El Papel De Los Parlamentos En Los Asuntos Climáticos: La Actitud Legislativa Del Congreso De La República Del Perú Frente a La Ley Marco Sobre Cambio Climático
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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ ESCUELA DE POSGRADO EL PAPEL DE LOS PARLAMENTOS EN LOS ASUNTOS CLIMÁTICOS: LA ACTITUD LEGISLATIVA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DEL PERÚ FRENTE A LA LEY MARCO SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Tesis para optar el grado de Magíster en Ciencia Política y Gobierno con mención en Política Comparada AUTOR Fernando Augusto Bravo Alarcón ASESOR Jose Francisco Durand Arp Nissen JURADO Jan-David Gelles Caner Giofianni Diglio Peirano Torriani LIMA – PERÚ 2019 RESUMEN Este trabajo aborda el proceso de toma de decisiones políticas emprendido por el parlamento peruano respecto de la ley de cambio climático. En otras palabras, examina el proceso político que atravesaron las iniciativas legislativas climáticas desde que se presentaron y discutieron en las comisiones parlamentarias hasta su aprobación y promulgación, con el propósito de demostrar que el Congreso de la República ha adoptado una conducta proactiva y propositiva en materia de la legislación del cambio climático, pese a algunas visiones que postulan la preeminencia de los poderes ejecutivos. Para lograrlo, se plantea dos objetivos: a) describir el proceso político y legislativo atravesado por la Ley marco de Cambio Climático en el Congreso de la República; b) Identificar los factores impulsores e inhibidores que interactuaron en la trayectoria de las iniciativas climáticas en el Congreso de la República, entre los años 2011-2018. Para ello, se interesa en los cursos de acción (proyectos de ley, dictámenes, grupos de trabajo, audiencias, convocatoria a autoridades ambientales, participación en eventos internacionales, publicaciones, etc.) que el poder legislativo despliega respecto del cambio climático, en su calidad de problema público de naturaleza transversal que concita el creciente interés de diversos actores: poder Ejecutivo, ONG, académicos, opinión pública, organismos supranacionales. Una de las conclusiones del trabajo indica que, si bien los asuntos climáticos puedan ser percibidos como altamente consensuales y fácilmente asimilados por las agendas partidarias, la experiencia del Congreso peruano revela la necesidad de ciertas coyunturas extraordinarias (COP-20, COP-23, visitas de dignatarios) y situaciones imprevistas (Niño Costero, precoz renuncia del presidente Kuczynski, inicio de una nueva gestión gubernamental con Martín Vizcarra) que impulsen el interés legislativo en las iniciativas climáticas. Palabras clave: Cambio climático, parlamento, proceso legislativo, bancada legislativa, comisión parlamentaria. 2 SUMMARY This paper deals with the process of political decision making undertaken by the Peruvian parliament regarding the climate change law. In other words, it examines the political process that climatic legislative initiatives have gone through since they were presented and discussed in the parliamentary committees until their approval and promulgation, with the purpose of demonstrating that the Congress of the Republic has adopted proactive and proactive behavior in matters of climate change legislation, despite some views that postulate the pre-eminence of executive powers. To achieve this, two objectives are proposed: a) describe the political and legislative process under the framework of the Climate Change Framework Law in the Congress of the Republic; b) Identify the drivers and inhibitors that interacted in the trajectory of climate initiatives in the Congress of the Republic, between the years 2011-2018. For this, it is interested in the courses of action (bills, opinions, working groups, hearings, call to environmental authorities, participation in international events, publications, etc.) that the legislative branch deploys regarding climate change, in its quality of a public problem of a transversal nature that attracts the growing interest of various actors: Executive power, NGOs, academics, public opinion, supranational organizations. One of the conclusions of the work indicates that, although climate issues can be perceived as highly consensual and easily assimilated by party agendas, the experience of the Peruvian Congress reveals the need for certain extraordinary conjunctures (COP-20, COP-23, visits of dignitaries) and unforeseen situations (Niño Costero, precocious resignation of President Kuczynski, start of a new government administration with Martín Vizcarra) that boost the legislative interest in climate initiatives. Keywords: Climate change, parliament, legislative process, legislative bench, parliamentary committee. 3 ÍNDICE Pág. Carátula i Resumen/Summary ii Índices iv Introducción x CAPÍTULO 1 ASPECTOS METODOLÓGICOS 12 1.1 Tema de la investigación 12 1.2 Problema de investigación 13 1.3 Propósito y objetivos 14 1.4 Preguntas de investigación 14 1.5 Justificación 15 1.6 Hipótesis 16 1.7 Metodología 27 1.7.1 Fuentes primarias 27 1.7.2 Fuentes secundarias 29 CAPÍTULO 2 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 31 2.1 El factor ambiental 31 2.2 La conflictividad socioambiental 35 4 2.3 El cambio climático 40 2.4 El perú y los desastres 54 2.5 Legislación y políticas sobre ambiente y cambio climático 57 CAPÍTULO 3 EL ESTADO DEL ARTE EN LOS ESTUDIOS PARLAMENTARIOS, EL CAMBIO CLIMÁTICO Y LA ACTITUD LEGISLATIVA DE LAS ASAMBLEAS PARLAMENTARIAS 64 3.1 Acerca del cambio climático 65 3.1.1 Textos que conforman la narrativa global y regional sobre el cambio climático 65 3.1.2 Estudios sobre el cambio climático en el Perú 71 3.2 La pérdida de centralidad de los parlamentos 78 3.3 Parlamentos y cambio climático: los agentes externos 88 3.3.1. Globe International 88 3.3.2 Unión Interparlamentaria 89 3.3.3 El Parlamento Latinoamericano y Caribeño 90 3.3.4 Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación 91 3.4 ¿Por qué una ley de cambio climático para el Perú? 95 CAPÍTULO 4 POLÍTICA Y CAMBIO CLIMÁTICO: PARTIDOS, BANCADAS Y PARLAMENTO 101 4.1 La estrategia adversarial 103 4.2 La estrategia de la indiferencia 108 5 4.3 La estrategia de integración 109 CAPÍTULO 5. EL CASO DEL PROCESO POLITICO DEL CAMBIO 112 CLIMÁTICO EN EL PARLAMENTO MEXICANO CAPÍTULO 6 .EL PROCESO POLÍTICO DE LA LEY DE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL PARLAMENTO PERUANO. 119 6.1 Las propuestas de cambio climático del periodo 2006-2011 120 6.2 Las propuestas de cambio climático del periodo 2011-2016 y el Grupo de Trabajo sobre Cambio Climático y Biodiversidad 122 6.2.1 El surgimiento del Grupo de Trabajo sobre Cambio Climático y Biodiversidad 122 6.2.2 El papel del poder Ejecutivo ante las iniciativas del Congreso 125 6.2.3 Los proyectos de ley en el contexto de la COP-20 128 6.3 Las propuestas de cambio climático del periodo 2016-2021 y El Niño Costero 141 6.3.1 El debate parlamentario en la Comisión de Ambiente y Ecología durante el periodo parlamentario 2016-2021 145 6.3.2 El debate parlamentario en los Plenos del Congreso 156 6.3.3 La caída de Pedro Pablo Kuczynski, el intento del Ministerio de Economía y la promulgación de la ley 165 6.3.4 La reglamentación 169 6.4 El caso de las mociones que proponen grupos de trabajo 171 CAPÍTULO 7 EL PROCESO POLÍTICO DE LA LEY DE CAMBIO CLIMÁTICO, SEGÚN LOS ACTORES 174 CAPÍTULO 8 EVALUACIÓN DEL PROCESO POLÍTICO DE LA LEY DE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL PARLAMENTO PERUANO 184 8.1 Del periodo parlamentario 2011-2016 184 6 8.2 Del periodo parlamentario 2016-2021 188 CONCLUSIONES 195 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 197 ÍNDICE DE TABLAS Tabla 1:………………………………………………………………………………………………………22 Tabla 2: ……………………………………………………………………………………………………..28 Tabla 3: ……………………………………………………………………………………………………..33 Tabla 4: ……………………………………………………………………………………………………..34 Tabla 5: ……………………………………………………………………………………………………..39 Tabla 6: ……………………………………………………………………………………………………..42 Tabla 7: ……………………………………………………………………………………………………..43 Tabla 8: ……………………………………………………………………………………………………..44 Tabla 9: ……………………………………………………………………………………………………..44 Tabla 10: ……………………………………………………………………………………………………45 Tabla 11: ……………………………………………………………………………………………………46 Tabla 12: ……………………………………………………………………………………………………47 Tabla 13: ……………………………………………………………………………………………………58 Tabla 14: ………………………………………………………………………………………………….115 Tabla 15: ………………………………………………………………………………………………….121 Tabla 16: ………………………………………………………………………………………………….128 Tabla 17: ………………………………………………………………………………………………….142 7 ÍNDICE DE GRÁFICOS Gráfico 1: ………………………………………………………………………………………………..48 Gráfico 2: ………………………………………………………………………………………………..49 Gráfico 3: ………………………………………………………………………………………………..50 Gráfico 4: ………………………………………………………………………………………………..52 Gráfico 5: ………………………………………………………………………………………………..98 Gráfico 6: ………………………………………………………………………………………………104 8 INTRODUCCIÓN En las últimas décadas, conforme a las profundas transformaciones políticas, sociales, mediáticas y económicas en curso, los espacios de deliberación parlamentaria han ido perdiendo centralidad dentro de las estructuras de poder de las sociedades contemporáneas. Este declive tuvo uno de sus hitos iniciales en los cambios que acompañaron a las relaciones entre el parlamento y el poder ejecutivo: si hasta el siglo XIX se podría estimar que los parlamentos podían enmendar las decisiones de los gobiernos, este pulseo ha ido modificándose hasta el punto que hoy se habla de crisis de los parlamentos o de la preeminencia de los poderes ejecutivos sobre los cuerpos legislativos. Parte de la Ciencia Política ha dado cuenta de esta relación. Autores bastante reconocidos como Guillermo O’Donnell y Adam Przeworski tuvieron a comienzos del siglo XXI un llamativo debate (Peruzzotti y Smulovitz, 2002) a propósito de si la pérdida de poder de los parlamentos tenía relación con la rendición de cuentas o con la