, ograniczenia prawa do sądu, funkcje kosztów postępowania, do- stęp do sądu Keywords: civil proceeding, right of recourse to court, legal costs, costs of judical proceedings, limitations of the right of recourse to court, function of the costs of proceedings, access to courts

Streszczenie Prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw gwarantowanych jednostce w pań- stwach demokratycznych. Jego istotnym elementem jest zwłaszcza dostęp do sądu, wa- runkujący możliwość uruchomienia postępowania przed wymiarem sprawiedliwości w celu dochodzenia obrony swoich praw. Celem niniejszego opracowania jest przedstawienie dostępu do sądu w sprawach cywilnych w świetle generalnej zasady odpłatno- ści tej procedury. Autorka wskazuje na funkcje kosztów sądowych, przywołując poglądy doktryny oraz stanowisko judykatury oraz akcentując wytyczne Trybunału Konstytu- cyjnego w tym zakresie. Nadto, analizie poddane zostają występujące w polskim porząd- ku prawnym instytucje zwolnienia od kosztów oraz pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu. Na podstawie poczynionych rozważań, autorka formuje wniosek, zgodnie z którym istnienie modelu odpłatnego procesu cywilnego nie stoi w sprzeczności z prawem dostępu do sądu, a za przyjętym rozwiązaniem zgodnym z ogólną klauzulą limi-

1 Autorka jest doktorantką w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa, Admini- stracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. E-mali: ?????????????????. 254 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 tacyjną przemawiają funkcje jakie ma do odegrania instytucja kosztów postępowania w demokratycznym państwie prawnym.

Summary

The costs of judical proceedings in the light of the constitutional principle of the right of recourse to court

The right of recourse to court is one of the basic rights, which are guaranteed for an en- tity at the constitutional level in every democratical state. One of its parts is the access to court, which determinates the possibility of starting the proceedings before the court, in order to defend one’s rights. The aim of this elaboration is presenting the access to court in the civil proceedings in the light of costs of this proceeding. The author underlines the function of the legal costs by recalling the doctrine views, the position of the juris- diction and by underscoring the guidelines of the Constitutional Tribunal in this area. Moreover, the institutions of the exemption from the costs and legal aid in polish law are analysed in the elaboration. Basing on the analisis, the author makes a conclusion, that the model of paid civil proceeding is not contrary to the right of recourse to court, that the current solution is compatibile with the general limitation clause and justified by the function and role of the institution of legal cost in the democratical state of law.

Zgodnie z powszechnie przyjętym i uznawanym poglądem, czynności dokonywane w ramach procesu cywilnego związane są zawsze z pewnego rodzaju nakładami. W piśmiennictwie podkreśla się, że każdy proces cywilny wiąże się z różnego rodzaju kosztami2. Niewątpliwie zagadnienie kosztów procesu wiąże się z kolei z problematyką dostępu do sądu dla jednostki3. Prawo to stanowi nieodłączny element szeroko rozumianego prawa do sądu, gwarantowanego zarówno przez krajową ustawę zasadniczą, jak i na gruncie między- narodowego systemu ochrony praw człowieka. Powstaje zatem pytanie, czy konieczność ponoszenia kosztów postępowania cywilnego nie stoi w opozycji do prawa do sądu, nadmiernie ograniczając, albo nawet uniemożliwiając jednostce dochodzenia ochrony przysługujących jej praw na drodze sądo-

2 M. Waligórski, Proces cywilny – Funkcja i struktura, Warszawa 1947, s. 187. 3 T. Bukowski, Rozstrzyganie o kosztach procesu cywilnego, Warszawa 1971, s. 9–10. Iwony Dyś-Branicka • Odpłatność wymiaru sprawiedliwości w sprawach... 255 wej. W niniejszym opracowaniu autorka poddaje analizie regulacje krajowe i międzynarodowe dotyczące prawa do sądu, wskazując na konstytuujące je elementy, a także przedstawiając stanowisko organów orzeczniczych. Nad- to, opisuje model procedury cywilnej obowiązujący w krajowym porządku prawnym w kontekście odpłatności wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych i konfrontuje go z omawianym prawem. Celem niniejszego opracowania jest wykazanie, że konieczność ponoszenia pewnych kosztów zwią- zanych z procesem cywilnym spełnia funkcje pozytywne i po spełnieniu określonych wymagań, przejawiających się zwłaszcza w odpowiedniej wyso- kości ustalanych opłat, nie stoi w opozycji do prawa z art. 45 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.4 Co więcej, w celu zwiększenia ochrony dostępności wymiaru sprawiedliwości dla ludzi najuboższych, nie będących w stanie ponieść w całości lub części kosztów postępowania, ustawodawca przewidział insty- tucję zwolnienia z kosztów, a także prawo do nieodpłatnej pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Autorka przedstawia pokrótce te rozwiązania istnie- jące w polskim porządku prawnym wraz ze stanowiskiem zarówno sądów powszechnych, Sądu Najwyższego jak i Trybunału Konstytucyjnego. Ana- lizując przepisy prawa międzynarodowego i krajowego, orzecznictwo oraz poglądy wyrażane w piśmiennictwie stara się wykazać tezę, że rozwiązanie przewidujące konieczność ponoszenia pewnych kosztów w procesie cywilnym, spełniając wymogi proporcjonalności, nie prowadzi do unicestwienia przysługującego jednostkom prawa do sądu.

II.

Prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw zagwarantowanych w ramach międzynarodowego systemu ochrony praw człowieka. Znalazło ono swój normatywny wyraz zarówno w aktach rzędu uniwersalnego, jak i w regulacjach lokalnych, zwłaszcza na kontynencie europejskim. Obecnie chronione jest także przez występujący równolegle system prawa Unii Europej- skiej. Prawo międzynarodowe wyznacza pewne standardy w zakresie prawa do sądu, które następnie muszą być przestrzegane przez ustawodawców krajowych. Ogólna formuła, wspólna dla większości uregulowań prawnych, obej-

4 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). 256 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 muje prawo do sprawiedliwego rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły, bezstronny, ustanowiony ustawą Sąd5. W pierwszej kolej- ności na prawo do sądu składa się sam dostęp do sądu i możliwość zainicjowania przez jednostkę postępowania w celu ochrony przysługujących jej praw. To właśnie ten element opisywanego prawa doznaje pewnych ograni- czeń z uwagi na konieczność ponoszenia przez jednostkę kosztów sądowych w sprawach cywilnych, zwłaszcza opłaty związanej ze wszczęciem samego postępowania. Na tym tle, warto zwrócić uwagę na wytyczne Europejskie- go Trybunału Praw Człowieka, który w bogatym orzecznictwie dotyczącym odpłatności wymiaru sprawiedliwości, tworzy europejski standard w zakresie dostępu do sądu w sprawach cywilnych. Trybunał wskazuje, że postanowienia Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zapewniają każdemu możliwość wniesienia do sądu sprawy dotyczącej jego praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym. Z uwagi na ukształtowanie procedury cywilnej na zasadzie odpłatności, ko- nieczność ponoszenia kosztów sądowych w sprawach o charakterze cywilnym w pewnym sensie ogranicza sam dostęp do sądu. Trybunał nie nakazuje pań- stwom całkowitej rezygnacji z pobierania od stron kosztów postępowania. Sam wymóg uiszczenia wpisu w sprawach cywilnych nie może być uznany zatem za niedopuszczalne naruszenie art. 6. Bariera ekonomiczna może jednak spra- wić, że prawo do sądu stanie się prawem iluzorycznym, pozbawionym skutecz- ności i praktycznego znaczenia. Obowiązkiem państwa jest zatem przeciw- działanie nadmiernie wysokim opłatom, nieproporcjonalnym do możliwości finansowych strony6. Do naruszenia Konwencji może dojść przede wszystkim, gdy koszty pozostają bez żadnego związku z tymi możliwościami. Prawo do sądu nie jest bowiem prawem zarezerwowanym dla ludzi bogatych. Niebezpieczeń- stwo nieproporcjonalności kosztów do stanu majątkowego strony pojawia się przede wszystkim w sprawach o charakterze niemajątkowym7. Trybunał dostrzega także, że w przypadkach, gdy jednostka znajduje się w złej sytuacji materialnej, konieczność poniesienia przez nią kosztów celem

5 Patrz m.in. art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z 26 grudnia 1966 r. (Dz.U. 1977, Nr 38, poz. 167 ze zm.) oraz art. 6 i 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 1993, Nr 61, poz. 28 ze zm.). 6 Wyrok ETPCz z 19 czerwca 2001 r. w sprawie Kreuz p. Polsce, skarga nr 28249/95. 7 Wyrok ETPCz z 26 lipca 2005 r. w sprawie Kniat p. Polsce, skarga nr 71731/01. Iwony Dyś-Branicka • Odpłatność wymiaru sprawiedliwości w sprawach... 257 zainicjowania postępowania, a także dalszego jego prowadzenia, może pro- wadzić do całkowitego uniemożliwienia ochrony jej praw na drodze sądowej. Celem przeciwdziałania takim sytuacjom, orzecznictwo strasburskie dopuszcza instytucję zwolnienia od kosztów sądowych w sprawach cywilnych oraz udzielenia nieodpłatnej pomocy prawnej. Należy zaznaczyć jednak, że z samego tekstu Konwencji nie wynika, aby gwarantowała ona prawo pomocy w sprawie cywilnej – art. 6 daje jedynie możliwość ustanowienia obrońcy z urzędu w sprawie karnej. Prawo to zostało jednak wyinterpretowane przez Trybunał. Nadto należy mieć na uwadze, że Konwencja stwarza dla Państw Sygnatariuszy minimalny poziom ochrony, który może zostać rozszerzony przez ustawodawstwa krajowe. Jak wskazuje Trybunał, zwolnienie od kosztów sądowych warunkowane jest złą sytuacją materialną strony postępowania. Ocena tej sytuacji nale- ży do sądów krajowych, Trybunał dokonuje jednak niejednokrotnie analiz w tym zakresie8. Zgodnie z orzecznictwem strasburskim, sądy powinny zawsze rozważyć możliwość częściowego zwolnienia od kosztów lub rozłożenia należności na raty9. Sąd krajowy bada sytuację materialną strony, która powinna podać wszystkie dane konieczne do jej ustalenia. Niepodjęcie współpra- cy w tym zakresie z organem orzekającym, rozumiane jako nieprzedstawie- nie na wezwanie oświadczenia majątkowego czy przedłożenie oświadczenia niezupełnego, może prowadzić do wydania przez sąd orzeczenia negatyw- nego. Odmowa zwolnienia od kosztów powinna być w sposób należyty uzasadniona, a uzasadnienie odnosić się musi do wszystkich argumentów przytoczonych przez stronę10. Z kolei jeśli chodzi o udzielenie stronie postępowania pełnomocnika z urzędu, Trybunał stwierdził, że obowiązek ten ciąży na państwie wów- czas, gdy pomoc ta niezbędna jest dla zapewnienia efektywnego dostępu do sądu, kiedy reprezentacja przez adwokata jest obowiązkowa albo z po-

8 Wyrok ETPCz z 23 stycznia 2007 r. w sprawie Kozłowski p. Polsce, skarga nr 23779/02. Trybunał przeanalizował sytuację materialną skarżącego i uznał, że odmowa zmniejszenia opłaty sądowej od złożenia pozwu przez skarżącego spowodowała nadmierne naruszenie jego prawa dostępu do sądu, doszło zatem do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji. 9 Wyrok ETPCz z 6 września 2007 r. w sprawie Kijewska przeciwko Polsce, skarga nr 73002/01. 10 Wyrok ETPCz z 2 lutego 2010 r. w sprawie Nieruchomości Sp. z o.o. p. Polsce, skarga nr 32740/06. 258 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 wodu kompleksowości postępowania. Państwom pozostawiona została jednak swoboda wyboru środków mających zagwarantować skuteczny dostęp do sądu. Bezpłatna pomoc prawna jest jednym z takich środków, a zadaniem Trybunału nie jest stanowcze dyktowanie, które z nich mają być uży- te. Państwo nie ma obowiązku zapewnienia bezpłatnej pomocy prawnej w każdej sprawie cywilnej11. Dopuszczalne jest uzależnienie udzielenia prawa pomocy od sytuacji finansowej strony lub też oceny jej szans na wy- granie sprawy. Źródłem tego prawa są środki publiczne, bezpłatna pomoc prawna nie może być zatem przyznana każdemu, ale muszą istnieć racjonalne kryteria jej udzielania. Nie mogą być one jednak arbitralne, niepro- porcjonalne albo też naruszać samej istoty prawa do sądu. W sytuacji, gdy każda ze stron miała możliwość przedstawienia swoich racji w takich warunkach, które nie stawiają jej w zdecydowanie niekorzystnej sytuacji wzglę- dem przeciwnika, państwo nie ma obowiązku zapewniać im bezpłatnej pomocy pełnomocników12. W sprawach o charakterze cywilnym przesłanką uzasadniającą udzielenie pomocy będzie najczęściej kompleksowość postępowania. W sprawie Steel i Morris p. Zjednoczonemu Królestwu, Trybunał uznał, że odmowa udzielenia pozwanym – grupie obrońców środowiska – bezpłatnej pomocy zawodowego pełnomocnika, w sytuacji, gdy ich przeciwnikiem była angażująca znaczne środki finansowe w sprawę kompania Macdonald’s doprowadziła do rażące- go zróżnicowania pozycji stron. Takie działanie państwa narusza treść art. 6 Konwencji13. Odmowa przez państwo udzielenia bezpłatnej pomocy prawnej nie zawsze jednak traktowana jest jako naruszenie prawa do sądu. Uzasad- nia ją np. nadużywanie przez jednostkę prawa do procesu. Podobnie w sytuacji, gdy koszty postępowania pozostają w dysproporcji do szkody14 albo też skarga nie ma rozsądnej szansy na powodzenie15.

11 Wyrok ETPCz z 9 października 1979 r. w sprawie Airey p. Irlandii, skarga nr 6289/73. 12 Orzeczenie ETPCz z 13 marca 2007 r. w sprawie Laskowska p. Polsce, skarga nr 77765/01. 13 Wyrok ETPCz z 15 lutego 2005 r. w sprawie Steel i Morris. P. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 68416/01. 14 Decyzja EKomPCz z 2 lipca 1997 r. w sprawie Stewart–Brady p. Zjednoczonemu Króle- stwu, skarga nr 27436/95. 15 Postanowienie EKomPCz z 10 lipca 1986 r. w sprawie Winer p. Zjednoczonemu Króle- stwu, skarga nr 10871/84. Iwony Dyś-Branicka • Odpłatność wymiaru sprawiedliwości w sprawach... 259 III.

Ustrojodawca polski, mając za wzór regulacje zawarte w aktach prawa mię- dzynarodowego, uczynił prawo do sądu jednym z podstawowych praw czło- wieka, gwarantowanych w ustawie zasadniczej. Prawo to nie zawsze jednak miało charakter samodzielny, pierwotnie Trybunał Konstytucyjny wywodził je z zasady demokratycznego państwa prawa. Było ono wówczas rozumiane jako dyrektywa dla ustawodawcy, aby dostosować przepisy wyłączające sądową ochronę obywateli do zasady konstytucyjnej. Trybunał podkreślał wówczas, że prawo dostępu do sądu, a więc prawo jednostki do rzetelnego i publicznego rozpatrzenia sprawy, mające na celu obronę jej interesów, jest jednym z fun- damentów demokratycznego państwa prawa16. Jednocześnie podkreśla się, że funkcją tego prawa jest zapewnienie powodowi prawnie skutecznej możli- wości zwrócenia się do sądu o rozpoznanie sprawy i wydanie orzeczenia ade- kwatnego do przeprowadzonego postępowania dowodowego17. W Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. prawo do sądu zostało expressis verbis wyrażone w art. 45. Obecnie posiada ono byt samoistny i podlega ochronie niezależnie od naruszenia innych praw podmiotowych. Prawo do sądu nie jest zatem jedynie instrumentem służącym do wykonywania innych praw i wolności konstytucyjnych18. Zgodnie z treścią art. 45 Konstytucji każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właści- wy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W myśl zasady demokratycznego państwa prawa, ustrojodawca uznał, że jedynie sąd może być organem decydującym ostatecznie o prawach, wolnościach i obowiązkach jednostki19. Z uwagi na posłużenie się terminem „każdy” należy uznać, że prawo to przysługuje zarówno osobie fizycznej, niezależnie od obywatelstwa, jak i osobie prawnej20.

16 Wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50 oraz wyrok TK z 7 stycznia 1992 r., K 8/91, OTK ZU 1992, poz. 5. 17 H. Mądrzak, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka, [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, red. L. Wiśniewski, Warszawa 1997, s. 197. 18 Wyrok TK z 13 maja 2002 r., SK 32/01, OTK ZU nr 3A/2002, poz. 31. 19 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2008, s. 110. 20 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 285. 260 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Na konstytucyjne prawo do sądu składa się kilka elementów, które na- dają mu rzeczywistą treść. W pierwszej kolejności jest to prawo dostę- pu do sądu, a więc możliwość uruchomienia procedury przed niezależ- nym, niezawisłym i bezstronnym organem o określonej charakterystyce. W doktrynie prawa konstytucyjnego prawo dostępu do sądu rozumiane jest jako możliwość zwrócenia się do sądu z żądaniem określenia statusu prawnego jednostki, zarówno w sytuacji naruszenia jej praw i wolności jak też w przypadku obawy wystąpienia takiego naruszenia21. Trybunał nadal podkreśla, że prawo dostępu do sądu, a więc prawo jednostki do rzetelnego i publicznego rozpatrzenia sprawy, mające na celu obronę jej interesów, jest jednym z fundamentów demokratycznego państwa prawa22. Jednocze- śnie, to na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia procedury, która umożliwi jednostce rozpatrzenie jej sprawy przez sąd, a także ukształtowa- nia właściwości sądów w taki sposób, aby żaden rodzaj spraw nie pozosta- wał poza kognicją wymiaru sprawiedliwości. W tym celu, powinien on określić, który sąd jest adekwatny do rozpoznania danego rodzaju spraw, przy czym powinien być on najbardziej odpowiedni do przeprowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia. Czyniąc zadość temu obowiąz- kowi, przepisy procedury administracyjnej, karnej i cywilnej wskazują sąd właściwy do rozpoznania danego rodzaju sprawy. Jako kryterium przyj- mują m.in. rodzaj sprawy, miejsce zdarzenia faktycznego, które legło u jej podstaw, miejsce zamieszkania czy siedziby stron postępowania23. Konsty- tucyjne prawo do sądu nie może być zatem rozumiane jako prawo żądania rozstrzygnięcia sprawy przez dowolnie wybrany organ, ale umożliwia ono uzyskanie dostępu do organów sprawujących wymiar sprawiedliwości, wymienionych w art. 175 ust. 1 Konstytucji24. Pojęcie „sprawy”, z którą jednostka może zwrócić się do sądu została ujęta bardzo szeroko, może wiązać się ona z każdą gałęzią prawa. Znaczenie ma je-

21 P. Sarnecki, Artykuł 45, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, s. 1–2. 22 Wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50 oraz Wyrok TK z 7 stycznia 1992 r., K 8/91, OTK ZU 1992, poz. 5. 23 P. Winczorek, op.cit., s. 111. 24 Wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., K 28/97,OTK ZU nr 4/1998, poz. 50 oraz wyrok TK z 4 lipca 2002 r., P 12/01, OTK ZU nr 4A/2002, poz. 50 oraz wyrok TK z 14 listopada 2007 r., SK 53/06, OTK ZU nr 10A/2007, poz. 139. Iwony Dyś-Branicka • Odpłatność wymiaru sprawiedliwości w sprawach... 261 dynie wola podmiotu, który chce uzyskać ochronę na drodze sądowej25. W literaturze podkreśla się także związek pomiędzy pojęciem „sprawa” a „wymiar sprawiedliwości”. Istotą wymiaru sprawiedliwości jest bowiem rozstrzyganie spraw, czyli sporów prawnych, przy wykorzystaniu środków przymusu państwo- wego przez właściwe organy i zgodnie z odpowiednimi regułami postępowa- nia26. Prawo do sądu obejmuje zatem zarówno sprawy o charakterze karnym, jak i wynikające ze stosunków cywilnych i administracyjnych. Jednocześnie, konstytucyjne prawo do sądu obejmuje także wszelkie inne stosunki prawne, w których pojawia się potrzeba rozstrzygania o prawach danego podmiotu przez organ niezależny od samych stron tego stosunku. Pojęcie sprawy w rozumieniu art. 45 ustawy zasadniczej ma charakter autonomiczny i nie można rozu- mieć go tylko przez pryzmat obowiązujących przepisów proceduralnych. Nale- ży bowiem mieć na uwadze, że to normy konstytucyjne stanowią wytyczne dla interpretacji regulacji ustawowych, a odnoszenie pojęcia „sprawy” wyłącznie do poszczególnych gałęzi prawa mogłoby ograniczać gwarancje konstytucyj- ne27. Nie można zatem dokonywać zawężającej wykładni omawianego prawa. Z drugiej strony, pojęcie sprawy należy odnosić przede wszystkim do spo- rów wynikłych pomiędzy osobami fizycznymi i prawnymi, wyłączając natomiast te, których stroną nie jest ani jeden podmiot prawa prywatnego. Kon- stytucyjne prawo do sądu nie obejmuje zatem sporów pomiędzy organami wewnątrz aparatu państwowego, np. spraw podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi w organach państwowych28. Drugim z elementów konstytucyjnego prawa do sądu wskazywanym przez Trybunał, jest prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności. Prawo do sądu nie może bowiem być rozumiane jedynie jako dostępność drogi sądowej, ale także jako prawo uzyskania na tej drodze skutecznej ochrony swoich praw29. Sprawie- dliwe rozpatrzenie sprawy oznacza spełnienie elementów tzw. sprawiedliwo- ści proceduralnej30. W tym celu, postępowanie przed sądem musi zostać tak

25 B. Banaszak, op.cit., s. 287–288. 26 W. Skrzydło, Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji z 1997 r., Kraków 2004, s. 201. 27 Wyrok TK z 10 maja 2000 r. K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109. 28 Wyrok TK z 9 czerwca 1998 r. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50. 29 Wyrok TK z 12 marca 2002 r. P 9/01, OTK ZU nr 2A/2002, poz. 14. 30 P. Tuleja, Prawo do sądu, [w:] Prawo konstytucyjne RP, red. P. Sarnecki, Warszawa 2011, s. 169. 262 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 ukształtowane, aby każda ze stron sporu posiadała odpowiednie uprawnienia procesowe, przejawiające się przede wszystkim w możliwości wyartykułowa- nia swoich racji oraz prawie bycia wysłuchanym przez sąd. Z uwagi na spe- cyfikę poszczególnych rodzajów postępowań, wynikającą ze zróżnicowania stosunków prawnych, które są przedmiotem ich regulacji, poszczególne procedury różnią się między sobą pozycją uczestników i, co za tym idzie, katalo- giem uprawnień, jakie im przysługują. Sprawiedliwość proceduralna inaczej bowiem rozumiana jest w procesie karnym, a inaczej w procedurze cywilnej. Należy sformułować wniosek, iż regulacja konstytucyjna zawiera podstawowe gwarancje prawa do sprawiedliwego ukształtowania procedury sądo- wej, które uzyskują rzeczywistą treść w normach ustawowych. Nie można zatem mówić o niekonstytucyjności rozwiązania przewidującego pewne róż- nice pomiędzy poszczególnymi rodzajami postępowań, w tym postępowań odrębnych i szczególnych, ponieważ nie ma jednego, abstrakcyjnego modelu postępowania31. Procedura sprawiedliwa to taka, która zapewnia stronom uprawnienia procesowe dostosowane do specyfiki danego postępowania32. W literaturze podkreśla się, że bardziej właściwym terminem niż „sprawiedliwy” byłby termin „rzetelny”, ponieważ pozwala on na lepsze zrozumienie tej gwarancji konstytucyjnej w świetle przestrzegania pewnych reguł postę- powania przed sądem, a nie jako prawa do uzyskania wyniku postępowania zgodnego z wewnętrznym poczuciem sprawiedliwości33. Strona może prze- cież być niezadowolona z samego faktu przegrania sprawy, ale nie wyklucza to poczucia, że sprawa została rozpoznana przez sąd rzetelnie, z poszanowaniem wszelkich uprawnień procesowych. Oprócz zapewnienia gwarancji procesowych samym uczestnikom postę- powania, rzetelne czy też sprawiedliwe rozpoznanie sprawy wymaga, aby sam sąd spełniał wymagania z art. 45 Konstytucji. Musi być on zatem właściwy (patrz powyżej), niezależny, bezstronny oraz składać się z niezawisłych sę- dziów. Zapewnieniu tych gwarancji służy szereg przepisów proceduralnych rangi ustawowej, zawierających instytucje takie jak wyłączenie sędziego, immunitet sędziowski, czy odrębność judykatywy od pozostałych władz. Pro-

31 Wyrok TK z 28 lipca 2004 r., P 2/04, OTK ZU nr 7A/2004, poz. 72. 32 Wyrok TK z 16 listopada 2011 r., SK 45/09, OTK ZU nr 9A/2011, poz. 97. 33 W. Skrzydło, S. Grabowska, R. Grabowski, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz encyklopedyczny, Warszawa 2009, s. 404–405. Iwony Dyś-Branicka • Odpłatność wymiaru sprawiedliwości w sprawach... 263 ces musi być także jawny, chociaż przepisy rangi konstytucyjnej, jak i ustawowej, zawierają katalog wyłączeń. Prawo do sprawiedliwego rozpoznania sprawy realizuje się także poprzez treść art. 78 Konstytucji, który stanowi, iż każda ze stron ma prawo do za- skarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, z pewnymi wy- jątkami określonymi w ustawie. W przypadku orzeczeń sądowych, przepis ten należy odczytywać w związku z art. 176 ust. 1 ustawy zasadniczej, w myśl którego postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne. Podkreśla się, że rozwiązanie takie jest właściwe dla każdej z procedur sądowych i stanowi fundamentalny element prawa do rzetelnego postępowania, gwarantowanego w demokratycznym państwie prawnym34. Dwuinstancyjność postępowania ma na celu kontrolę orzeczeń i wyelimi- nowanie tych, które wydane zostały z naruszeniem obowiązujących przepisów, zarówno materialnych, jak i procesowych. W niektórych sprawach ustawodawca wprowadza także instytucję kasacji (skargi kasacyjnej). Jak podkreśla jednak Trybunał, prawo do korzystania z tej trzeciej instancji jest czym innym niż prawo do sprawiedliwego rozpoznania sprawy i Konstytucja nie zapewnia go w każdej sprawie35. Na treść zasady prawa do sądu składa się także prawo do wyroku sądowe- go czyli prawo do uzyskania rozstrzygnięcia wiążącego, a więc takiego które w sposób definitywny kończy daną sprawę, podlega wykonaniu i poza pewnymi wyjątkami nie może być zmienione. Zgodnie z ogólną regułą, w polskim systemie prawnym rozstrzygnięcia mogą zyskać przymiot prawomocno- ści już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, jeżeli upłynął termin do wniesienia środków zaskarżenia i żadna ze stron nie skorzystała z tego uprawnienia lub też w postępowaniu drugoinstancyjnym na skutek utrzymania w mocy bądź zmiany orzeczenia sądu niższego rzędu. Poprzez uzyskanie prawomocnego orzeczenia jednostka uzyskuje równocześnie prawo do jego wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. Brak tego uprawnienia czyniłby prawo do sądu jedynie teoretycznym postulatem pozbawionym możliwości rzeczywistej realizacji. Prawo do egzekucji prawomocnego orzeczenia mie-

34 Sądowa kontrola administracji publicznej. Tom 10. System prawa administracyjnego, red. prof. dr hab. R. Hauser, prof. dr hab. Z. Niewiadomski, prof. dr hab. A. Wróbel, C.H.Beck 2014, opublikowano: Legalis. 35 Wyrok TK z 16 stycznia 2006 r., SK 30/05, OTK ZU nr 1A/2006, poz. 2. 264 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 ści się zatem w szerokiej konstytucyjnej formule prawa do sądu, a zadaniem ustawodawcy jest stworzenie proceduralnych warunków jego realizacji36. Przedstawione powyżej elementy składają się na tradycyjnie rozumiane konstytucyjne prawo do sądu. W 2007 r. Trybunał z art. 45 ustawy zasadniczej wyinterpretował dodatkowo prawo do odpowiedniego ukształtowa- nia ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy37. Uprawnienie to nie dotyczy jednak bezpośrednio uprawnień samej strony postępowania, zatem nie wymaga w niniejszym opracowaniu szerszego omówienia. Z problema- tyką odpłatności wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych wiąże się bowiem przede wszystkim ten element szeroko rozumianego prawa z art. 45 Konstytucji, który dotyczy samego dostępu do sądu w celu dochodzenia ochrony praw jednostki.

IV.

Prawo do sądu nie jest prawem absolutnym i może podlegać pewnym ograniczeniom, po spełnieniu przesłanek ogólnej klauzuli limitacyjnej z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W literaturze podkreśla się nadto, że ograniczenia te mu- szą uwzględniać specyfikę art. 77 ust. 2 Konstytucji, który zawiera elementy gwarancyjne prawa do sądu i w związku z tym modyfikuje generalne regu- ły ograniczania praw i wolności z art. 31 ust. 338. W kontekście przedstawionego rozumienia tego prawa pojawia się pytanie, czy ukształtowanie postę- powania cywilnego na zasadzie odpłatności, nie stanowi niedopuszczalnej ingerencji, powodującej iluzoryczność i pozorność konstytucyjnego prawa do sądu, zwłaszcza tego jego elementu, który wiąże się z samym zainicjowa- niem postępowania w celu sądowej ochrony praw. Do kosztów procesu cywilnego zaliczyć należy koszty sądowe, w tym opłaty i wydatki i opłaty kancelaryjne, koszty strony, która występuje osobiście lub z peł- nomocnikiem niebędącym adwokatem lub radcą prawnym oraz koszty związa-

36 Wyrok TK z 24 lutego 2003 r. K 28/02, OTK ZU nr 2A/2003, poz. 13oraz wyrok TK z 4 listopada 2010 r., K 19/06, OTK ZU nr 9A/2010, poz. 96. 37 Wyrok TK z 24 października 2007 r., SK 7/06, OTK ZU nr 9A/2007, poz. 108. 38 B. Stępień-Załucka, Prawo do sądu, [w:] System ochrony praw człowieka w RP, red. H. Zięba- -Załucka, Rzeszów 2015, s. 61. Iwony Dyś-Branicka • Odpłatność wymiaru sprawiedliwości w sprawach... 265 ne z reprezentowaniem strony przez adwokata lub radcę prawnego, albo rzecznika patentowego39. Już w momencie wnoszenia do sądu pisma wszczynającego spór, strona obowiązana jest uiścić od niego stosowny wpis, którego wysokość określa Ustawa o kosztach sądowych w sprawach cywilnych40. Następnie, w myśl ogólnej zasady wyrażonej w art. 98 Kodeksu postępowania cywilnego41, strona przegrywająca sprawę obowiązana jest zwrócić przeciwnikowi na jego żądanie koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony. Uregulowanie to ma na celu ochronę interesów majątkowych strony, która domagała się udzielenia jej ochrony prawnej i jej żądanie okazało się uzasadnione, bądź też tej, któ- ra bez swojej woli stała się stroną postępowania, a żądanie przeciwnika okazało się pozbawione podstaw. Co do zasady zatem, to na stronie postępowania ciąży obowiązek ponoszenia kosztów związanych z jego przeprowadzeniem. Rozwiąza- nie takie spotkało się z powszechną akceptacją, zarówno w doktrynie, jak i judy- katurze z kilku podstawowych względów, związanych przede wszystkim z funk- cjami, jakie do odegrania ma instytucja kosztów postępowania. Po pierwsze, wskazuje się, że wprowadzenie całkowitej bezpłatności po- stępowania demoralizuje społeczeństwo, poprzez zachętę do wszczynania spraw błahych i niewymagających w rzeczywistości ochrony sądowej. Jednost- ka, nieobarczona odpowiedzialnością za wynik procesu, nie liczy się z kosztami społecznymi swojej sprawy. Nadto, pełnomocnicy działający z urzędu, w myśl przysługującej każdemu bezpłatnej pomocy prawnej, nie wykazy- waliby wymaganej aktywności procesowej. Z drugiej strony jednak podkre- śla się, że wprowadzenie zbyt wysokich opłat może zamykać dostęp do sądu. Jako optymalne rozwiązanie wskazuje się zatem model mieszany, w którym od generalnej zasady odpłatności wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych istnieją wyjątki w postaci udzielenia w uzasadnionych przypadkach zwolnienia z kosztów sądowych42, a także bezpłatnej pomocy prawnej profesjonalnego pełnomocnika.

39 A. Zieliński, Kodeks Postępowania Cywilnego. Komentarz do art. 98–124, CH Beck 2015, opublikowano: Legalis. 40 Ustawa z 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. Nr 167, poz. 1398 ze zm.). 41 Ustawa z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.). 42 K. Korzan, Koszty postępowania cywilnego a nakłady państwa na utrzymanie wymiaru sprawiedliwości, Gdańsk 1992, s. 32. 266 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie podkreśla konstytucyjność istniejącego uregulowania, wprowadzającego odpłatność wymiaru sprawie- dliwości w procesie cywilnym. Podkreśla, że koszty sądowe są instrumentem polityki państwa służącym do regulowania relacji stron procesowych, a w szerszej perspektywie służą podejmowaniu przez jednostki decyzji co do sposobu prowadzenia swoich interesów i doboru środków ich ochrony. W tym znaczeniu, mają one za zadanie oddzielenie roszczeń oczywiście nieuzasad- nionych od tych, które służą ochronie faktycznych praw i wolności jednostki. Funkcja społeczna kosztów postępowania ma na celu w sensie pozytywnym ograniczenie pieniactwa oraz minimalizację zachęt do fikcyjnej ochrony in- teresów43. Konieczność ponoszenia kosztów postępowania, chociażby w postaci opłaty od pozwu jest zatem skutecznym instrumentem przeciwdziałania wszczynania spraw i paraliżowania sprawnego działania wymiaru sprawie- dliwości w sytuacji, gdy jednostce nie przysługuje żadne prawo wymagające ochrony sądowej. Wymóg opłacenia pisma inicjującego postępowanie przed sądem sprawia, że na skorzystanie z ochrony sądowej decydują się te jednostki, które są przekonane o słuszności swojego roszczenia i znajdują dla niego podstawę prawną. Należy pamiętać także o fiskalnej funkcji kosztów, która ma na celu odzyskanie przez państwo przynajmniej części wydatków zwią- zanych z funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości44. Z drugiej strony, konieczne jest zachowanie stosownej równowagi pomiędzy interesem państwa a interesem podmiotów korzystających z sądowej ochrony praw45. Państwo nie może wprowadzać nadmiernego fiskalizmu, który zaprzeczałby całkowi- cie samej istocie dostępu do sądu. Wysokość opłat sądowych w ocenie Trybu- nału nie powinna być zatem nadmierna. Realizacja prawa do sądu nie może doznawać takich ograniczeń, które naruszałyby samą istotę tego prawa46. Wychodząc naprzeciw postulatom niewprowadzania ponad miarę ograni- czeń w dostępie do sądu, które czyniłyby to prawo iluzorycznym i pozbawionym rzeczywistej treści, ustawodawca polski uregulował dwie instytucje zapew- niające jednostce stosowną ochronę, kiedy z uwagi na złą sytuację finansową w jakiej się znalazła, konieczność poniesienia kosztów postępowania byłaby

43 Wyrok TK z 2 lipca 2003 r., K 25/01, OTK ZU nr 6A/2003, poz. 60. 44 Ibidem. 45 Wyrok TK z 16 czerwca 2008 r., P 37/07, OTK ZU nr 5A/2008, poz. 80. 46 Wyrok TK z 2 lipca 2003 r., K 25/01. Iwony Dyś-Branicka • Odpłatność wymiaru sprawiedliwości w sprawach... 267 barierą uniemożliwiającą realizację konstytucyjnego prawa z art. 45. Przepi- sy procedury cywilnej wprowadzają rozwiązania gwarantujące po spełnieniu określonych w nich przesłanek, zwolnienie od ponoszenia kosztów postępo- wania oraz możliwość skorzystania z pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Instytucja zwolnienia od kosztów została ukształtowana jako wyjątek od ogólnej reguły odpłatności wymiaru sprawiedliwości. Ustawodawca polski wprowadził dwa rodzaje zwolnienia: z mocy ustawy oraz na podstawie orzeczenia organu orzekającego. Zwolnienie od kosztów sądowych z mocy ustawy zostało uregulowane w art. 96 ust. 1 KSCU. Zgodnie z jego treścią, zwolnienie to przysługuje określonej grupie podmiotów w sprawach tam uregulowanych. Zwolnienie uregulowane w tym przepisie jest niezależne od statusu majątko- wego strony. Ratio legis tego przepisu należy zatem upatrywać w konieczno- ści zapewnienia większej ochrony pewnym kategoriom podmiotów, z uwagi np. na ich słabszą pozycję względem przeciwnika procesowego (zwolnienie od kosztów pracownika wnoszącego odwołanie do sądu pracy czy też strony dochodzącej roszczeń alimentacyjnych). Strona zwolniona z mocy ustawy z konieczności ponoszenia kosztów sądowych zyskuje zatem w tym zakresie gwarancję rozpoznania jej sprawy przez organ orzeczniczy, a przez to realizuje swoje prawo dostępu do sądu. Jak podkreśla się jednak w orzecznictwie, zwolnienie od kosztów sądowych nie oznacza zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów postępowania przeciwnikowi, w przypadku przegrania sprawy. W tym zakresie nadal obowiązuje ogólna reguła z art. 98 k.p.c. Zwolnie- nie uregulowane w przepisie art. 96 KSCU odnosi się zatem jedynie do sytuacji strony wobec Skarbu Państwa, nie wyłącza natomiast odpowiedzialności za wynik procesu47. Rozwiązanie takie należy uznać za słuszne. Uprzywile- jowanie pewnej grupy podmiotów z uwagi na charakter sprawy, w jakiej do- magają się one ochrony prawnej, uzasadnia zwolnienie ich w początkowej fazie procesu z konieczności ponoszenia kosztów. Niezależnie od tego, każdy z tych podmiotów decydując się na wszczęcie postępowania, powinien realnie ocenić swoje szanse na powodzenie i liczyć się z ewentualną przegraną, która pociągnie za sobą konieczność zwrotu kosztów poniesionych przez przeciwnika. W ten sposób instytucja kosztów postępowania realizuje podkreślaną przez Trybunał pozytywną funkcję społeczną. Brak jest natomiast racjonal-

47 Postanowienie SN z 13 października 2010 r., I CZ 42/10, LEX nr 1380844. 268 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 nych argumentów za tym, aby koszty poniesione przez przeciwnika w przypadku jego wygranej zostały pokryte ze środków Skarbu Państwa i wyłączo- na tym samym była zasada z art. 98 k.p.c. Drugi przypadek zwolnienia od kosztów sądowych na mocy obowiązują- cych przepisów zachodzi, gdy ze względu na sytuację materialną, strona nie jest w stanie ich ponieść. Może ona wówczas uzyskać zwolnienie na mocy orzeczenia sądu lub referendarza sądowego wydanego w formie postanowienia. Zakres podmiotowy tego zwolnienia jest bardzo szeroki, może go uzyskać strona, jak również inny uczestnik postępowania sądowego, będący nie tylko osobą fizyczną, ale także osobą prawną lub jednostką organizacyj- ną niebędąca osobą prawną, organizacją pożytku publicznego, a w określo- nej kategorii spraw nadto organizacją pozarządową (przepisy art. 102–104 KSCU), przy czym w przypadku każdego z tych podmiotów ustawodawca określił przesłanki warunkujące zwolnienie. Przy osobie fizycznej będzie to konieczność złożenia oświadczenia w przedmiocie niemożności poniesienia kosztów sądowych bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny, z kolei osoba prawna wykazać musi, że nie ma dostatecznych środków na uiszczenie kosztów. W każdym przypadku zatem zwolnienie z kosztów sądowych na mocy postanowienia organu orzeczniczego warunkowane jest sytuacją ekonomiczną podmiotu, który o to wnosi. Podkreśla się, że nie ma znaczenia przeświadczenie organu rozpatrującego wniosek o niecelowości prowadzenia postępowania ze względu na niewielkie szanse wyegzekwowania roszczenia, za wyjątkiem roszczenia oczywiście nieuza- sadnionego48. Zwolnienie przez sąd może dotyczyć całości kosztów sądo- wych, albo ich części, kiedy po analizie sytuacji majątkowej strony sąd doj- dzie do przekonania, że jest ona w stanie ponieść koszty do pewnej kwoty czy w pewnym procencie. Instytucja zwolnienia od kosztów sądowych realizuje konstytucyjną za- sadę dostępu do sądu, przyznając ze strony państwa pomoc finansową osobom najuboższym, które chcą dochodzić swoich praw przed niezależnym, bezstronnym, właściwym i niezawisłym organem. Ochrona prawa z art. 45 Konstytucji ulega wzmocnieniu także poprzez konieczność wyczerpującego

48 K. Flaga-Gieruszyńska, Postępowanie cywilne. Komentarz praktyczny dla sędziów i pełnomoc- ników procesowych. Wzory pism sądowych i procesowych z przykładowymi stanami faktycznymi, linie orzecznicze, koszty sądowe, Warszawa 2014. s. 124. Iwony Dyś-Branicka • Odpłatność wymiaru sprawiedliwości w sprawach... 269 wyjaśnienia wszystkich okoliczności dotyczącej sytuacji finansowej wnioskodawcy w przypadku odmowy przez sąd uwzględnienia wniosku o zwol- nienie49. Co więcej, na odmowę zwolnienia od kosztów sądowych przysługu- je zażalenie, strona ma zatem prawo do rozpatrzenia jej wniosku w wyniku kontroli instancyjnej. Warunkiem skorzystania z instytucji zwolnienia od kosztów jest w każ- dym przypadku złożenie przez stronę oświadczenia zawierającego dane o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania się tej osoby. Sąd musi mieć bowiem możliwość oceny, czy konieczność poniesienia w danym wypadku kosztów sądowych doprowadzi do pozbawienia strony konstytucyjnego prawa do sądu. Zwolnienie od kosztów sądowych nie będzie obejmo- wało np. sytuacji, gdy strona z uwagi na przejściowe trudności nie dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi50. Należy mieć na uwadze, że instytucja zwolnienia od kosztów sądowych ma charakter wyjątkowy. Koszty są- dowe nie mogą być postrzegane jako obciążające tylko zamożnych obywateli, bowiem stanowią dochód służący prawidłowemu funkcjonowaniu całego wymiaru sprawiedliwości. W sytuacji zwolnienia strony od konieczności ponoszenia kosztów postępowania, obciążają one Skarb Państwa, a więc wszystkich podatników. Jak wskazuje się w orzecznictwie, koszty sądowe stanowią rodzaj danin publicznych, a zwolnienie od ich ponoszenia jest odstępstwem od konstytucyjnego obowiązku ich równego i powszechnego ponoszenia z art. 84 Konstytucji51. Sąd rozstrzygający w sprawie zwolnienia od kosztów sądowych musi zatem w każdym przypadku mieć na celu zapewnienie odpowiedniej równowagi wartości konstytucyjnych, ochrona interesów indy- widualnych nie może bowiem następować z pogwałceniem konstytucyjnego prawa przysługującego innym jednostkom. Drugą z instytucji mających za zadanie zapewnić stronie prawo do sądu poprzez należyty poziom ochrony jej praw w postępowaniu cywilnym jest pomoc prawna udzielona z urzędu. Zwiększając dostępność do wymiaru spra- wiedliwości dla strony ubogiej a jednocześnie nieporadnej, instrument ten nadaje realną treść konstytucyjnemu prawu z art. 45.

49 Postanowienie SN z 28 czerwca 2000 r., III RN 205/99, OSNP 2001/9/298. 50 Postanowienie SA w Rzeszowie z 19 lipca 2013 r., I Acz 467/13, LEX nr 1331103. 51 Postanowienie SA w Rzeszowie z 26 lipca 2013 r., I Acz 483/13, I Acz 483/13, LEX nr 1350420. 270 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Zgodnie z treścią art. 117 § 1 k.p.c., strona zwolniona przez sąd od kosz- tów sądowych w całości lub części może domagać się ustanowienia adwokata lub radcy prawnego. Prawo takie przysługuje także stronom niezwolnionym od kosztów sądowych, po złożeniu oświadczenia o treści uregulowanej w art. 1171 k.p.c. W przypadku instytucji ustanowienia dla strony pomocy prawnej z urzę- du, nie wystarczy jednak wykazanie ekonomicznej niemożliwości poniesienia kosztów wynagrodzenia pełnomocnika. Sąd musi dodatkowo stwierdzić, że w danej sprawie udział takiego pełnomocnika jest potrzebny. Ustawodawca nakłada zatem na organ orzekający obowiązek rozważenia celowości udziału adwokata w sprawie według stanu sprawy na chwilę zgłoszenia wniosku52. Sąd uwzględni wniosek o udzielenie pomocy prawnej z urzędu tylko wtedy, gdy uzna, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy, strona nie jest w stanie samodzielnie efektywnie reprezentować swoich interesów przy jednoczesnym braku środków finansowych na skorzystanie z odpłatnej pomocy prawnej. Sąd musi zatem w sposób przemyślany i dokładny rozważyć sytuację strony i oce- nić, czy obydwie z przesłanek warunkujące przyznanie jej prawa pomocy zo- stały spełnione. W przeciwnym razie może narazić się na zarzut pozbawienia możności obrony praw, co skutkować może nieważnością postępowania. Przy czym zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, nieprzyznanie fachowego pełnomocnika z urzędu tylko w wyjątkowych przypadkach może zo- stać zakwalifikowane jako skutkujące nieważnością53. Sąd Najwyższy wskazuje, że odmowa uwzględnienia wniosku o ustanowienie adwokata lub radcy nie pozbawia strony możności obrony jej praw i nie narusza art. 6 EKPCz54. Nie spo- sób przyjąć, aby sama odmowa udzielenia pełnomocnika z urzędu skutkowała pozbawieniem możności obrony praw. Wniosek o ustanowienie pełnomocni- ka podlega indywidualnej ocenie ze strony sądu, który uwzględnia go, jeżeli uzna udział pełnomocnika za potrzebny55. W szczególności odmowa ustanowienia pełnomocnika nie będzie powodowała niemożności obrony przez stro- nę swoich praw, gdy wykazuje ona wystarczającą znajomość reguł, według któ- rych toczy się postępowanie sądowe56. Z uwagi na rzetelność procesu, wniosek

52 K. Flaga-Gieruszyńska, op.cit., s. 132. 53 Wyrok SN z 29 maja 2013 r., I PK 3/13, LEX nr 1383242. 54 Wyrok SN z 16 lutego 1999 r., II UKN 418/98, OSNP 2000/9/359. 55 Wyrok SA w Warszawie z 10 października 2014 r., I ACa 439/14, LEX nr 1498925. 56 Wyrok SA w Białymstoku z 24 września 2014 r., I ACa 326/14, LEX nr 1526926. Iwony Dyś-Branicka • Odpłatność wymiaru sprawiedliwości w sprawach... 271 o przyznanie pomocy prawnej powinien zostać rozpatrzony bez zbędnej zwło- ki, a zwłaszcza przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie57. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie dopuszcza istnienie instytucji prawa pomocy ze strony państwa, jednak stwierdza, że nie ma ona charakteru nieograniczonego, a jej celem nie jest zapewnienie każdorazowej dostępności wymiaru sprawiedliwości w każdej sprawie. Jeżeli ograniczenia w korzystaniu z instytucji zwolnienia od kosztów i przyznania pełnomoc- nika z urzędu wypełniają przesłanki ogólnej klauzuli limitacyjnej z art. 31 ust.3 Konstytucji, to nie są one nadmierne i nie przekreślają samej istoty prawa do sądu. Należy bowiem mieć na uwadze funkcję kosztów postępowania, przejawiającą się w zabezpieczeniu przed nadużywaniem prawa do sądu i podejmowaniu prób dochodzenia praw oczywiście bezzasadnych58. Rozwiązania przyjęte w ramach Kodeksu postępowania cywilnego oraz Ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych należy ocenić pozytywnie. Dzięki możliwości skorzystania ze zwolnienia z kosztów oraz z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wymiar sprawiedliwości staje się dostęp- ny dla każdego, kto chce dochodzić sądowej ochrony swoich praw. Prawo do sądu nie zostało bowiem ukształtowane jako prawo ludzi bogatych. Jed- nocześnie, w celu przeciwdziałania nadużyciom, ustawodawca słusznie uza- leżnił dopuszczalność skorzystania z tych instytucji od spełnienia pewnych przesłanek. Generalną zasadą postępowania cywilnego jest bowiem jego od- płatność, a dopuszczalność zwolnienia od ponoszenia kosztów sądowych jak i skorzystanie z bezpłatnej pomocy prawnej zostały ukształtowane na zasadzie wyjątku.

Na tle przytoczonych rozwiązań prawnych zawartych w Konstytucji oraz aktach niższego rzędu oraz po zaprezentowaniu stanowiska międzynaro- dowych i krajowych organów orzeczniczych należy sformułować wniosek, w myśl którego samo istnienie modelu odpłatnego procesu cywilnego nie stoi w sprzeczności z dostępem do sądu. Prawo do sądu, gwarantowane

57 Wyrok SN z 11 lipca 2012 r., II CSK 657/11, OSNC 2013/4/49. 58 Wyrok TK z 16 czerwca 2008 r., P 37/07, OTK ZU nr 5A/2008, poz. 80. 272 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 w art. 45 ustawy zasadniczej, może bowiem podlegać stosownym ograniczeniom, mieszczącym się w ramach ogólnej klauzuli limitacyjnej. Za takim rozwiązaniem przemawia przede wszystkim społeczna funkcja kosz- tów, przejawiająca się w ograniczeniu pieniactwa i dochodzeniu przed sądem roszczeń oczywiście bezzasadnych. Nie bez znaczenia jest także funkcja fi- skalna i chęć uzyskania przez państwo przynajmniej częściowego zwrotu wydatków związanych z funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości. Na- leży jednak pamiętać o ukształtowaniu kosztów postępowania na takim poziomie, aby nie były one barierą uniemożliwiającą skorzystanie z sądowej ochrony praw przez jednostki najuboższe. Przy ustalaniu wysokości kosz- tów, jak i zasad ich ponoszenia, na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek wyważenia sprzecznych interesów pomiędzy przysługującym jednostce do- stępem do wymiaru sprawiedliwości, a ochroną interesu publicznego. Wy- chodząc naprzeciw tym zadaniom, ustawodawca stworzył po stronie osób ubogich prawo do zwolnienia od kosztów oraz uzyskania bezpłatnej pomocy prawnej, w myśl zasady, że prawo do sądu nie jest prawem tylko ludzi bogatych. Wymóg spełnienia odpowiednich przesłanek w celu uzyskania pomocy ze strony państwa nie ma natomiast na celu dokonywania selekcji osób, którym przysługuje sądowa ochrona praw, ale przeciwdziałanie nad- używaniu prawa do sądu i domagania się ochrony roszczeń w rzeczywisto- ści nieistniejących bądź też oczywiście bezzasadnych. Co więcej, podkreślić należy także, że jednostka, która wygrała proces cywilny, a więc jej racje co do konieczności ochrony sądowej okazały się słuszne, uzyska od przeciwnika zwrot poniesionych przez nią kosztów, zgodnie z powszechną re- gułą procesu cywilnego, iż „przegrywający płaci.” W takiej sytuacji koszty poniesione przez powoda są jedynie tymczasowe, a jeżeli jest on przekonany o słuszności swojego stanowiska, nie musi obawiać się obciążeń finansowych. W ocenie autorki, wymóg ponoszenia kosztów sądowych nie zmniejsza dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Przeciwnie – przeciwdziałając wszczynaniu postępowań pozbawionych jakiejkolwiek podstawy faktycznej i prawnej powodujących paraliż wymiaru sprawiedliwości, zwiększa szanse ochrony praw uzasadnionych, dając ich beneficjentom należytą ochronę prawną. Iwony Dyś-Branicka • Odpłatność wymiaru sprawiedliwości w sprawach... 273 Literatura

Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012. Bukowski T., Rozstrzyganie o kosztach procesu cywilnego, Warszawa 1971. Flaga-Gieruszyńska K., Postępowanie cywilne. Komentarz praktyczny dla sędziów i peł- nomocników procesowych. Wzory pism sądowych i procesowych z przykładowymi stanami faktycznymi, linie orzecznicze, koszty sądowe, Warszawa 2014. Korzan K., Koszty postępowania cywilnego a nakłady państwa na utrzymanie wymiaru sprawiedliwości, Gdańsk 1992. Mądrzak H., Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka, [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, red. L. Wiśniewski, Warszawa 1997. Sarnecki P., Artykuł 45, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, red. L. Garlicki, Warszawa 2003. Sądowa kontrola administracji publicznej. Tom 10. System prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, C.H. Beck 2014, Legalis. Skrzydło W., Grabowska S., Grabowski, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komen- tarz encyklopedyczny, Warszawa 2009. Skrzydło W., Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji z 1997 r., Kraków 2004. Stępień-Załucka B., Prawo do sądu, [w:] System ochrony praw człowieka w RP, red. H. Zię- ba-Załucka, Rzeszów 2015. Tuleja P., Prawo do sądu, [w:] Prawo konstytucyjne RP, red. P. Sarnecki, Warszawa 2011. Waligórski M., Proces cywilny – Funkcja i struktura, Warszawa 1947. Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2008. Zieliński A., Kodeks Postępowania Cywilnego. Komentarz do art. 98–124, C.H. Beck 2015, Legalis.

CZĘŚĆ II

RECENZJE, SPRAWOZDANIA

Przegląd Prawa Konstytucyjnego ------ISSN 2082-1212------DOI 10.15804/ppk.2016.05.16 ------Nr 5 (33)/2016------

Recenzja

Tomasz Gąsior, Kontrola finansowania komitetów wyborczych. Zagadnienia prawnoadministracyjne, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2015, ss. 356

O znaczeniu posiadania środków pieniężnych dla prowadzenia polityki nie trzeba szerzej nikogo przekonywać. Jest to fakt powszechnie zna- ny i w prawniczej oraz politologicznej literaturze przedmiotu często podej- mowany. W prowadzonych analizach uwaga skoncentrowana jest przede wszystkim na kwestiach związanych z finansowaniem partii politycznych, a przede wszystkim na tym, czy oraz na jakich zasadach i w jakiej wysoko- ści pozyskują one środki z budżetu państwa. Kwestia pozyskiwania środków finansowych i dysponowania nimi przez podmioty uczestniczące w wyborach, jak i kontrola finansowania wyborów, jest w tych rozważaniach jedynie elementem szerszych dywagacji, a przy tym drugoplanowych. Jest to nie- słuszne, gdyż przecież wybory decydują o tym kto będzie sprawować władzę w państwie czy na obszarze jednostki samorządowej. Należy też pamiętać, że funkcja wyborcza jest podstawową funkcją partii politycznych. Recenzowana książka wypełnia zatem istotną lukę w polskim piśmien- nictwie prawniczym. Jest też napisana z wyjątkowym znawstwem tematyki, Tomasz Gąsior jest bowiem głównym specjalistą w Zespole Kontroli Finan- sowania Partii Politycznych i Kampanii Wyborczych Krajowego Biura Wy- borczego, który w sposób bardzo udany łączy pracę zawodową z naukową oraz dydaktyczną. 278 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Tytuł książki nie oddaje jej treści, wykracza ona bowiem znacznie poza zakreślone w nim ramy. Prowadzona analiza nie ogranicza się bowiem wy- łącznie do rozważań poświęconych kontroli finansowania komitetów wyborczych, lecz ujmuje problematykę wyborczą znacznie szerzej i to nie tylko odnośnie do zagadnień związanych z finansowaniem wyborów. Nie jest to również praca skoncentrowana wyłącznie na zagadnieniach prawnoadmi- nistracyjnych, jak sugeruje jej tytuł, jest w niej bowiem wiele bardzo istotnych rozważań o charakterze czysto ustrojowym. Zarzutów tych nie należy jednak traktować jako krytyki książki lecz wyłącznie uwagę formułowaną w stosunku do jej tytułu, który niepotrzebnie zawęża rzeczywisty obszar przeprowadzonych badań oraz formułowanych konkluzji, uwag i postula- tów. Bez rozważań o tym czym są komitety wyborcze, czy też jakie są zasady i źródła ich finansowania praca byłaby mniej czytelna, a przede wszystkim mniej przydatna. Jej wielkim atutem jest bowiem to, że ma ona istotne znaczenie zarówno teoretyczne jak i praktyczne. Szerokie spojrzenie na problematykę finansowania komitetów wyborczych znajduje swoje przełożenie na konstrukcję pracy, która jest bardzo przemyślana, logiczna i przede wszystkim ułatwiająca czytelnikowi peł- ne zapoznanie się z omawianą tematyką. Kolejno omawiane jest bowiem: znaczenie wyborów i ich kontroli w demokratycznym państwie (rozdział I), regulacje prawne odnoszące się do finansowania komitetów wyborczych (rozdział II), finansowanie komitetów wyborczych (rozdział III), zasada jaw- ności finansowania kampanii wyborczych a kontrola finansowania komite- tów wyborczych (rozdział IV), podmioty kontrolujące finansowanie komite- tów wyborczych (rozdział V i VI). Niewątpliwa zaletą pracy jest próba zbudowania kilku definicji odnoszą- cych się do problematyki wyborczej, co ma znaczenie teoretyczne, ale i po- rządkujące. Tomasz Gąsior proponuje m.in. definicje administracji wyborczej, kampanii wyborczej czy komitetu wyborczego. Moim zdaniem, definicja kampanii wyborczej (s. 23) jest jednak niepełna. Jej elementem składowym powinien być bowiem wskazany cel jej prowadzenia, co jest, w moim przekonaniu, jej podstawowym wyznacznikiem i to znacznie istot- niejszym od np. czasu jej trwania (zwłaszcza że należy pamiętać, że jest wiele głosów opowiadających się za likwidacją ciszy wyborczej, co ten element definicji – zakończenie kampanii na 24 godziny przed dniem głosowania – Recenzja • Tomasz Gąsior, Kontrola finansowania komitetów wyborczych 279 uczyni nieaktualnym). Można też zastanawiać się, czy prowadzenie kampanii wyborczej jest jedynym celem komitetu wyborczego związanym z wyborami, innymi słowy, czy środki finansowe mogą być wydawane przez komitet wyborczy wyłącznie na kampanię wyborczą czy też na coś innego, a nawet na każdy cel związany z wyborami. Dowodzą tego odmienne stanowiska Państwowej Komisji Wyborczej, Sądu Najwyższego jak i Autora, który przedstawia je jednak w innym miejscu pracy (s. 81–82). Interesująca wydaje się też próba zdefiniowanie komitetów wyborczych, w których podkreślone jest, że jest to dobrowolny związek obywateli różniący się od partii politycznych i innych stowarzyszeń (s. 78–79). Szkoda jednak, że nie ma w niej wy- raźnie podkreślonego związku utworzenia komitetu z wyborami. W prowadzonych rozważaniach Autor w bardzo umiejętny sposób pokazuje znaczenie dla komitetu wyborczego wielkości posiadanych środków, które niewątpliwie nie są jedynym, ale bez wątpienia jednym z podstawowych czynników dla sukcesu wyborczego (s. 30). Można powiedzieć, że jest to prawda oczywista, ale w recenzowanej książce twierdzenie to jest bardzo dobrze udokumentowane. Zarazem jednak nie jest przez Tomasza Gą- siora traktowane w sposób bezwzględny, co również przedstawia w postaci konkretnych przykładów, zgromadzenie i wydatkowanie największej kwoty na kampanię wyborczą nie musi przełożyć się bowiem na zdobycie najwięk- szej liczby mandatów. Dla całości pracy szczególna znaczenie ma, w moim przekonaniu, rozdział III, w którym najważniejsze są rozważania o zasadach i źródłach finansowania komitetów wyborczych. Można powiedzieć, że odpowiada on na kluczowe zagadnienie dla komitetów wyborczych, a mianowicie w jaki sposób można pozyskiwać i wydatkować środki, aby nie naruszyć prawa. A trzeba przecież pamiętać, że są przecież również źródła finansowania komitetów wyborczych, które nie są wymienione w Kodeksie wyborczym (s. 118). Bez tych ustaleń niemożliwą byłaby również kontrola finansowania komitetów. Autor nie ogranicza się przy tym do samego wyliczenia sposobów finansowania, ale wyjaśnia również dlaczego niektóre działania są niedozwolone, jak np. dokonywanie wpłat poprzez serwisy internetowe obsługujące płat- ności czy płatności za pomocą wiadomości tekstowych SMS (s. 86). Są jednak również przypadki, kiedy możliwe jest dokonywanie wpłat na rzecz ko- mitetów wyborczych po wyborach, jednak nie może tego uczynić każdy, jak 280 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 i nie może być to dokonane na każdy cel (s. 89 i n.). Wskazując na znaczenie tego rozdziału dla książki, a przede wszystkim dla problematyki przeprowadzania wyborów, chciałbym również zaakcentować wyraźne udokumen- towanie w niej, że o sukcesie wyborczym decyduje głównie to, czy komitet (a konkretnie partia polityczna) pozyskał środki z budżetu państwa (s. 100– 101). Problematyka finansowania komitetów wyborczych jest bowiem ściśle powiązana z zagadnieniem finansowania partii politycznych – wypłacany- mi im subwencjami i dotacjami. Tym samym ukazana jest rzeczywista nie- równość sytuacji komitetów wyborczych tworzonych przez partie polityczne i przez obywateli. Pokazanych jest również wiele rozwiązań zupełnie niera- cjonalnych, jak np. ten o limicie 80% na reklamę wyborczą liczony od limitu pozyskiwanych środków a nie od rzeczywistych wydatków, gdyż większość komitetów nie gromadzi środków w wysokości pełnego limitu (s. 95–96). Zasadę jawności finansowania komitetów wyborczych i jawności finansowania kampanii wyborczej Tomasz Gąsior wyprowadza przede wszystkim z art. 11 ust. 2 Konstytucji, ale również z jej art. 45 oraz 61 ust. 1 (art. 125), co może rodzić pewne dyskusje. W rozważaniach tych brakuje mi natomiast refleksji nad art. 2 Konstytucji, który jest przecież traktowany jako „zasada zasad” zapewniająca aksjologiczną i prakseologiczną spójność całego systemu prawa w państwie, oddziałującą na inne zasady określane mianem pochodnych. Można chyba zastanawiać się, czy naturalnym w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej nie jest jawność finansowania podmiotów startujących w wyborach oraz prowadzonej przez nie kampanii wyborczej. Podobnie można mó- wić o zasadzie równości. Czy równość podmiotów startujących w wyborach będzie zagwarantowana, jeżeli ich finansowanie nie będzie jawne? Bez jaw- ności trudno będzie również mówić o kontroli, zwłaszcza społecznej. I cho- ciaż w Kodeksie wyborczym w art. 125 mowa jest o jawności finansowania kampanii wyborczej, to odnosi się to do jawności finansowania komitetów wyborczych (s. 128). Autor słusznie podkreśla przy tym, że komitety wyborcze nie realizują zadań publicznych, ale ich działanie wiążą się ze sprawami publicznymi (s. 145). Wiele interesujących uwag formułowanych jest w odniesieniu do sprawozdań finansowych. Żałuję natomiast, że w książce dosyć pobieżnie omówiona jest możliwość zgłaszania do nich zastrzeżeń (s. 147). Ciekawe i wyważone w rozdziale IV są wreszcie dywagacje na temat kontro- Recenzja • Tomasz Gąsior, Kontrola finansowania komitetów wyborczych 281 li i nadzoru prowadzące ostatecznie do wniosku, że w przypadku finansowania komitetów wyborczych mamy do czynienia jedynie z kontrolą (s. 172). Omawiając podmioty uprawnione do kontroli finansowania komitetów wyborczych Tomasza Gąsior zasadnie podzielił je na dwie grupy, poświęca- jąc im odrębne rozdziały V i VI. Pierwsza z nich obejmuje Państwową Komi- sję Wyborczą, komisarzy wyborczych oraz Krajowe Biuro Wyborcze, a więc organy wyborcze oraz profesjonalny aparat pomocniczy w zakresie merytorycznej i technicznej obsługi Komisji, których zadania związane są wyłącz- nie z przeprowadzaniem wyborów oraz nadzorem nad partiami politycznymi. Na jej określenie Autor używa zbiorczego określenia (nazwy) podmioty prawa wyborczego. Nie jestem przekonany o potrzebie jego tworzenia, jak i uważam, że nie jest ono szczęśliwe. Można również postawić pytanie, czy zasadne było jego poszukiwanie w sytuacji, gdy wcześniej definiuje on organy wyborcze i obsługujące je podmioty jako administrację wyborczą (s. 21). Druga grupa obejmuje natomiast liczne organy i instytucje, dla których kontrola finansowania komitetów wyborczych stanowi zaledwie jedno z wielu i to nie najważniejszych zadań (sądy, Najwyższa Izba Kontroli, organy kontroli skarbowej i podatkowej, Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa, organy ścigania, biegli rewidenci); znajduje się w niej również kontrola spo- łeczna. W rozważaniach o administracji wyborczej szczególnie dużo miejsca, co zrozumiałe, poświęcone jest Państwowej Komisji Wyborczej. Można nawet zastanawiać się, czy na jej temat nie ma zbyt wielu dywagacji, które nie są bezpośrednio związane z problematyką poruszaną w książce; trudno jednak nie zgodzić się z tezą o negatywnych skutkach braku konstytucjonalizacji tego organu (s.183). Bardzo interesujący jest wywód prowadzący do wniosku, iż Komisja to organ quasi-administracyjny o pozycji zbliżo- nej do pozycji naczelnego organu administracji państwowej o samodziel- nym statusie w sferze prawa publicznego, pozostający poza sferą administracji rządowej i poza trójpodziałem władzy (s. 212–213), którego uchwały nie są decyzjami administracyjnymi, mającymi jednak cechy takich decyzji (s. 198). Znając ogrom zadań PKW polemiczne wydaje się natomiast twierdzenie (za Ferdynandem Rymarzem), że jest to przede wszystkim organ kontroli finansowania kampanii wyborczej oraz kontrola finansowania partii politycznych (s. 193). Podkreślenia wymaga wreszcie ukazanie wady ko- 282 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 deksu wyborczego polegającej na braku całościowej i usystematyzowanej regulacji sprawowanej przez PKW procedury kontrolnej nad finansowaniem komitetów wyborczych (s. 197). Podobną zasadną krytyczną uwagę formu- łuje Autor również pod adresem procedury kontrolnej sprawowanej przez komisarzy wyborczych (s. 219), jak i Krajowego Biura Wyborczego, co sprawia, że kontrola w dużej mierze sprawowana jest na podstawie wypracowa- nej przez wiele lat praktyki (s. 237). Trafne jest także stwierdzenie, że kontrola wykonywana przez KBW jest w istocie „instrumentem kontrolnym: (s. 224–225). W przypadku ostatniego rozdziału na pierwszy plan wysuwa się generalna teza, że wielość podmiotów kontrolujących nie oznacza, iż możemy mó- wić o istnieniu jakiegoś systemu kontroli, i uzupełniającej się komplekso- wości kontroli. Tomas Gąsior ukazuje wady kontrolnej procedury sądowej, co szczególnie widoczne jest w przypadku brakach w kodeksie wyborczym regulacji dotyczących środków odwoławczych od postanowień wydawanych w procesie kontrolnym. Efektywnej kontroli nie sprzyjają również działania urzędów kontroli skarbowej i urzędów skarbowych (s. 269–270), jak i bie- głych rewidentów, w przypadku których generowane są koszty przy marnym efekcie ich pracy (s. 293). Bardzo trafne jest wreszcie zasygnalizowanie, iż Centralne Biuro Antykorupcyjne oraz Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrz- nego mogą poprzez swoje działania wpływać na komitety wyborcze, a w ten sposób również na wybory i ich wynik (s. 306–307). Rekomendując czytelnikom książkę Tomasza Gąsiora chciałbym jeszcze raz podkreślić jej walory teoretyczne i praktyczne wynikające z wielkiego znawstwa omawianej problematyki przez Autora. Powinna być ona obo- wiązkową lekturą nie tylko dla naukowców, ale również osób zajmujących się kontrolą finansowania komitetów wyborczych i przede wszystkim człon- ków komitetów wyborczych i pełnomocników finansowych komitetów wyborczych. Krzysztof Skotnicki Uniwersytet Łódzki Przegląd Prawa Konstytucyjnego ------ISSN 2082-1212------DOI 10.15804/ppk.2016.05.17 ------Nr 5 (33)/2016------

Recenzja

Leges ab omnibus intellegi debent. Księga XV-lecia Rządowego Centrum Legislacji, red. Wojciech Brzozowski, Adam Krzywoń, Wydawnictwo Sejmowe, ISBN: 978-83-7666-401-9, Warszawa 2015, ss. 466

Z satysfakcją należy odnotować fakt, iż literatura prawnicza wzbogaciła się o kolejną cenną pozycję. Odwołanie się przez Autorów w tytule dzieła do ła- cińskiej paremii Leges ab omni intellegi debunt (Prawa powinny być rozumiane przez wszystkich) wskazuje rzeczywisty cel starań licznych legislato- rów, którymi są pracownicy Rządowego Centrum Legislacji – państwowej jednostki organizacyjnej podległej prezesowi Rady Ministrów, zapewniają- cej koordynację działalności legislacyjnej Rządu, prezesa Rady Ministrów i innych organów administracji rządowej, a także obsługę prawną Rady Mi- nistrów. Temu to właśnie organowi, w XV – lecie działalności, poświęco- na została wspomniana księga, której Autorami poszczególnych fragmentów są znakomici dogmatycy i teoretycy prawa. Podjęcie trudu ukazania pozycji faktycznej i prawnej tego organu zasługuje ze wszech miar na pozytywną ocenę, należy bowiem mieć na uwadze fakt, iż począwszy od dokonanej 23 stycznia 2009 r. nowelizacji ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, RCL z podmiotu przygotowującego stanowiska prawno – legislacyjne w stosunku do propozycji przedkładanych przez poszczególnych członków Rzą- du, przekształciło się w organ opracowujący rządowe projekty ustaw, co do- prowadziło do likwidacji – krytykowanego od lat –,, resortowego” systemu tworzenia prawa. 284 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Księga została podzielona na cztery części. W pierwszej, zatytułowane- j,,Rządowe Centrum Legislacji – wczoraj i dziś” znajdują się trzy opracowania ukazujące ewolucję funkcji i zadań RLC w latach 2000–2015 (Autorem jest były prezes Centrum Maciej Berek), przebieg prac legislacyjnych, w wyniku których powstało Centrum (Autor: Piotr Gryska) oraz model aplikacji legislacyjnej (Autor: Sławomira Wronkowska). W pierwszym merytorycznym opracowaniu księgi Maciej Berek dokonuje analizy poszczególnych zadań wykonywanych przez RCL, obrazuje ich przeobrażenia oraz sposoby realizacji przyznanych organowi kompetencji. Na wstępie przypomina genezę utworzenia Centrum, którą stanowił art. 8 pkt 2 ustawy z 24 lipca 1999 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw. Na mocy tego przepisu w ustawie z 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie prac Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, dodano art. 14a–i, które do dziś określają formę prawną, zakres działania i organizację Centrum. Przypomniane zostały tak- że szczegółowe zadania RCL w myśl regulacji pierwotnych oraz według stanu prawnego na dzień 1 stycznia 2015 r. Powyższemu opracowaniu należy poświęcić szczególną uwagę, jako że stanowi ono wręcz sedno księgi, ukazując nie tylko rozwiązania prawne dotyczące Centrum lecz także praktyczną stroną realizowanych zadań. Nie jest także wolne – co należy ocenić wyjątkowo pozytywnie – od uwag dotyczących obowiązujących rozwiązań prawnych. Autor w sposób zwię- zły, aczkolwiek bardzo rzetelny zobrazował realizację przez RCL następują- cych zadań: 1) koordynację działalności legislacyjnej Rady Ministrów, prezesa RM i innych organów administracji rządowej, 2) opracowywanie opinii prawno – legislacyjnych do każdego projektu rządowego aktu normatywnego, 3) opracowywanie rządowych projektów ustaw, 4) wykonywanie orze- czeń Trybunału Konstytucyjnego, 5) partycypację w planowaniu działalno- ści legislacyjnej Rady Ministrów, 6) publikację prawa (chodzi o wydawanie przez prezesa RM Dziennika Ustaw oraz Dziennika Urzędowego RP,,Moni- tor Polski”), 7) prowadzenie portali informacyjnych (chodzi o serwis Rządo- wy Proces Legislacyjny oraz Publiczny Portal Informacji o Prawie), 8) inne zadania (m.in. wpływ na ewentualne skierowanie każdego rządowego projektu aktu normatywnego do Rady Legislacyjnej przy prezesie RM w celu uzyskania opinii, obowiązek uczestniczenia przedstawiciela RCL (w randze Recenzja • Wojciech Brzozowski, Adam Krzywoń (red.), Leges ab omnibus... 285 prezesa lub wiceprezesa) w posiedzeniach wszystkich komitetów Rady Mini- strów, prowadzenie szkoleń dla legislatorów pracujących w strukturach administracji rządowej oraz parlamentarnych). Nie dokonując szczegółowej analizy treści omówień Autora, charaktery- zujących poszczególne zadania Centrum, warto przytoczyć jednak niektóre bardzo trafne jego spostrzeżenia. Np. omawiając funkcję koordynacyjną za- uważa, że pomimo iż celem kreacji RLC było wzmocnienie prezesa RM przez podporządkowane mu Centrum, które ma koordynować wszelkie prace legislacyjne prowadzone przez Rząd, to jednak ani przepisy dotyczące RCL, które weszły w życie 1 stycznia 2000 r., ani też te, które obowiązują obecnie, nie wyposażają Centrum w narzędzia władczego oddziaływania o charakterze koordynacyjnym. Co prawda, kolejne wprowadzane w tym obszarze zmiany wzmacniają rolę tego organu, ale nadal katalog jego uprawnień nie jest całkowicie adekwatny do ustawowo przypisanej funkcji. Konstatacja o nieadekwatnym do zasadniczego celu wyposażeniu RCL w narzędzie ko- ordynacyjne jest – zdaniem Autora – tym bardziej znamienna, że przypisa- nie Centrum tej zasadniczej funkcji wydaje się być uzasadnione faktem, iż RCL jest jednostką organizacyjną podporządkowaną bezpośrednio prezesowi RM, którego pozycja w aktualnym porządku ustrojowym uległa wyraź- nemu wzmocnieniu (s. 15). Z kolei, omawiając opinie prawno – legislacyjne przedstawiane przez RCL do każdego projektu rządowego aktu normatywnego podkreśla, że pomimo, iż opinie te nie mają charakteru wiążącego, to praktyka, znajdująca uzasadnienie w przepisach Regulaminu Rady Mini- strów, wskazuje w zasadzie na rozstrzygające stanowisko RCL w zakresie do- tyczącym zagadnień legislacyjnych. Wynika to przede wszystkim z siły autorytetu zbudowanego przez RCL jako instytucję oraz przez pracowników RCL (s. 17). Wrażenie robi zestawienie statystyczne obrazujące skalę zadania Centrum sprowadzającego się do wyrażania opinii prawno-legislacyjnych: w 2010 r. – 3216, w 2011 r. – 3121, w 2012 r. – 3137, w 2013 r. – 3154, w 2014 r. – 3817 (s. 16, przypis 9). Z kolei, z analizy – nowej od 2009 r. – kompetencji RCL, polegającej na sporządzaniu projektów ustaw dowiadujemy się, że do końca 2014 r. Centrum opracowało na podstawie założeń przedłożo- nych przez ministrów 111 projektów ustaw. Autor wyjaśnia, że jest to liczba znacznie mniejsza od ogólnej liczby projektów ustaw przyjętych przez Radę Ministrów, należy jednak uwzględnić, że nie w każdym przypadku sporzą- 286 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 dzenie projektu ustawy poprzedzone jest opracowaniem i przyjęciem przez Radę Ministrów projektów założeń (s. 21). W drugim opracowaniu pierwszej części księgi Piotr Gryska dokonał wnikliwej analizy przebiegu prac legislacyjnych, w wyniku których powstało RCL. Przegląd treści opracowania pozwala na zapoznanie się z argumentami podnoszonymi w trakcie dyskusji parlamentarnej i zastrzeżeniami, jakie były zgłaszane do uregulowań zmierzających do wyodrębnienia RCL za struktur Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Skłania również do weryfikacji obaw przedstawianych przez przeciwników powstania RCL lub głosów podważa- jących poszczególne elementy konstrukcji jego wyodrębnienia (np. s. 35–36, 42, 50). Autor przypomniał, że punktem wyjścia propozycji zmiany procedury wewnętrznego postępowania w ramach administracji rządowej i stworzenia Centrum Legislacyjnego Rządu (taką nazwę początkowo postulował projekt rządowy) jako aparatu obsługującego premiera, Radę Ministrów i stałe komitety Rady Ministrów w realizacji zadań legislacyjnych było stwierdzenie, że ówczesny sposób ich realizacji nie był odpowiednio wydajny i nie gwa- rantował wymaganego wysokiego poziomu. Zarówno bowiem Departament Legislacyjny KPRM, jak i departamenty prawne poszczególnych ministerstw były niewystarczające dla realizacji ogromu prac legislacyjnych. Zwracano również uwagę, że o konieczności stworzenia fachowego i sprawnego ośrod- ka legislacyjnego przesądza obowiązek dostosowania prawa do norm konstytucji nałożony na Radę Ministrów przez przepisy rozdziału XIII ustawy zasadniczej, a także pilna konieczność przeglądu i dostosowania prawa polskiego w związku z integracją z Unią Europejską (s. 31). Rozdział I wieńczy opracowanie Sławomiry Wronkowskiej na temat aplikacji legislacyjnej. Autorka podkreśla, że idea takiej aplikacji zrodziła się z pilnych potrzeb wynikłych z dokonującej się transformacji ustrojowej wy- magającej głębokiej zmiany prawa obejmującej cały jego system. Aby temu zadaniu sprostać, potrzebni byli liczni, dobrze wykształceni i doświadczeni prawnicy, w tym także biegli w sztuce legislacyjnej (s. 44). Sedno opracowania, traktujące o aplikacji legislacyjnej, Autorka poprzedziła ściśle związa- nymi z tematem rozważaniami, z których dowiadujemy się m.in. a) jaka była przyczyna w początkowym okresie transformacji – zmniejszenia się liczby legislatorów, b) jakie przyczyny spowodowały konieczność wzmocnienia legislacyjnych służb parlamentarnych oraz tworzenia zaplecza eksperckiego, Recenzja • Wojciech Brzozowski, Adam Krzywoń (red.), Leges ab omnibus... 287 c) jakie są rzeczywiste zadania legislatorów, d) jaki wpływ miał tzw. kryzys legislacji lat 70., który uwidocznił się w bardzo wielu państwach, na roz- wój nauki o tworzeniu prawa oraz powstawaniu różnego rodzaju organizacji zrzeszających osoby zainteresowane tworzeniem prawa (s. 54–57). Z kolei, odnosząc się stricte do aplikacji legislacyjnej Autorka przypomniała, że decyzja akceptująca kształcenie legislatorów w formie aplikacji została podję- ta przez ministra Jana Rokitę – Szefa Urzędu Rady Ministrów 1 września 1993 r. Założenia programowe i organizacyjne aplikacji zostały przygotowane przez Autorkę opracowania, a następnie przyjęte przez Zespół Ekspertów do Spraw Prawa i Legislacji przy prezesie Rady Ministrów. Do 2009 r. apli- kacja była prowadzona najpierw przez Urząd Rady Ministrów, a następnie przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. W lutym 2009 r. aplikację przeję- ło Rządowe Centrum Legislacji (s. 58). W dalszej części opracowania Autor- ka omawia podstawy prawne odbywanej legislacji, źródła finansowania, za- łożenia i programy aplikacji, sposoby naboru kandydatów, wymienia osoby prowadzące aplikację i formę przeprowadzania egzaminów (s. 59–61). Część rozważań ma charakter wręcz kronikarski, gdyż Autorka wymienia z imie- nia i nazwiska zarówno osoby które doprowadziły do zbudowania aplikacji jak te, które prowadziły zajęcia z aplikantami. W drugiej części księgi, której nadano tytuł Rządowy proces legislacyjny – perspektywa porównawcza zawarto opracowania przedstawiające rozwiąza- nia instytucjonalne i organizacyjne stosowane w wybranych krajach Unii Europejskiej, służące zapewnieniu prawidłowego toku postępowania legislacyjnego. Z informacji przekazanej przez redaktorów tomu (s. 10) wynika, że stanowią one pokłosie zorganizowanej przez RCL 27 lutego 2015 r. w Kan- celarii Prezesa Rady Ministrów konferencji pt.,,15 lat funkcjonowania modelu rządowego procesu legislacyjnego – perspektywa porównawcza”. Część tę otwiera artykuł Roberta Grzeszczaka traktujący o modelu procesu legislacyjnego w Unii Europejskiej. Pozostałych sześć opracowań dotyczy analizy modelu rządowego procesu legislacyjnego w RFN (Grzegorz Wierczyń- ski), Czechach (Jarosław Sułkowski) i Hiszpanii (Marta Kłopocka-Jasińska), modelu procesu legislacyjnego w Austrii (Szymon Pawłowski) i we Fran- cji (Anna Chmielarz-Grochal) oraz modelu procesu legislacyjnego w parlamencie Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (w zakresie rządowych projektów ustaw) – autor Anna Michalak. Należy 288 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 przyznać, że treść powyższych opracowań wyśmienicie wkomponowuje się w zasadniczy nurt Księgi, dając możliwość porównania istniejących w Euro- pie rozwiązań, a ponadto skłania do zastanowienia, czy istniejący w Polsce kształt rządowego procesu legislacyjnego osiągnął optymalny poziom, czy nie należałoby dodatkowo skorzystać z instrumentów przewidzianych w innych europejskich porządkach prawnych. Trzecia część Księgi nosi tytuł Dylematy legislacyjne różnych gałęzi prawa i dyscyplin prawniczych. Zawiera ona następujące opracowania: Wybór reżimu penalnego – odpowiedzialność karna a inne formy odpowiedzialności (Sławomir Żółtek), Wybrane zagadnienia legislacyjne prawa rodzinnego (Ma- ciej Domański), Problemy legislacyjne w prawie pracy (Marta Madej-Kaleta), Dylematy legislacyjne prawa wyznaniowego (Wojciech Brzozowski), Perspek- tywy unifikacji postępowania administracyjnego (Agnieszka Krawczyk), Sta- nowienie prawa karnego procesowego (Łukasz Chojniak), Zagadnienia legislacyjne w pracach nad przyszłym kodeksem postępowania karnego (Krystian Markiewicz). Zasygnalizowanie choćby bardzo skrótowo części problemów podniesionych przez wymienionych wyżej autorów nie jest możliwe. Wy- pada zatem odwołać się ponownie do słów redaktorów tomu, którzy cha- rakteryzując tematykę trzeciej części Księgi stwierdzili: „Jest [...] oczywiste, że reguły rządzące daną gałęzią lub dyscypliną wymagają przyjęcia przez legislatora odpowiedniej optyki – dostrzegania, iż w poszczególnych obsza- rach, m.in. ze względu na charakter regulowanych stosunków społecznych lub założenia systemowe, prawo „pisze się inaczej” (s. 10). Ostatnia, czwarta część Księgi nosi tytuł Wokół zagadnień stanowienia prawa i zawiera opracowania dotyczące szerokiego spektrum zagadnień legislacyjnych, wychodzących często poza problematykę związaną z działania- mi RCL, a ich autorami są wybitni teoretycy i dogmatycy prawa. Ponieważ dokonanie choćby krótkiej charakterystyki szczegółowej analizy poruszo- nych zagadnień nie wchodzi w grę (ta część Księgi liczy jedenaście opraco- wań), wypada chociaż zasygnalizować sformułowane tematy, które m.in. koncentrują się na tematyce legislacyjnej, kwestiach polskiego trybu ustawodawczego jak i orzeczniczej działalności Trybunału Konstytucyjnego: Ry- szard Piotrowski, Ustrojowe konsekwencje inflacji prawa, Krzysztof Kaleta, Artur Kotowski, Kodowanie a dekodowanie znaczenia prawnego – zarys dys- kursywnego modelu tworzenia prawa, Jarosław Szymanek, Udział czynnika Recenzja • Wojciech Brzozowski, Adam Krzywoń (red.), Leges ab omnibus... 289 eksperckiego w procesie ustawodawczym, Paweł Skuczyński, Etyka legislatora a racjonalne tworzenie prawa, Marzena Laskowska, Notyfikacja przepisów technicznych jako element postępowania ustawodawczego – aspekty konstytucyjne, Sławomir Patyra, Tryb pilny w sejmowym postępowaniu ustawodawczym – reguła czy wyjątek?, Adam Krzywoń, Badanie przez Trybunał Konsty- tucyjny trybu ustawodawczego – uwagi w sprawie dopuszczalności działania ex officio, Marek Zubik, O jeden dzień za długo... Konstytucyjne ramy wyzna- czania daty głosowania w wyborach, Kamila Doktór-Bindas, Jan Podkowik, Ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw a pozakonstytucyjne akty normatywne, Piotr Bogdanowicz, Skutki stwierdzenia nieważności dyrektywy z perspektywy prawa (prawodawcy) krajowego, Marcin Wiącek, Skutki stwierdzenia nieważności przepisów nowelizujących. Inicjatorom wydania Księgi należy wyrazić wdzięczność i podziw, zaś jej merytoryczną treść ocenić bardzo wysoko. Stanowi ona wyraz uznania i uhonorowania dla licznej rzeszy legislatorów (nie tylko pracowników RLC), osób dysponujących wyśmienitą znajomością procedury oraz zasad techniki prawodawczej, bez pracy których niemożliwe byłoby realizowanie przez państwo funkcji prawotwórczej, a jednocześnie pozostających w cieniu to- czącego się procesu legislacyjnego. O szacunku, jakim są darzeni w środo- wisku prawniczym, świadczy sama Księga, do powstania której przyczyniło się tak wielu wyśmienitych przedstawicieli nauk prawnych. Kończąc, pozwolę sobie zacytować słowa Profesor Sławomiry Wronkow- skiej, która na s. 55 Księgi stwierdza: „Niezależnie [...] od tego, jak postrzega się rolę legislatora, jest on we współczesnym państwie i jego bardzo rozbudo- wanym prawodawstwie nieodzowny. Obok innych podmiotów uczestniczą- cych w procesie prawotwórczym (polityków, ekspertów, lobbystów) współ- decyduje o jakości efektu tego procesu, jakim jest akt normatywny i system prawa, który przez kolejne akty prawotwórcze jest kształtowany”. Łukasz Buczkowski Państwowa Wyższa Szkoła Informatyki i Przedsiębiorczości w Łomży

Przegląd Prawa Konstytucyjnego ------ISSN 2082-1212------DOI 10.15804/ppk.2016.05.18 ------Nr 5 (33)/2016------

Sprawozdanie

V Ogólnopolski Zjazd Katedr i Zakładów Systemów Politycznych, Gdynia, 16–17 maja 2016 r.

W dniach 16–17 maja 2016 r. odbył się w Gdyni V Ogólnopolski Zjazd Katedr i Zakładów Systemów Politycznych. Organizatorem wydarzenia był Zakład Systemów Politycznych Instytutu Politologii Uniwersytetu Gdańskiego kierowany przez dra hab. Andrzeja Kubkę, prof. UG. Konferencja w Gdyni wpisa- ła się w tradycję corocznych spotkań naukowych pracowników katedr i zakła- dów systemów politycznych z całej Polski. Tradycję tę zapoczątkował w 2012 r. Zakład Systemów Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego, organizując w Domu Pracy Twórczej „Mądralin” pod Warszawą I Zjazd Katedr i Zakła- dów Systemów Politycznych i Ustrojów Państwowych. Tematem przewodnim tamtego spotkania były systemy rządów w perspektywie politologicznej. Dru- gi zjazd badaczy systemów politycznych został zorganizowany przez Zakład Systemów Politycznych i Administracyjnych Uniwersytetu Wrocławskiego i odbył się w Trzebnicy. Tytuł konferencji brzmiał: „System polityczny – od no- woczesnej do ponowoczesnej rzeczywistości polityki”. W kolejnych latach pracownicy katedr i zakładów systemów politycznych spotkali się w Ostromecku, na zaproszenie Katedry Systemu Politycznego RP Uniwersytetu Mikołaja Ko- pernika w Toruniu, oraz w Wiśle, gdzie gospodarzem spotkania był Zakład Systemów Politycznych Państw Wysoko Rozwiniętych Uniwersytetu Śląskie- go. Konferencja w Ostromecku została poświęcona roli obywatela w kształto- waniu systemu politycznego, natomiast obrady IV zjazdu w Wiśle koncentro- wały się wokół współczesnych badań nad partiami politycznymi. 292 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Zwyczaj odbywania regularnych spotkań naukowych pracowników katedr o tym samym profilu badawczym i organizowanych za każdym razem przez inny ośrodek akademicki jest szczególnie żywy w środowisku prawniczym (bodaj najdłuższą tradycję mają zjazdy konstytucjonalistów). Taka formuła dyskusji naukowej i wymiany poglądów ma ewidentne zalety. Na pierwszy plan wysuwa się oczywiście funkcja integracyjna, od- grywająca znacznie większą rolę niż w przypadku jednorazowych przed- sięwzięć naukowych. Cykliczność spotkań sprzyja instytucjonalizacji kontaktów pomiędzy poszczególnymi ośrodkami akademickimi, stwarza okazję do nawiązywania współpracy pomiędzy uczonymi o podobnych zainteresowaniach naukowych, ułatwia powstawanie międzyuczelnianych zespołów badawczych i projektów naukowych o ogólnopolskim (lub przynajmniej ponadlokalnym) zasięgu. Udział w kolejnych zjazdach kształtu- je poczucie przynależności do pewnej wspólnoty uczonych, wzmacnia toż- samość grupową. Ponadto powtarzalność spotkań naukowych zapewnia określoną ciągłość i wszechstronność dyskusji. Pewne wątki czy tematy, które nie zostały wyczerpane podczas jednego zjazdu mogą być kontynu- owane i rozwijane na kolejnych spotkaniach. Z drugiej strony unika się po- wtarzania tematów, ponieważ tytuł każdej konferencji jest inny, uzgadnia- ny przez organizatorów kolejnych zjazdów (kierowników poszczególnych katedr). Tematyka zjazdów jest w zasadzie komplementarna, co pozwala spojrzeć na systemy polityczne z różnych punktów widzenia, a w konsekwencji – całościowo. Piąty zjazd katedr i zakładów systemów politycznych miał autentycznie ogólnopolski charakter. Konferencja w Gdyni zgromadziła ponad sześćdzie- sięciu uczestników z blisko dwudziestu ośrodków akademickich, co należy uznać za niewątpliwy sukces organizatorów. Wśród najliczniej reprezento- wanych uczelni znalazły się: Uniwersytet Śląski, Uniwersytet Marii Curie- -Skłodowskiej oraz Uniwersytet Łódzki. Na liście uczestników konferencji obecni też byli politolodzy z: Uniwersytetu Szczecińskiego, Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego, Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego, Uniwersy- tetu Mikołaja Kopernika, Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego, Uniwersytetu Warszawskiego, Uniwersytetu Opolskiego, Uniwersytetu Rze- szowskiego, Uniwersytetu Jagiellońskiego, Uniwersytetu Wrocławskiego, Uniwersytetu Zielonogórskiego, Uniwersytetu Pedagogicznego w Krakowie, Sprawozdanie • V Ogólnopolski Zjazd Katedr i Zakładów Systemów... 293 Akademii im. Jana Długosza w Częstochowie, Akademii Ignatianum w Kra- kowie oraz Koszalińskiej Wyższej Szkoły Nauk Humanistycznych. Wzorem poprzednich spotkań organizatorzy piątego zjazdu katedr i za- kładów systemów politycznych wybrali dość szeroki temat konferencji, brzmiący: „Dynamika systemów politycznych”. W zaproszeniu wystoso- wanym przez dyrekcję i pracowników Instytutu Politologii Uniwersytetu Gdańskiego zaproponowano, aby analizy i dyskusje koncentrowały się wo- kół następujących zagadnień: dialektyka stabilności i zmiany systemów politycznych, czynniki zmiany systemów politycznych, procesy przeobrażeń systemów politycznych, kierunki rozwoju współczesnych systemów politycznych, strategie analityczne w badaniach zmiany systemów politycznych. Konferencja rozpoczęła się od powitania uczestników przez przewodni- czącego Komitetu Organizacyjnego – dra hab. Andrzeja Kubkę, prof. UG. Następnie głos zabrał członek Komitetu Naukowego zjazdu, prodziekan Wy- działu Nauk Społecznych UG – prof. dr hab. Bogdan Chrzanowski. O randze wydarzenia świadczył fakt obecności podczas otwarcia konferencji prezydenta Gdyni – Wojciecha Szczurka, który wygłosił do uczestników krótkie przemówienie. Merytoryczną część konferencji zapoczątkował wykład dra hab. Jacka Wojnickiego, prof. UW, zatytułowany „Przemiany w Europie Środkowo- -Wschodniej. Determinanty i ograniczenia”. Podczas dziewięćdziesięcio- minutowego wystąpienia prelegent przedstawił stan badań nad przekształ- ceniami ustrojowymi w państwach Europy Środkowo-Wschodniej. Swój wykład rozpoczął od próby zdefiniowania tytułowego regionu, przywołu- jąc szereg różnych koncepcji dotyczących terytorialnego zasięgu Europy Środkowo-Wschodniej (np. jedno ze stanowisk utożsamia Europę Środko- wo-Wschodnią z tzw. „regionem ABC”, czyli obszarem leżącym pomiędzy trzema morzami – Adriatykiem, Bałtykiem i Morzem Czarnym). Następ- nie prof. Wojnicki zwrócił uwagę na złożony i wielokierunkowy charakter przemian w Europie Środkowo-Wschodniej. Po pierwsze, przeobrażenia te objęły różne płaszczyzny życia społecznego, m.in. prawo, politykę i gospo- darkę, a po drugie, ich tempo i kierunek kształtowały się odmiennie w po- szczególnych państwach regionu. To powoduje, że trudno zrozumieć i na- zwać procesy, które zachodziły w Europie po zakończeniu zimnej wojny. Nie dziwi zatem fakt, że w literaturze przedmiotu występuje znaczne zróżnico- 294 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 wanie pojęć określających przemiany w regionie środkowo-wschodnioeuro- pejskim (np. tranzycja, transformacja, marketyzacja czy konsolidacja demokracji). Co istotne, za każdym z tych pojęć kryją się odmienne założenia i stanowiska co do charakteru przeobrażeń. Dotyczy to zarówno zdefiniowania stanu wyjściowego (początkowego), jak również określenia istoty przemian oraz ich punktu docelowego. Czym innym jest np. „prosta” tranzycja, czyli przejście od systemu niedemokratycznego ku demokracji według modelu linearnego, a czym innym transformacja, jako proces nieokreślony, któ- rego rezultaty są nieznane. Co więcej, w literaturze przedmiotu nie ma nawet zgody w kwestii tak fundamentalnej jak zakres czasowy przemian. Wątpli- wości badaczy budzi nie tylko określenie cezury końcowej – trudno bowiem bezspornie wskazać jakiś punkt zwrotny bądź te wydarzenia, które wieńczą proces przekształceń – ale dotyczy to nawet momentu początkowego, inicju- jącego proces przemian. Dla większości autorów tym momentem były wydarzenia 1989 r., określane jako Jesień Ludów; inni wskazują jednak na wydarzenia wcześniejsze, np. ogłoszenie polityki Pierestrojki w ZSRR w 1985 r., bądź strajki w Polsce i na Węgrzech w 1988 r. Różnica zdań dotyczy także określenia miejsca, gdzie przemiany zostały zapoczątkowane. Część badaczy twierdzi, że rozpoczęły się one w Polsce i wywołały efekt lawiny (domina) w pozostałych państwach regionu. Inni wskazują na równoległość przemian w Polsce i na Węgrzech. Wiele miejsca w swoim wystąpieniu prof. Wojnicki poświęcił na typolo- gię przemian w Europie Środkowo-Wschodniej. W tym kontekście prelegent wyróżnił i scharakteryzował pięć modeli transformacji: 1) historyczny kom- promis (Polska, Węgry); 2) upadek i kapitulacja (NRD, Czechosłowacja); 3) kontrolowane otwarcie (Bułgaria, Rumunia); 4) transformacja przez zjednoczenie (RFN i NRD); 5) rozpad państwa federalnego (Jugosławia, ZSRR). Wśród wielu innych wątków, które zostały poruszone w trakcie wykładu, prof. Wojnicki odwołał się także do rozmaitych autorskich koncepcji doty- czących przemian ustrojowych, m.in. do słynnej tezy Francisa Fukuyamy o „końcu historii”, a także do koncepcji „trzeciej fali demokratyzacji” Samu- ela Huntingtona. Po wykładzie prof. Wojnickiego kolejnym punktem konferencji była dyskusja nad wystąpieniem, którą moderował prof. dr hab. Andrzej Antoszew- ski. Uczestnicy dyskusji spierali się m.in. w kwestii przebiegu granic Europy Sprawozdanie • V Ogólnopolski Zjazd Katedr i Zakładów Systemów... 295 Środkowo-Wschodniej oraz przydatności metody komparatystycznej w badaniach państw tego regionu. Wielu dyskutantów podkreślało znaczne zróż- nicowanie państw postkomunistycznych, utrudniające dokonywanie jakichkolwiek porównań i generalizacji. Z drugiej strony próbowano znaleźć wspólny mianownik dla tego regionu, wskazując np. na podobne doświad- czenia związane z przejściem od gospodarki planowej do modelu rynkowe- go (tak prof. Katarzyna Sobolewska-Myślik z Uniwersytetu Pedagogicznego w Krakowie). Kilkoro uczestników dyskusji wyraziło pewne nieusatysfak- cjonowanie z powodu nieuwzględnienia bądź marginalnego potraktowa- nia w wystąpieniu prof. Wojnickiego problematyki państw bałtyckich. Inni natomiast podkreślali złożoność i długotrwałość procesów transformacji; prof. dr hab. Klaus Ziemer z Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyń- skiego w Warszawie przywołał opinię Ralfa Dahrendorfa, który stwierdził, że potrzeba sześciu miesięcy, aby zmienić ustrój konstytucyjny, sześciu lat, by zmienić system gospodarczy i sześćdziesięciu lat, aby dokonała się zmiana w społeczeństwie (zmiana mentalności). Po zakończeniu dyskusji nad wystąpieniem prof. Wojnickiego uczestnicy zjazdu spotkali się na uroczystej kolacji. Drugiego dnia konferencji obrady toczyły się według podobnego schema- tu co wcześniej – najpierw półtoragodzinny wykład wprowadzający, a na- stępnie dyskusja na temat wystąpienia. Przedmiotem rozważań uczyniono tym razem fenomen autorytaryzmu. Wybór tej problematyki należy uznać za trafny, ponieważ na poprzednich spotkaniach badaczy systemów politycznych – w Mądralinie, Trzebnicy, Ostromecku i Wiśle – dyskusje koncen- trowały się przede wszystkim wokół reżimu demokratycznego. Za wyborem tematu autorytaryzmu przemawiają również przesłanki ściśle obiektywne – trzeba bowiem pamiętać, że gros państw na świecie stanowią reżimy nie- demokratyczne, w których zamieszkuje większość światowej populacji (tak wynika chociażby ze Wskaźnika demokracji – indeksu opracowywanego dla tygodnika „The Economist”). Reżimy te funkcjonują w bezpośrednim są- siedztwie Unii Europejskiej (państwa poradzieckie, kraje arabskie), ale kryzys demokracji i wzrost tendencji autorytarnych staje się także coraz bardziej widoczny w samej Europie. Wprowadzenie do dyskusji na temat autorytaryzmu wygłosił prof. dr hab. Andrzej Chodubski z Uniwersytetu Gdańskiego. W wielowątkowym i eru- 296 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 dycyjnym wykładzie zatytułowanym „Autorytaryzm w przestrzeni współ- czesnych systemów politycznych” prelegent podjął próbę charakterystyki reżimu autorytarnego. Jest to o tyle trudne, że nie ma jednego autorytaryzmu, ponieważ zjawisko to zmieniało się w czasie i przestrzeni. Ponadto brakuje opracowań naukowych tego fenomenu (w literaturze polskiej pewne ustalenia terminologiczne i typologiczne poczynił dr hab. Wojciech Sokół z Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie). Mimo tych trudno- ści prelegent zdołał zidentyfikować szereg cech właściwych dla reżimu autorytarnego. Przede wszystkim wskazał na szczególną rolę jednostki autorytarnej, będącej centralną postacią w systemie politycznym, bez której trudno w ogóle mówić o istnieniu autorytaryzmu. Jej podporządkowane są poszcze- gólne instytucje polityczne (parlament, rząd, sądy) oraz siły zbrojne. Jednost- ka taka, zajmując nadrzędną pozycję w systemie władzy, znajduje się poza jakąkolwiek kontrolą polityczną i nie podlega typowym dla reżimu demokratycznego procedurom egzekwowania odpowiedzialności. Rola parlamentu w autorytaryzmie jest ograniczona (legislatywa przypomina „najdroższy chór świata”), pełni funkcję pewnej dekoracji konstytucyjnej, stwarza pozo- ry funkcjonującej demokracji. Wyraźną przewagę nad ciałem ustawodawczym uzyskuje egzekutywa, znajdująca się wszak pod nadzorem jednostki autorytarnej. W płaszczyźnie ideologicznej autorytaryzm zwraca się przeciwko liberalizmowi, indywidualizmowi, egalitaryzmowi i pluralizmowi. Głosi prymat państwa nad społeczeństwem, kwestionuje ideę wolnych i demokratycznych wyborów, odrzuca instytucję opozycji politycznej, neguje sens istnienia partii politycznych i systemu partyjnego (jednostka autory- tarna stoi na czele lub patronuje partii władzy). Profesor Chodubski zwró- cił jeszcze uwagę na szereg innych elementów charakterystycznych dla autorytaryzmu. Po zakończeniu wykładu rozpoczęła się godzinna dyskusja. Jej modera- torem była prof. dr hab. Alicja Stępień-Kuczyńska z Uniwersytetu Łódzkie- go. Uczestnicy dyskusji z uznaniem odnieśli się do wystąpienia prof. Cho- dubskiego, podkreślając wagę i aktualność poruszanej problematyki. Jeszcze raz zwrócono uwagę na potrzebę prowadzenia badań nad autorytaryzmem i wypełnienia luki, jaka istnieje w literaturze przedmiotu. Dr hab. Robert Alberski z Uniwersytetu Wrocławskiego zauważył, że od momentu ukazania się klasycznych prac Juana Linza poświęconych autorytaryzmowi poczy- Sprawozdanie • V Ogólnopolski Zjazd Katedr i Zakładów Systemów... 297 niono niewiele nowych ustaleń w tym obszarze. Z opracowań polskich po- dejmujących tę problematykę odnotowano publikacje prof. dra hab. Marka Bankowicza z Uniwersytetu Jagiellońskiego. Na zakończenie konferencji głos zabrał przewodniczący Komitetu Orga- nizacyjnego – dr hab. Andrzej Kubka, prof. UG. – który podziękował wszystkim obecnym za udział. Uczestnicy konferencji dowiedzieli się o miejscu i dacie kolejnego zjazdu badaczy systemów politycznych. Szósty ogólnopol- ski zjazd katedr i zakładów systemów politycznych odbędzie się w Kazimie- rzu Dolnym w dniach 22–23 maja 2017 r. i będzie poświęcony problematyce rozliczalności w systemach politycznych. Organizatorem wydarzenia będzie Zakład Systemów Politycznych Uniwersytetu Marii Curie-Skłodow- skiej w Lublinie. Przekazano także, że rolę gospodarza kolejnego (siódmego) zjazdu badaczy systemów politycznych będzie pełnił Uniwersytet Łódzki. Michał Wallner Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej

Przegląd Prawa Konstytucyjnego ------ISSN 2082-1212------DOI 10.15804/ppk.2016.05.19 ------Nr 5 (33)/2016------

Sprawozdanie

W dniach 17–19 kwietnia 2016 r. w Warszawie odbyła się międzynarodowa konferencja naukowa pod tytułem „Systemy ochrony praw człowieka: europejski i afrykańskie. Kontekst uniwersalny – specyfika regionalna – uwarunkowania realizacyjne”. Okazję dla doboru tematu stanowiły 50 rocznica podpisania Międzynarodowych Paktów Praw Człowieka oraz 35 rocznicy podpisania Afrykańskiej Karty Praw Człowieka i Ludów. Już ósma edy- cja Konferencji zgromadziła w Sejmie ponad 300 uczestników, z czego 180 osób wygłosiło referat. Tak duże wydarzenie wymagało nie tylko sprawnego przygotowania logistycznego, ale również zapewnienia poziomu naukowego, których gwarantami byli kierownik naukowy Konferencji prof. dr hab. Jerzy Jaskiernia oraz kierownik organizacyjny dr Kamil Spryszak. Dzię- ki ich osobistemu zaangażowaniu i koordynacji pracy szeregu osób możli- wym było kolejny raz przeprowadzenie Konferencji o zasięgu światowym. I nie ma w tym słowa przesady, albowiem swoją obecnością zaszczycili uczestników nie tylko najwybitniejsi przedstawiciele polskiej nauki prawa, najwyższych organów państwowych, czy goście z krajów Europy. Wśród uczestników byli bowiem także Mohamed Aly Aidara z Institut Mozdahir International w Dakarze w Senegalu, dr hab. Tomasz Milej z University of 300 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Dar es Salaam, Tanzania (również pracownik naukowy Uniwersytetu Zielo- nogórskiego), jak też dr Rzumabek Djusewicz Busurmanow, profesor Aka- demii Nauk Prawnych Republiki Kazachsko-Euroazjatyckiego Narodowego Uniwersytetu im. L.N. Gumilewa w Astanie. Na uwagę zasługuje fakt, że organizatorzy w swoich wysiłkach potrafi- li umiejętnie włączyć do porządku obrad także adeptów nauki prawa – nie tylko doktorantów, ale także studentów. Organizatorami Konferencji byli Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach (Instytut Prawa, Ekonomii i Administracji), Stowarzyszenie Parlamentarzystów Polskich oraz Europe- an Association of Former Members of Parliament of the Council of Europe Member States. Międzynarodowy charakter wydarzenia wynikał nie tylko ze współorganizacji przez podmioty z różnych krajów, czy przedstawicieli państw z całego świata, ale także języków Konferencji, którymi były języ- ki polski, angielski i rosyjski. Wielość uczestników sprawiła, że obrady należało podzielić na dwa dni. Uczestnicy Konferencji dosłownie „opanowali” Sejm. Poszczególne refera- ty wygłoszono w 4 sesjach plenarnych oraz 16 obradach panelowych. Sesje plenarne zaszczycili swoją obecnością najwybitniejsi przedstawiciele nauki. W ramach obrad plenarnych zajmowano się aksjologią i instytucjami ochrony praw człowieka w Afryce, praktyką ochrony praw człowieka w Afryce i in- strumentami wsparcia międzynarodowego, kluczowymi wyzwaniami mię- dzynarodowego systemu ochrony praw człowieka oraz rozważano na temat zwiększenia efektywności międzynarodowego i krajowych systemów ochrony praw człowieka. Ponieważ temat Konferencji obejmował nie tylko zagadnienia związane z ochroną praw człowieka w Afryce, ale też w Europie obrady panelowe dotyczyły szerszego zakresu problemowego. Stąd poruszano kwestie dotyczące nie tylko problemu ochrony praw człowieka w Afryce (aż cztery panele), ale także te odnosząc się do zagadnień europejskich – analizowano ochronę praw człowieka w systemie Rady Europy, UE i OBWE, jak też zajmowano się tendencjami rozwojowymi międzynarodowego systemu ochrony praw człowieka. Za przedmiot rozważań w części paneli obierano także poszczególne prawa. Pogłębionym dyskusjom poddano m.in. prawo do życia, zdrowia i ochrony środowiska, jak też prawo do sądu, czy prawo do bezpie- czeństwa i ochrony praw człowieka w procedurach karnych. Dyskusje toczono także w panelach poświęconych poszczególnym generacjom praw człowieka. Sprawozdanie • VIII Międzynarodowa Konferencja Naukowa „Systemy... 301 Pierwszego dnia Konferencji w restauracji Avangarda odbyła się uroczy- sta kolacja połączona z prezentacją książek z ubiegłorocznej konferencji. Ko- lacja stała się doskonałą okazją dla przybliżenia celów tegorocznego spotkania naukowego. Miała ona również swój wymiar towarzyski, pozwalając jeszcze przed rozpoczęciem obrad zapoznać się między sobą uczestnikom spotkania. Poniedziałkowy poranek 18 kwietnia 2016 r. rozpoczęło zwiedzanie Sej- mu. Następnie przyszedł czas na ceremonię otwarcia obrad. Pierwsze słowa do zgromadzonych wygłosił prof. dr hab. Jerzy Jaskiernia, dyrektor Insty- tutu Prawa, Ekonomii i Administracji Uniwersytetu Jana Kochanowskie- go w Kielcach, marszałek Stowarzyszenia Parlamentarzystów Polskich. Od- niósł się w swoim wystąpieniu do historii obrad. Przypomniał, że obejmuje ona również tragiczne wydarzenia z 10 kwietnia 2010 r. Tego dnia w Sej- mie także zgromadzili się referenci na obradach. Słowo powitalne wygłosi- li też Prorektor Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach Pani dr hab. prof. UJK Barbara Zbroińska oraz prezes Najwyższej Izby Kontroli Pan Krzysztof Kwiatkowski. Na szczególną uwagę zasługuje wystąpienie powitalne Wicemarszałek Senatu RP Pani Marii Koc. Przedstawiła ona szerokie i bogate wprowadzenie do problematyki obrad, po którym każdy z uczest- ników doskonale orientował się w zakresie tematu Konferencji. Przewod- niczący Wydziału I Izby Karnej Sądu Najwyższego Pan Stanisław Zabłocki reprezentujący Sąd Najwyższy w zastępstwie pierwszej prezes prof. dr hab. Małgorzaty Gersdorf przypomniał, że status suwerennego państwa wymaga przestrzegania praw i wolności zawartych w Konstytucji RP, jak i tych wynikających z paktów międzynarodowych. Zaś przesłanie Rzecznika Praw Dziecka, Marka Michalaka odczytał Pan prof. dr hab. Leszek Stadniczeń- ko. Przypomniał on zgromadzonym, że prawa dziecka – niezależnie od tego, gdzie ono mieszka – wszędzie są takie same. Mając na uwadze międzynaro- dowy wymiar Konferencji oraz problemy ochrony praw dziecka we współ- czesnym świecie słowa przedstawiciela RPD stanowiły ważne wskazanie dla podejmujących obrady. Nie sposób przywołać tezy wszystkich referatów wygłoszonych podczas Konferencji. Wskazani poniżej uczestnicy oraz przedstawione przez nich zagadnienia nie wyczerpują całości bogatej problematyki i szerokiego spektrum zainteresowań samych uczestników. Niestety ramy sprawozdania 302 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 pokonferencyjnego nie pozwalają – z uwagi na rozmiar Konferencji – na odniesienie się do każdego z wystąpień. Wyszczególnić wypada, po pierwsze, wystąpienie prof. dra hab. J. Symo- nidesa, który wskazał na specyfikę i rozwój afrykańskiego systemu ochrony praw człowieka. Zauważył on, że rocznicowy wymiar, na który wskazał prof. J. Jaskiernia, stanowi doskonałą sposobność do oceny przyjętych regulacji i ich realizacji. Wśród sukcesów wskazał na wybieganie przez postanowienia Afrykańskiej Karty Praw Człowieka i Ludów w przyszłość, jej postępowy charakter. Rzeczowo przedstawił mankamenty ochrony praw człowieka nią ustanowionych, wśród których wymienił przede wszystkim liczne odesłania do prawa wewnętrznego poszczególnych państw oraz sła- by system nadzoru przestrzegania jej przepisów. Wielokrotnie również przypomniał o aspekcie finansowym i jego wpływie na prawidłowość wykonywania postanowień Karty. Pan prof. J. Symonides w sposób systema- tyczny wskazując na rozwój afrykańskich systemów ochrony skonstatował, że sytuacja w obszarze ochrony prac jednostki w Afryce jest wciąż daleka od doskonałości. Niemniej jednak rola już obowiązujących uregulowań i ich upowszechnianie są nie do przecenienia. Bez nich, jak stwierdził prof. J. Sy- monides, sytuacja byłaby znacznie gorsza. Zwracając się do zebranych przy- pomniał o roli wiedzy o prawach człowieka dla gwarantowania ich ochrony, albowiem mogą one być przestrzegane tylko wtedy, kiedy są one znane. Kontekst ekonomiczny przywołał w swoim referacie także prof. dr hab. Wojciech Pomykało. Swoim wystąpieniem przypomniał zgromadzonym, że w wielu przypadkach to narody afrykańskie stworzyły podstawy sukcesu dzisiejszych krajów kapitalistycznych. Walor historyczny jest o tyle istotny, że mając na uwadze powyższe na państwach europejskich i USA spoczywa szczególne zobowiązania – w tym również zobowiązanie do pomocy w kształtowaniu poszanowania praw człowieka w Afryce. Ze szczególną atencją uczestnicy Konferencji wysłuchali referatu dra hab. prof. UZ Andrzeja Bisztygi zatytułowanego Charakterystyka afrykańskiego systemu ochrony praw człowieka. Geneza, instytucje, specyfika. Jak na wstę- pie swojego wystąpienia zaznaczył prof. A. Bisztyga, opracowanie stanowiło próbę poszukiwania źródeł godności człowieka w okresie przedkolonialnym i kolonialnym. Pan prof. A. Bisztyga wskazywał na przykłady rozwiązań prawnych, które nie są powszechnie znane. Z uwagą słuchano o roli ogło- Sprawozdanie • VIII Międzynarodowa Konferencja Naukowa „Systemy... 303 szonej w 1236 r. jednej z pierwszych deklaracji praw człowieka. Deklaracja znana jako Charte de Kouronkan Fonga lub jako Charte du Mande wydana w byłym cesarstwie Mali przez Soundiatę Keita, mając na celu umocnienie pokoju w cesarstwie, została przyjęta aż przez trzynaście narodowości imperium. Już wówczas zawarto w niej postanowienia dotyczące solidarno- ści społecznej, ochrony praw kobiet, prawa do życia i fizycznej nietykalno- ści, czy też ochrony przyrody. Interesującym wątkiem były także rozważa- nia na temat roli religii w kształtowaniu rozwiązań z zakresu ochrony praw człowieka. Pan prof. A. Bisztyga zaprezentował w podsumowaniu w sposób zwięzły i klarowny podstawowe konkluzje wyrażające zadania stawiane od- powiedzialnym za kształtowanie ochrony praw człowieka w Afryce. Przy- pomnieć wypada za referentem, że, po pierwsze, skuteczna ochrona praw człowieka w Afryce może być urzeczywistniania tylko w kontekście praw ludów. Po drugie, w Afryce należy wyraźnie odróżniać od warstwy norma- tywnej warstwę praktyczną. Po trzecie, ustanowienie i ewolucja afrykań- skich systemów ochrony praw człowieka sama w sobie nie przyniesie zamierzonego skutku. Koniecznym jest bowiem wsparcie w postaci zastosowania odpowiednich środków legislacyjnych – głównie o charakterze krajowym. Niezbędne jest zapewnienie kompatybilności rozwiązań normatywnych. Samo wprowadzanie przepisów okazać się może jednak niewystarczają- ce, jeżeli idea praw człowieka nie będzie upowszechniana, głównie poprzez edukację – ze wskazaniem na rolę, jaką odegrać powinny organizacje po- zarządowe. I wreszcie, po czwarte, inicjatywy zmierzające do wzmocnienia ochrony i promocji praw człowieka podejmować należy z poszanowaniem rodzimych tradycji i ich osiągnięć. Nie sposób nie przyznać racji postawio- nym tezom. Jeszcze trudniej odnieść się do wszystkich 180 referatów wygłoszonych podczas obrad prowadzonych w 16 panelach. Z tej przyczyny przywołane zostaną te, które spotkały się ze szczególnym zainteresowaniem pozostałych uczestników oraz te, nad którymi podejmowano gorące dyskusje. W pierwszej kolejności wypada wspomnieć o referacie dr Krystyny Ziółkowskiej z Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie poświęconym wolno- ści zrzeszania się jako podstawowym prawie pracownika na podstawie polskich i unijnych przepisów. W tym przypadku przyczynek do dyskusji stano- wił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 czerwca 2015 r. w sprawie K 1/13. 304 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Rozważano wątpliwości w zakresie skutku wyroku dla rozumienia wolności koalicji, w szczególności o przyszłości nowelizacji art. 2 ustawy o związkach zawodowych, która z uwagi na zapadłe rozstrzygnięcie musi zostać przepro- wadzona. Zastanawiano się, czy zakres podmiotowy wolności koalicji nie powinien również objąć osób odbywających służbę zastępczą czy też wo- lontariuszy lub osób odbywających staż. W obszarze prawa pracy z zainteresowaniem spotkały się tezy wysunięte przez dra Piotra Kapustę z Uniwer- sytetu Zielonogórskiego. Referent wskazał, że ustawodawca bardzo często niewłaściwie dekoduje przepisy Konstytucji RP a przez to niewłaściwie od- czytuje się konstytucyjne obowiązki państwa w zatrudnieniu. W ocenie dra P. Kapusty konstytucyjne konteksty użycia sformułowań odnoszących się do pracy i zatrudnienia należy interpretować różnie. Choć w nauce mamy do czynienia z pojęciami zastanymi, to jednak pojęcia konstytucyjne powinny być rozumiane zazwyczaj autonomicznie. Jego zdaniem postulować nale- ży wyodrębnienie nowej gałęzi prawa – prawa zatrudnienia. Wypracowanie jego zasad, spójnych z aksjologią Konstytucji – przy poszanowaniu modelu zatrudnienia pracowniczego, pozwoli na unikanie błędów popełnianych obecnie. Z dużą uwagą przyjęto wystąpienie dr Magdaleny Kornak z Wyższej Szkoły Prawa im. Heleny Chodkowskiej we Wrocławiu poświęcone prawu oskarżonego do obrony w orzecznictwie ETPC. Uczestnikom przypomnia- no podstawową kwestię, że przyjęty kształt zasady prawa do obrony sprawia, że zasada ta obejmuje szereg uprawnień procesowych pozwalających tak na osobistą walkę oskarżonego z postawionymi zarzutami (obrona ma- terialna), jak i korzystanie z pomocy fachowej obrońcy (obrona formalna). Obrona może przybrać bowiem zarówno postać obrony merytorycznej, czyli zwalczania zarzutów bezzasadnych, jak też obrony stricte procesowej, nastawionej na instrumenty proceduralne chroniące oskarżonego, bez podważa- nia samego zarzutu. Wielość zagadnień spowodowała, że referentka ograniczona ramami czasowymi zmuszona była podać jedynie przykłady realizacji i gwarancji prawa do obrony na gruncie art. 6 EKPC i orzecznictwa. Pod- czas wystąpienia przypomniała również, że ETPC wielolkrotnie wskazywał, że art. 6 EKPC powinien mieć zastosowanie również do postępowania przed- sądowego. Gwarancje wynikające z art. 6 przysługują w wytoczonej przeciwko osobie sprawie karnej także na etapie postępowania przygotowawczego, Sprawozdanie • VIII Międzynarodowa Konferencja Naukowa „Systemy... 305 od chwili skierowania względem niej ścigania. Co ciekawe jednak, prawo do obrony osobistej przysługujące oskarżonemu w każdym stadium postę- powania może jednak podlegać pewnym ograniczeniom. Państwo może bowiem w określonych przypadkach wymagać, aby korzystał z pomocy obroń- cy dla dobra wymiaru sprawiedliwości w procesie przed sądem I instancji lub w instancji odwoławczej. Dyskusja pokazała, że pokonferencyjne opracowanie wystąpienia stanowić będzie cenne źródło dla wszystkich, którzy interesują się prawem do obrony, w szczególności że p. dr M. Kornak argu- mentację budowała w oparciu o liczne orzeczenia ETPC. Podczas obrad panelu 11 poświęconego ochronie praw człowieka we współczesnych systemach politycznych został poruszony m.in. aktualny i obecnie dyskutowany w doktrynie problem orzekania merytorycznego przez sądy administracyjne. Zagadnienie to przedstawiła dr Justyna Michal- ska z Uniwersytetu Zielonogórskiego. Określiwszy główne założenia, które przyświecały ustawodawcy, przedstawiła również głosy krytyczne wysuwa- ne jeszcze w procesie pracy na nowelizacją Prawa o postępowaniu przed są- dami administracyjnymi, która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Niewąt- pliwie jedną z istotniejszych kwestii dotyczyła na konstytucyjności art. 145a p.p.s.a., na którą to wskazywano jeszcze podczas prac legislacyjnych. Refe- rat stał się w rezultacie przyczynkiem do szerokiej dyskusji nad zgodnością art. 145a p.p.s.a. z art. 2, art. 10 i art. 184 Konstytucji RP. Pośród zagadnień referowanych podczas obrad panelowych szeroko dyskutowany był, w tym również podczas wieczornych spotkań, referat dr Agnieszki Kos z PWSZ w Legnicy. Poruszyła ona temat praw kobiet na kontynencie afrykańskim w kontekście równości płci. W wystąpieniu po- ruszono problem dyskryminacji płci w Afryce na wielu płaszczyznach. Przy- wołała ona proceder obrzezania, porusza problem honorowych zabójstw oraz dyskryminacji płciowej w aspekcie partycypacji obywatelskiej płci żeń- skiej w życiu i funkcjonowaniu państwa. Temat wywołał na tyle szeroką dys- kusję, że przeniesiono się na kontynent azjatycki i zagadnienia związane z gendercide, które nazwano – w ślad za Parlamentem Europejskim – współ- czesną formą ludobójstwa. Referat oprócz swej warstwy naukowej miał głę- boki wydźwięk humanitarny, wskazujący na okrutny los setek tysięcy afry- kańskich kobiet. Pozostaje mieć nadzieję, że wyrażone konkluzje pozwolą przyczynić się do poprawy ich losu. 306 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Uwagę słuchaczy skupił również referat dotyczący działalności europejskich organizacji ochrony praw człowieka w państwach Azji Central- nej na przykładzie OBWE mgra Grzegorza Nizioła – doktoranta Wydziału Politologii Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie, wykładow- cy w Zakładzie Stosunków Międzynarodowych Wyższej Szkoły Stosunków Międzynarodowych i Komunikacji Społecznej w Chełmie, zastępcy prezesa Stowarzyszenia przyjaźni polsko-uzbeckiej „Przyjaźń-Dustlik”. Przybli- żono nim obszary działania Organizacji w poszczególnych republikach Azji Centralnej: Kazachstanie, Kirgistanie, Tadżykistanie, Turkmenistanie i Uz- bekistanie. Postawiono jednocześnie tezę, iż działalność ta jest dalece nie- efektywna ze względu na specyfikę regionu, autorytarne rządy, dominująca rolę systemu patronalno-klientalnego oraz wszechobecną korupcję. Stąd też przy tak silnie działających sieciach powiązań i hermetyczność grup prze- stępczych, jak też zakorzenienie w kulturze korupcji jest ogromne skuteczna walka z nimi jest dalece utrudniona. Dlatego umacnianie bezpieczeństwa i współpracy w trzech wymiarach: polityczno-wojskowym, ekonomiczno- -środowiskowym i ludzkim, jest wyjątkowo trudne, tym bardziej, że dekla- racje i decyzje podejmowane przez OBWE mają charakter polityczny i nie są prawnie wiążące. Jako najważniejsze wyzwania dla OBWE w Azji Cen- tralnej prelegent wskazał działania na rzecz rozwoju przejrzystego procesu wyborczego, rozwoju swobód politycznych, ochrony praw człowieka, podnoszenia poziomu edukacji, podnoszenia aktywności gospodarczej opartej na gospodarce wolnorynkowej i przeciwdziałaniu prania brudnych pienię- dzy, zapobiegania i rozwiązywania konfliktów związanych m.in. z właści- wym gospodarowaniem zasobami wodnymi w regionie, zwalczania funda- mentalizmu islamskiego i walki z międzynarodowym terroryzmem, walki ze zorganizowaną przestępczością, obrotem środkami odurzającymi i han- dlem ludźmi, ochrony granic państwowych, poprawy skuteczności działa- nia w obszarze ochrony środowiska, wprowadzania reform i współpracy w sektorze bezpieczeństwa, kontroli przestrzegania ogólnych zasad prawo- rządności czy działań na rzecz równości płciowej. Podsumowując prelegent wskazał, że zmiany wytyczane przez standardy OBWE dokonywać się będą powoli a także, że czytając raporty oraz opracowania na temat Azji Central- nej i dokonując oceny należy pamiętać, że bywają one skażone błędem euro- pocentryzmu czy globalizmu (zwłaszcza opracowania spoza Azji Centralnej) Sprawozdanie • VIII Międzynarodowa Konferencja Naukowa „Systemy... 307 albo błędem panegiryzmu lub subiektywizmu w wypadku opracowań auto- rów z Azji Centralnej. Z niemałym zainteresowaniem spotkało się wystąpienie przedstawicieli Ministerstwa Sprawiedliwości mgr Magdaleny Malinowskiej-Wójcickiej i mgra Hieronima Ostrowskiego poświęcone prawu do mieszkania. Refe- renci zaprezentowali nie tylko stan regulacji prawnej, ale odnieśli się rów- nież polskiej praktyki w świetle EKPC i Konstytucji RP. Wystąpienie stało się początkiem ożywionej dyskusji nad konstytucyjnymi obowiązkami pań- stwa w zakresie działań w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jednostek. Wszyscy uczestnicy dyskusji byli zgodni co do tego, że konstytucjonalizacja polityki mieszkaniowej czyni ją obowiązkiem władzy publicznej, co jeszcze nie przesądza o tym, że automatycznie pociągnie za sobą ustanowienie podmiotowego prawa do mieszkania. Choć z orzecznictwa wynika programowy charakter przepisu art. 75 Konstytucji RP przywołano intere- sującą koncepcję prof. J. Trzcińskiego głoszącą tzw. minimum praw obywatelskich w normach programowych. Wszyscy zainteresowani będą zapewne z niecierpliwością oczekiwać na opracowanie pokonferencyjne, które po- święcone zostanie tej tematyce. Sejmowa Konferencja zgromadziła kolejny raz pośród swoich uczestni- ków przedstawicieli różnych nauk. Oprócz będących w większości prawni- ków znaleźli się również m.in. filologowie, psycholodzy czy studenci AWF. W tym kontekście wspomnieć wypada o referacie poświęconym problemowi implementacji standardów europejskich do afrykańskich systemów ochrony praw człowieka Pana Dawida Kołodzieja, prezes Polskiego Towarzystwa Psychopedagogicznego Poradni Terapeutyczno-Couchingowa w Bolesław- cu. Przedstawił on trudności związane z wdrażaniem kwestii prawnych, kul- turowych i społecznych w krajach afrykańskich. Wystąpienie wzbogacone było o przedstawienie obecnej sytuacji w Afryce w analizowanym zakresie. Do grupy tej zaliczyć także należy wystąpienie lic. Dawida Kutryna. Odniósł się on do prawa do zmiany miejsca pracy w 20 lat po sprawie Bosmana. Refe- rat ten ukazał, że prawa człowieka związane są z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i nie znają one ni granic państwowych, ani ograni- czeń zawodowych. Mamy bowiem z nimi do czynienia w każdym aspekcie działań podejmowanych przez jednostki i w każdej ze sfer powinny być one respektowane. Zadowolenie budzi, że problematyka praw człowieka obecna 308 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 jest nie tylko w nauce prawa, socjologii czy politologii, ale ich istota dostrze- gana jest także przez przedstawicieli innych dyscyplin naukowych. Obec- ność praw człowieka w ich rozważaniach stanowi dowód sukcesów ich promocji i edukacji obywateli w tym zakresie. Zamknięcia konferencji dokonał we wtorek 19 kwietnia 2016 r. jej kierownik naukowy prof. J. Jaskiernia. Podziękował on serdecznie za przybycie i aktywny udział w Konferencji. Jeszcze raz wyraził swoje zadowolenie z zainteresowania, jakim od lat żywi się coroczne sejmowe spotkania prawno- człowiecze. Przypomniał przy tym, że przyszłoroczna konferencja poświę- cona zostanie, oprócz tradycyjnego rdzenia europejskiego, problematyce ochrony praw człowiek a Australii i Oceanii. Ponadto – już tradycyjnie – za- powiedział publikację wystąpień prelegentów w formie pracy zwartej, która zapewne obejmować będzie po raz kolejny kilka tomów. Piotr Kapusta Uniwersytet Zielonogórski CZĘŚĆ III

GLOSY

Przegląd Prawa Konstytucyjnego ------ISSN 2082-1212------DOI 10.15804/ppk.2016.05.20 ------Nr 5 (33)/2016------

Krzysztof Urbaniak1

Glosa do wyroku Wysokiego Trybunału, Wydział Ławy Królewskiej (High Court of Justice, Queen’s Bench Division, Divisional Court) z 3 listopada 2016 roku2

Wstęp

3 listopada 2016 r. Wysoki Trybunał (High Court of Justice) w składzie trzy- osobowym: Lord Thomas of Cwmgiedd Lord Naczelny Sędzia (Lord Chief Justice of England and Wales) – przewodniczący Wydziału Karnego Sądu Apelacyjnego (Court of Appeal, Criminal Division), Sir Terence Etherton Przewodniczący Wydziału Cywilnego Sadu Apelacyjnego (Master of Rolls – Court of Appeal, Civil Division) oraz Lorda Sędziego Sądu Apelacyjnego Sa- les’a (Lord Justice of Appeal) wydał wyrok w sprawie R. (Miller) przeciwko Sekretarzowi Stanu ds. Wystąpienia z Unii Europejskiej [2016] EWHC 2768 (admin). Sprawa będąca przedmiotem orzeczenia miała charakter preceden- sowy, dotyczyła bowiem konstytucyjności (legalności) prowadzonej przez rząd Jej Królewskiej Mości procedury wystąpienia z Unii Europejskiej. Sę- dziowie decydowali, na gruncie konstytucji brytyjskiej, co do legalności procedury powiadamiania Rady Europejskiej, o zamiarze wystąpienia Zjedno- czonego Królestwa z Unii Europejskiej, na podstawie Artykułu 50 Traktatu

1 Autor jest adiunktem w Uniwersytecie im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. 2 R. (Miller) v. Secretary of State for Exiting the European Union [2016] EWHC 2768 (Ad- min), https://www.judiciary.gov.uk/judgments/r-miller-v-secretary-of-state-for-exiting-the-european-union (12.11.2016). 312 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 o Unii Europejskiej. Podstawą orzeczenia było skonfrontowanie podstawowych zasad konstytucji brytyjskiej dotyczących m.in. relacji prerogatywy królewskiej i prawa stanowionego przez parlament, granic swobody prowadzenia przez rząd polityki zagranicznej w oparciu o prerogatywę, ze szcze- gólnym uwzględnieniem specyfiki polityki europejskiej oraz relacji zasady suwerenności parlamentu i zasady suwerenności narodu.

Stan faktyczny

1 stycznia 1973 r. Zjednoczone Królestwo przystąpiło do Wspólnot Euro- pejskich. Elementem procesu akcesyjnego, obok negocjacji ze Wspólnota- mi, było przyjęcie ustawy the European Communities Act z 1972 r. Na mocy ustawy 1972 r., choć spornym mogą pozostawać skutki systemowe tej ustawy, a także wyroku, prawo wspólnotowe uzyskało podstawy obowiązywania w systemach prawnych Zjednoczonego Królestwa, będąc w efekcie źródłem praw i obowiązków obywateli. 23 czerwca 2016 r., na podstawie ustawy the European Union Referendum Act z 2015 r., odbyło się referendum w sprawie dalszego członkostwa Zjed- noczonego Królestwa w Unii Europejskiej. Szczegółowym przedmiotem referendum była odpowiedź na pytanie: czy Zjednoczone Królestwo powinno pozostać w Unii Europejskiej czy opuścić Unię Europejską3. W referendum wzięło udział ponad 33,5 mln obywateli, co stanowiło 72,21% uprawnionych do głosowania. Większość głosujących (51,89%) opowiedziała się za opuszczeniem przez Wielką Brytanię Unii Europejskiej4. Bezpośrednią konsekwencją zwycięstwa zwolenników wyjścia Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej była dymisja premiera rządu Davida Camero- na. Wziął on na siebie polityczną odpowiedzialność za wynik referendum, zrezygnował z kierowania gabinetem i partią rządzącą oraz oświadczył,

3 Treść pytania ustanowiona w art. 1 (4) ustawy the European Union Referendum Act z 2015 r. brzmiała: „Should the United Kingdom remain a member of the European Union or leave the European Union?”. 4 E. Uberoi, European Union Referendum 2016, Briefing Paper, CBP 7639, House of Com- mons Library, House of Commons 29 June 2016, http://researchbriefings.parliament.uk/ ResearchBriefing/Summary/CBP-7639#fullreport (12.11.2016). Krzysztof Urbaniak • Glosa do wyroku Wysokiego Trybunału, Wydział Ławy... 313 że negocjacje w sprawie wystąpienia z Unii powinien poprowadzić rząd pod nowym przywództwem. W wyniku przeprowadzonych w Partii Konserwa- tywnej wewnątrzpartyjnych wyborów liderem partii, a następnie premierem rządu została Teresa May5. Gabinet premier T. May, po dość długim okresie zwlekania z obwiesz- czeniem planu wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej ogłosił, że wymagany przez traktat lizboński wniosek zostanie złożony Radzie Europejskiej, na mocy prerogatywy królewskiej6, do końca marca 2017 r. Zgodnie z art. 50. Traktatu o Unii Europejskiej, stanowiącym o procedurze wystąpienia z Unii,7 każde Państwo Członkowskie może, zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi, podjąć decyzję o wystąpieniu z Unii (ust. 1). Państwo Członkowskie, które podjęło decyzję o wystąpie- niu, notyfikuje swój zamiar Radzie Europejskiej. W świetle wytycznych Rady Europejskiej Unia prowadzi negocjacje i zawiera z tym Państwem umowę określającą warunki jego wystąpienia, uwzględniając ramy jego przyszłych stosunków z Unią. Umowa jest zawierana w imieniu Unii przez Radę, stanowiącą większością kwalifikowaną po uzyskaniu zgody Parla- mentu Europejskiego. Traktaty przestają mieć zastosowanie do tego Pań- stwa od dnia wejścia w życie umowy o wystąpieniu lub, w przypadku jej braku, dwa lata po notyfikacji, chyba że Rada Europejska w porozumie- niu z danym Państwem Członkowskim podejmie jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego okresu. Zasadniczym pytaniem, na które musiał odpowiedzieć sąd, było czy w świetle konstytucji brytyjskiej, Korona, bez specjalnego upoważnienia parlamentu, działając poprzez akt wykonawczy rządu, jest uprawniona użyć władzy wypływającej z prerogatywy królewskiej (royal prerogative), by po- wiadomić Radę Europejską o podjęciu decyzji o wystąpieniu z Unii Euro- pejskiej.

5 N. Johnston; L. Maer, Leadership Elections: Conservative Party, Briefing Paper, SN 01366, House of Commons Library, House of Commons 11 July 2016, http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/SN01366 (12.11.2016). 6 Szerzej na temat miejsca prerogatywy królewskiej w brytyjskim systemie źródeł prawa: T. Wieciech, Uprawnienia zastrzeżone Korony w ustroju westminsterskim, „Politeja” 2010, nr 13. 7 Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską podpisany w Lizbonie 13 grudnia 2007 r. (Dz.U. UE, 2007/C 306/1). 314 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Wyrok Wysokiego Trybunału

Wysoki Trybunał dla Anglii i Walii w wyroku wydanym 3 listopada 2016 r. orzekł, że Sekretarz Stanu ds. Wystąpienia z Unii Europejskiej (Secretary of State for Exiting the European Union) nie ma uprawnienia, na mocy prerogatywy królewskiej, do notyfikowania na mocy art. 50 Traktatu o Unii Eu- ropejskiej o podjęciu decyzji o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej8. Trybunał podzielił argumenty skarżących, że Korona nie może zmieniać prawa krajowego (domestic law) i znieść przysługujące prawa i wolności, chyba że takie upoważnienie zostanie nadane Koronie na mocy ustawy uchwalonej przez parlament. Sąd stanął na stanowisku, że ustawa The European Communities Act z 1972 r. nie dała Koronie koniecznego upo- ważnienia w tej sprawie9. Tego samego dnia rząd wydał komunikat prasowy w który okazał „roz- czarowanie” wyrokiem i zapowiedział złożenie apelacji do Sadu Najwyższe- go (Supreme Court of teh United Kingdom)10. Z kolei premier rządu T. May na łamach gazety The Telegraph, komentując wyrok sądu, jeszcze raz pod- kreśliła stanowisko rządu, argumentując: „może wydawać się, że chodzi o debatę o procesie wystąpienia (z Unii Europejskiej) oraz argumentację prawną, ale w rzeczywistości chodzi o ważną zasadę. Parlament postanowił oddać decyzję o naszym członkostwie w Unii Europejskiej w ręce Brytyj- czyków. Społeczeństwo dokonało wyboru w sposób definitywny. Odpowie- dzialnością rządu jest wprowadzić ich instrukcje w życie. Członkowie Izby Gmin i Lordowie, którzy boleją nad wynikiem referendum, powinni zaak- ceptować wolę społeczeństwa”11. Z kolei David Davis, Sekretarz Stanu ds. Wystąpienia z Unii Europejskiej, w wystąpieniu w Izbie Gmin 7 listopada 2016 r., w którym nakreślił stanowi-

8 R. (Miller) v. Secretary of State for Exiting the European Union [2016] EWHC 2768 (Ad- min), para 111. 9 Ibidem, para 95–96. 10 Prime Minister’s Office, Department for Exiting the European Union and Attorney Gen- eral’s Office, ‘High Court Ruling on Article 50: Statement’, 3 November 2016, https://www. gov.uk/government/news/high-court-ruling-on-article-50-statement (12.11.2016). 11 T. May, Why I Will Not Allow the British People’s Vote for Brexit to be Sabotaged, „Tele- graph”, 5 Listopad 2016, http://www.telegraph.co.uk/news/2016/11/05/why-i-will-not-allow-the-british-peoples-vote-for-brexit-to-be-s (21.11.2016). Krzysztof Urbaniak • Glosa do wyroku Wysokiego Trybunału, Wydział Ławy... 315 sko rządu po wyroku Wysokiego Trybunału oraz dalsze zamierzenia procesowe rządu stwierdził, że „rząd nie zgadza się z wyrokiem Trybunału. Spo- łeczeństwo zagłosowało za opuszczeniem Unii Europejskiej w referendum zatwierdzonym przez ustawę uchwaloną przez parlament. W naszej opinii je- dyną drogą wystąpienia z Unii, jest procedura oparta o art. 50, a uruchomie- nie jej słusznie leży w gestii rządu, na mocy prerogatywy”12. Minister zapowie- dział również odwołanie się od niekorzystnego wyroku do Sądu Najwyższego. 8 listopada 2016 r. Sąd Najwyższy poinformował, że przyjmuje na wokandę apelację złożoną przez rząd. Rozprawę wyznaczono na 5–8 grudnia 2016 r., a wyrok najprawdopodobniej zostanie wydany w styczniu 2017 r.13

Problemy konstytucyjne zakreślone przez sąd

W glosowanym wyroku Wysoki Trybunał dokonał analizy i konfrontacji szeregu ważnych zasad konstytucyjnych. W szczególności należy zwrócić uwagę na dwie zasadnicze zasady, w tym w szczególności: 1. relacji prerogatywy królewskiej i prawa stanowionego przez parlament przy ustalaniu granic swobody prowadzenia przez rząd polityki zagranicznej, 2. relacji zasady suwerenności parlamentu do zasady suwerenności narodu. 1. Wykonywanie uprawnień wynikających z prerogatywy jest na ogół traktowane jako realizacja kompetencji monarchy (egzekutywy) wynikających z common law, które od orzeczenia z 1611 r. (case of proclamation) nie mogą zostać wykorzystane do zmiany istniejącego prawa stanowionego lub zwycza- jowego14. Przyjmuje się, że w razie ewentualnego konfliktu między postano-

12 HC Hansard, 7 November 2016, col 1256; https://hansard.parliament.uk/commons/2016-11-07/debates/C59A3B55-6FB3-455D-B704-F8B1BF5A5AF5/Article50 (12.11.2016). 13 https://www.supremecourt.uk/news/permission-to-appeal-decision-08-november-2016.htm (12.11.2016). 14 P. Mikuli, Problematyka ratyfikacji i implementacji umowy międzynarodowej w ustroju Zjednoczonego Królestwa, [w:] Konstytucjonalizm w państwach anglosaskich, red. A. Zięba, Kraków 2013, s. 310; E. Ellis, Sources of Law and Hierarchy of Norms, [w:] English Public Law, red. D. Feldman, P. Briks, Oxford University Press 2004, s. 50. 316 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 wieniami ustawy a regulacjami wydanymi na podstawie prerogatywy kró- lewskiej, pierwszeństwo należy przypisać ustawie, co stanowi konsekwencję podrzędności prawa powszechnego prawu stanowionemu15. Z kolei prowadzenie polityki zagranicznej, zawieranie umów międzynarodowych tradycyjnie zaliczane jest do uprawnień Korony wynikających z prerogatywy monarchy16. Trybunał w swoim rozstrzygnięciu stanął na stanowisku, że uruchomie- nie w drodze zastosowania prerogatywy królewskiej procedury wynikającej z art. 50 będzie w konsekwencji naruszało dotychczas obowiązujące prawo krajowe. Trybunał doszedł do takiej konkluzji wychodząc z założenia, że notyfikacja dokonana na podstawie art. 50 nie może być jednostronnie wyco- fana17. Przy postawieniu takiego założenia, najdalej po dwóch latach od po- informowania o intencjach co do wystąpienia z Unii, członkostwo wygaśnie z mocy prawa (art. 50 ust. 3 Traktatu), a traktaty unijne przestaną mieć zastosowanie w Zjednoczonym Królestwie. Trybunał stanął na stanowisku, że ustawa the European Communities Act z 1972 r., jest źródłem ustanawia- nego prawa krajowego. Przyjmując ten pogląd, Trybunał odwołał się do zasad konstytucyjnych dotyczących zakresu prerogatywy królewskiej i uznał, że jej zastosowanie w analizowanym przypadku prowadzić będzie do rewi- zji prawa krajowego. Wyszedł on z założenia, że prawa nabyte na podstawie rozdziału 2 ustawy, są prawami ustawowymi nadanymi przez parlament. Należy jednak zwrócić uwagę, że pogląd ten jest kwestionowany. Profesor John Finnis twierdzi, że prawa te są raczej prawami nadanymi na podstawie traktatów18. Zarysowany spór jest efektem sporu o naturę prawa europejskiego w Zjednoczonym Królestwie. Stanowisko przyjęte przez Trybu-

15 P. Mikuli, Problematyka..., s. 310; I. Loveland, Constitutional Law, Administrative Law, and Human Rights: A Critical Introduction, 6th ed., Oxford University Press 2012, s. 93 i n; Attorney-General v. De Keyser’s Royal Hotel Ltd. [1920] AC 508, http://www.bailii.org/uk/ cases/UKHL/1920/1.html (6.11.2016); Laker Airway Ltd v Department of Trade [1977] QB 643, http://www.bailii.org/ew/cases/EWCA/Civ/1976/10.html (6.11.2016); R v Secretary of State for the Home Department, ex parte Fire Brigades Union [1995] 2 AC 513, http://www. bailii.org/uk/cases/UKHL/1995/3.html (6.11.2016). 16 H. Barnett,Constitutional and Administrative Law, 8th ed., Routledge 2011, s. 130 i n. 17 R. (Miller) v. Secretary of State for Exiting..., § 10. 18 J. Finnis, Terminating Treaty-based UK Rights: A Supplementary Note, Judical Power Proj- ect, 2 November 2016; http://judicialpowerproject.org.uk/wp-content/uploads/2016/11/ Finnis-2016-Supplementary-Note-pg.pdf (6.11.2016). Krzysztof Urbaniak • Glosa do wyroku Wysokiego Trybunału, Wydział Ławy... 317 nał, może być interpretowane jako zacieranie rozróżnienia między prawami, opartymi na traktatach, a prawodawstwem Zjednoczonego Królestwa, któ- re stanowi podstawę przeniesienia tych praw na grunt prawa brytyjskiego19. Osobnym problemem godnym rozważenia jest poprawność poglądu przyjętego przez Trybunał, co do nieodwołalności notyfikacji. Artykuł 50 nie stanowi o ewentualnym wycofaniu powiadomienia, ale także wyraźnie go nie wyklucza. Wprawdzie ust. 3 stanowi o możliwości przedłużenia okresu negocjacyjnego, co może sugerować, że jest to jedyna możliwość prawnej ingerencji w uruchomiony proces wyjścia z Unii. Argument ten może być jednak podważany. Traktat o Unii Europejskiej, jak każdy traktat interpre- towany jest zgodnie z Konwencją Wiedeńską o Prawie Traktatów20. Artykuł 68 Konwencji stanowi, że notyfikacja lub dokument dotyczący wycofania się z traktatu może być odwołany w każdym czasie, zanim wywoła skutki prawne21. Wydaje się także oczywiste, że nowy rząd sformowany po wyborach do Izby Gmin, posiadając mandat z wyborów powszechnych, posiadał- by uprawnienie do wycofania notyfikacji złożonej przez poprzedni gabinet22. 2. Osobnego omówienia wymaga problematyka relacji zasady suwerenno- ści parlamentu do zasady suwerenności narodu. Instytucja referendum cały czas traktowana jest jako novum konstytucyjne w porządku prawnym Zjed- noczonego Królestwa. Dopiero w latach 70. XX w. instytucja ta zostaje wprowadzona do brytyjskiego systemu ustrojowego23. Jak pisze Vernon Bogdanor:

19 Odmienny status prawa unijnego podkreślany był w orzecznictwie sądowym w Wielkiej Brytanii: Thoburn v Sunderland City Council [2002] EWHC 195 (Admin), [2003] QB 151, http://www.bailii.org/ew/cases/EWHC/Admin/2002/195.html (6.11.2016); R. (HS2 Ac- tion Alliance Ltd) v Secretary of State for Transport [2014] UKSC 3, [2014] 1 WLR 324, htt p:// www.bailii.org/uk/cases/UKSC/2014/3.html (6.11.2016). 20 Konwencja Wiedeńska o Prawie Traktatów sporządzona w Wiedniu 23 maja 1969 r. (Dz.U. 1990, Nr 74, poz. 439). 21 P. Craig, Miller: Winning Battles and Losing War (OxHRH Blog, 4 November 2016), http://ohrh.law.ox.ac.uk/miller-winning-battles-and-losing-wars (6.11.2016). 22 D. Feldman, Brexit, the Royal Prerogative, and Parliamentary Sovereignty (UK Const. L. Blog, 8th Nov 2016), https://ukconstitutionallaw.org/2016/11/08/david-feldman-brexit-the-royal-prerogative-and-parliamentary-sovereignty (12.11.2016). 23 I. Bokszczanim, Referendum w Wielkiej Brytanii, [w:] E. Zieliński, I. Bokszczanim, J. Zie- liński, Referendum w państwach Europy, Warszawa 2003, s. 326; P. Mikuli, Zasada podziału władz a ustrój brytyjski, Warszawa 2006, s. 62, P. Biskup, Instytucja referendum w brytyjskiej praktyce konstytucyjnej, „Przegląd Sejmowy” 2007, nr 1, s. 91 i n.; Ł. Jakubiak, Rozwój insty- 318 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 „aż do lat 70. XX wieku referendum było postrzegane jako sprzeczne z konsty- tucją brytyjską”24. Takie postrzeganie tej instytucji wynikało z prymatu zasady suwerenności parlamentu. Z prawnego punktu widzenia zasada ta opierała się na założeniu, że parlament posiada uprawnienie do stanowienia norm bez ograniczeń. Z zasady tej silnie zakorzenionej w brytyjskiej tradycji ustrojowej, a także popartej orzecznictwem sądów wynika, że każdy akt ustawodawczy uchwalony przez parlament jest źródłem prawa stanowionego, które z uwagi na brak jakichkolwiek ograniczeń w tym zakresie może stanowić podstawę dla zmiany każdego ustawodawstwa przyjętego uprzednio25. Implikacją dominującej pozycji zasady suwerenności narodu jest fakulta- tywny i niewiążący charakter referendów26. Wprawdzie zasada suwerenności parlamentu doznała w ostatnich latach licznych ograniczeń27, w tym przede wszystkim poprzez implementacje prawa Unii Europejskiej, to jednak współ- decydowanie obywateli w akcie bezpośredniego głosowania o kształcie prawa obowiązującego w Zjednoczonym Królestwie cały czas uważane jest za trudne do pogodzenia z tą zasadą28. Dokonując interpretacji ustroju brytyjskiego poprzez perspektywę zasady suwerenności parlamentu referendum posiada wy- łącznie funkcję konsultacyjną, a opinia wyrażona w bezpośrednio przez naród w głosowaniu, nie może zamykać drogi do przyjęcia innego rozstrzygnięcia przez parlament. Pamiętać jednak należy, że władza suwerenna, w aspekcie politycznym, należy do narodu29. W związku z tym, pomimo niewiążącego charakteru wyników referendum, parlament respektuje wyrażone przez spo- łeczeństwo stanowisko, czując się związanym wynikiem doradczej partycy- tucji demokracji bezpośredniej w państwach anglosaskich, [w:] Konstytucjonalizm w państwach anglosaskich, red. A. Zięba, Kraków 2013, s. 68–69. 24 V. Bogdanor, Western Europe, [w:] Referendums around the World. The Growing Use of Di- rect Democracy, red. D. Butler, A. Rahney, Washington 1994, s. 33. 25 P. Mikuli, Zasada podziału władz a ustrój brytyjski, Warszawa 2006, s. 61. 26 P. Mikuli, N. Fox, Instytucja referendum w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Ir- landii Północnej – uwagi wokół ogólnokrajowego referendum z dnia 23 czerwca 2016 r., Aktualne problemy referendum, red. B. Tokaj, A. Feja-Paszkiewicz, B. Banaszak, Warszawa 2016, s. 290. 27 P. Mikuli, Zasada suwerenności parlamentu w Zjednoczonym Królestwie i jej współczesne ograniczenia – zarys problemu, [w:] Ustroje. Historia i współczesność. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Jackowi Czajowskiemu, red. M. Grzybowski, G. Kuca, P. Mikuli, Kraków 2013, s. 448 i n. 28 P. Mikuli, N. Fox, Instytucja..., s. 291. 29 Ł. Jakubiak, Rozwój instytucji..., s. 68–69. Krzysztof Urbaniak • Glosa do wyroku Wysokiego Trybunału, Wydział Ławy... 319 pacji wyborców30. Jak wynika z powyższego wywodu na gruncie zasad politycznych parlament czuje się związany wynikiem referendum, w efekcie czego ograniczona zostaje swoboda parlamentu w materii będącej przedmiotem gło- sowania, a referendum w praktyce zyskuje charakter wiążący. Jak już podniesiono zasada suwerenności narodu jest przede wszystkim kwalifikowana jako zasada polityczna. Wyraźne odniesienia do zasady su- werenności narodu w konstytucji brytyjskiej są bardzo rzadkie, choć co po- kazują wyniki referendum z 2016 r. w praktyce ustrojowej są bardzo donio- słe. Jak dalece zasadę suwerenności narodu, przy uwzględnieniu jej wagi politycznej i politycznoprawnej natury konstytucji brytyjskiej, można uznać za podstawową zasadę konstytucyjną, nie jest do końca jasne. T. May w swoich wypowiedziach jasno deklaruje, że rząd uważa się związany tą zasadą31. Trybunał w ostatniej części wyroku32 stanął na stanowisku, że Ustawa the 2015 Referendum Act w sprawie członkostwa w Unii Europejskiej, która stwa- rzała ramy prawne dla głosowania nad Brexitem musi podlegać interpretacji w świetle podstawowych zasad konstytucyjnych, takich jak: suwerenności Parlamentu i przedstawicielskiej demokracji parlamentarnej. Zdaniem Try- bunału prowadzi to do konkluzji, że referendum może mieć jedynie rolę do- radczą dla prawodawców w Parlamencie, chyba że ustawa referendalna wy- raźnie stanowi inaczej. Jak podniesiono w wyroku, taka klauzula w ustawie z 2015 r. się nie znalazła. Dodajmy, że w dwóch akapitach odnoszących się do statusu referendum Trybunał trzykrotnie podkreślił wyłącznie doradczy status referendum. Wywieść z tego należy, że Trybunał jednoznacznie stanął na stanowisku, że zasada suwerenności parlamentu jest nadrzędna w stosunku do zasady suwerenności narodu. W kategoriach praktycznych, oznacza to, że Trybunał dopuszcza jako konstytucyjnie i prawnie dopuszczalne, aby parlament odmówił uruchomienia procedury wynikającej z art. 50, pomimo rezultatu referendum33.

30 P. Biskup, Instytucja..., s. 89; P. Mikuli, N. Fox, Instytucja..., s. 293. 31 T. May, Why I Will Not Allow the British People’s... 32 R. (Miller) v. Secretary of State for Exiting..., § 105–108. 33 M. Elliot, H. Hooper, Critical reflections on the High Court’s judgment in R (Miller) v Secre- tary of State for Exiting the European Union, U.K. Const. L. Blog (7 November 2016), htt ps:// ukconstitutionallaw.org/2016/11/07/mark-elliot-and-hayley-hooper-critical-reflections- on-the-high-courts-judgment-in-r-miller-v-secretary-of-state-for-exiting-the-european- union (12.11.2016).

CZĘŚĆ IV

KRONIKA NAUKOWA

Informacja o postępowaniu w sprawie o nadanie tytułu profesora

• imię i nazwisko profesora: Dariusz Dudek • tytuł monografii zgłoszonej jako tzw. profesorska: Autorytet Prezydenta a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Wydawnictwo KUL, Lublin 2013, ss. 340 • data uzyskania tytułu: 12 września 2016 r. • nazwa jednostki organizacyjnej, w której przeprowadzone było po- stępowanie: Katolicki Uniwersytet Lubelski, Wydział Prawa, Prawa Kanonicznego i Ad- ministracji • imiona i nazwiska recenzentów wraz z ich afiliacją: Prof. dr hab. Mirosław Granat, Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyń- skiego w Warszawie, Prof. dr hab. Marian Grzybowski, Uniwersytet Jagielloński w Krakowie, Prof. dr hab. Janusz Trzciński, Uniwersytet Wrocławski, Prof. dr hab. Zbigniew Witkowski, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w To- runiu

Informacje dla Autorów

Wymogi formalne

Teksty należy nadsyłać w postaci wydruku (jeden egzemplarz) i w formie elektronicznej – preferowany format MS Word*, AmiPro*, WordPerfect – z dołączonym oświadczeniem o oryginalności pracy oraz o tym, że nie uczestniczy ona aktualnie w innym postępowaniu wydawniczym. Koniecz- ne jest także umieszczenie dokładnego adresu do korespondencji i adresu mailowego oraz informacji o autorze, w której powinny być podane: sto- pień/tytuł naukowy, zajmowane stanowisko oraz miejsce pracy. Zostanie to wykorzystane w pierwszym przypisie artykułu. Ponadto nadsyłany arty- kuł musi być opatrzony: 1. abstraktem do 1000 znaków; w sposób syntetyczny i klarowny wskazują- cym cele, metody analizy oraz główne wnioski, eksponując wartość do- daną dla podjętej problematyki (w języku polskim i angielskim), 2. tytułem w języku angielskim, 3. wykazem wybranych przez Autora słów kluczowych (w języku polskim i angielskim), 4. wykazem wykorzystanej w tekście literatury. Redakcja „Przeglądu Prawa Konstytucyjnego” informuje, iż w celu prze- ciwdziałania ghostwriting i guest authorship wprowadzono odpowiednie procedury związane z zaporą ghostwriting. Ghostwriting oraz guest authorship są przejawem nierzetelności naukowej, a wszelkie wykryte przypadki będą demaskowane, włącznie z powiadomieniem odpowiednich podmio- tów (instytucje zatrudniające autorów, towarzystwa naukowe, stowarzyszenia edytorów naukowych itp.). Z ghostwriting mamy do czynienia wówczas, gdy ktoś wniósł istotny wkład w powstanie publikacji bez ujawnienia swojego udziału jako jeden z autorów lub bez wymienienia jego roli w podziękowaniach zamieszczo- nych w publikacji. 326 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Z guest authorship (honorary authorship) mamy do czynienia wówczas, gdy udział autora jest znikomy lub w ogóle nie miał miejsca, a pomimo to jest autorem/współautorem publikacji. Ponadto Redakcja PPK będzie dokumentować wszelkie przejawy nierze- telności naukowej, zwłaszcza łamania i naruszania zasad etyki obowiązują- cych w nauce. Dlatego też Redakcja PPK wymaga od Autorów publikacji ujawnienia wkładu poszczególnych Autorów w powstanie publikacji (z podaniem afilia- cji oraz kontrybucji, tj. informacji, kto jest autorem koncepcji, założeń, metod, protokołu itp. wykorzystywanych przy przygotowaniu publikacji). Au- tor ponosi również odpowiedzialność za zgłoszoną publikację. Redakcja nie zwraca tekstów niezamówionych oraz zastrzega sobie prawo do ich redagowania i skracania. Artykuł, raport z badań czy komunikat powinien liczyć do 30 000 zna- ków, włączając abstrakty, tekst właściwy, tabele i wykresy oraz przypisy. Re- cenzja, glosa, opinia powinny zawierać do 15 000 znaków. Sprawozdanie, nota powinny zawierać do 10 000 znaków. Prosimy o zachowanie szerokiego marginesu i podwójnej interlinii, bez wstawiania śródtytułów. Format przypisów bibliograficznych (op.cit.; ibidem): • książka – M. Weber, Etyka protestancka a duch kapitalizmu, Lublin 1993. • tekst w pracy zbiorowej – J.Ł. Grzelak, Dylematy społeczne, [w:] Psy- chologia ekonomiczna, red. T. Tyszek, Gdańsk 2004, s. 265. • artykuł w czasopiśmie – T. Szlendak, Techno-dzieci końca ery indu- strialnej, „Studia Socjologiczne” 1994, nr 1, s. 128. • Internet, jako źródło informacji, wygrywa z telewizją i prasą, www.internetstats.pl (27.02.2010). • powtórzenie: –– J. Kowalski, op.cit., s. 12 (gdy ponownie powoływana jest tylko jedna publikacja danego autora). –– J. Kowalski, Zależności pomiędzy..., s. 23–34 (gdy ponownie powo- ływana jest jedna z kilku publikacji danego autora). Informacje dla Autorów 327 Procedura recenzyjna

Każdy nadesłany tekst jest opiniowany przez Komitet Redakcyjny w terminie trzech tygodni od jego wpłynięcia do redakcji. Opinia zawiera wniosek o zakwalifikowaniu tekstu do postępowania recenzyjnego lub odrzuceniu ze względu na uchybienia formalne. Następnie każda praca (po usunięciu personaliów autora) jest opiniowana przez jednego z Redaktorów PPK. Po uzyskaniu pozytywnej opinii tekst zostaje przesłany do dwóch recenzen- tów zewnętrznych. W przypadku uzyskania recenzji negatywnej Redaktor Naczelny kieruje tekst do dodatkowego recenzenta zewnętrznego. W ciągu 3 miesięcy od nadesłania tekstu autor otrzymuje recenzje nadesłanego tekstu (po usunięciu personaliów recenzentów) oraz informację w sprawie dalszego postępowania publikacyjnego. W przypadku tematycznego sprofilowania poszczególnych numerów PPK zakwalifikowany tekst zostaje opublikowany zgodnie z jego meryto- ryczną treścią. Na stronie internetowej czasopisma dostępne są teksty w wersji pdf z kolejnych numerów dwumiesięcznika. Guidelines for Authors

Formal requirements

Authors should submit MS Word* AmiPro* WordPerfect files and one copy of the manuscript with enclosed statement of originality and a statement that it is not under consideration for publication process elsewhere. It is very important to provide a precise postage address, an e-mail address, and information about the Author (academic degree, position and place of work). This information will be used in the first footnote in the article. Furthermore the article should consist of: 1. an abstract (up to 1000 characters) (both in Polish and English) – indicating the objectives, methods of analysis and the main findings in a concise and clear way, exposing the added value for the undertaken issues, 2. keywords (both in Polish and English), 3. title of the article in English, 4. list of literature used in text. The editors of “Przegląd Prawa Konstytucyjnego” (Review of Constitu- tional Law) informs that in order to prevent ghostwriting and guest authorship, the proper procedures connected with a ghostwriting firewall system have been implemented. Ghostwriting and guest authorship are a sign of scientific misconduct, and any detected cases will be unmasked, including notifying the appropriate entities (authors’ employers, scientific societies, associations of scientific editors etc.). Ghostwriting refers to cases when a person significantly contributed to the publication but was not mentioned as a co-author or in the acknowledge- ments. Guest authorship is given when an author/co-author contributed little or nothing to the paper. Guidelines for Authors 329 Moreover, the editors of “Przegląd Prawa Konstytucyjnego” will document all forms of scientific misconduct, especially violations and breaches of scientific ethics. Therefore, the editors of “Przegląd Prawa Konstytucyjnego” demand that authors should disclose contributions from individual authors in the creation of the publication (including affiliation and contribution, i.e. the information about who is the author of the concepts, premises, methods, protocol, etc. used when preparing the publication). Authors also bear responsibility for the submitted publications. We do not return not ordered texts and we reserve the right to their edit- ing and shortening. Article, research report or communicate should have up to 30 000 characters, including abstracts, main text, tables, diagrams and footnotes. Review, glossaries, opinion should have up to 15 000 characters; report and note up to 10 000 characters. Format of bibliography (op.cit.; ibidem): • book – M. Weber, Etyka protestancka a duch kapitalizmu, Lublin 1993. • an article in a collective work – J.Ł. Grzelak, Dylematy społeczne, [w:] Psychologia ekonomiczna, red. T. Tyszek, Gdańsk 2004, p. 265. • an article in a journal – T. Szlendak, Techno-dzieci końca ery indu- strialnej, „Studia Socjologiczne” 1994, No. 1, s. 128. • the Internet – Internet jako źródło informacji, wygrywa z telewizją i prasą, www.internetstats.pl (27.02.2010). • repetition: –– J. Kowalski, op.cit., p. 12 (when only one work of this author is cited in the paper). –– J. Kowalski, Zależności pomiędzy..., pp. 23–34 (when more than one work of this author is cited in the paper). 330 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2016/5 Review procedure

Within three weeks of submission each text is being assessed by the Edito- rial Board. Opinion contains a request for a review or rejection due to formal defects. Then, each paper (after removing the author’s personal details) receives the opinion of one of the editors of “Przegląd Prawa Konstytucyjnego”. Hav- ing received a positive opinion, the paper is sent to two external reviewers. In case the paper receives a negative opinion, chief editor sends it to an addi- tional external reviewer. Within three months of submission of the text the author receives its review (without personal data of the reviewer) and information regarding further publishing procedure. Articles from the next issues are available in pdf format on our website.