EFTA SURVEILLANCE AUTHORITY
Doc.No: 97-2942-1 Dec.No: 120/97/COL
EFTA SURVEILLANCE AUTHORITY DECISION of 24 April 1997 relating to a proceeding under Article 53 of the EEA Agreement in case COM 020.0099 - NSF (Only the Norwegian and the English languages are authentic)
THE EFTA SURVEILLANCE AUTHORITY,
Having regard to the Agreement on the European Economic Area (the EEA Agreement), in particular Article 1 of Protocol 21 thereto,
Having regard to Chapter n of Protocol 4 to the Agreement Between the EFTA States on the establishment of a Surveillance Authority and a Court of Justice (the Surveillance and Court Agreement), and in particular Article 3(1) thereof,
Having regard to the application for negative clearance and the notification for exemption submitted by Norges Skogeierforbund, pursuant to Articles 2 and 5 of Chapter II of Protocol 4 to the Surveillance and Court Agreement,
Having regard to the EFTA Surveillance Authority Decision of 3 July 1996 to initiate proceedings in this case,
Having given the undertakings concerned, as well as other natural or legal persons with a sufficient interest, the opportunity to make known their views on the objections raised by the EFTA Surveillance Authority in its Statement of Objections of 3 July 1996, in accordance with the provisions of Article 19(1) and 19 (2) of Chapter II of Protocol 4 to the Surveillance and Court Agreement and with Chapter IV of the same Protocol,
After consulting the Advisory Committee on Restrictive Practices and Dominant Positions,
Whereas: Page 2 |)^>
Parti Facts
1. The notification
1. On 18 July 1994, the EFT A Surveillance Authority received a notification from Norges Skogeierforbund (the Norwegian Forest Owners Association, hereinafter referred to as NSF) requesting a negative clearance or an exemption from Article 53 of the EEA Agreement for the following agreements1:
1. Statutes of NSF2 2. Standard statutes of forestry district societies3 3. Standard statutes of forestry local squads4 4. Framework Agreement governing price negotiations for pulpwood between NSF and Treforedlingsindustriens Servicekontor (the service agency of the paper and pulp industry's branch association, hereinafter referred to as TFS)5 5. Price Agreement governing the contractual period of 1 January -31 December 1994 between NSF and Treforedlingsindustriens Bransjeforening (the branch association of the paper and pulp industry, hereinafter referred to as TFB)6
2. Subsequently, NSF has submitted the following decisions and agreements which suspends the Framework Agreement (point 4) indicated above:
6. Guidelines for future pulpwood negotiations7 7. Decision by NSF regarding pulpwood negotiations 19958 8. Agreement governing price negotiations for pulpwood in 1995 between NSF and TFB9 9. Framework Agreement governing pulpwood negotiations between NSF and TFB10
3. Finally, the notification contained information about an agreement between NSF and TFS regarding the level of commission to be paid to NSF and the NSF forestry district societies, hereinafter referred to as the Commission Agreement11.
4. The decisions and agreements which relate to price negotiations and other co- operation between NSF and the industrial buyers of round wood, i.e. points 4 to 9
'The notification also encompasses price agreements for saw-wood between local district societies and local purchasers as exemplified by Price Agreement for coniferous saw-wood in Nordenfjells dated 21 December 1993 [Prisavtale for sagt0mmer av bartre Nordenfjells]. These agreements are not covered by the present decision. 2Vedtekter for Norges Skogeierforbund 3Normalvedtekter for skogeierforeningar 4Normalvedtekter for skogeierlag 5Rammeavtale om prisforhandlingsordning for massevirke av bartre 6Prisavtale for massevirke av bartre forperioden 1. januar 1994 - 31. desember 1994 7Retningslinjer for framtidige massevirkeforhandlinger 8Vedtak om massevirkeforhandlinger 1995 9Avtale om prisforhandlingsordning for massevirke av bartre for 1995 10RammeavtaIe om omsetningsordning for massevirke av bartre 1 'Provisjonsavtale Page3 ||^ above as well as the Commission agreement, are being dealt with in two separate cases (COM 020.0131 - NSF+TFB I and COM 020.0132 - NSF+TFB II). Consequently, the present decision relates only to the organisation of NSF and its constituent parts (points 1 to 3 above), hereinafter referred to as the NSF system.
2. The NSF system
5. Organisationally, the NSF system is of a co-operative nature. Individual forest owners are members of local squads. All the squads in a given district are organised in a district society. As a member of a squad, the forest owner is automatically a member of the district society and the central association, NSF. NSF, in turn, consists of the individual members, the squads and the district societies, and is the joint co-ordinating organisation for its members and the activities of the district societies.
6. Some 57 000 forest owners, mostly small suppliers, are organised in 446 local squads. Most of the economic activities of these forest owners, however, are organised on the district society level. There are 19 such district societies in NSF, geographically covering all of Norway.
7. The statutes of NSF, the district societies and the local squads lay down the framework for NSF's activities and the obligations and rights of its members. One of NSF's purposes, according to the statutes, is to defend the forest owners economic interests by working for the best possible prices and market conditions for forestry products, to assure the best possible marketing of such goods and, if necessary, to regulate the market through organisational measures. NSF shall also work towards a forestry policy which reflects the members' interests and promotes the understanding and development of forestry. These goals shall be pursued through co-operation between the members. In addition, emphasis shall be put on co-ordinating owner interests in the forestry industry and promoting a development which secures the highest possible payment for round wood.
8. Members are obliged to abide by the decisions or measures taken by NSF and its subordinate organisations12. Failure to comply with such decisions or the provisions contained in the statutes may lead to exclusion13. The forest owners have furthermore the right and obligation to sell all their marketable round wood through the applicable district society14. A member may leave NSF upon three months written notice, but without any claim to the assets of the association15. According to NSF, a member may leave and re-enter NSF without any fees.
9. NSF, in turn, shall represent its members in case of central negotiations on prices and delivery conditions. This is done by NSF's Board or a committee appointed by the Board. Similarly, the Board may negotiate quantities to be delivered with round wood buyers and may order the district societies to decide on the allocation of these
12§ 5 of NSF's statutes and § 4 of the standard statutes for district societies and local squads 13§ 21 of NSFs statutes and § 14 of the standard statutes for district societies 14§ 4 of the standard statutes for district societies and local squads 15§ 20 of NSF's statutes, § 15 of the standard statutes for district societies and § 11 of the standard statutes for local squads Page 4 quantities among themselves16. Other binding measures which can be taken by NSF or the district societies include the imposition of market measures, such as regulating output and equalising prices17, and the securing of financial assistance to one or more district societies from the other district societies in times of sudden and large changes in the market18.
3. The product
10. A fundamental characteristic of round wood is the very long production time from planting the seedling to its economically optimal harvesting. In the Nordic countries this may take as long as 70 to 100 years for fully grown saw-wood log. In principle, up to a limit, the quality and thus the value of the forest will increase with age. Consequently, it is normally possible for an individual forest owner to "store" the round wood by keeping it on root, without jeopardising the value.
11. The annual harvest of round wood in Norway is around 10 to 12 million m3. It is estimated that the annual forest growth is some 18 million m3. The harvested round wood mainly consists of spruce (77 %) and pine (20 %). Broad leaved wood, mainly birch, only amounts to some 3 % of the total harvest.
12. Round wood can be characterised as an intermediate product, used in the production of wood based products such as pulp, paper, board, and sawn wood. The high quality part of the round wood logs of sufficient size is mainly sold as saw-wood to the sawmills and wood industries (hereinafter referred to as sawmills), whereas most of the remaining part is sold as pulpwood to the paper and pulp industry. A smaller share of the round wood harvested is used as fuelwood for heating purposes, often directly by consumers. Of the total harvest of 10 to 12 million m3, normally some 8 to 9 million m3 is sold to the forest industry in the form of pulpwood or saw-wood.
Table 1. Total Round Wood Cut in Norway (1000 m3)19 1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 Saw-wood 5,000 4,800 4,400 4,900 4,200 5,562 Pulpwood 5,500 4,600 4,500 4,200 3,800 3,974 Subtotal 10,500 9,400 5,900 9,100 8,000 9,536 Fuelwood etc 2,300 2,300 2,300 2,300 2,300 2,300
13. The amount of saw-wood that can be obtained from a given forested area varies greatly, from 30 to 80 %, according to the quality and type of forest. Apart from variation in quality, the relative price difference between pulpwood and saw-wood also has an influence on the category in which the round wood is sold.
16§ 6 of NSF statutes 17§ 7 of NSF statutes and § 5 of the standard statutes for district societies 18§ 8 of NSF statutes. This clause previously contained provisions for charging a fee from the members to finance market measures. This was changed by the NSF Annual General Meeting on 2 June 1995. 19Source: NSF Page 5
14. In the production of sawn wood, wood chips are produced as a by-product. These chips are used in paper and pulp production together with pulpwood. It is estimated that 35 to 38 % in volume terms of the saw-wood used by the sawmills becomes wood chips. The wood chips are sold to the paper and pulp industry, directly or as part of an exchange for saw-wood. Due to the quantities involved, the trade in wood chips is considered to be vital for the profitability of the sawmills.
15. The harvested round wood is a product which due to its form is difficult to handle and has a large volume relative to its price. Handling costs in terms of harvest and transport are relatively high and demand special machinery. It is estimated that the average transport cost constitutes some 25 % of the total cost both for saw- and pulpwood. The quality of the round wood is dependent primarily on the quality of the forest being harvested. However, since the quality deteriorates quickly after harvest, freshness is also an important criterion. NSF has also pointed to hygiene and specification of origin as increasingly important quality factors.
4. The market
16. According to national statistics, the gross value of the 8.5 million m3 round wood cut for industrial sale in Norway 1993/94 was NOK 2.5 billion. Due mainly to a decline in the rate of harvest, this value has decreased successively from NOK 3.8 billion 1989/90. The corresponding value of exports and imports in 1994 were NOK 121 and 657 million respectively. According to NSF, the total Norwegian harvest of round wood for industrial sale in 1989 and 1991 constituted slightly less than 5 % of the corresponding harvest in the EEA.
17. As shown in figure 1, on average around 50 % of the harvested round wood which is marketed, is sold to the sawmills and slightly less to the paper and pulp industry. Since the price for saw-wood is higher, saw-wood represents approximately two thirds of the revenue for the forest owners. The category "others" include wood preserving industries, furniture manufacturers etc. as well as exports.
Figure 1. Round wood cut for sale by buyer group 1993/9420
PcperSc
Sawnills 51%
20Roundwood Cut 1993/94, Official Statistics of Norway Page 6
4.1. Suppliers
18. The main part of the forested area in Norway belongs to some 126 000 private forest owners. About 75% of these are also farmers. A smaller portion is publicly held, mainly by Statsskog, which is a state owned company, and individual municipalities, whereas the forest industry's share is relatively insignificant. The ownership structure is shown graphically below.
Figure 2. Ownership structure (percentage of total forested area)21
12% mPrivcte • Public
mIndustry
78% • Others
4.1.1. NSF
19. The 57 000 forest owners in the NSF system represent on average some 75% of the total supply of round wood harvested in Norway. NSF's share of the supply varies from between 60 and 65 % in the eastern part of Norway, to between 80 and 95 % in the other regions. The average sale per forest owner with deliveries in 1994 was NOK 77 000. However, it should be kept in mind that a majority of the members only harvests at irregular intervals - often at intervals of several years. The overall purchases of round wood from the members vary from year to year depending on price level and harvest, but lately it has amounted to around NOK 2 billion per year.
20. The total turnover of the undertakings in the NSF system cannot be estimated accurately. It should be noted that the individual forest owners normally have their main income from other activities, mostly from agriculture. As agricultural income is derived from a commercial activity, it has to be included in the turnover of the individual members of NSF. Consequently, it can be estimated that their total turnover is substantially higher than NOK 2 billion. As to the total turnover of the district societies, it should be noted that they, apart from selling the round wood purchased from the individual members, receive additional income from services related to forestry, such as harvesting and transport co-ordination, and to a lesser extent from industrial activities. Therefore, their annual turnover can also be estimated to substantially exceed NOK 2 billion.
21. In addition to forestry, NSF also has interests in industrial activities, notably through its district societies' ownership in Norske Skog A.S, which is the single largest company in the Norwegian forestry industry with a turnover in excess of NOK 9 billion. The forest owners associations own approximately 30 % of the shares (36 % of the votes) which make them the largest group of owners in the company. NSF has
21Source: NSF Page? three representatives on the Board of Norske Skog and, traditionally, the chairman comes from the NSF system. There is, however, no such representation in Norsk Virke AS, which is responsible for Norske Skog's procurement of round wood and chips (see below), and transactions between forest owners associations and the Norske Skog Group are said by NSF to be made on commercial terms only.
22. The central association of NSF is not directly involved in the sale of round wood. Apart from negotiating the general sales conditions with representatives of the industrial buyers, and setting guidelines for the decentralised price negotiations, it has activities relating to information and consultative services for the members, forestry policy shaping, and research in the forestry field.
23. The actual trading takes place at the district level. Until recently, a district society typically acted as a commercial agent for its individual members. Today, however, it buys round wood from its members and sells it to the industry in its own name. As a consequence, the district society commits itself to deliver certain quantities to the industry, whereas earlier the sale agreements negotiated by the district society reflected an intent rather than commitment.
24. In practice, the district society concludes an agreement with the industrial buyer starting from a base price ex roadside, which is normally similar to that of other district societies or groups of district societies, plus add-ons for conditions creating extra value for the purchaser, which may vary between the district societies. Such add-ons or bonuses may result from, inter alia, timing of deliveries throughout the year, assistance with transport, commitment to certain quantities and commissions.
25. Subsequently, or in parallel, the district society concludes individual agreements with its members so as to be able to fulfil the contract with the industrial buyer. Although the base price is based on the industry's offer, the actual price for the individual forest owner may vary, depending mainly on quantity and times of harvest. The forest owner is free to organise the harvest himself, but the district society can give assistance in terms of the financing of machines, advances for future deliveries, guarantees to entrepreneurs etc. Some 40 % of the harvest is organised directly by the district societies. The transport is mostly done by entrepreneurs and is paid for by the industrial buyers. The district societies, however, often organise the logistics and can present views on the industries' selection of entrepreneur.
4.1.2. Other suppliers
26. Many of the larger forest owners are members in the other forest owners association, Norskog. Norskog has presently around 200 members. These members represent some 5-10 % of the supply of round wood harvested in Norway. The members have an obligation to sell 50 % of their harvested round wood through Norskog. Prices and conditions negotiated by Norskog vis-a-vis the industrial buyers, normally mirror those negotiated by NSF. The commission for pulpwood, however, is lower than that of NSF.
27. Statsskog is a state-owned undertaking which harvests and sells from forests owned by the state and the church. It represents some 5-10 % of the total supply of Paie8 U^ round wood harvested in Norway. Statsskog also normally receives the same prices and conditions as those negotiated by NSF, but the commission is somewhat lower than for the two associations.
28. Some 68 000 mostly very small forest owners are operating outside the forestry associations. Many of these, however, harvest only at irregular intervals. Together, they represent some 10 % of the total supply of round wood harvested in Norway. They sell either individually to the industrial buyers or through independent round wood traders. These traders are mostly active in 0stfold.
29. Only about 2 % of the round wood supply stems from forests owned by the forestry industry.
4.2. The purchasers of round wood in Norway
4.2.1. Saw-wood purchasers
30. There are about 600 saw and planing mills in Norway. Some 120 are members of the Trelastindustriens Landsforening (The Norwegian Sawmill Industries Association, hereinafter referred to as TL). They represent approximately 80 % of the total production of sawn timber. TL is mainly involved in providing information and advisory services to its members, and does not take part in its members activities on the saw-wood market. Purchases are done individually by each sawmill, or in cases of ownership links, by groups of sawmills. According to NSF, the 6 largest groups represent 50 % of the total purchases.
4.2.2. Pulpwood purchasers
31. In 1993 there were 17 undertakings active in the paper and pulp industry. All purchasers of pulpwood are members of Treforedlingsindustriens Bransjeforening (the branch organisation of paper and pulp industry, hereinafter referred to as TFB). TFB has traditionally represented the paper and pulp industry in establishing prices and other trading conditions for pulpwood and wood chips. Within the framework of TFB, the members have agreed to a geographic market sharing arrangement, setting the geographic area in which an undertaking or group of undertakings can purchase pulpwood on the Norwegian market. The Authority has raised objections to this arrangement in a separate case (file no. COM 020.0130 - TFB).
32. Although some smaller paper and pulp mills purchase pulpwood individually in their respective geographic region, some 90 % is procured through the two pulpwood purchasing organisations in Norway. Norsk Virke AS is a joint purchasing company owned by Norske Skog AS (91 %) and Union AS (9%), and is active mainly in the western and northern part of Norway. It purchases slightly less than 60 % of the Norwegian supply of pulpwood. 0stfoldt0mmer ANS is the joint purchasing company for Borregard Industries Limited, M. Peterson & S0n A/S and Norske Skog Saugbrugs AS and is active in 0stfold in the east of Norway. It accounts for more than 30 % of the Norwegian pulpwood supply. Norsk Virke and 0stfoldt0mmer are responsible for the procurement of all their owners' needs for raw material in their respective geographic areas, including wood chips from the sawmills and imports. Page 9
4.3. The pricing of round wood
33. The round wood is normally sold ready cut ex roadside. The buyer pays the transportation from roadside to the industrial site, where the actual measurement takes place. It is normally the forest owners association which negotiates the price with the buyer. A central principle in previous price negotiations has been to guarantee that the price paid by the industry for the equivalent quality delivered in this manner is the same throughout Norway. The rationale behind this principle is that all resources in Norway shall be utilised regardless of location. This principle implies an acceptance of equalisation measures which compensate for disadvantageous locations.
34. The round wood is sold either as saw-wood or pulpwood. In general, there seems to be more flexibility in the actual pricing of saw-wood reflecting local differences in supply and demand than is the case for pulpwood.
35. Until the mid 1980's the price for saw-wood was set in central negotiations between NSF and TL, which represent some 80 % of the Norwegian sawmills' production. These negotiations were subsequently decentralised and today the prices are mainly set in negotiations between the individual district society or other seller and the individual buying sawmill, or, in the case of ownership links, groups of sawmills. To a limited extent, the sales are conducted in a type of auction to the highest bidder. As a consequence of the discontinuation of the central price negotiations, TL no longer has any right to negotiate prices on behalf of its members.
36. Until 1994, the base price for pulpwood and other sales conditions, including rates of commission, were set in central negotiations between NSF and TFB for one year at a time. Within this framework, possible price adjustments, based on local requirements such as delivery time and quality as well as quantity, were negotiated between the district society and the individual industrial buyer. With the exception of the level of commission, the same prices and conditions were normally offered to sellers outside NSF.
37. In 1994, against the background of an increase in demand for pulpwood coupled with a relatively low harvest in Norway and correspondingly record high imports, it was decided to carry out regional price negotiations for 1995. Three such regions were established. In each of these, negotiations were carried out jointly by the district societies in the respective region on the one side, and the industrial buyers in the respective region on the other side. As a basis for the district societies' negotiations, the NSF adopted guidelines stipulating, inter alia, that the price should not vary with the distance to the industry and that the negotiations should be co-ordinated. The resulting base prices and conditions were - in principle - identical in the three regions.
38. The price negotiations for 1996 were further decentralised, in that they were conducted with each individual buyer. In other words, if a single buyer covered several districts, the corresponding district societies negotiated jointly. If, on the other hand, a buyer only covered one district, the concerned district society conducted the negotiations individually. As a result the prices and conditions for the pulpwood have shown variations between the districts. Page 10
4.4. International trade
39. The cross border trade in round wood is restricted by factors such as relatively high transport costs, availability of the demanded types and qualities, freshness, differences in measuring and other national regulations (e.g. barking). Still, international trade is growing. One reason for this is the increased use of fast growing, and thus cheaper, wood types from countries particularly in the southern hemisphere for various types of wood products which previously required wood grown in the north. Increased availability of relatively low cost coniferous wood from Russia and the Baltic states have also led to an increase in trade within Northern Europe. In addition, the use of recycled paper has contributed to limiting the constraint put on capacity by local or regional supply of round wood. In Norway, imports seem to be increasing whereas exports are relatively stable or decreasing and since 1994 there has been a substantial import surplus of round wood and wood chips.
Figure 3. Exports and imports of saw-wood (1000 m3)22
40. The total annual domestic use of saw-wood can be estimated at 4.5 to 5 million m3. The level of imports varies between 5 and 10 % of the domestic supply. Normally, some 90 % or around 250 to 300 000 m3 of the imports come from Sweden, mainly from the border regions. In 1994, when there was a general shortage of round wood in Norway, the imports of saw-wood increased by 50 %. A large part of this increase came from Russia and the Baltic states. Figures supplied from NSF show that an additional 80 000 m3 or a total of 555 000 m3 was imported in 1995. According to representatives of the sawmills, the need for high quality and high transport costs makes substantial increases of imports difficult.
41. The export of saw-wood is for similar reasons generally restricted to neighbouring markets. Total exports normally amount to some 100 to 200 000 m3 or up to 5 % of the domestic supply. With the exception of 1993, when a very large export order to Turkey was executed in connection with severe storm damages, Sweden is by far the predominant destination of these exports.
22Source: NSF Page 11
Figure 4. Exports and imports of pulpwood (1000 mJ)23
42. The import of pulpwood previously contributed to some 10 % of the industry's needs. However, in 1994 and 1995, some 30 % was imported. The scope for imports of pulpwood is relatively large since the Norwegian paper and pulp industry has access to ports and has the capacity to buy large quantities at a time. Hereby the per unit transport cost, which is the main obstacle to trade, can be kept down. There is a possibility to buy pulpwood on international spot markets, but most imports are governed by contracts covering a full year. Most of the imports stem from Sweden, but there are substantial imports also from Russia, the Baltic States, Germany and, as regards fast growing varieties, South America and Africa.
43. Exports of pulpwood seem to be limited due to inter alia the geographic and topographic conditions prevailing in Norway which increase collection and transport costs, relatively high production costs and an ownership structure with small and widely dispersed individual forest owners. There are, however, some exports to neighbouring countries, mainly Sweden, corresponding to about 300 to 500 000 m3.
44. According to NSF, relative price developments of pulpwood follow the same trends internationally, at least in Scandinavia, Germany and France. On the other hand, official statistics24 seem to indicate large differences in absolute prices of both pulpwood and, to an even greater extent, saw-wood, between Norway and other countries. Statistics provided by NSF suggests that the price differences are relatively smaller between Norway and the other Nordic countries, normally between 5 and 25 % for certain types of pulpwood and saw-wood during the last 5 years. There are, however, considerable difficulties involved in making comparisons of relative development or absolute level of prices between different countries due to, inter alia, differences in relative proportions of types and qualities of round wood, currency fluctuations, sales conditions (e.g. ex road side, c.i.f., on root), national measuring systems, local price variations within the countries and availability of reliable price statistics. In view of this, it is not possible to draw any definite conclusions from the available information as regards price levels and price developments in Norway compared to those in other countries.
45. The various wood products stemming from pulpwood and saw-wood are to a large extent exported. The trade within the EEA of such products is substantial. For example in 1994, the export of paper and paperboard from Norway to other EEA
23Source: NSF 24 Forest Product Prices 1992-1994, Timber Bulletin 1995 No.l, FAO Page 12 countries amounted to NOK 5.9 billion25. Prices for many of these finished or semi- finished wood-based products seem to be set internationally.
Part 11 Legal assessment
46. Following the Statement of Objections, NSF has in meetings with representatives of the Authority and in written submissions indicated a number of possible amendments to the statutes of NSF, the district societies and the local squads, with a view to finding a solution which would enable the Authority to reach a positive conclusion in the case. The Authority has considered and commented on these possible amendments.
47. While the indicated amendments would alleviate a significant part of the restrictions on competition identified in the Statement of Objections, the Authority has nevertheless taken the view that the remaining restrictions would be such as to exclude a positive decision on the matter. Moreover, no changes of the statutes have actually been made or notified to the Authority.
48. Accordingly, what stands to be assessed in the present case is the request for negative clearance or exemption from Article 53 of the EEA Agreement for the statutes as notified, i.e. as referred to in paragraph 1, points 1-3.
1. Article 53(1)
49. Under Article 53(1) of the EEA Agreement, all agreements between undertakings, decisions by associations of undertakings and concerted practices which may affect trade between the Contracting Parties and which have as their object or effect the prevention or distortion of competition within the EEA, are prohibited.
1.1. General applicability of Article 53(1) to the notified arrangements
50. It follows from Article 8(3)(a) that the provisions of the EEA Agreement apply to round wood. Consequently, the competition rules contained in the EEA Agreement apply to the notified arrangements.
51. The term "undertaking" in Article 53(1) refers to any legal or natural person engaged in an economic activity. The forest owners who are members of NSF, are natural or legal persons who engage in commercial activities and are thus considered to be undertakings within the meaning of Article 53(1). NSF, the district societies and the local squads are thus associations of undertakings, as well as undertakings in their own right to the extent that they are active in commercial activities. Consequently, the notified statutes of NSF, the district societies and the local squads must be considered as agreements between the members or decisions by the association.
25Official Statistics of Norway Page 13 JP-
1.2. Defining the relevant market
1.2.1. The product market
52. The round wood traded through the NSF system is in the form of pulpwood and saw-wood. In determining the relevant product market, it is necessary to consider not only the objective characteristics and the intended use of the products in question, but also the conditions of competition applicable to these products.
53. There is a marked quality difference between pulpwood and saw-wood, reflected both by differences in physical characteristics and in pricing. The intended use is different for the two products. Furthermore, the conditions of competition in the trade of these two products are markedly different, due to the differences in, inter alia, concentration on the buyers' side, levels of imports, co-ordination of pricing. Although there might be some overlap, depending on the relative prices and the quality needs of the purchaser at any given time, it can thus be held that saw-wood and pulpwood belong to two different markets. This conclusion is further supported by the fact that the principal operators in the trade of round wood, including NSF, distinguish between a saw-wood and a pulpwood market.
54. It also has to be considered whether it is necessary to further divide the markets for pulpwood and saw-wood. Different types or qualities of pulpwood and saw-wood respectively, are not normally substitutable for the end users, partly because of price differences and partly because of technical requirements. However, some important conditions for trade, such as transporting arrangements and measurement requirements, are the same within these markets. Furthermore, the buyers and sellers who set prices and other commercial trading conditions are principally the same within the pulpwood market and the saw-wood market respectively. For the purpose of assessing the impact of competition of the agreements at hand, it is thus sufficient to refer to one pulpwood market and one saw-wood market.
55. Finally, it has to be considered whether there are any additional products which should be included in the relevant markets. NSF has argued, in this regard, that pulpwood and wood chips belong to the same market. However, although pulpwood and wood chips are to a large extent physically substitutable for the industrial user, several factors indicate that the conditions of competition for the two products are different. Wood chips are by-products from the sawmills' processing of saw-wood, and the quantities produced are determined by the demand for the saw mills' end products rather than the industry's demand for wood chips and pulpwood. This inflexibility of supply is further aggravated by problems with long term storage due to the relatively greater bulk and quicker rate of deterioration of wood chips compared to logs. Since there seems to be few alternative economically feasible uses for the chips, this would indicate that the sawmills have a relatively weaker position vis-a-vis the purchasers than the pulpwood suppliers. These differences in conditions of competition between the two products are such that, for the purpose of assessing the arrangement at hand, wood chips should not be included in the relevant pulpwood market.
56. This conclusion is not altered by the fact that there is a link between the pricing of wood chips and the price of pulpwood, in that the value of wood chips for the paper Page 14 and pulp industry increases when the price of pulpwood goes up. The paper and pulp industry's readiness to pay a higher price for the wood chips should therefore increase. However, the final price for the chips appears rather to be dependent on the bargaining power of the respective sawmill and paper and pulp industry, and not on the price of pulpwood. Conversely, conditions as regards trade in wood chips does not significantly influence the pricing and other trading conditions for pulpwood.
1.2.2. The geographic market
57. The starting point for defining the relevant geographic market is the geographic area in which the agreements under scrutiny are applicable. In the case at hand, this is Norway. However, this area may be extended if the objective conditions of competition applying to the products concerned are the same for all traders within a larger geographic area.
58. NSF argues that the relevant geographic market for both pulpwood and saw-wood is Europe or at least Northern Europe including Russia and the Baltic states. It appears that the main grounds for this view are that there is a substantial trade in round wood, especially pulpwood, and that relative price developments follow the same pattern internationally.
59. There are two general observations to be made with regard to both products. First, it is not surprising that the relative price developments of round wood are similar in most countries around the world. This is to be expected since the ability to pay for the round wood by the industrial buyers is linked to the price developments in internationally traded products such as paper, pulp, and other finished and semi- finished wood products, the prices of which to a large extent are set internationally. This is, however, not necessarily an indication of international markets for pulpwood and saw-wood. On the contrary, the absolute prices in different countries seem to show considerable variations, which would indicate national markets.
60. Secondly, the cost for transport of round wood is relatively high, on average an estimated 25 % of the total cost for the end-user. Consequently, the round wood would tend to be transported the shortest distance possible, i.e. be sold to the industry located the closest. This would indicate regional or even local markets. However, the marketing regimes, such as distribution, purchasing and measurements systems, appear to a large extent to be organised along national lines.
61. As regards saw-wood, the level of exports from and imports to Norway is relatively low (see section 5.4 above). Due to high quality requirements, it is difficult and costly to transport saw-wood over any long distances, especially if re-loading is required. In addition, the Norwegian sawmills are generally located inland, for which the costs for overseas imports would be prohibitively high. Imports are thus rarely a realistic alternative to domestic supply. The imports that do take place are mainly from Sweden by sawmills located in the border region. Similarly, for the suppliers, exports are normally not a feasible alternative. High transport costs exclude export for the majority of the forest owners, unless they are situated in the border region with Sweden or close to a port. Furthermore, the individual forest owners are in general too small to organise the marketing, the adaptation to different measurement regimes and Page 15 |)^> transport themselves, and the available selling organisations, including the district societies of NSF, have limited activities in this regard.
62. These obstacles to trade, together with the general characteristics of the saw-wood market in terms of pricing, distribution and purchasing, indicate that the conditions of competition are not sufficiently homogeneous for an area larger than Norway, with the possible inclusion of the border regions in Sweden, to be considered one market. However, the supply from these Swedish regions is relatively limited, up to around 5 % of the total domestic supply, and the exports to these regions are even smaller. Consequently, the inclusion of the Swedish border regions would not influence the assessment of the notified arrangements on the market. It thus suffices to consider Norway as the relevant reference market for saw-wood.
63. Pulpwood is generally easier to import, despite the fact that the relative value per volume unit is even lower than for saw-wood, and imports constitute up to 30 % of the total supply. The Norwegian buyers are large enough to buy large quantities, e.g. a shipload, and thus keep transport costs down. Furthermore they have access to ports. Transport costs from the border region in Sweden, which is by far the largest source of imports, are not necessarily higher for industry located in that region than for domestic raw material. Still transport costs and availability of particular qualities at any given time set limits to these imports.
64. The sellers, however, face the same problems as with the export of saw-wood. High transport costs relative to the value and lack of international traders make export impossible for almost all forest owners except those situated in border regions or close to international ports. Consequently, the level of exports is relatively low.
65. The general characteristics of actual market conditions, including pricing, which is determined through negotiations between domestic sellers and buyers, as well as distribution and purchasing systems, which are determined domestically, all indicate a national market. At the same time, the relatively high level of imports indicate a certain degree of demand side substitutability between domestically procured pulpwood and pulpwood originating in primarily Sweden, Russia and the Baltic States. It is acknowledged that prices that the purchasers may obtain for imports from these countries may be an important element in the price negotiations between buyers and sellers in Norway. This could to some extent influence the relative bargaining strength of the market operators and should thus be taken into consideration when assessing the actual market power of these operators. However, the relatively high level of import in itself is not enough to conclude that Norway and the main exporting countries belong to the same market. Instead, given the general market conditions together with the obstacles to trade indicated above, the price and other trading conditions, which are the main elements in delimiting a market, would primarily be determined by domestic factors.
66. In view of the above, it must be concluded that the objective conditions of competition are at present not sufficiently homogenous in an area wider than Norway, and possibly certain areas in Sweden bordering Norway, for it to be considered one geographic market. Since an inclusion of Swedish border regions would not influence Page 16 the assessment in this case, it is thus sufficient to refer to Norway as the relevant geographic market for pulpwood.
1.3. Restrictions of competition
67. The statutes of NSF, its district societies and local squads, include clauses which concern the central co-ordination of the commercial conditions for the sale of round wood as well as the control of the members' commercial behaviour at the district level. In particular there are clauses which:
give NSF the right to negotiate prices and framework quotas for its members and allocate these quotas among the members or district societies - give NSF or the district society the right to impose market regulations on their members, such as reducing or stopping the members production of round wood or equalising prices, and - oblige the members to sell all their harvested round wood to the district society in their respective geographic area.
68. The Authority recognises that the sheer number of individual forest owners, the geographic and topographic conditions prevailing in large parts of Norway together with a relatively concentrated buyer side, may make some co-ordination on the seller's side necessary in order to safeguard the functioning of the Norwegian round wood markets. The forming of a co-operative structure and co-ordinating the marketing of the members' output at a district level to the extent that other market outlets could not fulfil the same function, would thus not necessarily restrict competition. Nor would the general services provided by the NSF system, such as forestry counselling, harvesting assistance and exchange of market statistics normally have such effects.
69. However, the notified clauses go much further than this. The clauses relating to NSF's right to negotiate on behalf of its members allow NSF to fix prices and other trading conditions, which is expressly prohibited in Article 53(1) point a. The market regulatory clauses afford NSF and the district societies the possibility to limit production, which is expressly prohibited in Article 53(1) point b. Finally, the exclusive delivery clause upholds a geographic market sharing arrangement expressly prohibited in Article 53(1) point c. The individual members of NSF as well as the district societies are potential competitors on the markets for round wood. All these clauses severely restrict the possibility of competition within the NSF system. They restrict the commercial freedom of NSF's members, not only in the event of centrally negotiated or centrally coordinated prices or if market regulatory measures are imposed, but also because the exclusive supply clause eliminates the possibility for members to use marketing channels outside the NSF system. The latter also has the effect of foreclosing the possibility for alternative marketing channels to get access to the round wood produced by NSF members, which account for some 75 % of the total domestic supply, and thus impedes their possibility to compete effectively.
70. It could be argued that under exceptional economic circumstances even such clauses, in spite of the restrictions identified above, would have an overall pro- competitive effect and thus fall outside the scope of Article 53(1). NSF has in this regard pointed especially to the concentrated buyer side. However, the saw-wood Page 17 Up- market, which accounts for some two thirds of the value of the round wood trade, consists of around 600 sawmills which conduct their purchases individually or through at least 6 major groupings. This market structure would not indicate an exceptional imbalance in favour of the purchasers of saw-wood. The pulpwood market is dominated by two purchasing organisations. However, it cannot be held that only the presence of these two purchasing organisations implies a market imbalance so severe as to necessitate the near elimination of competition between suppliers in order to ensure the functioning of the pulpwood market. Consequently, the structures of the saw-wood market and the pulpwood market do not indicate the type of exceptional economic circumstances which might lead the NSF system and thus the clauses under review to fall outside the scope of Article 53(1).
71. With regard to the exclusive supply clause, NSF has argued that it does not constitute a restriction of competition within the meaning of Article 53(1), given that the co-operation itself between the forest owners is justified and that the clause is necessary in order to ensure the proper functioning of the NSF system and the bargaining power of the forest owners. In support of this view, NSF has referred to the judgements of the Court of Justice of the European Communities in Coberco26 and DLG21. In these judgements, the Court assessed the compatibility of certain restrictions with Article 85(1) of the Treaty of Rome considered to be necessary to ensure the proper functioning of the co-operative structures concerned.
72. On this point, the Authority first notes that NSF's reasoning apparently relates to the exclusive supply clause only. Therefore, and since there are also other clauses which restrict competition within the meaning of Article 53(1), the notified arrangements would be prohibited under that provision even if NSF's line of reasoning with regard to the exclusive supply clause were to be accepted.
73. That fact apart, the position taken by NSF on this point is in the Authority's view based on a misconception of the case law relied upon. Thus it is well settled case law, and it is clear also from the two cases referred to by NSF, that before any issue could possibly arise as to the necessity for a restrictive clause for the proper functioning of an agreement, it would have to be established that the agreement itself is not of such a nature as to fall within Article 53(1)28. In determining whether or not this is the case, it is not sufficient to consider in isolation the policy aims pursued by the parties to the agreement and the form or organisational structure in general of the cooperation envisaged in order to fulfil these aims. Rather, it is necessary to examine the real nature of the co-operation in the light of, inter alia, the economic context in which it is to take place and the structure of the market concerned.29
74. Accordingly, in order to consider that the NSF system as such falls outside the scope of Article 53(1), it is not sufficient to find co-operation between the forest owners to be justified and a co-operative structure to be a legitimate form for such
26 Coberco (1995 ECR 4515) 27 Gottrup Klim v. DLG (1994 ECR 5641) 28 See, inter alia, Cooperative Stremselen Kleurselfabriek v. Commission (1981 ECR 851, paras. 12- 13); Dansk Pelsdyreavlerforening v. Commission (1992 ECR 1931, para. 78) 213 Id. Page 18 cooperation. Rather, the relevant question is whether or not, given the economic circumstances prevailing on the market, a co-operation between forest owners representing 75 % of the domestic supply of round wood, implying the character and scope of restrictions on their commercial freedom envisaged in the statutes concerned, can be considered to be of such a nature as to fall under the prohibition of Article 53(1). Only if this question is answered in the negative would the issues raised by NSF on this point become relevant. As should follow from what has already been said, the question must in the Authority's view be answered in the positive, given in particular the strong position of the NSF system on the Norwegian round wood markets and the nature and scope of the restrictions.
75. Although it follows from what has been said that the question of whether the exclusive supply clause is necessary for the proper functioning of the NSF system is not of relevance in the present context, it is noted that in discussing below the request for an exemption under Article 53(3), the Authority takes the view that the clause is not necessary in order to ensure the fulfilment of the aims pursued. Accordingly, even assuming that NSF's reasoning in the present context would be valid in principle, it would in the Authority's view nevertheless have to be rejected in the case at hand.
76. Finally, as concerns the appreciability of the restrictions, it is noted that the notified arrangements contain clauses relating to price fixing, market sharing and limitation of production which are contrary to the fundamental principles of the EEA competition rules. Furthermore, the NSF system represents some 75 % of the round wood harvested in Norway, corresponding to a value of some NOK 2 billion a year. In terms of market shares, the NSF system has a collective share - including imports - of some 70 % of the saw-wood market and some 60 % of the pulpwood market. In view of the above, the restrictive effects on competition of the notified arrangements must be considered to be appreciable.
1.4. Effect on trade
77. In order for Article 53(1) to apply, it has to be established that the agreements may have an appreciable effect on trade between the Contracting Parties to the EEA Agreement.
78. The notified arrangements may have a direct effect on export of round wood, since restricting output, influencing domestic prices or other commercial trading conditions and excluding sales of round wood to any other party than the district society may have an influence on the NSF-members' willingness or possibility to export. It is acknowledged that the export from Norway is relatively low, only some 5 % of the total harvest and is in principle restricted to the border regions with Sweden and certain coastal areas with a direct access to port, and that any such effect may thus be limited.
79. However, according to case-law of the Court of Justice of the European Communities30, the fixing of price for an intermediate product which is not normally exported out of the region in question is capable of affecting trade between Member
30 See, inter alia, BNICII (1987 ECR 4789) Page 19 H^-
States, where that product constitutes the raw material for another product marketed elsewhere in the Community. In the present case, the notified arrangements afford NSF and its district societies the possibility to influence the price and other trading conditions for pulpwood and saw-wood. Pulpwood and saw-wood are intermediate products used as the main raw material for important export products of Norway such as paper, pulp and sawn wood. Consequently, the notified arrangements may affect the trade flow of the downstream products in the EEA.
80. The notified arrangements may also effect imports of round wood. Since NSF and the district societies can influence the prices and availability of round wood for the industrial buyers in Norway, this has a direct effect on the industries' need to import round wood for its production of downstream products. The fact that the availability of domestic pulpwood has an impact on imports can be illustrated by the situation in 1994, when harvesting and thus the availability of domestic pulpwood was reduced and imports more than doubled in one year.
81. The Authority has indicated in its so-called "de minimis" notice31 general guidelines for determining when it considers such effects or potential effects on trade appreciable. As has been described earlier (see section 1.2.2. above), the Authority is of the opinion that Norway forms a distinct geographic market for the products concerned. Since the notified arrangements cover the whole of this geographic market and a substantial part of the products concerned, the relevant market shares would clearly exceed the 5 % indicated in the notice. However, even if the widest possible definition of the relevant market suggested by NSF would be accepted, which arguably would make the NSF systems' market share fall below 5 %, the turnover threshold of 300 million ECU indicated in the notice would still be exceeded. It is stated by NSF that a major part of the individual forest owners' turnover relates to other activities than round wood trade, and that the district societies are active in a range of supporting services. Given the turnover of round wood stemming from the NSF system, it can therefore be deduced that the total turnover of the undertakings participating in the NSF system would exceed 300 million ECU.
82. It must thus be concluded that, in light of the large influence of the notified arrangements on the relevant market and the combined size of the undertakings concerned, these arrangements may effect trade within the meaning of Article 53(1).
2. Article 53(3)
83. In order to qualify for an exemption from the prohibition in Article 53(1), the applicant must show that the agreements improve production or distribution, or promote technical or economic progress, while allowing the consumers a fair share of the resulting benefit. To be characterised as such benefits, the objective advantages gained must outweigh the detriment to competition32. Furthermore, the restrictions
31 Notice of the EFTA Surveillance Authority on agreements of minor importance which do not fall within Article 53 (1) of the EEA Agreement, OJ No L 153, 18.6.94, p. 32, and EEA Supplement to OJ No. 15, 18.6.94, p. 31, as amended by Notice of the EFTA Surveillance Authority updating the notice on agreements of minor importance of 12 January 1994, OJ No C 281, 26.9.96, p. 20. 32 See, inter alia, Consten and Grundig v. Commission (1966 ECR 299, 348) Page 20 ||^ contained in the arrangements must be indispensable to the attainment of these benefits and the arrangements must not afford the concerned undertakings the possibility of eliminating competition in respect of a substantial part of the products in question. In the Authority's view, the notified agreements have not been shown to fulfil any of these conditions.
84. It should be noted, as a starting point, that the joint fixing of prices or price components, employing a nation-wide system of uniform delivered prices regardless of the location of the purchaser, limiting production as well as sharing markets by competing undertakings are normally considered to be against the very principles of competition by artificially influencing the balance between supply and demand and can only be exempted under exceptional circumstances. The notified statutes contain provisions implying or allowing for all these restrictions.
2.1. The benefits of the arrangements
85. NSF has argued that the co-operation between the forest owners in the NSF system contributes to improving the production and distribution of round wood in Norway. In particular, it is essential for securing a steady and timely supply of round wood of adequate quality to the forest industry. Furthermore the co-operation contributes to efficient harvesting and transport and to the improvement of the quality of round wood by measures taken in the forestry, harvesting and distribution stages. The sheer number of individual forest owners, as well as the geographic and topographic conditions prevailing in Norway would make trade in round wood much less efficient and considerably more costly for the industry without the co-operation between the forest owners.
86. NSF has also argued that the co-operation has positive effects in that it contributes to the protection of the environment and to a sustainable development of forestry resources. Moreover, by applying a one price system within the respective district, the disadvantages for distantly located forest owners, in particular in terms of production costs, are counteracted. This, in turn, is said to facilitate the attainment of politically set goals related to a balanced use of forest resources, a development of environmental values and to increase the forestry sector's contribution to employment and economic activity throughout the country.
87. The Authority does not have reason to question that the NSF system taken as a whole may have certain benefits. This could very well follow from the particular structure of the Norwegian forestry sector and the way the NSF system is operated. It is, however, questionable whether the effects of restraining forest owners in their role as economic operators can be held to improve economic efficiency and hence improve production or distribution or to promote technical or economic progress within the meaning of Article 53(3). The presumption that such constraints reduce economic efficiency could also be maintained.
88. These general remarks aside, in considering possible benefits of the NSF system as a whole it has to be kept in mind that the issue to be considered is limited to the question whether the restrictions on competition contained in the notified statutes contribute to objective benefits which outweigh the detriments to competition. It Page 21 follows from this that the possible benefits of the NSF system as a whole, as opposed to benefits which are a direct consequence of the restrictive clauses themselves, would only be of relevance to the extent that the restrictive clauses are necessary for the functioning of the NSF system itself.
89. The restrictions which have to be examined can be categorised into two groups. First, the possibility of central co-ordination of the members' commercial activities, including the setting of prices and other commercial trading conditions. Second, the control at the district level of the members' commercial behaviour, in particular the obligation for individual forest owners to sell all their round wood through the district society and the possibility for imposing market regulatory measures.
2.1.1. The central co-ordination
90. The possibility of central co-ordination by NSF of the market behaviour of its members is primarily based on § 6 and 7 in the NSF statutes, which enable NSF to conduct negotiations on prices, quantities and other commercial conditions as well as to decide on nation-wide market regulatory measures. Although there has not been any central price negotiations since 1994, the NSF has adopted binding guidelines for regional price negotiations in 1995. The market regulatory powers and the possibility to assist ailing district societies do not seem to have been used.
91. The price negotiation clauses enable NSF to fix the prices and other commercial conditions for all its members' sale of round wood. It might conceivably be argued that centrally agreed prices and other commercial conditions promote a stable trade in round wood. Similarly, it could be argued that NSF's market regulatory power could possibly be instrumental for upholding a functional market in times of, inter alia, natural catastrophes. However, these clauses, if applied, could effectively eliminate all competition between the individual members of NSF and between the district societies. The possible advantages of these clauses can not be such as to outweigh the detriments to competition and can thus not be seen as improvements within the meaning of Article 53(3).
2.1.2. The control of the members' commercial activities at the district level
92. Apart from the stated purpose to, inter alia, impose market measures if necessary and gather the members to act jointly, there are mainly two clauses on which the district level control of the members' commercial activities are based: The obligation for the forest owner to sell all his round wood to the district society, and the right for the district society on its own, or after a decision in NSF, to oblige the members to reduce or stop the harvest or delivery of round wood and to equalise prices paid to the members.
Exclusive supply clause
93. The alleged benefits in relation to the obligation to sell round wood to the district society can be categorised into two groups. The first group includes all the alleged advantages of the NSF system taken as a whole, which are indicated in paragraph 85 and 86 above, on the ground that the clause is necessary to safeguard the functioning Page 22 of the NSF system. The second group relates to benefits which are seen by NSF as direct consequences of the clause as such.
94. As regards the first group, it has not been shown that the exclusive supply clause, as notified, is in fact necessary for the existence of the NSF system and thus contributes to any advantages of this system. NSF has admittedly argued that a removal of this clause could lead to a reduction of the deliveries through the NSF system, which, in turn, would weaken the economic foundation of the district societies since their activities are mainly based on the amount of round wood sold to them by their members. However, it has neither been shown that any decisive weakening of the NSF system's economic basis would, or is likely to, take place if the exclusive supply clause were modified or even removed, nor that such a weakening would lead to, or be likely to lead to, the removal of the alleged benefits of the NSF system. Consequently, assuming that the NSF system as a whole could be deemed as having such benefits as required for an exemption under Article 53(3), the Authority has no grounds to conclude that the exclusive supply clause itself would to any appreciable extent contribute to these benefits.
95. As regards the second group of alleged benefits, NSF argues that the clause mirrors the member's right to sell all his harvested round wood to the applicable district society, and that the security implied thereby promotes the overall supply and secures deliveries also from remotely located forest owners. Furthermore, a removal of this clause is said to limit the district societies' possibility to secure contractual supply commitments as well as weaken the district societies' bargaining power vis-a-vis the industrial buyers.
96. As regards the first argument, the right to deliver does not entail a right to any particular price for the forest owner. The obligation for the district society to buy the round wood is an obligation to buy at the price it determines itself. The obligation of the forest owner to sell the wood is an obligation to sell at a price determined by his commercial counterpart, namely the district society. These obligations are not symmetric. The supply of round wood will reasonably depend primarily on the price that .the district society offers. Consequently, the right to supply in itself would thus not necessarily promote the supply, not even from remote areas.
97. Although the ability to forecast deliveries to the district society might, at least to some extent, be improved by ensuring that there is no competition for the members supply, this type of uncertainty resulting from competitive pressure is inherent in all normal commercial activity. Consequently, the removal of this uncertainty cannot be deemed to be an objective advantage.33
98. Concerning the maintenance of the district societies' bargaining power, it is doubtful, given the market structure of in particular the saw-wood market, if this could be considered an objective advantage at all within the meaning of Article 53(3). However, even if this were to be the case, the role played by the exclusive supply clause appears relatively small in this regard.
33 See, inter alia, Consten and Grundig v. Commission (1966 ECR 348) Page 23
99. The bargaining power vis-a-vis the industrial buyers is determined partly by the quantities, qualities and timing of delivery of the round wood a district society can offer for sale, and partly by the alternative sources of supply available to the buyer. The quantities, qualities and timing of delivery from the district society's members are determined by individual contracts. Although the exclusive supply clause might have some influence on the members' readiness to enter into such contracts, the main factor for securing the contracts are the specific conditions offered. Provided that these are competitive in the areas where the district society faces competition from alternative marketing channels, the number of such contracts would not be reduced. Supplies from alternative marketing channels are not always available, and the district societies' relative size and ability to provide additional services, such as transport coordination, indicate that they would remain the main source of supply for the industry. The district society's relative bargaining position vis-a-vis the industry can thus only to a limited extent be considered as determined by the existence of the exclusive selling clause.
100. Turning to the detriments to competition, it follows from the nature of the clause that it restricts the possibility for competition between members and it effectively forecloses a large part of the supply of round wood to market operators outside NSF. In practice, it hinders the individual NSF-member from, at any given point in time, using alternative marketing channels for its round wood. There are only two ways for an individual member to react if the district society is not considered to offer competitive conditions; by declining to harvest or by leaving the organisation. The first alternative might lead to a less than optimal supply of round wood to the market. The cumulative effect of such actions could be a substantial reduction in supply.
101. As regards the second alternative, it is noted that the district societies hold a key position in services which are essential for individual forest owners, such as counselling, harvesting, financing and transport. Furthermore, a leaving member has no claim on the assets of the district society nor do the statutes guarantee any right of re- entry. These factors, together with less tangible links such as tradition and local group pressure, may make members hesitate to leave the organisation in order to sell round wood through alternative marketing channels. This in turn limits the possibility for such marketing channels to provide an effective competitive pressure and could lead to the preservation of inefficient distribution structures.
102. In view of the above, there is no ground for concluding that the exclusive supply clause contributes significantly to the promotion of the supply of round wood, to securing the supply for the industry or maintaining a proper balance between buyers and sellers on the round wood markets, or to any other alleged advantages. On the other hand, this clause has clear anti-competitive effects, both as regards NSF- members' possibility to compete and the foreclosure of supply to non-NSF market operators, and may preserve inefficient production and distribution structures. Therefore, on balance, the exclusive supply clause as notified cannot be held to have such benefits as required for an exemption under Article 53(3).
Market regulatory clause
103. The market regulatory clause is, according to NSF, only intended for extraordinary situations, such as large clearance work after storms, when there has Page 24 ||^ been established co-operation with the national authorities concerned. The clause is thus said not to have any practical effect on competition in the round wood markets.
104. Imposing market regulatory measures in times of natural disasters could be necessary in order to avoid a market collapse and would thus have such benefits as are required for an exemption under Article 53(3). The maintenance of a functioning market in such situations is also likely to be in the ultimate consumers' interests.
2.2. Indispensability
105. As shown in section 2.1.1, the central co-ordination by NSF of the forest owners in the NSF system in itself would not have the objective benefits required for an exemption under Article 53(3). Furthermore, it is not clear that there is any link between the possible benefits of the NSF system as such and the clauses relating to this central co-ordination. It is noted in this regard that the functions of the NSF system, which NSF has described as contributing to the efficiency of the round wood markets, are performed without these clauses being applied in practice. Consequently, even if the central co-ordination reflected in these clauses would have fulfilled the benefit requirement, it has not been shown that they are indispensable for the attainment of these benefits.
106. As regards the exclusive supply clause, it has not been shown to improve production or distribution or promote technical or economic progress. However, even if this had been the case, it is difficult to see how an absolute obligation for members to supply all their round wood through the applicable district society could be held to be indispensable for any of the benefits which NSF claim is the result of this clause. The two main alleged benefits are to safeguard the functioning of the NSF system (and hereby contribute to the possible advantages of the whole system) and to maintain the balance vis-a-vis the industrial buyers on the Norwegian round wood markets, presumably in order to secure the proper functioning of these markets.
107. As has been stated earlier, it has not been shown that the exclusive supply clause is in fact necessary for the existence of the NSF system, and thus the clause cannot be held to be an indispensable restriction to achieve the alleged advantages stemming from this system. The exclusive supply clause is only one of several factors which may contribute to the bargaining power of the NSF system, and is thus of limited importance for this aim. Consequently, even if the maintenance of a market balance would be considered an objective benefit, which at least as regards the saw-wood market is very doubtful, the absolute obligation for members to supply their round wood through the NSF system could hardly be considered indispensable for achieving such an alleged benefit.
108. It must thus be concluded that even if there had been the required objective advantages, the exclusive supply clause has not been shown to be indispensable for attaining any such benefits.
109. Finally, as regards the district level market regulation clause, there is no mention in the clause itself of natural disasters being the only criterion for employing market regulatory measures. There is, therefore, nothing preventing a district society from Page 25 ||^ using the clause and restricting output in order to influence the market prices of round wood even under normal circumstances. The scope of the clause is thus not in proportion to the limited aim of mitigating the impact of natural disasters on the round wood markets. Consequently, it cannot be considered to be indispensable for the attainment of this aim.
2.3. Elimination of competition
110. The possibility of central co-ordination of prices, output and other commercial conditions at a national level, as well as the market regulatory powers and exclusive supply clause at the district level, do effectively eliminate competition within the NSF system and may have a negative impact on the possibilities for other suppliers to compete actively. The NSF system is by far the largest supplier with some 75 % of the Norwegian supply of both pulpwood and saw-wood. Its shares of the pulpwood and saw-wood markets, including imports, are some 60 and 70 % respectively. The market power vis-a-vis the buyers may be limited, in particular on the pulpwood market where it faces a very concentrated buyer side, with the capability of substituting a substantial part of the supply from the NSF system with imports. However, the present set up makes effective competition on the supply side virtually impossible. On this basis, it must be held that the arrangements as notified afford NSF and the undertakings party to the NSF system the possibility to eliminate competition in respect of a substantial part of the products in question. Consequently, even if the other conditions were fulfilled, an exemption based on Article 53(3) could not be granted.
HAS ADOPTED THIS DECISION
Article 1
The notified Statutes of NSF, the standard statutes of forestry district societies and the standard statutes of forestry local squads constitute an infringement of Article 53(1) of the EEA Agreement insofar as they - give NSF the right to negotiate prices and framework quotas for its members and allocate these quotas among the members or district societies give NSF and the district societies the right to impose market regulations on their members, such as reducing or stopping the members production of round wood or equalising prices, and - oblige the members to sell all their harvested round wood to the district society in their respective geographic area.
Article 2
An exemption under Article 53(3) of the EEA Agreement for the agreements mentioned in Article 1 is hereby refused. Page 26 |)^>
Article 3
The undertakings concerned shall bring the infringement as mentioned in Article 1 to an end forthwith and shall refrain from taking any measure having the same object or effect.
Article 4
This decision is addressed to: Norges Skogeierforbund Agder Skogeigarlag Haldenvassdragets Skogeierforening Rogaland Skogeigarlag Nedre Glommen Skogeierforening Hordaland Skogeigarlag Glommen Skogeierforening Sogn og Fjordane Skogeigarlag Tryssilvassdragets Skogeierforening M0re og Romsdal Skogeigarlag Mj0sen Skogeierforening S0r-Tr0ndelag Skogeierforening Drammensdistriktets Skogeierforening Inn-Tr0ndelag Skogeierforening Vestfold-Lagen Skogeierforening Namdal Skogeierforening Telemark T0mmersalgslag Nordland Skogeierforening Nidara T0mmersalgslag Troms Skogeierforening
This Decision shall be authentic in the English and Norwegian languages.
For the EFTA Surveillance Authority /fc&^c^f Knut Almestad President
annes Hafstei College Member m> EFTA SURVEILLANCE AUTHORITY
Dok.nr.: 97-2942 I Vedtak nr.: 120/97/COL
VEDTAK IEFTAS OVERVAKNINGS ORGAN av 24. april 1997 om behandling i henhold til E0S-avtalens artikkel 53 av sak COM 020.0099 - NSF (gyldig bare i engelsk og norsk sprakversjon)
EFTAS OVERVAKNINGSORGAN HAR - under henvisning til avtalen om Det europeiske 0konomiske samarbeidsomrade (E0S- avtalen), saerlig protokoll 21 artikkel 1, under henvisning til protokoll 4 kapittel II i avtalen mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvakningsorgan og en domstol (overvaknings- og domstolsavtalen), sasrlig artikkel 3 nr. 1, under henvisning til anmodningen om negativattest og meldingen med sikte pa unntak framlagt av Norges Skogeierforbund i henhold til protokoll 4 kapittel II artikkel 2 og 5 i overvaknings- og domstolsavtalen, under henvisning til EFT As overvakningsorgans vedtak av 3. juli 1996 om a ta denne saken opp til formell behandling, etter a ha gitt de ber0rte foretak, samt andre fysiske eller juridiske personer med tilstrekkelig interesse, anledning til a gj0re kjent sine synspunkter pa innsigelsene reist av EFT As overvakningsorgan i formell innvending av 3. juli 1996 i samsvar med bestemmelsene i protokoll 4 kapittel n artikkel 19 nr. 1 og 2 i overvaknings- og domstolsavtalen og kapittel IV i samme protokoll, etter samrad med Den radgivende komite for konkurransesaker, og ut fra f01gende betraktninger: Page 2 iJP>
Del I. De faktiske forhold
1. Meldingen
1. EFT As overvakningsorgan mottok 18. juli 1994 melding fraNorges Skogeierforbund (heretter kalt NSF), med anmodning om negativattest eller unntak fra E0S-avtalens artikkel 53 for f01gende avtaler1:
1. Vedtekter for NSF2 2. Normal vedtekter for skogeierforeninger3 3. Normal vedtekter for skogeierlag4 4. Rammeavtale om prisforhandlingsordning for massevirke av bartre mellom NSF og Treforedlingsindustriens Servicekontor (heretter kalt TFS)5 5. Prisavtale for massevirke av bartre for perioden 1. januar 1994 - 31. desember 1994 mellom NSF og Treforedlingsindustriens Bransjeforening (heretter kalt TFB)6
2. Senere framla NSF f01gende beslutninger og avtaler, som erstatter rammeavtalen nevnt i punkt 4 ovenfor:
6. Retningslinjer for framtidige massevirkeforhandlinger7 7. NSFs vedtak om massevirkeforhandlinger 19958 8. Avtale om prisforhandlingsordning for massevirke av bartre for 19959 9. Rammeavtale om omsetningsordning for massevirke av bartre mellom NSF og TFB10
3. Endelig inneholder meldingen opplysninger om en avtale mellom NSF og TFS om den provisjon som skal betales til NSF og skogeierforeningene, heretter kalt provisjonsavtalen11.
4. Beslutningene og avtalene om prisforhandlinger og annet samarbeid mellom NSF og industrielle virkeskj0pere, dvs. punkt 4 til 9 ovenfor samt provisjonsavtalen, behandles i to atskilte saker (COM 020.0131 - NSF + TFB og
* Meldingen omfatter ogsa prisavtaler for sagt0mmer mellom de lokale skogeierforeninger og lokale kj0pere, eksemplifisert ved prisavtale for sagt0mmer av bartre Nordenfjells av 21. desember 1993. Disse avtalene omfattes ikke av dette vedtak. ^ Vedtekter for Norges Skogeierforbund. o •3 Normalvedtekter for skogeierforeningar. 4 Normalvedtekter for skogeierlag. -* Rammeavtale om prisforhandlingsordning for massevirke av bartre. ° Prisavtale for massevirke av bartre for perioden 1. januar 1994 - 31. desember 1994. 7 Retningslinjer for framtidige massevirkeforhandlinger. 8 Vedtak om massevirkeforhandlinger 1995. " Avtale om prisforhandlingsordning for massevirke av bartre for 1995. *" Rammeavtale om omsetningsordning for massevirke av bartre. * 1 Provisjonsavtale. PageS
COM 020.0132 - NSF + TFB H). Dette vedtak gjelder derfor bare organisasjonen NSF og dens tilsluttede foreninger og lag (punkt 1 til 3 ovenfor), heretter kalt NSF-systemet.
2. NSF-systemet
5. NSF-systemet er organisert som et samvirke. De enkelte skogeierne er medlemmer av lokale skogeierlag, og alle skogeierlag i et gitt distrikt er organisert i en skogeierforening. Som medlem av et skogeierlag, er skogeieren automatisk medlem av skogeierforeningen og sentralforeningen NSF. NSF er pa sin side sammensatt av enkeltmedlemmer, skogeierlag og skogeierforeninger og er en felles samordningsorganisasjon for sine medlemmer og for skogeierforeningenes virksomhet.
6. Rundt 57 000 skogeiere, for det meste mindre Ieverand0rer, er organisert i 446 skogeierlag. St0rstedelen av skogeiernes nsringsvirksomhet blir imidlertid administrert pa distriktsplan, gjennom skogeierforeningene. Det er 19 slike skogeierforeninger i NSF, som geografisk dekker hele landet.
7. Vedtektene for NSF, skogeierforeningene og skogeierlagene fastsetter rammen for NSFs virksomhet samt medlemmenes rettigheter og plikter. I henhold til vedtektene er ett av formalene til NSF a ivareta skogeiernes 0konomiske interesser ved a arbeide for best mulige priser og markedsforhold for skogs- og utmarksprodukter, sikre best mulig avsetning av slike produkter og om n0dvendig gjennomf0re organisasjonsmessige markedsreguleringstiltak12. NSF skal ogsa arbeide for en naeringspolitikk som sikrer medlemmenes interesser og fremmer forstaelsen for og utviklingen av skogbruksnaeringen. Disse formal skal fremmes gjennom samarbeid mellom medlemmene. I tillegg skal det legges vekt pa a samordne eierinteresser i skogindustrien og fremme en utvikling som gir best mulig betalingsevne for rundvirke.
8. Medlemmene plikter a overholde vedtak og tiltak vedtatt av NSF og dets tilsluttede foreninger og lag13. Manglende overholdelse av slike vedtak og brudd pa bestemmelser i vedtektene kan f0re til eksklusjon14. Skogeierne har videre rett og plikt til a selge alt sitt salgsvirke gjennom skogeierforeningen de tilh0rer15. Et medlem kan melde seg ut av NSF med tre maneders skriftlig varsel, men har i dette tilfellet ikke krav pa andel i foreningens formue16. If01ge NSF kan et medlem avgiftsfritt melde seg ut av NSF og senere melde seg inn igjen.
9. NSF skal pa sin side representere medlemmene i sentrale forhandlinger om priser og leveringsbetingelser. Forhandlinger f0res av NSFs styre eller av et utvalg utnevnt av styret. Styret kan ogsa f0re forhandlinger med virkeskj0pere om rammer for leveringskvantum eller palegge skogeierforeningene selv a bestemme fordelingen av
12 § 2 i vedtektene for NSF og normal vedtektene for skogeierforeninger og skogeierlag. 13 § 5 i vedtektene for NSF og § 4 i normalvedtektene for skogeierforeninger og skogeierlag. 14 § 21 i vedtektene for NSF og § 14 i normalvedtektene for skogeierforeninger. 15 § 4 i normalvedtektene for skogeierforeninger og skogeierlag. 16 § 20 i vedtektene for NSF, § 15 i normalvedtektene for skogeierforeninger og § 11 i normalvedtektene for skogeierlag. Page 4 |)^> dette seg i mellom17. Andre bindende tiltak som kan vedtas av NSF eller skogeierforeningene, omfatter iverksetting av markedstiltak, bl.a. i form av regulering av medlemmenes avvirkning eller prisutjevning18, og sikring av fmansiell bistand til en eller flere skogeierforeninger ved innkreving av avgift fra de 0vrige foreningene dersom det inntreffer store og uforutsette endringer i markedet19.
3. Produktet
10. Et grunnleggende saertrekk ved t0mmer er den lange produksjonstiden fra spiren plantes til det 0konomisk mest gunstige tidspunktet for avvirkning. Dette kan i de nordiske land ta hele 70 til 100 ar for fullvokst skurt0mmer. I prinsippet vil kvaliteten og dermed verdien pa skogen, inntil en viss grense, 0ke med alderen. Normalt er det derfor mulig for den enkelte skogeier a "lagre" t0mmeret pa rot, uten at verdien settes pa spill.
11. Den arlige avvirkningen av t0mmer i Norge er pa rundt 10 til 12 millioner m3. Den arlige skogstilveksten er anslatt til rundt 18 millioner m3. T0mmeret som avvirkes, bestar hovedsakelig av gran (77 %) og furu (20 %). Lauvvirke, i hovedsak bj0rk, utgj0r bare rundt 3 % av samlet avvirkning.
12. Rundvirke kan betegnes som et halvfabrikat i produksjonen av trebaserte varer som tremasse, papir, papp og skurt0mmer. Den delen av virket som er av best kvalitet og av tilstrekkelig st0rrelse, selges hovedsakelig som skurt0mmer til sagbruks- og trevareindustrien (heretter kalt sagbruk), mens resten for det meste selges som massevirke til treforedlingsindustrien. En mindre andel av virket selges som ved, ofte levert direkte til forbruker. Av den samlede avvirkning pa 10 til 12 millioner m3 per ar selges normalt 8 til 9 millioner m3 til skogindustrien i form av massevirke eller skurt0mmer.
Tabell 1. Samlet avvirkning av t0mmer i Norge (1000 m j20 1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 Skurt0mmer 5000 4800 4400 4900 4200 5562 Massevirke 5500 4600 4500 4200 3800 3974 Sammenlagt 10500 9400 8900 9100 8000 9536 Ved mv. 2300 2300 2300 2300 2300 2300
13. Mengden av skurt0mmer som kan hentes fra et gitt skogomrade, varierer betydelig, fra 30 til 80 % avhengig av skogtype og kvalitet. Foruten variasjonen i kvalitet har den relative prisforskjellen mellom massevirke og skurt0mmer ogsa betydning for hvilken kategori t0mmeret selges i.
17 § 6 i vedtektene for NSF. *° § 7 i vedtektene for NSF og § 5 i normalvedtektene for skogeierforeninger. 1" § 8 i vedtektene for NSF. Denne bestemmelsen ga tidligere adgang til a innkreve en avgift fra medlemmene til finansiering av markedstiltak. Dette ble endret av NSFs arsm0te 2. juni 1995. 20 Kilde:NSF. Page 5
14. Ved produksjon av skurt0mmer produseres sagflis som biprodukt. Sagflis brukes sammen med massevirke til produksjon av papir og tremasse. Det anslas at 35 til 38 % av skurt0mmeret som brukes av sagbrukene, regnet i volum, blir til flis. Sagflis selges til treforedlingsindustrien, enten direkte eller i bytte mot skurt0mmer. Pa grunn av de store mengdene anses handelen med sagflis som svsert viktig for sagbrukenes 10nnsomhet.
15. Avvirket t0mmer er en vare som pa grunn av sin form er vanskelig a handtere, og som har et stort volum i forhold til enhetsprisen. Handteringen av t0mmeret innebaerer forholdsvis h0ye utgifter til avvirkning og transport og krever spesialutstyr. Det anslas at de gjennomsnittlige transportutgiftene utgj0r rundt 25 % av de totale produksjonskostnadene bade for skurt0mmer og massevirke. Kvaliteten pa virket avhenger hovedsakelig av kvaliteten pa skogen som avvirkes. Ettersom kvaliteten forringes raskt etter avvirkning, er imidlertid ferskhet ogsa et viktig kriterium. If01ge NSF er dessuten hygiene og opprinnelsesangivelse stadig viktigere kvalitetsfaktorer.
4. Markedet
16. Nasjonal statistikk viser at det i 1993/94 ble avvirket 8,5 millioner m3 t0mmer til industrielt forbruk i Norge, med en bruttoverdi pa NOK 2,5 milliarder. Denne verdien har, hovedsakelig pa grunn av en nedgang i avvirkningsraten, sunket gradvis fra NOK 3,8 milliarder i 1989/90. De motsvarende eksport- og importverdiene for 1994 var pa henholdsvis NOK 121 og 657 millioner. If01ge NSF utgjorde den samlede norske avvirkningen av t0mmer til industrielt forbruk i 1989 og 1991 i underkant av 5 % av den samlede avvirkning i E0S.
17. Som vist i figur 1, selges gjennomsnittlig rundt 50 % av alt avvirket t0mmer til sagbrukene, og noe mindre til treforedlingsindustrien. Ettersom prison pa skurt0mmer er h0yere, utgj0r skurt0mmer rundt to tredeler av skogeiernes inntekt. Kategorien "annet" omfatter treimpregneringsindustri, m0belprodusenter mv. samt eksport.
Figur 1. T0mmer avvirket for salg etter kjtfpegruppe 1993/9421
Volum Verdi
Aret Popir& 6% Trenrosse Pcpr& 26% Trenrcsse Sc$3tk 42% 51% Pcpp Sogbruk 67% 1%
21 T0mmer avvirket 1993/94, offisiell norsk statistikk. Page 6
4.1. Leverand0rer
18. St0rstedelen av skogomradene i Norge tilh0rer omkring 126 000 private skogeiere. Rundt 75 % av disse er ogsa jordbrukere. En mindre andel eies av det offentlige, hovedsakelig av statsbedriften Statsskog og enkelte kommuner, mens andelen som tilh0rer skogindustrien, er forholdsvis ubetydelig. Eierstrukturen er framstilt grafisk nedenfor.
Figur 2. Eierstruktur (present av det samlede skogareal)22
12%
4.1.1.NSF
19. De 57 000 skogeierne i NSF-systemet star for i gjennomsnitt ca 75 % av den samlede virkesforsyningen i Norge. NSFs andel av forsyningen varier fra mellom 60 og 65 % i den 0stlige delen av landet til mellom 80 og 95 % i andre regioner. Den gjennomsnittlige omseming per skogeier med leveranser i 1994 var pa NOK 77 000. Det understrekes imidlertid at flertallet av medlemmene avvirker med ujevne mellomrom - ofte med intervaller pa flere ar. De totale innkj0p av rundvirke fra medlemmene varierer fra ar til ar, avhengig av prisniva og avvirkning, men bar de senere ar ligget pa rundt NOK 2 milliarder i aret.
20. Det er ikke mulig a gi et n0yaktig anslag over den samlede omsetningen til foretakene i NSF-systemet. Det b0r bemerkes at de enkelte skogeierne normalt bar sin hovedinntekt fra annen virksomhet, i hovedsak fra landbruket. Ettersom inntekt fra landbruket er nasringsinntekt, ma denne regnes som en del av omsetningen til det enkelte NSF-medlem. Medlemmenes samlede omseming kan derfor anslas til et langt h0yere be!0p enn NOK 2 milliarder. Med hensyn til skogeierforeningenes samlede omsetning, b0r det legges merke til at de, i tillegg til a selge virke kj0pt fra de enkelte medlemmene, ogsa bar inntekt fra tjenester knyttet til skogbruk, f.eks. samordning av avvirkning og transport, og i mindre utstrekning fra industrivirksomhet. Deres arlige omsetning kan derfor antas a vaere vesentlig h0yere enn NOK 2 milliarder.
21.1 tillegg til skogbruk bar NSF ogsa interesser innen industrivirksomhet, saerlig gjennom skogeierforeningenes eierandel i Norske Skog A.S., som er den st0rste enkeltbedriften innen norsk skogindustri, med en omsetning pa vel NOK 9 milliarder.
22 Kilde: NSF. Page?
Skogeiersammenslutningene eier rundt 30 % av aksjene (36 % av stemmene), og er denned den st0rste eiergruppen i selskapet. NSF bar tre representanter i styret for Norske Skog, og styreformannen kommer tradisjonelt fra NSF-systemet. Det er imidlertid ingen slik representasjon i Norsk Virke AS, som er ansvarlig for Norske Skogs innkj0p av rundvirke og sagflis (se nedenfor), og if01ge NSF skjer alle transaksjoner mellom skogeierforeninger og Norske Skog-gruppen utelukkende pa forretningsmessige vilkar.
22. Sentralforeningen i NSF-systemet er ikke direkte involvert i salg av rundvirke. Ved siden av a forhandle om de generelle forretningsvilkar med representanter for de industrielle kj0perne og a fastsette retningslinjer for desentraliserte prisforhandlinger, driver den ogsa med informasjons- og radgivningstjenester overfor medlemmene, utforming av naeringspolitikk og forskning pa skogbruksomradet.
23. Den faktiske omsetningen finner sted pa distriktsplan. Inntil nylig opptradte skogeierforeningene ofte som handelsagenter for de enkelte medlemmene. I dag kj0per de imidlertid rundvirke fra medlemmene og selger det til industrien i eget navn. Dermed forplikter skogeierforeningene seg til a levere et visst kvantum til industrien, mens de salgsavtaler som tidligere ble forhandlet fram av skogeierforeningene, snarere ga uttrykk for en intensjon enn en forpliktelse.
24.1 praksis inngar skogeierforeningen en avtale med den industrielle kj0peren med utgangspunkt i en basispris for levering bilvei, som normalt ligger nasrt opp til basisprisen hos andre skogeierforeninger eller grupper av skogeierforeninger, med tillegg for ytelser som innebaerer en verdi0kning for kj0peren, og som kan variere mellom de ulike skogeierforeningene. Slike tillegg eller bonuser kan blant annet vaere knyttet til en leveringsplan for et belt ar, transportbistand, forpliktelser med hensyn til kvantum samt pro visj oner.
25. Etter a ha inngatt avtale om levering, eller parallel! med dette, inngar skogeierforeningen avtaler med de enkelte medlemmene med sikte pa a oppfylle kontrakten med den industrielle kj0peren. Selv om basisprisen er basert pa et tilbud fra industrien, kan den reelle prisen for den enkelte skogeier variere, i hovedsak etter kvantitet og avvirkningstidspunkt. Skogeieren star fritt til selv a organisere avvirkningen, men skogeierforbundet kan bista med finansiering av maskiner, forskudd pa framtidige leveranser, garantier til entrepren0rene mv. Rundt 40 % av avvirkningen organiseres direkte av skogeierforeningene. Transporter! utf0res for det meste av entrepren0rer og betales av de industrielle kj0perae. Skogeierforeningene tar seg imidlertid ofte av den praktiske tilretteleggingen og kan framsette sitt syn nar det gj elder kj0perens valg av entrepren0r.
4.1.2. Andre Ieverand0rer
26. Mange av de st0rre skogeierne er medlemmer av den andre norske skogeiersammenslutningen, Norskog. Norskog bar i dag rundt 200 medlemmer. Disse star for mellom 5 og 10 % av virkesforsyningen i Norge. Medlemmene bar plikt til a selge 50 % av sin avvirkning gjennom Norskog. Priser og vilkar avtalt i forhandlinger mellom Norskog og de industrielle kj0perne tilsvarer vanligvis dem som oppnas av NSF. Provisjonen for massevirke er imidlertid lavere enn hos NSF. PageS ||^
27. Statsskog er et statseid foretak som avvirker og selger t0mmer fra skoger eid av staten og kirken. Det star for mellom 5 og 10 % av den samlede virkesforsyningen i Norge. Ogsa Statsskog oppnar normalt de samme prisene og vilkarene som NSF, men provisjonen er noe lavere enn for de to skogeiersammenslutningene.
28. Rundt 68 000 for det meste svaert sma skogeiere driver sin virksomhet uavhengig av skogeiersammenslutningene. Mange av dem avvirker imidlertid bare svaert uregelmessig. Sammen star de for rundt 10 % av den samlede virkesforsyningen i Norge. De selger enten hver for seg til de industrielle kj0perne, eller gjennom uavhengige t0mmerforhandlere. Disse forhandlerne er for det meste aktive i 0stfold.
29. Bare rundt 2 % av virkesforsyningen kommer fra skoger eid av skogindustrien.
4.2. Kj0pere av rundvirke i Norge
4.2.1. Kj0pere av skurt0mmer
30. Det finnes omkring 600 sagbruk og h0vlerier i Norge. Rundt 120 av dem er medlemmer av Trelastindustriens Landsforening (heretter kalt TL). De star for rundt 80 % av den samlede produksjonen av sagt0mmer. TL driver i hovedsak med informasjons- og radgivningstjenester overfor sine medlemmer, og tar ikke del i medlemmenes virksomhet pa skurt0mmermarkedet. Innkj0pene foretas av hvert enkelt sagbruk hver for seg eller, i tilfelle krysseierskap, av grupper av sagbruk i fellesskap. If01ge NSF star de seks st0rste grupperingene for 50 % av alle innkj0p sammenlagt.
4.2.2. Kj0pere av massevirke
31.11993 var det 17 aktive bedrifter innen treforedlingsindustrien. Alle kj0pere av massevirke er medlemmer av Treforedlingsindustriens Bransjeforening (heretter kalt TFB). TFB har tradisjonelt representert treforedlingsindustrien ved fastsettelse av priser og andre forretningssvilkar for massevirke og sagflis. Innenfor rammen av TFB har medlemmene inngatt avtale om en geografisk markedsdelingsordning, som fastsetter det geografiske omradet der en bedrift eller en gruppe av bedrifter kan foreta innkj0p av massevirke pa det norske markedet. Overvakningsorganet har gjort innsigelser mot denne avtalen i en egen sak (sak nr. COM 020.0130 - TFB).
32. Selv om en del mindre treforedlingsbedrifter kj0per massevirke hver for seg i sine respektive geografiske omrader, foretas rundt 90 % av innkj0pene gjennom de to innkj0psorganisasjonene for massevirke i Norge. Norsk Virke AS er et felles innkj0psselskap eid av Norske Skog AS (91 %) og Union AS (9 %), som i hovedsak har sin virksomhet i vestlige og nordlige deler av landet. Selskapet avtar i underkant av 60 % av den norske forsyningen av massevirke. 0stfoldt0mmer ANS er et felles innkj0psselskap for Borregard Industries Limited, M. Peterson & S0n A/S og Norske Skog Saugbruks AS. Selskapet er aktivt i 0stfold og avtar vel 30 % av norsk massevirkeforsyning. Norsk Virke og 0stfoldt0mmer er, innenfor sine respektive geografiske omrader, ansvarlige for innkj0p av ravarer til sine eiere, herunder sagflis og importerte varer. Page 9
4.3. Fastsettelse av priser pa rundvirke
33. T0mmer selges normalt ferdig kvistet og levert bilvei. Kj0peren betaler for transporten fra bilvei til industriomradet, der den faktiske malingen av t0mmeret finner sted. Det er som regel skogeierforeningen som forhandler med kj0peren om pris. Et viktig prinsipp i tidligere prisforhandlinger bar vaert a garantere at prisen som betales av industrien for likeverdig kvalitet levert pa denne maten, er den samme i hele landet. Logikken bak dette prinsippet er at ressursene skal utnyttes i alle deler av landet, uansett beliggenhet. Prinsippet innebaerer en godtakelse av at utjevningstiltak b0r kompensere for ufordelaktig beliggenhet.
34. Rundvirke selges enten som skurt0mmer eller som massevirke. Generelt synes det a vaere st0rre fleksibilitet i prisfastsettelsen for skurt0mmer, idet prisene gjenspeiler lokale forskjeller i tilbud og ettersp0rsel i st0rre grad enn det som er tilfellet for massevirke.
35. Til midt pa 1980-tallet ble prisen pa skurt0mmer fastsatt i sentrale forhandlinger mellom NSF og TL, som representerer rundt 80 % av norsk sagbruksproduksjon. Disse forhandlingene ble senere desentralisert, og i dag blir prisene hovedsakelig fastsatt i forhandlinger mellom den enkelte skogeierforening eller en annen selger og det enkelte sagbruk, eller, ved krysseierskap, grupper av sagbruk. Salget foregar i begrenset utstrekning som en form for auksjon, med tilslag til h0ystbydende. Som f01ge av at de sentrale prisforhandlingene opph0rte, har TL ikke lenger rett til a forhandle om priser pa vegne av sine medlemmer.
36. Fram til 1994 ble basisprisen pa massevirke og andre salgsvilkar, herunder provisjonssatser, fastsatt i sentrale forhandlinger mellom NSF og TFB for ett ar om gangen. Innenfor denne rammen ble mulige prisjusteringer, basert pa lokale krav til bl.a. leveringstid, kvalitet og kvantum, fastsatt i forhandlinger mellom skogeierforeningen og den enkelte industrielle kj0per. Med unntak av provisjonsnivaet ble selgere utenfor NSF normalt tilbudt de samme priser og vilkar.
37. Pa bakgrunn av en 0kning i ettersp0rselen etter massevirke, kombinert med en forholdsvis lav avvirkning i Norge og tilsvarende rekordh0y import, ble det i 1994 bestemt a f0re regionale prisforhandlinger for 1995. Tre regioner ble opprettet med sikte pa slike forhandlinger. I hver av disse ble forhandlingene f0rt samlet av skogeierforeningene i hver region pa den ene siden og de industrielle kj0perne i regionen pa den andre siden. Som grunnlag for skogeierforeningenes forhandlinger, vedtok NSF retningslinjer som blant annet fastsatte at prisene ikke skulle variere med avstanden til industrien, og at forhandlingene skulle samordnes. Dette resulterte i basispriser og vilkar som - i prinsippet - var de samme i de tre regionene.
38. Prisforhandlingene for 1996 ble ytterligere desentralisert ved at det ble forhandlet med den enkelte kj0per. Dette innebar at dersom en enkelt kj0per dekket flere distrikter, forhandlet de motsvarende skogeierforeningene samlet. Dersom en kj0per dekket bare ett distrikt, ble forhandlingene derimot f0rt av den ber0rte skogeierforeningen alene. Som f01ge av dette har prisene og vilkarene for massevirke variert noe mellom distriktene. Page 10
4.4. Internasjonal handel
39. Virkeshandelen over landegrensene begrenses av ulike faktorer som bl.a. relativt h0ye transportkostnader, tilgangen pa de etterspurte treslag og kvaliteter, ferskhet og forskjeller i malereglementer og andre nasjonale regler (f.eks. om barking). Den internasjonale handelen er imidlertid i vekst. En av grunnene til dette er den 0kte bruken av hurtigvoksende og dermed billigere treslag fra land saerlig pa den s0rlige halvkule, til framstilling av ulike typer trevarer som tidligere krevde t0mmer fra nordlige skogomrader. St0rre tilgang pa forholdsvis rimelig bartrevirke fra Russland og de baltiske stater bar ogsa f0rt til 0kt handel i Nord-Europa. I tillegg bar bruken av returpapir bidratt til a redusere begrensninger pa kapasiteten knyttet til lokal eller regional virkesforsyning. I Norge ser det ut til at importen 0ker, mens eksporten er relativt stabil eller avtakende, og landet bar siden 1994 hatt et betydelig importoverskudd av rundvirke og sagflis.
Figur 3. Eksport og import av skurt0mmer (1000 m j23
Innporls
Exports
40. Det samlede innenlandske forbruket av skurt0mmer kan anslas til 4,5 - 5 millioner m3 per ar. Importnivaet varierer mellom 5 og 10 % av innenlandsk forsyning. Rundt 90 % eller 250 000 - 300 000 m3 av det importerte virket kommer som regel fra Sverige, saerlig fra grensetraktene. 11994, da det var generell mangel pa rundvirke i Norge, 0kte importen av skurt0mmer med 50 %. En stor del av den 0kte importen kom fra Russland og de baltiske stater. Tall framlagt av NSF viser at ytterligere 80 000 m3, eller i alt 555 000 m3, ble importer! 1995. If01ge representanter for sagbrukene er betydelige import0kninger vanskelig a realisere pa grunn av strenge kvalitetskrav og h0ye transportkostnader.
41. Eksporten av skurt0mmer er av lignende arsaker generelt begrenset til markedet i nabolandene. Den samlede eksporten utgj0r vanligvis rundt 100 000 til 200 000 m3 eller inntil 5 % av innenlandsk forsyning. Med unntak av 1993, da det i forbindelse med omfattende stormfellinger ble utf0rt en meget stor eksportordre til Tyrkia, er Sverige det avgjort st0rste eksportmalet.
23 Kilde:NSF. Page 11
Figur 4. Eksport og import av massevirke(1000 m j24
1500
Imports
Exports
42. Tidligere ble rundt 10 % av industriens behov for massevirke dekket ved import. I 1994 og 1995 var importandelen imidlertid rundt 30 %. Mulighetene for import av massevirke er forholdsvis store, ettersom norsk treforedlingsindustri bar tilgang til havner og kapasitet til a kj0pe store kvanta om gangen. Dermed kan transportkostnadene per enhet, som er den viktigste hindringen for slik handel, holdes nede. Massevirke kan kj0pes pa internasjonale spotmarkeder, men importen skjer for det meste pa grunnlag av kontrakter som gjelder for ett ar om gangen. St0rstedelen av importen kommer fra Sverige, men det er ogsa betydelig import fra Russland, de baltiske stater, Tyskland og, nar det gjelder hurtigvoksende treslag, fra S0r-Amerika og Afrika.
43. Eksporten av massevirke synes a vaere begrenset blant annet pa grunn av de geografiske og topografiske forhold i Norge, som gir 0kte utgifter til avhenting og transport, samt forholdsvis h0ye produksjonskostnader og en eierstruktur med sma og spredt beliggende skogbruk. Det er likevel en viss eksport til nabolandene, sasrlig til Sverige, pa rundt 300 000 til 500 000 m3.
44. If01ge NSF f01ger den relative prisutviklingen for massevirke det samme m0nsteret internasjonalt, i det minste i Skandinavia, Tyskland og Frankrike. Pa den annen side synes det a framga av offisiell statistikk25 at det er betydelige forskjeller i de absolutte prisene bade pa massevirke og, i enda st0rre grad, pa skurt0mmer, mellom Norge og andre land. Statistikk framlagt av NSF tyder pa at prisforskjellene er forholdsvis mindre mellom Norge og de 0vrige nordiske land, der de utgjorde mellom 5 % og 25 % for ulike typer massevirke og skurt0mmer de siste fem arene. Det er imidlertid svasrt vanskelig a trekke sammenligninger mellom ulike land med hensyn til relativ prisutvikling og absolutt prisniva, blant annet pa grunn av forskjeller i virkets relative proporsjoner for ulike treslag og kvaliteter, valutasvingninger, salgsvilkar (f.eks. levert bilvei, c.i.f., pa rot), nasjonale malereglementer, lokale prisvariasjoner innenfor de enkelte land og tilgang pa palitelig prisstatistikk. Det er derfor ikke mulig, ut fra de opplysninger som foreligger, a trekke endelige slutninger med hensyn til prisniva og prisutvikling i Norge sammenlignet med andre land.
45. De ulike trevarene framstilt av massevirke og skurt0mmer blir i stor grad eksportert. Det er en betydelig handel med slike varer innenfor E0S. Eksempelvis ble
24 Kilde:NSF. 25 Forest Product Prices 1992-1994, Timber Bulletin 1995 nr. 1, utgitt av FNs organisasjon for ernaering og landbruk (FAO). Page 12 det i 1994 eksportert papir og papp fra Norge til andre E0S-stater til en verdi av NOK 5,9 milliarder26. Prisene pa flere slike trebaserte ferdigvarer og halvfabrikater synes a bli fastsatt intemasjonalt.
Del II Juridisk vurderinq
46. Etter den formelle innvendingen bar NSF i m0ter med representanter for Overvakningsorganet og i skriftlige innlegg antydet en rekke mulige endringer i vedtektene for NSF, skogeierforeningene og skogeierlagene, med sikte pa a finne en 10sning som ville gj0re det mulig for Overvakningsorganet a komme til en positiv konklusjon i saken. Overvakningsorganet har vurdert og kommentert disse mulige endringene.
47. Selv om de foreslatte endringene ville medf0re en oppmykning av en vesentlig del av de konkurransebegrensninger som ble papekt i den formelle innvendingen, har Overvakningsorganet likevel kommet til at de konkurransebegrensninger som gjenstar, er av en slik art de utelukker et positivt vedtak i saken. For 0vrig er ingen endringer av vedtektene faktisk utf0rt eller meldt til Overvakningsorganet.
48. Det som faktisk star til vurdering i denne saken, er dermed anmodningen om negativattest eller unntak i henhold til E0S-avtalens artikkel 53 for vedtektene slik de ble meldt, dvs. som omtalt i nr. 1 punkt 1-3.
1. Artikkel 53 nr. 1
49. E0S-avtalens artikkel 53 nr. 1 forbyr enhver avtale mellom foretak, enhver beslutning truffet av sammenslutninger av foretak og enhver form for samordnet opptreden som kan pavirke samhandelen mellom avtalepartene, og som har til formal eller virkning a hindre, innskrenke eller vri konkurransen innenfor E0S.
1.1. Generelt om anvendelse av artikkel 53 nr. 1 pa de meldte avtalene
50. Det f01ger av E0S-avtalens artikkel 8 nr. 3 bokstav a) at E0S-avtalens bestemmelser far anvendelse pa rundvirke. E0S-avtalens konkurranseregler kommer derfor til anvendelse pa de meldte avtalene.
51. Begrepet "foretak" i E0S-avtalens artikkel 53 nr. 1 omfatter enhver juridisk eller fysisk person som ut0ver naeringsvirksomhet. Skogeiere som er medlemmer av NSF, er fysiske eller juridiske personer som driver nasringsvirksomhet, og regnes derfor som foretak i betydningen av artikkel 53 nr. 1. NSF, skogeierforeningene og skogeierlagene er dermed bade sammenslutninger av foretak og foretak i seg selv, i den utstrekning de ut0ver naeringsvirksomhet. De meldte vedtektene for NSF, skogeierforeningene og skogeierlagene ma derfor anses som avtaler inngatt mellom medlemmene eller beslutninger truffet av sammenslutningen.
26 Offisiell norsk statistikk. Page 13
1.2. Definisjon av det relevante marked
1.2.1. Produktmarkedet
52. Rundvirke som kj0pes og selges gjennom NSF-systemet, er enten massevirke eller skurt0mmer. Ved bestemmelse av det relevante produktmarkedet ma det tas hensyn ikke bare til de aktuelle varenes objektive egenskaper og tiltenkte bruksomrader, men ogsa til de konkurransevilkar som gjelder for disse varene.
53. Det er en klar forskjell i kvalitet mellom massevirke og skurt0mmer, bade med hensyn til fysiske egenskaper og med hensyn til pris. De to varene har ulike bruksomrader. Videre er konkurransevilkarene i handelen med de to varene vesentlig forskjellige, pa grunn av ulikheter blant annet nar det gjelder konsentrasjon pa kj0persiden, importniva og samordning av priser. Selv om det kan finnes visse sammenfallende trekk, avhengig av relative priser og kj0perens kvalitetskrav pa et gitt tidspunkt, kan skurt0mmer og massevirke derfor anses a tilh0re to forskjellige markeder. Det faktum at de viktigste markedsdeltakerne i virkeshandelen, ogsa NSF, skiller mellom et skurt0mmermarked og et massevirkemarked, st0tter ogsa opp om denne konklusjonen.
54. Det ma ogsa vurderes om markedene for massevirke og skurt0mmer b0r inndeles ytterligere. Ulike typer og kvaliteter av henholdsvis massevirke og skurt0mmer kan normalt ikke erstattes med hverandre for sluttbrukernes formal, dels pa grunn av prisforskjeller og dels pa grunn av tekniske krav. Enkelte viktige forretningsvilkar, bl.a. transport!0sninger og malereglementer, er imidlertid de samme i de to markedene. Videre er det i hovedsak de samme kj0perne og selgerne som fastsetter priser og andre forretningsvilkar pa markedet for henholdsvis massevirke og skurt0mmer. Ved vurdering av de aktuelle avtalenes pavirkning av konkurransen er det derfor tilstrekkelig a vise til et massevirkemarked og et skurt0mmermarked.
55. Endelig b0r det vurderes om andre produkter ogsa b0r regnes som en del av de relevante markedene. NSF har i den forbindelse hevdet at massevirke og sagflis tilh0rer samme marked. Selv om massevirke og flis i stor grad rent fysisk kan erstattes med hverandre for industrielle formal, tyder flere faktorer pa at konkurransevilkarene for de to varene er forskjellige. Sagflis er et biprodukt fra sagbrukenes bearbeiding av skurt0mmer, og hvilke mengder som produseres, bestemmes snarere av ettersp0rselen etter sagbrukets sluttprodukter enn av industriens ettersp0rsel etter flis og massevirke. Denne mangelen pa fleksibilitet pa forsyningssiden forsterkes ytterligere av problemer knyttet til lang lagringstid, ettersom flis har et relativt st0rre volum og forringes raskere enn t0mmerstokker. Siden det synes a vaere fa 10nnsomme alternative bruksomrader for flis, synes sagbrukene a sta i en relativt svakere stilling overfor kj0perne enn massevirkeleverand0rene. Disse forskjellene i konkurransevilkar mellom de to varene er av en slik art at sagflis ikke b0r regnes som en del av det relevante massevirkemarked ved vurdering av denne saken.
56. Denne konklusjonen endres ikke av det faktum at det er en viss sammenheng mellom prisene pa sagflis og prisene pa massevirke, idet verdien pa sagflis 0ker for treforedlingsindustrien nar virkesprisen stiger. Treforedlingsindustrien burde dermed vaere villig til a betale en h0yere pris for flisen. Det synes imidlertid snarere a vaere Page 14 forhandlingsstyrken til det enkelte sagbruk eller den enkelte treforedlingsbedrift, og ikke prisen pa massevirke, som avgj0r den endelige prisen pa sagflis. Omvendt vil vilkar i handelen med flis neppe ha noen vesentlig innvirkning pa priser og andre forretningsvilkar for massevirke.
1.2.2. Det geografiske marked
57. Ved definering av det relevante geografiske marked tas det utgangspunkt i det geografiske ornrade der avtalene som unders0kes, far anvendelse. I det foreliggende tilfellet er dette Norge. Dette omradet kan imidlertid utvides dersom de objektive konkurransevilkar for de aktuelle varene er de samme for alle forhandlere innenfor et st0rre geografisk ornrade.
58. NSF hevder at det relevante geografiske marked for bade massevirke og skurt0mmer er Europa eller minst omfatter Nord-Europa medregnet Russland og de baltiske stater. De viktigste grunnene for dette synspunktet ser ut til a vaere at det er en betydelig internasjonal handel med rundvirke, saerlig massevirke, og at den relative prisutvikling f01ger det samme m0nsteret internasjonalt.
59. Det kan framsettes to generelle betraktninger med hensyn til begge de to varetypene. For det f0rste er det ikke overraskende at den relative prisutvikling for rundvirke synes a vaere lik i de fleste land verden over. Noe annet er ikke a forvente, ettersom de industrielle kj0pernes evne til a betale for rundvirket er knyttet til prisutviklingen i den internasjonale handelen med varer som papir, tremasse og andre ferdigvarer og halvfabrikater av tre, der prisene i stor utstrekning bestemmes internasjonalt. Dette er imidlertid ikke n0dvendigvis et tegn pa at massevirke- og skurt0mrnermarkedene er internasjonale. Tvert om synes det a vaere betydelige variasjoner i de absolutte prisene i ulike land, noe som skulle tilsi at markedene er nasjonale.
60. For det andre er transportkostnadene for rundvirke relativt h0ye, i gjennomsnitt rundt 25 % av sluttbrukerens totale kostnader. Rundvirket vil derfor som regel bli transportert over en kortest mulig avstand, dvs. at det selges til den industri som ligger naermest. Dette kunne tyde pa at markedene er regionale eller til og med lokale. Imidlertid synes de omsetningsformer som benyttes, blant annet nar det gjelder distribusjon, innkj0p og malesystemer, i stor grad a vaere nasjonalt betinget.
61. Med hensyn til skurt0mmer har Norge et relativt lavt eksport- og importniva (se avsnitt 4.4. ovenfor). Pa grunn av de h0ye kvalitetskravene er det bade vanskelig og kostbart a transportere skurt0mmer over store avstander, saerlig dersom det kreves omlasting. Norske sagbruk ligger dessuten som regel i innlandet, og kostnadene for oversj0isk import ville derfor vaere uoverkommelige. Import er dermed sjelden noe realistisk alternativ til innenlandsk forsyning. Den importen som fmner sted, er for det meste virke innf0rt fra Sverige av sagbruk i grensetraktene. Tilsvarende er eksport vanligvis ikke et realistisk alternativ for Ieverand0rene. H0ye transportkostnader gj0r at eksport er utelukket for de fleste skogeiere, med mindre brukene ligger i grensetraktene til Sverige eller i naerheten av en havn. Videre er de enkelte skogbruk som regel for sma til at skogeierne selv kan organisere markedsf0ring, tilpasning til Page 15 ||^ ulike malereglementer og transport, og de tilgjengelige salgsorganisasjonene, herunder skogeierforeningene i NSF-systemet, bar begrenset virksomhet pa dette omradet.
62. Denne type handelshindringer, samt de generelle kjennetegn ved skurt0mmermarkedet med hensyn til prisfastsettelse, distribusjon og innkj0p, tyder pa at konkurransevilkarene ikke er tilstrekkelig ensartede for et omrade st0rre enn Norge, muligens medregnet grensetraktene i Sverige, til a bli ansett som ett marked. Innf0rselen fra disse omradene i Sverige er imidlertid forholdsvis begrenset, med inntil 5 % av den samlede innenlandske forsyning, og eksporten til disse omradene er enda mindre. Det ville derfor ikke pavirke vurderingen av de meldte avtalene om de svenske grensetraktene ble regnet som en del av dette markedet. Det er dermed tilstrekkelig a anse Norge som det relevante referansemarked for skurt0mmer.
63. Det er generelt lettere a importere massevirke, til tross for at den relative verdi per volumenhet er enda lavere enn for skurt0mmer, og importen utgj0r i dag rundt 30 % av den samlede forsyning. Norske kj0pere er store nok til a kj0pe store kvanta, f.eks. en skipslast, slik at transportkostnadene holdes nede. Videre bar de tilgang til havner. Kostnadene til transport fra grensetraktene i Sverige, som er den desidert st0rste importkilden, er ikke n0dvendigvis h0yere enn for innenlandske ravarer for industri som ligger i dette omradet. Slik import begrenses likevel av transportkostnadene og tilgangen pa bestemte kvaliteter til enhver tid.
64. Selgerne bar pa sin side de samme problemene som ved eksport av skurt0mmer. H0ye transportkostnader i forhold til varens verdi og mangel pa internasjonale forhandlere gj0r eksport umulig for de aller fleste skogeiere, bortsett fra skogeiere med bruk i grensetraktene eller naer internasjonale havner. Eksporten ligger derfor pa et forholdsvis lavt niva.
65. De generelle omstendigheter ved de gjeldende markedsforhold, herunder prisene, som fastsettes i forhandlinger mellom selgere og kj0pere pa hjemmemarkedet, og distribusjons- og innkj0pssystemene, som ogsa fastsettes innenlands, tyder alle pa et nasjonalt marked. Samtidig tyder det relativt h0ye importnivaet pa at massevirke innkj0pt pa hjemmemarkedet sett fra kj0pernes side til en viss grad kan erstattes med massevirke innf0rt hovedsakelig fra Sverige, Russland og de baltiske stater. Det erkjennes at prisene som kj0perne kan oppna for import fra disse landene, kan vaere et viktig element i prisforhandlingene mellom kj0pere og selgere i Norge. Dette vil til en viss grad kunne pavirke markedsdeltakernes relative forhandlingsstyrke og b0r derfor tas i betraktning ved vurdering av markedsdeltakernes faktiske innflytelse pa markedet. Det relativt h0ye importnivaet er imidlertid ikke i seg selv grunnlag nok til a konkludere med at Norge og de viktigste eksportlandene tilh0rer samme marked. De generelle markedsforhold og handelshindringene nevnt ovenfor tatt i betraktning, vil priser og andre forretningsvilkar, som er de viktigste elementene ved avgrensning av et marked, i hovedsak heller bli bestemt av faktorer p& hjemmemarkedet.
66. Pa denne bakgrunn ma det trekkes den slutning at de gjeldende konkurransevilkar objektivt sett ikke er tilstrekkelig ensartede i et omrade st0rre enn Norge, samt muligens visse omrader i Sverige som grenser til Norge, til at det kan betraktes som ett geografisk marked. Ettersom det ikke ville pavirke vurderingen i denne saken om de Page 16
svenske grensetraktene ble regnet som en del av dette markedet, er det derfor tilstrekkelig a vise til Norge som det relevante geografiske marked for massevirke.
1.3. Konkurransebegrensninger
67. Vedtektene for NSF og dets tilsluttede skogeierforeninger og skogeierlag inneholder klausuler om sentral samordning av forretningsvilkarene ved salg av rundvirke og om kontroll av medlemmenes forretningsmessige atferd pa distriktsplan. Naermere bestemt dreier det seg om klausuler som: gir NSF rett til a forhandle om priser og rammer for leveringskvantum pa vegne av sine medlemmer og fordele dette kvantum mellom medlemmene eller skogeierforeningene, gir NSF eller skogeierforeningene rett til a palegge sine medlemmer markedsreguleringer, herunder reduksjon eller stans i virkesproduksjonen eller prisutjevning, og forplikter medlemmene til a selge alt sitt salgsvirke til skogeierforeningen i sitt respektive geografiske omrade.
68. Overvakningsorganet innser at det h0ye antallet individuelle skogeiere, de radende geografiske og topografiske forhold i store deler av Norge og den forholdsvis h0ye graden av konsentrasjon pa kj0persiden kan gj0re en viss grad av samordning pa selgersiden n0dvendig for a sikre et fungerende virkesmarked i Norge. Opprettelse av en samvirkestruktur og samordnet omsetning av medlemmenes avvirkning pa distriktsplan, i den grad det ikke finnes andre avsetningsmuligheter som kan fylle samme funksjon, innebaerer ikke n0dvendigvis at konkurransen begrenses. De generelle tjenester som tilbys av NSF-systemet, som radgivning i skogbrukssp0rsmal, bistand til avvirkning og utveksling av markedsstatistikk, vil normalt heller ikke ha slik virkning.
69. De aktuelle klausulene gar imidlertid betydelig lenger enn dette. Klausulene som gjelder NSFs rett til a forhandle pa vegne av sine medlemmer, gir NSF mulighet til a fastsette priser og andre forretningsvilkar, noe som uttrykkelig er forbudt etter artikkel 53 nr. 1 bokstav a). Klausulene om markedsregulering gir NSF og skogeierforeningene mulighet til a begrense produksjonen, noe som er uttrykkelig forbudt etter artikkel 53 • nr. 1 bokstav b). Endelig innebaerer klausulen om eksklusiv leveringsplikt en geografisk markedsdelingsordning som uttrykkelig er forbudt etter artikkel 53 nr. 1 bokstav c). De enkelte medlemmene av NSF og skogeierforeningene er potensielle konkurrenter pa virkesmarkedene, men alle disse klausulene innskrenker klart muligheten for konkurranse innenfor NSF-systemet. De innebaerer at den forretningsmessige handlefrihet for NSF-systemets medlemmer begrenses, ikke bare i tilfeller der prisene fastsettes i sentrale forhandlinger eller samordnes pa sentralt hold, eller der det palegges markedsregulerende tiltak, men ogsa som f01ge av at klausulen om eksklusiv leveringsplikt utelukker enhver mulighet medlemmene har til a benytte markedsf0ringskanaler utenfor NSF-systemet. Sistnevnte begrensning hindrer ogsa slike alternative markedsf0ringskanaler i a fa tilgang til rundvirke produsert av NSFs medlemmer, som utgj0r rundt 75 % av den samlede innenlandske virkesforsyning, og innskrenker dermed deres mulighet til a konkurrere effektivt.
70. Det kunne kanskje hevdes at selv slike klausuler under saerlige 0konomiske omstendigheter vil kunne bidra til a fremme konkurransen og dermed falle utenfor Page 17 virkeomradet for artikkel 53 nr. 1, til tross for konkurransebegrensningene nevnt ovenfor. NSF bar i den forbindelse saerlig pekt pa konsentrasjonen pa kj0persiden. Skurt0mmermarkedet, som utgj0r rundt to tredeler av virkeshandelens verdi, bestar imidlertid av rundt 600 sagbruk som foretar sine innkj0p hver for seg eller gjennom minst seks st0rre grupperinger. Denne markedsstrukturen tyder ikke pa en sasrdeles stor ubalanse til fordel for kj0perne av skurt0mmer. Massevirkemarkedet er pa sin side dominert av to innkj0psorganisasjoner. Det kan imidlertid ikke hevdes at dette i seg selv medf0rer en sa alvorlig ubalanse i markedet at det forsvarer utelukking av nasr all konkurranse mellom Ieverand0rene for a sikre et fungerende massevirkemarked. Strukturene i skurt0mmer- og massevirkemarkedene synes derfor ikke a utgj0re saerlige 0konomiske omstendigheter av en slik art at NSF-systemet i seg selv, og dermed de aktuelle klausulene, kan anses a falle utenfor virkeomradet for artikkel 53 nr. 1.
71. Med hensyn til klausulen om eksklusiv leveringsplikt bar NSF hevdet at den ikke utgj0r en konkurransebegrensning i henhold til artikkel 53 nr. 1 fordi samarbeidet mellom skogeierne i seg selv er berettiget og klausulen er n0dvendig for a sikre NSF- systemets funksjoner og skogeiernes forhandlingsstyrke. Til st0tte for dette synet bar NSF vist til dommene avsagt av De europeiske fellesskaps domstol i sakene Cohered11 og DLG2%. I de to dommene vurderte EF-domstolen om visse restriksjoner, som ble ansett som n0dvendige for a sikre at visse samvirkestrukturer skulle kunne fungere tilfredsstillende, var forenlige med Roma-traktatens artikkel 85 nr. 1.
72.1 denne forbindelse merker Overvakningsorganet seg for det f0rste at NSFs argumenter synes a vaere knyttet utelukkende til den eksklusive leveringsplikten. Av denne grunn, og fordi det ogsa er andre klausuler som begrenser konkurransen i betydningen av artikkel 53 nr. 1, ville de meldte avtalene vaere forbudt etter denne bestemmelsen selv om NSFs argumentasjon med hensyn til den eksklusive leveringsplikten skulle bli antatt.
73. Ser man bort fra dette forhold, er NSFs standpunkt til dette sp0rsmalet etter Overvakningsorganets syn basert pa en uriktig forstaelse av den rettspraksis som paberopes. Det er vel etablert i rettspraksis, og det framgar ogsa klart av de to sakene NSF henviser til, at f0r det kan bli aktuelt a vurdere om en konkurransebegrensende klausul er n0dvendig for at en avtale skal kunne ha en tilfredsstillende virkning, vil det matte fastslas at avtalen i seg selv ikke er av en slik art at den omfattes av forbudet i artikkel 53 nr. I29. Nar det tas stilling til om dette er tilfellet, er det ikke tilstrekkelig a vurdere isolert hvilke mil avtalepartene s0ker a na og hvordan det planlagte samarbeidet generelt er oppbygd eller organisert med sikte pa a na disse mal. Det er snarere pakrevd a unders0ke samarbeidets egentlige art, idet det blant annet tas hensyn til generelle 0konomiske forhold og markedsstrukturen pa det aktuelle markedet.30
27 Coberco (1995 saml. 4515). 28 Gottrup Klim mot DIG (1994 saml. 5641). 2" Se bl.a. Cooperative Stremselen Kleurselfabriek mot Kommisjonen (1981 saml. 851, nr. 12-13) og Dansk Pelsdyreavlerforening mot Kommisjonen (1992 saml 1931, nr. 78). 30 Id. Page 18
74. For at NSF-systemet i seg selv skal kunne anses a falle utenfor virkeomradet for artikkel 53 nr. 1, er det derfor ikke tilstrekkelig a komme til at samarbeidet mellom skogeierne er berettiget og at en samvirkestruktur er en berettiget samarbeidsform. Det relevante sp0rsmal er snarere hvorvidt, pa bakgrunn av de radende 0konomiske markedsforhold, et samarbeid mellom skogeiere som representerer 75 % av den innenlandske virkesforsyning, og som medf0rer begrensninger av deres forretningsmessige handlefrihet av den karakter og av det omfang som de aktuelle vedtektene apner for, kan anses a vaere av en slik art at de omfattes av forbudet i artikkel 53 nr. 1. Bare dersom svaret pa dette sp0rsmalet er negativt, vil de forhold som NSF har tatt opp i denne sammenheng, bli relevante. Som det skulle framga av det som allerede er sagt, ma dette sp0rsmalet etter Overvakningsorganets mening besvares positivt, saerlig pa grunn av NSF-systemets framtredende stilling pa det norske virkesmarkedet og konkurransebegrensningenes karakter og omfang.
75. Selv om det framgar av det som er sagt ovenfor at sp0rsmalet om hvorvidt klausulen om eksklusiv leveringsplikt er n0dvendig for at NSF-systemet skal kunne fungere tilfredsstillende, ikke er relevant i denne sammenheng, kan det bemerkes at Overvakningsorganet i dr0ftelsen nedenfor om et eventuelt unntak etter artikkel 53 nr. 3 gir uttrykk for den oppfatning at klausulen ikke er n0dvendig for a oppfylle de malsetninger som s0kes nadd. Dermed ville Overvakningsorganet, selv om argumentene framsatt av NSF pa dette punkt forutsettes a vasre gyldige i prinsippet, likevel ha kornmet til det standpunkt at de ville matte avvises i denne saken.
76. Med hensyn til betydningen av konkurransebegrensningene b0r det til slutt bemerkes at de meldte avtalene inneholder klausuler om prisfastsettelse, markedsdeling og begrensning av produksjonen som er i strid med grunnleggende prinsipper nedfelt i E0S-avtalens konkurranseregler. Videre star NSF-systemet for rundt 75 % av alt t0mmer som avvirkes i Norge, tilsvarende en verdi pa rundt NOK 2 milliarder arlig. Videre har NSF-systemet en samlet markedsandel, medregnet import, pa rundt 70 % av skurt0mmermarkedet og 60 % av massevirkemarkedet. Pa denne bakgrunn ma de meldte avtalene anses a ha merkbare konkurransebegrensende virkninger.
1.4. Pavirkning av samhandelen
77. For a avgj0re om artikkel 53 nr. 1 far anvendelse, ma det unders0kes om avtalene kan pavirke samhandelen mellom partene i E0S-avtalen i merkbar grad.
78. De meldte avtalene kan ha en direkte virkning pa eksporten av rundvirke, ettersom f01gen av a begrense produksjonen, pavirke priser eller andre forretningsvilkar innenlands og utelukke salg av rundvirke til andre enn skogeierforeningene, kan vaere en pavirkning av NSF-medlemmenes vilje eller mulighet til a eksportere. Det erkjennes imidlertid at eksporten fra Norge er forholdsvis lav, bare ca 5 % av samlet avvirkning, og i prinsippet er begrenset til grensetraktene til Sverige og visse kystomrader med direkte havnetilgang, slik at slik at f01gene av slik pavirkning kan vaere begrenset.
79.1 henhold til rettspraksis ved De europeiske fellesskaps domstol31 kan imidlertid prisfastsettelsen for et halvfabrikat som normalt ikke eksporteres ut av den aktuelle
31 Se bl.a. BNIC II (1987, saml. 4789). Page 19
regionen, likevel pavirke samhandelen mellom medlemsstatene dersom dette produktet utgj0r ravaren for et annet produkt som markedsf0res andre steder i Fellesskapet. I denne saken gir de meldte avtalene NSF og skogeierforeningene mulighet til a pavirke priser og andre forretningsvilkar for massevirke og skurt0mmer. Massevirke og skurt0mmer er halvfabrikater brukt som basisravarer i produksjonen av viktige norske eksportvarer som papir, tremasse og sagt0mmer. De meldte avtalene kan derfor pavirke handelsstr0mmene for varer i senere ledd i produksjonskjeden innenfor E0S.
80. De meldte avtalene kan ogsa fa f01ger for importen av rundvirke. Nar NSF og skogeierforeningene kan pavirke prisene og tilgangen pa rundvirke for de industrielle kj0perne i Norge, bar dette en direkte innvirkning pa industriens behov for a importere rundvirke til produksjon av varer i senere ledd i produksjonskjeden. At tilgangen pa innenlandsk massevirke pavirker importen, illustreres av markedssituasjonen i 1994, da avvirkningen og denned tilgangen pa innenlandsk virke ble redusert, og importen ble mer enn fordoblet pa ett ar.
A 81. Overvakningsorganet bar i sin sakalte "bagatellkunngj0ring"32 angitt hvilke generelle retningslinjer som f01ges ved vurdering av nar slik pavirkning eller mulig pavirkning av samhandelen anses a vaere merkbar. Som beskrevet ovenfor (se avsnitt 1.2.2.), er Overvakningsorganet av den mening at Norge utgj0r et atskilt geografisk marked for de aktuelle varene. Ettersom de meldte avtalene omfatter hele dette geografiske markedet og en vesentlig del av de ber0rte varene, vil de relevante markedsandeler klart overstige de 5 % som er angitt i kunngj0ringen. Selv om den videst mulige defmisjonen av det relevante marked, som foreslatt av NSF, hadde blitt antatt, noe som muligens ville f0re til at NSF-systemets markedsandel ville falle under 5 %, ville omsetningsgrensen pa 300 millioner ECU angitt i kunngj0ringen likevel vaere overskredet. NSF har oppgitt at st0rstedelen av de enkelte skogeiernes omsetning er knyttet til annen virksomhet enn virkeshandel, og at skogeierforeningene ut0ver virksomhet i form av en rekke st0ttetjenester. Med utgangspunkt i virkesomsetningen gjennom NSF-systemet kan det derfor antas at foretakene som deltar i NSF-systemet, har en samlet omsetning pa over 300 millioner ECU.
•b 82. Det ma derfor, pa bakgrunn av de meldte avtalenes betydelige innvirkning pa det relevante marked og de ber0rte foretakenes sammenlagte st0rrelse, trekkes den slutning at de meldte avtalene kan pavirke samhandelen i betydningen av artikkel 53 nr. 1.
2. Artikkel 53 nr. 3
83. For a oppna unntak fra forbudet i artikkel 53 nr. 1, ma innsenderen av anmodningen godtgj0re at avtalene det gjelder, bidrar til a bedre produksjonen eller fordelingen av varene eller til a fremme den tekniske eller 0konomiske utvikling, samtidig som de sikrer at en rimelig andel av fordelene ved dette kommer forbrukerne
J-7Z^ Kunngj0ring fra EFTAs overvakningsorgan om avtaler av mindre betydning som ikke kommer inn under E0S-avtalens artikkel 53 nr. 1 (EFT nr. L 153 av 18.6.1994, s. 32, og E0S-tillegget til EF- tidende nr. 15 av 18.6.1994, s. 31), endret ved kunngj0ring fra EFTAs overvakningsorgan om ajourf0ring av kunngj0ringen om avtaler av mindre betydning av 12. januar 1994 (EFT nr. C 281 av 26.9.1996, s. 20 og E0S-tillegget til EF-tidende nr. 43 av 26.9.1996, s. 10). Page 20
til gode. For a kunne betegnes som slike fordeler, ma de objektive forbedringer som oppnas, veie opp for de negative f01gene for konkurransen33. Videre ma restriksjonene i avtalene vaere absolutt n0dvendige for a na disse mal, og avtalene ma ikke gi de ber0rte foretakene mulighet til a utelukke konkurranse for en vesentlig del av de varer det gj elder. Etter Overvakningsorganets mening er det ikke godtgjort at de meldte avtalene oppfyller noen av disse vilkarene.
84. Det b0r som et utgangspunkt bemerkes at felles fastsettelse av priser eller priskomponenter gjennom et system med enhetlige priser ved levering for hele landet, uavhengig av avtakerbedriftens beliggenhet, samt produksjonsbegrensninger og markedsdeling mellom konkurrerende foretak normalt anses a vaere i strid med selve prinsippene for konkurranse, ettersom forholdet mellom tilbud og ettersp0rsel blir kunstig pavirket, og slike restriksjoner kan bare unntas under saerlige omstendigheter. De meldte vedtektene inneholder bestemmelser som medf0rer eller muliggj0r alle disse restriksjonene.
2.1. Fordeler ved avtalene
85. If01ge NSF bidrar samarbeidet mellom skogeierne i NSF-systemet til a bedre produksjonen og fordelingen av rundvirke i Norge. Samarbeidet er sasrlig viktig for a sikre skogindustrien jevn levering til riktig tid av rundvirke av tilstrekkelig god kvalitet. Videre bidrar samarbeidet til effektiv avvirkning og transport og til bedret virkeskvalitet gjennom tiltak truffet pa drifts-, awirknings- og distribusjonsniva. Pa grunn av det store antallet individuelle skogeiere og de radende geografiske og topografiske forhold i Norge ville virkeshandelen bli mye mindre effektiv og betydelig dyrere for industrien uten slikt samarbeid mellom skogeierne.
86. Videre hevder NSF at samarbeidet har positive virkninger fordi det bidrar til a verne om milj0et og til en baerekraftig utvikling av skogressursene. For skogeiere i utkantstr0k er det dessuten en fordel at det anvendes ett prissystem innenfor de ulike distriktene, ettersom dette delvis veier opp for ulempene ved en slik beliggenhet, saerlig nar det gjelder produksjonskostnader. Dette hevdes igjen a bidra til a fremme politiske mal, herunder balansert utnyttelse av skogressursene og utvikling av milj0vennlige verdier, samt til a 0ke skogbruksnaeringens bidrag til sysselsetting og 0konomisk aktivitet i alle deler av landet.
87. Overvakningsorganet ser ingen grunn til a tvile pa at NSF-systemet som helhet kan gi visse fordeler, sett pa bakgrunn av den norske skogbruksnaeringens sasrlige struktur og maten NSF-systemet drives pa. Det er imidlertid tvilsomt om f01gene av a begrense skogeiernes rolle som 0konomiske markedsdeltakere i seg selv kan anses a bedre den 0konomiske effektivitet og dermed bidra til a bedre produksjonen eller fordelingen av varer eller til a fremme den tekniske eller 0konomiske utvikling i betydningen av artikkel 53 nr. 3. Tvert om kan det vaere grunn til a anta at denne type begrensninger reduserer den 0konomiske effektivitet.
88. Ut over disse generelle bemerkninger ma det ved vurdering av de mulige fordelene ved NSF-systemet som helhet, ikke mistes av syne at det sp0rsmal som skal vurderes,
33 Se bl.a. Consten og Grundig mot Kommisjonen (1966 saml. 348). Page 21 er om konkurransebegrensningene i de meldte vedtektene bidrar til objektive fordeler som veier opp for de negative f01gene for konkurransen. Dette innebaerer at de mulige fordelene ved NSF-systemet som helhet, i motsetning til fordeler som er en direkte virkning av selve de konkurransebegrensende klausulene, bare er relevante i den utstrekning disse klausulene er n0dvendige for at NSF-systemet i seg selv kan fungere.
89. De begrensninger som skal unders0kes, kan inndeles i to kategorier. Den f0rste gjelder muligheten for sentral samordning av medlemmenes naeringsvirksomhet, herunder fastsettelse av priser og andre forretningsvilkar. Den andre gjelder kontrollen med medlemmenes forretningsmessige atferd pa distriktsplan, saerlig den enkelte skogeiers plikt til a selge alt sitt virke gjennom skogeierforbundet, samt muligheten til a iverksette markedsreguleringstiltak.
2.1.1. Sentral samordning
90. Muligheten for sentral samordning av NSF-medlemmenes markedsatferd er hovedsakelig basert pa § 6 og 7 i vedtektene for NSF, som bemyndiger NSF til a forhandle om priser, kvantum og andre forretningsvilkar samt til a vedta landsomfattende markedsreguleringstiltak. Selv om det ikke har funnet sted sentrale prisforhandlinger siden 1994, vedtok NSF bindende retningslinjer for de regionale prisforhandlingene i 1995. Fullmakten til markedsregulering og muligheten til a yte 0konomisk bistand til skogeierforeninger i vanskeligheter synes ikke a ha vaert benyttet.
91. Klausulene om prisforhandlinger gir NSF mulighet til a fastsette priser og andre forretningsvilkar for samtlige medlemmers salg av rundvirke. Det kunne kanskje hevdes at sentralt fastsatte priser og andre forretningsvilkar fremmer en stabil virkeshandel. Pa samme mate kunne NSFs fullmakt til markedsregulering hevdes a bidra til a opprettholde et fungerende marked under saerlige forhold som f.eks. naturkatastrofer. En eventuell anvendelse av disse klausulene vil imidlertid kunne f0re til at enhver konkurranse mellom de enkelte medlemmene av NSF og mellom skogeierforeningene utelukkes. De mulige fordelene ved disse klausulene er ikke av en slik art at de oppveier de negative f01gene for konkurransen, og kan derfor ikke arises som forbedringer i betydningen av artikkel 53 nr. 3.
2.1.2. Kontroll med medlemmenes naeringsvirksomhet pa distriktsplan
92. Ved siden av angitte formal som a iverksette markedstiltak nar det er n0dvendig og a fa medlemmene til a opptre samlet, er kontrollen med medlemmenes naeringsvirksomhet pa distriktsplan i hovedsak basert pa to klausuler: skogeierens plikt til a selge alt rundvirke til skogeierforeningen, og skogeierforeningens rett, enten av eget tiltak eller etter vedtak i NSF, til a palegge medlemmene a redusere eller stanse avvirkningen eller leveringen av rundvirke, og til a utjevne prisene som betales til medlemmene.
Eksklusiv leveringsplikt
93. De pastatte fordelene forbundet med plikten til a selge virke til skogeierforeningene kan inndeles i to kategorier. Den f0rste omfatter alle pastatte fordeler ved NSF- Page 22 systemet som helhet, som angitt i nr. 85 og 86 ovenfor, med den begrunnelse at klausulen om eksklusiv leveringsplikt er n0dvendig for a sikre at NSF-systemet kan fungere. Den andre kategorien gjelder fordeler som NSF anser a vaere en direkte virkning av selve klausulen.
94. Med hensyn til f0rste kategori er det ikke godtgjort at klausulen om eksklusiv leveringsplikt, slik den er meldt, faktisk er n0dvendig for NSF-systemets eksistens og dermed bidrar til fordelene ved dette systemet. NSF bar riktignok hevdet at dersom denne klausulen fjernes, vil det kunne f0re til at leveransene gjennom NSF-systemet reduseres, noe som igjen vil svekke skogeierforeningenes naeringsgrunnlag, ettersom deres virksomhet i hovedsak er basert pa levering av et bestemt kvantum rundvirke fra medlemmene. Det er imidlertid ikke godtgjort at det ville eller sannsynligvis ville finne sted en avgj0rende svekkelse av NSF-systemets naeringsgrunnlag dersom klausulen om eksklusiv leveringsplikt ble endret eller fjernet, og heller ikke at en slik svekkelse ville eller sannsynligvis ville f0re til at de pastatte fordelene ved NSF-systemet bortfaller. Selv om det gas ut fra at NSF-systemet som helhet vil kunne anses a gi den type fordeler som kreves for et unntak etter artikkel 53 nr. 3, ser Overvakningsorganet derfor ingen grunn til a trekke den slutning at klausulen om eksklusiv leveringsplikt i seg selv bidrar til disse fordelene i vesentlig grad.
95. Med hensyn til den andre kategorien pastatte fordeler papeker NSF at klausulen motsvarer medlemmenes rett til a selge alt sitt salgsvirke til den aktuelle skogeierforeningen, og at dette er en form for sikkerhet som fremmer virkesforsyningen generelt og sikrer leveringer ogsa fra skogeiere i utkantstr0k. Det hevdes videre at dersom denne klausulen fjernes, vil det begrense skogeierforeningenes mulighet til a sikre bindende leveringsavtaler og svekke deres forhandlingsstyrke overfor de industrielle kj0perne.
96. Hva det f0rste argumentet angar, gir retten til a levere ikke en tilsvarende rett til en bestemt pris for skogeieren. Mens skogeierforeningens plikt til a kj0pe rundvirke, er en plikt til a kj0pe til en pris den selv bestemnier, er skogeierens plikt til a selge virket en plikt til a selge til en pris bestemt av motparten i handelen, nemlig skogeierforeningen. Det er dermed ingen likevekt mellom partenes plikter. Forsyningen av rundvirke vil, som rimelig er, i hovedsak avhenge av prisen som skogeierforeningen tilbyr. Retten til a levere vil derfor ikke n0dvendigvis i seg selv fremme forsyningen, selv ikke fra utkantstr0k.
97. Selv om en skogeierforening, i hvert fall til en viss grad, vil kunne bedre sine muligheter til a beregne tilgangen pa leveranser ved a sikre at det ikke finnes konkurranse om medlemmenes virkesforsyning, er denne type usikkerhet som f01ge av konkurransetrykk en del av all ordinaer forretningsvirksomhet. Det kan derfor ikke anses a vaere en objektiv fordel at denne usikkerheten fjernes34.
98. Med hensyn til 0nsket om a opprettholde skogeierforeningenes forhandlingsstyrke er det, pa bakgrunn av strukturene sasrlig i skurt0mmermarkedet, tvilsomt om dette overhodet kan anses som en objektiv fordel i betydningen av artikkel 53 nr. 3. Selv om
34 Se bl.a. Consten og Grundig mot Kommisjonen (1966 saml. 348). Page 23 |J^ dette var tilfellet, synes klausulen om eksklusiv leveringsplikt a vsere av relativt liten betydning i denne sammenheng.
99. Skogeierforeningens forhandlingsstyrke overfor de industrielle kj0perne bestemmes dels av de kvanta, kvaliteter og leveringstider den kan tilby, og dels av de alternative leveringskilder kj0peren har tilgang til. Med hensyn til levering fra skogeierforeningens medlemmer er kvantum, kvalitet og leveringstid fastsatt i den enkelte kontrakt. Selv om den eksklusive leveringsplikten kan ha en viss innflytelse pa hvor beredt medlemmene er til a innga slike kontrakter, er det selve vilkarene som tilbys, som er viktigst med hensyn til a sikre kontraktene. Forutsatt at disse vilkarene er konkurransedyktige i omrader der skogeierforeningene m0ter konkurranse fra alternative avsetningskanaler, vil antallet kontrakter ikke bli redusert. Ettersom det ikke alltid er tilgang pa leveranser fra alternative avsetningskanaler og fordi skogeierforeningene star i en saerstilling pa grunn av sin relative st0rrelse og evne til a yte tilleggstjenester, herunder samordning av transport, er det sannsynlig at skogeierforeningene fortsatt vil vaere industriens viktigste forsyningskilde. Eksistensen av klausulen om eksklusiv leveringsplikt kan derfor bare i begrenset grad anses a vaere avgj0rende for skogeierforeningens relative forhandlingsposisjon overfor industrien.
100. Nar det gjelder de negative f01gene for konkurransen, f01ger det av klausulens natur at den begrenser muligheten for konkurranse mellom medlemmene og effektivt hindrer markedsdeltakere utenfor NSF i a fa tilgang til store deler av virkesforsyningen. I praksis er den til hinder for at det enkelte NSF-medlem til enhver tid kan benytte alternative avsetningskanaler for sitt rundvirke. De enkelte medlemmene har bare to mater a reagere pa dersom skogeierforeningen ikke anses a tilby konkurransedyktige vilkar: de kan enten unnlate a avvirke eller forlate organisasjonen. Det f0rste alternativet kan f0re til at virkesforsyningen til markedet blir mindre enn optimal, og dersom mange skulle velge en slik utvei, ville det kunne f0re til en betydelig nedgang i forsyningen.
101. Med hensyn til det andre alternativet kan det bemerkes at skogeierforeningene har en n0kkelstilling nar det gjelder tjenester av stor betydning for den enkelte skogeier, som f.eks. radgivning, avvirkning, finansiering og transport. Videre har et medlem som melder seg ut, ikke krav pa noen andel av skogeierforeningens formue, og vedtektene gir ingen rett til gjeninnmelding. Disse forhold, sammen med mindre handfaste bindinger som f.eks. tradisjoner og gruppepress i lokalsamfunnet, kan gj0re medlemmene tilbakeholdne med a melde seg ut av organisasjonen for a selge virke gjennom alternative avsetningskanaler. Dette vil igjen begrense disse kanalenes mulighet til a skape et reelt konkurransetrykk, noe som kan ha til f01ge at ineffektive distribusj onsstrukturer opprettholdes.
102. Ut fra dr0ftelsen ovenfor er det ikke grunnlag for a trekke den slutning at klausulen om eksklusiv leveringsplikt bidrar vesentlig til a fremme virkesforsyningen, sikre leveranser til industrien eller opprettholde en rimelig likevekt mellom kj0pere og selgere pa virkesmarkedet, eller til noen annen angivelig fordel. Pa den annen side har klausulen klare negative f01ger for konkurransen, ved at den bade begrenser NSF- medlemmenes mulighet til a konkurrere og utelukker forsyning til markedsdeltakere utenfor NSF. Videre kan den f0re til at ineffektive produksjons- og distribusjonsstrukturer opprettholdes. Alt tatt i betraktning kan derfor klausulen om Page 24 eksklusiv leveringsplikt, slik den er meldt, ikke anses a gi den type fordeler som kreves for et unntak etter artikkel 53 nr. 3.
Markedsregulering
103. Klausulen om markedsregulering er if01ge NSF utelukkende beregnet pa ekstraordinaere situasjoner, f.eks. omfattende stormfellinger, der det er opprettet et samarbeid med de ansvarlige nasjonale myndigheter. Det hevdes derfor at klausulen ikke bar noen praktisk betydning for konkurransen pa virkesmarkedet.
104. Iverksettelse av markedsreguleringstiltak i forbindelse med naturkatastrofer kan vaere n0dvendig for a unnga sammenbrudd i markedet og dermed medf0re den type fordeler som kreves for et unntak etter artikkel 53 nr. 3. Videre vil det sannsynligvis vaere i forbrukernes interesse at det opprettholdes et fungerende marked ogsa i slike situasjoner.
2.2. N0dvendigheten ay de konkurransebegrensende klausulene
105. Som vist i avsnitt 2.2.1, kan den sentrale samordningen av skogeierne gjennom NSF-systemet i seg selv ikke anses a gi de objektive fordeler som kreves for et unntak etter artikkel 53 nr. 3. Videre er det ikke klart at det er noen sammenheng mellom de mulige fordelene ved NSF-systemet som sadant og klausulene om slik sentral samordning. I denne sammenheng bemerkes det at selve NSF-systemet, som if01ge NSF bidrar til a sikre et effektivt virkesmarked, ville fungere uten at de aktuelle klausulene anvendes i praksis. Selv om den sentrale samordningen knyttet til disse klausulene hadde gitt den type fordeler som kreves, er det altsa ikke godtgjort at de er absolutt n0dvendige for a oppna disse fordelene.
106. Med hensyn til klausulen om eksklusiv leveringsplikt er det ikke godtgjort at denne klausulen i seg selv bar bidratt til a bedre produksjonen eller fordelingen av varer eller til a fremme den tekniske eller 0konomiske utvikling. Selv om dette hadde vaert tilfellet, ville det imidlertid vaere vanskelig a se hvordan medlemmenes ufravikelige plikt til a selge alt sitt virke gjennom sine respektive skogeierforeninger, ville kunne anses a vaere absolutt n0dvendig for a oppna de fordeler som NSF hevder er resultatet av denne klausulen. Av de pastatte fordelene er de to viktigste a sikre at NSF-systemet skal kunne fungere som forutsatt (og dermed a bidra til de mulige fordelene ved systemet som helhet), og a opprettholde en viss likevekt overfor de industrielle kj0perne pa det norske virkesmarkedet, formodentlig for a sikre et fungerende marked.
107. Som fastslatt ovenfor, er det ikke godtgjort at klausulen om eksklusiv leveringsplikt faktisk er n0dvendig for NSF-systemets eksistens, og klausulen kan derfor ikke anses som en konkurransebegrensning som er absolutt n0dvendig for a oppna de pastatte fordelene ved dette systemet. Den eksklusive leveringsplikten er bare en av flere faktorer som kan bidra til NSF-systemets forhandlingsstyrke, og er derfor av begrenset betydning med hensyn til a na dette mal. Selv om det ble betraktet som en objektiv fordel a opprettholde markedsbalansen, noe som i det minste for skurt0mmermarkedet er meget tvilsomt, ville medlemmenes ufravikelige plikt til a Page 25 ||^ selge sitt virke gjennom NSF-systemet derfor neppe kunne anses som absolutt n0dvendig for a oppna denne angivelige fordelen.
108. Det ma derfor trekkes den slutning at selv om de pakrevde objektive fordeler hadde vaert til stede, ville det ikke vaere godtgjort at den eksklusive leveringsplikten er absolutt n0dvendig for a oppna slike fordeler.
109. Endelig er det med hensyn til klausulen om markedsregulering pa distriktsplan ikke nevnt i selve klausulen at naturkatastrofer er det eneste kriterium for a iverksette markedsregulerende tiltak. Det er derfor ingenting som kan hindre en skogeierforening i a benytte denne klausulen til a begrense produksjonen og dermed pavirke markedsprisene pa rundvirke selv under normale forhold. Klausulen bar denned en rekkevidde som ikke star i forhold til det begrensede formal som er angitt, nemlig a lette skadevirkningene av naturkatastrofer pa virkesmarkedene. Den kan derfor ikke anses a vaere absolutt n0dvendig for a na dette mal.
2.3. Utelukking av konkurranse
110. Muligheten til sentral samordning av priser, produksjon og andre forretningsvilkar pa nasjonalt plan samt fullmakten til markedsregulering og den eksklusive leveringsplikt pa distriktsplan innebaerer at konkurranse faktisk utelukkes innenfor NSF-systemet, og kan ha til f01ge at andre Ieverand0rers muligheter til a konkurrere aktivt innskrenkes. NSF-systemet, som star for rundt 75 % av bade massevirke- og skurt0mmerforsynmgen, er den desidert st0rste virkesleverand0ren i Norge. Det har en andel, medregnet import, pa rundt 60 % av massevirkemarkedet og 70 % av skurt0mmermarkedet. Forhandlingsstyrken overfor kj0perne er kanskje begrenset, sasrlig pa massevirkemarkedet, der kj0persiden er svasrt konsentrert og har mulighet til a erstatte en vesentlig del av NSF-systemets leveranser med import. Slik systemet na er oppbygd, er imidlertid virksom konkurranse pa Ieverand0rsiden praktisk talt umulig. Pa dette grunnlag ma avtalene, slik de er meldt, anses a gi NSF og foretakene som deltar i NSF-systemet, mulighet til a utelukke konkurranse for en vesentlig del av de varer det gjelder. Selv om de 0vrige vilkar var oppfylt, ville det derfor ikke kunne innr0mmes unntak etter artikkel 53 nr. 3 -
GJORT DETTE VEDTAK:
Artikkel 1
De meldte vedtektene for NSF, normalvedtektene for skogeierforeninger og normalvedtektene for skogeierlag er i strid med E0S-avtalens artikkel 53 nr. 1, i den utstrekning de: gir NSF rett til a forhandle om priser og rammer for leveringskvantum pa vegne av sine medlemmer og fordele dette kvantum mellom medlemmene eller skogeierforeningene, gir NSF og skogeierforeningene rett til a palegge sine medlemmer markedsreguleringer, herunder reduksjon eller stans i virkesproduksjonen eller prisutjevning, og forplikter medlemmene til a selge alt sitt salgsvirke til skogeierforeningen i sitt respektive geografiske omrade. Page 26
Artikkel 2
Et unntak etter E0S-avtalens artikkel 53 nr. 3 for de meldte avtalene nevnt i artikkel 1 avslas.
Artikkel 3
De ber0rte foretakene skal bringe overtredelsen nevnt i artikkel 1 til opph0r umiddelbart og skal avsta fra a treffe noe tiltak med tilsvarende formal eller virkning.
Artikkel 4
Dette vedtak er rettet til: Norges Skogeierforbund Agder Skogeigarlag Haldenvassdragets Skogeierfbrening Rogaland Skogeigarlag Nedre Glommen Skogeierforening Hordaland Skogeigarlag Glommen Skogeierforening Sogn og Fjordane Skogeigarlag Trysselvassdragets Skogeierforening M0re og Romsdal Skogeigarlag Mj0sen Skogeierforening S0r-Tr0ndelag Skogeierforening Drammensdistriktets Skogeierforening Inn-Tr0ndelag Skogeierforening Vestfold-Lagen Skogeierforening Namdal Skogeierforening Telemark T0mrnersalgslag Nordland Skogeierforening Nidara T0mmersalgslag Troms Skogeierforening
Dette vedtak har gyldighet i engelsk og norsk sprakversjon.
For EFT As overvakningsorgan
lut Almestad President WWlMA lannes Hafstein' Medlem av kollegiet