ARGUMENTOS COYUNTURA

El peso del contrapeso: el Parlamento y el próximo Gobierno

Rodrigo Barrenechea*

A pocas días de instalarse el próximo Congre- Gráfico 1. Porcentaje de curules controlados por so, subsisten algunas preguntas sobre cómo se re- agrupación política lacionará finalmente el Ejecutivo con este poder 3.1 del Estado, en el cual la alianza que se hizo del 6.9 Gobierno, Gana Perú, cuenta con minoría. El equi- 9.2 librio de poderes y la gobernabilidad democrática 36.2 se encuentran en el centro de estas preocupacio- nes, en la perspectiva de dar viabilidad a un fu- 16.2 turo Gobierno, al que, si bien hay que fiscalizar, deben ofrecérsele también condiciones para la negociación política, que reduzcan los incentivos 28.5 para buscar salidas fuera del Parlamento y pasan- Gana Perú Fuerza 2011 do por encima de las instituciones. Alianza Perú Posible Alianza por el Gran Cambio Alianza Solidaridad Nacional Partido Aprista Peruano Tras unos resultados de primera vuelta bastante Fuente: JNE. Elaboración propia. fragmentados, en la que compitieron varias agru- paciones en forma de alianza electoral, los resulta- Como se observa, Gana Perú cuenta con poco más dos en la composición del Parlamento se pueden de la tercera parte de los 130 escaños del Parla- observar en el gráfico 1. mento, lo que en principio lo ubica en situación de minoría. Pese a ello, el Gobierno entrante tiene en

* Sociólogo, investigador del IEP. su agenda un conjunto de reformas y políticas que

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requerirán una mayoría simple en algunos casos disciplinados.2 De otro lado, para que el plan de (como la creación de nuevos programas sociales), captar votos individuales entre la oposición tenga y en otros, mayoría calificada (como las reformas éxito, las características contrarias deben encon- a la Constitución en el capítulo económico). Para trarse en las otras bancadas. lograr cumplir en su totalidad con esta agenda, el partido de Gobierno podrá recurrir a dos tipos de estrategia en el Parlamento. El primero sería la Para que la estrategia de con- conformación de una alianza formal o coalición formación de una coalición fun- de Gobierno con alguna otra agrupación en el cione, se requiere que los miem- Parlamento para incrementar significativamente bros de los partidos o grupos su votación. Como ha quedado claro tras el pase a la segunda vuelta y las semanas posteriores a la parlamentarios en alianza sean victoria de Humala, esta alianza se daría con la cohesionados y disciplinados. Alianza Perú Posible. El segundo tipo de estrategia a aplicar sería la búsqueda de votos individuales en otras bancadas, aprovechando alianzas frági- Como“ indicador aproximado de cohesión y dis- les y lealtades precarias entre los miembros de la ciplina, usaremos dos datos disponibles en este oposición. Por supuesto, no se trata de estrategias momento. En primer lugar, observaremos el por- excluyentes, sino de vías que probablemente se centaje de “recién llegados” con que cuentan las combinarán a medida que las condiciones se pres- bancadas más importantes del Parlamento. Aque- ten para ello. ¿Qué condiciones son esas? llas que cuenten con integrantes que cambiaron de partido particularmente para” esta elección serán más vulnerables a divisiones y fracturas en Los “recién llegados” y los experimentados su interior, mientras que las que cuenten con par- Los gobiernos de coalición en regímenes presi- lamentarios con un mínimo de trayectoria dentro denciales han motivado una profusa literatura, de su agrupación tendrían menos posibilidades la mayoría de ella dedicada a la identificación de de romper su unidad. Para la estrategia de con- factores o condiciones que favorecen la goberna- formación de coaliciones, es importante que los bilidad y la viabilidad de gobiernos presidenciales partidos en la alianza de Gobierno tengan pocos minoritarios.1 Aunque para ello cuentan también recién llegados, mientras que, para la captación factores institucionales, nos enfocaremos ahora individual de votos, lo contrario es necesario en 3 en la fortaleza de los actores en el Parlamento, las bancadas de oposición. particularmente de las bancadas de Gobierno y 2 Tradicionalmente, dentro de la literatura sobre coaliciones, se oposición. En este sentido, para que la estrategia considera fundamental el número y disciplina de los actores en el Parlamento. Hemos llamado la atención aquí sobre la cohe- de conformación de una coalición funcione, se re- sión porque la ausencia de ella puede llevar al incremento en el quiere que los miembros de los partidos o grupos número de actores, como resultado de la división de bancadas. 3 Debe hacerse una aclaración importante. No se considera como parlamentarios en alianza sean cohesionados y congresistas que mudaron de partido a aquellos que, mediando alianza formal entre su partido de origen y otros, postulan bajo un símbolo distinto al que utilizaron anteriormente. Es el caso, por ejemplo, de , de , que postuló 1 Sobre presidencialismos minoritarios y gobiernos de coalición en esta ocasión con la Alianza Solidaridad Nacional, y también ver Linz y Valenzuela 1994, Mainwaring 1993 y 1990, Shu- de todos los congresistas que conforman la bancada de Perú Po- gart y Carey 1992, Mainwaring y Shugart 1993, Chasquetti sible, pero que provienen de las filas de Acción Popular y Somos 2001, Lujambio 2001 y Lanzaro 2001, entre muchos otros. Perú, hoy integrantes de la Alianza Perú Posible.

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El segundo tipo de indicador es la experiencia po- Cuadro 1. Porcentaje de congresistas según su re- lítica de los parlamentarios entrantes. En este sen- lación con el partido por el que fueron elegidos tido, es importante que una bancada cuente con Alternativas Gana A. Perú Fuerza un contingente significativo de parlamentarios Perú Posible 2011 experimentados que permitan la conducción del Postuló antes con el mismo partido 42.6 57.1 35.1 grupo y que al mismo tiempo promuevan su disci- Cambió de partido para esta elección 27.7 33.3 29.7 plina y unidad. El papel de los líderes de las ban- Es su primera postulación a un cargo 29.8 9.5 35.1 cadas ha sido relevante en el pasado y puede ser- Total 100.0 100.0 100.0 lo también en el Congreso que inicia funciones.4 Fuente: Transparencia y JNE. Elaboración propia. Aquellas que tengan un contingente mayor de no- vatos y pocos experimentados serán más vulnera- Empecemos por el lado de las bancadas que inte- bles a conductas no alineadas de individuos con grarán la alianza de Gobierno. Como se observa respecto a su bancada. Para que la estrategia de en el cuadro 1, la tendencia en el interior de Gana alianza funcione debe haber una capa importante Perú no es particularmente promisoria. Poco más de experimentados en las bancadas que integren del 40% de sus integrantes guarda una relación la coalición. Lo contrario debe suceder en las de anterior con alguno de los partidos que integran la oposición para que el partido de Gobierno tenga alianza, mientras que 27% llegó a Gana Perú para la oportunidad de captar votos individuales entre esta elección luego de postular por una agrupación sus integrantes. distinta en el pasado inmediato. Finalmente, un 30% de la bancada está compuesta por novatos Políticos inexpertos y recién llegados a sus parti- en política, para quienes el cargo de congresista de dos se encuentran en gran número en el Parla- la República es el primero en su incipiente carrera. mento. Pero ¿cuál es la situación de las bancadas Con ello, el futuro de Gana Perú aparece todavía más importantes, como Gana Perú, Perú Posible como una incógnita, y puede seguir la ruta de la y Fuerza 2011? Indagar sobre estas en particu- bancada de Perú Posible durante el Gobierno de lar es importante, en tanto las dos primeras se- , que ingresó rápidamente en un rán las protagonistas de la coalición de Gobierno, proceso de erosión. Permanecer en la bancada de mientras que en el caso de la última se trata de la Gobierno puede traer beneficios, en tanto ofrece un principal fuerza de oposición. No analizaremos las canal de comunicación con el poder y los recursos bancadas de Alianza por el Gran Cambio, Alianza estatales, pero, llegado el caso, puede convertirse Solidaridad Nacional y el Partido Aprista Perua- en una amenaza a la carrera de un político que no no, pues las tres son de un tamaño muy reducido está dispuesto a asumir los pasivos de un Gobierno como para hablar de tendencias en su interior en impopular, con el que lo unen endebles lazos. términos porcentuales. Sin embargo, queda claro que, por las características de su constitución in- En el caso de la Alianza Perú Posible, el otro in- terna, todas ellas (salvo la del PAP) serán las más tegrante de la alianza, el escenario parece más expuestas a conductas indisciplinadas y a la divi- prometedor desde el punto de vista de las cifras. sión de las alianzas. Como se observa, 57% de sus integrantes postula- ron antes por los mismos partidos que hoy integran

4 El papel potencial de los líderes de bancada me fue señalado la alianza y solo la tercera parte cambió de partido por Martín Tanaka en conversación personal. especialmente para esta elección. Su reto principal,

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sin embargo, será mantener la unidad de su banca- revisar los nombres de los parlamentarios elegidos, da tras la decisión de apoyar al Gobierno en alianza y es que la solidez “albertista” de la futura banca- parlamentaria. Esta unidad se encuentra amenaza- da fujimorista será menor a la que tuvo del periodo da no solo por los disidentes dentro de los partidos 2006-2011. Al no haber un contingente de parla- (como se ha hecho público en el caso del congresista mentarios estrechamente ligados al ex presidente de Perú Posible, ), sino por la potencial , y al haber un porcentaje impor- ruptura entre los grupos que la conforman. Acción tante de novatos en política, sin previo vínculo con Popular cuenta con cinco congresistas elegidos –la el fujimorismo, será más importante aún el papel de mayoría acciopopulistas con trayectoria en el parti- aquellos pocos congresistas expertos, que se conver- do- al interior de la alianza y Somos Perú con dos, tirán en los guías y cohesionadores de la bancada. partidos que eventualmente podrían escindirse de la bancada y formar una propia, incrementando el El cuadro 2 muestra el porcentaje de parlamenta- número de actores en el Congreso y por lo tanto rios que cuentan con experiencia en el Parlamento y dificultando la negociación política. en cargos de representación a nivel subnacional en las tres principales bancadas del próximo Congreso. Finalmente, Fuerza 2011 presenta un perfil particu- Como se observa, hay una sorprendente coinciden- lar. Si se compara las características de la bancada cia entre las tres en cuanto al porcentajes de congre- con las cifras generales del Parlamento, se observa sistas con experiencia parlamentaria previa (todas que el partido no tiene un porcentaje extraordina- con alrededor de 19%), aunque en términos abso- riamente alto de “recién llegados” (29.7%), aunque lutos los números son bastante diferentes debido al no es nada despreciable para tratarse de la principal número de escaños con que estas cuentan. Si bien fuerza de oposición. El dato que llama la atención, en la Alianza Perú Posible parece hacer cierta ventaja sin embargo, es el gran porcentaje de novatos con en experiencia a escala subnacional, lo cierto es que que cuenta (35.1%). A ello debemos añadir algo ninguna de las bancadas se destaca por contar con que no emerge de las cifras, pero que queda claro al muchos políticos de carrera.

Cuadro 2. Porcentaje de congresistas con y sin experiencia política en las tres principales bancadas Bancadas Alternativas Parlamentaria Subnacional

Con experiencia 19.1 14.9 Gana Perú Sin experiencia 80.9 85.1 Total 100.0 100.0

Con experiencia 19.0 33.3 Alianza Perú Posible Sin experiencia 81.0 66.7 Total 100.0 100.0

Con experiencia 18.9 13.5 Fuerza 2011 Sin experiencia 81.1 86.5 Total 100.0 100.0 Fuente: JNE y Transparencia. Elaboración propia.

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Los líderes de bancada y su papel en buena cuenta en la conducción de aliados de fuera del partido, los que eventualmente podrían ¿Quiénes se encuentran en esta delgada capa de romper con este y abrirse hacia la oposición o experimentados y que serán los llamados a co- buscar términos de negociación propios. El último mandar y mantener la unidad de sus bancadas? intento de García Belaunde de conformar una lista En el caso de Gana Perú la situación puede ser alternativa a la oficialista para la presidencia del particularmente compleja. Uno de los parlamen- Congreso, es un anuncio de lo que puede conver- tarios más experimentados del grupo, Javier Diez tirse en una constante hacia adelante. Se tratará, Canseco, es un aliado proveniente de la izquierda entonces, de una alianza permanentemente ame- y ajeno al núcleo central del Partido Nacionalis- nazada por su debilidad interna. ta, desde donde líderes como Daniel Abugattás, o Freddy Otárola probablemen- Diez Canseco […] podría verse te intentarán ejercer el liderazgo del grupo parla- en determinado momento en la mentario y alinearlo con los objetivos guberna- mentales. necesidad de convertirse en una suerte de del La presencia de Diez Canseco, sin embargo, puede humalismo, y por lo tanto en un resultar desequilibrante si este —y a quienes logre colocar tras de sí— presenta discordancias con el defensor desde el Parlamento de un Poder Ejecutivo en el cual rumbo tomado por el Parlamento. Y es que Diez Canseco, parlamentario experto en las labores de “no tiene mayor incidencia. oposición, podría verse en determinado momen- to en la necesidad de convertirse en una suerte de Mauricio Mulder del humalismo, y por lo tanto El caso puede ser diferente para el fujimorismo. en un defensor desde el Parlamento de un Poder Aunque, como hemos visto, el partido tiene un Ejecutivo en el cual no tiene mayor incidencia. porcentaje alto de novatos y pocos “albertistas” Si Diez Canseco estará dispuesto a asumir ese rol duros en relación a la bancada pasada, cuenta para un Gobierno ajeno está todavía por verse. con un conjunto de parlamentarias experimenta- das fuertemente identificadas con” el fujimorismo. En la bancada de la Alianza Perú Posible el esce- Es muy probable que parlamentarias como Luisa nario no se presenta menos complejo. Los parla- María Cuculiza, , o Ce- mentarios con mayor experiencia en el Parlamen- cilia Chacón no solo no rompan su unidad, sino to y que podrían ejercer un rol de conducción en que permitan un trabajo disciplinado de su propia la bancada son, en su mayoría, extraños a Perú bancada. Aunque mantener la disciplina y unidad Posible, como es el caso de Víctor Andrés Belaun- no será tan fácil como en el pasado, difícilmente de y . Carlos Bruce, la más impor- el Gobierno podrá penetrar este grupo en busca tante carta de Perú Posible, se ha convertido en de votos individuales, más aun cuando de lo que un disidente del partido, y en la práctica se en- se trata es de modificar la Constitución de 1993, cuentra opuesto al rumbo que este ha tomado. considerada por los fujimoristas como uno de sus Así, la alianza con el Gobierno, que tiene como más importantes legados políticos para la socie- principal promotor a Perú Posible, deberá confiar dad peruana.

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Entre la precariedad y la parálisis Jorge Lanzaro (comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas en América Latina. Buenos Aires: CLACSO. Siendo este el escenario general, las perspectivas Lanzaro, Jorge (2001). “Tipos de presidencialismo y mo- de éxito del próximo Gobierno en la arena parla- dos de gobierno en América Latina”. En Jorge Lanzaro mentaria no parecen particularmente prometedo- (comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas ras. Probablemente, este deberá sacar el mayor en América Latina. Buenos Aires: CLACSO. provecho posible de la corta “luna de miel” que tendrá tras la asunción de mando, periodo durante Linz, Juan y Arturo Valenzuela (eds.) (1994). The Failure el cual contará con una mayoría que no se encuen- of Presidential Democracy. Baltimore: The John Hopkins tra garantizada para los años siguientes. A fin de University Press. Vol. 1 y 2. lograr el apoyo necesario en el Parlamento para sus Lujambio, Alonso (2001). “Adiós a la excepcionalidad: ré- iniciativas, requerirá poner en marcha a los pocos gimen presidencial y gobierno dividido en México”. En operadores experimentados con los que cuentan Jorge Lanzaro (comp.), Tipos de presidencialismo y coali- en el Congreso, mientras trata de mantener una ciones políticas en América Latina. Buenos Aires: CLACSO. alianza precaria con la bancada de Alianza Perú Posible. La oposición desde dentro de Gana Perú Mainwaring, Scott (1990). Presidentialism, Multiparty será otro de los riesgos con los que deberá lidiar el Systems, and Democracy: The Difficult Equation. Notre próximo Gobierno. Dame: The Helen Kellogg Institute for International Stu- dies, University of Notre Dame. Por ahora, la bancada fujimorista —la más grande Mainwaring, Scott (1993). “Presidentialism, Multipartism en la oposición— tiene visos de solidez interna y and Democracy: The Difficult Combination”. EnCompara - no parece presentar las características necesarias tive Political Studies, Año 2, n.° 26. para convertirse en fuente de votos indisciplinados y conductas no alineadas. Con ello, la búsqueda de Mainwaring, Scott y Matthew Shugart (1993). Juan Linz, votos individuales entre las bancadas más peque- Presidentialism and Democracy: A Critical Appraisal. Kellogg ñas, como Alianza por el Gran Cambio y Alianza Institute, Working Paper n.° 200. Solidaridad Nacional, será una estrategia necesaria Shugart, Matthew y John Carey (1992). Presidents and As- para Gana Perú si desea mantener el control del semblies. Cambridge: Cambridge University Press. Congreso y conseguir el apoyo para sus iniciativas en los próximos años. De este modo, los años que vienen podrían estar marcados por una dinámica parlamentaria que se mueva entre la precarización de la unidad interna en las bancadas y la parálisis del Gobierno como resultado de la oposición entre Este artículo debe citarse de la siguiente manera: Ejecutivo y Legislativo. Barrenechea, Rodrigo. “El peso del contrapeso: el Parlamento y el próximo Gobierno”. En Revista Argu- mentos, año 5, n.° 3. Julio 2011. Disponible en http:// Referencias bibliográficas web.revistargumentos.org.pe/hacer_campaña_y_con- truir_partido. html ISSN 2076-7722 Chasquetti, Daniel (2001). “Democracia, multipartidismo y coa- liciones en América Latina: evaluando la difícil combinación”. En

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