(66$<

Geschiedenis van de (lokale) bestuurswetenschappen: politicologie, beleidswetenschap en public choice

Rik Reussing

Vanaf 1964 (tot globaal 1990) zou de politicologie de dominante benadering wor‐ den binnen de (lokale) bestuurswetenschappen. Deze positie nam het over van de juridische benadering. Belangrijke impulsen vanuit de politicologie voor de moderne bestuurskunde kwamen er pas vanuit de politicologen uit de tweede generatie: Gijs Kuypers aan de Vrije Universiteit te Amsterdam, Hans Daudt aan de Universiteit van Amsterdam en Hans Daalder aan de Universiteit Leiden. In hun voetsporen kwam de politicoloog naar voren die door zijn inbreng aan meerdere universiteiten (VU, Nijmegen en Twente) veel invloed heeft gehad op de verdere ontwikkeling van de bestuurskunde in Nederland: Andries Hoogerwerf. Uit de politicologie kwamen nog twee andere benaderingen voort die voor de ontwikkeling van de moderne bestuurskunde van belang waren, namelijk de beleidswetenschap en de nieuwe poli‐ tieke economie (public choice). In dit essay schets ik de inbreng van de voor de bestuurskunde meest relevante hoofdfiguren uit de politicologie, de beleidsweten‐ schap en de public choice tot 1990 in verschillende etappes. Deze etappes voeren ons langs verschillende steden en universiteiten in Nederland. Daarbij zien we belangrijke kruisbestuivingen tussen de instellingen door de overstap van personen van de ene universiteit naar de andere universiteit. Na 1990 zou de bestuurskunde zich steeds meer profileren als een zelfstandige (inter)discipline.

1 Inleiding

In mijn eerdere essays over de geschiedenis van de (lokale) bestuurswetenschap‐ pen liet ik zien dat een groot aantal benaderingen hieraan een bijdrage heeft gele‐ verd. Aanvankelijk (globaal vanaf 1914 via het proefschrift van Gerrit van Poelje) was de juridische benadering dominant, maar algauw zien we ook een inbreng van disciplines als de stedenbouwkunde en de bedrijfskunde (Reussing, 2016). Een belangrijke impuls in de periode voor 1964 kwam vanuit de sociografie en de sociologie. De meest invloedrijke namen in dit verband zijn Nicolaas ter Veen, Sjoerd Groenman, Aris van Braam en Henk Brasz (Reussing, 2019). Vanaf 1964 (tot globaal 1990) zou de politicologie de dominante benadering worden. In ver‐ gelijking met de sociografie en de sociologie is de politicologie in Nederland nog een relatief jonge discipline. De eerste generatie begon met de oprichting van de zevende faculteit aan de Universiteit van Amsterdam in 1947 en de eerste leer‐

Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 57 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Rik Reussing stoel in de politieke wetenschappen, die werd bekleed door Jan Barents, in 1948. Belangrijke impulsen vanuit de politicologie voor de (lokale) bestuurswetenschap‐ pen en de moderne bestuurskunde kwamen er pas vanuit de politicologen uit de tweede generatie: Gijs Kuypers aan de Vrije Universiteit te Amsterdam, Hans Daudt aan de Universiteit van Amsterdam en Hans Daalder aan de Universiteit Leiden. In hun voetsporen kwam de politicoloog naar voren die door zijn inbreng aan meerdere universiteiten (Vrije Universiteit Amsterdam, Katholieke Universi‐ teit Nijmegen en Universiteit Twente) veel invloed heeft gehad op de verdere ont‐ wikkeling van de bestuurskunde in Nederland: Andries Hoogerwerf. Uit de politicologie zouden nog twee andere benaderingen voortkomen die voor de ontwikkeling van de bestuurskunde van belang waren, namelijk de beleidswe‐ tenschap en de nieuwe politieke economie (public choice). Dit essay1 schetst de inbreng van de voor de bestuurskunde meest relevante hoofdfiguren uit de politi‐ cologie, de beleidswetenschap en de public choice in verschillende etappes. Deze etappes voeren ons langs verschillende steden en universiteiten in Nederland. Daarbij zien we belangrijke kruisbestuivingen tussen de instellingen door de over‐ stap van personen van de ene universiteit naar de andere universiteit. In een aan‐ tal gevallen had deze overstap te maken met de benoeming van een politicoloog of iemand uit een andere discipline op een belangrijke leerstoel in de bestuurs‐ kunde. Daalder (1984) noemt als voorbeelden de benoeming van de jurist Anne Leemans in plaats van de politicoloog Gerard Scholten aan de Universiteit van Amsterdam in 1970 en de benoeming van de socioloog Aris van Braam in plaats van de (vlak daarvoor in 1971 gepromoveerde) politicoloog Jan Kooiman aan de Universiteit Leiden in 1972. Van groot belang voor de dominantie van de politico‐ logische benadering binnen de bestuurskunde was ook de vestiging van de eerste gewone leerstoel in de bestuurskunde bij de Vrije Universiteit (Henk Brasz) in 1964 aan de sociale faculteit bij de opleiding politicologie. De socioloog Brasz was daarvoor universitair hoofddocent en lector in de bestuurskunde aan de juridi‐ sche faculteit. Net als in mijn essay over sociografie, sociologie en bestuurskunde (dat was opgehangen aan de promotiestamboom van Sebald Steinmetz) zal ik waar mogelijk de ‘promotiegenealogie’ gebruiken om verbanden te leggen tussen verschillende generaties politicologen, beleidswetenschappers en beoefenaars van de public choice (de rationele keuzetheorie). Daarbij ligt de nadruk op de periode tot 1990, waarin de politicologie in brede zin binnen de bestuurskunde domi‐ neert.

2 Proloog: Jan Barents (Universiteit van Amsterdam)

Voor de Tweede Wereldoorlog was er Nederland nog geen sprake van een politico‐ logische benadering van de staat. Bestudering van de staat was voorbehouden aan de beoefenaars van het staatsrecht (Thorbecke, Heemskerk, Buys en Oppenheim)

1 Voor dit essay is zoveel mogelijk gebruikgemaakt van de beschikbare boeken, aangevuld met informatie uit digitale bronnen, zoals de website Parlement.com en het digitaal beschikbare Bio‐ grafisch Woordenboek van Nederland.

58 Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Geschiedenis van de (lokale) bestuurswetenschappen: politicologie, beleidswetenschap en public choice en/of de algemene staatsleer (Krabbe, Kranenburg, Valkhoff en Von Schmidt). Een uitzondering hierop vormde het proefschrift Publieke mening, pers en staat uit 1932 van Hugo Samkalden.2 Samkalden deed volgens rechtshistoricus en jurist Henk Hoetink3 (in: Barents, 1950: 8-15) in deze jaren op grond van een grote bele‐ zenheid en met de distantie van een geboren socioloog een eerste poging politico‐ logische kwesties aan de orde te stellen. Hij had volgens Hoetink een uiterst scherpe blik voor de werking van reële machtsfactoren in het politieke en sociale leven, precies wat aan de ‘wetenschap der politiek’ in tegenstelling tot het traditi‐ onele staatsrecht haar specifieke karakter verleent. Naast de reële machtsfactoren ontbrak het in het staatsrecht ook aan aandacht voor de psychologische factoren die zich in het optreden van overheidsorganen laten gelden. In de ogen van Hoe‐ tink zou de wetenschap der politiek – zelfs indien ze niet meer wilde zijn dan de sociologie van de staat – niet alleen een beschrijving van feitelijke handelingen moeten zijn, maar moest ze in haar beschouwingen ook betrekken wat er met die handelingen gedacht en bedoeld wordt. Kortom, een heel stuk ideologie-studie, met alle moeilijkheden, distincties en complicaties die daaraan verbonden zijn. Daarbij kan volgens Hoetink geen enkele beoefenaar van de wetenschap der poli‐ tiek het buiten een eigen standpunt stellen en is het nauwelijks denkbaar dat diens standpunt niet aan het licht treedt: hij kan dan ook maar beter ronduit voor zijn keuze uitkomen. Deze bespiegelingen schreef Hoetink in 1948 als voorwoord (ten geleide) bij de inleiding in de wetenschap der politiek van de hand van Jan Barents, die dat jaar was benoemd tot de eerste hoogleraar in die discipline aan de zevende faculteit van de Universiteit van Amsterdam. Deze benoeming kwam niet zonder slag of stoot tot stand. De eerste kandidaat Jef Suys (in oktober 1947 aanvaardde de gemeenteraad van Amsterdam zijn voordracht) werd door onderwijsminister Gie‐ len van de KVP afgekeurd om formele redenen (er werd maar één persoon voorge‐ dragen in plaats van twee), maar waarschijnlijk ook omdat hij hem te links vond (Daalder, 1984: 443-444; Van Deth, 1993: 5-6). De keuze van de Amsterdamse

2 Hugo Samkalden is in 1906 geboren in Nederlands-Indië en werd in 1943 omgebracht in het con‐ centratiekamp Mauthausen. Vanwege zijn verzetswerk werd Samkalden op 26 september 1941 gearresteerd en op 2 maart 1942 in Scheveningen door een Duitse marinekrijgsraad ter dood ver‐ oordeeld. Hij studeerde rechten in Leiden (vanaf 1925), waar hij koos voor een homoseksueel bestaan. Voor zijn proefschrift deed hij een jaar lang onderzoek in Berlijn op het Deutsches Insti‐ tut für Zeitungskunde (zijn promotor in Leiden was Roelof Kranenburg). Een baan op dat terrein van onderzoek vond hij niet en daarom koos hij in 1932 voor een juridische loopbaan in Neder‐ lands-Indië. Hij keerde op 4 mei 1940 terug in Nederland na het uitzitten van een jaar gevange‐ nisstraf voor verboden homoseksuele contacten. Zijn jongere broer was de latere minister van Justitie en burgemeester van Amsterdam Ivo Samkalden (1912-1995). 3 Henk Hoetink (1900-1963) was hoogleraar rechtswetenschap in Batavia (Nederlands-Indië) en de Universiteit van Amsterdam en had uitgesproken opvattingen. In 1946 werd hij de eerste voorzitter van het Humanistisch Verbond. Als rector magnificus kreeg hij te maken met de kwes‐ tie-Suys, die hem in conflict bracht met zijn vriend Jan Romein.

Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 59 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Rik Reussing raad viel uiteindelijk op Jan Barents.4 Barents was in 1916 geboren in Den Haag en studeerde rechten en filosofie in Leiden. In 1940 promoveerde hij daar bij Ben Telders op een juridisch proefschrift Het internationaal statuut van de Maas over het internationaal recht voor de rivier de Maas, in 1945 bij Gerard Thierry op een filosofisch proefschrift Het verschraalde denken met een vergelijking tussen de openbaringstheologie van Karl Barth en de rechtstheorie van Hans Kelsen. Hij was voor de Tweede Wereldoorlog actief binnen de CHU, maar maakte in 1946 via de Nederlandse Volksbeweging (NVB) de overstap naar de PvdA. Op 13 december 1948 hield hij zijn oratie De taak der politieke wetenschap. Verruiming van inzicht. Naast zijn inleiding in de politieke wetenschap schreef hij monografieën over het denken van Niccolò Machiavelli en over het leven en werk van Hendrik Quack. Ook verzorgde Jan Barents in 1949 de vertaling van de inleiding in de politicolo‐ gie van de Engelsman Harold Laski. Hoewel hij betrokken was bij de eerste kie‐ zersonderzoeken in Nederland, benaderde hij politieke verschijnselen vooral op een traditionele wijze, waarbij historische, juridische en filosofische aspecten wer‐ den gecombineerd (Daalder, 1984; Van Deth, 1993: 6-7). In zijn inleiding tot de wetenschap der politiek gaat hij ook in op de afbakening van deze discipline. Barents (1950: 23-54) definieert het als de wetenschap die het leven van de staat bestudeert. Ten dele is het een onderdeel van de sociologie in de ruime betekenis van het woord, omdat de staat een maatschappelijke groep is onder vele andere groepen. De staat onderscheidt zich echter van andere groe‐ pen doordat het een organisatievorm is waarvan het individu zich niet vrijwillig kan losmaken, en door zijn soevereiniteit. Bij de werking van de staat zijn drie ele‐ menten te onderscheiden: (a) het maatschappelijk leven zelf, in al zijn bonte ver‐ scheidenheid; (b) het gebruik van macht bij het opstellen en het handhaven van regels; en (c) het geheel van normen waarnaar dat opstellen geschiedt of behoort te geschieden. Als de drie belangrijke functies van de staat ziet hij het bewaren van orde en rust, de zelfhandhaving van de leidende groep en de maatschappelijk verzorging. Voor de wetenschap van de politiek valt alles wat in het staatsbestuur zuiver administratief is – Barents geeft als voorbeeld het functioneren van de Pensioenraad – buiten de grenzen. Wel ziet hij (Barents, 1950: 55) het ambtelijk apparaat als een wezenlijk onderdeel van de politiek. Tot nu toe was dat wel bestudeerd in zijn staatsrechtelijke positie en in de problemen van de opleiding tot ambtenaar, maar nog te weinig als een sociologisch en principieel-politiek pro‐ bleem. Daarbij doelt hij op de functie van het ambtelijk apparaat bij de werking van de moderne staat, waarbij we volgens Barents (zoals zo vaak) een belangrijk begin van een dergelijke bestudering vinden bij Max Weber. Tot zijn promovendi behoren Hans Daalder (1960) en Hans Daudt (1961), die we in de volgende para‐ graaf zullen tegenkomen. Barents is overleden in 1961, na een periode van een geleidelijk afnemend gezichtsvermogen door diabetes.

4 Al in 1947 had Barents blijk gegeven van zijn belangstelling voor de nieuwe leerstoel, onder meer via een artikel in De Gids, waarin hij ook de bestuurskunde noemt als een van de vele vakken die studenten aan de nieuwe zevende faculteit kunnen volgen. Zie www.dbnl.org/tekst/ _gid001194701_01/_gid001194701_01_0029.php.

60 Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Geschiedenis van de (lokale) bestuurswetenschappen: politicologie, beleidswetenschap en public choice

3 De tweede generatie: Gijs Kuypers, Hans Daudt en Hans Daalder

Eerste etappe: Gijs Kuypers (Vrije Universiteit Amsterdam) Naast de Universiteit van Amsterdam kwam er in 1953 een leerstoel in de politi‐ cologie aan de Vrije Universiteit te Amsterdam, bekleed door Jelle Jan de Jong (in 1921 geboren in Arnhem). Hij was van oorsprong jurist, maar was in 1951 aan de Universiteit Utrecht bij Willem Kernkamp gepromoveerd op een vergelijkende studie naar partijorganisaties in West-Europa na 1880 (zie Keman, 2015). Hij publiceerde later onder meer over pressiegroepen en de relatie tussen overheid en burger. In 1955 startte ook een nieuwe opleiding in de politicologie aan de Vrije Universiteit te Amsterdam. De Jong vertrok plotseling in 1960 en werd opge‐ volgd door de jurist Gijs Kuypers (geboren in 1921 in Amsterdam). Het voorschrift en de macht was de titel van zijn oratie uit 1960. Hij studeerde rechten aan de VU en werd tijdens de bezetting actief voor het verzetsblad Trouw. Na de bevrijding werd hij redacteur buitenland van die krant. In 1954 promoveerde hij aan de VU bij André Donner op De Russische problematiek in het Sovjet-staatsbeeld. Zijn eerste belangrijke publicatie Het politieke spel in Nederland uit 1967 bevat diagnoses van en remedies voor het in zijn ogen ‘zieke’ politieke stelsel in Nederland. Zijn oplos‐ sing bestaat uit een vijftal eenvoudige spelregels (heel handig op de voorflap van het boek weergegeven) die zonder een grondwetswijziging kunnen worden inge‐ voerd. Voor de verdere ontwikkeling van de bestuurswetenschappen is hij vooral van belang door (a) het introduceren van een finale benadering in de politicologie, (b) zijn bijdrage aan het ontwikkelen van de beleidswetenschap, en (c) het bena‐ drukken van het belang van een goede probleemstelling in onderzoek. Zijn eigen finale (of doel-middelen) benadering van de politicologie presenteert Kuypers in de aulapocket Grondbegrippen van politiek uit 1973. De politicologie ziet hij als een wetenschap van macht en beleid, van de mens als producent van gevolgen met als centrale vraag: wie bereikt wat voor wie hoe en wanneer? Finali‐ teit ziet hij als een variant op causaliteit, waarbij middelen gekozen oorzaken zijn en doelen beoogde gevolgen. De relatie van de finale methode tot andere benade‐ ringen in de politicologie (die politiek opvatten als macht, conflict, creatie, gedrag, besluitvorming, systeem of toedeling) is volgens Kuypers (1973: 264-272) dat alle accenten van andere benaderingen in de finale methode zijn terug te vin‐ den, ze er ook een eigen plaats in hebben en dat de finale methode probeert de bezwaren die kleven aan andere benaderingen te ondervangen of te corrigeren. Zijn bijdrage aan de beleidswetenschap presenteert Kuypers in Beginselen van beleidsontwikkeling uit 1980, waarvan deel A de basistheorie bevat en deel B de praktische methoden: hoofdregels voor het analyseren van een bestaand beleid, hoofdregels voor het ontwikkelen van een nieuw beleid en hoofdregels voor het beoordelen van een beleid. Het is een vrucht van jarenlange studie aan de vak‐ groep politicologie van de Vrije Universiteit. Een proces van beleidsvorming bestaat in zijn optiek altijd uit een intellectueel proces van beleidsontwikkeling (‘groen’) en een politiek proces van besluitvorming (‘rood’). In zijn ABC van een onderzoeksopzet uit 1982 betoogt hij dat in het algemeen tegenwoordig wel wordt ingezien dat een goede opzet van groot belang is voor welk onderzoek dan ook en

Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 61 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Rik Reussing

Figuur 1 Politicologie, beleidswetenschap en public choice (promoties en oraties I)

Gijs Hans Hans Andries Gerard Hans Kuypers Daudt Daalder Hoogerwerf Scholten van den Doel 1954/1960 1961/1963 1960/1963 1964/1968 1968/1972 1971/1973

(Vanwege het ontbreken van een geschikte foto van Gerard Scholten koos ik voor het omslag van Openbaar Bestuur.) dat het goed opzetten van een onderzoek meer is dan het formuleren van een probleemstelling, maar dat zelfs ervaren onderzoekers er nog grote moeite mee hebben dat een probleemstelling een zin moet zijn die eindigt met een vraag‐ teken. Het boek een bevat een handleiding voor de werkstukschrijver en de pro‐ movendus. Dat zijn bijdrage aan de beleidswetenschap vrucht van jarenlange studie was aan de vakgroep politicologie, valt ook af te leiden uit de dissertatie Protestantisme en progressiviteit, waarop Andries Hoogerwerf in 1964 bij Kuypers aan de Vrije Univer‐ siteit promoveerde.5 Daarin verwijst hij (Hoogerwerf, 1964: 35-36) naar een vroege definitie van Gijs Kuypers van de politicologie als de studie van beleid en macht in de ‘Christelijke Encyclopedie’ uit 1961. In 1962 introduceert Hooger‐ werf in een boekbespreking ook het wetenschappelijk waardenrelativisme (de bespreking betrof de Duitse uitgave van Arnold Brecht’s Political theory uit 1961) in Nederland. In deze boekbespreking ziet hij in de wetenschap der politiek een toenemende belangstelling voor het onderzoek van doeleinden en een groeiende interesse voor het beleid (bij Hans Daudt en Gijs Kuypers). Een toenemende belangstelling voor het beleid was overigens ook in de sociologie waar te nemen (bij Jacques van Doorn). Wat Brecht in zijn ogen heeft aangetoond, is dat het mogelijk en noodzakelijk is politieke doeleinden en waarden wetenschappelijk te behandelen. Wat hij niet heeft gedaan, is doeleinden en waarden in het centrum van de politieke theorie te plaatsen, hoewel hij daartoe indirect wel een bijdrage heeft geleverd. Een andere promovendus van Kuypers, Gé Noordzij, onderzocht in Systeem en beleid uit 1977 de bijdrage van de systeembenadering aan de studie van beleid en beleidsontwikkeling. Beleid wordt daarbij opgevat als een systeem en politiek als een systeem dat beleid voortbrengt. Naast Kuypers speelde overi‐ gens Ig Snellen een belangrijke rol als coreferent bij dit proefschrift (zie het voor‐

5 Zie voor de start van de politicologie en de beleidswetenschap aan de Vrije Universiteit ook Henk Brasz (1993).

62 Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Geschiedenis van de (lokale) bestuurswetenschappen: politicologie, beleidswetenschap en public choice woord). De vakgroep politicologie zou later nog twee andere invloedrijke beleids‐ wetenschappers voortbrengen: Henk van de Graaf en Rob Hoppe, die beiden in 1983 bij Kuypers promoveerden (zie paragraaf 6).

Tweede etappe: Hans Daudt (Universiteit van Amsterdam) Hans Daudt (1925-2008) werkte als journalist bij Het Vrije Volk en ging in 1948 tevens studeren aan de nieuwe zevende faculteit van de Universiteit van Amster‐ dam. In 1954 werd hij er assistent van hoogleraar in de perswetenschap en massa‐ psychologie Kurt Baschwitz en in 1961 promoveerde hij op het proefschrift Floating voters and the floating vote over de zwevende kiezer. Daarin geeft Daudt een overzicht van het Amerikaanse en Britse kiezersonderzoek uit de jaren veertig en vijftig. Hij bespreekt de werkwijzen en uitkomsten, geeft aan tot welke conclu‐ sies de onderzoeken leiden en plaatste de uitkomsten in het debat over de wer‐ king van democratische systemen (Van Deth, 1993: 8). Na de promotie volgde hij zijn promotor Jan Barents op als hoogleraar in de politicologie. Zijn benoeming betekende een impuls voor de beoefening van de moderne, behavioristisch georiënteerde politicologiebeoefening in Nederland. Zijn oratie uit 1963 had als titel Enige recente ontwikkelingen in de wetenschap der politiek. Daarin onderwierp hij de verschillende benaderingen in de internationale politieke wetenschap aan een evenwichtige analyse. Ook na zijn proefschrift zou Daudt blijven publiceren over wisselende kiezers en over andere aspecten van het kiezersonderzoek. In de periode na de Maagdenhuisbezetting (1969) werd hij doelwit van kritiek van linkse studenten, met name vanuit de Amsterdamse studentenvakbond ASVA en de faculteitsvereniging voor politicologiestudenten Machiavelli. Zij vonden dat hij een te beperkte, engere opvatting van de politicologie koesterde.6 Daudt wenste echter geen duimbreed toe te geven en trok zich met zijn medewerkers terug in een pand aan de Herengracht, waar hij voor kleine groepen studenten doceerde. Voor de verdere geschiedenis van de bestuurswetenschappen is van belang dat Daudt in 1968 coreferent (in die hoedanigheid gaf hij hem volgens het voorwoord waardevolle aanmoediging en kritiek) was bij het proefschrift over de Sociaal-Eco‐ nomische Raad (SER) van Gerard Scholten; promotor was de jurist Guus Belin‐ fante. Het onderzoek is nog opgezet onder leiding van Jan Barents. Het proef‐ schrift beantwoordt de vraag in hoeverre de verhouding tussen de regering en het parlement wordt beïnvloed door de adviserende werkzaamheid van de SER en in hoeverre er sprake was van een uitholling van een van onze voornaamste staats‐ rechtelijke normen, de ministeriële verantwoordelijkheid. Op zoek naar het ant‐ woord op deze vragen heeft Scholten een aantal SER-adviezen van verschillende aard (op economisch gebied, sociaaleconomisch gebied en op het gebied van de sociale verzekeringen) geanalyseerd. Bij elk advies heeft hij gekeken welk stand‐ punt er van ministeriële zijde werd ingenomen en hoe de parlementaire behan‐ deling van de zaken waarover was geadviseerd verliep. Een vergelijking van de

6 Een van de meest prominente critici onder de studenten was Bram de Swaan, die in 1973 cum laude zou promoveren op coalitievormimg, een onderwerp dat lag op het terrein van de door hem versmade ‘kleine politicologie’. Hans Daudt maakte onderdeel uit van diens promotiecommissie (Daalder, 1997: 126-127).

Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 63 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Rik Reussing inhoud van het advies, het door het kabinet ingenomen standpunt, de parlemen‐ taire behandeling en het eindresultaat leidt tot verduidelijking van het parlemen‐ taire spel en van de onderlinge verhoudingen. Hij besluit het boek met het opstellen van nader te onderzoeken hypothesen en met een aantal aanbevelingen. In zijn proefschrift besteedt hij (Scholten, 1968: 38-45) ook aandacht aan pressie‐ groepen. Met Jelle Jan de Jong en anderen is hij van mening dat, naast de poli‐ tieke partijen en andere verbanden, deze groepen als schakels tussen overheid en onderdaan niet gemist kunnen worden. Ze zijn belangrijk voor burgers om hun stem bij de overheid te kunnen laten horen. Als moeilijkheid bij zijn onderzoek noemde Scholten (1968: 2-4) het onderschei‐ den van de betekenis van de SER-adviezen van de overige factoren die op de poli‐ tieke verhoudingen inwerken. Het meten van invloed noemt hij een van de onop‐ geloste problemen in de politicologie. Toch is het volgens hem soms mogelijk de waarschijnlijkheid van het bestaan van invloed aan te tonen met behulp van wat Carl Friedrich (zijn inleiding in de politicologie was een mikpunt van de studen‐ tenbeweging) ‘the probability rule of anticipated reactions’ noemt. Vanuit de Uni‐ versiteit van Amsterdam werd later een bijdrage geleverd aan het machtsonder‐ zoek. Onder leiding van Rob Mokken (hij is in 1970 bij Hans Daudt gepromoveerd op zijn probabilistische procedure voor schaalanalyse) en Frans Stokman deed een groep studenten van Amsterdam vanaf 1970 onderzoek naar de kleine groep van financiële en industriële topfiguren die dankzij een opeenhoping van functies in het bedrijfsleven een zeer grote economische machtspositie innemen. In 1975 werden de definitieve resultaten van het onderzoek vastgelegd in de publicatie Graven naar macht (Helmers e.a., 1975).7 In 1973 waren (zie de foto waarop ze op weg zijn naar de ambtenarenrechter in de ‘kwestie Daudt’, in: Daalder, 2009: 27) Percy Lehning, Jan de Lange, Uri Rosenthal, Léon Masset en Ben Hoetjes de vijf medewerkers van Daudt. Een aantal van hen zou (naast Gerard Scholten) een belangrijke rol spelen binnen de (lokale) bestuurswetenschappen. In 1978 schreef hij over de politieke toekomst van de verzorgingsstaat in de bundel De stagne‐ rende verzorgingsstaat. Daarin betoogt hij onder meer (Daudt, 1978: 210) dat men in de public-choice-benadering opmerkelijk weinig oog heeft voor de gevaren voor het democratische besluitvormingsproces van het nastreven van groepsbelangen binnen de belangengroependemocratie. Hans Daudt verwijst hierbij naar de eer‐ ste druk van Democratie en welvaarstheorie van Hans van den Doel.

Derde etappe: Hans Daalder (Amsterdam en Leiden) Hans Daalder (1928-2016) studeerde geschiedenis en later politieke wetenschap aan de Universiteit van Amsterdam. Tussen 1950 en 1953 was hij er assistent van Jan Barents, zijn doctoraalexamen deed hij in 1955. Hij promoveerde in 1960 aan de Universiteit van Amsterdam op het proefschrift Organisatie en reorganisatie van de Britse regering 1914-1958. Van 1958 tot 1963 was hij werkzaam als weten‐

7 Ook aan de Vrije Universiteit werd onderzoek gedaan naar de machtsverhoudingen (‘Haagse machten’) bij de totstandkoming van acht maatregelen van de centrale overheid onder leiding van Jan van Putten (1980).

64 Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Geschiedenis van de (lokale) bestuurswetenschappen: politicologie, beleidswetenschap en public choice schappelijk (hoofd)medewerker voor bestuurskunde en politicologie aan het International Institute of Social Studies in Den Haag, onderbroken in het acade‐ misch jaar 1960-1961 als postdoctoraal Rockefeller Fellow aan de Harvard Univer‐ sity en de University of California in Berkeley. In 1963 werd hij benoemd tot gewoon hoogleraar in de wetenschap der politiek aan de Faculteit der Rechtsge‐ leerdheid en sinds 1969 tevens in de Faculteit der Sociale Wetenschappen aan de Rijksuniversiteit Leiden. De titel van zijn oratie uit 1964 was Leiding en lijdelijk‐ heid in de Nederlandse politiek, Aan de sociale faculteit ontwikkelde Hans Daalder een doctoraalprogramma in de politieke wetenschap. Aan de wedergeboorte van de politieke wetenschap in Leiden in de twintigste eeuw (in 1612 had Leiden in de persoon van Daniël Heinsius de eerste leerstoelhouder in de politieke wetenschap ter wereld) droeg hij niet alleen bij met zijn professionele opleiding en zijn scherpe intellect, maar ook met een uitgebreid internationaal netwerk en een weergaloos organisatietalent. Met zijn collega’s in Nederland richtte hij in 1965 het tijdschrift Acta Politica op. In 1968 werd Arend Lijphart in Leiden op de leer‐ stoel Internationale Betrekkingen benoemd. Samen hebben Daalder en Lijphart de Leidse politieke wetenschap op de kaart gezet met hun onderzoek naar vragen van democratische stabiliteit in diep verdeelde samenlevingen, bekend onder de term pacificatiedemocratie (Andeweg, 2015: 71-73). Bij Daalder promoveerde in 1971 Jan Kooiman (Deventer, 1931) op een studie die zich beweegt op het grensvlak van de politieke wetenschap en de bestuurskunde met een onderzoek naar de besluitvorming van de overheid. Het is een onderzoek naar de wijze waarop beslissingen van de overheid tot stand komen. Als laborato‐ rium om een daartoe ontworpen (niet al te ingewikkeld) analytisch schema te toetsen, werd de stad San Francisco gekozen. In deze stad was sinds enkele tien‐ tallen jaren een serieuze poging gedaan om directe inspraak van burgers vorm en inhoud te geven. De ervaringen in San Francisco zouden ook in Nederland tot lering kunnen zijn (Kooiman, 1970: 1). De zes centrale elementen in het analy‐ tisch schema zijn: beleid, regime, deelneming, cultuur, strategie en hulpbronnen. Zijn slotconclusie is dat een meer dynamische aanpak van de stedelijke problemen pas een kans krijgt bij een grondige wijziging van de opbouw van het bestuurs‐ apparaat, een veel krachtiger aandrang tot vernieuwing vanuit de politieke cul‐ tuur en een sterkere ideologisering van de politieke tegenstellingen (Kooiman, 1970: 173). We zagen eerder dat in 1972 Aris van Braam de voorkeur had gekre‐ gen als hoogleraar bestuurskunde in Leiden. Kooiman werd wel hoogleraar bestuurskunde aan het Interuniversitair Instituut Bedrijfskunde te Delft en hoog‐ leraar publiek management bij de faculteit Bedrijfskunde aan de Erasmus Univer‐ siteit Rotterdam. In de Delftse tijd publiceerde hij met de Amerikaanse hoogleraar Samuel Eldersveld en Theo van der Tak (Eldersveld e.a., 1980) een studie naar politiek en bestuur in de ogen van Kamerleden en hoge ambtenaren.8 Vanuit

8 Later zou Andries Hoogerwerf onderzoek doen naar de opvattingen van de politieke elite. Hier‐ voor publiceerde hij in 1986 het boek Vanaf de top gezien, waarover in Beleidswetenschap een recensie verscheen van Joop den Uyl.

Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 65 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Rik Reussing

Rotterdam zou Kooiman een belangrijke bijdrage leveren aan de nationale en internationale discussie over ‘modern governance’. Jan Kooiman was ook de voorzitter van het oprichtingscongres (in december 1973) van de Vereniging voor Bestuurskunde met als thema ‘politisering van het bestuur’. Over dat thema hield Hans Daalder een heldere nabeschouwing, waarin hij inging op de verschillende betekenissen van de begrippen politisering en bestuur, normatieve en empirische elementen in de congresdiscussie (hij consta‐ teert een overwicht van normatieve benaderingen en benadrukt de wenselijkheid van versterking van empirische studies) en enkele persoonlijke kanttekeningen plaatst bij de politisering van het bestuur. Daarin wijst hij er onder meer op dat een overaccentuering van de interne democratisering van het bestuursapparaat (zoals bepleit door Hans van den Doel in zijn oratie uit 1973) het gevaar in zich bergt dat externe effecten te zeer verwaarloosd worden. Een versterking van empirische studies kan in zijn ogen plaatsvinden via casestudies die zijn ingebed in een systeemkader (met instemming haalt hij hier de bijdrage van Gerard Schol‐ ten aan) en vergelijkende studies naar bestuursprocessen op het landelijk, provin‐ ciaal en gemeentelijk niveau, waarbij er ook een belangrijk perspectief ligt voor vergelijkende studies tussen de gemeenten onderling. Vergelijking met landen om ons heen was ook belangrijk, hoewel daarin ook gevaren zitten, zoals het onkri‐ tisch propageren een regeling naar Nederland over te plaatsen zonder zich reken‐ schap te geven van de systeemverschillen tussen de landen (Daalder, 1974). In 1977 promoveerde Ben Hoetjes, die we net al tegenkwamen als medewerker van Daudt in Amsterdam, bij Daalder op een onderzoek naar corruptie in het open‐ bare leven in ontwikkelingslanden, in het bijzonder in India na de onaf‐ hankelijkheid van 1947. Andere leerlingen en promovendi waren Bart Tromp, Rudy Andeweg, Jacques Thomassen, Koen Koch, Jouke de Vries, Peter Mair, Hans Keman, Joop van den Berg, Ruud Koole, Monique Leijenaar en Pieter Tops (Daal‐ der, 1997). Velen van hen zouden ook als hoogleraar een bijdrage leveren aan de verdere ontwikkeling van de bestuurswetenschappen.

4 De derde generatie: Andries Hoogerwerf, Gerard Scholten en Hans van den Doel

Vierde etappe: Andries Hoogerwerf (Amsterdam, Nijmegen en Enschede) Andries Hoogerwerf (Delft, 1931) startte zijn werkzame leven als journalist, maar om zijn van huis uit meegekregen belangstelling voor de politiek te verdiepen, schreef hij zich in 1954 in als student politieke wetenschappen aan de Universi‐ teit van Amsterdam. In 1955 stapte hij als gereformeerde jongeman over naar de nieuwe opleiding politicologie aan de Vrije Universiteit, waar hij in 1960 cum laude afstudeerde en wetenschappelijk medewerker werd bij Kuypers. Hij promo‐ veerde er in 1964 (zie paragraaf 3 van dit essay), maar zijn benoeming tot lector werd lang tegengehouden in verband met zijn actieve lidmaatschap van de PvdA. Onderwerp van zijn oratie De geachte afgevaardigde uit 1968 was de vertegen‐ woordigende rol van het parlementslid. Kort na zijn benoeming tot lector aan de

66 Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Geschiedenis van de (lokale) bestuurswetenschappen: politicologie, beleidswetenschap en public choice

VU wordt Hoogerwerf al hoogleraar politicologie aan de Katholieke Universiteit Nijmegen.9 Daar zorgde hij ervoor dat in 1969 de zelfstandige afstudeerrichting politicologie van start ging. Zijn voorganger de jurist Leo Schlichting, in 1950 benoemd tot hoogleraar nationale en internationale politiek, had zich daarvoor zonder resultaat ingezet (Lieshout, 2015: 37-38). Hoogerwerf manifesteert zich in Nijmegen zowel op het gebied van de algemene politicologie (in 1972 publi‐ ceert hij een eigen inleiding in de politicologie) als van de beleidswetenschap (als redacteur van het tweeluik ‘Beleid belicht’). Met een aantal Nijmeegse studenten politicologie (waaronder Harry Daemen en Hans Maarse) deed hij in 1971 ook onderzoek naar het functioneren van de gemeentelijke democratie in Veldhoven. Herman Aquina was met hem vanuit de VU meegekomen naar Nijmegen en zou in 1974 bij hem promoveren op een proefschrift over beleidswetenschap en weten‐ schapsbeleid. Aquina zou later (in 1993) een eigen inleiding in de beleidsweten‐ schap schrijven, met de titel Kijk op beleid. Een ernstig conflict met linkse studenten en stafleden was voor Hoogerwerf de reden om uit Nijmegen te vertrekken en naar Twente te gaan om daar mede de nieuwe studierichting bestuurskunde op te zetten (Lieshout, 2015: 37-38). De ‘Twentse formule’ (Hoogerwerf, 1988) kende geen afzonderlijke leerstoel in de bestuurskunde, wel twee keer vier (algemene en bijzondere) leerstoelen voor de disciplines recht, economie, sociologie en politicologie. De kernleerstoel was beleidsprocessen van Hoogerwerf, die op 10 november 1977 zijn oratie Effecten van overheidsbeleid hield. Hij startte aan de Universiteit Twente een systematisch onderzoeksprogramma dat veel relevante proefschriften opleverde, zoals van Frans van Vught (1982) over experimentele beleidsplanning, Hans Maarse (1983) over beleidsuitvoering en beleidseffecten, Hans Bressers (1983) over beleidseffec‐ tiviteit, Michiel Herweijer (1985) over beleidsevaluatie,10 Igno Pröpper (1989) over argumentatie en machtsuitoefening in onderzoek en beleid, Frans van der Doelen (1989) en Pieter-Jan Klok (1991) over beleidsinstrumenten, Maarten Arentsen (1991) over de beleidsorganisatie en de beleidsuitvoering, en Oscar van Heffen (1993) over het beleidsontwerp en de beleidsomgeving. Hij was tevens eindredac‐ teur van twee belangrijke handboeken met meerdere drukken: Overheidsbeleid (1978) en Beleidsevaluatie (1984). Ook was Hoogerwerf in 1987 de initiatiefnemer en eerste hoofdredacteur van het tijdschrift Beleidswetenschap (kwartaalschrift voor beleidsonderzoek en beleidspraktijk), dat tot 2006 heeft bestaan. Centrale thema’s in zijn onderzoeksprogramma waren het verhelderen van de veronder‐ stellingen die aan beleid ten grondslag liggen (ook bekend als de beleidstheorie; zie Hoogerwerf, 1984) en het toetsen van deze veronderstellingen en het beleid aan meer fundamentele maatschappelijke waarden. De praktische bruikbaarheid van deze benadering (die hij heeft uitgewerkt in een stappenplan voor het ont‐ werpen van beleid) paste goed bij de Twentse ingenieursmentaliteit en maakte

9 In zijn Nijmeegse oratie Verandering van politieke stelsels uit 1969 introduceert Hoogerwerf de studie van politieke verandering als een nieuw deelgebied van de politicologie naast de vergelij‐ kende politicologie. In het verlengde van zijn oratie ligt het door hem begeleide proefschrift Poli‐ tieke democratie en welzijn van Ton Bertrand uit 1981. 10 De promotor van Michiel Herweijer aan de Universiteit Twente was overigens Peter Boorsma.

Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 67 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Rik Reussing school in het Nederlands openbaar bestuur en bij vele generaties studenten in de bestuurskunde (Thomassen e.a., 2015: 95-96). In 1993 vond Hoogerwerf het zelf tijd om de ‘universitaire legbatterij’ te verlaten en zijn activiteiten voort te zetten als zelfstandig gevestigd ‘scharrelpoliticoloog’. Sindsdien verscheen er nog een groot aantal boeken van zijn hand, waarin poli‐ tieke waarden als verdraagzaamheid, gelijkheid, gematigdheid en geweldloosheid centraal staan (Thomassen e.a., 2015: 96). In zijn Twentse afscheidsrede (Hooger‐ werf, 1993) stond de slingerbeweging tussen politieke waarden centraal. Die waarden koppelt hij aan de vijf fundamentele dimensies van politiek en openbaar bestuur: macht, beleid, informatie, integratie en verdeling. Bij elk van die vijf dimensies kan men in de politieke cultuur twee essentiële waarden onderschei‐ den, die samen een dilemma opleveren. De vijf dilemma’s zijn: (a) democratie en leiding: een dilemma rond de macht, van vrijheid en gezag, van participatie en delegatie of lastgeving en machtiging, (b) doelmatigheid en aanvaardbaarheid: een dilemma rond beleid, het dilemma van (doel)rationaliteit en legitimiteit; (c) idealisme en realisme; een dilemma rond de informatie, van waarden en feiten of van een normatieve en een empirische argumentatie, (d) eenheid en verschei‐ denheid: een dilemma rond de integratie, van gemeenschap en individu, dat is verbonden met het dilemma van harmonie en conflict, (e) vrijheid en gelijkheid: een dilemma rond de verdeling van materiële en immateriële goederen (Hooger‐ werf, 1993: 4). De politieke en bestuurswetenschappen kunnen volgens hem tot het politieke evenwicht (niet eenzijdig opgevat als een machtsevenwicht, maar als een evenwicht van waarden) bijdragen door meer dan tot nu toe gebeurt in hun theorievorming en onderzoek aandacht te schenken aan politieke waarden als zodanig en aan dilemma’s van waarden (Hoogerwerf, 1993: 41). Twee jaar later heeft hij hieraan in de in boekvorm uitgewerkte versie van zijn afscheidsrede nog twee dilemma’s toegevoegd: (f) publiek en privaat: een dilemma rond de staat, de overheid tegenover de markt en het particulier initiatief, (g) orde en verandering: een dilemma rond de verandering, van evenwicht en aanpassing, van traditie en vernieuwing of van evolutie en revolutie (Hoogerwerf, 1995: 38).

Vijfde etappe: Gerard Scholten (Amsterdam en Rotterdam) De politicoloog Gerard Scholten (1928-1998) werd in 1970 gepasseerd voor de nieuwe leerstoel bestuurskunde aan de Universiteit van Amsterdam (de jurist Anne Leemans kreeg de voorkeur), maar zou niet lang daarna in Rotterdam wor‐ den benoemd tot hoogleraar bestuurssociologie en bestuurskunde (de positie die eerder werd bezet door de naar Leiden vertrokken Aris van Braam). In zijn op 21 september 1972 uitgesproken oratie Politiek en bestuur zet hij het bestuur neer als een subsysteem van het politieke systeem. Die opvatting heeft belangrijke consequenties voor het wetenschappelijk onderzoek naar bestaande situaties en het zoeken naar mogelijkheden om het bestuur te verbeteren. Dat betekent in de eerste plaats dat het onderzoek naar de werking van het bestuur in een breed politicologisch kader wordt opgevat en het isolement van de traditionele bestuurskunde wordt doorbroken. Dat betekent in de tweede plaats dat het nood‐ zakelijk is veel aandacht te schenken aan de binnen het bestuurssysteem en de

68 Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Geschiedenis van de (lokale) bestuurswetenschappen: politicologie, beleidswetenschap en public choice afzonderlijke delen daarvan levende waarden en normen. Het betekent in de derde plaats dat we ons bij onderzoek dienen af te vragen welke politieke eisen er aan die structuren worden gesteld, hoe deze erin verwerkt worden en hoe de ver‐ eiste steun kan worden opgewekt. Erkenning van het politieke karakter van het bestuur en het bestuurssysteem als subsysteem van het politieke systeem opent volgens Scholten ook mogelijkheden tot vergroting van de effectiviteit en het rea‐ listisch gehalte van het bestuur, vooral omdat het een aantal traditionele barriè‐ res op de weg naar verandering opruimt. Het maakt in zijn ogen een onbevangen en realistische aanpak mogelijk. Dan vervalt ook de behoefte het bestuur als een monolithisch blok te beschouwen en kan men zich gaan afvragen waar coördina‐ tie noodzakelijk of gewenst is, maar ook waar competitie en ‘checks and balances’ binnen het bestuur, dat ook deelneemt aan de politieke strijd, op hun plaats zijn (zie Scholten, 1975). In Rotterdam bood de bestuurssociologische afstudeerrichting binnen de oplei‐ ding sociologie studenten de mogelijkheid zich te specialiseren in de bestudering van het openbaar bestuur. De vakgroep bestuurs- en politieke sociologie stond sinds 1973 onder voorzitterschap van Gerard Scholten en had als leden de politi‐ cologen Rinus van Schendelen, Uri Rosenthal, Percy Lehning11 (allen overgeko‐ men van de Universiteit van Amsterdam) en Theo Toonen (in 1976 overgekomen vanuit Nijmegen). Deze vakgroep bood sinds het studiejaar 1976-1977 ook het keuzevak politicologie aan. De faculteit der sociale wetenschappen (die afhanke‐ lijk was van de opleiding sociologie) kampte in het midden van de jaren zeventig met een sterk krimpende studenteninstroom. Dat leidde in 1977 tot het voorne‐ men een nieuwe hoofdopleiding in de politicologie op te richten, die zich vooral moest gaan richten op vraagstukken van beleid en (openbaar) bestuur. De Rotter‐ damse opleiding in de politicologie ging in 1978 van start, maar was geen lang leven beschoren. De bezuinigingen in het hoger onderwijs troffen de Rotterdamse politicologieopleiding in twee etappes. In 1982 werd de opleiding nog ontzien onder de voorwaarde dat er afspraken over afstemming werden gemaakt met de opleiding in Leiden, in samenhang met de oprichting van de gemeenschappelijke Leids-Rotterdamse opleiding bestuurskunde die in 1984 van start ging. In 1987 ging men akkoord met de sluiting van politicologie in Rotterdam omdat de Leidse en Rotterdamse faculteitsbesturen een principeakkoord hadden bereikt over de ‘uitruil’ van de sociologie- en politicologieopleidingen (zie Hout, 2015: 85-87). Maar liefst acht in Rotterdam opgeleide politicologen zouden later hoogleraar worden: Hans Blokland, Martin van Gelderen, Paul ’t Hart, Martin van Hees, Wil Hout, André Nollkaemper, Karien Stronks en Bertjan Verbeek (zie: Hout, 2015: 92). In het verlengde van zijn oratie heeft Gerard Scholten zich met Rinus van Schen‐ delen en Uri Rosenthal, vanuit hun gemeenschappelijke politicologische achter‐

11 In 1986 zou Percy Lehning in Rotterdam bij de socioloog Jacques van Doorn en de politicoloog Hans Daudt promoveren op een proefschrift over de rechtvaardigheidstheorie van John Rawls. Lehning was met de socioloog Jan Simonis ook de samensteller van het Handboek beleidsweten‐ schap uit 1987.

Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 69 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Rik Reussing grond, verdiept in de relaties tussen politici en ambtenaren, vraagstukken van loyaliteit en legitimiteit, rekrutering, carrièrepatronen, statuspolitiek en de wer‐ king van het parlement en adviescolleges (verzameld in Rosenthal e.a., 1975). Dezelfde auteurs zijn in 1977 ook verantwoordelijk voor de nieuwe, moderne inleiding in de bestuurskunde Openbaar bestuur. Organisatie, beleid en politieke omgeving, die met wisselende auteurs (bij de derde druk in 1982 is Scholten ver‐ vangen door Arthur Ringeling) veel herdrukken kent. Hun politicologische achter‐ grond uit zich onder meer in de toepassing van de systeembenadering, die na de Tweede Wereldoorlog is voortgekomen uit de biologie en de natuurwetenschap‐ pen, maar binnen de politicologie werd uitgewerkt door David Easton. De organi‐ satie wordt daarin opgevat als een complex en dynamisch systeem. Het slothoofd‐ stuk van hun inleiding is gewijd aan de ‘kritische bestuurswetenschap’, die voor het eerst in 1968 op de Minnowbrook-conferentie in de Verenigde Staten duidelijk naar buiten trad. Ze constateren dat in de Nederlandse bestuursweten‐ schap, die daarvoor waarschijnlijk ook nog te jong en te zeer in ontwikkeling was, zich geen vergelijkbare kritische tak heeft ontwikkeld. In enkele Nederlandse publicaties en tijdens het VB-congres ‘Politisering van het openbaar bestuur’ in 1973 werden meer behoedzame hervormingen voorgesteld dan drastische ver‐ anderingen binnen het openbaar bestuur. Kritische kanttekeningen bij de heden‐ daagse bestuurswetenschap ontbraken nagenoeg geheel. In 1977 verkeerde de kritische bestuurswetenschap in hun ogen nog in een opiniërende fase, al was dat gezien de discussies (bijvoorbeeld door Hans van den Doel aangezwengeld over ambtenarenzelfbestuur) niet zonder effect. In 1979 werd Gerard Scholten secre‐ taris-generaal op het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen en nam Uri Rosenthal (zie paragraaf 6) het voorzitterschap van de vakgroep bestuurs- en politieke sociologie in Rotterdam over.

Zesde etappe: Hans van den Doel (Nijmegen en Amsterdam) Naast de beleidswetenschap is in de jaren zeventig binnen de politicologie de nieuwe politieke economie (public choice) in opkomst. Een belangrijke impuls was de benoeming in 1973 (met een belangrijke rol voor Andries Hoogerwerf) aan de sociale faculteit van de Katholieke Universiteit Nijmegen van Hans van den Doel als eerste reguliere hoogleraar bestuurskunde.12 Het ging overigens om een leer‐ stoel in de politicologie, met als leeropdracht bestuurskunde (zie Daalder, 1984). Van den Doel (1937-2012) had economie gestudeerd aan de Vrije Universiteit. Hij was een van de oprichters van Nieuw Links in de PvdA en tussen 1967 en 1973 kamerlid voor de PvdA in de Tweede Kamer. In 1971 is hij aan de Economische Hogeschool in Rotterdam gepromoveerd bij Jan Tinbergen op diens convergentie‐ theorie. Zijn oratie Economie en democratie in het staatsbestuur van 29 november 1973 stelt meteen de kernvraag van de nieuwe politieke economie aan de orde of de politieke en ambtelijke instellingen van moderne democratische maatschap‐ pijen in staat zijn om de collectieve goederen en diensten te verschaffen die de

12 Tussen 1954 en 1973 combineerde Syward baron van Wijnbergen aan de juridische faculteit het hoogleraarschap staats- en bestuursrecht met een leeropdracht bestuurskunde.

70 Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Geschiedenis van de (lokale) bestuurswetenschappen: politicologie, beleidswetenschap en public choice individuele burgers wensen.13 In zijn oratie schetst hij hoe de voorkeuren die indi‐ viduele burgers ter zake van collectieve voorzieningen hebben, achtereenvolgens stuiten op de voorkeuren van hun medeburgers, van politici en van leidingge‐ vende ambtenaren. Dat betoog mondt uit in een pleidooi voor het vervangen van de hiërarchische structuur binnen departementale afdelingen door intern ambte‐ narenzelfbestuur dat ten minste aan de vier volgende kenmerken voldoet: (a) alle ambtenaren in een afdeling zijn hiërarchisch aan elkaar nevengeschikt en beslis‐ sen over het beleid van de afdeling bij meerderheid van stemmen, (b) de afdeling wordt gefinancierd door middel van een door politici goedgekeurde begroting, (c) de politici onderhandelen met ambtelijke afdelingen op dezelfde wijze als waarop zij thans met de leiders van die afdelingen onderhandelen, en (d) geen enkele ambtelijke afdeling heeft exclusieve rechten op de verzorging van een bepaalde beleidssector. Van den Doel is ervan overtuigd dat invoering van ambte‐ narenzelfbestuur tot een vermindering van de stimulans tot een grote expansie van departementen zal leiden. Van den Doel stapte, net als Andries Hoogerwerf, al in 1975 op uit onvrede over het optreden van linkse studenten en stafleden en werd aan de Universiteit van Amsterdam hoogleraar economie. Datzelfde jaar verscheen nog het door hen bei‐ den geredigeerde Gelijkheid en ongelijkheid in Nederland. Analyse en beleid (Van den Doel & Hoogerwerf, 1975). In Nederland is vooral de tweede druk uit 1978 (de eerste druk verscheen in 1975) van zijn inleiding in de public choice Democratie en welvaartstheorie invloedrijk. De eerste druk was een verslag van de colleges die hij tussen 1973 en 1975 gaf als hoogleraar politicologie in Nijmegen, de tweede druk een bewerking van de colleges die hij tussen 1975 en 1977 gaf in Amsterdam als hoogleraar economie. De tweede druk zou ook dienen als grondslag voor de Engelstalige editie die bij Cambridge University Press zou verschijnen. De nadruk ligt daarom minder op het geven van een algemene inleiding en meer op het geven van een algemene visie op het behandelde probleem (Van den Doel, 1978: 9-11). Wetenschappelijk doel is het verdiepen van het inzicht in de welvaarts‐ effecten van de democratische besluitvormingsmethode aan de hand van het begrip van het ‘politieke proces’, dat wordt opgevat als een ‘bedrijfskolom’ van de oerproducent tot de consument, waarin achtereenvolgens de overlegdemocratie, de referendumdemocratie, de representatieve democratie en de uitvoerende bureaucratie aan bod komen. Het politieke doel van het boek is duidelijk maken hoe economische problemen (werkloosheid, inflatie, sociale zekerheid, milieuver‐ vuiling en het verval van binnensteden) oplosbaar zijn door middel van democra‐ tische besluitvorming. Naast zijn wetenschappelijke activiteiten mengde hij zich ook in het maatschappelijke en politieke debat via stukken die zijn gebundeld in Het biefstuk-socialisme en de economie (1978) en De economie van de onbetaalde reke‐ ning (1980). In 1981 werd hij getroffen door een hersenbloeding waardoor hij

13 Voor de vraag om welke collectieve goederen het hier gaat, vindt hij een verwijzing naar het optreden van externe effecten voor dit betoog voldoende. Hij noemt hierbij het proefschrift Onge‐ prijsde schaarste van Bob Goudzwaard uit 1970.

Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 71 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Rik Reussing gedeeltelijk verlamd raakte, wat het einde van zijn wetenschappelijke en politieke carrière betekende. De doorwerking van de ideeën van Van den Doel blijkt ook uit de Nijmeegse stu‐ denten die in het voorwoord (Van den Doel, 1978: 12) worden bedankt voor hun ‘spits tegenspel’ in de geanimeerde discussies tijdens de colleges waardoor de tekst in iedere ronde beter werd. Naast Herman Kaiser (die later burgemeester werd van Doetinchem en Arnhem) waren dat de latere wetenschappers Jos de Beus, Leo Gerrichhauzen, Hans van Mierlo (niet te verwarren met de bekende D66-politicus) en Theo Toonen. Allen zouden een proefschrift schrijven en publi‐ ceren op het (brede) terrein van de public choice. Jos de Beus promoveerde in 1989 aan de Universiteit van Amsterdam bij de economen Joop Hartog en Arend Vermaat op Markt, democratie en vrijheid. Een politiek-economische studie. Leo Gerrichhauzen promoveerde in 1990 in Leiden op Het woningcorporatiebestel in beweging bij Uri Rosenthal en Hugo Priemus (hoogleraar aan de Technische Uni‐ versiteit Delft). Woningcorporaties en hun centrales worden daarin gezien als een vorm van particulier initiatief, die typerend is voor de institutionele vormgeving van de verzorgingsstaat. Hans van Mierlo promoveerde in 1989 aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam bij Jo Ritzen op Spatial analysis of electoral competition. Demand and supply of economic policy in representative democracy, The Netherlands 1946-1982. Theo Toonen promoveerde in 1987 in Rotterdam bij Uri Rosenthal en Marten Oosting op Denken over binnenlands bestuur. Het proefschrift is een bestuurskundige beschouwing over theorieën van de gedecentraliseerde eenheids‐ staat (monocentrisme, pluralisme en polycentrisme). De basis voor deze studie is in 1984 gelegd tijdens zijn deelname van zes maanden aan de workshop Political Theory and Policy Analysis van de Indiana University te Bloomington (Verenigde Staten). De leiders van deze workshop waren Vincent Ostrom en Elinor Ostrom, die volgens Theo Toonen (zie het voorwoord bij zijn proefschrift) de kunst wisten te verstaan van het scheppen van een intellectueel klimaat.

5 De vierde generatie: Roel in ’t Veld, Jacques Thomassen en Arthur Ringeling

Zevende etappe: Roel in ’t Veld (Leiden, Nijmegen en Rotterdam) Opvolger van Hans van den Doel als hoogleraar bestuurskunde in Nijmegen werd Roel in ’t Veld (in 1942 geboren in Den Haag), die na een studie economie aan Nyenrode en rechten in Leiden daar in 1964 ook zijn loopbaan begon als weten‐ schappelijk medewerker economie. In 1975 promoveerde hij in Leiden (waar hij ook raadslid was voor de PvdA) bij Wietze Eizenga en Theo Stevers op een onder‐ werp op het gebied van public choice, Meerderheidsstelsel en welvaartstheorie. In 1977 volgde zijn aanstelling in Nijmegen, waar hij op 10 november 1978 zijn ora‐ tie Over grenzen van bestuur hield. Deze grenzen van bestuur kunnen voortkomen uit: (a) de verhouding tussen de staat in de verzorgingsmaatschappij en andere actoren in de samenleving, (b) de structuur van de besluitvormingsprocessen in een parlementaire democratie, en (c) het functioneren van de bestuursorganisatie

72 Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Geschiedenis van de (lokale) bestuurswetenschappen: politicologie, beleidswetenschap en public choice

Figuur 2 Politicologie, beleidswetenschap en public choice (promoties en oraties II)

Roel Jacques Arthur Ig Uri Rob in ’t Veld Thomassen Ringeling Snellen Rosenthal Hoppe 1975/1978 1976/1979 1978/1983 1975/1984 1978/1980 1983/1989

(De foto van Ig Snellen is genomen tijdens het sabbatsjaar dat hij in 1973 en 1974 had aan het NIAS in Wassenaar.)

in het algemeen en het gebruik van bepaalde technieken en instrumenten in het bijzonder. Daarbij gaat hij specifiek in op evaluatie en planning en op de formule‐ ring van doelstellingen. Het voortduren van het gebruik van deze instrumenten in ongewijzigde vorm miskent volgens In ’t Veld de interactieve ontwikkeling van beleid, systeemkritiek en wijzigingen in het oordeel van burgers die het gevolg zijn van leerervaringen met het beleid. Het laat zo grenzen van bestuur voortbe‐ staan, die op zichzelf een conserverend element vormen en daardoor maatschap‐ pelijke spanningen oproepen. De ontwikkeling van de bestuurskunde moet volgens hem in dienst staan van een verdere democratisering van de structuur en de processen van het staatsbestuur. Met Vincent Ostrom is hij daarom van mening dat een democratische bestuurstheorie niet in beslag moet worden geno‐ men door eenvoud, netheid en symmetrie, maar door diversiteit, variëteit en res‐ ponsiviteit aan de voorkeuren van burgers (kiezers). De in zijn Nijmeegse oratie verwoorde analyse heeft hij toegepast op het feno‐ meen van planning binnen het openbaar bestuur in verzorgingsmaatschappijen (In ’t Veld, 1979). Aan de vloedgolven van planning ligt naar zijn oordeel niet zozeer toekomstbeheersing ten grondslag als voornaamste motief of doel, maar de poging om een bepaald soort van maatschappelijke complexiteit adequaat tege‐ moet te treden. Hij laat zien in welke opzichten planning de gebreken van regels als besturingsinstrument opheft, maar ook waarom sommige planningsconcep‐ ties dezelfde oorzaken van falen opleveren als regelgeving. Het is volgens hem niet aan twijfel onderhevig dat planningssystemen over meer bestuurslagen veel beter in staat zijn onderling samenhangende reeksen van voorzieningen te coör‐ dineren met behoud van de noodzakelijke variatie dan besturingssystemen die uitsluitend uit algemene regels bestaan. Aan de hand van het prisoner’s dilemma dat ontstaat bij de rationele keuze uit gedragsalternatieven door twee decentrale eenheden die te maken hebben met het toekennen van een geldbedrag door een centrale bestuursinstantie, laat hij ook zien dat fundamentele vervreemding bij

Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 73 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Rik Reussing planning niet is uitgesloten.14 Daarom moeten we op zoek naar nieuwe vormen van planning waarbij de activiteit planning bijvoorbeeld bestaat uit overleg en onderhandeling, en het resultaat mogelijkerwijs een overeenkomst is in plaats van een plan begrepen als het eenzijdige resultaat van besluitvorming door één enkel bestuursorgaan. Het onderzoeksprogramma in Nijmegen over planning in het openbaar bestuur in de periode 1977-1982, opgesteld vanuit verschillende individuele gezichtspunten en deskundigheden, leverde diverse publicaties op. Een ‘gestolde momentopname’ van dat onderzoek is te vinden in Planning binnen perken. Nieuwe zienswijzen op planning in het openbaar bestuur uit 1985 met een voorwoord van Roel in ’t Veld en bijdragen van zijn medewerkers Walter Kickert, Herman Aquina en Arno Korsten. De onderwerpen in die publicatie (gebaseerd op een realistisch-relativistische houding ten opzichte van planning in het openbaar bestuur) waren onder andere planning over meer bestuurslagen, planning en democratie, planning en flexibiliteit, en planning en evaluatie. In ’t Veld was intussen in 1982 als directeur-generaal naar het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen vertrokken naar Den Haag, waar hij een centrale rol speelde bij de totstandkoming van een tweede bestuurskundeopleiding in Leiden/Rotter‐ dam. In 1988 keert hij terug naar de wetenschap als hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Zijn oratie uit 1989 heeft de titel De verguisde staat. Daarin constateert hij een tweeledige beweging: een terugtred van de staat waar het ‘merit goods’ (de ontplooiingsgoederen die kenmerkend zijn voor de ver‐ zorgingsstaat) betreft en tegelijk een expansie en intensivering van de activiteit van de publieke sector op een aantal specifieke terreinen, waarvoor hij de term ‘traject-management’ kiest. Het gaat daarbij on de gewenste vorm van sturing in zeer langdurige beleidstrajecten (zoals de dreiging van milieurampen) waarin de overheid geen dominante positie inneemt en het schouwtoneel mondiaal is. Bij dergelijke beleidstrajecten met zeer lange doorlooptijden krijgt de reflexiviteit van de bestuurden alle kans om de effectiviteit van het beleid aan te tasten. In spel‐ theoretische termen is dan in veel gevallen sprake van een prisoner’s dilemma superspel.15 In dat geval zijn de maatschappelijke processen waar het om gaat, de trajecten, in veel gevallen zo complex dat klassieke beleidsinstrumenten er nau‐ welijks vat op krijgen. De aangrijpingspunten van sturing zijn dan de afstem‐ mingsprocedures waarvan actoren uit achtereenvolgende deeltrajecten zich bedie‐ nen. In traject-management (een benadering die indirect, coöperatief, synerge‐ tisch en op internalisering gericht is) zijn de kwaliteit van de dialoog tussen acto‐ ren, de zorgvuldigheid waarmee procedures worden vastgesteld en de betrouw‐

14 Voor zijn beschrijving van het prisoner’s dilemma verwijst hij naar het werk van zijn voorganger Hans van den Doel (1978: 73-77). Kritiek op het orthodoxe planningsdenken is ook al te vinden bij Herman van Gunsteren (1976). 15 Uitgebreider over het prisoner’s dilemma is Huib Pellikaan in zijn proefschrift Anarchie, staat en het prisoner’s dilemma uit 1994. Hij promoveerde hierop aan de Erasmus Universiteit Rotterdam bij Percy Lehning. Aandacht voor de speltheorie was er al in de inleiding in de politicologie van de Groningse hoogleraar Paul Valkenburgh (1968: 127-167) en voor het prisoner’s dilemma in het artikel in Acta Politica van Jaap Willem Nobel (1970).

74 Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Geschiedenis van de (lokale) bestuurswetenschappen: politicologie, beleidswetenschap en public choice baarheid van de actoren cruciale grootheden. Dit uitgangpunt is uitgewerkt in diverse belangrijke Rotterdamse proefschriften waarbij Roel in ’t Veld als promo‐ tor optrad: onder meer Complexe besluitvorming. Een pluricentrisch perspectief op besluitvorming over ruimtelijke investeringen van Geert Teisman (1992), Dynamiek en inertie rondom mestbeleid. Een studie naar veranderingsprocessen in het varkens‐ houderijnetwerk van Katrien Termeer (1993), Verbale vernieuwing. Aantekeningen over de kunst van de bestuurskunde van Mark van Twist (1995) en Op zoek naar prik‐ kelende overheidssturing. Over autopoiese, zelfsturing en stadsprovincie van Linze Schaap (1997).16

Achtste etappe: Jacques Thomassen (Tilburg en Enschede) Jacques Thomassen (in 1945 geboren in het Brabantse Diessen, bij Hilvarenbeek) studeerde sociologie aan de Katholieke Hogeschool in Tilburg, waar hij in 1968 cum laude afstudeerde en in 1976 promoveerde op het proefschrift Kiezers en gekozenen in een representatieve democratie. Het onderzoek was onderdeel van een reeks internationale onderzoeken die werden geïnitieerd door Warren Miller van het Center for Political Studies van de University of Michigan. De Tilburgse socio‐ loog en methodoloog Philip Stouthard was zijn copromotor, als promotor trad op de politicoloog Hans Daalder van de Universiteit Leiden, waar ook de enquête onder de leden van de Tweede Kamer werd uitgevoerd.17 Waar Andries Hooger‐ werf in 1975 bij de eerste reguliere opleiding in de bestuurskunde aan de Univer‐ siteit (toen nog de Technische Hogeschool) Twente was benoemd op de bijzondere leerstoel politicologie (beleidsprocessen), werd Thomassen er in 1977 benoemd op de algemene leerstoel politicologie (eerst als gewoon lector, later als hoogleraar). Op 25 januari 1979 sprak hij daar zijn oratie Burgers in twee gedaan‐ ten uit. Hij constateert dat politicologen zich uitvoerig hebben beziggehouden met de burger in zijn rol van staatsburger bij de collectieve besluitvorming, maar dat de politicologie de burger in zijn rol van onderdaan grotendeels heeft overge‐ laten aan het bestuursrecht, de bestuurskunde en de sociologie. Hij constateert verder dat het functioneren van burgers in beide gedaanten niet zonder proble‐ men is. Door in te gaan op de stand van het empirisch onderzoek en de leemten daarin, geeft hij tevens de contouren aan van het onderzoeksprogramma dat hem binnen de context van een bestuurskundige opleiding voor ogen staat. Een groot aantal aspecten van het functioneren van burgers in een democratische rechts‐ staat vraagt daarbij om een multidisciplinaire aanpak.

16 In 1993 werd In ’t Veld voor de PvdA staatssecretaris Sociale Zaken, maar hij trad echter al na tien dagen af wegens problemen rond een door hem als hoogleraar vervulde nevenfunctie. Na 1993 bekleedde hij nog diverse andere posities als hoogleraar aan verschillende universiteiten. Met Hans de Bruijn en Ernst ten Heuvelhof schreef hij in 1998 een handboek over proces‐ management. Sinds november 2010 is hij hoogleraar aan de Universiteit van Tilburg met als leer‐ opdracht ‘governance and sustainability’, sinds 2013 als Unesco-hoogleraar. 17 Een interessante polemiek tussen Rinus van Schendelen en Jacques Thomassen over het proef‐ schrift is te vinden in Van Schendelen (1981: 301-305). Het is illustratief voor het belang van een adequaat wetenschappelijk forum.

Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 75 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Rik Reussing

De uitvoering van het onderzoeksprogramma leverde een aantal belangrijke proefschriften op het gebied van de algemene politicologie op. In 1983 promo‐ veerde Harry Daemen op Burgerzin en politieke gematigdheid. Een toetsing van de theorie van de burgercultuur. In 1984 promoveerde Jan van Deth op Politieke waar‐ den. Een onderzoek naar politieke waarde-oriëntaties in Nederland in de periode 1970 tot en met 1982. In 1985 promoveerde Einte Elsinga op een onderzoek naar ont‐ wikkelingen in de politieke participatie in Nederland in de jaren zeventig. Samen met Van Deth, Elsinga en de Tilburgse socioloog Felix Heunks publiceerde Thomassen in 1983 onder de titel De verstomde revolutie ook een onderzoek naar de politieke opvattingen en gedragingen van Nederlandse burgers na de jaren zestig.18 Voor het onderwijs was Jacques Thomassen belangrijk als redacteur van belangrijke handboeken over de democratie (Thomassen, 1981 en 1991) en de politiek in Nederland met Andries Hoogerwerf en de Leidse politicoloog Rudy Andeweg (Andeweg e.a., 1981). Een goed voorbeeld van de toepassing van de door hem in zijn oratie bepleite multidisciplinaire aanpak van het lokaal bestuur is het boek Kwaliteit van gemeenten (Denters e.a., 1990). De kwaliteit van het lokaal bestuur is daarin onderzocht in termen van de staatkundige concepties democra‐ tie, rechtsstaat en verzorgingsstaat. Thomassen nam zelf vooral het democrati‐ sche gehalte (politieke participatie en politieke representatie) voor zijn rekening, de jurist Huib de Jong keek naar de gemeente en de formele en informele rechts‐ staat (legaliteit, openbaarheid, machtenscheiding, inspraak en rechtsbescher‐ ming) en de politicoloog Bas Denters naar de verzorgingsstaat (de kwaliteit van de bestuurszorg). De conclusie van de onderzoekers was dat de omvang van de gemeente lang niet zo relevant was voor de kwaliteit van het lokaal bestuur als de beleidsmakers ons willen doen geloven. Zo was de inhoudelijke beleidskwaliteit niet systematisch hoger in gemeenten met een uitgebreid en gespecialiseerd bestuursapparaat. Wel was daar een drietal aspecten van de vormkwaliteit wat beter verzorgd dan in kleinere gemeenten (Denters e.a., 1990: 273-276). Naast de beleidswetenschap (Hoogerwerf) en de politicologie (Thomassen) kreeg ook de nieuwe politieke economie (‘public choice’) in Twente veel belangstelling. Daarbij speelden met name de econoom Peter Boorsma (hoogleraar openbare financiën) en de politicoloog Bob Lieshout (hoofddocent internationale betrek‐ kingen) een centrale rol.19 Bij Hoogerwerf en Boorsma promoveerde in 1987 Bas Denters op het proefschrift Partijen, kiezers en gemeentelijk beleid. Voor het verkla‐ ren van de verschillen in de mate van overheidsregulering tussen gemeenten kiest Denters niet voor de overwegend beschrijvende en inductieve werkwijze van de

18 De term verstomde revolutie verwijst naar het boek ‘The silent revolution’ van de Amerikaanse politicoloog Ronald Inglehart, die heeft aangetoond dat in de westerse industrielanden in de jaren zestig een ‘stille revolutie’ heeft plaatsgevonden bij de naoorlose generatie met een voor‐ keur voor zogenaamde postmateriële waarden. Jan van Deth werd later hoogleraar politicologie in Nijmegen en Mannheim. 19 De keuze voor de public choice leidde tot scherpe discussies in de vakgroep politicologie. Andries Hoogerwerf (zie hierover uitgebreid Hoogerwerf, 1991) verweet de aanhangers van deze benade‐ ring dat ze de expliciete aandacht voor fundamentele waarden stilzwijgend hadden ingeruild voor een mensbeeld waarin egoïsme niet alleen een veronderstelling, maar ook een norm voor gedrag was (Thomasssen e.a., 2015: 102).

76 Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Geschiedenis van de (lokale) bestuurswetenschappen: politicologie, beleidswetenschap en public choice kwantitatief-vergelijkende beleidsanalyse, maar gaat hij uit van het primaat van de theorie door het toetsen van hypothesen op basis van een theoretisch model, in zijn geval een public-choice-model, in de traditie van Joseph Schumpeter en Anthony Downs, voor het bestuderen van de wisselwerking tussen kiezers en politieke partijen. In 1988 promoveerde Don Westerheijden bij Thomassen op een onderzoek naar de besluitvorming rond de Oosterschelde, waarbij hij de theo‐ rie van politiek gedrag van Johan de Vree en Bob Lieshout toepaste.20 Bij Boorsma en Van Deth (als assistent-promotor) promoveerde Bernard Steunen‐ berg in 1989 op Ombuigingsbeleid en politieke besluitvorming, waarin hij de politiek- economische theorie, waarbij hij voor het gedrag van ambtelijke bureaus voort‐ bouwt op het werk van William Niskanen, toetst op het beleidsterrein van de politie. In 1990 promoveerde Kees Aarts bij Thomassen en Denters (als assistent- promotor) op het proefschrift Bodemverontreiniging en collectieve actie, waarin hij op basis van de theorie van Mancur Olson21 een verklaringsmodel voor collectieve actie ontwikkelt en toepast op het bodemsaneringsbeleid in Nederland. In deze traditie van de public choice passen ook de proefschriften van Geert Neelen en Henk van der Kolk. Neelen promoveerde in 1994 bij Peter Boorsma en Nico Mol op een toepassing van de principal-agent-theorie op de non-profit sector (hij ver‐ geleek woningbouwcorporaties en gemeentelijke woningbedrijven). Van der Kolk promoveerde in 1997 bij Jacques Thomassen en bij Bas Denters (assistent-pro‐ motor) op de relatie tussen electorale controle en de responsiviteit van gemeente‐ lijke politici, waarbij de invloed van democratische instituties op het gedrag van actoren centraal stond.

Negende etappe: Arthur Ringeling (Amsterdam, Nijmegen en Rotterdam) Arthur Ringeling (geboren in Amsterdam in 1942) studeerde politicologie aan de Vrije Universiteit in Amsterdam (daarvoor ging hij naar het Hervormd Lyceum Zuid in Amsterdam) en specialiseerde zich daar bij Henk Brasz in de bestuurs‐ kunde. In 1969 verhuisde hij als protestantse Amsterdammer naar Nijmegen (waar hij ook raadslid was voor de PvdA) om er wetenschappelijk medewerker te worden aan de Katholieke Universiteit bij de jurist Sijward baron van Wijnbergen, die tot 1973 (het jaar van de benoeming van Hans van den Doel in Nijmegen) bestuurskunde als onderdeel van zijn leeropdracht had. In de beginperiode parti‐ cipeerde hij onder meer in het Bestuursonderzoek Oost-Nederland, dat onder lei‐ ding stond van Brasz en Van Wijnbergen. Met de rechtssocioloog Kees Schuyt trad Sijward van Wijnbergen in 1978 ook op als zijn promotor bij zijn dissertatie

20 In het voorwoord van zijn inleiding in de theorie van internationale betrekkingen en buitenland‐ beleid bedankt Lieshout (1993: 10) Jacques Thomassen voor diens bereidheid hem alle ruimte te geven om zijn wetenschappelijke belangstelling te ontwikkelen in een ook voor hem niet ver‐ trouwde richting. Bob Lieshout zelf is trouwens in 1984 aan de Universiteit Utrecht bij Johan de Vree gepromoveerd op een empirisch-historische studie. Vanuit de promotiegenealogie bezien is het interessant dat De Vree in 1972 in Amsterdam promoveerde bij Hans Daudt. 21 Mancur Olson hield op 12 december 1986 een inleiding op het tweede lustrumcongres ‘Big is beautiful?’ van de Twentse bestuurskundeopleiding over schaalveranderingen in overheid en samenleving (Van der Krogt e.a., 1987).

Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 77 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Rik Reussing

Beleidsvrijheid van ambtenaren.22 Daarin onderzoekt Arthur Ringeling het spijtop‐ tantenprobleem dat rond 1960 In Nederland speelde (spijtoptanten zijn personen die na de onafhankelijkheid van Indonesië hebben gekozen voor de Indonesische nationaliteit, maar die daar later om uiteenlopende redenen spijt van kregen) als illustratie van de activiteiten van ambtenaren bij de uitvoering van beleid. In navolging van de Amerikaanse bestuursjurist Kenneth Davis kijkt Ringeling naar de eigen beslissingsruimte van het ambtelijk apparaat. Hij kijkt niet alleen naar de factoren die bepalend zijn voor de omvang van de beleidsvrijheid, maar gaat ook in op mogelijkheden om controle uit te oefenen op de handelingen van ambtena‐ ren: ministeriële verantwoordelijkheid, horen van ambtenaren door het parle‐ ment, rechtsbescherming van burgers, informatie- en verantwoordingsplicht van ambtenaren en onderzoek naar de ervaringen van cliënten. Hij acht zich niet in staat om een nauwkeurige bepaling van de waarde van elk voorstel te geven, maar hij is wel van mening dat de democratische controle op de beleidsuitvoering moet worden versterkt ten koste van de hiërarchische controle (Ringeling, 1978: 224-232). In 1981 gaat Ringeling van Nijmegen naar Rotterdam (aanvankelijk bij de oplei‐ ding politicologie) om met anderen de tweede bestuurskundeopleiding in de bestuurskunde op te zetten samen met Leiden (Delft was intussen afgevallen). De gezamenlijke opleiding gaat in 1984 van start, maar valt na 1990 uiteen in twee opleidingen. Belangrijk aandachtsveld in Rotterdam (in vergelijking met Leiden meer op de politicologie en op de economie georiënteerd) waren de beleidsinstru‐ menten en de beleidsnetwerken. In zijn oratie uit 1983 De instrumenten van het beleid belicht hij instrumenten van het overheidsbeleid vanuit drie invalshoeken: (a) de hantering van beleidsinstrumenten in de politieke praktijk, (b) de politico‐ logische beleidsanalyse, en (c) de relatie tussen beleidsanalytisch onderzoek en de beleidsvorming. Dat leert ons dat met instrumenten van beleid verschijnselen zijn verbonden die de moeite van het bestuderen waard zijn, niet in het minst in situaties waarin instrumenten moeilijk te hanteren of te beheersen zijn. Er zijn ook risico’s verbonden aan het begrip beleidsinstrumenten, die zijn te bestrijden door aandacht te besteden aan zes inzichten: (1) benadrukking van het waardege‐ bonden, politieke karakter van beleidsinstrumenten, (2) erkenning van de ele‐ menten van politieke retoriek in het gebruik van het begrip in een beleidscontext, (3) het verbinden van de keuze van beleidsinstrumenten aan de eigenschappen van die instrumenten en aan de voorkeuren en ervaringen van bepaalde actoren en organisaties, (4) het onderzoeken en vergelijken van het gebruik van instrumenten op verschillende beleidsterreinen en onder uiteenlopende maat‐ schappelijke en bestuurlijke omstandigheden, (5) vier typen van politicologische beleidsanalyse (analytisch, empirisch, normatief en prescriptief) in onderlinge wisselwerking te ontwikkelen, en (6) niet alleen onderzoek te doen met een toege‐ past karakter, maar ook onderzoek dat meer disciplinegericht is.

22 Uit het voorwoord van zijn proefschrift blijkt overigens dat het Hans van den Doel was die Ringe‐ ling aanzette tot het schrijven van het boek en uiterst kritisch volgde wat hij aan het papier toe‐ vertrouwde.

78 Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Geschiedenis van de (lokale) bestuurswetenschappen: politicologie, beleidswetenschap en public choice

Aan het eind van de jaren tachtig ontstond internationaal een nieuwe school in de bestuurskunde (denk aan de auteurs van het Blacksburg Manifesto) die zich ver‐ zette tegen de overheersende negatieve opinie over het functioneren van de publieke sector. Binnen de grenzen van complexiteit werd er naar nieuwe vormen van overheidssturing gezocht. Inzicht in complexe en dynamische netwerken werd gezien als een mogelijkheid om overheidssturing te verbeteren. Deze aanpak werd ook gehanteerd in het Rotterdams-Leidse onderzoeksprogramma ‘Beleid en sturing in complexe netwerken’, waarin Ringeling een actieve rol speelde. Dat leidde in 1990 tot de bundel Beleidsnetwerken onder redactie van Hans Hufen en Arthur Ringeling. Zijn boek Het imago van de overheid uit 1993, waarin hij stelling neemt tegen de slechte naam die de overheid toendertijd had, moet ook in deze context worden bezien. Hij kwam tot de conclusie dat de negatieve oordelen over overheidsprestaties meer te maken hadden met vooroordelen en met discutabele maatstaven dan met werkelijke resultaten (Kickert e.a., 2007: 16). Tot zijn pro‐ movendi horen onder anderen Hans de Bruijn die in 1990 bij hem promoveerde op een instrumentele en organisatorische analyse van de toepassing van economi‐ sche subsidies, Joop Koppenjan, die in 1993 promoveerde op het onderwerp management van de beleidsvorming op basis van een studie naar de totstandko‐ ming van het beleid op het terrein van het binnenlands bestuur, Marcel Veenswijk, die in 1996 promoveerde op de departementale cultuur, en René Bagchus, die eveneens in 1996 promoveerde op de zoektocht naar legitimiteit bij beleidsinstru‐ menten.

6 De vijfde generatie: Ig Snellen, Uri Rosenthal en Rob Hoppe

Tiende etappe: Ig Snellen (Amsterdam, Nijmegen, Tilburg en Rotterdam) Ig Snellen (1933-2018) was geboren in Hilversum en studeerde rechten (afgestu‐ deerd in 1954) en politicologie (afgestudeerd in 1960) aan de Universiteit van Amsterdam. Van 1962 tot 1978 was hij als bedrijfspoliticoloog werkzaam bij het Philips-concern. In die functie werd hem de grote betekenis van een adequate strategieformulering voor de maatschappij en de individuele organisatie duidelijk. Dat leidde tot een proefschrift op dit terrein met de titel Benaderingen in strategie‐ formulering. Een bijdrage tot de beleidswetenschappen. De basis voor dit boek, waarop hij in 1975 bij Anne Leemans promoveerde aan de Universiteit van Amsterdam, werd gelegd tijdens het verblijf in een sabbatsjaar (1973-1974) aan het NIAS in Wassenaar. Als copromotor trad de econoom Pieter Verburg op, als co-referent de politicoloog Hans Daudt. Het boek bevat een inventarisatie en kri‐ tische kijk op de manier waarop organisaties tot de bepaling van hun strategie komen en trekt hieruit lering om tot een rationeel systeem van strategieformule‐ ring te komen. In zijn proefschrift zet Snellen (1975: 211-212) vraagtekens bij de realiteitswaarde van het model van intern ambtenarenzelfbestuur van Hans van den Doel. Dat model heeft geen plaats voor de belangrijkste figuur in het ‘vraag- en-aanbodspel’ tussen politiek en bureaucratie, namelijk de minister als politiek hoofd van de bureaucratie. Ook lijkt hem diens remedie tegen de maximalisatie‐ zucht van de bureaucratie erger dan de kwaal. Van den Doel wil namelijk het

Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 79 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Rik Reussing niveau van maatschappelijke voorziening dat de bureaucratie aanbiedt, meer afstemmen op de belangen van de lagere ambtenaar. Dit zal volgens Snellen het niveau van de dienstverlening niet ten goede komen, omdat de lagere ambtenaar van de uitbreiding en verandering van de aan te bieden maatschappelijke voorzie‐ ning alleen maar de nadelige gevolgen ondervindt. In 1978 werd Ig Snellen directeur van het Instituut voor sociaal-wetenschappelijk onderzoek (IVA) aan de Katholieke Hogeschool in Tilburg. In de jaren tachtig volgden vlak achter elkaar drie aanstellingen als hoogleraar aan verschillende uni‐ versiteiten. Dat leverde ook drie oraties op, waarin zijn belangstelling voor de relatie tussen de verschillende rationaliteiten (die mede op verschillende weten‐ schappelijke disciplines berusten) in de bestuurskunde naar voren komt. Per 1 januari 1983 werd hij aan de Katholieke Universiteit te Nijmegen benoemd tot hoogleraar met als leeropdracht de sociaal-wetenschappelijke theorie van de beleidsplanning, in 1985 tot hoogleraar bestuurskunde te Tilburg, en in 1989 tot hoogleraar met dezelfde leeropdracht aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. In zijn Nijmeegse oratie uit 1984 getiteld Plan matig planmatig gaat hij onder meer in op de relatie tussen het politieke en het technische karakter van de beleidsplanning.23 In zijn Tilburgse oratie uit 1987 Boeiend en geboeid. Ambivalen‐ ties en ambities in de bestuurskunde stelt hij zich op het (postmoderne) standpunt dat elk overheidsbeleid tegelijkertijd moet voldoen aan vier rationaliteiten die niet tot elkaar herleidbaar zijn: politiek, juridisch, economisch en technisch- en sociaalwetenschappelijk. De poging de ene rationaliteit te maximaliseren gaat altijd ten koste van de andere rationaliteiten. In zijn oratie geeft hij ook enkele voorbeelden van ruilrelaties tussen de vier rationaliteiten, waarbij hij zich beperkt tot de verhouding van de politieke rationaliteit tot de drie andere. In zijn Rotter‐ damse oratie Domeinconflicten tussen recht en beleid uit 1989 onderzoekt hij juist de grenzen tussen de domeinen van het recht (juridische rationaliteit) enerzijds en het beleid (politieke opportuniteit, economische doelmatigheid en weten‐ schappelijke effectiviteit) anderzijds.24 Zijn belangstelling voor de verhouding tussen recht en beleid komt terug in het onderzoeksprogramma ‘Informatisering in het openbaar bestuur’. Dat pro‐ gramma werd in Tilburg opgestart aan de Katholieke Universiteit Brabant, maar werd een gezamenlijk onderzoeksprogramma met de Erasmus Universiteit na het vertrek van Snellen naar Rotterdam. Een eerste dissertatie die in het kader van dat programma in 1989 in Tilburg werd verdedigd, was Bureaucratische cultuur en informatisering van Paul Frissen. De promotoren waren Ig Snellen en de Rotter‐ damse cultuursocioloog Anton Zijderveld. Frissen (hij had politicologie gestu‐

23 In zijn dankwoord vermeldt Snellen dat Roel in ’t Veld in zijn Nijmeegse periode een aanmerke‐ lijk aandeel heeft gehad in de creatie van deze leerstoel en in zijn wetenschappelijke werk daar‐ voor de grondslag heeft gelegd. 24 In de handboeken over overheidsbeleid en gangbare bestuurskundige literatuur is volgens Snel‐ len nagenoeg geen aandacht voor de verhouding van overheidsbeleid tot het recht. Een belang‐ rijke aanzet tot integratie van recht in de beleidswetenschappelijke theorie ziet hij wel in de dat jaar verschenen inleiding van Van de Graaf en Hoppe (1989).

80 Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Geschiedenis van de (lokale) bestuurswetenschappen: politicologie, beleidswetenschap en public choice deerd in Nijmegen) zou in Tilburg (aan de juridische faculteit) ook de opvolger worden van Snellen als hoogleraar bestuurskunde. Samen zouden ze ook leiding‐ geven aan het gezamenlijke onderzoeksprogramma, dat een groot aantal belang‐ rijke dissertaties opleverde. Enkele voorbeelden zijn Paul Zeef over het digitale overheidsloket, Arre Zuurmond over de infocratie, Paul Depla over technologie en de vernieuwing van de lokale democratie, Ad Scheepers over informatisering en de bureaucratische competentie van de burger, Miriam Lips over bestuurlijke com‐ municatie bij de kwaliteitszorg, Wim van de Donk over de betekenis van informati‐ sering voor de beleidsarena, Hein van Duivenboden over de koppeling van gege‐ vens, Albert Meijer (nu hoogleraar bestuurlijke innovatie in Utrecht) over digitale transparantie en Victor Bekkers (nu hoogleraar publiek management in Rotter‐ dam) over nieuwe vormen van sturing en informatisering. Een andere belangrijke Rotterdamse promovendus (de tweede promotor was de Delftse stedenbouwkun‐ dige en volkshuisvestingsspecialist Hugo Priemus) was Erik-Hans Klijn (die bestuurskunde had gestudeerd in Twente). Diens proefschrift Regels en sturing in netwerken uit 1996 ging over de invloed van netwerkregels op de herstructurering van naoorlogse wijken in Groningen, Rotterdam en Den Haag, waarin hij een theorie over sturing in beleidsnetwerken (vormen van netwerkmanagement) ont‐ wikkelt.

Elfde etappe: Uri Rosenthal (Amsterdam, Rotterdam en Leiden) We kwamen Uri Rosenthal eerder al tegen (in de paragrafen 3 en 4) als medewer‐ ker van Hans Daudt in Amsterdam en Gerard Scholten in Rotterdam. Rosenthal is in 1945 geboren in het Zwitserse Montreux (zie voor zijn levensbeschrijving uit‐ gebreid Rosenthal, 2018). Na zijn studie politieke wetenschappen aan de Univer‐ siteit van Amsterdam (tussen 1963 en 1970) was hij daar tot 1973 wetenschappe‐ lijk medewerker van Daudt. In 1973 werd hij aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam bij Scholten wetenschappelijk medewerker, eerst in de bestuurssocio‐ logie, later in de politieke en de bestuurswetenschappen. In zijn bijdrage aan het oprichtingscongres van de Vereniging voor Bestuurskunde in december 1973 over de relatie tussen politiek en bestuur zet hij meteen de toon voor zijn politicologi‐ sche blik op het openbaar bestuur (Rosenthal, 1974). Aan de hand van een drietal benaderingen van de politiek maakt hij duidelijk dat het onaannemelijk is dat de penetratie van politieke factoren in de sector van het openbaar bestuur een recent verschijnsel is. Wel blijkt dat men zich meer en meer ervan bewust is geworden dat politieke factoren een belangrijke rol in de openbare bestuurssfeer spelen. Het gaat om de institutionele benadering (Weber, Wilson en Mosca), de groepsbenadering (Bentley, Latham en Rourke) en de benadering van de niet- beslissingen (Bachrach en Baratz). Besturen is niet alleen beslissen (Rosenthal verwijst naar de titel van de dissertatie van Jan Kooiman), maar ook niet-beslis‐ sen. Als het bestuur geen beslissingen neemt, doet het niet minder een (politieke) keuze dan waar het wel beslissingen neemt. Vooral de doctrine van de ambtelijke neutraliteit belemmert het inzicht in de werkelijkheid van de politiek-ambtelijke verhoudingen.

Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 81 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Rik Reussing

In 1978 promoveerde hij in Rotterdam (met Hans Daudt als eerste promotor en Gerard Scholten als tweede promotor) op het Engelstalige proefschrift Political order. Rewards, punishments and political stability. In zijn autobiografie (zie Rosen‐ thal, 2018: 78-79) legt hij uit dat hij zijn aanvankelijke onderwerp – de rol van militairen in de politiek – had opgegeven. In plaats daarvan schreef hij een ambachtelijk werk over politieke orde: aan de hand van de theorie over belonin‐ gen en straffen zette hij verschillende indicatoren van politieke stabiliteit naast elkaar. Zijn stelling was dat rust en orde in de maatschappij en de politiek vooral zijn terug te voeren op de verwachtingen die de burgers hebben van wat macht‐ hebbers doen of achterwege laten. In september 1978 ging in Rotterdam de nieuwe opleiding politicologie van start. Na het plotselinge vertrek van Scholten in 1979 werd Rosenthal vakgroepsvoorzitter en per 1 januari 1980 werd hij benoemd tot hoogleraar politicologie en bestuurskunde. Waar Rinus van Schen‐ delen voorstander was van een ‘gewone’ politicologie, hadden Scholten en Rosen‐ thal een programma op het oog met een sterk bestuurlijke inslag (Rosenthal, 2018: 80-81). Eind 1980 hield hij zijn oratie Politiek, de staat en het staatsapparaat, waarin hij hernieuwde aandacht vroeg voor de kerninstellingen van de staat, zoals de belastingdienst, de krijgsmacht en de politie. Van grote invloed op het voortbe‐ staan van de opleiding bestuurspoliticologie was de komst (onder impulsen van Roel in ’t Veld) van de interuniversitaire opleiding bestuurskunde in Rotterdam en Leiden, die in 1984 startte.25 De keuze om niet een daadwerkelijke fusie met Den Haag als vestigingsplaats te realiseren leverde volgens Rosenthal (2018: 86-87) een onvolmaakt fusiemodel op dat uiteindelijk terugviel naar afzonderlijke opleidingen in Leiden en Rotterdam. Met docent-onderzoeker Theo Toonen deed hij in Rotterdam ook zijn eerste contractonderzoek, namelijk over de pluriformi‐ teitsgedachte in het openbaar bestuur. Al eerder zagen we (zie paragraaf 4) dat Toonen in 1987 ook zijn eerste Rotterdamse promovendus was. In de zomer van 1987 werd Rosenthal hoogleraar bestuurskunde in Leiden, eerst op een extra leerstoel, daarna als opvolger van de socioloog Aris van Braam. In 1988 hield hij zijn Leidse oratie getiteld Bureaupolitiek en bureaupolitisme. Om het behoud van een competitief overheidsbestel. In die oratie ging hij door op een weg die in het verlengde ligt van de groepsbenadering. In navolging van de Amerika‐ nen Rourke en Allison wilde hij via het bureaupolitieke model (veel spelers, geen van de spelers heeft preponderante invloed, compromisbeslissingen, ruimte tussen beslissing en uitvoering) een realistische beschrijving geven van het functi‐ oneren van het openbaar bestuur. Dit model heeft echter uitdrukkelijk ook een normatieve dimensie, en daarmee ook prescriptieve implicaties. Het Nederlandse bestel was in zijn ogen meer dan voorheen een vruchtbare voedingsbodem voor bureaupolitiek, wat iets anders is dan marktgericht denken. De uitwassen van bureaupolitisme, waarbij concurrentie en rivaliteit binnen de overheidsorganisa‐ tie plaatsmaken voor heilloos conflict, zijn daarbij niet altijd te voorkomen. Intus‐

25 Uri Rosenthal en Roel in’t Veld waren in 1989 samen de initiatiefnemers tot de oprichting in Den Haag van de Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur (NSOB), die postdoctorale opleidin‐ gen in de bestuurskunde ontwikkelt en verzorgt, speciaal gericht op de publieke sector, en hoog‐ waardig onderzoek op dit terrein verricht.

82 Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Geschiedenis van de (lokale) bestuurswetenschappen: politicologie, beleidswetenschap en public choice sen had Rosenthal (eind jaren zeventig) ook de smaak te pakken gekregen van het crisisonderzoek. Dat leidde in 1984 tot de publicatie Rampen, rellen, gijzelingen. Crisisbesluitvorming in Nederland, waarin hij een aantal crises uit het verleden en de voorbije jaren analyseerde. In 1986 richtte hij met Paul ’t Hart, Erwin Muller, Menno van Duin en Lex Cachet het Crisis Onderzoek Team (COT) op, dat zo dicht mogelijk bij de crisiscentra probeerde te komen om daar met eigen ogen het doen en laten van de beslissers waar te nemen (Rosenthal, 2018: 125-132). In 1990 was Paul ’t Hart in Leiden zijn eerste promovendus (de tweede promotor was de Utrechtse hoogleraar toegepaste sociale psychologie Jaap Rabbie) op een crisis‐ onderwerp. De titel van zijn proefschrift was Groupthink in government. A study of small groups and policy failure. Daarin analyseert hij beleidsfiasco’s op basis van de theorie van het groepsdenken van de Amerikaanse sociaal psycholoog Irving Janis.

Twaalfde etappe: Rob Hoppe (Nijmegen, Amsterdam en Enschede) Rob Hoppe (geboren in 1950 in Hiltrup, West-Duitsland) studeerde sociologie (kandidaats) en politicologie (doctoraal) in Nijmegen, waarna hij medewerker werd aan de Vrije Universiteit te Amsterdam bij de vakgroep politicologie op het gebied van de beleidswetenschap. Daar promoveerde hij in 1983 bij Gijs Kuypers (copromotor was de econoom Bob Goudzwaard) op het proefschrift Economische Zaken schrijft een nota. Hij deed onderzoek naar beleidsontwikkeling en besluit‐ vorming bij non-incrementeel beleid. Hij constateert binnen de beleidsvorming een spanningsvolle verhouding tussen het (intellectuele) proces van beleidsont‐ wikkeling en het (politieke) proces van besluitvorming. Voor het formuleren van een normatieve theorie voor ‘deugdelijke’ beleidsvorming grijpt hij terug op de prudentieleer van Aristoteles. Daarbij ziet Hoppe drie inspiratiebronnen: (1) pru‐ dentie als bepaling van een juist midden (tussen een teveel en een tekort), (2) pru‐ dentie als een doorleefde houding of dispositie van de persoon, die hem pas in staat stelt prudent te oordelen, (3) prudentie als de bepaling van het juiste mid‐ den voor deze concrete persoon of groep in deze concrete situatie en dus niet als een louter theoretische middenweg. Integratie of synthese van standpunten vergt een vorm van onpartijdigheid of neutraliteit die niet wordt bereikt door als John Rawls een ‘sluier van onwetendheid’ over eigen of andermans belangen te werpen, maar door het eigenbelang volmondig tot uitgangspunt te nemen, om vervolgens in open en eerlijk beraad uit te komen op één, door allen te delen standpunt.26 In hetzelfde jaar promoveerde Henk van de Graaf (van oorsprong wiskundige) bij Kuypers op het proefschrift Denken aan doen. Volgens Henk Brasz (1986: 72) heeft hij daarin voor de beleidsontwikkeling overtuigend aangetoond dat de bestuurskundige methode onmogelijk met een formeel sluitende logica kan ope‐ reren. De logica van de bestuurskunde blijft altijd een praktische logica, die naar

26 In aanvulling op de hoofdregels voor het analyseren van een bestaand beleid, de hoofdregels voor het ontwikkelen van een nieuw beleid en de hoofdregels voor het beoordelen van een beleid van Gijs Kuypers, formuleert Hoppe in appendix III van zijn dissertatie hoofdregels voor het analyse‐ ren van een proces van beleidsvorming.

Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 83 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Rik Reussing haar aard in het algemeen niet tot geldige conclusies kan leiden, die iedereen onafwijsbaar binden. Ook in de beleidswetenschap dient zich een alternatieve, postpositivistische benadering aan die meer recht wil doen aan de rol van de normativiteit en aspec‐ ten van politieke rationaliteit en politieke oordeelsvorming in de beleidscyclus. Henk van de Graaf (die aan de Vrije Universiteit de colleges van Gijs Kuypers had overgenomen) en Rob Hoppe (die intussen als hoogleraar was benoemd aan de Universiteit van Amsterdam, Henk van de Graaf zou hem weldra volgen als uni‐ versitair hoofddocent) schreven in 1989 een coherente inleiding in de beleidswe‐ tenschap, Beleid en politiek, vanuit die benadering. Ze omschrijven het zelf als een politicologisch-bestuurskundige benadering waarin beleid wordt beschouwd als een politiek bekrachtigd plan en waarin de betekenis van politieke oordeelsvor‐ ming wordt benadrukt als de ‘motor’ achter de totstandkoming, de uitvoering en de evaluatie van dat plan (Van de Graaf & Hoppe, 1989: 13). Naar hun mening gaat het wetenschappelijk waardenrelativisme, door uit te gaan van een logische kloof tussen waarden en feiten, te krampachtig en te dogmatisch om met het waarde-feit-probleem. Een soepeler en vruchtbaarder omgang met het waarde- feit-probleem kan wel worden gevonden door uit te gaan van een dialectische wis‐ selwerking tussen waarden en feiten. De vraag die dan rijst, is of in de praktijk van politieke oordeelsvorming een logisch-procedurele structuur van argumente‐ ren kan worden gevonden die gewoonlijk leidt tot het toekennen van voldoende intellectuele en morele overtuigingskracht aan bepaalde argumenten om aan‐ vaard te worden in een forum. Van de Graaf en Hoppe (1989: 157) denken dat de vierlagenstructuur van politieke oordeelsvorming. zoals die is ontwikkeld door Frank Fischer, aan deze eis voldoet. Het beleidsprobleem geproblematiseerd was de titel van zijn oratie uit 1989 als hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit van Amsterdam. De oratie bevat een zelfstandig leesbare samenvatting van een van de hoofdthema’s uit Beleid en politiek. Omdat het beleidsprobleem in de bestuurs- en beleidswetenschappen zel‐ den wordt geproblematiseerd, plaatst Hoppe kritische kanttekeningen bij de gangbare opvattingen over ‘beleidsproblemen’ en probleemvorming bij het ont‐ werpen van beleid. Hij bepleit in zijn oratie een meer probleemgerichte en pro‐ bleem-kritische methode voor het ontwerpen van nieuw beleid (in Beleid en poli‐ tiek heeft hij daartoe met Henk van de Graaf een poging ondernomen) die tege‐ moetkomt aan de bezwaren tegen de door Gijs Kuypers en Andries Hoogerwerf ontwikkelde methoden. Hoppe is per 1 september 1997 benoemd tot hoogleraar beleidswetenschap van de Universiteit Twente op de leerstoel die eerder door Hoogerwerf (in de tussenperiode werd de leerstoel gezamenlijk waargenomen door Hans Bressers en Frans van Vught) werd bekleed.27 Op 24 september 1998 sprak hij er zijn oratie De broosheid van debat en argumentatieve beleidsanalyse uit. Daarin laat hij aan de hand van de internationale, vooral Amerikaanse, discussie

27 In 2005 is hij in Twente van de vakgroep bestuurskunde overgestapt naar de vakgroep weten‐ schap, technologie en beleid (STePS). In 2010 verscheen het magnum opus van Rob Hoppe, ‘The governance of problems’.

84 Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Geschiedenis van de (lokale) bestuurswetenschappen: politicologie, beleidswetenschap en public choice zien hoe de argumentatieve (postpositivistische) wending binnen de beleidswe‐ tenschap tot stand kwam en wat argumentatieve beleidsanalyse inhoudt. In Twente koos Hoogerwerf (1977 en 1984) volgens Hoppe voor een kritisch-ratio‐ nalistische variant van de beleidswetenschap, met een centrale aandacht voor de kwaliteit van de beleidstheorie. Met diens latere pleidooi voor politiek als even‐ wichtskunst in de omgang met tegenstrijdige waarden (zie Hoogerwerf, 1993 en 1995) stond hij in de ogen van Hoppe op de rand van de overgang naar het post‐ positivisme. De terugkeer naar de politicologie weerhield hem ervan zich uit te laten over de consequenties van deze overgang voor de beleidswetenschap. Poli‐ tiek als evenwichtskunst vereist volgens Hoppe een combinatie van argumenta‐ tieve beleidsanalyse en institutionele netwerkanalyse.

7 Politicologie en openbaar bestuur: politiek, beleid en besluitvorming

Terugkijkend op de periode waarin de politicologie (en in haar kielzog de beleids‐ wetenschap en de public choice) de dominante benadering was binnen de (lokale) bestuurswetenschappen, valt op dat in die periode in onderzoek en theorievor‐ ming de begrippen politiek, beleid en besluitvorming centraal stonden.28 Het cen‐ traal stellen van de politiek in het openbaar bestuur vloeit voort uit de gedachte dat het bestuur een onderdeel is van het politieke systeem (zie de oratie van Gerard Scholten) en het onderzoek naar de werking van het bestuur in een breed politicologisch kader moet worden opgevat. Politieke factoren hebben altijd een grote rol gespeeld in het openbaar bestuur, maar daar is men zich in de loop van de tijd steeds meer bewust van geworden (zie de subparagraaf over Uri Rosen‐ thal). Het belang van de politiek voor en binnen het bestuur komt naar voren bij alle in dit essay behandelde politicologen. Wel worden daarbij verschillende accenten gezet. Vanuit zijn omschrijving van de politicologie als de wetenschap van macht en beleid koos Gijs Kuypers voor een finale benadering waaruit de beleidswetenschap naar voren kwam. Daarvoor heeft hij in Nederland met Andries Hoogerwerf de basis gelegd. Rond het begrip beleid werd in deze periode aan diverse universiteiten veel onderzoek gedaan naar uiteenlopende aspecten van het overheidsbeleid, waarbij alle fasen van de beleidscyclus aan bod kwamen alsmede het belang van beleidsnetwerken. Van meet af aan was daarbij overigens duidelijk (zie opnieuw Kuypers) dat beleidsvorming altijd bestaat uit een intellec‐ tueel proces van beleidsontwikkeling en een politiek proces van besluitvorming. Het is de verdienste van de nieuwe politieke economie (public choice) dat de aan‐ dacht werd gevestigd op de impact van de verschillende regels voor besluitvorming op de uitkomsten van het politieke proces (De Beus, 1993: 88-90). Voor het onderzoek naar democratische en bureaucratische besluitvorming, en hoe de ver‐ schillende stappen binnen dat proces de individuele en collectieve welvaart beïn‐ vloeden, was het werk van Hans van den Doel baanbrekend.

28 Zie voor de grillige verhouding tussen de politicologie en de bestuurskunde Ringeling (1988: 105-119).

Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 85 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Rik Reussing

In de periode tot 1990 zien we bij deze politicologen, zie bijvoorbeeld de karakte‐ risering van Menno Fenger en Wim Derksen (Fenger & Derksen, 2007: 134-136) in diens liber amicorum van de ‘vroege’ Ringeling, een voornamelijk bestuurscen‐ trisch of overheidscentrisch perspectief. We zien ook al aanzetten tot een breder perspectief, wat zich in de periode daarna zal doorzetten, het meest expliciet in de postmoderne en postpositivistische benaderingen van Ig Snellen en Rob Hoppe. Dat blijkt ook uit de manier waarop Fenger en Derksen (2007: 136-139) de ‘late’ Ringeling van na 2000 karakteriseren, bijvoorbeeld op basis van diens voorwoord bij de tweede druk van Het imago van de overheid uit 2004. Het bestuurscentrisme wordt dan vervangen door een brede visie op de interactie tussen staat, economie en samenleving, met een steeds verdergaande relativering van de rol van de over‐ heid en de georganiseerde politiek daarbij. Hij heeft ook een toenemende belang‐ stelling voor de onderlinge wisselwerking tussen de verschillende waarden die in het openbaar bestuur aan de orde zijn. Dat leidt ook tot een veranderende opstel‐ ling van de bestuurskundige: minder afstandelijk en meer betrokken, en meer gericht op beschrijving en begrip dan op interventie. De praktijk dus meer een spiegel voorhouden dan een medicijn voorschrijven. Dat bredere perspectief (op instituties, management en governance) zal zich doorzetten in de periode na 1990, waarin de bestuurskunde zich steeds meer als een zelfstandige (inter)disci‐ pline zal profileren. Veel politicologen en hun promovendi (naast als bestuurs‐ kundige opgeleide wetenschappers) zullen bij dat proces een centrale rol spelen.

Literatuur

Andeweg, R.B., ‘De Leidse politicologie. Van geesteswetenschappen en rechten naar sociale wetenschappen’, R.B. Andeweg & B. Vis (eds.), Politicologie in Nederland. Van politise‐ ring naar professionalisering, NKWP, Oudewater: 2015, p. 67-84. Andeweg, R.B., A. Hoogerwerf & J.J.A. Thomassen (eds.), Politiek in Nederland, Alphen aan den Rijn: 1981. Aquina, H.J., Kijk op beleid. Inleiding in de beleidswetenschappen, Assen/Maastricht: 1993. Barents, J., De wetenschap der politiek. Een terreinverkenning, Den Haag: 1950 (tweede druk, eerste druk 1948, met een voorwoord van prof. mr. H.R. Hoetink). Beus, J.W. de, ‘Theoretische politicologie’, J.W. van Deth (ed.), Handboek politicologie, Assen: 1993, p 61-92. Brasz, H.A., Een kleine methodologie van de bestuurskunde, Amsterdam: 1986 (tweede druk 1988). Brasz, H.A., ‘Bestuurskunde, politicologie en beleidswetenschap. Geschiedenis van een ver‐ houding’, J.T.A. Bressers, J.J.A Thomassen & F.A. van Vught (eds.), Politicologie en het openbaar bestuur, liber amicorum voor prof. dr. A. Hoogerwerf, Alphen aan den Rijn: 1993, p. 17-24. Daalder, H., ‘Nabeschouwing’, Politisering van het openbaar bestuur, Congresuitgave Ver‐ eniging voor Bestuurskunde, Den Haag: 1974, p. 181-195. Daalder, H., ‘De Nederlandse politicologie. Een tussenbalans’, Acta Politica, 1984/4, p. 441-462. Daalder, H., Universitair panopticum. Herinneringen van een gewoon hoogleraar, Amsterdam: 1997.

86 Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Geschiedenis van de (lokale) bestuurswetenschappen: politicologie, beleidswetenschap en public choice

Daalder, H., ‘Hans Daudt: 12 januari 1925 - 18 oktober 2008. Levensbericht’, KNAW, Levensberichten en herdenkingen, Amsterdam: 2009, p. 22-33. Daudt, H., ‘De politieke toekomst van de verzorgingsstaat’, J.A.A. van Doorn & C.J.M. Schuyt (eds.), De stagnerende verzorgingsstaat, Meppel/Amsterdam: 1978, p. 189-219. Denters, S.A.H., H.M. de Jong & J.J.A. Thomassen, Kwaliteit van gemeenten.een onderzoek naar de relatie tussen omvang van gemeenten en de kwaliteit van het lokaal bestuur, Den Haag: 1990. Deth, J.W. van, ‘Politicologie in Nederland’, J.W. van Deth (ed.), Handboek politicologie, Assen: 1993, p 1-35. Doel, J. van den, Democratie en welvaartstheorie, Alphen aan den Rijn: 1978 (tweede her‐ ziene druk, eerste duk 1975). Doel, J. van den & A. Hoogerwerf (eds.), Gelijkheid en ongelijkheid in Nederland. Analyse en beleid, Alphen aan den Rijn: 1975. Eldersveld, S.J., J. Kooiman & T. van der Tak, Bestuur en beleid. Politiek en bestuur in de ogen van kamerleden en hoge ambtenaren, Assen: 1980. Fenger, H.J.M. & W. Derksen, ‘Bestuurskunde en de praktijk’, W.J.M Kickert, L. Cachet, F.B. van der Meer & L. Schaap (eds.), Liefde voor het openbaar bestuur en liefde voor de bestuurskunde, liber amicorum voor Arthur Ringeling, Delft: 2007, p. 133-148. Graaf, H. van de & R. Hoppe, Beleid en politiek. Een inleiding tot de beleidswetenschap en de beleidskunde, Muiderberg: 1989 (derde druk 1996). Gunsteren, H.R. van, The quest for control. A critique of the rational-central-rule approach in public affairs, Londen: 1976. Helmers, H.M., R.J. Mokken, R.C. Plijter & F.N. Stokman (m.m.v. J.M. Anthonisse), Graven naar macht. Op zoek naar de kern van de Nederlandse economie, Amsterdam: 1975. Hoogerwerf, A., ‘Het onderzoek van doeleinden in de wetenschap der politiek. Enkele opmerkingen over Arnold Brecht’s Politische Theorie’, Mens en Maatschappij, 1962/4, p. 253-261. Hoogerwerf, A., Politicologie. Begrippen en problemen, Alphen aan den Rijn: 1972a (tweede druk 1979). Hoogerwerf, A. (ed.), Beleid belicht, deel 1 en 2, Alphen aan den Rijn: 1972b. Hoogerwerf, A. (ed.), Overheidsbeleid. Een inleiding in de beleidswetenschap, Alphen aan den Rijn: 1978 (eerste druk, 2014 negende druk met M. Herweijer). Hoogerwerf, A., ‘Beleid berust op veronderstellingen. De beleidstheorie’, Acta Politica, 1984/4, p. 493-531. Hoogerwerf, A., Vanaf de top gezien. Visies van de politieke elite, Amsterdam: 1986. Hoogerwerf, A., ‘Bestuurskunde. De Twentse formule’, M.L. Bemelmans-Videc (ed.), Bestuurskunde in hoofdlijnen, liber amicorum voor prof. dr. A. van Braam, Leiden: 1988, p. 49-61. Hoogerwerf, A., ‘De markt als metafoor van de politiek. Een kritiek op de grondslagen van de economische keuzetheorie’, Beleidswetenschap, 1991/2, p. 107-131. Hoogerwerf, A., Het verval van de politiek. Evenwichtsstoornissen bij blijvende dilemma’s van waarden, afscheidsrede Universiteit Twente, Enschede: 19 november 1993. Hoogerwerf, A., Politiek als evenwichtskunst. Dilemma’s rond overheid en markt, Alphen aan den Rijn: 1995 (tweede herziene druk, Budel: 2003). Hoogerwerf, A. e.a. (eds.), Handboek beleidsevaluatie. Een multidisciplinaire benadering, Alphen aan den Rijn: 1984 (eerste druk met H.J. Blommestein & J.TA. Bressers, latere drukken met J.T.A. Bressers).

Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 87 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Rik Reussing

Hout, W., ‘Politicologie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, 1978-2000’, R.B. Andeweg & B. Vis (eds.), Politicologie in Nederland. Van politisering naar professionalisering, NKWP, Oudewater: 2015, p. 85-94. Keman, J.E., ‘Politicologie aan de VU. Van bijzonder naar mainstream’, R.B. Andeweg & B. Vis (eds.), Politicologie in Nederland. Van politisering naar professionalisering, NKWP, Oudewater: 2015, p. 51-66. Kickert, W.J.M., L. Cachet, F.B. van der Meer & L. Schaap, ‘Inleiding. Ringeling als bestuurskundige’, W.J.M. Kickert, L. Cachet, F.B. van der Meer & L. Schaap (eds.), Liefde voor het openbaar bestuur en liefde voor de bestuurskunde, liber amicorum voor Arthur Ringeling, Delft: 2007, p. 7-18. Kooiman, J., Besturen is beslissen. Analyse van besluitvorming bij de overheid getoetst in San Francisco, proefschrift Universiteit Leiden, Meppel: 1970 (promotie op 13 januari 1971). Krogt, T.P.W.M. van der, P.B. Boorsma, J.W. van Deth & D.W.P. Ruiter (eds.), Big is beauti‐ ful? Schaalveranderingen in overheid en samenleving, Den Haag: 1987. Kuypers, G., Het politieke spel in Nederland. Diagnoses, remedies en een suggestie, Meppel: 1967. Kuypers, G., Grondbegrippen van politiek, Utrecht/Antwerpen: 1973. Kuypers, G., Beginselen van beleidsontwikkeling A en B, Muiderberg: 1980. Kuypers, G., ABC van een onderzoeksopzet, Muiderberg: 1982. Lehning, P.B. & J.B.D. Simonis (eds.), Handboek beleidswetenschap, Meppel: 1987. Lieshout, R.H., Anarchie en hiërarchie. Een theorie van internationale betrekkingen en buiten‐ landse politiek, Bussum: 1993. Lieshout, R.H., ‘De lange mars uit het isolement. Politicologie in Nijmegen, 1969-2014’, R.B. Andeweg & B. Vis (eds.), Politicologie in Nederland. Van politisering naar professio‐ nalisering, NKWP, Oudewater: 2015, p. 37-49. Nobel, J.W., ‘Het dilemma van de gevangene of de gevangene van het dilemma’, Acta Poli‐ tica, 1970/4, p. 467-475. Putten, J. van (ed.), Haagse machten. Verslag van een politicologisch onderzoek naar de tot‐ standkoming van acht regeringsmaatregelen, Den Haag: 1980. Reussing, G.H. (met medewerking van S.A.H. Denters), ‘De zeven levens van de (gemeente‐ lijke) bestuurswetenschappen’, Bestuurswetenschappen, 2016/4, p. 71-101. Reussing, G.H., ‘Geschiedenis van de (lokale) bestuurswetenschappen. Sociografie, sociologie en bestuurskunde’, Bestuurswetenschappen, 2019/1, p. 30-66. Ringeling, A.B., Beleidsvrijheid van ambtenaren. Het spijtoptantenprobleem als illustatie van de activiteiten van ambtenaren bij de uitvoering van beleid, proefschrift Katholieke Universi‐ teit Nijmegen, Alphen aan den Rijn: 1978. Ringeling, A.B., ‘Politicologie en bestuurskunde. De grilligheden van een haat-liefde ver‐ houding’, M.L. Bemelmans-Videc (ed.), Bestuurskunde in hoofdlijnen, liber amicorum voor prof. dr. A. van Braam, Leiden: 1988, p. 105-119. Ringeling, A.B., Het imago van de overheid. De beoordeling van prestaties van de publieke sec‐ tor, Den Haag: 1993 (tweede druk 2004). Rosenthal, U., ‘De relatie tussen politiek en bestuur. Politisering van het openbaar bestuur?’, Politisering van het openbaar bestuur, Congresuitgave Vereniging voor Bestuurskunde, Den Haag: 1974, p. 40-64. Rosenthal, U., Waarnemer, adviseur, beslisser, autobiografie, Amsterdam: 2018. Rosenthal, U., M.P.C.M. van Schendelen & G.H. Scholten, Ministers, ambtenaren en parle‐ mentariërs in Nederland, Groningen: 1975.

88 Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005 Geschiedenis van de (lokale) bestuurswetenschappen: politicologie, beleidswetenschap en public choice

Rosenthal, U., M.P.C.M van Schendelen & G.H. Scholten, Openbaar bestuur. Organisatie, beleid en politieke omgeving, Alphen aan den Rijn: 1977 (eerste druk, vanaf derde druk 1982 met A.B. Ringeling). Samkalden, H., Publieke mening, pers en staat. Een bijdrage tot de sociologie van het dagbladwe‐ zen, proefschrift Universiteit Leiden, Leiden: 1932. Schendelen, M.P.C.M. van, In de politicologische werkplaats. Tien jaar politicologische publica‐ ties, Amsterdam: 1981. Scholten, G.H., De sociaal-economische raad en de ministeriële verantwoordelijkheid, proef‐ schrift Universiteit van Amsterdam, Meppel: 1968. Scholten, G.H., ‘Politiek en bestuur’, U. Rosenthal, M.P.C.M. van Schendelen & G.H. Schol‐ ten, Ministers, ambtenaren en parlementariërs in Nederland, Groningen: 1975, p. 5-20. Snellen, I.T.M., Benaderingen in strategieformulering. Een bijdrage tot de beleidswetenschap‐ pen, proefschrift Universiteit van Amsterdam, Alphen aan den Rijn: 1975 (tweede druk 1979). Thomassen, J.J.A. (ed.), Democratie. Theorie en praktijk, Alphen aan den Rijn: 1981. Thomassen, J.J.A. (ed.), Hedendaagse democratie, Alphen aan den Rijn: 1991. Thomassen, J.J.A., C.W.A.M. Aarts & S.A.H. Denters, ‘Politicologie aan de Universiteit Twente’, R.B. Andeweg & B. Vis (eds.), Politicologie in Nederland. Van politisering naar professionalisering, NKWP, Oudewater: 2015, p. 95-106. Valkenburgh, P., Inleiding tot de politicologie. Problemen van macht en maatschappij, Amster‐ dam/Brussel: 1968. Veld, R.J. in ’t, ‘Planning. Ge(s)laagde ontregeling?’, H.J.A.M. van Geest, L.J.M. de Leede & A.B. Ringeling (eds.), Regel en praktijk. Opstellen aangeboden aan prof. mr. S.F.L. baron van Wijnbergen ter gelegenheid van zijn 25-jarig ambtsjubileum, Zwolle: 1979, p. 215-230.

Bestuurswetenschappen 2020 (74) 1 89 doi: 10.5553/Bw/016571942020074001005