Guatemala: Del Estado Burocrático-Autoritario Al Estado Fragmentado
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Working Paper Guatemala: del Estado burocrático-autoritario al Estado fragmentado (Guatemala: From the authoritarian bureaucratic state to the fragmented state) Edgar Balsells, Ph.D. Elena Díez Pinto, Ph.D. © 2019 Rice University’s Baker Institute for Public Policy This material may be quoted or reproduced without prior permission, provided appropriate credit is given to the author and Rice University’s Baker Institute for Public Policy. Wherever feasible, papers are reviewed by outside experts before they are released. However, the research and views expressed in this paper are those of the individual researcher(s) and do not necessarily represent the views of the Baker Institute. This paper is a work in progress and has not been submitted for editorial review. Índice Introducción ................................................................................................................................... i I. Desarrollo histórico y políticas públicas (1944-1985) .............................................................. 1 1.1 La primavera guatemalteca y la guerra fría (1944-1954) .................................................................. 1 1.2 El Estado Burocrático Autoritario (1954-1985) .................................................................................. 1 1.3 Actores protagonistas del período ......................................................................................................... 4 i. El gobierno de Estados Unidos y su Embajada en Guatemala ......................................... 4 ii. El ejército, la iglesia y las élites conservadoras ................................................................. 4 iii. Los partidos políticos civiles ............................................................................................ 5 iv. Fuerzas políticas populares .............................................................................................. 5 v. La tecnocracia .................................................................................................................... 6 II. La transición democrática (1985-1986) .................................................................................. 6 3.1 El golpe de la crisis y los golpes de Estado ........................................................................................ 6 3.2 Hacia la transición ..................................................................................................................................... 8 3.3 Las reglas constitucionales y el juego democrático en Guatemala ............................................. 9 3.4 Actores protagonistas del período ...................................................................................................... 11 i. El ejército ........................................................................................................................... 11 ii. El Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial .................................................. 11 iii. La nueva tecnocracia del Banco Central y de las finanzas públicas .............................. 12 iv. Los partidos políticos civiles conservadores ................................................................... 12 III. Los albores de la democracia (1986-1996) ............................................................................. 12 3.1 Actores protagonistas del período ...................................................................................................... 14 i. El ejército ........................................................................................................................... 14 ii. El Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF) ............................................................................................................ 14 iii. Partidos Políticos Civiles ................................................................................................. 14 iv. Comunidad financiera internacional ............................................................................... 15 v. Sociedad civil .................................................................................................................... 15 IV. El postconflicto y las contradicciones económicas y sociales (1996-2015) ............................ 15 4.1 Actores Protagonistas del Período ..................................................................................................... 20 i. Empresarios ...................................................................................................................... 20 ii. Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) ............................................. 20 iii. Cooperación multilateral y bilateral ................................................................................ 21 iv. Congreso y clase política distrital .................................................................................... 21 V. El Estado fragmentado y la utopía esperanzadora (2015-2017) .............................................. 21 5.1 La Inoperancia del Estado ................................................................................................................... 21 5.2 Los partidos políticos en la democracia y el post conflicto ........................................................ 22 5.3 La cooperación internacional .............................................................................................................. 27 5.4 Fortalecimiento del Estado de Derecho y gobernabilidad ......................................................... 30 5.5 El gobierno de Jimmy Morales y la política pública .................................................................... 31 5.6 Actores Protagonistas del Período .................................................................................................... 35 i. Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y el Ministerio Público ................................................................................................................................. 36 ii. La Plaza y la Sociedad Civil ............................................................................................ 36 iii. Gobierno de los Estados Unidos de América ................................................................ 37 iv. Sector privado organizado .............................................................................................. 37 VI. Conclusiones ......................................................................................................................... 38 Referencias .................................................................................................................................. 40 Índice de Tablas Tabla 1: Medidas tomadas a partir del Plan de Reordenamiento Económico y Social .............. 12 Tabla 2: Partidos Políticos vigentes en elecciones de 2007, 2011 y 2015………………………... 23 Tabla 3: Fuentes Cooperantes y Finalidad ................................................................................. 29 Tabla 4: Reactivación basada en fortalecer ciudades intermedias (Plan de Infraestructura para la modernización) ........................................................................................................................ 33 Índice de Gráficas Gráfica 1: Confianza en instituciones democráticas y del sector justicia……………………..... 19 Gráfica 2: Transfuguismo en enero de 2016 ................................................................................ 25 Gráfica 3: Estratificación social nacional………………………………………………………... 31 Introducción El objetivo de este estudio es contribuir a la comprensión de las características de las políticas públicas de Guatemala, determinar su estabilidad a largo plazo y su adaptabilidad a las condiciones cambiantes del entorno. Se enfoca en los actores políticos y su habilidad para lograr resultados cooperativos, lo que depende en buena medida del juego político, es decir el proceso de debate, aprobación e implementación de las políticas públicas, así como sus fundamentos políticos e institucionales. Más que un enfoque de administración pública, este estudio pretende un análisis político de las políticas públicas. Es decir, de los movimientos de actores que toman las decisiones al más alto nivel, el que consideramos de utilidad para las instancias nacionales y de la cooperación internacional que diseñan, monitorean y evalúan políticas públicas. Guatemala es un caso interesante cuando se escribe para la comunidad financiera internacional, en virtud de que entidades como la Embajada de los Estados Unidos, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, han sido actores tras bambalinas, jugando papeles protagónicos. Además, revela la historia moderna de un país latinoamericano que, a diferencia de otros cercanos como México, no llegó a romper de una manera contundente o radical las relaciones precapitalistas de producción. Como se verá, esta modernidad está plagada de complejidades que, al no sistematizarse correctamente, se han traducido en constantes fracasos de los modelos económicos y de política pública que se recomiendan, tanto desde las instancias internacionales como desde los tanques de pensamiento pertenecientes a los actores protagonistas internos. El período entre el golpe de 1954 y el retorno a la democracia en 1986 se caracterizó por el ascenso de regímenes militares que, junto a poderes económicos tradicionales y actores externos, determinaron en gran medida