(DES)EQUILIBRIO DE PODERES Análisis Y Balance De La Gestión Parlamentaria 2016-2019
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En todo país, que aspira a crear un espacio de igualdad, Parlamento Abierto es una iniciativa justicia y con oportunidades de desarrollo para sus desarrollada por la Universidad ESAN y aria 2016-2019 50+1, Grupo de Análisis Político, que instituciones y ciudadanos, la academia debe jugar un rol t decisivo y activo, dado que una de sus principales busca desarrollar y proveer información funciones y, probablemente la de mayor aporte, es la sistematizada sobre el trabajo del Poder generación y difusión de conocimiento que contribuya arlamen Legislativo peruano, a través del monito- P reo y seguimiento permanente del proce- precisamente a mejorar la vida de las personas y a impactar aria 2016-2019 t tión so parlamentario. De esa manera, en un en la toma de decisiones de los líderes empresariales y de s las autoridades que dirigen nuestros destinos. Conscientes contexto en el que existen grandes asime- de esta responsabilidad, y alineados a los valores con los trías en la información por la diversidad de que se fundó ESAN en 1963, se decidió ser parte de un medios de comunicación y en el que hay proyecto denominado Parlamento Abierto. Este proyecto arlamen cada vez más demandas para transparen- busca contribuir de forma objetiva a una mejor P tar el accionar del estado, pretendemos comprensión de la labor parlamentaria peruana, a través contribuir a transparentar y simplicar el de la sistematización diaria de la información que produce tión acceso a la información pública. el Congreso, desde julio de 2016 hasta su cierre en s setiembre de 2019. Análisis y Balance de la Ge Paralelamente, también buscamos trans- formarnos en una herramienta para que los ciudadanos, los diseñadores de políti- Jorge Talavera Traverso cas públicas, la sociedad civil y el sector Rector de la Universidad ESAN productivo, entre otros actores, puedan tomar decisiones en base a información relevante, precisa y temprana." Análisis y Balance de la Ge (DES)EQUILIBRIO DE PODERES PARLAMENTO ABIERTO (DES)EQUILIBRIO DE PODERES (DES)EQUILIBRIO DE PODERES ANÁLISIS Y BALANCE DE LA GESTIÓN PARLAMENTARIA 2016-2019 Arturo Maldonado Mabel Huertas Carlos Meléndez José Carlos Requena Darío Pedraglio Félix Puémape Diego Cerna Abigail Otero Ana Reátegui Cecilia Ames Rocío Ames (DES)EQUILIBRIO DE PODERES. ANÁLISIS Y BALANCE DE LA GESTIÓN PARLAMENTARIA 2016 - 2019 © Cincuentamasuno Grupo de Análisis Político S.A.C. Grupo de Análisis Político 50 + 1 Av. Comandante Espinar Nro. 844, Miraflores, Lima, Perú © Universidad ESAN Jr. Alonso de Molina Nro. 1652, Santiago de Surco, Lima, Perú © Friedrich Naumann Stiftung Für Die Freiheit Fundación Friedrich Naumann Oficina Países Andinos Cal. Porta Nro. 111 (Piso 6), Miraflores, Lima, Perú Primera edición, enero 2020 Diseño y diagramación: Tarea Asociación Gráfica Educativa Tiraje: 500 ejemplares Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2020_00260 ISBN: 978-612-4437-07-6 Impresión: Tarea Asociación Gráfica Educativa Pasaje Maria Auxiliadora N° 156, Lima 5 Lima - Perú Impreso en el Perú – Printed in Peru Índice ntenido Prólogo 7 Presentación 9 Agradecimientos 11 Leyenda. Siglas y acrónimos en uso 14 Introducción 15 PRIMERA PARTE. BALANCE DEL CONGRESO 2016-2019 Capítulo 1. Características y funciones del Congreso de la República 23 1.1 Estructura orgánica del Congreso de la República 26 1.2 Estatuto del Congreso de la República 31 1.3 Mecanismos de control político 33 1.4 Flujograma de un Proyecto de Ley 36 Capítulo 2. Desempeño del Congreso 2016-2019 39 2.1 Producción de Proyectos de Ley 41 2.2 Comisiones Ordinarias 46 2.3 Grupos Parlamentarios 49 2.4 Análisis de la volatilidad y la eficiencia por congresista 54 2.5 Relaciones entre el poder Ejecutivo y el poder Legislativo 57 SEGUNDA PARTE. PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. ANÁLISIS DE CUATRO CASOS Capítulo 3. Ley de Promoción de Alimentación saludable (caso I) 67 3.1 Iniciativa postergada 67 3.2 Reglamentación de la Ley de Alimentación Saludable. Nuevos problemas 72 5 3.3 Congreso vs. Ejecutivo: semáforos u octógonos es la cuestión 73 3.4 Estancamiento de la Ley de Alimentación Saludable 80 3.5 Solución del dividendo Ejecutivo-Legislativo. La estrategia elusiva del gabinete-Vizcarra 82 3.6 Congreso: una postura oscilante 88 Capítulo 4. Ley que regula el gasto en publicidad del Estado peruano o Ley Mulder (caso II) 91 4.1 ¿Cómo entender la aprobación de una Ley tan polémica y su breve supervivencia en la legislación? 92 4.2 Marco normativo previo de la regulación de la publicidad del Estado en medios de comunicación 95 4.3 Solución Mulder 101 4.4 Impacto de actores externos al Congreso en el diseño de la regulación de la publicidad estatal 107 4.5 Contragolpe del Ejecutivo: el fallo del Tribunal Constitucional 111 Capítulo 5. Consenso bilateral en género, paridad y cuotas (caso III) 117 5.1 Antecedentes en temas de género. Representación de mujeres en el Congreso de la República 118 5.2 Legislando en temas de género: Congreso 2016-2019 121 5.3 Ley para Paridad y Alternancia. Cuota de género: ¿medida suficiente? 133 5.4 Participación política de la mujer. Una normativa relegada por años 135 5.5 Aumento de insumos para forjar la paridad de género 138 Capítulo 6. Fiscalización (arbitraria) entre poderes del estado. Un pulso peligroso (caso IV) 147 6.1 Mecanismos de control político para regular la Educación 148 6.2 Influencia de actores e intereses ajenos al Congreso en la Ley Universitaria 151 6.3 Enfoque de género en el Currículo Nacional de Educación Básica del Ministerio de Educación 156 6.4 Desempeño legislativo de la Comisión de Educación 161 Tercera Parte. Conclusiones 170 Bibliografía 176 Prólogo n todo país (o sociedad), que aspira a crear un espacio de igualdad, justicia y con oportunidades Ede desarrollo para sus instituciones y ciudadanos, la academia debe jugar un rol decisivo y activo, dado que una de sus principales funciones y, probablemente la de mayor aporte, es la generación y difusión de conocimiento que contribuya precisamente a mejorar la vida de las personas y a impactar en la toma de decisiones de los líderes empresariales y de las autoridades que dirigen nuestros destinos. Conscientes de esta responsabilidad, y alineados a los valores con los que se fundó ESAN en 1963, se decidió ser parte de un proyecto denominado Parlamento Abierto. Este proyecto busca contribuir de forma objetiva a una mejor comprensión de la labor parlamentaria peruana, a través de la sistematización diaria de la información que produce el Congreso, desde julio de 2016 hasta su cierre en setiembre de 2019. La información recopilada de las hojas de vida de los congresistas, de los proyectos de ley presentados, de la labor de las Comisiones Ordinarias, de las votaciones en el Pleno, etc., ha sido trabajada y analizada cuidadosamente, habiéndose generado una base de datos, con información objetiva y cuantificable, que permita revelar y comprender mejor los intereses de los diferentes grupos políticos que actuaron en el periodo mencionado. La información se encuentra en la página web www.parlamentoabierto. pe. Consideramos que esta plataforma constituye una contribución sustancial para conocer, desde otra óptica, la 7 (DES) EQUILIBRIO DE PODERES labor del Parlamento, permitiendo a los ciudadanos tomar conocimiento y ejercer control sobre los representantes electos y sus compromisos. En este contexto del proyecto Parlamento Abierto surge el libro (DES)Equilibrio de poderes. Análisis y Balance de la Gestión Parlamentaria 2016-2019, el que también espera contribuir a lograr una discusión alturada del trabajo parlamentario, y que la sociedad en general pueda ejercer un mejor control sobre quienes los representan en el Poder Legislativo. Agradecemos especialmente a todas las personas involucradas directa e indirectamente al proyecto Parlamento Abierto, y especialmente a la Fundación Friedrich Naumann por el interés en el proyecto y el financiamiento otorgado a la presente publicación. Jorge Talavera Traverso Rector de la Universidad ESAN 8 Presentación a democracia enfrenta desafíos en muchas partes del mundo. Uno de esos retos es revertir el descontento Lciudadano con su funcionamiento y con sus instituciones. En América Latina, una de las instituciones más desprestigiadas es el Congreso, los parlamentos nacionales. Situación particularmente grave en Perú, donde el mismo no sólo se encuentra desacreditado entre los ciudadanos sino que, además, es percibido como una de las instituciones más corruptas del país, como lo muestra la XI Encuesta Nacional sobre percepciones de la corrupción en el Perú, del año 2019. Sin embargo, el Congreso es una institución fundamental para la democracia. Son primordiales, por ello, los esfuerzos para recuperar el buen funcionamiento y la legitimidad de esta institución. Esta publicación va en esa línea, pues muestra los entrampes y los problemas del Congreso peruano durante el periodo 2016-2019, así como también resalta los logros y los acuerdos logrados en su seno. Desde la Fundación Friedrich Naumann para la Libertad, de la que soy director de la oficina para los Países Andinos, trabajamos en la promoción de los valores liberales y en la educación política. Este libro cumple con esos dos objetivos, pues, por un lado, aporta al conocimiento acerca del trabajo 9 (DES) EQUILIBRIO DE PODERES del Congreso y, por el otro, rescata la labor realizada en este periodo 2016-2019 para tratar de legitimar a una institución base de la democracia liberal. Si este esfuerzo logra matizar el recelo generalizado de los ciudadanos hacia el trabajo del Congreso, habrá logrado su objetivo. Del mismo modo, habrá cumplido con el propósito del proyecto Parlamento Abierto y con la promoción de los valores que desde la Fundación Friedrich Naumann para la Libertad alentamos. Jörg Dehnert Director Fundación Friedrich Naumann Países Andinos 10 Agradecimientos sta publicación es el resultado de las contribuciones de muchas personas e instituciones. El proyecto E«Parlamento Abierto» fue pensado en el 2015 por «50+1.