ANÁLISIS DE COSTOS DE CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA PÚBLICA PARA LAS REGIONES DE ANTOFAGASTA Y BÍO‐BÍO

INFORME FINAL

Jefe de Proyecto: Marcelo Villena, Ph.D. SCL ECONOMETRICS S.A. | WWW.SCL‐ECONOMETRICS.CL CONTENIDO

1. INTRODUCCIÓN ...... 1

2. METODOLOGÍA ...... 3

2.1. Levantamiento de información Primaria ...... 3

2.2. Levantamiento de información secundaria ...... 5

2.3. Análisis de la información recopilada ...... 6

3. FACTORES QUE INCIDEN EN LOS COSTOS DE CONSTRUCCIÓN EN LAS REGIONES DE ANTOFAGASTA Y BIOBÍO ...... 7

3.1. Levantamiento de variables críticas ...... 16

3.1.1. Entrevistas ...... 16

3.1.2. Grupo de discusión ...... 29

3.2. Incidencia sobre la estructura de costos de los factores más significativos ...... 35

3.3. Correlación entre factores y los costos ...... 37

3.3.1. Bases de datos ...... 38

3.3.2. Estadística descriptiva y análisis gráfico de variables relevantes ...... 43

3.3.3. Modelo econométrico ...... 52

4. ESTRUCTURA DE COSTOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA ...... 64

4.1. Análisis de costos unitarios e ítems relevantes ...... 64

4.1.1. Determinación de ítems relevantes ...... 64

4.1.2. Comportamiento histórico ...... 80

4.2. Análisis de dispersión de costos ...... 81 4.3. PROGRAMAS ARQUITECTÓNICOS, UBICACIÓN, USO DE LA INFRAESTRUCTURA, MONTOS DE INVERSIÓN Y LOS COSTOS POR UNIDAD DE SUPERFICIE ...... 86

5. BENCHMARK CON PROYECTOS PRIVADOS ...... 90

6. OFERTA DE SERVICIOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA PÚBLICA ...... 94

6.1. Información del SII ...... 94

6.1.1. Ventas ...... 95

6.1.2. Número de Empresas ...... 97

6.1.3. Promedio de Ventas por Empresa ...... 98

6.1.4. Número de Trabajadores ...... 99

6.1.5. Salarios ...... 100

6.2. Registros de Contratistas del MOP ...... 101

6.3. Registros Municipales de Contratistas ...... 107

6.4. Socios de la CChC ...... 109

6.5. Resumen Sobre la Oferta de Servicios de Construcción de Infraestructura ...... 115

6.5.1. Región de Antofagasta ...... 115

6.5.2. Región del Bío‐Bío ...... 116

6.6. Antecedentes sobre Competencia Real en Procesos Licitatorios ...... 116

6.7. Antecedentes sobre Reprogramaciones de Contratos ...... 119

6.7.1. Promedio de Diferencia del plazo total recomendado y el plazo real de ejecución119

6.7.2. Promedio de Diferencia del plazo de contrato y el plazo real de ejecución ...... 129

6.8. Situación de algunas empresas que han participado de licitaciones públicas ...... 139 7. CAUSAS DE LA OFERTA LIMITADA DE SERVICIOS AL ESTADO ...... 149

7.1. Desinterés de las empresas en Participar ...... 149

7.2. Barreras a la Entrada ...... 150

7.2.1. Registro de Contratistas del MOP ...... 151

7.2.2. Garantías ...... 154

8. PRINCIPALES LIMITANTES REGLAMENTARIAS Y FINANCIERAS PARA LA CONTRATACIÓN DE OBRAS PÚBLICAS ...... 157

8.1. Problemas Asociados a las relaciones Contractuales en Obras Públicas ...... 157

8.2. Barreras a la Entrada ...... 160

8.2.1. Registros de Contratistas ...... 160

8.2.2. Garantías ...... 164

8.3. Otras Limitantes ...... 170

9. PROCESOS DE NEGOCIACIÓN CON LAS EMPRESAS CONSTRUCTORAS ...... 172

10. RECOMENDACIONES: HACIA UN MODELO MODERNO DE GESTIÓN DE CONTRATOS DE OBRAS PÚBLICAS ...... 175

10.1. Recomendaciones Generales ...... 175

10.2. Recomendaciones Específicas ...... 176

10.2.1. Registro de Contratistas ...... 176

10.2.2. Licitación y mecanismos de adjudicación de proyectos...... 178

10.2.3. Garantías y Seguros ...... 182

10.2.4. Sobre el Rol del Inspector Fiscal ...... 183 10.2.5. Sobre La Necesidad de Contar con un Gerente de Proyecto ...... 185

10.2.6. Sobre la Resolución de Controversias ...... 191

ANEXO 1: Partidas estándar CESFAM ...... 199

ANEXO 2. NIVELES DE EXPERIENCIA POR ESPECIALIDAD, REGISTRO DE CONTRATISTAS DEL MOP 200

ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1: Nombre de entrevistados y entidad a la que pertenecen ...... 4

Tabla 2: Nombre de participantes en grupo de discusión y entidad a la que pertenecen ...... 5

Tabla 3: Factores críticos consensuados ...... 36

Tabla 4: Proyectos por Región y Sector ...... 38

Tabla 5: Proyectos por sector y región ...... 39

Tabla 6: Procesos por sector y región ...... 41

Tabla 7: Tipo de Proyectos por Región ...... 42

Tabla 8: Proyectos por Región y Sector ...... 46

Tabla 9: Proyectos por región y proceso ...... 52

Tabla 10. Modelo 1 ...... 57

Tabla 11. Modelo 2 ...... 58

Tabla 12. Modelo 3 ...... 59

Tabla 13. Modelo 4 ...... 60 Tabla 14. Modelo 5 ...... 61

Tabla 15. Modelo 6 ...... 62

Tabla 16. Costos agrupados CESFAM (UF) ...... 67

Tabla 17. Costos agrupados CESFAM (UF/m2) ...... 68

Tabla 18. GG y Utilidades CESFAM (UF) ...... 69

Tabla 19. GG y Utilidades CESFAM (UF/m2) ...... 69

Tabla 20. Partidas relevantes CESFAM (% costo directo) ...... 71

Tabla 21. Partidas relevantes CESFAM (% costo directo) ...... 71

Tabla 22. Número de obras en donde las partidas son relevantes ...... 72

Tabla 23. Costos Obras UF/m2 (Jardines) ...... 73

Tabla 24. Partidas relevantes (Jardines)...... 74

Tabla 25. Partidas relevantes (Escuelas y Liceos) ...... 75

Tabla 26. GG y Utilidades (Escuelas y Liceos) ...... 76

Tabla 27. Costos UF/m2 (Multisectorial) ...... 78

Tabla 28. Partidas relevantes (Multisectorial) ...... 79

Tabla 29. Precios promedio CESFAM (UF/m2) ...... 80

Tabla 30. Diferencia porcentual del promedio (Uf/m2) en CESFAM ...... 81

Tabla 31. Diferencia porcentual del promedio (Uf/m2), partidas relevantes en CESFAM ...... 83

Tabla 32. Diferencia porcentual del promedio (Uf/ m2), partidas relevantes en CESFAM ...... 84

Tabla 33. Costos de referencia para CESFAM ...... 84 Tabla 34. Diferencia respecto a costo promedio por m2 ...... 85

Tabla 35. Diferencia costos promedio por m2 ...... 86

Tabla 36. Caracterización CESFAM ...... 87

Tabla 37. Indicadores CESFAM ...... 87

Tabla 38. Caracterización Jardines ...... 88

Tabla 39. Indicadores jardines ...... 89

Tabla 40. Benchmark Multisectorial ...... 92

Tabla 41. Empresas de la región del Biobío inscritas en el registro de consultores especialidad Obras de Arquitectura ...... 105

Tabla 42. Promedio de capacidad económica por Comunas ...... 106

Tabla 43. Oferentes existentes licitaciones del sector salud ...... 117

Tabla 44. Oferentes existentes licitaciones del sector educación ...... 118

Tabla 45. Diferencia en tiempo según financiamiento, sector, y años región de Antofagasta ...... 128

Tabla 46. Diferencia en tiempo según financiamiento, sector, y años región del Biobío ...... 129

Tabla 47. Diferencia en tiempo (contrato vs real) según financiamiento, sector, y años región de Antofagasta ...... 136

Tabla 48. Diferencia en tiempo (contrato vs real) según financiamiento, sector, y años región de Biobío ...... 137

Tabla 49. Número de reevaluaciones de proyectos según financiamiento, sector, años, y región 138

Tabla 50. Distribución de oferentes por comuna y licitación ...... 142

Tabla 51 Distribución de oferentes por comuna ...... 145 Tabla 52. Licitación, empresas participantes y adjudicación ...... 146

Tabla 53. Valores estimados de obras por categoría (MOP) ...... 152

Tabla 54. Comparación entre la Boleta de Garantía Bancaria y la Póliza de Seguro ...... 167

Tabla 55. Gestión específica del Project Management ...... 188

ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 1. Esquema de proceso de formulación del diseño y ejecución de la obra pública mediante financiamiento por FNDR ...... 8

Figura 2: Proceso de contratación del MOP ...... 12

Figura 3: Esquema del proceso de inversión ...... 15

Figura 4: Distribución de proyectos por sector región de Antofagasta y Biobío ...... 40

Figura 5: Tasa de Política Monetaria ...... 44

Figura 6: Promedio ingreso de la ocupación principal del sector construcción (UF) ...... 45

Figura 7: Costos promedio por metro cuadrado ...... 47

Figura 8: Costo por metro cuadrado por región y año ...... 48

Figura 9: Costo metro cuadrado en escuelas ...... 49

Figura 10: Costo por metro cuadrado de escuelas por región ...... 50

Figura 11: Costo metro cuadrado y Tasa de Política Monetaria ...... 50

Figura 12: Costo metro cuadrado e ingreso de la ocupación principal Región de Antofagasta ...... 51

Figura 13: Costo del m2 e ingreso de la ocupación principal, Región del Bío Bío ...... 51

Figura 14. Gastos Generales y utilidades en CESFSAM (% costo directo) ...... 70

Figura 15. GG y utilidades (Escuelas y Liceos) ...... 77 Figura 16. Costo (UF/m2) versus número de oferentes ...... 82

Figura 17. Póliza de fiel cumplimiento de contrato presentada al MOP ...... 166

Figura 18. Resolución de controversias en la Ley de Concesiones...... 192

ÍNDICE DE GRAFICOS

Gráfico 1. Ventas (UF) anuales de empresas del rubro Construcción de Edificios Completos o de Partes de Edificios para las regiones de Antofagasta y Bío‐Bío ...... 96

Gráfico 2. Número anual de empresas del rubro Construcción de Edificios Completos o de Partes de Edificios ...... 97

Gráfico 3. Ventas anuales (UF) promedio de Empresas del rubro Construcción de Edificios Completos o de Partes de Edificios ...... 98

Gráfico 4. Número de Trabajadores de Empresas del rubro Construcción de Edificios Completos o de Partes de Edificios ...... 99

Gráfico 5. Salarios promedio por trabajadores de Empresas del rubro Construcción de Edificios Completos o de Partes de Edificios ...... 100

Gráfico 6. Número de Contratistas de obras mayores vigentes del MOP y su capacidad económica promedio a nivel regional ...... 102

Gráfico 7. Contratistas obras mayores vigentes MOP especialidad Obras de Arquitectura ...... 103

Gráfico 8. Firmas asociadas a la CCHC en la oficina de Concepción ...... 111

Gráfico 9. Firmas asociadas a la CCHC en la oficina de Chillán ...... 112

Gráfico 10. Firmas asociadas a la CCHC en la oficina de Los Ángeles ...... 113

Gráfico 11. Firmas asociadas a la CCHC en la oficina de Antofagasta ...... 114

Gráfico 12. Firmas asociadas a la CCHC en la oficina de Calama ...... 115 Gráfico 13. Número de proyectos de construcción de infraestructura región de Antofagasta ..... 120

Gráfico 14. Diferencia en tiempo según fuentes de financiamiento región de Antofagasta...... 121

Gráfico 15. Diferencia en tiempo según fuentes de financiamiento región del Biobío ...... 122

Gráfico 16. Diferencia en tiempo según fuentes de financiamiento región del Biobío ...... 123

Gráfico 17. Diferencia en tiempo según financiamiento FNDR región Antofagasta, de acuerdo a categoría ...... 124

Gráfico 18. Diferencia en tiempo según financiamiento FNDR región del Biobío, de acuerdo a categoría ...... 125

Gráfico 19. Diferencia en tiempo según financiamiento sectorial región Antofagasta, de acuerdo a categoría ...... 126

Gráfico 20. Diferencia en tiempo según financiamiento sectorial región del Biobío, de acuerdo a categoría ...... 127

Gráfico 21. Diferencia en tiempo (contrato vs real) según fuentes de financiamiento región de Antofagasta ...... 130

Gráfico 22. Diferencia en tiempo (contrato vs real) según fuentes de financiamiento región del Biobío ...... 131

Gráfico 23. Diferencia en tiempo (contrato vs real) según financiamiento FNDR región Antofagasta, de acuerdo a categoría ...... 132

Gráfico 24. Diferencia en tiempo (contrato vs real) según financiamiento FNDR región del Biobío, de acuerdo a categoría ...... 133

Gráfico 25. Diferencia en tiempo (contrato vs real) según financiamiento sectorial región Antofagasta, de acuerdo a categoría ...... 134

Gráfico 26. Diferencia en tiempo (contrato vs real) según financiamiento sectorial región del Biobío, de acuerdo a categoría ...... 135 Gráfico 27. Número de oferentes por licitación ...... 140

Gráfico 28. Monto promedio por oferente (MM$) ...... 141 “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

1. INTRODUCCIÓN

El objetivo general del presente estudio es “Analizar el comportamiento de los costos de construcción de infraestructura pública de proyectos seleccionados para los sectores de salud (en proyectos CESFAM y Hospitales tipo 4), educación (jardines infantiles, liceos y escuelas) y edificación pública (edificios consistoriales y oficinas de servicios públicos) en los 10 últimos años (2003 ‐ 2013) e identificación de factores que influyen en el alza/baja de precios, dadas las condiciones particulares de las regiones en estudio (Biobío y Antofagasta)”. Los objetivos específicos del estudio son:

a) Analizar los factores que inciden en el comportamiento de los costos de construcción. b) Identificar la estructura de costos para la construcción de infraestructura tipo por sector y proyectos relevantes. c) Analizar el comportamiento histórico de los costos de construcción en los ítems más relevantes. d) Determinar la oferta de servicios de construcción para infraestructura pública. e) Determinar el grado de influencia de los factores característicos a nivel regional e intra‐ regional sobre los costos de construcción y proponer medidas de acción para evitar estas desviaciones o lograr minimizarlas.

El informe, además de la presente introducción, se estructura en cuatro bloques:

a) El primero corresponde a la metodología empleada para cumplir los objetivos del estudio; b) En el segundo bloque se analizan los factores que inciden en los costos de construcción en las regiones de Antofagasta y Biobío; c) En el bloque siguiente se realiza un análisis de la estructura de costos para la construcción de infraestructura; d) En el último bloque se realiza un benchmark de los costos analizados anteriormente con valores encontrados para el sector privado.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 1 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Se trabajó sobre la base de toda la información posible de recabar, tanto de forma pública como privada. Si bien por diferentes motivos (que se mencionan en el contenido del informe) no se pudo recopilar toda la data que el equipo hubiese deseado, fue posible cumplir con los objetivos de la presente entrega en forma íntegra, de acuerdo a lo estipulado en las bases de licitación.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 2 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

2. METODOLOGÍA

La metodología de trabajo utilizada consistió en la recopilación y análisis de información secundaria y primaria.

2.1. LEVANTAMIENTO DE INFORMACIÓN PRIMARIA

El levantamiento primario de información se basó en la realización de diferentes entrevistas a stakeholders y personeros de diferentes entidades públicas, así como de representantes de instituciones privadas.

También se realizó al final del estudio un grupo de discusión con los principales agentes de las entidades involucradas, en donde se procedió a chequear las principales conclusiones encontradas en el estudio. El objetivo del grupo de discusión, fue contrastar desde la mirada de los expertos y por medio de esta herramienta cualitativa de recolección de información, las percepciones de los profesionales/ejecutivos de cada entidad respecto a los factores críticos de encarecimiento de los costos de construcción de infraestructura pública. De esta forma, se plantearon algunas interrogantes que ya se habían develado dentro del cuerpo de los informes de avance, y que se deseaba que fueran contrastadas por los participantes.

El listado de entrevistados, y su entidad perteneciente y su cargo se presenta en la tabla siguiente.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 3 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 1: Nombre de entrevistados y entidad a la que pertenecen Nombre Entidad y cargo Viviana Fuentes Jefe Unidad de Proyectos MOP Antofagasta Daniela Águila Coordinadora Infraestructura Educacional SECREDUC Región de Antofagasta Luis Cerda Infraestructura MINSAL Antofagasta. Javier Mandiola Jefe de Obras, Corporación Municipal de Antofagasta Jaime Toloza Presidente de la Cámara Chilena de la Construcción (CChC) de Antofagasta Ricardo Muñoz Jefe del Centro de Desarrollo Empresarial de la Asociación de Industriales de Antofagasta (AIA) Sergio Viveros Jefe de Departamento Regional MDS Bíobío Teófilo Neira Jefe Dpto. Recursos Físicos Servicio de Salud Talcahuano Jean Degoyeneche Departamento de Obras de la Municipalidad de Talcahuano Rosa Concha SECPLAN Municipalidad de Talcahuano Julian Corbett Director de Arquitectura Ministerio de Obras Públicas Bíobío Luz Marina Leal Jefe Dpto. Control de Gestión Gobierno Regional Bíobío Jaime Ayala Jefe Departamento Recursos Físicos, Servicio Salud Ñuble Jaime Vidal Jefe Departamento Recursos Físicos, Servicio Salud Bíobío Renato Medina Servicio Salud Concepción Edmundo Salas CORE Biobío Guillermo Carvajal Departamento Monitoreo de Obras MINSAL central Mario Reyes Gerente General ECOMAR Silvio Cuevas Gerente General Constructora Silvio Cuevas Carlos Montino Gerente General Constructora Carlos Montino C.S.A. Matías Undurraga Gerente Oficina Regional Constructora CONPAX S.A. Juan Pablo Stemberga Gerente Clínica Universitaria

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 4 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Participaron en el grupo de discusión las siguientes personas:9

Tabla 2: Nombre de participantes en grupo de discusión y entidad a la que pertenecen Nombre Entidad Danilo Bonometti CCHC Sebastián Busch INGETAL Yessie Miguel Dirección de Arquitectura del MOP Renato Medina Unidad de infraestructura de Salud Marco Muñoz Municipalidad de Chiguayante

2.2. LEVANTAMIENTO DE INFORMACIÓN SECUNDARIA

Esta actividad tuvo por objetivo principal recopilar antecedentes sobre los presupuestos de los proyectos que se adjudicaron la ejecución de obras de infraestructura pública en las regiones y ámbitos relevantes para el presente estudio. Esta información fue utilizada para elaborar las estimaciones de la estructura de costos para la construcción de infraestructura que se presenta en el capítulo 4 del presente informe. Las fuentes indagadas fueron:

 Bases ex ante y ex post regiones Antofagasta y Biobío entregadas por el MDS  Solicitudes a los Servicios de Salud, Dirección de Arquitectura del MOP, JUNJI, y municipalidades de Talcahuano, Concepción y Chillán Viejo respecto a códigos BIP de proyectos seleccionados desde las bases ex post  Solicitud vía Transparencia a Dirección de Arquitectura del MOP  Solicitud vía Transparencia a Mercado Publico

El levantamiento de información no estuvo exento de dificultades no contempladas. Las principales se produjeron en la homologación de la información, ya que no existe una correspondencia entre el código BIP de los proyectos y su correspondiente ID asignado por Mercado Público para la licitación correspondiente. En las bases revisadas no existe el respectivo cruce entre ambos códigos por lo que tuvieron que ser solicitadas a las entidades que se

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 5 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

mencionan. Además, muchas veces no se encontró mayor colaboración por parte de algunas instituciones.

Las bases de datos ex ante y ex post fueron entregadas por el MDS, que posibilitó disponer de los nombres de los proyectos que fueron seleccionados para ser indagados. A continuación, se solicitó información de los códigos BIP de los proyectos seleccionados a los agentes entrevistados, para posteriormente buscar en el portal de Mercado Publico la información sobre el presupuesto final detallado de la oferta ganadora, y cuando correspondiese, información sobre los aumentos adicionales en el presupuesto final.

Existieron de manera paralela solicitudes vía transparencia a la Dirección de Arquitectura del Ministerio de Obras Públicas respecto a los proyectos cuya unidad formuladora hubiese sido dicha entidad en las dos regiones que se consideran. También se revisó en mercado público buscando con el nombre del proyecto (ya que no se disponía de su ID), pero la labor fue poco efectiva, dado que muchas veces no coincide el nombre asignado por el MDS con el que se le entrega por Mercado Público para la licitación.

Este proceso tomó más tiempo del presupuestado, debido a la demora en la entrega de información por parte de las fuentes a las que se les solicitó.

2.3. ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN RECOPILADA

La información recopilada se analizó de la siguiente manera:

a) Las opiniones de los entrevistados se sistematizaron en un levantamiento de variables críticas, específicamente las que afectan el costo de la infraestructura pública en las regiones en estudio. b) La información secundaria se procesó de tal modo de poder efectuar un análisis econométrico que permitiera explicar los costos de construcción en ambas regiones, así como para poder analizar los costos y las partidas más relevantes.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 6 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

3. FACTORES QUE INCIDEN EN LOS COSTOS DE CONSTRUCCIÓN EN LAS REGIONES DE ANTOFAGASTA Y BIOBÍO

El presente capítulo se estableció sobre la base de las entrevistas realizadas en la región del Biobío y Antofagasta, por lo que en primer término se presentará el vaciado de dichas entrevistas, para posteriormente realizar una sistematización de los principales hechos destacados en cada una de ellas, y la conformación de un mapa de relevancias.

El planteamiento propuesto en el análisis de las entrevistas se basó en desarrollar los principales puntos planteados por cada agente entrevistado, intercalando o contrastando las opiniones cuando se estime necesario, para posteriormente sistematizar los principales factores que se mencionaron como condicionantes de los incrementos en los costos de construcción. De esta confrontación surgieron un conjunto de factores críticos que determinaron las hipótesis que fueron testeadas posteriormente con la evidencia econométrica de acuerdo a la data disponible.

Un esquema general del proceso de formulación del diseño1 y ejecución2 de la obra pública, su aprobación, e instancias de evaluación técnica, se presenta en la siguiente figura, tomando como ejemplo una municipalidad, y la gestión de fondos vía FNDR. Esta perspectiva aporta en el dimensionamiento de las etapas involucradas en el proceso de aprobación del diseño y ejecución correspondiente de cada proyecto que se ha gestionado por la vía de este financiamiento. Dentro de este esquema, no se consideran aquellos proyectos que no generan aumento de cobertura o solo son reparaciones o conservaciones, ya que éstos no ingresan a evaluación MDS.

1 Referido a la etapa del ciclo de vida de una iniciativa de inversión en la cual se elaboran las características de arquitectura, estudios de ingeniería y especialidades. 2 Referido a la etapa del ciclo de vida de una iniciativa de inversión en la cual se ejecuta físicamente la misma.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 7 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Figura 1. Esquema de proceso de formulación del diseño y ejecución de la obra pública mediante financiamiento por FNDR

Demanda de obras por parte de la comunidad

Unidad formuladora Entidad a cargo (Municipal o apoyo (Municipalidad o externo, por ejemplo, Dir. sectorial) Arq. MOP)

Creación de ficha Perfil se presenta Iniciativas de al BIP Inversión (IDI) No es admisible

Se genera un Of icio

Discusión de SMDS Analiza proyectos en el Patrocinio de admisibilidad de proyecto GORE para proyectos seleccionado (5 días de escoger IDI plazo)

FALTA INFORMACION, OBJETADO TECNICAMENTE Es admisible para ser recepcionado en el S NI

Evaluación Socioeconómica RATE MDS (10 días hábiles de plazo)

Admisión en No priorizado cartera de EMISION DEL RS proyectos

CORE prioriza y Intendencia asigna recursos

Proyecto priorizado

Unidad técnica (Municipal CONTRALORIA SUBDERE GORE o apoyo externo, por toma razón ejemplo, Dir. Arq. MOP)

Ejecución

Fuente: Elaboración Propia basado en información aportada por el MDS Atacama

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 8 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

El esquema anterior plantea las etapas que debe cumplir un proyecto municipal que hay postulado como fuente de financiamiento al Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR). Este se inicia con la detección de la necesidad de la demanda por una obra, la formulación y evaluación de perfil técnico del proyecto a nivel municipal (en el caso de que no dispongan de equipos técnicos para esta tarea, la Dirección de Arquitectura del MOP puede asumir dicha labor, aunque carga el precio de los servicios al presupuesto del proyecto), su presentación al MDS y entrega de recomendación favorable (RS), su presentación al CORE para la selección, la obtención del financiamiento del diseño del proyecto, el convenio mandato de la unidad técnica encargada, la licitación del diseño y su ejecución por parte de la firma ganadora. Existe la posibilidad también que se entregue a terceros la realización del perfil o formulación, o alternativamente postular a una etapa previa como perfectibilidad o factibilidad.

En el caso del MOP, los trabajos se rigen por el Reglamento para Contratos de Obras Públicas, DS MOP Nº75, como también, dependiendo del tipo de contrato, por las Bases Administrativas Generales y Especiales del contrato correspondiente.

El proceso licitatorio consta de una evaluación técnica y una evaluación económica, en un proceso que comienza con la calidad de inscrito en el Registro de Contratistas del MOP de cada postulante.

Registro General de Contratistas del MOP: esta etapa, si bien no forma parte propiamente tal del proceso de licitación de un proyecto, es obligatoria para todo contratista que desee ser parte de estos procesos. Este registro se subdivide en Registro de Obras Mayores y Registro de Obras Menores. El primero se subdivide a su vez en Montaje y Obras Civiles, las cuales poseen tres y veinte registros particulares, respectivamente. Para pertenecer a algunos de estos registros se debe acreditar experiencia en determinadas especialidades, según el registro particular al cual se desea postular. En el caso del de Obras Menores, son 22 los registros particulares existentes y también se debe acreditar experiencia en determinadas especialidades. A su vez, los registros se dividen en 3 categorías y el pertenecer a alguna de ellas depende de la capacidad económica y

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 9 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

calidad profesional del equipo gestor del contratista. Cabe mencionar que existe equivalencia de registro desde el de Obras Mayores al de Obras Menores.

Los requisitos mínimos para acceder a dicho registro son los siguientes:

 No tener documentos protestados  Pago de Derecho de Inscripción  Antecedentes  Experiencia acreditada  Acreditar no tener deudas laborales o previsionales, ni con el Fisco.  Acreditar una capacidad económica mínima (CEM)3, equivalente al 15% de los límites superiores señalados en el artículo 28º del Reglamento.

Se otorga la posibilidad a los contratistas de formar Consorcios, complementando especialidades, debiendo formar una sociedad una vez adjudicado el contrato, dentro de 60 días contados desde la fecha de ingreso de acto administrativo totalmente tramitado. Se excluyen de esta posibilidad los contratistas con nota inferior a 5,5 en cualquier contrato con el MOP en los últimos 2 años.

Se debe tener en cuenta que un contratista no puede inscribirse en más de una categoría de un mismo Registro, sea como persona natural o como integrante del equipo gestor de una sociedad constructora. Tampoco procede la inscripción en un mismo registro de contratistas con uno o más socios, directores, o profesionales comunes. Idéntica prohibición existe para las sociedades que sean socias o accionistas de otras sociedades, o cuyo uso de razón social corresponda a una misma persona y para aquellas personas que tengan el uso de la razón social.

Revisión y Evaluación Oferta Técnica: es la primera etapa del proceso de licitación, y corresponde a la revisión de la Oferta Técnica. La Comisión de Evaluación verifica la correcta presentación y cumplimiento de los requisitos técnicos solicitados a los proponentes en las bases de licitación. La falta de alguno de ellos implica la descalificación del contratista. Existen requisitos mínimos que

3 La CEM fluctúa desde 3.000 a 180.000 UTM, dependiendo de la categoría.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 10 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

deben ser presentados (Artículo 76, DS MOP Nº75) y otros que dependen del tipo de proyecto. Dentro de los requisitos está la nómina de la totalidad de obras iniciadas o por iniciarse, declaración de revisión de antecedentes, visita a terreno y conformidad, programa de trabajo, análisis de precios unitarios, programa ocupacional de la mano de obra que generará el contrato, entre otros. Cabe mencionar que, de acuerdo al reglamento general de las licitaciones, no se determinan qué aspectos que deben ser evaluados obligatoriamente, dando la libertad a las bases específicas de los proyectos, si se evalúa o no y de qué forma.

Evaluación Oferta Económica: en esta etapa solo se evalúa a los contratistas que técnicamente están aprobados, y tiene como fin seleccionar la oferta económica más conveniente. Esta evaluación se divide en dos etapas. La primera de ellas es la precalificación de la oferta económica más conveniente para el MOP, en la que se escoge la oferta de menor valor. Si el contrato es a precio unitario, se puede realizar con o sin análisis de variaciones eventuales de cantidad de obras. La segunda y última etapa corresponde a la validación aritmética de la oferta preseleccionada, donde se revisa la existencia de errores en los productos de las cantidades de obras. En el caso de que estos no existan, la oferta precalificada es la adjudicada. En el caso contrario, los errores son corregidos y se verifica el valor final de la oferta. Si se obtiene un valor corregido menor al presentado originalmente, prevalece el menor y se consulta al oferente si mantiene o no su oferta. De mantenerla se adjudica el contrato, de otro modo se retorna a la primera etapa. Si es mayor se vuelve al proceso de precalificación.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 11 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Figura 2: Proceso de contratación del MOP

Obra Civiles Evaluación (20 registros 1ª Categoría No cumple Excluído Técnica particulares)

Aprueba Obras 2ª Categoría Mayores Precalificación de la oferta Evaluación Validación aritmética de la económica más Económica oferta pre‐selecc ionada conveniente Contratista no acepta menor valor Montaje Postulación (3 registros 3ª Categoría particulares) Con errores: Sin errores corrección

Registro de Licitación Adjudicación Valor menor: Contratistas consulta al Valor mayor contratista

Acepta menor valor

Ejecución Categoría A de la Obra

Calidad de la Obras Construcción Menores Categoría A (22 registros sup. particulares) Cumplimiento de Plazos Categoría B Calificación de Contratista Cumplimiento de Bases Adm.

Cumplimiento de Normas Prev. R.. Fuente: Elaboración propia

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 12 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

Calificación del contratista: Con el objeto de servir de antecedente al momento de adjudicar un contrato, el Departamento de Registros de la DGOP lleva una Hoja de Vida de cada contratista inscrito, en la cual se consigna fundamentalmente, toda observación relativa al cumplimiento de los plazos, bases administrativas y especificaciones. Específicamente, el proceso de calificación se realiza una vez terminada la obra, evaluándose los siguientes aspectos: Calidad de Construcción (A); Cumplimiento de Plazos (B); Cumplimiento de las Bases Administrativas (C=0,1) y Cumplimiento de Normas de Prevención de Riesgos y Accidentabilidad (D=0,1). Las ponderaciones de A y B dependen de las bases, pero ambas deben sumar 0.80, además, A no debe ser menor que 0,65. La nota obtenida puede ser apelable y es considerada para futuras sanciones o estímulos, como bajas o ascenso de categorías o suspensiones (Artículos 45,46 y 179, DS MOP Nº75). Esta evaluación la realiza el inspector técnico de la obra, quien fiscaliza el desarrollo y la recepción de la obra.

Se estima pertinente presentar la descripción de los procesos anteriores, dado que permite establecer una visión sistémica del problema asociado al incremento de los costos de construcción, y que permite entender las interacciones entre las entidades involucradas, su influencia y condicionamiento al desarrollo de cada proceso. Esto posibilita sustentar posteriormente la hipótesis de trabajo que surgirán con las entrevistas a los agentes relevantes, ya que es posible identificar las etapas en que surgen factores críticos que pueden determinar, al menos en parte, los incrementos en los costos de construcción. Esto dado que es preciso disponer de una perspectiva integral y lo más completa posible, de todos los agentes involucrados en los procesos de licitación, evaluación, ejecución, fiscalización, y otros de construcción de obras públicas en el ámbito en cuestión.

El flujo secuencial que presenta para el desarrollo de los proyectos podría influir directa o indirectamente en los costos presupuestarios finales, al menos en los casos de obras mayores o extraordinarias, según la visión general del Gobierno Regional del Biobío. Por ejemplo, si se genera un retraso en la implementación del diseño o en la ejecución de las obras provocados por

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 13 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

observaciones a los proyectos realizada por el GORE o MDS (incorporar nuevas normativas, cambio en los planos originales, tramitación de permisos municipales, ambientales, etc.), ello puede llevar a que deba reevaluarse el proyecto. De esta manera, el retraso lleva asociado un incremento en los costos (al menos por el valor del dinero en el tiempo, además de los costos directos asociados a las modificaciones a incorporar que hubiesen sido formuladas en las observaciones), lo que determina cambios en el presupuesto original4. En todo caso, se asegura desde el MDS que el retraso que se genera no impactaría en el precio final adjudicado, ya que quien ejecuta las obras no enfrenta los costos que se demoraron en la tramitación. Estas visiones contrapuestas ponen de manifiesto, a juicio de la consultora, los matices y divergencias entre los actores relevantes respecto al problema central del encarecimiento de los costos de construcción, y que es preciso tener en cuenta al final de la evaluación.

Estos retrasos se refieren a proyectos que habiendo sido bien formulados, y obtenido su recomendación favorable, enfrentan dichas modificaciones en una etapa posterior, ya sea por observaciones del por el Inspector Técnico de las Obras (ITO) y/o la Unidad Técnica respectiva, lo que puede implicar que deba volver a emitirse la recomendación favorable. Además, si bien el presupuesto final de la obra se asigna una vez que las resoluciones favorables han sido otorgadas, en el caso de provenir del FNDR, su priorización se tramita en el GORE, por lo que es en esta instancia puede surgir un retraso. Es decir, solo bajo ciertas condiciones, aspectos relacionados a la gestión del modelo configuran un factor que determina un aumento del costo de construcción final en relación al presupuestado.

De la misma forma, una vez firmado el convenio mandato para un proyecto aprobado y priorizado por el CORE, se procede a la elaboración de las bases técnicas para su licitación, adjudicación, elaboración y forma de contrato y recepción de garantías de fiel cumplimiento de contrato, junto

4 De acuerdo al MDS, en el caso de proyectos en evaluación, en donde la obra aún no está licitada, no deberían existir retrasos, y en caso excepcional en que ello ocurriera, se podría considerar como relevante el valor del dinero en el tiempo.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 14 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

con la solicitud de fondos para llevarlo a cabo. También se grafica el caso de solicitud de aumento de obras, el cual puede ser una condición crítica en el tiempo programado para el desarrollo del proyecto. Un esquema que describe este proceso se presenta en la siguiente figura.

Figura 3: Esquema del proceso de inversión

Fuente: SUBDERE, Procesos y Diagrama FNDR (2006)

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 15 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

Desde este enfoque, diversas visiones sobre el hecho del encarecimiento de los costos han sido planteadas por los profesionales de las diferentes entidades involucradas, y que refrendarán las situaciones expuestas en los párrafos precedentes.

3.1. LEVANTAMIENTO DE VARIABLES CRÍTICAS

3.1.1. ENTREVISTAS

Criterios entre unidades técnicas que evalúan los proyectos y descoordinaciones entre ellas

Un primer factor crítico a considerar en el encarecimiento de los costos es la unidad técnica que asume el rol de mandante del proyecto, y que posteriormente llama a licitación. Por ejemplo, si las obras son canalizadas a través de la Dirección de Arquitectura del MOP, existirá un incremento en los costos, debido principalmente a que el MOP mantiene un Registro de Contratistas con altos estándares (empresas de calidad, pero “caras” en relación a empresas locales y/o más pequeñas), y propone exigencias adicionales a las obras, que están establecidas por normativas particulares de la institución. Es así que por ejemplo en la Región de Antofagasta, la Dirección de Arquitectura solo tiene una empresa local en el Registro de Contratistas que cumple todos los requisitos exigidos, mientras que en la Corporación Municipal el registro lo componen alrededor de 30 empresas, muchas de ellas locales.

La Dirección de Arquitectura del MOP reconoce que cuando le corresponde asesorar algún diseño de proyecto (en general municipalidades), por el cual carga un presupuesto al financiamiento, por ejemplo FNDR, utiliza criterios específicos en aspectos de seguridad, o eficiencia energética, los cuales no hubiesen sido considerados por otras unidades técnicas en caso de que éstas hubiesen evaluado el proyecto. En general, el apoyo que solicitan las municipalidades a esta entidad no es mayor al 10% de todos los proyectos que estas deben evaluar.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 16 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

En el caso del Gobierno Regional (GORE), existen inquietudes en lo que respecta a las observaciones que formulan las unidades técnicas evaluadoras respecto al diseño de un proyecto, lo que implica realizar modificaciones sustanciales en dicho proyecto, lo cual trae consigo un aumento del plazo de entrega de obras, encareciendo su valor presupuestado. Más aun, estas observaciones que llevan a re evaluaciones o modificaciones de proyecto pueden darse en la etapa de ejecución de obras, lo cual lleva a incrementos de precios posiblemente mayores (en algunos casos, se debe llamar a una nueva licitación, con un riesgo de que no hayan suficientes oferentes, además de perder todo el trabajo realizado anteriormente en la implementación del proceso de licitación y en otras gestiones relacionadas).

Por ejemplo, a veces el diseño no previó que en un proyecto se debería implementar una norma de seguridad específica, la cual debe realizarse durante la ejecución de la obra. Luego, deben realizarse obras adicionales a las establecidas en el diseño, para implementar la normativa correspondiente. Esto es señal de la falta de coordinación entre las unidades técnicas y los formuladores de proyectos de las municipalidades, ya que dichas fallas se debieron detectar en la etapa de evaluación, lo cual es concordante con lo señalado anteriormente por la Dirección de Arquitectura del MOP. Además, el GORE es un ente financiador, no está involucrado directamente en la evaluación técnica del diseño o en la ejecución de la obra, pero debe rendir cuentas ante el CORE respecto a los aumentos de presupuesto dados por las modificaciones en el diseño o ejecución. Debería existir, a juicio del gobierno regional del Biobío, una clara determinación de labores de cada ente evaluador, en específico del MDS, el cual aparte de la evaluación social, debería tener una mayor injerencia técnica en la formulación del diseño y ejecución de las obras.

Las unidades formuladoras de los proyectos a nivel municipal se coordinaban en el pasado con la unidad evaluadora del MDS para establecer los proyectos que se presentaran al financiamiento del GORE. Las posteriores modificaciones al proyecto o reevaluaciones se generan en esta instancia, pero no existe claridad de quien asume el rol de evaluador técnico entre las municipalidades y el MDS. Si se pudiese delimitar las funciones entre las entidades (el GORE también podría asumir

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 17 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

labores de evaluación técnica más precisas, previa ampliación de sus capacidades), probablemente se podrían reducir las observaciones a los proyectos, agilizando la aprobación de los fondos. Esto dado por que dichas ambigüedades repercuten en el GORE, el cual debe justificarlas posteriormente para que sean asignados los fondos del FNDR.

Por otro lado, es bastante probable que los costos presupuestarios también se incrementen principalmente debido a las descoordinaciones existentes entre las unidades técnicas de cada repartición involucrada, y las opiniones divergentes que pueden existir al interior de los Consejos Regionales (CORE). Por ejemplo, en los CORE se sospecha de cierta discrecionalidad en la priorización de proyectos por motivos políticos5. Luego, es posible que algunos proyectos prioritarios no sean financiados, dada la restricción presupuestaria existente, deberán ser ingresados nuevamente al proceso para su otorgamiento de recomendación favorable. Ello implica que los recursos gastados en la formulación del diseño (o ejecución si es corresponde) deberán asumirse como costos hundidos para el proyecto.

En el servicio de Salud Talcahuano6 se señala que el problema de coordinación entre unidades técnica no es tan grave en el sector salud. El Servicio de Salud posee su propia unidad técnica evaluadora en todas las etapas (pre factibilidad, diseño y ejecución). En este caso la coordinación con las municipalidades se da en el aspecto de ejecución de las obras, las cuales posteriormente serán administradas por los municipios. Ello es refrendado por los servicio de Concepción, Ñuble y Biobío. Esta descoordinación tiene que ver con las modificaciones funcionales que se presentan debido a la fecha de término del diseño respecto de la fecha de ejecución de las obras, ya que muchas veces no hay continuidad en el tiempo. La formulación de los diseños de proyectos las lleva a cabo el MINSAL (a través de las unidades técnicas de las direcciones de salud

5 Para un consejero, podría existir el interés de priorizar un proyecto por sobre otro, dado que aquel que se encuentre en un territorio en que exista alcaldes u otras autoridades pertenecientes a sectores partidistas afines a su sector. 6 La estimación del rango porcentual en qué los costos de construcción de los proyectos públicos son mayores que los privados varío desde el 10% para CESFAM y SAR, un 15% para hospitales de baja complejidad, y en un rango de entre un 15 a 30% para hospitales de alta complejidad. En ambos servicios de salud de señaló que el sobrecosto es la norma, pero no disponen de estadística para su cálculo.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 18 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

correspondientes), al igual que la ejecución de las obras (por medio de la misma unidad técnica.). Esta modalidad permite eludir descoordinaciones que pueden darse en otros sectores ya mencionados, por lo que las reformulaciones o modificaciones vienen dadas por situaciones particulares (imprevistos). Se estima que dichas situaciones podrían originar un encarecimiento sobre el presupuesto original de entre un 5 a 8%, lo cual es menor que el 10% establecido por ley, y frente al cual no hay necesidad de rendir cuentas, dado que es una facultad de incremento presupuestaria, siempre y cuando no existan modificaciones sustanciales, cambios de partidas, etc. A pesar de no experimentar dicho problema de manera crítica, el Servicio de Salud Talcahuano considera como el tercer factor más relevante en el encarecimiento de costos la mala coordinación entre unidades técnicas de las municipalidades, MDS, Dirección de Arquitectura, Servicio de Salud, problema que lleva a las reevaluaciones.

Como alternativa de solución a las descoordinaciones, hay quienes plantean que esto puede subsanarse mediante mesas de trabajo coordinadas en cada etapa del proyecto, de manera de aunar las voluntades y potenciar las capacidades de los equipos técnicos.

Oferta de contratistas que formulen los diseños y su ejecución

Otra hipótesis respecto al incremento de costos que experimentan el diseño y ejecución de las obras atingentes al estudio son la existencia de poca oferta de empresas contratistas, principalmente en el MOP y los Servicios de Salud.

En el Servicio de Salud Concepción y Talcahuano señalan que las principales empresas que compiten en las licitaciones del sector son RVC S.A en Concepción, y en Talcahuano a SALFA, MOLLER Y PEREZ, y JCE. La empresa INGETAL está presente en ambos servicios. La falta de oferentes es a juicio del Servicio de Salud Talcahuano el factor más relevante en el encarecimiento de los costos de construcción, y es el segundo factor a juicio del servicio de salud Concepción. En la Región de Antofagasta, como ya fue mencionado, la Dirección de Arquitectura solo tiene una

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 19 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

empresa local en el Registro de Contratistas que cumple todos los requisitos exigidos, mientras que en la Corporación Municipal el registro lo componen alrededor de 30 empresas, muchas de ellas locales.

Estas firmas ejecutoras en el sector salud a su vez se distribuyen en dos grupos, cuyos nichos están claramente delimitados. La primera se refiere a las obras menores (consultorios, CESFAM, CECOF), las cuales son abordadas por empresas de menor tamaño, especialización y recursos. El segundo nicho corresponde a firmas de gran tamaño, especializadas en la construcción de hospitales, y que constituyen un grupo en torno a las cinco empresas a nivel nacional. En algunas oportunidades han participado empresas extranjeras en los procesos de licitación de obras, por lo que el mercado de oferentes está restringido al conjunto definido anteriormente, careciendo el país de oferentes con experiencia que se requiere para cada tipo de establecimiento de salud de mayor complejidad.

Manejo presupuestario de los contratistas

A pesar que en los proyectos de construcción de obras públicas el valor del terreno no es considerado (el cual puede depender del tipo de suelo), el costo por metro cuadrado final es mayor al mismo indicador privado (ver capítulo 4). Y más aún, se debe considerar que el privado obtiene utilidades por la construcción, a diferencia del sector público, que no considera ese ítem en su evaluación financiera. Podría argumentarse que las firmas privadas establecen sus cotizaciones según el presupuesto disponible, y estiman los márgenes de utilidad condicionado al presupuesto, el cual pueden rebajar manejando otros ítems, por lo que son más eficientes en establecer el costeo. O más aun, las diferencias entre los precios de construcción por metro cuadrado entre el sector público y privado pudiese deberse a que las empresas aumentan el ítem de gastos generales, lo cual es señalado por el servicio de salud Biobío, lo cual debe ser igualmente testeado.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 20 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

En general, existe la percepción de que las empresas cobran sobreprecios, y los contratistas manejan a su arbitrio los gastos generales. Esto es una gran diferencia con las construcciones del ámbito privado, ya que en estas obras existiría un mayor control de los recursos.

Mala formulación de los proyectos, y demora de los formuladores en responder las observaciones

Otro aspecto a considerar es el plazo de entrega desde la recomendación favorable para el diseño o ejecución (RS) por parte del MDS hasta que comiencen los trabajos de construcción. Por ejemplo, este puede extender hasta por 8 meses desde la aprobación del inicio de obras, hasta que efectivamente estas comiencen en terreno. Entre medio existen instancias tales como las sesiones esporádicas del CORE, la creación presupuestaria por parte de la contraloría, el convenio de mandato, etc., lo cual implica un lapso de tiempo que puede afectar de manera significativa el presupuesto asignado.

En ese sentido, existe una coincidencia entre las instituciones, en el sentido de que muchas de las municipalidades pequeñas carecen de equipos técnicos adecuados para conformar el SECPLAN, lo que lleva a formular proyectos defectuosos7. Más aún, han existido casos en que algunas municipalidades han entregado boletas de garantías a empresas que no cumplieron con los servicios para los cuales estaban encomendados, y más grave aún, le han pagado por servicio inexistentes, no existiendo ningún ente que fiscalizara dicha medida.

En el caso del CORE, la priorización de los proyectos no obedece a un criterio estrictamente técnico, tanto por el perfil de cada consejero regional (desde el 2014 son elegidos por votación8, y no son todos expertos en materias de evaluación social de proyectos u otros temas de gestión)

7 Una excepción es la Municipalidad de San Pedro de Atacama, que lleva muchos años con un equipo de trabajo consolidado, y que a juicio de muchos entrevistados ha rendido frutos. 8 Aunque ello a la vez ha ayudado a transparentar por un lado las decisiones de los consejeros, lo que acarrea responsabilidades por las mismas ante la comunidad.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 21 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

como por que la aprobación de la selección de proyectos obedece más bien a un formalidad (se aprueba si los antecedentes están en orden y se acepta sin crítica la evaluación socioeconómica realizada).

Un consejero regional sugiere que en primer lugar, el cargo de consejero regional debería ser a tiempo completo, con facultades reales y competencias técnicas para la fiscalización de las obras (por ejemplo, que se verifique realmente que la solicitud de aumento presupuestario por el incremento menor al 10%, es procedente), en todas las etapas del ciclo de vida del proyecto (el consejero señala que en general no existe fiscalización cuando se entregan las obras). En segundo término, dentro del consejo exista la planificación adecuada de manera de determinar cuáles son los proyectos prioritarios para la región, en todos los ámbitos temporales (largo, mediano y corto plazo), y cuya propuesta pública la realice el GORE. En tercer lugar, el CORE debe disponer de facultades para poder disponer de contrapeso para el lobby que ejercen los municipios con el GORE, y dentro del mismo consejo también. Esto último se podría garantizar mediante una ley corta en el consejo, que asegure la existencia de un departamento de profesionales que analice los antecedentes técnicos y económicos de obras antes de que se inicien, y con poder de decisión en su aprobación (en el presente dicha labor la ejecuta el GORE, pero no tiene facultad de decidir por la ejecución).

Demoras en pagos a empresas por parte del sector público

Otra hipótesis muy mencionada en las entrevistas es que el encarecimiento de los costos puede deberse al excesivo tiempo de pago que presenta el sector público, lo cual no lo hace atractivo para los privados, en especial, para aquellos que disponen de menores espaldas financieras. Así, una forma de contrarrestar este riesgo es incrementar el precio final de la obra, de manera de internalizar dicho riesgo. Sin embargo, debe considerarse que a pesar de las probables demoras en el pago, dicha retribución por los servicios está asegurada, incluso reajustada por inflación (esto en el caso de las obras licitadas por el MOP, pero no en proyectos del FNDR). En ese sentido, hay

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 22 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

coincidencias en los Servicios de Salud, en donde se sostiene que las empresas consideran esas demoras en el presupuesto como un ítem adicional en el presupuesto detallado que elaboran para cada licitación (en torno al 2 y 3%) y que posteriormente lo factorizan (ese es el monto que les cobra a ellas la empresa de factoring).

El mayor problema que señalan en los servicios de salud del Biobío se da con los pagos que debe asumir el GORE, ya que existen demoras en su tramitación, las cuales implican retrasos en los pagos a las empresas ejecutoras. Asimismo, en el sector Educación existen mecanismos de financiamiento extremadamente burocráticos, como el “Aporte de Capital”, que considera monitoreos por parte de MINEDUC que muchas veces paralizan los pagos por detalles o consideraciones que quizás no tienen toda la relevancia que se les imputa, o que pudieron ser detectados con anterioridad.

Dentro del ranking de la causas de los mayores costos en los proyectos públicos, este fue una de las más mencionadas por los servicios entrevistados. También desde el sector municipal se coincide con dicho diagnóstico, pudiendo existir demoras de hasta 6 meses en los pagos, lo cual puede ser crítico principalmente para las municipalidades más pequeñas.

A diferencia del sector privado, en el sector público el sistema es más burocrático, debido a que muchas veces los financiamientos son de varias entidades, lo que con lleva a obtener el Visto Bueno en los distintos departamentos de estas, lo que demora la fluidez que debe llevar este trámite. Otras veces los dineros destinados a un determinado proyecto se gastan en parte para comenzar dicho proyecto y el resto se destina a otros proyectos. A veces estas demoras llevan a muchas constructoras que no tienen espaldas para sostener 1, 2 o 3 meses sin pagos, a la quiebra o a simplemente abandonar las obras. A pesar de los riesgos en las demoras por los pagos, es atractivo postular a licitaciones del sector público, por el hecho que este sector invierte mucho más que el sector privado en algunos lugares, y es una “plata segura” (aunque lenta en los pagos) para las constructoras.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 23 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

Modalidades de pago

Una probable causa del aumento de costos es la modalidad de pago que pueda utilizarse en los contratos. Existe una modalidad de contratación denominada “pago contra recepción”, la cual se utiliza preferentemente en dos situaciones. La primera es cuando existe una cartera de proyectos estandarizados, y en el segundo caso es cuando existe un requerimiento urgente de cumplimiento de plazos (por ejemplo, el reacondicionamiento del estadio Ester Roa de Concepción). Las ventajas existentes en esta modalidad son que se asegura el término de la ejecución de la obra, y están dadas por la unificación de las etapas de diseño y ejecución, y por el incentivo a implementación de mejoras tecnológicas, que pudiesen tener impactos en rebajas de costos o plazos. Las desventajas están dadas por el encarecimiento del presupuesto, en relación a la modalidad original, ya que se estaría condicionado a que el riesgo para el ejecutor sea cargado al valor final del presupuesto. Esto junto con la menor certeza entre lo aprobado, respecto de lo finalmente ejecutado mediante esta modalidad. Sin embargo, según lo manifestado por el MDS, esta modalidad no es relevante de analizar, dado que el porcentaje de proyectos que se licita bajo esa modalidad es mínimo.

Desde el sector Salud se señala que vía MINSAL la otorgación de recursos es más expedita en relación a GORE. En esta última instancia, se han verificado retrasos en los pagos hacia el servicio de salud, lo cual constituye el mayor ruido en el modelo de gestión.

Condicionamiento del financiamiento regional

En Biobío, producto de reevaluaciones y otras demoras, a partir del 2010 han existido $425.000 MM comprometidos para la ejecución de obras, y solo se han materializado $62.000 MM. También señala el caso de la construcción de una pasarela en San Pedro de la Paz para la cual se habían solicitado $900 MM en el 2010 (habiéndose ya emitido el RS correspondiente), y que recién el 2014 se aprobó su prioridad, aunque a un costo de $1.670 MM. El caso es interesante,

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 24 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

aunque no se ajusta estrictamente a los proyectos que se deben abarcar en el presente estudio, señala que demoras en la priorización de un proyecto para su diseño y ejecución llevan consigo aumentos del costo mucho más allá de la inflación. Es más, una estimación referencial con el costo de construcción de una pasarela de similares características en la región Metropolitana arroja un valor de $250 MM, lo cual es inferior en un 260% al costo inicial de la pasarela, y en más de un 500% que el costo final.

Por otro lado, en el Servicio de Salud Talcahuano, se ha establecido un convenio de programación entre el GORE y MINSAL para la obtención de recursos financieros, que implica que para todos los proyectos, cerca del 70% será asignado por el MINSAL, y el restante por el GORE. Sin embargo, señalan en este mismo servicio de Salud que existe una responsabilidad administrativa del GORE cuando le corresponde cursar los pagos, demorando más de treinta días. En este ítem, para el sector Salud, existe una mayor autonomía en relación al sector educación o de obras consistoriales, ya que gestiona recursos de manera sectorial (MINSAL) o vía GORE (FNDR). A juicio del Servicio de Salud Concepción, el modelo existente dificulta de manera crítica la aprobación del financiamiento del FNDR.

Del mismo modo, y aunque se consideren proyectos que están fuera del alcance del presente estudio, una auditoría de 1.257 proyectos de la cartera del FNDR informados en marzo y abril del 2014, basada en antecedentes entregados por el Gobierno Regional, señalaba que existía una diferencia del orden de los $10.960 MM entre el monto efectivamente pagado, y el monto comprometido o contratado. Igualmente se informa de que en 2 proyectos se aumentaron los contratos por 8 mil millones, pero que no se tenía claridad respecto a que proyectos eran. En las observaciones se mencionaba que le llamaba la atención que al 30 de Marzo, existiesen 8 proyectos que no se iban a ejecutar; y a los que ya se les habían pagado $ 6.726 millones. Sin embargo, entre marzo y abril, se decidió no ejecutar 7 proyectos más, pero igual se cancelaron $ 186.664.054. Como caso puntual, en la comuna de Quirihue, el proyecto denominado “Reposición Parcial y Ampliación Liceo C‐1 Quirihue”, aprobado en noviembre de 2006 por un monto de $

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 25 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

527.639.000, el 2014 se encontraba Sin Proceso, habiéndose pagado $ 433.387.600 (el 83% del total). Estos casos testimoniales muestran la importancia de considerar las demoras en la ejecución de las obras, desde que fue aprobada su recomendación favorable (RS) hasta que se comienza con la construcción, y su entrega satisfactoria a los mandantes.

En el sector municipal, el financiamiento está sometido a una constante discusión por conseguirlo con el GORE (la mayoría de los dineros son de origen FNDR), por lo que existen restricciones en su obtención, y que son limitantes para el emprendimiento de nuevos proyectos.

Actividad Minera

En la Región de Antofagasta existe una gran actividad del sector minero, lo que implica que estas empresas contraten y mantengan en obras a un gran número de empresas contratistas. Así, al disminuir la oferta de oferentes, en las licitaciones no son muchos los competidores, por lo que esto puede resultar un factor trascendental en el costo de construcción de infraestructura pública.

Por otro lado, la actividad minera también hace que los costos aumenten, dado que muchas veces las obras requieren de las labores de terceros, como por ejemplo de maestranzas, que en el caso de la Región de Antofagasta son muy caras, dada la demanda que tienen del sector minero.

Mano de obra

El tema de la mano de obra disponible también se evalúa como condicionante del encarecimiento de los precios, ya que existe por un lado se aprecia una escasez de mano de obra disponible debido a la atracción que presentan otras actividades como la minería, y por otro las empresas de Santiago que ejecutan obras en las regiones en estudio muchas veces llegan con todo su personal. Esto por un lado encarece los costos, ya que se considera la estadía de los trabajadores de la región, pero por otro puede reducir la cantidad de atrasos, dado que los incentivos de los

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 26 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

trabajadores están alineados con los mandantes y las empresas, en el sentido de evitar atrasos y regresar antes a sus hogares.

Distancia

Se entiende por parte del Gobierno Regional que exista una inquietud en el MDS de que los precios que considera el MDS que se cobran al sector público son mayores a los que se cobran en el sector privado. Sin embargo, el GORE considera que estos precios son adecuados para ciertas zonas del país, pero en otras los precios no se correlacionan con el contexto local que allí impera, lo cual lleva asociado un grado de distorsión, que va más allá del reajuste por inflación. Además, se menciona en la entrevista que en algunas comunas periféricas, la lejanía existente de los centros proveedores de insumos, genera una incidencia sobre los costos de transporte, lo cual repercute finalmente en el valor final de la obra. Por ejemplo, en comunas cordilleranas de la región, existe una falta de mano de obra, lo que implica que para surtirlos se deben incrementar los costos de transporte, mantención, alojamiento, etc., debido a las distancias con las capitales provinciales.

Por otro lado, de acuerdo al Servicio de Salud Talcahuano, los costos por superficie para un mismo tipo de proyecto son diferentes de acuerdo al sitio en que se emplacen, y según sea el tipo de diseño que se escoja. Por ejemplo, un consultorio que se emplace en San Ignacio tiene un costo por metro cuadrado mayor que a uno edificado en Talcahuano (aproximadamente 50 UF / m2 versus 38 UF / m2, respectivamente). Ello está dado por las razones referidas principalmente a transporte de materiales y disponibilidad de mano de obra (similares motivos manifestados por la entrevistada del GORE). Así mismo, el mismo consultorio emplazado en la comuna porteña si es edificado en un terreno que permite la edificación en un solo piso, tiene un menor costo por superficie, que si es emplazado en un terreno que implica que se edifique en tres niveles de pisos, dado que en este último caso, se necesita habilitar ascensores, extractores de aire, bombas de agua, etc., los cuales no son necesarios en edificaciones de un solo nivel. Este factor es el segundo más relevante en el encarecimiento de costos para este servicio de salud.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 27 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

Provincias “conflictivas”

El GORE también se señala que existen distorsiones en la Provincia de Arauco, dado por el conflicto étnico existente, lo que influye en el riesgo que las empresas oferentes señalan y que cobran como prima, si es que se desea que ejecuten obras en dicha zona.

Nuevas normativas

Los incrementos de precios que se han registrado en obras mayores, por ejemplo hospitales, obedecen a nuevas especificaciones normativas que se han añadido posterior al terremoto 27F (ampliación de la autonomía energética de 48 a 72 horas, lo que implicó el diseño de mayores estanques de combustible), así como también la incorporación de sistemas extractivos de gases anestésicos, etc.). Esto si se compara con las construcciones que estaban especificadas sin esas normativas. De acuerdo al GORE, una estimación es que los precios por metro cuadrado de las obras previo al 2010 fluctuaban en torno a las 45UF / m2, lo cual incremento en 10 UF / m2 post terremoto 27F (ver para mayor detalle capítulo 2).

Desde el mundo privado se considera que si bien es efectivo que es el costo final por metro cuadrado de obras civiles ejecutadas en el sector público es más caro que en el privado, esto se debe a que la normativa chilena es más exigente para ese tipo particular de edificación. Se emplean hormigones de resistencias más exigentes y un factor de seguridad mayor para el diseño de la ingeniería lo que lleva a un diseño de enfierraduras de mayor diámetro. Esto se debe además por ser inmuebles de uso masivo de personas y de recintos, como los Hospitalarios, que deben resistir ante condiciones de catástrofes. Además que los costos de habilitación, de estos también son muchos mayores comparados con un inmueble inmobiliario., es efectivo que es el costo final por metro cuadrado de obras civiles ejecutadas en el sector público es más caro que en el privado, debido a que la normativa chilena es más exigente para ese tipo particular de edificación. Se emplean hormigones de resistencias más exigentes y un factor de seguridad mayor para el diseño

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 28 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

de la ingeniería lo que lleva a un diseño de enfierraduras de mayor diámetro. Esto se debe además por ser inmuebles de uso masivo de personas y de recintos, como los Hospitalarios, que deben resistir ante condiciones de catástrofes. Además que los costos de habilitación de estos también son muchos mayores comparados con un inmueble inmobiliario.

3.1.2. GRUPO DE DISCUSIÓN

A continuación se presenta el desarrollo de las opiniones levantadas, frente a las hipótesis sugeridas a la discusión. Debe considerarse que las preguntas que se sometieron a discusión ya habían sido sistematizadas desde las entrevistas previas.

A menos que se indique expresamente la persona que menciona la opinión, el resultado es la síntesis de la contribución de todos los miembros del panel.

 ¿Existen diferencias entre los costos de construcción de obras privadas y públicas (UF/m2)?

En este caso hubo unanimidad por parte de los participantes de que ello era efectivo, y que no estaba dado por los costos directos, anticipando que uno de los factores se refería al riesgo financiero para las empresas constructoras que ejecutan dichas obras. Por parte de INGETAL se señaló además que en la construcción de infraestructura para el sector salud, a pesar de que la normativa es similar, existían mayores especificaciones para las obras públicas que para las privadas, lo que encarecía las obras.

Sin embargo el representante de la Cámara Chilena de Construcción no estaba de acuerdo en esa causa sino que solamente en el riesgo financiero de ejecutar obras públicas. Dado ese contexto, en casos en que existiesen potenciales trabamientos en la ejecución de la obra, las empresas carguen ese riesgo en los gastos generales. Por ejemplo, problemas de gestión o autonomía de decisiones, que deben ser ratificadas por la Contraloría, demoran la ejecución de obras, lo cual encarece los

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 29 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

costos de construcción sobre lo presupuestado. Algunos de dichas trabas podrían haberse solucionado con criterio.

También el representante de Salud señala que la calidad es similar entre clínicas privadas y obras de salud públicas, y que el aumento de costos del sector público está por otro lado. En efecto, añade además que existen costos financieros en el sector público que no existen en el sector privado. Esto dado por que el sector público invierte en infraestructura independientemente del momento financiero en que se encuentre, a diferencia del privado, por lo que en algunos momentos (y sobre todo cuando el precio del dólar es alto) se debe invertir en obras de salud pública, contexto en que para una similar construcción, el privado no lo haría.

Más aun, dado que el sector público obtiene un financiamiento más barato, el privado debe internalizar el costo de las garantías, lo que lleva a que los costos de construcción aumenten.

También menciona que el efecto que tiene sobre el mercado la construcción de obras públicas es mucho más importante que el efecto que tiene la construcción de obras privadas de salud. Esto dado por la magnitud de CESFAM, consultorios, y otras obras a lo largo del país, en relación a obras de salud privadas. En lo que si hay consenso al menos entre Salud y el representante de INGETAL es que en la construcción de hospitales existe poca oferta, dado que las firmas que emprenden dichas construcciones son específicas, por lo que no existen suficientes empresas capacitadas y con recursos para abordar dichos proyectos.

 ¿Qué factores se estima pueden incidir en los mayores costos de infraestructura pública?

Las respuestas ya se vislumbraron en la pregunta anterior, y se resumen en lo siguiente.

De acuerdo al Servicio de Salud la fluctuación del precio del dólar en el período diciembre 2013‐ 2015 (aumento cercano al 20%) ha explicado en gran parte (al menos un 15%) el alza de costos de construcción del sector, lo cual ha incidido en el precio de los insumos. También ha tenido

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 30 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

influencia la poca oferta existente para la construcción de hospitales. El poder de decisión del Inspector Técnico de Obras ha sido relevante en los temas de gestión de los tiempos de ejecución del contrato, dado que muchas veces existen demoras en la ejecución que terminan encareciendo el proyecto. Finalmente se señala que el costo financiero del factoring puede incrementar los costos finales del proyecto, dada la internalización del riesgo por parte de las firmas.

De acuerdo a INGETAL y a la representante de la Dirección de Arquitectura de MOP, el costo financiero es importante. Para INGETAL debe existir una instancia que minimice estos factores que incrementan los costos (o que entraban el desarrollo de la ejecución de los proyectos) que tenga capacidad resolutiva. Según la Dirección de Arquitectura, dadas las contingencias que acompañan a una obra, el sector privado es capaz de ajustarse más rápido a los contratiempos y resolver de manera eficaz las trabas que en el sector público tomarían más tiempo. Esta entidad señalaba que en lugares aislados los costos de la infraestructura pública se encarecía respecto a otros lugares geográficos, aunque lo mismo sucedería para el privado, aunque este no llega a dichos sectores marginales.

También fue mencionado por parte del representante de INGETAL el aumento del precio de la mano de obra en los últimos años (señal en torno a un 6 a 7% anual) como factor de encarecimiento de los costos (aunque ello igual afecta a los privados).

La CCHC señala que dado que las obras públicas son más riesgosas, el privado se ajusta cargando dicho riesgo a los gastos generales, con lo que sube el costo del proyecto.

 ¿Considera que el diseño de los proyectos es una limitante para las empresas? ¿Influye esto en los costos de construcción?

El representante municipal señala que el diseño de los proyectos, una vez que deben ejecutarse no han sido actualizados, por lo que a veces difiere dicho diseño original del que debe ejecutarse. Además menciona dificultades en la gestión de fondos en especial desde el GORE, por lo que a

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 31 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

veces existen retrasos en pagos que llevan a que las empresas internalicen dicho riesgo y lo carguen a costos indirectos. Ello trae consigo que algunas empresas desistan de participar en licitaciones, lo que reduce la oferta de constructoras en algunos sectores. De acuerdo a otros participantes (MOP), los diseños incompletos implican que debe existir una adecuación por parte de la entidad a normativas de proyectos con diseños ya aprobados (por ejemplo SERVIU, eficiencia energética, etc.). Ajuicio del representante de Salud los diseños incompletos generan incertidumbre, y podrían ser una oportunidad de negocios para otros agentes que se relacionan con los proyectos, y que sería interesante dimensionar su alcance.

 ¿Considera que el régimen de pagos y la burocracia asociada a estos es una limitante para las empresas? ¿Influye esto en los costos de construcción?

En general el panel acepta esta premisa, tales retrasos influyen en la internalización del riesgo por parte del privado y que finalmente se traspasan a costos. Además existen problemas de gestión del sector público en el manejo de los contratos. En ese sentido se menciona la labor de la Contraloría en algunos casos entorpece el desarrollo de la ejecución de los proyectos. Ante esa última sentencia, la Dirección de Arquitectura del MOP defiende el papel de la Contraloría en todas sus intervenciones, dado que se debe velar por los recursos públicos (en esto último todos los representantes está de acuerdo).

Sin embargo, el representante de INGETAL señala que las descoordinaciones existentes entre entidades (por ejemplo, SERVIU, SEC, MOP, etc.) provocan tramitaciones excesivas y con ello demoras en la ejecución, lo cual es un elemento que influye en alguna medida en los costos de construcción.

 ¿Considera que el régimen de inspección fiscal es una limitante para la participación de las empresas? ¿Influye esto en los costos de construcción?

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 32 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

No se visualiza como de gran impacto en los costos de construcción (pero si influye en algún grado en ellos, señalado en especial por el representante de INGETAL), pero si se indicó que falta una mayor capacidad de resolución del ITO, junto con una mayor capacitación que le permita tomar decisiones con seguridad y bajo conocimiento de causa. Por otro lado, el representante municipal indicó que en el contrato debe especificarse un mecanismo de control que asegure respuestas más rápidas frente a eventos tales como fiscalizaciones, ya que la entidad que representa no puede estar en cada una de las obras realizando tal labor. De acuerdo al representante de Salud el ITO debe ser un profesional (ojala que fuera una carrera definida), en donde el Estado asuma su formación. Esto le permitiría solventar las situaciones en que se presentan conflictos con otras entidades, y en las que debería tomar una decisión.

 ¿Considera que los mecanismos de resolución de controversias es una limitante para la participación de las empresas? ¿Influye esto en los costos de construcción?

Para el representante de la CCHC y de INGFETAL es preciso contar con una figura que pueda ayudar a resolver conflictos entre las partes.

 ¿Considera que el tipo de garantías solicitadas es una limitante para la participación de las empresas? ¿Influye esto en los costos de construcción? ¿Les parece el uso de pólizas?

Los mandantes se aseguran del fiel cumplimiento del contrato mediante estos instrumentos, los cuales son necesarios a juicio de todos los participantes del grupo. Si bien es más atractivo para los contratistas adquirir una póliza de seguro, ello no lo es para el mandante, dado que no existen fondos involucrados.

 ¿Considera que el tipo de adjudicación es una limitante para la participación de las empresas? ¿Influye esto en los costos de construcción? (comportamiento estratégico de la firma)

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 33 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

Según el representante de la CCHC podrían darse ofertas subvaloradas en las licitaciones, aunque no se verifican que existan comportamientos estratégicos entre los oferentes de acuerdo a lo que ha observado el representante de INGETAL.

 ¿Se considera que existen barreras de entrada para pertenecer a los Registros de Contratistas del sector público y cuáles serían esas barreras?

Sin duda que existen barreras, dadas por ejemplo por las garantías requeridas, experiencia solicitada, capital, etc.

 ¿Qué ventajas y desventajas presenta el Registro de Contratistas?

Existe consenso de que posee ambas características, dado que por un lado ayuda a filtrar a las empresas que poseen experiencia y que asegurarían que la ejecución de las obras sea de calidad. Pero por otra parte limitan el ingreso de otras firmas que requeriría participar en el sistema y que de esta forma adquirirían experiencia.

 ¿Por qué existen empresas que no ingresan en los registros del sector público? (falta de capacidad económica, experiencia, no lo consideran importante para su negocio, etc.)

De acuerdo al panel, aquellas empresas que teniendo la posibilidad de ingresar a los registros, y que cumplen con todos los requisitos para acceder a dichos registros, pero que finalmente no ingresan a estos, tienen como principal razón el hecho de que se especializan en trabajar con el sector privado, y mantienen esas redes de contacto para participar en las licitaciones de ese sector.

 ¿En cuánto inciden en el costo final de la obra las barreras de entrada discutidas anteriormente? (Puede mencionar un porcentaje estimativo, de acuerdo a su experiencia)

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 34 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

No fue posible para ningún miembro del panel responder a esa interrogante, dada la dificultad que implicaba estimaciones de valores.

 ¿Qué recomendaciones haría para mejorar el sistema de contratos de obras públicas?

Se necesitan crear cláusulas de resolución temprana de conflictos, ya sea a través de mediaciones o que el mandante y el contratista elijan a un tercer agente que revise la situación conflictiva. Este mecanismo se usa actualmente en el sector de la minería, y en otros países, y con el fin de resolver los conflictos en un plazo breve, y evitar dilataciones innecesarias.

3.2. INCIDENCIA SOBRE LA ESTRUCTURA DE COSTOS DE LOS FACTORES MÁS SIGNIFICATIVOS

De acuerdo a las entrevistas realizadas, y a las opiniones vertidas en el grupo de discusión, y dado el modelo de gestión de financiamiento, se estima que estaban presentes los siguientes factores críticos o incidentes en la estructura de costos, de acuerdo a la visión entregada por los agentes entrevistados.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 35 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe N° 2

Tabla 3: Factores críticos consensuados Factor Causas Efecto Solución planteada Demoras en pagos a empresas Las empresas internalizan el costo de Burocracia Agilizar los pagos por parte del sector publico oportunidad del retraso y lo añaden al Inspección fiscal deficiente Mejorar coordinación y proceso de revisión entre las presupuesto. partes Gastos generales y utilidades Empresas deben trasladar e instalar Razón gasto generales sobre Revisión del ítem gastos generales elevados campamentos, ya que muchas veces no son costos directos aumenta Exigencia de que las empresas posean oficinas locales. Además internalizan el riesgo en el habilitadas con ciertos ítems establecidos. presupuesto. Diseños extemporáneos y Proyectos poseen malos diseños, los que Retrasos posteriores por las Revisión más rigurosa de los proyectos deficientes de proyectos. además se realizan dos o tres años antes de correcciones necesarias. Que no se pierda la ID de licitación cuando se debe licitarlo. reevaluar, ni los antecedentes ya ingresados Mano de obra Períodos de escasez del factor trabajo Incremento en los costos Tema de mercado, difícilmente controlable presupuestarios, en especial en zonas o proyectos en los que los privados no cubren Inspección Fiscal y Relaciones Poca capacidad de decisión y atribuciones. Retraso en las obras Mayor capacitación para el ITO y atribuirlos de contractuales entre contratista Falta mecanismo de resolución de conflictos capacidad de decisión. Disponer de mecanismos de y mandante público resolución de conflictos (un tercero que dirima, por ejemplo) o de un gerente de proyectos Oferta de contratistas Pocos oferentes Podría afectar la competitividad Se requieren modificaciones profundas dispuestos a trabajar para el Espaldas financieras limitadas de las firmas Estado Fuente: Elaboración propia, basado en entrevistas y grupo de discusión

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 36 Guillermo Acuña 2837, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl

“Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

De esa manera, dichos factores conformarían preliminarmente los inductores del incremento de los costos de construcción, lo cual debe ser testeado con la data disponible entregada por los servicios involucrados, en las regiones de Antofagasta y del Biobío.

Un caso especial y que había sido instaurado en las entrevistas correspondía a las exigencias en estándares de seguridad para las obras de infraestructura ejecutadas por el sector público. A pesar de que se mencionaron por algunos sectores entrevistados (Dirección de Arquitectura del MOP, Salud Talcahuano), no existió concordancia con lo manifestado en el grupo de discusión, dado que el mismo servicio de Salud Concepción señala que los estándares son idénticos para clínicas privadas y obras de salud pública. Luego, ese es un factor confuso, pero que si hubiese alguna diferencia en los estándares entere públicos y privados, su influencia en la diferencia de costos sería marginal.

En el modelo econométrico que se estimó, los factores que gatillaban la generación de los costos, se eligieron entre los coeficientes que resulten significativos, y que de esta forma expresaban de manera adecuada la relación causal del factor necesarios para la ejecución de las obras, y de variables propias de caracterización del territorio en donde se emplazan los proyectos, así como variables económicas contingentes que pueden influenciar la competitividad de las firmas contratistas. Condicionado a la evolución competitiva del medio, no todos los inductores de costos poseen similar relevancia a lo largo del tiempo, pero sin duda estos serán influyentes.

3.3. CORRELACIÓN ENTRE FACTORES Y LOS COSTOS

Para poder generar las correlaciones de las variables de interés con los costos por metro cuadrado de construcción, se procedió a hacer un trabajo previo con la base de datos ex ante facilitada por el MDS. Antes de ahondar en el modelo econométrico, se describirá el trabajo con las bases efectuado y se caracterizarán las observaciones a utilizar, viendo además el comportamiento de las variables relevantes en el tiempo (costos de construcción) y su relación gráfica con algunas variables de interés.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 37 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

3.3.1. BASES DE DATOS

En primer lugar, se debe establecer los proyectos que serán seleccionados para su posterior análisis en este apartado y otras secciones del informe. Para el desarrollo del presente estudio el Ministerio de Desarrollo Social (MDS), facilitó dos bases de datos que contenían un listado de los proyectos de infraestructura pública en los sectores educación, salud y multisectorial, con movimientos entre los años 2003 y 2013. Las bases en cuestión son la de proyectos ex ante y la base de proyectos ex post. Dado las características del estudio se realizó una selección de proyectos sobre la base ex ante, ya que la base ex post contaba sólo con 105 observaciones, de las cuales había una cantidad importante que no iba en línea con los objetivos estipulados para esta licitación.

En relación a la base proyectos ex ante, ésta cuenta con 4.226 observaciones, sin embargo muchos proyectos registran más de un movimiento por código BIP, duplicándose los datos a través de los años de ejecución de cada proyecto, por lo que la cantidad de observaciones baja a 1405 una vez se internaliza este hecho.

Estas 1405 observaciones están distribuidas de la siguiente manera:

Tabla 4: Proyectos por Región y Sector REGIÓN/ SECTOR EDUCACION Y CULTURA MULTISECTORIAL SALUD Total II REGION DE ANTOFAGASTA 139 179 111 429 VIII REGION DEL BIO BIO 235 285 456 976 Total general 374 464 567 1405 Fuente: Elaboración propia

Dado que el objetivo general del estudio es “Analizar el comportamiento de los costos de construcción de infraestructura pública de proyectos seleccionados para los sectores de salud (en proyectos CESFAM y Hospitales tipo 4), educación (jardines infantiles, liceos y escuelas) y edificación pública (edificios consistoriales y oficinas de servicios públicos) en los 10 últimos años (2003 ‐ 2013), se procede a descartar de la base los proyectos que no tengan relación con los mencionados anteriormente, ejemplos de estos son: compras de materiales específicos,

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 38 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

reposición y adquisición de vehículos o equipamiento y ejecución de obras tales como instalación alumbrado público, construcción de muros de contención, reparación de calles, construcción de teatros, etc.

Se debe señalar que dado que el tamaño de la base disminuyó bastante después de este proceso de selección, se dejaron proyectos que aunque no se señalan explícitamente en los objetivos, tienen bastante relación con los mencionados, como lo son la construcción o reposición de postas o la construcción de sedes sociales, entre otros.

Por último no sólo se selecciona los proyectos de construcción, ya que los pertenecientes por ejemplo a las categorías normalización, ampliación, reposición y mejoramiento, por nombrar algunas, también pueden aportar información relevante.

Una vez filtrada la base por los criterios antes mencionados, se conservan 568 observaciones, distribuidas de la siguiente manera entre las regiones9:

Tabla 5: Proyectos por sector y región REGIÓN/ SECTOR EDUCACION Y CULTURA MULTISECTORIAL SALUD Total II REGION DE ANTOFAGASTA 85 36 39 160 VIII REGION DEL BIO BIO 174 51 183 408 Total general 259 87 222 568 Fuente: Elaboración propia

Se observa una importante preponderancia de los proyectos en la VIII Región (408), sobre los efectuados en la II Región (160), la distribución porcentual de estos proyectos por sector y región se aprecia en la siguiente figura:

9 De ahora en adelante el análisis descriptivo hará referencia a esta base, a menos que se señalen otros procesos de selección.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 39 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Figura 4: Distribución de proyectos por sector región de Antofagasta y Biobío

II REGION DE ANTOFAGASTA

24%

EDUCACION Y CULTURA 53% MULTISECTORIAL 23% SALUD

VIII REGION DEL BIO BIO

45% 43% EDUCACION Y CULTURA MULTISECTORIAL

12% SALUD

Fuente: Elaboración propia

En la II región dominan claramente los proyectos ligados al sector educación y cultura con un 53% de las observaciones, mientras que en la VIII región los proyectos ligados a educación y cultura cuentan con una cantidad similar de observaciones que los del área de salud, es importante señalar que esto no implica que la inversión en infraestructura pública se haya centrado en estos sectores sino que la base seleccionada según los criterios antes mencionados muestra esta distribución.

Para continuar con la descripción de la base, al analizar los procesos involucrados en cada sector, estos son:

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 40 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 6: Procesos por sector y región REGIÓN/PROCESO EDUCACION Y CULTURA MULTISECTORIAL SALUD Total II REGION DE ANTOFAGASTA 85 36 39 160 ADQUISICION 1 1 AMPLIACION 35 3 1 39 CONSTRUCCION 22 16 7 45 EQUIPAMIENTO 6 1 1 8 HABILITACION 1 4 5 IMPLEMENTACION 1 1 2 MEJORAMIENTO 5 5 14 24 NORMALIZACION 3 1 5 9 REPARACION 1 1 REPOSICION 12 8 6 26 VIII REGION DEL BIO BIO 174 51 183 408 ADQUISICION 1 4 1 6 AMPLIACION 34 5 13 52 CONSTRUCCION 30 20 29 79 DESARROLLO 1 1 EQUIPAMIENTO 7 7 HABILITACION 3 2 3 8 IMPLEMENTACION 1 1 2 INSTALACION 2 2 MEJORAMIENTO 5 26 31 NORMALIZACION 18 16 34 REPARACION 4 6 12 22 REPOSICION 83 5 75 163 RESTAURACION 1 1 Total general 259 87 222 568 Fuente: Elaboración propia

Se observa como los proyectos de construcción son los más frecuentes en II Región (45), mientras las reposiciones generan la mayor cantidad de observaciones en la VIII Región (163).

Es importante señalar que esta es una primera selección y que podrá ser o no utilizada en su totalidad dependiendo del ejercicio a efectuar y de las características de la data disponible.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 41 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

A continuación, es preciso disponer en primer término de una caracterización de los proyectos que serán analizados, por año y región, de manera de encontrar posteriormente una correlación con los factores que incidirían en los costos de construcción. Se analizarán entonces las principales variables de interés pertenecientes a los proyectos seleccionados.

En lo que se refiere a las características y tipos de proyectos por año y región, para poder obtener mayor información sobre las observaciones, se procede a clasificar los datos en base al tipo de proyectos al cual correspondan dentro de los grupos mencionados en la sección anterior. Para tener una mayor disponibilidad datos se agregaron nuevas categorías.

Es importante señalar que en algunos casos, los proyectos, dado el tipo de intervención que representan, no encajan dentro de las categorías previamente definidas. Este tipo de proyectos quedan clasificados entonces por el sector al cual pertenecen. A continuación se presentan los resultados de esta caracterización.

Tabla 7: Tipo de Proyectos por Región TIPO PROYECTO/REGIÓN II REGION DE ANTOFAGASTA VIII REGION DEL BIO BIO Total general SEDE SOCIAL 6 11 17 CESFAM 2 26 28 CONSISTORIAL 3 2 5 ESCUELA 42 89 131 HOSPITAL 19 35 54 24 JARDIN 11 13

LICEO 14 43 57 OFICINA 7 11 18 OTROS EDUCACIÓN 18 29 47 OTROS MULTISECTORIAL 20 27 47 OTROS SALUD 18 77 95 POSTA 45 45 Total general 160 408 568 Fuente: Elaboración propia

En la tabla podemos apreciar que las tipologías de proyectos que más observaciones presentan son las escuelas con 131 observaciones, los liceos con 57 proyectos, los hospitales con 54 y las

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 42 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

postas con 45. Cabe señalar que el alto número de proyectos en hospitales se debe principalmente a la gran cantidad de intervenciones menores o parciales que muestran este tipo de recintos.

3.3.2. ESTADÍSTICA DESCRIPTIVA Y ANÁLISIS GRÁFICO DE VARIABLES RELEVANTES

En este punto se analizarán variables que teóricamente debiesen tener un impacto en el comportamiento del costo por metro cuadrado de las obras a analizar y que de ayudarían a explicar sus tendencias por región a través del tiempo.

Lo que se pretende estudiar es si el costo unitario de las construcciones en infraestructura pública pertenecientes a esta base va de la mano con el comportamiento de estas variables.

Dado la disponibilidad y calidad de los datos y después de descartar y comparar dentro de un set de posibilidades, se seleccionó la TPM10 y el valor del ingreso promedio de la ocupación principal para el sector construcción a nivel regional11 12 13, como variables de interés14.

La TPM es un buen indicador del nivel de actividad del sector construcción, en líneas generales una TMP baja está relacionada con un sector construcción con mucha actividad y dinamismo, donde hay una importante cantidad de proyectos ejecutándose a nivel privado, mientras que una TPM alta produce el efecto inverso. De esta manera se espera que al bajar la TPM, aumente la actividad del sector privado en la construcción, lo que es análogo a decir que aumenta el costo de oportunidad de participar en obras públicas, por lo que el retorno exigido para ser parte de estos proyectos también es mayor. Así se puede esperar que la TPM tenga una relación inversa con los costos de construcción del sector público.

10 Obtenida como un promedio ponderado de la TPM fijada por el Banco Central, dependiendo de cantidad de días en que cada valor estuvo vigente 11 Los valores para el 2003, 2006, 2009 y el 2011, fueron obtenidos a través de página web del observatorio regional http://www.observatorioregional.cl/. 12 Para el año 2013 se replicó la metodología en base a la encuesta CASEN de este año. 13 Para completar los campos de los años sin datos se utilizó una tendencia simple entre el valor anterior y posterior del o de los años en cuestión. 14 En el modelo econométrico se detallan las variables exploradas.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 43 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

En cuanto a las remuneraciones del sector, es una medida directa del costo de estos procesos y por lo tanto cambios en esta variable deberían reflejarse a nivel de precios. Lo interesante de contar con este dato a nivel regional es que se tiene el costo de la mano de obra dependiendo de la ubicación del proyecto. Respecto a la TPM es lógico que el impacto de sus variaciones tenga repercusión a nivel nacional, sin importar la región donde se ubica cada observación.

En la Figura 5 y Figura 6, se observa el comportamiento de estas dos variables para el periodo de tiempo bajo análisis.

Figura 5: Tasa de Política Monetaria 8,00%

7,00%

6,00%

5,00%

4,00%

3,00%

2,00%

1,00%

0,00% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

TPM

Fuente: Elaboración propia

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 44 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Figura 6: Promedio ingreso de la ocupación principal del sector construcción (UF) 30

25

20

15

10

5

0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

VIII REGION DEL BIO BIO II REGION DE ANTOFAGASTA NACIONAL

Fuente: Elaboración propia

Respecto a las remuneraciones, presentadas en la Figura 6, podemos observar como los valores para la II Región se mantienen siempre por sobre los valores de esta variable en la VIII Región. En cuanto a su relación respecto al promedio a nivel nacional, la VIII región muestra una tendencia similar a la del promedio nacional pero siempre por debajo de éste, mientras la Región de Antofagasta se mantiene en cifras cercanas al promedio del país al principio del análisis, para luego superarlo ampliamente. Es lógico pensar en este comportamiento ya que la actividad minera predominante en esta zona afecta las remuneraciones en otros mercados de diversas formas, ya sea teniendo un impacto en el nivel de precios de las zonas en donde se lleva a cabo, o por aumentos directos en el nivel de sueldos de los otros sectores vía movilidad del factor trabajo.

Dada la data disponible a nivel agregado, se procedió a la generación y estudio del comportamiento de costos unitarios por metro cuadrado de las obras pertenecientes a la base seleccionada y a analizar gráficamente su relación con variables relevantes para el sector.

En primer término, se procedió a estimar el comportamiento del costo por metro cuadrado durante el tiempo. Al no tener disponible los costos por ítems de proyectos15, se procede a

15 Para todos los proyectos de la base

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 45 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

generar un costo de metro cuadrado en UF, para esto se añadió la información de las fichas IDI16 de los proyectos seleccionados, añadiendo a los datos de la base el metraje de la obra. De esta forma el costo por metro cuadrado queda definido como el costo total del proyecto (en UF), reportado el año inicial de ejecución dividido por los metros cuadrados de la obra.

Debido a que no todos los proyectos tenían como parte de los indicadores el metro cuadrado construido, ni todos permitían por sus características ser parte de esta agregación, los siguientes análisis se basan en un subconjunto de las observaciones, generado a partir de una segunda selección, con la idea de que los costos tengan mayor comparabilidad, la composición de los datos se describe en la siguiente tabla.

Tabla 8: Proyectos por Región y Sector REGIÓN/SECTOR EDUCACION Y MULTISECTORIAL SALUD Total general CULTURA II REGION DE 41 11 14 66 ANTOFAGASTA VIII REGION DEL BIO BIO 140 18 99 257 Total general 181 29 113 323 Fuente: Elaboración propia

En la Figura 7 se puede apreciar cómo el costo por metro cuadrado promedio de las obras ha subido en el periodo temporal bajo análisis, en los primeros tres años muestra niveles bastante estables, para después en los últimos 5 años de la muestra presentar valores bastante más elevados.

16 http://bip.mideplan.cl/bip‐trabajo/

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 46 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Figura 7: Costos promedio por metro cuadrado 45

40

35

30

25 ciadrado

20

15 UF/metro 10

5

0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total general

Fuente: Elaboración propia

Una vez visto el comportamiento general del costo de metro por cuadrado de los proyectos, es interesante llevar este análisis a nivel regional. El costo promedio por metro cuadrado de la Región de Antofagasta se muestra superior al de la región del Bío Bío en toda la muestra, sin embargo las tendencias que siguen ambas series son bastante similares, empezando con valores bajos en los primeros años para después mostrar una tendencia al alza, ver Figura 8.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 47 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Figura 8: Costo por metro cuadrado por región y año 60

50

40 cuadrado 30

20 UF/metro

10

0 II REGION DE ANTOFAGASTA VIII REGION DEL BIO BIO Total general

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total general

Fuente: Elaboración propia

Como se señaló anteriormente, las escuelas son el grupo más importante dentro de las clasificaciones efectuadas por tipo de edificación. Por esa razón es bastante útil ver su comportamiento, ya que al analizar un solo tipo de edificación podemos tener una medida más estandarizada y gracias a la cantidad de proyectos que representan las escuelas, los valores obtenidos son más estables que en otros proyectos con poca cantidad de observaciones, en donde uno o dos valores fuera de la tendencia pueden afectar de manera importante los resultados obtenidos.

El costo promedio por metro cuadrado por año de este tipo de edificación, se muestra a continuación en la Figura 9. Los valores van aumentando en los primeros 4 años para después presentar una tendencia irregular, pero que en líneas generales continúa con el aumento del precio.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 48 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Figura 9: Costo metro cuadrado en escuelas 40

35

30

25 cuadrado 20

15

UF/metro 10

5

0 II REGION DE ANTOFAGASTA VIII REGION DEL BIO BIO Total general

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2012 2013 Total general

Fuente: Elaboración propia

El mismo análisis anterior es presentado por región en la Figura 10. En éste se puede observar que la falta de observaciones en la II región para el periodo de años entre el 2009 y el 2013 puede afectar los valores graficados en la Figura 9, ya que los precios de la II región, que hasta el momento se han mostrado mayores a los de la VIII Región, no participan de manera uniforme en todo el periodo de tiempo. De hecho si analizamos el comportamiento de los valores obtenidos para la VIII región, éste se asemeja mucho a lo visto en la Figura 8 y Figura 9.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 49 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Figura 10: Costo por metro cuadrado de escuelas por región 40

35

30

25 cuadrado 20

15

UF/metro 10

5

0 II REGION DE ANTOFAGASTA VIII REGION DEL BIO BIO

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2012 2013 Total general

Fuente: Elaboración propia

Con la data disponible, se correlaciona los costos por metro cuadrado con factores incidentes en su variación. En la Figura 11, Figura 12 y Figura 13 se grafica el comportamiento del costo por metro cuadrado promedio en relación a las dos variables antes descritas.

Figura 11: Costo metro cuadrado y Tasa de Política Monetaria 60 8

UF 7 50 6 40 5 % construido

30 4 TPM 3 20 cuadrado 2 10 1 Metro 0 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

II REGION DE ANTOFAGASTA VIII REGION DEL BIO BIO TPM

Fuente: Elaboración propia

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 50 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

La Figura 11 muestra una relación negativa de la TPM con costos promedio, confirmando gráficamente el análisis teórico hecho con anterioridad. Se ve por ejemplo que entre el periodo comprendido entre los años 2005 y 2008, la TPM muestra sus valores más altos, lo que coincide con una baja en los costos de construcción. En los dos años siguientes se ve el escenario inverso, con una TPM baja y costos por metro cuadrado en ascenso.

Figura 12: Costo metro cuadrado e ingreso de la ocupación principal Región de Antofagasta 60 30

50 25 UF UF

40 20

30 15 cuadrado

20 10 Metro Remuneraciones 10 5

0 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Monto metro cuadrado general Antofagasta Remuneraciones

Fuente: Elaboración propia

Figura 13: Costo del m2 e ingreso de la ocupación principal, Región del Bío Bío 45 30 40 25 35 UF UF

30 20 25 15

cuadrado 20

15 10 Metro 10 Remuneraciones 5 5 0 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

VIII REGION DEL BIO BIO Remuneraciones

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 51 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Fuente: Elaboración propia

La Figura 12 y Figura 13, confirman la relación positiva entre las remuneraciones y los costos en ambas regiones. En ambas regiones se ve de manera bastante clara como un aumento de las remuneraciones del sector genera un alza en los precios por metro cuadrado de los proyectos. Cabe señalar que éstos análisis gráficos son aproximaciones preliminares, que permiten ver como el costos por metro cuadrado varía en relación a las variables analizadas.

El modelo econométrico presentado a continuación, da la posibilidad de controlar por ejemplo por tipos de edificaciones u origen del proyecto. Con la inclusión de estas y otras variables de control se puede “limpiar” el efecto de las variables de interés sobre los costos unitarios de construcción.

3.3.3. MODELO ECONOMÉTRICO

Antes de comenzar con el análisis econométrico se debe señalar que para considerar la comparabilidad de los costos debido a lo diverso de los proyectos analizados, se toman dos medidas para hacer más homogéneas las observaciones: en primera instancia se conservan en la base solo proyectos de construcción y reposición; el segundo filtro a utilizar es sacar de la base las observaciones que presenten costos unitarios menores a 10 17 UF, entendiendo que estas responden a construcciones y reposiciones parciales o de elementos específicos de las edificaciones. Una vez hecho esto los proyectos restantes son 18518, divididos de la siguiente manera:

Tabla 9: Proyectos por región y proceso Región CONSTRUCCION REPOSICION Total general

II REGION DE ANTOFAGASTA 15 11 26

VIII REGION DEL BIO BIO 42 117 159 Total general 57 128 185 Fuente: Elaboración propia

17 Se comprobó esto viendo las características de los proyectos. 18 La mayor parte de observaciones retiradas correspondió a proyectos que representaban otro tipo de procesos, sin embargo también se utilizó el costo como segundo filtro ya que habían algunos proyectos que correspondían a construcciones o reposiciones parciales.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 52 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Después de aclarar los criterios de selección utilizados para este apartado del estudio, se presenta un modelo econométrico en donde se intentó comprobar, con la data disponible, si la evolución de los costos por metro cuadrado de las obras de infraestructura pública responde de manera significativa al comportamiento de un set de variables relevantes. Esto es con el propósito de estudiar si las alzas de precios evidenciadas durante el periodo de años en estudio pueden ser explicadas por factores externos.

La elección de las variables a utilizar, se generó a partir de la información sintetizada en los puntos anteriores, agregando además variables de control y factores que teóricamente debiesen tener relación con el costo de la construcción pública.

Se informará también sobre que variables fueron testeadas y no arrojaron valores significativos, la mayoría de ellas no estarán incluidas en las regresiones presentadas, puesto que no agregan valor al modelo.

Variables de interés recopiladas en el presente capítulo

Se debe señalar que sólo se hará mención de las variables que puedan ser cuantificadas en la base de datos con la que se trabaja, por ejemplo la demora en el pago por las obras o la influencia de partidas relevantes (gastos generales y utilidades)19, no se podrán abordar en este apartado.

 Actividad Minera: Se representa a través del precio del cobre, esta variable no arrojo valores significativos.  Distancia a centros de distribución: Se modeló a través de la distancia a las respectivas capitales regionales, esta variable no arrojó valores significativos.  Provincias conflictivas: Se representa a través de una variable dummy para las provincias en cuestión (Arauco en la VIII región), no arroja valores significativos.  Influencia de fenómenos naturales (terremotos): Variable incluida en el modelo a presentar.

19 Su influencia y comportamiento se estudia en el punto 2.2, a través de un análisis casuístico.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 53 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

 Origen del proyecto (fondos): Variable incluida en el modelo a presentar.

Variables con Influencia teórica:

 Tasa de interés: Variable incluida en el modelo a presentar.  Nivel de actividad de la región: Se calcula a través del PIB regional, no presenta valores significativos.  Remuneraciones: Variable incluida en el modelo a presentar.  Escala del proyecto: Variable incluida en el modelo a presentar.

Variables de control:

 Tipología de los proyectos: Variable incluida en el modelo a presentar.  Medidas temporales: Variable incluida en el modelo a presentar.

Una vez especificadas las variables testeadas y cuáles de estas se incluirán en el modelo, se procede a describir la especificación general del modelo a estudiar es la siguiente:

Donde20

: Constante de la regresión.

: Logaritmo natural del costo en UF del metro cuadrado21.

: Logaritmo natural del ingreso promedio por ocupación principal en UF en la región i, el año t.

20 La mayor parte de las variables y sus fuentes fueron abordadas en el informe, de no ser así la variable fue tomada directamente de la base de datos ex ante proporcionada por el MDS a menos que se indique la fuente directamente.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 54 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

: Tasa de política Monetaria.

_: Primer año de ejecución, se añade esta variable al modelo, para intentar ver si existe una tendencia significativa respecto a un alza en los costos de construcción a lo largo del tiempo. En el fondo si esta variable resulta no ser significativa, en base a la información disponible, se establece que la tendencia al alza observada en los gráficos de costo por metro cuadrado, responde al comportamiento de otras variables relevantes.

: Vector de variables dummies que identifican el tipo de proyecto.

: Logaritmo natural del costo total en UF del primer año de ejecución, es una variable que representa la escala del proyecto.

: Dummy que toma el valor 1 si el la institución responsable de la etapa padre es un ministerio (se incluye para intentar caracterizar las diferencias en los tipo de proyectos gestionados).

: Dummy que toma el valor 1 si el primer año de ejecución está en el periodo 2010‐ 2013 para los datos de la VIII Región o si esta misma variable está entre los años 2007 y 2010 para los proyectos de la II Región.

Los signos esperados para los coeficientes de la regresión antes descrita son los siguientes:

(+) Entre más altas las remuneraciones, mayor debiese ser el costo por metro cuadrado.

: (‐) Al aumentar la tasa, debiese bajar el costos de oportunidad de participar en proyectos públicos, al existir mayor competencia el precio debiese bajar.

_: No se tienen fundamentos teóricos para su signo

: Depende del tipo de proyectos, es lógico esperar por ejemplo que los CESFAM presenten un valor positivo, mientras que las escuelas estén acompañadas por un coeficiente negativo.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 55 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

: (+) Se espera que esta variable tenga un efecto positivo, ya que obras de mayor tamaño generalmente están asociadas a proyectos de mayor complejidad y por lo tanto se espera un mayor costo unitario.

: (+) Se espera que tenga un valor positivo ya que los proyectos gestionados por estas entidades suelen ser más complejos que el resto de las edificaciones.

: (+) Se espera que tenga un valor positivo, por el efecto que tuvieron ambos sismos en el sector construcción, afectando al número y capacidad de empresas disponibles, como también su nivel de actividad.

Cabe señalar que los coeficientes entregados en las regresiones se interpretan como elasticidades si las dos variables involucradas están en logaritmo natural. Mientras que si las variables independientes están en unidades, el coeficiente representará la variación porcentual experimentada por la variable dependiente al aumentar una unidad de la variable explicativa (en el caso en que la variable dependiente esté en logaritmo natural).

A continuación se generarán y comentarán diversas especificaciones para decantar en el modelo seleccionado. En el caso de presentarse una regresión con una constitución diferente a la especificada, la interpretación de los coeficientes se explicará en el análisis de sus resultados.

Los resultados obtenidos para cada modelo se presentan a continuación. En primera instancia se pensó en un modelo que relacionara las variables dependientes de manera directa con el monto por metro cuadrado construido, de esta forma se obtiene la regresión representada por la Tabla 10.

Este modelo presenta un R2 de 0,37, coeficiente que representa cuanto del comportamiento de la variable dependiente está explicado por el modelo, podemos observar que las remuneraciones y la dummy CESFAM son significativas, mientras la TPM no lo es. Los coeficientes de las dos variables significativas indican que las obras de los CESFAM son 18 UF por metro cuadrado más caras que el promedio y que un aumento en 1 UF en las remuneraciones del sector produce un

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 56 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

incremento de 2 UF en el costo por metro cuadrado de las obras, recordemos que este es un modelo preliminar y que los coeficientes irán variando a medida que se controlen mejor los efectos con la inclusión o exclusión de variables.

Tabla 10. Modelo 1

Linear regression Number of obs = 185 F( 3, 181) = 40.26 Prob > F = 0.0000 R-squared = 0.3725 Root MSE = 9.4592

Robust montometro~o Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Conf. Interval]

tpm .4137348 .3880973 1.07 0.288 -.3520421 1.179512 remueracio~s 2.002296 .4232876 4.73 0.000 1.167083 2.837509 d_cesfam 18.64682 1.940999 9.61 0.000 14.81692 22.47672 _cons -6.376941 6.64917 -0.96 0.339 -19.4968 6.742916

Fuente: Elaboración propia

La siguiente tabla presenta un modelo con algunas variables en logaritmo natural (para capturar elasticidades), incluyendo la variable dependiente. Además de sacar del análisis a variables que no fueron significativas (la TPM en este modelo tampoco lo fue). Se añaden en esta especificación, más variables de control por tipo de proyecto, un indicador del año de inicio de la ejecución del proyecto (p_e), una dummy que identifica el origen del proyecto (sectorial) y la variable de escala mencionada en un comienzo. El R2 mejora bastante llegando a 0,54 y la única variable que muestra no ser significativa es la que representa la escala del proyecto, en otras palabras al controlar por las tipologías incluidas y el origen del proyecto la escala pierde significancia estadística. La elasticidad de las remuneraciones sobre el costo unitario es 0,73, en este caso un aumento del 1% en las remuneraciones sube en un 0,73% el costo por metro cuadrado de la obra. Respecto al año de inicio, la variable es significativa y su valor representa que el costo por metro cuadrado de las obras sube en 3,6% con el transcurso de cada año. La dummy sectorial es significativa e indica que los proyectos sectoriales son un 15% más caros que el resto (no significa necesariamente que este tipo de proyecto cueste más, este efecto puede deberse a las características que poseen este tipo

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 57 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

de obras y que no podemos controlar con los datos con los que se cuenta). Por último todas las dummies por tipo de construcción son significativas y muestran los signos esperados.

Tabla 11. Modelo 2

Linear regression Number of obs = 185 F( 8, 176) = 45.10 Prob > F = 0.0000 R-squared = 0.5469 Root MSE = .2755

Robust lnCU Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Conf. Interval]

lnW .7328325 .2176161 3.37 0.001 .3033596 1.162305 sectorial .1544678 .0699595 2.21 0.029 .0164004 .2925352 p_e .0363645 .0084335 4.31 0.000 .0197206 .0530083 lncpe .0090209 .0286426 0.31 0.753 -.0475063 .0655481 d_cesfam .3909324 .0831799 4.70 0.000 .226774 .5550908 d_escuela -.2072395 .0577241 -3.59 0.000 -.32116 -.093319 d_jardin -.2729951 .0681466 -4.01 0.000 -.4074847 -.1385054 d_hospital .567063 .1538594 3.69 0.000 .2634163 .8707098 _cons 1.006975 .5725873 1.76 0.080 -.1230462 2.136995

Fuente: Elaboración propia

En la Tabla 12 se muestra una especificación análoga a la anterior pero retirando la variable de escala, ahora todas los coeficientes de interés son significativos y tienen los signos que se esperaban en el análisis preliminar, estos se interpretan de la misma manera que en el modelo anterior. Cabe señalar que esta especificación presenta un buen R2 para un modelo de corte transversal (0,54).

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 58 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 12. Modelo 3

Linear regression Number of obs = 185 F( 7, 177) = 49.49 Prob > F = 0.0000 R-squared = 0.5464 Root MSE = .27486

Robust lnCU Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Conf. Interval]

lnW .745045 .2106372 3.54 0.001 .3293616 1.160728 sectorial .1585972 .0744271 2.13 0.034 .0117185 .305476 p_e .0372278 .0076664 4.86 0.000 .0220985 .0523571 d_cesfam .4036144 .0680171 5.93 0.000 .2693856 .5378432 d_escuela -.2007523 .0513299 -3.91 0.000 -.3020496 -.099455 d_jardin -.2789316 .0696243 -4.01 0.000 -.4163322 -.141531 d_hospital .5945435 .1144809 5.19 0.000 .3686203 .8204667 _cons 1.083621 .5574725 1.94 0.054 -.0165277 2.183769

Fuente: Elaboración propia

Una vez establecido el modelo anterior, que muestra un buen poder predictivo y el comportamiento esperado de las variables, se aprovechará el alto número de observaciones en la VIII Región para testear dos hipótesis surgidas desde la recopilación de información primaria, así que a continuación se observa una regresión con una especificación muy similar a la anterior pero que agrega una variable que mide la distancia22 a Concepción como una aproximación a los costos de transporte y una dummy para proyectos que pertenezcan a la comuna de Arauco.

22 Dirección de Vialidad, www.vialidad.cl

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 59 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 13. Modelo 4

Linear regression Number of obs = 159 F( 6, 151) = . Prob > F = . R-squared = 0.5819 Root MSE = .23926

Robust lnCU Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Conf. Interval]

lnW 1.150791 .2624025 4.39 0.000 .632337 1.669246 p_e .0304064 .0072989 4.17 0.000 .0159852 .0448276 d_cesfam .5729848 .0529295 10.83 0.000 .4684067 .677563 d_escuela -.1822075 .048718 -3.74 0.000 -.2784645 -.0859506 d_hospital .8083823 .1064023 7.60 0.000 .5981529 1.018612 distancia .0000241 .0000391 0.62 0.538 -.0000531 .0001013 d_arauco .0441275 .0593738 0.74 0.459 -.0731832 .1614382 _cons -.0196371 .6932116 -0.03 0.977 -1.389284 1.35001

Fuente: Elaboración propia

Se observa un modelo con un alto R2 en donde la elasticidad de las remuneraciones es un poco mayor que 1 y donde todas las variables excepto la distancia y la dummy para Arauco son significativas. Esto nos dice que bajo el modelo y la disponibilidad de información, la distancia a la capital regional no sería un factor influyente sobre el comportamiento de los costos. Respecto al costo en la comuna específica, se incluye en el análisis ya que del análisis cualitativo se desprendió que las empresas que postulan a licitaciones podrían cobrar un sobreprecio en comunas más “riesgosas” y se dio este ejemplo. Los datos muestran que una vez controlado por el tipo de edificación esta variable tampoco es significativa, aunque el bajo número de observaciones que se tiene para esta comuna podría incidir en este resultado23.

Después de retirar las dos variables no significativas del modelo, los coeficientes obtenidos son los siguientes:

23 Esto será abordado en las conclusiones del estudio.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 60 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 14. Modelo 5 Linear regression Number of obs = 159 F( 6, 152) = 78.90 Prob > F = 0.0000 R-squared = 0.6015 Root MSE = .23283

Robust lnCU Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Conf. Interval]

lnW 1.16854 .2449567 4.77 0.000 .6845802 1.652499 p_e .0386697 .0078545 4.92 0.000 .0231516 .0541878 d_cesfam .5282743 .0583923 9.05 0.000 .412909 .6436396 d_escuela -.2123298 .04916 -4.32 0.000 -.309455 -.1152047 d_jardin -.2202582 .0550092 -4.00 0.000 -.3289395 -.1115768 d_hospital .7480958 .1102044 6.79 0.000 .5303657 .9658259 _cons -.0539012 .645951 -0.08 0.934 -1.330103 1.2223

Fuente: Elaboración propia

El modelo 5 regresado sobre las observaciones pertenecientes a la VIII Región, presenta un R2 de 0,6 una elasticidad costo metro cuadrado remuneraciones del sector de 1.12 y todas las variables de tipología son significativas y con los signos esperados al igual que la variable que representa el año cuando se comienza a ejecutar la obra.

Por último un fenómeno interesante de analizar es el efecto que causaron los terremotos que afectaron cada una de las regiones estudiadas, para esto repetiremos el modelo 3 (utilizando nuevamente los datos de las dos regiones), pero sustituyendo la variable p_e por la variable terremoto. Los resultados se muestran a continuación:

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 61 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 15. Modelo 6 Linear regression Number of obs = 185 F( 7, 177) = 49.26 Prob > F = 0.0000 R-squared = 0.5420 Root MSE = .27618

Robust lnCU Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Conf. Interval]

lnW .6485772 .2211518 2.93 0.004 .2121437 1.085011 sectorial .1979244 .0794627 2.49 0.014 .0411082 .3547407 terremoto .2743948 .0611555 4.49 0.000 .153707 .3950825 d_cesfam .5107995 .0610333 8.37 0.000 .3903528 .6312462 d_escuela -.1768758 .0510567 -3.46 0.001 -.277634 -.0761176 d_jardin -.2609106 .079668 -3.27 0.001 -.4181319 -.1036893 d_hospital .6444832 .1562123 4.13 0.000 .336205 .9527615 _cons 1.394166 .5851397 2.38 0.018 .2394181 2.548914

Fuente: Elaboración propia

Podemos observar que el R2 se mantiene casi en la misma magnitud que en el modelo 3 y que la variable terremoto es significativa mostrando un coeficiente de 0,27 el cual nos dice que en los años en que estos sismos afectaron estas zonas el valor de las obras por metro cuadrado es 27,3% mayor.

A modo de síntesis las especificaciones que se pudieron analizar, nos dan indicios de fenómenos interesantes que se pueden capturar a pesar de las limitaciones de los datos, las remuneraciones se mostraron significativas y con valores bastante estables a lo largo del análisis. El que la variable p_e sea significativa en todos los modelos nos señala que hay una tendencia al alza en los precios de las obras respecto al tiempo, se espera con una mayor cantidad de información ver las causas de este fenómeno, y analizar por ejemplo la existencia otras variables que no hemos podido agregar al análisis. En este sentido una aproximación válida para explicar este fenómeno es la inclusión de la variable terremoto, la cual resulto ser significativa y mostró un coeficiente bastante alto (0,27), de hecho al reemplazar el primer año de ejecución por esta variable el poder predictivo del modelo queda prácticamente intacto.

En líneas generales se obtienen modelos con un R2 cercanos o mayores a 0,5 y en donde la gran mayoría de las variables son significativas y se comportan de la manera esperada

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 62 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Cabe señalar que los modelos descritos en esta sección, nos permiten generar una aproximación a los efectos y el comportamiento de ciertas variables de interés sobre los costos de construcción, pero la idea es poder complementar este análisis con información más detallada de presupuestos por ítem relevante, generando un análisis en profundidad de proyectos seleccionados, parte de este análisis se muestra en los puntos posteriores.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 63 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

4. ESTRUCTURA DE COSTOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA

Antes de comenzar el análisis, se debe señalar que para el desarrollo de este punto en específico se debió afrontar un número importante de problemas al momento de acceso a la información relevante para su correcto desarrollo.

Después de solicitar información en diversas de entidades y encontrando escasa o nula respuesta en la mayoría de ellas, se debió buscar presupuestos y características de proyectos a través de otras herramientas, utilizando diversas fuentes. La información encontrada en la mayoría de las tipologías de proyectos no permite el correcto desarrollo de algunos de los tópicos del presente apartado. A raíz de esto en cada objetivo se presentará sólo los puntos que se pudieron desarrollar con la información disponible y no aquellos que no fue posible abordar o cuyos resultados fueron inconsistentes dado la calidad y comparabilidad de la información que trabajosamente se pudo recopilar.

La única categoría de proyectos que permitió desarrollar íntegramente este apartado fueron los CESFAM, pertenecientes al sector salud, debido a la cantidad de presupuestos encontrados y a la comparabilidad de estos, por ejemplo en cuanto a la homologación de partidas.

4.1. ANÁLISIS DE COSTOS UNITARIOS E ÍTEMS RELEVANTES

4.1.1. DETERMINACIÓN DE ÍTEMS RELEVANTES

SECTOR SALUD

Para el análisis de este punto se analizaron 9 CESFAM (7 en la VIII Región y 2 en la II Región), los proyectos son los siguientes:

 CESFAM Central Calama (2012)  CESFAM Norte Antofagasta (2012)  CESFAM Nuevo Horizonte, Los Ángeles (2009)

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 64 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

 CESFAM Tucapel (2013)  CESFAM Santa Sabina, Concepción (2013)  CESFAM Isabel Riquelme, Chillán (2014)  CESFAM Teresa Baldechi, San Carlos (2009)  CESFAM Lomas Oriente, Chillán (2009)  CESFAM Oriente Chillán Viejo, Chillán (2009)

A continuación se presenta la tabla 15

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 65 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 16 en donde se observa el desglose del presupuesto total de las obras a analizar, en partidas agrupadas24, un análisis análogo al anterior, pero en UF/ m2 es el presentado en la tabla 16.

24 La agrupación de partidas está detallada en el ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 66 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 16. Costos agrupados CESFAM (UF) Obras/ Costo ( Obras Previas Obra Terminaciones Instalaciones Total C. UF) Gruesa Directo Calama 2.239,55 34.359,42 28.098,88 21.728,96 86.349,68 Antofagasta 2.428,88 35.361,03 34.879,11 25.089,53 97.758,55 Nuevo 593,06 20.453,91 22.146,83 20.670,66 63.927,21 Horizonte Tucapel 694,63 8.565,56 9.799,71 11.151,97 30.211,88 Santa Sabina 3.215,44 25.378,55 14.834,03 19.553,81 62.981,83 Isabel Riquelme 1.620,19 23.525,55 29.495,84 20.858,58 75.500,17 San Carlos 1.444,15 13.689,70 24.657,66 17.420,05 57.211,56 Lomas Oriente 1.265,33 12.591,62 24.056,22 18.033,78 55.946,95 Chillán Viejo 1.291,19 9.548,30 19.351,67 15.750,07 45.941,23 Promedio 1.643,60 20.385,96 23.035,55 18.917,49 63.981,01 Fuente: Elaboración propia

En términos absolutos, las obras de la región de Antofagasta poseen un mayor costo directo que las de la región del Biobío, explicado por los costos en obra gruesa, terminaciones e instalaciones. Los mayores costos en obras previas se dieron en el CESFAM Santa Sabina de Concepción. Los menores costos absolutos se dan en todos los ítems en el CESFAM Tucapel. Para una mejor comparación se presenta la comparación en términos de la superficie construida.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 67 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 17. Costos agrupados CESFAM (UF/m2) Obras/ Costo Obras Previas Obra Terminaciones Instalaciones Total C. UF/m2 Gruesa Directo Calama 0,96 14,65 11,98 9,27 36,82 Antofagasta 1,09 15,86 15,65 11,26 43,86 Nuevo 0,26 9,02 9,76 9,11 28,19 Horizonte Tucapel 0,73 8,99 10,28 11,70 31,71 Santa Sabina 1,82 14,34 8,38 11,05 35,58 Isabel Riquelme 0,75 10,87 13,62 9,63 34,87 San Carlos 0,70 6,60 11,89 8,40 27,60 Lomas Oriente 0,53 5,26 10,05 7,54 23,38 Chillán Viejo 0,64 4,74 9,60 7,82 22,80 Promedio 0,83 10,04 11,25 9,53 31,65 Fuente: Elaboración propia

Se puede apreciar que el promedio de los costos de la obra gruesa, terminaciones e instalaciones son bastante similares, pero el comportamiento de las partidas agrupadas varía bastante de proyecto en proyecto. De la tabla se desprende los altos costos de la obra gruesa en los dos proyectos efectuados en la segunda región, como también los bajos valores que muestra este ítem para los últimos 3 proyectos de la tabla (realizados todos en la Octava región por la misma constructora). Sin embargo, los CESFAM Santa Sabina e Isabel Riquelme alcanzan magnitudes de costos totales por metro cuadrado levemente inferiores al CESFAM de Calama (un 3,4%, y 5,3%, inferiores, respectivamente).

Análisis de gastos generales y utilidades y costo total

Análogo al ejercicio anterior, ahora se presenta el presupuesto final de las obras analizadas incluyendo gastos generales, utilidades e IVA.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 68 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 18. GG y Utilidades CESFAM (UF) Obras/ Costo ( UF) Gastos Generales Utilidades Total Total + IVA Calama 14.679,45 6.907,97 107.937,10 128.445,15 Antofagasta 7.820,68 12.708,61 118.287,85 140.762,54 Nuevo Horizonte 14.358,05 4.238,37 82.523,63 98.203,12 Tucapel 2.719,07 1.812,71 34.743,66 41.344,96 Santa Sabina 6.298,18 5.038,55 74.318,56 88.439,09 Isabel Riquelme 15.787,08 6.040,01 97.327,26 115.819,44 San Carlos S/I S/I 70.867,96 84.332,87 Lomas Oriente S/I S/I 70.565,89 83 973,41 Chillán Viejo S/I S/I 58.703,70 69.857,41 Promedio 10.277,09 6.124,37 79.475,07 94.575,33 Fuente: Elaboración propia

En términos absolutos, los CESFAM Nuevo Horizonte e Isabel Riquelme del Biobío, y Calama de la región de Antofagasta poseen los mayores gastos generales, mientras que el CESFAM de Antofagasta posee utilidades más del doble que el promedio general. Nuevamente, el análisis en términos de superficie permite una comparación más ajustada.

Tabla 19. GG y Utilidades CESFAM (UF/m2) Obras/ Costo Gastos Utilidades Total Total+ IVA UF/m2 Generales Calama 6,26 2,95 46,03 54,77 Antofagasta 3,51 5,70 53,07 63,15 Nuevo Horizonte 6,33 1,87 36,39 43,30 Tucapel 2,85 1,90 36,46 43,39 Santa Sabina 3,56 2,85 41,99 49,97 Isabel Riquelme 7,29 2,79 44,95 53,50 San Carlos S/I S/I 34,18 40,68 Lomas Oriente S/I S/I 29,49 35,09 Chillán Viejo S/I S/I 29,14 34,67 Promedio 4,97 3,01 39,08 46,50 Fuente: Elaboración propia

Gráficamente la incidencia de los gastos generales y utilidades se observa a continuación.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 69 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Figura 14. Gastos Generales y utilidades en CESFSAM (% costo directo)

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

Gastos Generales (% Costos directos) Utilidades (% Costos directos) GG + Utilidades (% Costos directos)

Fuente: Elaboración propia

Las tablas y el gráfico anterior muestran que la suma de gastos generales y utilidades presenta importantes variaciones entre los proyectos analizados. En el CESFAM Tucapel ambas partidas no superan el 15%, mientras que en los proyectos Nuevo Horizonte, Isabel Riquelme, Lomas Oriente y Chillán Viejo sobrepasan el 25%.

Análisis de partidas relevantes25

Se identificaron según la tipología de proyectos 32 partidas homologables por CESFAM, a continuación se presentan las partidas que en promedio mostraron valores al 5% que se menciona en los términos de referencia para definir una partida como relevante. La información completa de las partidas analizadas por obra se encuentra en el ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.. En las tablas Tabla 20 y Tabla 21 se muestran los porcentajes de los costos directo total que representan cada una de las partidas seleccionadas.

25 El análisis se genera sobre partidas y no sobre ítems, ya que casi ningún ítem representa más del 5% del costo directo (cifra establecida por los términos de referencia como límite inferior para calificar como relevante. Esto es válido para todos los sectores y tipologías en cuestión.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 70 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 20. Partidas relevantes CESFAM (% costo directo) Partida Calama Antofagasta Nuevo Horizonte Tucapel Santa Sabina Isabel Riquelme INST ELÉCTRICAS Y COMUNICACIONES 0.114 0.094 0.123 0.119 0.180 0.113 HORMIGONES 0.136 0.099 0.085 0.089 0.098 0.073 OBRAS METÁLICAS Y VINÍLICAS DE TERMINACIÓN 0.054 0.065 0.068 0.090 0.082 0.091 CARPINTERÍA DE OBRA GRUESA 0.071 0.091 0.061 0.033 0.077 0.064 ACERO ESTRUCTURAL 0.071 0.053 0.064 0.069 0.084 0.056 INSTALACION TERMICA Y CLIMATIZACIÓN 0.030 0.077 0.050 0.114 0.040 0.046 OBRAS EXTERIOR Y VIALIDAD 0.065 0.102 0.052 0.041 0.012 0.062 Gastos Generales (% Costos directos) 17% 8% 22.46% 9% 10% 20.91% Utilidades (% Costos directos) 8% 13% 6.63% 6% 8% 8% GG + Utilidades (% Costos directos) 25.00% 21.00% 29.09% 15.00% 18.00% 28.91% Fuente: Elaboración propia

Tabla 21. Partidas relevantes CESFAM (% costo directo) Partida Isabel Riquelme San Carlos Lomas Oriente Chillan Viejo Promedio INST ELÉCTRICAS Y COMUNICACIONES 0.113 0.156 0.161 0.167 0.124 HORMIGONES 0.073 0.058 0.063 0.052 0.097 OBRAS METÁLICAS Y VINÍLICAS DE TERMINACIÓN 0.091 0.085 0.096 0.099 0.075 CARPINTERÍA DE OBRA GRUESA 0.064 0.050 0.055 0.051 0.066 ACERO ESTRUCTURAL 0.056 0.050 0.041 0.035 0.066 INSTALACION TERMICA Y CLIMATIZACIÓN 0.046 0.040 0.041 0.048 0.059 OBRAS EXTERIOR Y VIALIDAD 0.062 0.055 0.029 0.038 0.050 Gastos Generales (% Costos directos) 20.91% S/I S/I S/I 15% Utilidades (% Costos directos) 8% S/I S/I S/I 8% GG + Utilidades (% Costos directos) 28.91% 23.87% 26.13% 27.78% 24% Fuente: Elaboración propia

Se pueden identificar entonces siete partidas relevantes, las cuales en promedio superan el 5% del costo directo total de las obras. De acuerdo a la información disponible, los mayores porcentajes de gastos generales sobre el costo directo corresponden a los CESFAM Isabel Riquelme (20,9%), y Nuevo Horizonte (22,5%), mientras que en las utilidades el mayor porcentaje se da en Antofagasta (13%).

En relación a la cantidad de obras en las cuales las partidas seleccionadas superan el 5%, la cifra se presenta en la siguiente tabla

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 71 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 22. Número de obras en donde las partidas son relevantes Partida Nº sobre 5% INST ELÉCTRICAS Y COMUNICACIONES 9 HORMIGONES 9 OBRAS METÁLICAS Y VINÍLICAS DE TERMINACIÓN 9 CARPINTERÍA DE OBRA GRUESA 8 ACERO ESTRUCTURAL 7 INSTALACION TERMICA Y CLIMATIZACIÓN 3 OBRAS EXTERIOR Y VIALIDAD 5 Fuente: Elaboración propia

La tabla anterior permite comprobar que las tendencias respecto a la relevancia de las partidas seleccionadas se mantienen en la gran mayoría de las obras. La excepción pudiese ser “instalación térmica y climatización” sin embargo esta partida presenta valores superiores al 4% en 8 de las 9 obras analizadas.

SECTOR EDUCACIÓN

Jardines infantiles

Las obras analizadas fueron las siguientes:

 Reposición Baldomero Lillo, Lota (2011)  Reposición El Principito, Los Ángeles (2012)  Ampliación Las Gaviotas, Antofagasta (2012)  Reposición Matías Cousiño, Lota (2012)  Reposición Mi Banderita Chilena, Antofagasta (2013)  Reposición P Kennedy, Los Ángeles (2012)  Reposición Sara Gajardo, Chillan (2012)

A continuación se presenta, los costos en UF/m2 de las obras analizadas

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 72 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 23. Costos Obras UF/m2 (Jardines) Obra Total Costo Gastos Utilidades Total más Directo Generales IVA Baldomero Lillo 15,53 1,55 2,33 23,10 El Principito S/I S/I S/I 25,86 Las Gaviotas S/I S/I S/I 33,90 Matías Cousiño S/I S/I S/I 19,59 Mi Banderita S/I S/I S/I 38,68 Chilena P. Kennedy S/I S/I S/I 26,60 Sara Gajardo S/I S/I S/I 24,11 Promedio 27,40 Fuente: Elaboración Propia

En la tabla Anterior, dado la información presentada en los presupuestos obtenidos, no se puede ahondar en la composición de los costos respecto a gastos generales y utilidades. El único proyecto que presenta estos ítems desagregados es el Jardín Baldomero Lillo teniendo un 10% de utilidades y un 15% de GG en relación al total del costo directo.

Se observa que el valor promedio del m2 construido es de 27,4 UF y que los jardines Las Gaviotas y Mi Banderita Chilena presentan altos valores en relación al promedio siendo ambos proyectos de la II Región, lo que es consistente a lo visto anteriormente cuando se analizó los CESFAM.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 73 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Partidas relevantes:

Tabla 24. Partidas relevantes (Jardines) Partida Promedio (porcentaje de Costos N° sobre 5% totales) INSTALACIONES ELÉCTRICAS 9% 6 REVESTIMIENTOS DE MUROS 7% 5 OBRAS EXTERIORES 7% 5 VENTANAS PVC 7% 5 ESTRUCTURA DE TECHUMBRE 5% 3 REVESTIMIENTOS DE PISOS 5% 3

Fuente: Elaboración Propia

En relación a la información contenida en la tabla anterior, se puede observar que nuevamente las instalaciones eléctricas presentan un alto porcentaje de los costos directos (9%), seguidos por revestimientos de muros, obras exteriores y ventanas de PVC todas con un 7% de participación.

El análisis permite ver el número de obras en donde estas partidas presentaron valores superiores al 5% del total, los resultados muestran ser bastante consistentes ya que sólo dos de ellas superaron este porcentaje en 3 obras, el resto lo hizo en al menos 5 proyectos de los 7 analizados. Cabe señalar que el criterio de selección para las partidas relevantes es superar el 5% del costo total en promedio y estar presente en una cifra superior a la mitad de las obras en al menos un 3%.

Escuelas y Liceos

Obras analizadas:

 Reposición Escuela E‐114 Cabrero, Cabrero (2013).  Ampliación Escuela D‐474 Hualpén, Hualpén (2009).  Reposición Escuela F60 Ñiquén, Ñiquén (2012).  Construcción Liceo Bicentenario Coronel, Coronel (2012).  Normalización Liceo Técnico Nacimiento, Nacimiento (2009).

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 74 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

 Ampliación Liceo B8 Calama, Calama (2011).  Ampliación Liceo C21 Taltal, Taltal (2012).

Partidas relevantes:

Tabla 25. Partidas relevantes (Escuelas y Liceos) Partida Promedio (porcentaje de costos N° totales) sobre 5 Estructura de Hormigón 14% 3 armado Puertas y ventanas 9% 6 Revestimientos 8% 4 Estructura de muros 6% 2 Instalación Eléctrica 6% 5 Pinturas 5% 2 Fuente: Elaboración propia

La Tabla 25 muestra el análisis de partidas relevantes para escuelas y liceos, estos dos tipos de proyectos han sido estudiados de manera conjunta dado sus características similares y también con la finalidad de obtener un mayor volumen de proyectos. Se puede observar que las estructuras de hormigón armado muestran una clara supremacía sobre las otras partidas presentadas, también podemos apreciar que varias partidas se repiten en relación al análisis efectuado sobre los jardines (ventanas, revestimientos, instalación eléctrica). En este caso se observa una menor representatividad en cuanto a las partidas designadas como relevantes, como se puede observar en la tercera columna de la tabla anterior, ya que el número de obras en donde las partidas superan el 5% es bastante bajo. Este último hecho se puede deber a lo heterogenias de las obras sobre las que se pudo obtener información y también a las importantes diferencias en cuanto a la designación de partidas en los presupuestos analizados.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 75 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Análisis de gastos generales y utilidades:

Este apartado nos permite obtener resultados interesantes a pesar de las dificultades mencionadas en el párrafo anterior, en la Tabla 26 se observa el comportamiento de estos dos ítems en los proyectos en cuestión.

Tabla 26. GG y Utilidades (Escuelas y Liceos)26 Obra GG Utilidades E‐114 Cabrero 22% 31% D‐474 Hualpen S/I 32% F‐60 Ñiquén S/I 30% Bicentenario 20% 14% Coronel Técnico Nacimiento 25% 8% B8 Calama 34% 7% C21 Taltal 41% 8% Fuente: Elaboración propia Podemos ver como algunos proyectos presentan muy altas cifras para estos dos ítems, destacando la escuela E‐114 de Cabrero donde ambos llegan a un 53% del total del costo directo, situación bastante similar que el Liceo C21 de Taltal (49%). En líneas generales se observa mayor consistencia en este ítem en relación al sector salud, aunque no se deja de apreciar diferencias considerables entre los extremos (23% del costo directo total). El comportamiento de los GG y utilidades se puede ver gráficamente a continuación.

26 Como porcentaje del costo total.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 76 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Figura 15. GG y utilidades (Escuelas y Liceos) 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

GG Utilidades GG+Utilidades

Fuente: Elaboración propia

SECTOR MULTISECTORIAL:

Obras a Analizar:

Habilitación Biblioteca Antofagasta (2011).

Construcción Centro cultural Taltal (2012).

Construcción Fiscalía Calama (2011).

Reposición Oficinal Provincial de vialidad II Región (2011).

Reposición Edificio Municipal de Contulmo (2013).

Construcción Servicio Médico Legal de Los Ángeles (2013).

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 77 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 27. Costos UF/m2 (Multisectorial) Obra Costo Directo GG Utilidades Total + IVA Centro cultural Taltal S/I S/I S/I 46,60 Fiscalía Calama S/I S/I S/I 41,09 Oficinal Provincial de vialidad II Región 22,21 2,92 1,98 32,27 Edificio Municipal de Contulmo S/I S/I S/I 44,35 Promedio 22,21 2,92 1,98 41,08 Fuente Elaboración propia La

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 78 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 27, muestra los costos por metro cuadrado de las obras a analizar27, aquí se aprecia un comportamiento bastante estable de los proyectos, mostrando la mayoría valores cercanos al promedio, la excepción podría ser la oficina provincial de vialidad de la II Región, que muestra un costo por m2 bastante menor al promedio.

Análisis de partidas relevantes

Tabla 28. Partidas relevantes (Multisectorial) Nombre Promedio N° Sobre 5 Instalación Eléctrica 13% 4 Hormigón 11% 3 Ventanas 9% 3 Pavimentos 7% 2 Revestimientos 6% 3 Agua Potable y alcantarillados 6% 2 Fuente Elaboración propia

En la Tabla 28 se aprecia las partidas definidas como relevantes para esta tipología de proyectos. Se observa que las partidas obtenidas son muy similares mismas que se han repetido en este ejercicio para otras tipologías, se puede concluir entonces que las partidas relevantes muestran un comportamiento bastante similar en la mayoría de las tipologías analizadas.

27 Las obras con valores fuera de orden han sido dejadas fuera del análisis

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 79 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

4.1.2. COMPORTAMIENTO HISTÓRICO28

SECTOR SALUD

Debido a que el análisis de partidas estipula como relevante lo que supere el 5%, el análisis del comportamiento histórico de los ítems más relevantes se debe efectuar sobre partidas y no ítems, ya que casi ningún ítem especifico representa más del 5 % de los costos. Debido a que las partidas definidas no poseen un precio unitario único, sino que son una combinación de precios y cantidades de diversos ítems, se procede a calcular el precio de cada partida como su valor dividido la cantidad de metros cuadrados de la obra. De esta manera se pueden tener valores promedio de las partidas establecidas como relevantes con anterioridad, para cada obra, región y año con observaciones.

A continuación se muestran los resultados el ejercicio descrito en el párrafo anterior para los 9 CESFAM analizados

Tabla 29. Precios promedio CESFAM (UF/m2) CESFAM Partida UF/m2 II Región VIII Región 2012 2009 2013 2014 INST ELÉCTRICAS Y COMUNICACIONES 6.07 5.78 7.08 6.05 HORMIGONES 6.85 2.51 4.38 3.92 OBRAS METÁLICAS Y VINÍLICAS DE 3.53 3.30 3.98 4.88 TERMINACIÓN CARPINTERÍA DE OBRA GRUESA 4.83 2.09 2.64 3.40 ACERO ESTRUCTURAL 3.61 1.87 3.58 3.00 INSTALACION TERMICA Y CLIMATIZACIÓN 3.23 1.72 3.47 2.47 OBRAS EXTERIOR Y VIALIDAD 4.99 1.70 1.19 3.30 Fuente: Elaboración propia

Se puede apreciar que los costos no muestran una trayectoria clara durante el tiempo y que en líneas generales, las partidas analizadas tienen una distribución similar en la muestra. Excepción

28 Dada la información disponible este apartado se desarrollará sólo para CESFAM, puesto que para las otras tipologías no se obtuvieron resultados consistentes.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 80 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

de esto es el año 2009 en donde la mayoría de las partidas muestra valores más bajos que el resto de los años, sobre todo en cuanto al valor de hormigones, carpintería obra gruesa y acero estructural. Cabe seleccionar que en este año se encuentra las 3 obras de menor costo por metro cuadrado de la selección, las que corresponden a los CESFAM de San Carlos, Chillán Viejo y Lomas Oriente.

4.2. ANÁLISIS DE DISPERSIÓN DE COSTOS

SECTOR SALUD

El siguiente análisis se llevó a cabo tanto como para el costo total, como para las partidas agregadas relevantes antes definidas:

A continuación se presentan tanto las desviaciones porcentuales por obra y por partida, como la desviación estándar de cada partida analizada29.

Tabla 30. Diferencia porcentual del promedio (Uf/m2) en CESFAM Gastos Costo Obra Utilidades Costo Total Generales Total+ IVA Calama 26% ‐2% 18% 18% Antofagasta ‐29% 89% 36% 36% Nuevo Horizonte 27% ‐38% ‐7% ‐7% Tucapel ‐43% ‐37% ‐7% ‐7% Santa Sabina ‐28% ‐5% 7% 7% Isabel Riquelme 47% ‐7% 15% 15% San Carlos S/I S/I ‐13% ‐13% Lomas Oriente S/I S/I ‐25% ‐25% Chillán Viejo S/I S/I ‐25% ‐25% Desviación estándar 38% 47% 21% 21% Fuente: Elaboración propia

En esta primera aproximación destacan los altos gastos generales correspondientes a la construcción del CESFAM Isabel Riquelme, como también las utilidades del proyecto de

29 Para que este análisis sea comparable, las deviaciones estándar fueron calculadas sobre las diferencias porcentuales de los datos en UF/m2, sobre el promedio de cada partida.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 81 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Antofagasta, en este segundo caso las utilidades casi llegan a duplicar el promedio de las otras obras. En el análisis general la partida utilidades es la que más volatilidad presenta, casi un 10% más que los gastos generales.

Cabe señalar que el ítem Gastos Generales está ligado a la ubicación de la empresa constructora, mientras que las utilidades al retorno exigido al capital.

En cuanto al costo total, tres obras son las que destacan por su mayor costo porcentual; Calama, Antofagasta e Isabel Riquelme.

A continuación se presenta una figura que relaciona el costo por metro cuadrado con la cantidad de empresas ofertantes en la licitación. Una teoría para explicar los sobrecostos de algunas obras puede ser la falta de oferentes o la existencia de mercados menos competitivos en la oferta de construcción para obras públicas, lo cual se abordará con mayor detalle más adelante dentro del presente informe.

Figura 16. Costo (UF/m2) versus número de oferentes 65

60

55

50 y = ‐2,014x + 55,453 R² = 0,401

UF/m2 45 UF/m2 40

35

30 0246810 Número de oferentes

Fuente: Elaboración propia

A pesar de poseer un bajo número de observaciones, la gráfica anterior permitió evidenciar la clara relación negativa entre el costo de las obras y el número de empresas que se presentan a la

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 82 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

licitación, así procesos con menor competencia tendrían un costo mayor que otros donde el número de participantes es mayor.

Por último, el análisis de partidas muestra la alta variabilidad que hay entre los costos de una obra y otra, en donde 4 de las 7 partidas analizadas presentan desviaciones estándar muy cercanas o mayores al 50 %. Los casos más importantes son Instalación térmica y climatización, Obras exteriores y vialidad, hormigones y carpintería de obra gruesa.

Tabla 31. Diferencia porcentual del promedio (Uf/m2), partidas relevantes en CESFAM Partida Calama Antofagasta Nuevo Tucapel Santa Horizonte Sabina INST ELÉCTRICAS Y 1% ‐4% ‐13% ‐16% 46% COMUNICACIONES HORMIGONES 84% 55% ‐9% ‐4% 21% OBRAS METÁLICAS Y VINÍLICAS DE ‐20% 12% ‐20% 6% 11% TERMINACIÓN CARPINTERÍA DE OBRA GRUESA 31% 94% ‐11% ‐51% 29% ACERO ESTRUCTURAL 40% 21% 1% 8% 51% INSTALACION TERMICA Y ‐36% 91% ‐14% 96% ‐21% CLIMATIZACIÓN OBRAS EXTERIOR Y VIALIDAD 42% 157% ‐10% ‐29% ‐76% Fuente: Elaboración propia

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 83 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 32. Diferencia porcentual del promedio (Uf/ m2), partidas relevantes en CESFAM Partida Isabel San Lomas Chillán Desviación Riquelme Carlos Oriente Viejo estándar INST ELÉCTRICAS Y ‐2% 3% ‐8% ‐6% 18% COMUNICACIONES HORMIGONES ‐3% ‐42% ‐45% ‐56% 47% OBRAS METÁLICAS Y VINÍLICAS 33% ‐6% ‐9% ‐7% 17% DE TERMINACIÓN CARPINTERÍA DE OBRA 15% ‐31% ‐35% ‐41% 47% GRUESA ACERO ESTRUCTURAL 9% ‐27% ‐47% ‐56% 37% INSTALACION TERMICA Y ‐2% ‐35% ‐43% ‐35% 54% CLIMATIZACIÓN OBRAS EXTERIOR Y VIALIDAD 32% ‐10% ‐60% ‐47% 71% Fuente: Elaboración propia

Costo de referencia

A continuación se presentan 2 costos de referencia para los CESFAM; la mediana de los costos por metro cuadrado de los proyectos analizados, y un valor calculado utilizando el Software de precios unitarios del MDS. Este cálculo se realizó, tomando como referencia el promedio construido de las obras de cada región, como también la ubicación geográfica de cada región.

Tabla 33. Costos de referencia para CESFAM Región Mediana Simulación Software Precios (UF/m2) Unitarios II región 58,96 48,26 VIII región 43,30 48,97 Fuente: Elaboración propia

De acuerdo a lo obtenido por el software de precios unitarios, no existen diferencias apreciables entre las regiones de Antofagasta y del Biobío (1,5% mayor para la VIII región). Sin embargo, de acuerdo a lo obtenido como promedio de lo construido en cada región, la diferencia es del orden del 36% mayor para la II región. Por otro lado, la diferencia dentro de la región de Antofagasta es de un 22% mayor para la estimación de acuerdo a la mediana de los costos por metro cuadrado de los proyectos analizados, que la estimación del software de precios unitarios. En el caso de la

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 84 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

región Biobío, la estimación del software es un 13% mayor que lo estimado de acuerdo a la verificación de los costos de los proyectos analizados.

Esto revelaría que no existe un ajuste entre los valores referenciales que entrega el simulador, y lo que se encuentra en la revisión de la información levantada de manera primaria y secundaria. De esta forma, es preciso realizar una calibración del modelo utilizado en el software con información actualizada para ser considerada como insumo.

SECTOR EDUCACIÓN

Jardines Infantiles:

Tabla 34. Diferencia respecto a costo promedio por m2 Obra Diferencia respecto al promedio Baldomero Lillo ‐16% El Principito ‐6% Las Gaviotas 24% Matías Cousiño ‐29% Mi Banderita Chilena 41% P. Kennedy ‐3% Sara Gajardo ‐12% Fuente: Elaboración Propia

La tabla anterior nos confirma nuevamente los mayores costos observados en obras de la segunda región, en este caso los dos proyectos pertenecientes a la región de Antofagasta están sobre el promedio mientras que en los de la región del Bío‐Bío están todos por bajo el promedio.

El proyecto más caro por metro cuadrado es el jardín Mi Banderita Chilena de Antofagasta, mientras el más barato es el jardín Matías Cousiño de Lota.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 85 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

SECTOR MULTISECTORIAL

Tabla 35. Diferencia costos promedio por m230 Obra Diferencia respecto al promedio Centro cultural Taltal 13% Fiscalía Calama 0% Oficinal Provincial de vialidad II Región ‐21% Edificio Municipal de Contulmo 8% Fuente: Elaboración Propia

Los valores mostrados por las obras son bastante estables, sobresaliendo el bajo costo del edificio provincial de vialidad de la II Región, el bajo número de proyectos no permite ahondar en mayores análisis.

4.3. PROGRAMAS ARQUITECTÓNICOS, UBICACIÓN, USO DE LA INFRAESTRUCTURA, MONTOS DE INVERSIÓN Y LOS COSTOS POR UNIDAD DE SUPERFICIE

Sector salud:

Para los 9 CESFAM analizados, se muestra a continuación las principales características de las obras.

30 No se consideraron proyectos con valores fuera de rango.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 86 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 36. Caracterización CESFAM CESFAM Región Proceso Comuna Año Beneficiarios Superficie (m2) Nuevo VIII CONSTRUCCION LOS ANGELES 2009 21.611 2.268 Horizonte San Carlos VIII REPOSICION SAN CARLOS 2009 25.090 2073.1 Lomas VIII CONSTRUCCION CHILLÁN VIEJO 2009 31.000 2392.9 Oriente Chillán Viejo VIII CONSTRUCCION CHILLÁN 2009 18.242 2014.76

Calama II REPOSICION CALAMA 2012 30.000 2.345 Antofagasta II CONSTRUCCION ANTOFAGASTA 2012 31.830 2.229

Tucapel VIII CONSTRUCCION TUCAPEL 2013 7.631 952.85

Santa Sabina VIII REPOSICION CONCEPCION 2013 17.752 1.770 Isabel VIII REPOSICION CHILLÁN 2014 21.580 2.165 Riquelme Fuente: Elaboración propia

Tabla 37. Indicadores CESFAM CESFAM Año UF/beneficiario UF/metro cuadrado Nuevo Horizonte 2009 4,54 43,30 San Carlos 2009 3,36 40,68 Lomas Oriente 2009 2,71 35,09 Chillán Viejo 2009 3,83 34,67 Calama 2012 4,28 54,77 Antofagasta 2012 4,42 63,15 Tucapel 2013 5,42 43,39 Santa Sabina 2013 4,98 49,97 Isabel Riquelme 2014 5,37 53,50 Fuente: Elaboración propia

Los metros cuadrados promedio construidos son en promedio 2023, mientras que este indicador para el número de usuarios es 22748. La superficie construida es bastante estable, el único proyecto que se aleja bastante del promedio es el CESFAM Tucapel con 952 m2 construidos. En

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 87 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

relación a los usuarios las obras que muestran cifras más bajas son Tucapel, Chillán Viejo y Santa Sabina.

En relación al tipo de proceso realizado, se puede apreciar que la relación entre construcciones y reposiciones es bastante estable.

Por último al analizar el costo por beneficiario.31 La obra más costo efectiva es el CESFAM Lomas Oriente, seguido por San Carlos y Chillán viejo, el proyecto menos costo efectivo es Tucapel.

SECTOR EDUCACIÓN

Jardines infantiles:

Tabla 38. Caracterización Jardines Obra Región Proceso Comuna Año Beneficiarios Superficie (m2) Baldomero Lillo VIII Reposición Lota 2011 92 694 El Principito VIII Reposición Los Ángeles 2012 142 654 Las Gaviotas II Ampliación Antofagasta 2012 64 177 Matías Cousiño VIII Reposición Lota 2012 100 709 Mi Banderita II Reposición Antofagasta 2013 544 1934 Chilena P. Kennedy VIII Reposición Los Ángeles 2012 96 453 Sara Gajardo VIII Reposición Chillan 2012 98 693 Promedio 162 770 Fuente: Elaboración propia

La Tabla 38, permite ver que la mayoría de las obras corresponden a reposiciones, en cuanto a las magnitudes de los proyectos, podemos ver que varían de manera importante, si comparamos los casi 2000 metros cuadrados del jardín Mi Banderita Chilena con los 177 del jardín las gaviotas. La magnitud promedio alcanza los 770 m2, mientras que la cantidad de beneficiarios promedio es de 162 niños.

31 Costo por m2 ha sido analizado en secciones anteriores.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 88 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 39. Indicadores jardines Obra Año UF/Beneficiario UF/m2 Baldomero Lillo 2011 174,2 23,1 El Principito 2012 119,1 25,9 Las Gaviotas 2012 93,7 33,9 Matías Cousiño 2012 138,9 19,6 Mi Banderita Chilena 2013 137,5 38,7 P. Kennedy 2012 125,5 26,6 Sara Gajardo 2012 170,5 24,1 Promedio 137,1 27,4 Fuente: Elaboración propia

El jardín más caro es Mi banderita chilena, sin embargo su costo efectividad es casi idéntica al promedio. En el caso de Las gaviotas este jardín a pesar de presentar un alto valor de UF/m2, es el más costo efectivo, lo que nos muestra que no necesariamente hay una correspondencia entre estos dos valores.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 89 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

5. BENCHMARK CON PROYECTOS PRIVADOS

Sector Salud

A continuación se presentan cuatro obras privadas para el sector salud, realizadas entre el 2010 y el 2014 en la VIII Región, en cuanto a proyectos realizados en la II región no se encontraron obras que cumplan las condiciones en el periodo temporal a analizar

• Clínica Universitaria Concepción año 2010: 31 UF/m2 • Clínica Chillán: 44, 2 UF/ m2 (13,2 Obra gruesa, y 31 Terminaciones) • Remodelación Clínica Universitaria Concepción año 2014: 31,06 UF/ m2 (3,3 Obra gruesa, 27,7 terminaciones) • Clínica Universitaria San Pedro 2014: 39,12 UF/ m2

En promedio las obras analizadas muestran un costo de 36,35 UF/m2. Si comparamos esta cifra con los 46,5 que se observan en los costos de construcción de CESFAM públicos, estos últimos son un 22% más caro, dentro del grupo analizado. Si generamos este mismo análisis sólo para las obras públicas de la VIII Región, el sobrecosto es del 15% (el promedio de los CESFAM de la octava región es de 42,94 UF/m2).

Sector Educación

Para el benchmark del sector educación en la región de Antofagasta, se gestionó información sobre la construcción del Colegio don Bosco, obra que está en ejecución.

Ésta es una construcción de 2.987,4 m2 edificios más 2.500 m2 patio y 1.500m2 tensoestructura para cubrir patio.

El costo total por metro cuadrado (sin contar metraje de patio) es de 35,6 UF/m2. Respecto a las utilidades y gastos generales estos representan el 10% y 22% de los costos directos totales.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 90 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Al comparar los costos de la obra con el promedio de las obras públicas analizadas, se aprecian valores muy cercanos, de hecho la diferencia respecto al promedio de obras públicas de la región de Antofagasta es de poco más de una UF/m2.

Respecto al valor de los gastos generales, se aprecian importantes diferencias, en las obras públicas analizadas en esta región estos en promedio son 37% del costo directo, mientras en el Colegio Don Bosco este ítem llega al 22%, o sea un valor de 15 puntos porcentuales más bajo.

Por último las utilidades de las obras públicas en relación a la privada muestran valores un poco más altos para el caso privado, pero con una diferencia de sólo 2,5 puntos porcentuales.

Respecto al benchmark, para la VIII región, se cuenta con información del Colegio Concepción Parral, que inicio obras el año 2009.

Es una obra que cuenta con 2666m2 de edificaciones más 232m2 de patios cubiertos. Su costo fue de 25 UF/m2, respecto a los gastos generales estos ascendieron al 25% de los costos directos y las utilidades al 9%. El valor por metro cuadrado es bastante cercano, pero levemente superior a por ejemplo el mostrado por el Liceo Bicentenario de Coronel y el Liceo Técnico de Nacimiento los que promedian 21,4 UF/m2. Respecto a los gastos generales, estas dos obras tienen en promedio 22,5% cifra ligeramente inferior a la mostrada por el colegio de Parral, por último la utilidad en promedio de estos dos establecimientos es 11% cifra sólo 2 puntos porcentuales superior al benchmark. En líneas generales las cifras son bastante similares aunque la cantidad de información disponible es bastante baja.

Sector Multisectorial

Para el benchmark, se encuentra sólo con información de proyectos de la VIII región, los que están descritos en la siguiente tabla:

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 91 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 40. Benchmark Multisectorial Nombre proyecto Año M2 UF/m2 Gastos Utilidad Proyecto Generales32 Edificio Corporativo Sinsef 2015 400 52,27 14,8% 3% Edificio Desarrollo 2012 216 62,50 16,6% 13% Metodológico UBB Ampliación Biblioteca 2012 180 22,11 18,5% 9% UBB Chillan Promedio ‐ 265,3 45,6 17% 8% Fuente: Elaboración propia

Nuevamente los costos son bastante similares en ambos casos siendo 4 UF/m2 mayor en el caso de los privados en relación al promedio general y prácticamente igual al compararlo con la obra de la región relevante.

Respecto a los GG y utilidades sólo se tiene información de una obra desagregada y los valores son prácticamente iguales para las utilidades y 4 puntos porcentuales mayores en el caso de los gastos generales para obras privadas.

Análisis

De acuerdo a lo recopilado en las diferentes entrevistas con actores del sector público y privado, existen factores críticos que solo enfrentan las entidades públicas. Por ejemplo, la decisión de ejecutar un proyecto obedece a los criterios y necesidades de los dueños de capital, los cuales utilizan la información del mercado que ellos generan o levantan respecto a sus particulares necesidades. Esta detección de necesidades es similar a lo que enfrenta el sector público, pero la decisión privada está condicionada a una tasa de costo del capital privado, mientras que en el sector público está determinada por la tasa social de descuento que sea considerada, y que por lo común no coinciden entre sí.

Por otro lado, el control de costos de los privados es más estricto que en el sector público, hecho que se refleja en situaciones tales como, por ejemplo, muchas entidades públicas no disponen de

32 Como porcentaje del costo directo.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 92 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

los presupuestos finales de las obras o de sus registros (por ejemplo, MINSAL no dispone de los presupuestos itemizados de sus obras) o al menos es complicado disponer de ellos para su auditoría. Esto muestra que no existen adecuados sistemas de control de gestión en el sector público, por lo que existe un menor conocimiento de cuanto son los costos efectivos de las obras que ejecutan.

Por otro lado, para el privado no existe la presión política del financiamiento para la edificación, mantenimiento y operación de las obras de infraestructura a diferencia del sector público, ya que la ciudadanía o sus representantes presionan a los Gobierno locales a invertir en obras que son, a juicio de ellas, más prioritarias que otras. Además, el uso de recursos públicos enfrenta también la competencia entre otros requerimientos (por ejemplo, los salarios, fondos concursables, subsidios, etc.), lo cual lleva a la postergación de la ejecución de obras de uso público.

En relación a otros factores críticos tales como distancia a capitales regionales, disponibilidad de mano de obra, falta de oferentes, ellos son similares para ambos sectores, por lo que no existe una diferencia sustancial en ellos. En algunos casos, el privado puede decidir no edificar en ciertas localidades, pero el sector público está obligado a satisfacer las necesidades de la comunidad en dichas locaciones.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 93 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

6. OFERTA DE SERVICIOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA PÚBLICA

En el presente capítulo se identifica a las empresas que participan en los procesos de licitación o ejecución de obras públicas, acotado preferentemente a las regiones bajo estudio, aunque se consideran algunas comparaciones a nivel nacional y de otras regiones de manera de establecer ciertas referencias.

Se consideró el uso de diferentes fuentes de información para su elaboración, específicamente:

 Información del SII.  Registro de contratistas del MOP obras mayores y obras menores  Socios de la CChC.  Registros municipales.

6.1. INFORMACIÓN DEL SII

El SII entrega información agregada sobre empresas por región, rubro, sub‐ rubro y actividad económica. No entrega información por empresa, lo cual no permite tener una visión que permita diferenciar a cada empresa por tamaño y rubro. La desagregación del rubro construcción comprende las siguientes actividades económicas:

 Preparación del Terreno, Excavaciones y Movimientos de Tierras  Servicios de Demolición y el Derribo de Edificios y Otras Estructuras  Construcción de Edificios Completos o de Partes de Edificios  Acondicionamiento de Edificios  Obras Menores en Construcción (Contratistas, Albañiles, Carpinteros)

En el análisis solo se considera el sub‐rubro “construcción de edificios completos o de partes de edificios”, no pudiéndose enlazar dicha información con otra como la del MOP o de la CChC. Este sub‐rubro es el que más se aproxima a la definición de obras de arquitectura, la que comprendía la

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 94 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

ejecución de edificios públicos y viviendas fiscales y la transformación o restauración de los primeros.

Las variables a ser caracterizadas son:

 Ventas (UF)  Número de Empresas  Número de Trabajadores Dependientes Informados  Renta Neta Promedio Informada de Trabajadores Dependientes (UF)

Además, en todos los casos se realiza la comparación de diferencias absolutas entre las regiones bajo estudio, y las regiones fronterizas a cada una de ellas. Esto con el objetivo de disponer de referencias en cuanto que tan cerca o lejos se encuentran los índices calculados de vecindades geográficas, para rubros similares de construcción.

6.1.1. VENTAS

En relación a las Ventas en UF de las empresas regionales especializadas en edificios completos o partes de ellos, el siguiente gráfico muestra la evolución de su cantidad para el período 2005‐2013.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 95 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Gráfico 1. Ventas (UF) anuales de empresas del rubro Construcción de Edificios Completos o de Partes de Edificios para las regiones de Antofagasta y Bío‐Bío 18 16

Millones 14

12 (UF) 10 8 Ventas 6 4 2 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Antofagasta Biobío

Fuente: Elaboración Propia basado en data del SII

La mayor proporción de las ventas anuales entre ambas regiones la tiene la región del Biobío, aunque ello ha ido disminuyendo en el tiempo. En efecto, el 2005 la proporción ascendía en torno al 20% para Antofagasta, y 80% para Biobío, mientras que el 2013 llegaba en torno al 28% para Antofagasta, y el restante se repartía para la región del Biobío. Incluso la diferencia porcentual entre ambas regiones fue menor el 2008 con una proporción del 30/70.

Del mismo modo, la variación en los montos entre períodos de las ventas es menos pronunciado en la región del Biobío, variando desde 10.221.673 UF en el 2003, hasta 15.350.966 UF en el 2013, con un 50% de incremento de los montos. En tanto en Antofagasta este cambio es del 145%, dado que las ventas registradas el 2003 fueron de 2.399.853 UF y el 2013 ascendieron a 5.887.409 UF.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 96 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

6.1.2. NÚMERO DE EMPRESAS

En relación al número de empresas regionales especializadas en edificios completos o partes de ellos, el siguiente gráfico muestra la evolución de su cantidad para el período 2005‐2013.

Gráfico 2. Número anual de empresas del rubro Construcción de Edificios Completos o de Partes de Edificios 1.600

1.400

1.200

1.000

800 Empresas 600

400

200

0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Antofagasta Biobío

Fuente: Elaboración Propia basado en data del SII

La variación temporal del número de empresas es menor para la región de Antofagasta, la cual evoluciona desde 178 el 2005, hasta 205 el 2013 (un 15% de incremento), con un máximo de 212 el 2009. En el período 2005‐2006 existió un fuerte aumento en el número de empresas (17%), para caer en el período siguiente un 5,3%, y luego continuar en los períodos 2007‐2008, y2009‐2008 con oscilaciones en torno al 3,5%. A partir de los siguientes períodos comparativos, existe una estabilización con variaciones del número de empresas en una banda en valor absoluto de 1‐2%.

En la región del Biobío, las empresas crecen sostenidamente en todo el período, y varían desde 881 firmas en el 2005, hasta 1.389 el 2013, es decir, un crecimiento del 58% en cantidad. La mayor variación interanual en el número de empresas se produce en el período 2011‐2012, con un cambio del 10,3% (aumentan desde 1.233 hasta 1.360).

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 97 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

En esta variable, la proporción porcentual entre regiones se va ampliando en el tiempo para la región del Biobío, en donde el 2005 se registraba una razón en torno al 83/17, mientras que el 2013 dicha razón fue de 87/13, con lo que la creación neta de empresas en la especialidad se ha mostrado más dinámica en la región del Biobío.

6.1.3. PROMEDIO DE VENTAS POR EMPRESA

Al combinar las variables ventas y número de empresas, podemos analizar la evolución del promedio de ventas por empresas especializadas en construcción de edificios en ambas regiones. Esto permite contar con un indicador regional de los ingresos por ventas de edificaciones en cada período por unidad de empresa. El siguiente gráfico presenta dicho indicador.

Gráfico 3. Ventas anuales (UF) promedio de Empresas del rubro Construcción de Edificios Completos o de Partes de Edificios 35.000

30.000

25.000

20.000 empresa

por 15.000

(UF) 10.000

Ventas 5.000

0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Antofagasta Biobío

Fuente: Elaboración Propia basado en data del SII

A pesar de que en la región del Biobío se registran más empresas de la especialidad en todos los períodos, sus niveles de venta promedio siempre son menores, y la brecha se amplía sostenidamente. En efecto, si en el 2005 la razón de la venta promedio entre ambas regiones era

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 98 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

de 54/46, en el siguiente año ya es de 60/40, en el 2012 alcanza el 70/30, y finaliza el 2013 en un 72/28.

Esto puede mostrar por un lado las mayores dimensiones de los proyectos de construcción de edificios en la región de Antofagasta, o un mayor número de proyectos que se ejecutan en la misma, y que a su vez, la tendencia general es que van en aumento, tal como se aprecia en términos de las razones de proporciones interanuales.

6.1.4. NÚMERO DE TRABAJADORES

En cuanto al número de trabajadores de las empresas regionales especializadas en “construcción de edificios completos o partes de ellos”, el siguiente gráfico muestra la evolución de su cantidad para el período 2005‐2013.

Gráfico 4. Número de Trabajadores de Empresas del rubro Construcción de Edificios Completos o de Partes de Edificios 40.000

35.000

30.000

25.000

20.000

Trabajadores 15.000

10.000

5.000

0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Antofagasta Biobío

Fuente: Elaboración Propia basado en data del SII

La razón proporcional es siempre mayor para la región del Biobío (que posee más trabajadores), y varía desde el 87/13 en el año 2005, hasta 82/18 en el 2013.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 99 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

En Biobío, la mayor caída en el número de trabajadores se produce en el período 2009‐2008 (14%), y también se registra una contracción apreciable en el último período (2013‐2012), del orden del 8,7%. La mayor expansión en el número de trabajadores se produce en el período 2011‐ 2010 (11,4%), posiblemente influido por el dinamismo en la reconstrucción dado el evento del 27F, y también existe un crecimiento importante en el período 2006‐2005, con una expansión del 9,8%.

En Antofagasta las mayores caídas se producen en los períodos 2010‐2009, y 2013‐2012, con disminuciones del 12,1%, y 13,4%, respectivamente. Las mayores expansiones en el número de trabajadores se constatan en los períodos 2006‐2005, y 2011‐2010, con un 62,7%, y 13,7%, respectivamente.

6.1.5. SALARIOS

En relación a los salarios percibidos por los trabajadores de las empresas regionales especializadas en edificios completos o partes de ellos, el siguiente gráfico muestra la evolución de su cantidad para el período 2005‐2013.

Gráfico 5. Salarios promedio por trabajadores de Empresas del rubro Construcción de Edificios Completos o de Partes de Edificios 180 160 140 120 trabajador)

por 100

(UF 80

60

Salarios 40 20 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Antofagasta Biobío

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 100 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Fuente: Elaboración Propia basado en data del SII

En promedio, los salarios pagados en Antofagasta son siempre mayores que en Biobío, y solo el nivel del año 2012 y 2013 en esta última región es comparable al promedio registrado en Antofagasta en el año 2005. La diferencia salarial promedio se incrementa entre ambas regiones a partir del 2007, existiendo el último año una participación de la II región en el promedio de más del 70%.

6.2. REGISTROS DE CONTRATISTAS DEL MOP

La Dirección General de Obras Públicas (DGOP) tiene a su cargo el Registro General de Contratistas del Ministerio de Obras Públicas, el cual consiste en un catálogo común y único para las Direcciones Generales, Direcciones y Servicios dependientes del Ministerio de Obras Públicas e Instituciones que se relacionen con el Estado por su intermedio, y es de conocimiento público. El Registro de Contratistas estará formado por el Registro de Obras Mayores y el Registro de Obras Menores.

Este registro contiene información sobre las diferentes especialidades y categorías que se distinguen entre los contratistas o empresas, así como las condiciones de capacidad económica, experiencia y personal profesional que deben cumplir los contratistas para ser inscritos en cada uno de ellos. Se considera una actualización periódica que debe ser aprobada por el Ministro de Obras Públicas. Las categorías en que se inscriben los postulantes a una licitación dependen del valor estimado del contrato respectivo.

En primer lugar, se presenta la oferta de servicios a nivel nacional de acuerdo al registro de obras mayores del MOP considerando todos los tipos de obra, en función del número de empresas y de su correspondiente capacidad económica. Esta variable corresponde a un indicador que cuantifica la solvencia financiera de las empresas, y que le permiten al menos inscribirse en el registro, o bien participar en las licitaciones, acreditando patrimonio disponible, y que se calcula de acuerdo procedimiento establecido por la DGOP, según se trate del Registro de Obras Mayores o el de

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 101 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Obras Menores33. En el siguiente gráfico aparece la capacidad económica agregada para todas las firmas de cada región, para el año 2015, considerando todas las especialidades disponibles.

Gráfico 6. Número de Contratistas de obras mayores vigentes del MOP y su capacidad económica promedio a nivel regional 160.000 250

140.000 200 (UF) 120.000 193

100.000 Empresas 150 de Económica

80.000

60.000 100 Número Capacidad

40.000 50 30 Promedio 20.000 22 44 32 6 4 6 11 18 8 7 8 7 4 0 0

Promedio de Capacidad Económica Número de Empresas

Fuente: Elaboración Propia basado en información de la Dirección General de Obras Públicas

En cuanto a las regiones objeto del presente estudio, se aprecia que la región de Antofagasta posee el segundo mayor promedio de capacidad económica de sus empresas a nivel nacional, aunque solo posee cuatro empresas en el registro.

En caso de la región del Biobío, las empresas inscritas en el registro poseen una capacidad económica inferior en un 60% al promedio nacional, aunque posee 30 empresas inscritas. Sin embargo, comparado con otras regiones, Biobío ocupa la posición ocho en cuanto a capacidad económica, en un orden de magnitud similar al de la región de O’Higgins. En cuanto a empresas registradas, en el país se ubica en el tercer lugar.

33 El detalle de las diferentes categorías que contempla el Registro de Contratistas se puede encontrar en el documento “Registro de Contratistas‐Categorías y Especialidades” en la siguiente web: http://www.mop.cl/CentrodeDocumentacion/Paginas/ContratistasyConsultores.aspx

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 102 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

A nivel nacional destaca en ambas variables la región Metropolitana (193 empresas inscritas, y una capacidad económica de un 41% superior al promedio nacional), llamando la atención la capacidad económica promedio de los contratistas de la región de Magallanes, que ocupa el tercer lugar a nivel nacional. En cuanto a número de empresas, la región de Araucanía es segunda a nivel nacional con 44 empresas registradas.

Ahora, considerando solamente a las empresas inscritas en Obras de Arquitectura, dado que esta especialidad es la que se ajusta a las obras atingentes al estudio34, las cifras se presentan a continuación.

Gráfico 7. Contratistas obras mayores vigentes MOP especialidad Obras de Arquitectura 250.000 140 121 (UF)

120 200.000 100

150.000 80 Empresas

Económica

de 100.000 60 40

50.000 Número Capacidad 17 18 20 8 8 13 16 8 3 4 2 1 4 2 0 2 0 Promedio

Promedio de Capacidad Económica Número de Empresas

Fuente: Elaboración Propia basado en data de la Dirección General de Obras Públicas

La Región Metropolitana es la que posee el mayor número de empresas (121) y mayor capacidad económica promedio (195.790 UF) en el registro de obras mayores, especialidad obras de arquitectura. Pero a diferencia de la situación en que se consideraba de manera agregada a todas las especialidades, si se analiza de manera independiente la especialidad obras de arquitectura, se

34 Ya que contempla la ejecución de edificios públicos y viviendas fiscales y la transformación o restauración de los primeros, así como también de los monumentos nacionales y urbanización de complejos arquitectónicos.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 103 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

aprecia que la segunda mayor capacidad promedio la posee la región de Magallanes (65.109 UF), seguida de la de Antofagasta (39.998 UF).

El promedio nacional de la capacidad económica de las firmas inscritas en la especialidad es un 35% mayor al promedio nacional que considera a todas las especialidades. La región del Biobío ocupa el lugar 6, con una capacidad promedio de 27.584 UF entre todas las firmas que están inscritas en la especialidad descrita.

La región de Antofagasta posee una de las mayores capacidades promedio a nivel nacional (tercer lugar), pero uno de los menores números de firmas en la especialidad (solo 2, idéntico a Arica, y Aysén, y sólo superior a Atacama), mientras que Araucanía también muestra este comportamiento inverso, pero en el otro sentido (muchas empresas y poca capacidad económica promedio).

En cuanto al número de empresas, Biobío se ubica en el tercer lugar del ranking, después de Araucanía y la región Metropolitana, con 17 firmas inscritas en la especialidad.

En la región de Antofagasta los contratistas que se encuentran registrados en la Dirección de Arquitectura del MOP son ECOMAR (Empresa Constructora Industrial Mario Reyes y Cía. Ltda.), y Constructora Silvio Cuevas. La primera se encuentra inscrita desde el año 1978, mientras que la segunda lo está desde el año 2006. Ambas están inscritas en 2da categoría y tienen su casa matriz en la ciudad de Antofagasta.

En el caso de la región del Biobío, la siguiente tabla presenta su desagregación por provincia y comuna correspondiente, la fecha de inscripción en el registro, y el nivel de la categoría:

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 104 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 41. Empresas de la región del Biobío inscritas en el registro de consultores especialidad Obras de Arquitectura Nombre Provincia Comuna Fecha Categoría Inscripción Carlos Montino C. S.A. Concepción Concepción 24‐08‐2001 3ª Constructora Avatar Ltda. Concepción Concepción 22‐04‐2014 3ª Constructora Gonzalez Garcia Limitada Concepción Concepción 25‐08‐2011 3ª Constructora LFM Ltda. Concepción Concepción 29‐09‐2009 3ª Constructora Vanrom Y Cia. Lta Concepción Hualpén 14‐01‐2009 2ª Empresa Constructora Bellolio Ltda. Concepción Concepción 25‐07‐1997 2ª INGETAL Ingenieria y Construccion S.A. Concepción Concepción 30‐03‐1995 1ª Víctor Peña Y Lillo Mora Concepción Concepción 04‐09‐1984 3ª Constructora GRB Limitada Ñuble Chillan 02‐08‐2011 3ª Fernando Antonio Diaz De Arcaya Ham Ñuble Chillan 31‐07‐2008 3ª Oscar Patricio Gebrie Sanhueza Ñuble San Carlos 25‐07‐2003 3ª Sociedad De Inversiones E Inmobiliaria Teinco Ltda Ñuble Chillan Viejo 20‐02‐2009 3ª Socoar Limitada Ñuble Chillan 17‐12‐2003 3ª Figuz S.A. Bío‐Bío Los Ángeles 18‐02‐2003 3ª Inmobiliaria Y Constructora Fotemwen S.A. Bío‐Bío Los Ángeles 27‐12‐2011 3ª Julio Rodolfo Riquelme Rodriguez Bío‐Bío Los Ángeles 02‐02‐2004 3ª Gabriel Ignacio Fernández De La Maza Arauco Arauco 17‐04‐2006 3ª Fuente: Elaboración Propia basado en data de la Dirección General de Obras Públicas

El contratista con registro más antiguo es Víctor Peña y Lillo Mora, con más de 30 años inscrito como proveedor en el MOP. Dos empresas tienen registro desde mediados de la década del 90, y el resto está inscrito con posterioridad al año 2000.

De las 17 firmas presentes en la especialidad obras de arquitectura en esta región, solo una está inscrita en primera categoría, dos en la segunda, y las 14 restantes en la tercera categoría. La mayoría de las firmas pertenece a la provincia de Concepción, ocho en total, y de estas siete tienen domicilio en la capital regional, y la restante empresa está radicada en la comuna de Hualpén. Además, se cuentan cinco empresas en la provincia de Ñuble, tres en la provincia de Biobío, y una en la provincia de Arauco.

La única empresa perteneciente a la primera categoría de la especialidad pertenece a la comuna de Concepción. Las dos empresas catalogadas en segunda categoría están radicadas en

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 105 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Concepción, y en Hualpén. De las 14 firmas en tercera categoría, cinco son la comuna de Concepción, tres pertenecen tanto a Chillán como Los Ángeles, respectivamente, y una está radicada en la comuna de Arauco, Chillán Viejo y San Carlos, respectivamente.

Sin embargo, si desagregamos por categorías, la capacidad económica promedio varía ampliamente entre las comunas. Entre las dos regiones bajo análisis, suman 19 firmas inscritas en alguna de las categorías de la especialidad Obras de Arquitectura. La siguiente tabla resume lo anterior.

Tabla 42. Promedio de capacidad económica por Comunas Comunas en donde existen firmas Promedio de Capacidad Número de en 1º categoría Económica firmas Concepción 157.675 1

Total general 1º categoría 157.675 1 Comunas en donde existen firmas Promedio de Capacidad Número de en 2º categoría Económica firmas Antofagasta 39.998 2

Concepción 40.477 1

Hualpén 19.840 1

Total general 2º categoría 35.078 4 Comunas en donde existen firmas Promedio de Capacidad Número de en 3º categoría Económica firmas Arauco 14.887 1

Chillán 16.376 3

Chillán Viejo 16.986 1

Concepción 16.286 5

Los Ángeles 27.315 3

San Carlos 6.567 1

Total general 3º categoría 17.924 14 Fuente: Elaboración Propia basado en data de la Dirección General de Obras Públicas

Se aprecia que, a nivel comunal, existe solo una firma en primera categoría, la que posee la mayor capacidad económica promedio entre las 17 firmas consideradas y pertenece a la comuna de Concepción (INGETAL Ingeniería y Construcción S.A.).

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 106 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

En la segunda categoría existen cuatro empresas, dos de las cuales son de la comuna de Antofagasta (Silvio Cuevas Suarez, y Empresa Constructora Industrial Mario Reyes y CIA. LTDA.), y que en promedio tienen una capacidad económica similar a la firma de Concepción (Empresa Constructora Bellolio LTDA.), y casi el doble que la firma de Hualpén (Constructora VANROM y CIA. LTDA). Finalmente, las firmas pertenecientes a la tercera categoría de la especialidad tienen en promedio la mitad de la capacidad económica que las firmas de la segunda categoría.

De esta forma, en cuanto a las perspectivas de la capacidad económica, la comparación agregada nacional difiere de la desagregada por comunas, ya que individualmente existen empresas en la región del Biobío con valores mucho mayores que las de Antofagasta, además, la empresa con mayor capacidad económica de dicha región, no está inscrita en la especialidad de Obras de Arquitectura. Esto revela la heterogeneidad entre las empresas radicadas en la capital del Biobío. A nivel nacional, en capacidad económica promedio de la empresa INGETAL Ingeniería y Construcción S.A. de Concepción está en el lugar 43 de entre 400 empresas consideradas.

Debe destacarse que en Antofagasta la empresa Silvio Cuevas Suarez está inscrita solo en Obras de Arquitectura, mientras que la Empresa Constructora Industrial Mario Reyes y CIA. LTDA está inscrita en las especialidades movimiento de tierras, pavimentos, instalación de tuberías, y obras de hormigón estructural.

6.3. REGISTROS MUNICIPALES DE CONTRATISTAS

Este sistema es mantenido por algunas Municipalidades de manera independiente (no es obligatorio que las entidades cuenten con ellos), en el cual se inscriben las personas naturales o jurídicas, que acrediten encontrarse habilitadas para desempeñarse como contratistas en la ejecución de obras y en la prestación de servicios que correspondan a las funciones y atribuciones propias o compartidas que establezca la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades u otras Leyes especiales. Cada municipio puede reglamentar la inscripción en el registro, antecedentes e información necesaria a entregar por parte del postulante, su duración, y condiciones de permanencia en el sistema. Esto último está dado generalmente por un procedimiento de

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 107 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

calificación y evaluación de las obras y actividades realizadas por el contratista en cuanto a la calidad del trabajo, cumplimiento de plazos, perfil técnico del equipo de trabajo, etc.

El equipo consultor sólo pudo acceder a la información de dos municipios, el de Concepción y el de Los Ángeles; en Chillán, por su parte, no existen registros de contratistas en la Dirección de Obras Municipales.

El registro de contratistas de la Municipalidad de Los Ángeles solo está compuesto por dos empresas constructoras en la categoría de Edificación. El registro de contratistas de la Municipalidad de Concepción, por su parte, está dividido en obras mayores y obras menores. En el Registro de Contratistas de Obras Mayores se cuentan 105 empresas para cinco rubros:

i. Edificación ii. Electricidad iii. Obras Hidráulicas iv. Obras Viales v. Ornato

En el rubro Edificación se contabilizan en total 60 empresas, de las cuales 28 pertenecen a la 1ª Categoría (la de mayor capacidad económica), 15 pertenecen a la 2ª Categoría, y las restantes 17 forman la 3ª Categoría.

El Registro de Contratistas de Obras Menores está formado por 41 inscritos, en su mayor parte personas naturales, y se refiere a obras que no son del interés del presente estudio (menores a 200 UTM).

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 108 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

6.4. SOCIOS DE LA CCHC

Otra fuente de información que puede permitir la caracterización de la oferta de empresas constructoras son los socios de la CChC35. De cualquier modo, la información disponible sólo se compone del nombre del socio y el tipo de firma, de acuerdo a la siguiente clasificación:

 Concesionario (Incluye Puertos y Aeropuertos)  Constructora  Constructora Obras De Infraestructura  Constructora Obras De Infraestructura Privada  Constructora Obras De Infraestructura Pública  Constructora Obras Menores / Reparaciones/Mantención  Constructora Vivienda  Constructora Vivienda En Extensión  Contratista de Especialidad  Contratista De Especialidad Fabricación e instalación de productos  Contratista De Especialidad Instalaciones  Contratista De Especialidad Obra Gruesa  Contratista De Especialidad Servicios profesionales  Distribuidor de Materiales/Proveedor  Empresa de Servicios a la Construcción (Equipos, Ensayos De Materiales, Corretaje/Administración De Propiedades, Otros)  Industrial Productor de Materiales  Inmobiliario  Oficina de Proyectos (Ingeniería, Arquitectura, Etc.)  Otra Actividad Económica (Bancos, Seguros, Mutuos, Etc.)  Otras Organizaciones (Universidades, Institutos, Etc.)

35 Información extraída del sitio web www.cchc.cl

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 109 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Como se puede observar, de acuerdo a esta clasificación resulta complicado poder determinar a priori qué empresas podrían eventualmente prestar servicios al Estado, por lo que se considerará como eventual oferta a las empresas constructoras en general, información que se cotejará con los registros de contratistas de arquitectura del MOP.

La información se encuentra separada de acuerdo a cada oficina de la CChC, específicamente Antofagasta, Calama, Chillán, Concepción y Los Ángeles. En primer lugar se presenta la información de la oficina de Concepción.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 110 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Gráfico 8. Firmas asociadas a la CCHC en la oficina de Concepción 0 5 10 15 20 25

Contratista de Especialidad Contratista De Especialidad Fabricación e instalación… Contratista De Especialidad Instalaciones Contratista De Especialidad Obra Gruesa Distribuidor de Materiales/Proveedor Empresa de Servicios a la Construcción (Equipos,… Industrial Productor de Materiales Inmobiliario Oficina de Proyectos (Ingeniería, Arquitectura, Etc.) Otras Organizaciones (Universidades, Institutos, Etc.)

Fuente: Elaboración propia basado en datos de la CCHC

La mayor parte de las firmas inscritas en esta oficina pertenecen al sector Industrial Productor de Materiales e Inmobiliario, contabilizando el 44% de todas las firmas inscritas. Los Contratistas de Especialidad Obra Gruesa solo contabilizan dos firmas inscritas, no registrándose constructoras de infraestructura, al menos con esa categorización.

A continuación se presenta el número de socios por tipo de empresa registrados en la oficina de la CChC de Chillán.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 111 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Gráfico 9. Firmas asociadas a la CCHC en la oficina de Chillán 012345678

Constructora Constructora Obras Menores /… Constructora Vivienda Constructora Vivienda En Extensión Contratista de Especialidad Contratista De Especialidad Fabricación e instalación… Distribuidor de Materiales/Proveedor Empresa de Servicios a la Construcción (Equipos,… Industrial Productor de Materiales Oficina de Proyectos (Ingeniería, Arquitectura, Etc.) Otras Organizaciones (Universidades, Institutos, Etc.)

Fuente: Elaboración propia basado en datos de la CCHC

Existen siete firmas inscritas en esta oficina que pertenecen al sector Construcción (equivalen al 25% del total de inscritos en la provincia), pero no se específica su detalle, aunque no son constructoras de obras menores ni viviendas, por lo que podría asumirse que podrían construir infraestructura. Las constructoras de obras menores inscritas en la provincia son 2 correspondientes al 7% del total de inscritos.

A continuación se presenta la misma información para la oficina de la CChC de Los Ángeles.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 112 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Gráfico 10. Firmas asociadas a la CCHC en la oficina de Los Ángeles 01234567

Constructora

Constructora Obras De Infraestructura

Constructora Obras De Infraestructura Pública

Constructora Vivienda

Constructora Vivienda En Extensión

Distribuidor de Materiales/Proveedor

Industrial Productor de Materiales

Inmobiliario

Oficina de Proyectos (Ingeniería, Arquitectura, Etc.)

Otras Organizaciones (Universidades, Institutos, Etc.)

Fuente: Elaboración propia basado en datos de la CCHC

Al igual que en Chillán, la mayor parte de las firmas inscritas en esta oficina están catalogadas como Constructoras, en igual participación porcentual sobre el total de inscritos (equivalentes a seis empresas). Las constructoras de infraestructura e infraestructura publican suma en total 2 empresas (8% del total).

A continuación, se presentan los socios de las dos oficinas de la CChC de la II Región, comenzando por Antofagasta.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 113 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Gráfico 11. Firmas asociadas a la CCHC en la oficina de Antofagasta 0 2 4 6 8 10121416

Concesionario (Incluye Puertos y Aeropuertos) Constructora Constructora Obras De Infraestructura Constructora Obras De Infraestructura Privada Constructora Vivienda Constructora Vivienda En Extensión Contratista de Especialidad Contratista De Especialidad Instalaciones Contratista De Especialidad Obra Gruesa Distribuidor de Materiales/Proveedor Empresa de Servicios a la Construcción (Equipos,… Industrial Productor de Materiales Inmobiliario Oficina de Proyectos (Ingeniería, Arquitectura, Etc.) Otra Actividad Económica (Bancos, Seguros, Mutuos,… Otras Organizaciones (Universidades, Institutos, Etc.)

Fuente: Elaboración propia basado en datos de la CCHC

Existen 15 empresas registradas como constructoras (27% del total), aunque como en el caso de Chillán, no se desagrega en subcategorías. Sin embargo, las empresas constructoras de infraestructura pública y privada suman 3 empresas (5% del total de inscritos), y solo existe una firma de contratistas de obra gruesa.

Finalmente se presenta la información de la oficina de la CChC de Calama.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 114 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Gráfico 12. Firmas asociadas a la CCHC en la oficina de Calama 01234567

Constructora Constructora Obras De Infraestructura Constructora Obras De Infraestructura Privada Constructora Vivienda En Extensión Contratista de Especialidad Contratista De Especialidad Fabricación e instalación… Contratista De Especialidad Servicios profesionales Distribuidor de Materiales/Proveedor Empresa de Servicios a la Construcción (Equipos,… Industrial Productor de Materiales Oficina de Proyectos (Ingeniería, Arquitectura, Etc.) Otra Actividad Económica (Bancos, Seguros, Mutuos,… Otras Organizaciones (Universidades, Institutos, Etc.)

Fuente: Elaboración propia basado en datos de la CCHC

AL igual que en la oficina de la capital regional, la mayor parte de inscritos son formas constructoras (19% del total de inscritos), y existen cuatro empresas en el registro de constructores de infraestructura (pública o privada, equivalente de manera agregada a un 13% del total).

6.5. RESUMEN SOBRE LA OFERTA DE SERVICIOS DE CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA

6.5.1. REGIÓN DE ANTOFAGASTA

De acuerdo a las fuentes consultadas, existen varias empresas en el rubro construcción en la región, aproximadamente 200 de acuerdo al SII. Además, en la región hay registrados más de 80 socios de la CChC pertenecientes a diversos rubros. Empresas constructoras propiamente tales se cuentan 25 entre los socios de la CChC de Antofagasta y Calama, pero solo hay dos empresas inscritas en el registro de contratistas de arquitectura del MOP. Lamentablemente no se cuenta con registros de contratistas municipales.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 115 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

De cualquier forma, se puede inferir que existe una oferta importante de empresas constructoras de infraestructura que potencialmente podrían prestar servicios al Estado, y sin embargo no lo hacen, al menos en lo que se refiere al MOP.

6.5.2. REGIÓN DEL BÍO‐BÍO

Para esta región se contó con una fuente adicional de información con respecto a Antofagasta: el Registro de Contratistas de la Municipalidad de Concepción, y el registro del municipio de Los Ángeles.

En esta región el SII cuenta a casi 1.400 empresas relacionadas al sector construcción, mientras que la CChC registra 152 socios, de los cuales solo 17 pertenecen al sector construcción de infraestructura. El MOP (Arquitectura) registra igualmente 17 firmas (de ellas solo tres coinciden con el listado de la CChC), muy distante de los 60 contratistas de obras mayores inscritos en la Municipalidad de Concepción.

6.6. ANTECEDENTES SOBRE COMPETENCIA REAL EN PROCESOS LICITATORIOS

De acuerdo a la información disponible, la competencia en las licitaciones es variada dentro de cada sector y entre los sectores. Se presenta a continuación el listado de proyectos analizados en el periodo de estudio. Por ejemplo, en el sector Salud, de 13 proyectos licitados se cuentan 53 oferentes en total.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 116 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 43. Oferentes existentes licitaciones del sector salud Proyecto Código BIP N° oferentes CESFAM Calama 30075518‐0 1 Consultorio Norte Antofagasta 30034215‐0 1 CESFAM Nuevo Horizonte 30064812‐0 10 CESFAM Tucapel 30069946‐0 1 CESFAM Santa Sabina 30002142‐0 6 CESFAM Isabel Riquelme 30119423‐0 3 CESFAM San Carlos 30073487‐0 7 CESFAM Lomas Oriente 30075506‐0 6 CESFAM Chillan Viejo 30077134‐0 6 Hospital de Calama 20139518‐0 2 Hospital VRR Los Ángeles 30066401‐0 4 Hospital Marcos Macuada de Tocopilla 30076872‐0 3 Hospital Penco Lirquén 30084375‐0 3

Promedio 4,1 Fuente: Elaboración propia basado en licitaciones existentes en Mercado Público

La mayor cantidad de oferentes se encuentra el proyecto Construcción del CESFAM Nuevo Horizonte de Los Ángeles, en la región del Biobío, lo que implica la construcción de un edificio de aproximadamente 2.250 M2. A esta licitación del año 2008 se presentaron 10 oferentes. En el resto de las licitaciones del sector salud de la región del Biobío, para 1 proyecto (Reposición CESFAM Teresa Baldecchi de San Carlos año 2009) se alcanzaron a 7 oferentes, mientras que en 3 proyectos se alcanzan cifras de 6 oferentes. Solo en 1 proyecto (CESFAM Tucapel) existió 1 oferente el año 2012. Dicha cifra es similar a lo registrado en los CESFAM de la región de Antofagasta, en las 2 licitaciones de las que se tiene registro. En promedio, para el sector existen 4,1 oferentes por licitación, pero si se desagrega por región, el promedio sería 1,8 oferente para Antofagasta, y 5,1 oferentes para Biobío.

En el sector educación, la siguiente tabla presenta información respecto a los oferentes participantes en las licitaciones de las cuales se posee información.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 117 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 44. Oferentes existentes licitaciones del sector educación Proyecto Código BIP o ID Chile N° oferentes Compra PRIMERA ETAPA DE CONSTRUCCIÓN DE LICEO BICENTENARIO 2760‐60‐LP12 1 CORONEL ‐ 2° LLAMADO Reconstrucción y Normalización de Internado Escuela Hogar E‐1104 4080‐3‐LP13 3 Charrúa Cabrero OBRAS CIVILES PROYECTO NORMALIZACION LICEO C ‐68 NACIMIENTO 4362‐37‐LP09 4 REPOSICION Y MEJORAMIENTO ESCUELA RIHUE F‐1051 DE NEGRETE 4486‐231‐LP09 2 Ampliación y Adecuación Escuela Republica del Peru D‐474 30040078‐0 2 Normalización Liceo A‐21, Talcahuano 30102201‐0 6 Reposición Escuela F‐160 de Ñiquén Estación 30116475‐0 2 Promedio 2,9 Fuente: Elaboración propia basado en licitaciones existentes en Mercado Público

En promedio, para el sector existen 2,9 oferentes por licitación. Al comparar con el sector salud para la misma región se aprecia que la relación entre oferentes por licitación es de 1,8. Es decir, en las licitaciones del sector salud existen casi 2 veces más oferentes que en el caso de las licitaciones del sector educación. No se dispusieron de antecedentes sobre las licitaciones multisectoriales.

A pesar de lo limitado de la información, es posible perfilar la idea de que en la región de Antofagasta existen escasos oferentes para las licitaciones en el sector salud, en comparación con la región del Biobío. Esto es consistente con lo manifestado en las entrevistas en dicha región que señalan diferentes barreras de entradas para las empresas a participar en dichas propuestas, lo que finalmente les llevaba a desistir de participar en las licitaciones.

En ese sentido, es interesante señalar lo mencionado por Duffau y Spolmann (2009)36 que indica que el número de empresas oferentes disminuye significativamente cuando aumenta la especificidad del mercado relevante del producto que se oferta. En este caso, el sector salud pareciera disponer de características particulares en relación a otros sectores, lo cual podría influir en la baja participación de oferentes en las licitaciones. Ello ocurre de acuerdo a los autores, dentro de las empresas contratistas que forman parte de los respectivos Registros del MOP, y que

36 Duffau, A., & Pasten, S. (2010). Análisis de competencia del sector de la construcción chileno y sus procesos de licitaciones públicas de contratos de obras: Estructura, Agentes y Prácticas. Fiscalía Nacional Económica.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 118 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

participan de las licitaciones de Vialidad, las cuales participan en ellas en función del grado de especialidad o actividades específicas que posean, mientras que las empresas no especializadas, simplemente, no lo hacen.

6.7. ANTECEDENTES SOBRE REPROGRAMACIONES DE CONTRATOS

De acuerdo a los datos existentes en la base expost para las regiones de Antofagasta y Biobío, entre los años 2011 y 2013, es posible analizar los plazos de cumplimiento de los diferentes proyectos en relación al plazo recomendado por el MDS, y el tiempo real de ejecución del proyecto. También es posible caracterizar dichos plazos de ejecución en función del origen de los fondos, ya sea si son FNDR o sectoriales.

Existe información tanto al Plazo Real de Ejecución, como al plazo recomendado por el MDS para las Obras Civiles, Equipos, Equipamiento, Consultorías, Terreno, lo que permite ver la discrepancia entre lo planificado, y lo que se constata en la realidad.

No se evaluaron dentro del estudio categorías tales como habilitación, reposición o mejoramiento, se estima pertinente incluirlos de manera referencial.

6.7.1. PROMEDIO DE DIFERENCIA DEL PLAZO TOTAL RECOMENDADO Y EL PLAZO REAL DE EJECUCIÓN

Esto corresponde a la diferencia en meses entre el plazo total recomendado de ejecución del proyecto estimado por el MDS, y el plazo real que se verifica en la ejecución del proyecto. Entrega una medida de cuanto es la discrepancia (atraso o adelanto) entre lo planificado y lo verificado. Se presenta en primer término el número de proyectos en cada caso para los cuales se dispone de información.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 119 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Gráfico 13. Número de proyectos de construcción de infraestructura región de Antofagasta 10,00 9 9,00 8,00 7,00 6,00 5,00 F.N.D.R. 4,00 SECTORIAL 3,00 2 2,00 111 1,00 0,00 2011 2012 2013

Fuente: Elaboración propia basado en bases de datos ex post MDS

En la región de Antofagasta se aprecia que existen 9 proyectos financiados por el FNDR durante el 2011, 2 el 2012, y solo 1 el 2013. En el caso de los financiados de manera sectorial, solo existe 1 proyecto el 2011, y otro el 2012. No hay información respecto al siguiente año de proyectos financiados por esta vía.

A continuación, se presenta el gráfico que perfila las diferencias entre los plazos recomendados y el realmente verificado de la ejecución de las obras de construcción.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 120 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Gráfico 14. Diferencia en tiempo según fuentes de financiamiento región de Antofagasta 0,00 2011 2012 2013

‐5,00

‐10,00 ‐8 ‐9,78 F.N.D.R. ‐15,00 ‐15 SECTORIAL

‐20,00 ‐20

‐25,00

‐27 ‐30,00

Fuente: Elaboración propia basado en bases de datos ex post MDS

En la región de Antofagasta se aprecia que existieron atrasos en los proyectos de construcción financiados por ambos tipos de financiamiento, en todo el período en que se dispone información. Durante el 2011 el atraso del proyecto financiado de manera sectorial fue de 20 meses (diferencia entre lo recomendado y lo realmente verificado), mientras que los financiados por el Fondo Nacional de Desarrollo Regional tienes atrasos promedio de casi 10 meses.

Al siguiente año, los proyectos financiados por el FNDR presentan un plazo de atraso promedio mayor que los financiados de manera sectorial, siendo de 15 meses de atraso en promedio para los primeros y de 8 meses para el proyecto financiado por los sectorialistas. Sin embargo durante el 2013, el plazo promedio de atraso del proyecto financiado por el FNDR es de 27 meses, no existiendo información respecto a los proyectos sectoriales.

Presentamos a continuación el número de proyectos existentes en la región del Biobío para los cuales se dispone de información.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 121 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Gráfico 15. Diferencia en tiempo según fuentes de financiamiento región del Biobío 4,50 4 4 4,00

3,50

3,00

2,50 2 2 F.N.D.R. 2,00 SECTORIAL 1,50 1 1 1,00

0,50

0,00 2011 2012 2013

Fuente: Elaboración propia basado en bases de datos ex post MDS

En la región del Biobío se aprecia que existen 4 proyectos financiados por el FNDR durante el 2011, 2 el 2012, y solo 1 el 2013. En el caso de los financiados de manera sectorial, solo existe 1 proyecto el 2011, 2 el 2012, y 4 el 2013.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 122 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Gráfico 16. Diferencia en tiempo según fuentes de financiamiento región del Biobío 5,00 1,00 0,00 0,00 2011 2012 2013

‐5,00 ‐4,75 ‐6,50 F.N.D.R. ‐10,00 SECTORIAL ‐11,00 ‐15,00

‐20,00

‐22,00 ‐25,00

Fuente: Elaboración propia basado en bases de datos ex post MDS

En esta región el proyecto financiado de manera sectorial cumple los plazos durante el 2011, aunque el siguiente año el promedio se incrementa a 22 meses de atraso en promedio. El siguiente año igual se constatan atrasos, pero en un plazo promedio menor, equivalente a 4,75 meses. En cuanto a los proyectos financiados por el FNDR, los dos primeros períodos se constatas atrasos del orden de 11 y 6,5 meses en promedio, respectivamente. El 2013 se registra en promedio un adelanto en la finalización del único proyecto financiado por esa vía, del orden de 1 mes.

Si se desagrega los proyectos por las categorías de los plazos (Ampliación de plazo, Reevaluación del proyecto, Existencia de tiempos muertos entre el término de obra civil y adquisición del equipamiento, etc.), las diferencias promedio entre los plazos en ambas regiones se presentan en los siguientes gráficos.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 123 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Gráfico 17. Diferencia en tiempo según financiamiento FNDR región Antofagasta, de acuerdo a categoría 0,00 Ampliación Existencia Reevaluación Sin Antecedentes ‐5,00 ‐2,75

‐6,50 ‐10,00 2011 ‐15,00 2012 ‐15 ‐16,00 2013 ‐20,00

‐25,00 ‐24,00 ‐27 ‐30,00

Fuente: Elaboración propia basado en bases de datos ex post MDS

En la región de Antofagasta, durante el año 2011 existen varias categorías en cuanto a los retrasos en la ejecución total de los proyectos. Dentro de ellos, aquellos que se acogieron a ampliación de los contratos tienen en promedio atrasos del orden de los 24 meses, seguidos de quienes son categorizados como existencia de tiempos muertos entre el término de obra civil y adquisición del equipamiento, con 16 meses de atraso. Esta última categoría de acuerdo al MDS puede ocurrir entre el primer gasto administrativo y el primer contrato, y entre el término de la obra civil y la adquisición del equipamiento, para proyectos que consideren equipamiento. Se añade que también se producen tiempos muertos en casos excepcionales por la quiebra de la empresa constructora y frecuentemente por condiciones climáticas.

Menores atrasos promedio se producen en las categorías de revaluación (2,75 meses), y de los proyectos que no presentan antecedentes (6,5 meses). En los siguientes años, solo se registran antecedentes en la categoría de ampliación, donde en promedio los tiempos de atraso son de 15 y 27 meses, el 2012, y 2013, respectivamente. Para la región del Biobío se presenta la misma caracterización en el siguiente gráfico.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 124 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Gráfico 18. Diferencia en tiempo según financiamiento FNDR región del Biobío, de acuerdo a categoría

2,00 1

0,00 Ampliación Licitación ‐2,00

‐4,00 2011 2012 ‐6,00 2013 ‐6,5 ‐8,00

‐10,00

‐12,00 ‐11

Fuente: Elaboración propia basado en bases de datos ex post MDS

En la región del Biobío, los proyectos que son categorizados como ampliación, y que son financiados vía FNDR poseen atrasos en promedio del orden de los 11 y 6, 5 meses durante los años 2011 y 2012, respectivamente. Aquellos que consideran un plazo en la licitación menor a lo recomendado, están dentro de la regla establecida.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 125 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Gráfico 19. Diferencia en tiempo según financiamiento sectorial región Antofagasta, de acuerdo a categoría 0,00 Sin Antecedentes Ampliación

‐5,00

‐10,00 ‐8,00 2012 2013 ‐15,00

‐20,00 ‐20,00

‐25,00

Fuente: Elaboración propia basado en bases de datos ex post MDS

En la región de Antofagasta, los proyectos financiados vía sectorial presentan atrasos en promedio de 20 meses durante el 2012 en proyectos que no presentan antecedentes en cuanto a su categorización, y de 8 meses en aquellos que presentan ampliación de plazos por diferentes motivos.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 126 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Gráfico 20. Diferencia en tiempo según financiamiento sectorial región del Biobío, de acuerdo a categoría 0,00 0,00 Ampliación Cumple Cierre financiero

‐5,00

‐6,33 ‐10,00 2011 2012 ‐15,00 2013

‐20,00

‐22,00 ‐25,00

Fuente: Elaboración propia basado en bases de datos ex post MDS

En la región del Biobío, los proyectos clasificados como ampliación, presentan atrasos en promedio de 6,3 meses durante el año 2013, mientras que aquellos en que existe cierre financiero, en el 2012, el promedio de atraso es de 22 meses.

En orden a indagar respecto a los sectores en los cuales se producen los atrasos o adelantos, se desagregaron los datos teniendo dicha consideración, para ambas regiones, por origen de los fondos y por categoría del plazo.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 127 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 45. Diferencia en tiempo según financiamiento, sector, y años región de Antofagasta Años 2011 2012 2013 Total general Origen de Fondos F.N.D.R SECTORIA F.N.D.R SECTORIA F.N.D.R SECTORIA . L . L . L Promedio Regional ‐9,78 ‐15,00 ‐20,00 ‐27,00 ‐8,00 ‐12,36 Ampliación ‐24,00 ‐15,00 ‐27,00 ‐8,00 ‐18,83 MULTISECTORIAL ‐24,00 ‐21,00 ‐27,00 ‐24,00 SALUD ‐9,00 ‐8,00 ‐8,50 Existencia ‐16,00 ‐16,00 EDUCACION Y ‐16,00 ‐16,00 CULTURA Reevaluación ‐2,75 ‐2,75 EDUCACION Y 4,00 4,00 CULTURA MULTISECTORIAL ‐5,00 ‐5,00 Sin Antecedentes ‐6,50 ‐20,00 ‐11,00 EDUCACION Y ‐5,00 ‐5,00 CULTURA MULTISECTORIAL ‐8,00 ‐8,00 SALUD ‐20,00 ‐20,00 Fuente: Elaboración propia basado en bases de datos ex post MDS

En la región de Antofagasta, para los proyectos catalogados en plazo como ampliación, se presentan solo en el sector Salud y Multisectorial. Independiente de la fuente de financiamiento y del año, en promedio los atrasos en multisectorial son de 24 meses, mientras que en Salud son de 8,5. Todos los proyectos multisectoriales son financiados vía FNDR, mientras que en salud hay financiamiento FNDR en el año 2012 (atraso de 8 meses), y financiamiento sectorial el siguiente año (atraso de 8 meses).

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 128 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 46. Diferencia en tiempo según financiamiento, sector, y años región del Biobío Años 2011 2012 2013 Total general Origen de Fondos F.N.D.R. SECTORIAL F.N.D.R. SECTORIAL F.N.D.R. SECTORIAL Promedio Regional ‐11,00 0,00 ‐6,50 ‐22,00 1,00 ‐4,75 ‐8,50 Ampliación ‐11,00 ‐6,50 ‐6,33 ‐8,44 EDUCACION Y CULTURA ‐2,50 ‐7,00 ‐4,00 MULTISECTORIAL ‐19,50 ‐6,00 ‐6,33 ‐10,67 Cumple 0,00 0,00 0,00 MULTISECTORIAL 0,00 0,00 SALUD 0,00 0,00 Licitación 1,00 1,00 MULTISECTORIAL 1,00 1,00 Cierre Financiero ‐22,00 ‐22,00 MULTISECTORIAL ‐22,00 ‐22,00 Fuente: Elaboración propia basado en bases de datos ex post MDS

En la región del Biobío, para los proyectos catalogados en plazo como ampliación, se presentan solo en el sector educación y Multisectorial. El primer sector es sólo financiado vía FNDR, y presenta atrasos en promedio de 2,5 y 7 meses durante los años 2011 y 2012, respectivamente. Multisectorial es financiado vía FNDR durante los 2 primeros años en que se posee información, presentando atrasos promedio de 19,5 meses el 2011, y 6 meses el 2012. El último año el financiamiento es sectorial, y el atraso promedio es de 6,33 meses. Los proyectos de multisectorial que se ajustaron a los plazos, pero en que se registra ampliación de plazo por cierre financiero del proyecto, presentaron una diferencia promedio de 22 meses.

6.7.2. PROMEDIO DE DIFERENCIA DEL PLAZO DE CONTRATO Y EL PLAZO REAL DE EJECUCIÓN

Esto corresponde a la diferencia en meses entre la duración efectiva del contrato (diferencia entre la fecha de término del último contrato y la fecha de inicio del primer contrato), y el plazo real que se verifica en la ejecución del proyecto. Entrega una medida de cuanto es la discrepancia (atraso o adelanto) entre lo estipulado en el contrato y lo verificado.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 129 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Gráfico 21. Diferencia en tiempo (contrato vs real) según fuentes de financiamiento región de Antofagasta 2,00 0,63 0,17 0,00 2011 2012 2013 ‐2,00 ‐1,43

‐4,00 F.N.D.R. SECTORIAL ‐6,00

‐8,00

‐10,00

‐10,73 ‐12,00 ‐11,11

Fuente: Elaboración propia basado en bases de datos ex post MDS

En la región de Antofagasta se aprecia que existieron atrasos en los proyectos de construcción financiados por ambos tipos de financiamiento, durante el 2011. El atraso del proyecto financiado de manera sectorial fue de 1,4 meses, mientras que los financiados por el Fondo Nacional de Desarrollo Regional tienes atrasos promedio de 11,1 meses. Al siguiente año, los proyectos financiados por ambas fuentes tienen un plazo de cumplimiento de contrato similar al efectivo. Sin embargo, durante el 2013, el plazo promedio de atraso del proyecto financiado por el FNDR es de 10,7 meses, no existiendo información respecto a los proyectos sectoriales.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 130 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Gráfico 22. Diferencia en tiempo (contrato vs real) según fuentes de financiamiento región del Biobío 0,00 0,00 2011 2012 2013‐0,19 ‐2,00 ‐2,52 ‐4,00 ‐3,50 ‐3,74

‐6,00 F.N.D.R.

‐8,00 SECTORIAL

‐10,00

‐12,00 ‐12,64 ‐14,00

Fuente: Elaboración propia basado en bases de datos ex post MDS

En la región del Biobío el proyecto financiado de manera sectorial tiene un atraso de 3,5 meses durante el 2011, plazo similar al año siguiente (3,74 meses) para los 2 proyectos existentes. El siguiente año igual se constatan un plazo casi similar entre la duración del contrato y lo verificado en la ejecución. En cuanto a los proyectos financiados por el FNDR, los dos primeros períodos se constatas atrasos del orden de 12,6 y 2,5 meses en promedio, respectivamente. El 2013 se registra una equivalencia entre ambos tiempos.

Si se desagrega los proyectos por las categorías de los plazos (Ampliación de plazo, Reevaluación del proyecto, Existencia de tiempos muertos entre el término de obra civil y adquisición del equipamiento, etc.), las diferencias promedio entre los plazos en ambas regiones se presentan en los siguientes gráficos.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 131 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Gráfico 23. Diferencia en tiempo (contrato vs real) según financiamiento FNDR región Antofagasta, de acuerdo a categoría 5,00

0,00 Ampliación Existencia Reevaluación Sin ‐1,83 ‐5,00 Antecedentes

‐10,00 ‐7,53 2011 ‐10,73 2012 ‐15,00 2013

‐20,00

‐25,00 ‐24,78 ‐30,00 ‐28,03

Fuente: Elaboración propia basado en bases de datos ex post MDS

En la región de Antofagasta, durante el año 2011 existen varias categorías en cuanto a los retrasos en la ejecución total de los proyectos. Dentro de ellos, aquellos que se acogieron a ampliación de los contratos tienen en promedio atrasos del orden de los 24,8 meses, seguidos de quienes son categorizados como existencia de tiempos muertos entre el término de obra civil y adquisición del equipamiento, con 28 meses de atraso. Menores atrasos promedio se producen en las categorías de revaluación (1,8 meses), y de los proyectos que no presentan antecedentes (7,5 meses). En los siguientes años, solo se registran antecedentes en la categoría de ampliación, donde en promedio los tiempos de atraso son de 10,7 el 2013, existiendo equivalencia entre los plazos de contrato y lo verificado en la ejecución total el año 2012. Para la región del Biobío se presenta la misma caracterización en el siguiente gráfico.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 132 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Gráfico 24. Diferencia en tiempo (contrato vs real) según financiamiento FNDR región del Biobío, de acuerdo a categoría 0,00 Ampliación Licitación ‐2,00 ‐2,52 ‐4,00

‐6,00 2011 2012 ‐8,00 2013

‐10,00

‐12,00

‐12,64 ‐14,00

Fuente: Elaboración propia basado en bases de datos ex post MDS

En la región del Biobío, los proyectos que son categorizados como ampliación, y que son financiados vía FNDR poseen atrasos en promedio del orden de los 12,6 y 2,5 meses durante los años 2011 y 2012, respectivamente.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 133 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Gráfico 25. Diferencia en tiempo (contrato vs real) según financiamiento sectorial región Antofagasta, de acuerdo a categoría 1,00 0,63 0,50

0,00 Sin Antecedentes Ampliación 2012 ‐0,50 2013

‐1,00

‐1,50 ‐1,43

‐2,00

Fuente: Elaboración propia basado en bases de datos ex post MDS

En la región de Antofagasta, los proyectos financiados vía sectorial presentan atrasos en promedio de 1,4 meses durante el 2012 en proyectos que no presentan antecedentes en cuanto a su categorización. El plazo real verificado de ejecución del proyecto catalogado bajo ampliación de plazos por diferentes motivos se ajusta prácticamente con el plazo estipulado en el contrato.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 134 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Gráfico 26. Diferencia en tiempo (contrato vs real) según financiamiento sectorial región del Biobío, de acuerdo a categoría 1,00 0,57 0,50 0,00 Ampliación Cumple Cierre financiero ‐0,50 ‐0,44 ‐1,00 2011 ‐1,50 2012 ‐2,00 2013 ‐2,50 ‐3,00 ‐3,50 ‐3,50 ‐4,00 ‐3,74

Fuente: Elaboración propia basado en bases de datos ex post MDS

En la región del Biobío, el proyecto financiado de manera sectorial, y clasificados como ampliación, se ajusta prácticamente con el plazo estipulado en el contrato durante el año 2013. La ampliación de plazos en el 2011 implica un desfase de 3,5 meses, y el 2013 existe un ajuste entre ambos plazos. Los proyectos que se catalogan como cierre financiero se atrasan en promedio 3,74 meses.

En orden a indagar respecto a los sectores en los cuales se producen los atrasos o adelantos, se desagregaron los datos teniendo dicha consideración, para ambas regiones, por origen de los fondos y por categoría del plazo.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 135 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 47. Diferencia en tiempo (contrato vs real) según financiamiento, sector, y años región de Antofagasta Años 2011 2012 2013 Total general

Origen de Fondos F.N.D.R SECTORIAL F.N.D.R. SECTORIAL F.N.D.R. SECTORIAL

Promedio Regional ‐11,11 0,17 ‐1,43 ‐10,73 0,63 ‐7,94

Ampliación ‐24,78 0,17 ‐10,73 0,63 ‐9,89

MULTISECTORIAL ‐24,78 3,27 ‐10,73 ‐14,26

SALUD ‐2,93 0,63 ‐1,15

Existencia ‐28,03 ‐28,03

EDUCACION Y CULTURA ‐28,03 ‐28,03

Reevaluación ‐1,83 ‐1,83

EDUCACION Y CULTURA ‐6,43 ‐6,43

MULTISECTORIAL ‐0,30 ‐0,30

Sin Antecedentes ‐7,53 ‐1,43 ‐5,50

EDUCACION Y CULTURA ‐8,33 ‐8,33

MULTISECTORIAL ‐6,73 ‐6,73

SALUD ‐1,43 ‐1,43 Fuente: Elaboración propia basado en bases de datos ex post MDS

En la región de Antofagasta, para los proyectos catalogados en plazo como ampliación, y que se presentan en Multisectorial, presentan en promedio atrasos del orden de 24,7 meses el 2011, y de 10,7 meses el 2013. El 2012 existe un adelanto del orden de los 3,2 meses en el término de las obras en relación al plazo de contrato. En el caso de los proyectos de Salud los proyectos multisectoriales financiados vía FNDR presentan un atraso de 2,9 meses en el 2012, mientras que el financiamiento sectorial se ajusta al plazo en el 2013.

El resto de las categorías son casi completamente financiadas por el FNDR durante el 2011, y el mayor atraso se presenta en el sector de educación (28 meses) dada por la existencia de tiempos muertos.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 136 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 48. Diferencia en tiempo (contrato vs real) según financiamiento, sector, y años región de Biobío Años 2011 2012 2013 Total general

Origen de Fondos F.N.D.R SECTORIAL F.N.D.R. SECTORIAL F.N.D.R. SECTORIAL

Promedio Regional ‐12,64 ‐3,50 ‐2,52 ‐3,74 0,00 ‐0,19 ‐4,81

Ampliación ‐12,64 ‐2,52 ‐0,44 ‐6,33

EDUCACION Y CULTURA ‐4,67 1,97 ‐2,46

MULTISECTORIAL ‐20,62 ‐7,00 ‐0,44 ‐8,26

Cumple ‐3,50 0,57 ‐1,47

MULTISECTORIAL 0,57 0,57

SALUD ‐3,50 ‐3,50

Licitación 0,00 0,00

MULTISECTORIAL 0,00 0,00

Obra ‐3,74 ‐3,74

MULTISECTORIAL ‐3,74 ‐3,74

Fuente: Elaboración propia basado en bases de datos ex post MDS

Como en la comparación correspondiente (diferencia entre plazo programado y plazo real) en la región del Biobío, para los proyectos catalogados en plazo como ampliación, se presentan solo en el sector educación y Multisectorial. El primer sector es sólo financiado vía FNDR, y presenta un atraso en promedio de 4,6 durante el 2011, pero el 2012 se registra un anticipo de casi 2 meses. Multisectorial es financiado vía FNDR durante los 2 primeros años en que se posee información, presentando atrasos promedio de 20,6 meses el 2011, y 7 meses el 2012. El último año el financiamiento es sectorial y los plazos coinciden. El proyecto de salud que se ajustó a plazo pero en que se registra ampliación de plazo por cierre financiero del proyecto, presentaron una diferencia promedio de 3,5 meses.

En general, para las obras de construcción existen discrepancias entre el plazo de ejecución real, y el plazo estipulado en el contrato, o en el plazo recomendado. En promedio son mayores para el plazo recomendado, de 12,3 meses en Antofagasta y de 8,5 meses en Biobío. En cuanto a la diferencia con el plazo de contrato, la diferencia con lo recomendado es de 7,9 meses en Antofagasta, y de 4,8 en Biobío.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 137 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Si se consideran las reevaluaciones que han sufrido los proyectos, en la tabla siguiente presenta la información correspondiente para ambas regiones.

Tabla 49. Número de reevaluaciones de proyectos según financiamiento, sector, años, y región Años 2011 2012 2013 Total general

Origen de Fondos F.N.D.R SECTORIAL F.N.D.R. SECTORIAL F.N.D.R. SECTORIAL

Promedio Regional Antofagasta 4 3 4 2 1 14 Ampliación 0 3 2 1 6 MULTISECTORIAL 0 1 2 3 SALUD 2 1 3 Existencia 0 0 EDUCACION Y CULTURA 0 0 Reevaluación 4 4 EDUCACION Y CULTURA 1 1 MULTISECTORIAL 3 3 Sin Antecedentes 0 4 4 EDUCACION Y CULTURA 0 0 MULTISECTORIAL 0 0 SALUD 4 4

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 138 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Años 2011 2012 2013 Total general

Origen de Fondos F.N.D.R SECTORIAL F.N.D.R. SECTORIAL F.N.D.R. SECTORIAL

Promedio Regional Biobío 2 1 0 0 0 1 4 Ampliación 2 0 1 3 EDUCACION Y CULTURA 1 0 1 MULTISECTORIAL 1 0 1 2 Cumple 1 0 1 MULTISECTORIAL 0 0 SALUD 1 1 Licitación 0 0 MULTISECTORIAL 0 0 Obra 0 0 MULTISECTORIAL 0 0 Total general 6 1 3 4 2 2 18 Fuente: Elaboración propia basado en bases de datos ex post MDS

En Antofagasta las mayores reevaluaciones se dan en los proyectos de ampliación de plazos (2) para el sector salud el 2012, y en multisectorial el siguiente año, ambos financiados vía FNDR. También existen 3 reevaluaciones en el sector Multisectorial el 2011 también financiado por FNDR, y que lo fueron ya que existió un cambio presupuestario que supera el 10% adicional (en 1 caso) y por ajustes de programación financiera o modificación de contrato (en 2 casos).

6.8. SITUACIÓN DE ALGUNAS EMPRESAS QUE HAN PARTICIPADO DE LICITACIONES PÚBLICAS

Finalmente, considerando a las empresas a las que se les realizó el análisis de los antecedentes sobre competencia en procesos licitatorios (punto 2.6) y considerando los registros de contratistas a los que se tuvo acceso, es posible describir ciertas características de tales empresas participantes, en cuanto a localización geográfica, montos promedio por oferente, y si está inscrita en algún registro de contratistas.

Solo es posible identificar la ciudad de la ubicación de la empresa (casa Matriz) y si está inscrita en al menos un registro de contratistas municipales (puede inscribirse en cualquier a nivel nacional),

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 139 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

cuando existía información respecto a ello. La siguiente tabla presenta la descripción de las empresas que participaron en licitaciones en Mercado Público en el período considerado como relevante.

Gráfico 27. Número de oferentes por licitación

Construccion Hospital Tocopilla 3 Normalización Hospital L.A. 3 Construcción Hospital de Calama 3 Reposición Hospital Penco Liquén 3 Rep.y mej. Esc. Negrete 2 Reposición Escuela Ñiquen 1 Reposición CESFAM Chillan 3 Reposición CESFAM Concepción 5 Reconstrucción Escuela Cabrero 3 Construcción Liceo Coronel 1 Norm. Liceo Nacimiento 2 Norm. Liceo Thno 6 Const. CESFAM Ñuble 7 Const. CESFAM L.A. 9 Const. CESFAM Tucapel 1 Ampl. Esc. Hualpén 2

012345678910

Fuente: Elaboración Propia, basados en datos de Mercado Público

De las licitaciones disponibles, se aprecia que la mayor competencia se dio para la construcción centro de salud familiar Nuevo Horizonte de Los Ángeles, con 9 oferentes (se presentaron originalmente 10, pero 1 de ellos fue descalificado por razones administrativas) la cual fue adjudicada por la Constructora GHG S.A.

La segunda mayor cantidad de oferentes para una licitación se da en la construcción del CESFAM Isabel Riquelme de Chillán, con 7 participantes. Seguidamente en las licitaciones de reposición del CESFAM de Santa Sabina (Concepción) y la normalización del Liceo A 21 (Talcahuano) se presentaron 5 y 6 empresas respectivamente.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 140 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

En cuanto a la construcción o normalización de hospitales, en todos casos (Tocopilla, Calama, Penco‐Lirquén y Los Ángeles) existieron 3 oferentes, en donde la mayoría de las empresas que se presentaron provenían de la región metropolitana, y solo 1 pertenecía a la región del Biobío. Incluso existió una empresa internacional (España).

De las licitaciones en que se dispuso información, solo en 3 de ellas existió un solo oferente, 2 de ellas relacionadas con educación (Nacimiento y Coronel), y la otra con salud (Tucapel).

En cuanto a los montos promedios establecidos en la oferta económica de cada licitación, el siguiente gráfico presenta la distribución de los montos correspondientes a cada llamado.

Gráfico 28. Monto promedio por oferente (MM$)

Construccion Hospital Tocopilla 9.030 Normalización Hospital L.A. 36.924 Construcción Hospital de Calama 30.461 Reposición Hospital Penco Liquén 23.459 Rep.y mej. Esc. Negrete 482 Reposición Escuela Ñiquen 151 Reposición CESFAM Chillan 2.477 Reposición CESFAM Concepción 1.709 Reconstrucción Escuela Cabrero 147 Construcción Liceo Coronel 801 Norm. Liceo Nacimiento 1.386 Norm. Liceo Thno 2.007 Const. CESFAM Ñuble 4.120 Const. CESFAM L.A. 1.877 Const. CESFAM Tucapel 765 Ampl. Esc. Hualpén 590

0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000

Fuente: Elaboración Propia, basados en datos de Mercado Público

Los mayores montos promedio corresponden a la normalización o construcción de hospitales (Los Ángeles, Calama, Penco‐Lirquén y Tocopilla), lo cual se condiciona con que la mayoría de las

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 141 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

formas que se presentaron sean de la región metropolitana (incluso una de España, y solo uno de la región incumbente), dada la envergadura de las obras.

En cuanto a la comuna en que aparece registrado cada oferente, la siguiente tabla presenta su distribución por cada licitación registrada. En el caso de las comunas de la región metropolitana, se consideraron de manera agregada como pertenecientes a la región de Santiago.

Tabla 50. Distribución de oferentes por comuna y licitación Licitación/Comuna del Oferente Número AMPLIACIÓN Y ADECUACIÓN ESCUELA REPUBLICA DEL PERU D‐474 2 Concepción 2 CONSTRUCCIÓN CENTRO DE SALUD FAMILIAR TUCAPEL 1 Sin información 1 CONSTRUCCION CESFAM NUEVO HORIZONTE, LOS ANGELES 9 Concepción 2 Santiago 1 Talca 2 Temuco 1 Valdivia 1 Sin información 2 CONSTRUCCIÓN CESFAMS DEL SERVICIO DE SALUD ÑUBLE 7 Concepción 1 San Pedro de La Paz 1 Santiago 3 Talca 2

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 142 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Licitación/Comuna del Oferente Número NORMALIZACIÓN LICEO A‐21, TALCAHUANO 6 Chillan 1 Concepción 3 Laja 1 Santiago 1 OBRAS CIVILES PROYECTO NORMALIZACION LICEO C ‐68 NACIMIENTO 2 Concepción 1 Santiago 1 PRIMERA ETAPA DE CONSTRUCCIÓN DE LICEO BICENTENARIO CORONEL ‐ 2° 1 LLAMADO Concepción 1 RECONSTRUCCIÓN Y NORMALIZACIÓN DE INTERNADO ESCUELA HOGAR E‐1104 3 CHARRUA CABRERO Chillan 2 Santiago 1 REPOSICIÓN CENTRO DE SALUD FAMILIAR SANTA SABINA. 5 Concepción 1 España 1 San Pedro de La Paz 1 Talcahuano 1 Sin información 1 REPOSICION CESFAM ISABEL RIQUELME DE CHILLAN 3 Santiago 1 Temuco 1 Sin información 1 REPOSICIÓN ESCUELA F‐160 DE ÑIQUEN ESTACIÓN 1 Chillan 1

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 143 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Licitación/Comuna del Oferente Número REPOSICIÓN Y MEJORAMIENTO ESCUELA RIHUE F‐1051, NEGRETE 2 Chillan 1 Los Ángeles 1 REPOSICIÓN HOSPITAL PENCO LIRQUÉN 3 Santiago 3 CONSTRUCCIÓN HOSPITAL DE CALAMA 3 España 1 Santiago 2 NORMALIZACION HOSPITAL LOS ANGELES, 2° LLAMADO. 3 Concepción 1 Santiago 2 CONSTRUCCIÓN HOSPITAL MARCOS MACUADA DE TOCOPILLA 3 Santiago 3 Total general 54 Fuente: Elaboración Propia, basados en datos de Mercado Público

Se aprecia la importante participación de empresas de la Región Metropolitana, especialmente en las obras de mayor envergadura, y que en total son la mayoría de todas las licitaciones de las que se dispone de registro. Así mismo, se evidencia la escasa presencia de empresas regionales (a excepción de Concepción) en obras de la región del Biobio, aunque llama la atención al presencia de algunas empresas de otras regiones, como Valdivia y Talcahuano, tal como se aprecia en la siguiente tabla.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 144 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 51 Distribución de oferentes por comuna Comuna Número Inscrito en algún registro Chillan 5 3 Concepción 12 9 España 2 Laja 1 Los Ángeles 1 San Pedro de La Paz 2 Santiago 18 3 Talca 4 Talcahuano 1 1 Temuco 2 Valdivia 1 1 Sin información 5 Total general 54 17

Fuente: Elaboración Propia, basados en datos de Mercado Público

La información disponible indica que, de las 16 licitaciones, en las que participan 54 oferentes, el 33% pertenece a empresas de la región metropolitana, el 22% a la comuna de Concepción, el 9% a Chillan, y el 7% a empresas de Talca. Sin duda el haber dispuesto de todos los códigos ID que se relaciona al correspondiente código BIP hubiese permitido realizar un análisis en profundidad de la distribución de las empresas y su caracterización, pero este pequeño caso de evidencia disponible permite perfilar que las obras de ejecución significativa son asumidas por empresas de Santiago.

Además, de acuerdo a los que se pudo levantar, menos de la mitad está inscrito en algún registro (municipal, MOP, MINVU), en donde la mayoría de las empresas de Concepción si lo están, aunque no se pudo chequear lo mismo para las de Santiago.

Finalmente, si se consideran todas las licitaciones en las cuales se dispuso del código identificador (ID) de mercado público, es posible indagar respecto a la adjudicación de las mismas, y poder establecer si hay alguna de las firmas que presente una mayor racha ganadora, entre las licitaciones seleccionadas.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 145 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 52. Licitación, empresas participantes y adjudicación Licitación / Empresa Adjudicado AMPLIACIÓN Y ADECUACIÓN ESCUELA REPUBLICA DEL PERU D‐474 1 DB Concepción S.A. 1 Santa Maria 0 CONSTRUCCIÓN CENTRO DE SALUD FAMILIAR TUCAPEL 1 Consultora Dalpa Ltda 1 CONSTRUCCION CESFAM NUEVO HORIZONTE, LOS ANGELES 1 Constructora Capreva S.A. 0 Constructora Digua Limitada 0 Constructora GHG S.A. 1 Constructora Proas Limitada 0 Constructora Salfa S.A 0 Constructora SQ S.A. 0 Fernandez Wood 0 Ingetal Ingeniería Y Construcción S.A. 0 Constructora Worner S.A. 0 CONSTRUCCION CESFAMS DEL SERVICIO DE SALUD ÑUBLE 1 Constructora Digua Limitada 0 Constructora JCE S.A. 0 Constructora Proas Limitada 0 Constructora Salfa S.A 1 Constructora Vital Ltda 0 Ingetal Ingeniería Y Construcción S.A. 0 Larrain Prieto Risopatron Sociedad Anonima 0 NORMALIZACIÓN LICEO A‐21, TALCAHUANO 1 Constructora Andes Y Cia. Ltda. 0 Constructora GRB Ltda. 0 Ingetal Ingeniería Y Construcción S.A. 0 Mayor 0 Pecsa ‐ Agencia Chile 1 Sicao S.A. 0

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 146 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Licitación / Empresa Adjudicado OBRAS CIVILES PROYECTO NORMALIZACION LICEO C ‐68 NACIMIENTO 1 Equipos Y Construcciones S.A. 0 Ingetal Ingeniería y Construcción S.A. 1 PRIMERA ETAPA DE CONSTRUCCIÓN DE LICEO BICENTENARIO CORONEL ‐ 2° 1 LLAMADO Empresa Constructora Vanrom CIA Ltda 1 RECONSTRUCCIÓN Y NORMALIZACIÓN DE INTERNADO ESCUELA HOGAR E‐1104 1 CHARRUA CABRERO Constructora Bicentenario Ltda 1 Inversiones Teinco Ltda 0 VEPAL 0 REPOSICIÓN CENTRO DE SALUD FAMILIAR SANTA SABINA. 1 Constructora Andes y CIA. LTDA. 0 Constructora Castillo & Bono Limitada 0 Ferbocar 0 Pixels 1 Samuel Martínez Henríquez 0 REPOSICION CESFAM ISABEL RIQUELME DE CHILLAN 1 Constructora cuevas y purcell S.A. 0 Constructora Worner S.A. 1 DIMAR 0 REPOSICIÓN ESCUELA F‐160 DE ÑIQUEN ESTACIÓN 1 FERRACAM 1 REPOSICION Y MEJORAMIENTO ESCUELA RIHUE F‐1051, NEGRETE 1 Constructora Plaza Falabella 0 Constructora Volcan Ltda 1 REPOSICIÓN HOSPITAL PENCO LIRQUÉN 1 Copasa Chile 0 Ingenieria y Construcción Apoquindo Limitada 0 Moller 1

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 147 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Licitación / Empresa Adjudicado NORMALIZACION HOSPITAL LOS ANGELES, 2° LLAMADO. 1 COMSA 0 Consorcio Salfa S.A. 0 Ingetal ingeniería y construcción s.a. 0 Moller 1 CONSTRUCCIÓN HOSPITAL MARCOS MACUADA DE TOCOPILLA 0 CONSORCIO TOCOPILLA S.A. 0 Constructora Pilasi Ltda. 0 RVC Ingeniería y Construcción S.A. 1 Total general 16 Fuente: Elaboración Propia, basados en datos de Mercado Público

De la tabla anterior se aprecia que de las 16 licitaciones de las que se dispone información, la constructora Moller se adjudicó 2 proyectos (Reposición Hospital Penco Lirquén, y Normalización Hospital Los Ángeles, 2° Llamado). Las otras 14 licitaciones se las adjudicó un proveedor diferente. En 3 licitaciones solo hubo solo 1 participante (Construcción centro de Salud familiar Tucapel, ganado por Dalpa Ltda, Reposición Escuela F‐160 De Ñiquén, ganado por Ferracam, y Primera Etapa De Construcción De Liceo Bicentenario Coronel ‐ 2° Llamado, ganado por Empresa Constructora Vanrom CIA LTDA).

Por otro lado, de las firmas de la región del Biobío inscritas en el registro de consultores del MOP, especialidad Obras de Arquitectura (ver Tabla 1), solo 4 se encontraban presentes como oferentes de las licitaciones públicas que se presentaron en este punto. Estas corresponden a Constructora Vanrom y CIA. Ltda, INGETAL, Constructora GRB Limitada, y Sociedad De Inversiones E Inmobiliaria Teinco Ltda. Sin embargo, en dichas licitaciones aparecen inscritas en registros del MOP empresas de Santiago (Moller) y Valdivia (CAPREVA).

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 148 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

7. CAUSAS DE LA OFERTA LIMITADA DE SERVICIOS AL ESTADO

De acuerdo a la información recopilada es posible explicar la oferta limitada de servicios para la construcción de infraestructura pública en dos puntos centrales: (i) el desinterés de las empresas en participar en licitaciones públicas, y (ii) las barreras a la entrada existentes para que una empresa sea contratada en el sistema público, específicamente en el MOP.

7.1. DESINTERÉS DE LAS EMPRESAS EN PARTICIPAR

Existen factores que hacen poco atractivo para las empresas constructoras participar en procesos licitatorios del Estado, a saber:

Diseño de los proyectos: Un problema por todos reconocido es el diseño de los proyectos, independientemente de la institución a cargo. En la práctica, existe un periodo muy largo entre que el proyecto es diseñado y se licita (dos años aproximadamente). Esta extemporaneidad hace muchas veces que las condiciones cambien, lo que genera retrasos y por ende encarecimiento de los proyectos. Una vez licitados los proyectos, incluso aunque la contraparte pública reconozca errores de diseño, no es mucho lo que se puede hacer desde un punto de vista práctico, debiéndose recurrir a Contraloría y Tribunales que, en sus ansias de hacer cumplir el contrato, prefieren que el proyecto quede malo y que se cumpla, a que se modifique de manera expedita y que el proyecto mejore. Al parecer nadie tiene incentivos en su trabajo para propiciar que esta última sea la salida de un mal diseño. Claramente este no es el trabajo ni de la contraparte técnica ni de los inspectores fiscales, sino que evidencia la necesidad de contar con un actor que se empodere del manejo del proyecto (Project Manager).

Burocracia: Extrema burocracia para gestionar pagos o modificaciones en los proyectos. Por ejemplo, en Calama, al iniciarse las obras de un CESFAM, se encontraron fundaciones antiguas, lo cual supuso demolerlas, con un costo adicional de alrededor de 50 millones de pesos. Para poder aprobar ese sobrecosto el tiempo requerido es exorbitante, pero sin esa demolición no podían iniciarse las obras, lo que tiende a retrasar toda la entrega. Además, muchas veces se requieren de múltiples autorizaciones dependiendo de quién financia y quién ejecuta la obra. Por ejemplo, una

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 149 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

obra ejecutada por el MOP (i.e. el MOP es la Unidad Técnica, UT) y financiada por el FNDR, requiere que el GORE opine en temas netamente técnicos, sin tener las competencias necesarias, y rechazando muchas veces materias ya aprobadas por el MOP, lo mismo para obras con el MINEDUC.

Inspección Fiscal: De la mano del punto anterior, existe una visión crítica respecto a la inspección fiscal de las obras, debido a que las confianzas entre los agentes se han resentido. La fiscalización tiende a generar conflictos, los que generalmente tardan en resolverse. Dichos conflictos surgen, de acuerdo a empresarios entrevistados, por la mala fe y escasa confianza entre los agentes involucrados. El inspector fiscal se constituyó hasta hace un tiempo en un ente en que era parte del proyecto y de la obra. Sin embargo, en la actualidad, en las obras de uso público, no existen compañías de proyectistas, ni hay contraparte del proyecto. Esto es debido a que el inspector fiscal exclusivamente fiscaliza los procedimientos del contratista. Existe controversia sobre si el inspector es juez y parte, por lo que las empresas se consideran indefensas frente a un mal inspector, o sea uno que no conoce la reglamentación, posee falencias en temas técnicos, o no poseen la experiencia suficiente, ya que muchas veces son profesionales recién egresados de la universidad. Todo esto genera muchas veces retrasos que podrían ser innecesarios, lo cual hace que los proyectos encarezcan.

Riesgo: Una clara consecuencia de todo lo anteriormente expuesto es que los empresarios asignan un mayor riesgo a los proyectos, que se traducen en presupuestos más abultados. En definitiva, la pobre gestión en el proceso de contratación y gestión de las obras, encarecen los proyectos porque las empresas saben que con una alta probabilidad surgirán problemas durante el transcurso de ejecución de la obra.

7.2. BARRERAS A LA ENTRADA

Por otra parte, independientemente del interés que las empresas constructoras pudiesen tener por participar en procesos licitatorios del Estado, existen barreras a la entrada que impidan que

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 150 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

ciertas firmas puedan acceder a estos concursos. Estas barreras son específicamente los registros de contratistas del MOP y las garantías solicitadas.

7.2.1. REGISTRO DE CONTRATISTAS DEL MOP

Las licitaciones en el MOP se rigen por el Reglamento para Contratos de Obras Públicas, DS MOP Nº75, así como también, dependiendo del tipo de contrato, por las Bases Administrativas Generales y Especiales del contrato correspondiente.

El proceso licitatorio consta de una evaluación técnica y una evaluación económica, en un proceso que comienza con la calidad de inscrito en el Registro de Contratistas del MOP de cada postulante, requisito obligatorio para todo contratista que desee ser parte de los procesos licitatorios de esta repartición.

El registro se subdivide en Registro de Obras Mayores y Registro de Obras Menores. El primero se subdivide a su vez en Montaje y Obras Civiles, las cuales poseen tres y veinte registros particulares, respectivamente. Para pertenecer a algunos de estos registros se debe acreditar experiencia en determinadas especialidades, según el registro particular al cual se desea postular. En el caso del de Obras Menores, son 22 los registros particulares existentes y también se debe acreditar experiencia en determinadas especialidades. A su vez, los registros se dividen en tres categorías y el pertenecer a alguna de ellas depende de la capacidad económica y calidad profesional del equipo gestor del contratista. Cabe mencionar que existe equivalencia de registro desde el de Obras Mayores al de Obras Menores.

Los requisitos mínimos para acceder a dicho registro son los siguientes:

 No tener documentos protestados  Pago de Derecho de Inscripción  Antecedentes  Experiencia acreditada  Acreditar no tener deudas laborales o previsionales, ni con el Fisco.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 151 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

 Acreditar una capacidad económica mínima (CEM)37, equivalente al 15% de los límites superiores señalados en el artículo 28º del Reglamento.

Respecto a este último punto, el Reglamento de contratistas del MOP en su artículo 29° señala específicamente que “El contratista al momento de su inscripción en el Registro de Obras Mayores, deberá acreditar tener una capacidad económica mínima equivalente al 15% de los límites superiores señalados en el artículo 28 para cada categoría de obra”. Los límites a que hace referencia el artículo 28 son, en el caso del registro 6 O.C Obras de Arquitectura, los siguientes:

Tabla 53. Valores estimados de obras por categoría (MOP) Categoría Desde Hasta UTM UTM Primera 80.001 180.000 Segunda 20.001 80.000 Tercera A 10.001 20.000 Tercera B 5.001 10.000 Fuente: MOP

Es decir, para entrar a la categoría más baja del registro de contratistas mayores se requiere una capacidad económica de al menos 1.500 UTM (alrededor de $67 millones actuales). Para optar a obras de primera categoría, la capacidad debe ser no menor a 27.000 UTM (aproximadamente $1.200 millones al día de hoy).

Respecto a los requisitos de experiencia, el documento “REGISTRO DE CONTRATISTAS ‐ CATEGORÍAS Y ESPECIALIDADES” detalla cada requerimiento de acuerdo a la especialidad y categoría de contratista (el cuadro se presenta en el Anexo 1).

El Reglamento no obstante otorga la posibilidad a los contratistas de formar Consorcios, complementando especialidades, debiendo formar una sociedad una vez adjudicado el contrato, dentro de 60 días contados desde la fecha de ingreso de acto administrativo totalmente

37 La CEM fluctúa desde 3.000 a 180.000 UTM, dependiendo de la categoría.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 152 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

tramitado. Se excluyen de esta posibilidad los contratistas con nota inferior a 5,5 en cualquier contrato con el MOP en los últimos 2 años.

Se debe tener en cuenta que un contratista no puede inscribirse en más de una categoría de un mismo Registro, sea como persona natural o como integrante del equipo gestor de una sociedad constructora. Tampoco procede la inscripción en un mismo registro de contratistas con uno o más socios, directores, o profesionales comunes. Idéntica prohibición existe para las sociedades que sean socias o accionistas de otras sociedades, o cuyo uso de razón social corresponda a una misma persona y para aquellas personas que tengan el uso de la razón social.

Registro de Contratistas MOP

Montaje Obra Civiles Obras Menores Obras (3 registros (20 registros (22 registros Mayores particulares) particulares) particulares)

Categoría A Categoría A sup. Categoría B 1ª Categoría 2ª Categoría 3ª Categoría

Con el objeto de servir de antecedente al momento de adjudicar un contrato, el Departamento de Registros de la DGOP lleva una Hoja de Vida de cada contratista inscrito, en la cual se consigna fundamentalmente, toda observación relativa al cumplimiento de los plazos, bases administrativas y especificaciones. Específicamente, el proceso de calificación se realiza una vez terminada la obra, evaluándose los siguientes aspectos: Calidad de Construcción (A); Cumplimiento de Plazos (B); Cumplimiento de las Bases Administrativas (C=0,1) y Cumplimiento de Normas de Prevención de Riesgos y Accidentabilidad (D=0,1). Las ponderaciones de A y B dependen de las bases, pero ambas deben sumar 0.80, además, A no debe ser menor que 0,65. La nota obtenida puede ser apelable y es considerada para futuras sanciones o estímulos, como bajas o ascenso de categorías o suspensiones (Artículos 45,46 y 179, DS MOP Nº75). Esta evaluación la realiza el inspector técnico de la obra, quien fiscaliza el desarrollo y la recepción de la obra.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 153 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Así, las barreras de entrada antes descritas (requisitos para acceder al registro) ocasionarían que el MOP sea percibido como una Unidad Técnica “cara”, ya que las empresas para poder pertenecer a su Registro de Contratistas deben tener un tamaño y solvencia que no todas las firmas del rubro tienen, lo que en cualquier caso le da tranquilidad a este servicio público en cuanto a la calidad de las obras a construir. Es así que por ejemplo en la Región de Antofagasta, la Dirección de Arquitectura solo tiene dos empresas locales en el Registro de Contratistas que cumplen todos los requisitos exigidos, mientras que en la Corporación Municipal de Antofagasta el registro lo componen alrededor de 30 empresas, muchas de ellas locales38. Lo mismo sucede en Bío‐Bío, en donde el MOP cuenta con 11 empresas en su registro para obras de arquitectura, mientras que el municipio de Concepción los contratistas registrados para edificación de obras mayores suman 60.

7.2.2. GARANTÍAS

Otra barrera a la entrada la constituyen las garantías solicitadas, siendo las más comunes exigidas en contratos de obra pública las siguientes:

a) Garantía de seriedad de la oferta, Art. 76° letra h) del Reglamento para Contratos de Obras Públicas (RCOP). Es una garantía que puede ser exigida por la autoridad mediante la emisión de una boleta bancaria. Si las bases no determinan el monto de la boleta, se entenderá que corresponde al 2% del monto del presupuesto total o estimado. b) Garantía de fiel cumplimiento del contrato. Art. 96° del RCOP. El contratista cuyo contrato se acepta debe entregar una garantía del fiel cumplimiento del contrato, la que puede ser una boleta bancaria o una póliza de seguro. Las bases administrativas pueden fijar los plazos y montos. De no fijarse en esos términos, se entiende que la garantía debe ser extendida por 24 meses por un 3% del valor del contrato y, otra por un 5% del valor del contrato por 18 meses más que la vigencia del contrato para obras menores. c) Garantía Adicional. Art. 98° del RCOP. Cuando la propuesta es inferior en más de un 15% del presupuesto oficial o de un 20% (según lo señalado en el Art. 79° del RCOP), se podrá

38 Información entregada en forma verbal por el Director de Obras del municipio.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 154 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

exigir una garantía adicional en boleta bancaria o póliza de seguro. d) Retenciones. Art. 158° del RCOP. Corresponde al valor de retención por cada estado d pago parcial reteniendo hasta un 5% del total del contrato. e) De responsabilidad ante terceros. Art. 134° del RCOP (facultativo). Corresponde a la cobertura por los daños de cualquier naturaleza que son de cargo del contratista, lo que deberá ser cubierto por un seguro de responsabilidad civil ante terceros.

Sin duda las garantías de fiel cumplimiento son aquellas de mayor costo para los contratistas, pudiendo ser estas, en el caso de los contratos con el MOP, boletas bancarias o pólizas de seguros de ejecución inmediata.

Una Boleta de Garantía bancaria es una caución que constituye un banco a solicitud de su cliente, y que puede obtenerse ya sea mediante la constitución de un depósito de dinero por parte del Tomador, o que el banco la emita con cargo a un crédito contratado por el tomador. Entonces, el costo de la boleta viene dado por el costo de oportunidad del monto desembolsado, o el interés cobrado por la institución financiera.

La Póliza de Garantía, por su parte, es un contrato de seguros que cubre al asegurado, en este caso el Estado, por las pérdidas en dinero que le genera el incumplimiento por parte del tomador de la póliza, de las obligaciones legales o contractuales individualizadas en la póliza, pérdidas que el asegurador se obliga a indemnizar dentro de los límites establecidos en la ley o en el contrato.

Las pólizas de garantía de ejecución inmediata son aquellas que se pagan a sólo requerimiento del asegurado, sin estar sujetas a un procedimiento de liquidación de seguros. El plazo de pago está determinado en las condiciones particulares o generales de la póliza.

Ambos instrumentos funcionan en forma muy similar, dado que ambos instrumentos son autónomos en relación al contrato garantizado. Esto significa que recibida la solicitud de cobro por el banco en el caso de las boletas bancarias, o por parte de la compañía de seguros en el caso de las pólizas de seguro de garantía de “Ejecución Inmediata” el banco o la Compañía de Seguros deberán pagar el monto reclamado al beneficiario de ellas, en la oportunidad en que este lo

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 155 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

demande, observando solamente el aviso previo que para estos efectos se hubiera estipulado en la boleta de garantía, cuando así se hubiere pactado, o lo establecido en las condiciones generales de la póliza de garantía.

Si bien ambos instrumentos requieren contragarantías39, se diferencian en lo siguiente:

a) Las boletas de garantía bancaria ocupan capacidad de crédito en el sistema financiero, cuando son otorgadas con un préstamo del Banco, mientras que las pólizas de seguro no copan capacidad de crédito a las empresas en el sistema financiero. b) Las boletas de garantía bancaria son documentos nominativos que no permiten endosos, salvo en comisión de cobranza. Las pólizas, por su parte, son esencialmente endosables (vigencia, montos asegurados, materia asegurada, etc.) con autorización del asegurado. c) La obtención de una Boleta de Garantía en el extranjero es más compleja y cara, mientras que el aseguramiento internacional es una práctica habitual a través de las operaciones de fronting40. d) El otorgamiento de una Boleta de Garantía está determinado fundamentalmente en criterios financieros, mientras que las compañías aseguradoras analizan el riesgo del contrato y la experiencia del contratista, además de sus estados financieros.

En general las pólizas de seguro representan un menor costo para las empresas que las garantías bancarias.

39 Las boletas de garantía bancaria requieren de un depósito en el banco o del otorgamiento de un crédito; las pólizas de seguro requieren de colaterales que le aseguren a la compañía de seguros la devolución por parte del tomador de los montos indemnizados. 40 Expresión que en inglés se emplea para designar a la entidad aseguradora que asume un riesgo, pero transfiere realmente su cobertura íntegra o gran parte de ella a otros aseguradores o reaseguradores.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 156 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

8. PRINCIPALES LIMITANTES REGLAMENTARIAS Y FINANCIERAS PARA LA CONTRATACIÓN DE OBRAS PÚBLICAS

La contratación de obras públicas es un tema complejo. Se trata de obras mayores, donde generalmente están involucrados muchos stakeholders, tanto públicos como privados, con intereses muchas veces contrapuestos. Por otro lado, la oferta de empresas especialistas en estas obras mayores, que muchas veces están lejos de ser rutinarias, es pequeña, viéndose disminuida aún más por la experiencia y escala que se requiere para ejecutar de manera adecuada los trabajos. Por si esto fuera poco, la burocracia que envuelve la ejecución presupuestaria de estos proyectos muchas veces entorpece la contratación y ejecución de los proyectos, y otras veces no está lo suficientemente desarrollada para acompañar de manera óptima la contratación y posterior seguimiento de los proyectos.

En este contexto, la dispersión de costos para una misma obra, la falta de competencia, los retrasos y sobrecostos del proyecto, muchas veces más que un problema puntual, representan un síntoma de un problema mayor que tiene que ver con todo el ciclo del proyecto por parte del Estado, y que involucra la preparación, evaluación, contratación y gestión de contratos de obras públicas. Todos estos factores redundan en el encarecimiento de los proyectos.

En el transcurso del presente estudio, que contempló un extensivo trabajo de campo en dos grandes regiones del país, se pudo constatar que la realidad es incluso más compleja de lo que se pudiese esperar.

8.1. PROBLEMAS ASOCIADOS A LAS RELACIONES CONTRACTUALES EN OBRAS PÚBLICAS

A modo macro, se puede establecer en general que las relaciones contractuales en las obras públicas quedan marcadas en su regulación por dos importantes problemas:

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 157 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

i. Problema de Riesgo Moral en la Selección de las Empresas. Desde el punto de vista económico, el principal trade‐off41 para el Estado en materia de contratación pública es la de la eficiencia en la ejecución de la obra versus la competencia en la etapa de licitación. Así, si se quiere disminuir el problema del riesgo moral42, una de las estrategias es pedir garantías ex‐ante, que permitan separar las empresas que más posibilidades tienen de “cumplir”, de las que potencialmente no lo harán, o lo harían con menor probabilidad. Recordemos que el contratante, el Estado, luego de haber cerrado un trato con la empresa, desconoce si ésta cumplirá totalmente con sus obligaciones, o incluso si está actuará en defensa de los intereses del Estado. El problema con esta receta es que al ser más exigente con quienes pueden participar en la licitación, se está limitando la entrada de empresas que, siendo potencialmente eficientes, y que todavía no tienen la forma de probarlo ex‐ante dada su poca experiencia. En el límite sólo las empresas grandes y con trayectoria competirían. Es importante señalar que la información relevante y oportuna entre las partes, sobre sus actuaciones pasadas y presentes en contratos, es clave para ayudar a superar este importante problema. ii. Problema de los Contratos para Lidiar Eficientemente con la Incertidumbre en la Construcción de Obras Públicas.

Como se señaló anteriormente, un punto insoslayable en el ámbito de la contratación de obras públicas es que es muy difícil que un proyecto termine de acuerdo a lo proyectado, casi siempre van a ocurrir imprevistos que implicarán alteraciones a los contratos. De acuerdo a la información recopilada en las entrevistas realizadas, y en la evidencia encontrada (presupuestos de obras), una gran parte de los contratos tiene modificaciones, muchas veces relativamente complejas. Así, los contratos de obra pública por ser inciertos desde el punto de vista productivo, son siempre incompletos y por tanto, deben permitir su modificación cuando factores de interés público así lo

41 Trade off se traduce en español como sacrificio, es un anglicismo que describe una situación en la cual se debe perder cierta cualidad a cambio de otra cualidad. 42 El concepto de riesgo moral describe aquellas situaciones en las que un agente económico posee información privada acerca de las consecuencias de sus propias acciones y sin embargo son otros agentes los que perciben las consecuencias de los riesgos asumidos. Es un caso típico de información asimétrica en economía y finanzas.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 158 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

requieran. Sin embargo, desde el punto de vista del Estado, el gran cuidado que debe tenerse es la renegociación estratégica por parte de las firmas, por ejemplo, alentando estrategias de ganar la licitación con un precio muy bajo, con la esperanza de renegociar posteriormente. La “maldición del ganador”43 es así un fenómeno que puede darse por ejemplo en licitaciones de precio mínimo.

De esta forma, nos encontramos con un segundo trade‐off para el Estado en temas de contratación pública. Primeramente, plantear contratos muy rígidos, imponiendo altísimos costos de transacción para poder cambiarlos, de manera de evitar renegociaciones estratégicas versus reconocer el hecho de que todos los contratos deben ser consensuados en mayor o menor medida, tanto por imprevistos en la construcción o por errores en el diseño. En este asunto se enmarcan los temas de cambios de contrato y resolución de conflictos por ejemplo.

Nuevamente, el problema con la receta de generar contratos rígidos, con grandes costos de transacción para cambiarlos, casi irrompibles, es que se genera un dilema económico importante al contratista: primero, no postular a propuestas del sector público, disminuyéndose así la competencia, o segundo, postular a propuestas del Estado, pero cobrando más caro por el mayor riesgo al que se ven expuestos. Esta prima por riesgo adicional que deben cobrar las empresas que atienden al sector público constituye el principal costo social de hacer contratos demasiado rígidos. Nuevamente, en un mundo ideal los contratos son flexibles, pero sólo pueden ser cambiados dadas razones reales atendibles. Para esto el diseño de cada proyecto debe ser lo mejor posible, el monitoreo de los problemas debe ser exhaustivo, y la resolución de controversias debe ser razonable, generando los adecuados costos de transacción para evitar reclamos estratégicos por parte de los contratados.

En este contexto, el tema de la contratación de obras públicas no es fácil de abordar, y se balancea entre la rigidez que evita el potencial aprovechamiento estratégico por parte de las firmas y la flexibilidad que potencia la eficiencia y agilidad del proceso administrativo, claves en una relación contractual moderna.

43 La maldición del ganador es la tendencia de los oferentes a pagar en exceso en una licitación, o en otras palabras ofrecer un precio muy bajo. Así nos encontramos en un escenario donde la oferta ganadora supera el valor del bien subastado de manera que el ganador es el peor de los jugadores en términos absolutos.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 159 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

8.2. BARRERAS A LA ENTRADA

Tal como fue abordado anteriormente, las barreras a la entrada son una causa basal de los problemas de oferta que afectan la contratación de obras de infraestructura pública. A continuación se aborda en forma analítica la implicancia de las principales barreras de entrada identificadas: los registros de contratistas del MOP y las garantías.

8.2.1. REGISTROS DE CONTRATISTAS

En primer lugar, los registros de contratistas son una instancia necesaria, ya que actúan como una base de datos que reúne información relevante de las empresas, y que además permite mantener actualizado su comportamiento histórico, siendo útil para segmentar a aquellas firmas que serán invitadas a licitaciones. De esta forma, se constituye como un mecanismo regulador, que obliga en cierta medida a las empresas a manifestar un compromiso con sus acciones ya que, si éstas experimentasen una falla, error o delito durante la ejecución de un proyecto, pudiesen ser eliminados de este registro, o bien su historial de comportamiento sería afectado de manera negativa.

Un tema aparte son los mecanismos de ingreso a los registros de contratistas, que generalmente incluyen requisitos de experiencia y capacidad económica o solvencia. En general todas las condiciones establecidas para la inscripción constituyen barreras de entrada al sistema, pero que sin embargo podrían resultar necesarias considerando, por ejemplo, los perjuicios que pudiese ocasionar la quiebra de una firma que se encuentre ejecutando una obra.

En general los problemas de competencia en las licitaciones (subastas) son los mismos que los de los mercados comunes. En otras palabras, mientras mayor sea la competencia (mayor número de participantes), mejor serán las ofertas. Por ejemplo, si se está licitando un derecho de agua, a

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 160 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

mayores niveles de competencia, mayores serán los precios ofrecidos por los participantes. Brannman et al (1987) confirma esta intuición teórica, empíricamente44.

Por otro lado, tal como en los mercados comunes, las empresas con poder de mercado podrán disfrutar de una mejor posición competitiva en las subastas y licitaciones. Por esta razón las mismas alertas de competencia, presentes en los mercados comunes, debiesen estar activas en las subastas y licitaciones. En otras palabras, es deseable eliminar las barreras a la entrada para potenciales nuevos participantes, y propender un diseño de subastas que limite el poder de mercado de los participantes con importante poder de mercado.

En términos de la contratación pública, la principal barrera a la entrada son las exigencias de experiencia y tamaño, que muchas veces se solicitan para participar en la licitación, así como la pertenencia a los respectivos registros de contratistas, que además de exigir experiencias de calidad comprobada en el rubro, se centran en exigencias relacionadas a las espaldas financieras de la empresa, como fue visto anteriormente. Es así como desde el punto de vista económico, el principal trade‐off para el Estado en materia de contratación pública de infraestructura, es la de la eficiencia en la ejecución de la obra versus la competencia en la etapa de licitación.

Así, si el objetivo es disminuir el problema del riesgo moral, una de las estrategias es pedir garantías ex‐ante, que permitan separar las empresas que más posibilidades tienen de “cumplir” bien el trabajo, de las que potencialmente no lo harán, o lo harían con menor probabilidad. Se debe tener presente que el contratante, el Estado, luego de haber cerrado un trato con la empresa, desconoce si ésta cumplirá totalmente con sus obligaciones, o incluso si actuará en línea con los intereses del Estado. Es importante señalar que la información relevante y oportuna entre las partes, sobre sus actuaciones pasadas y presentes en contratos, es clave para ayudar a superar este importante problema.

El problema con esta receta es que, al ser más exigente con quienes pueden participar en la licitación, explícitamente se está limitando la entrada de empresas que, siendo potencialmente

44 Brannman, Lance, J. Douglass Klein, and Leonard W. Weiss. (1987) "The price effects of increased competition in auction markets." The Review of Economics and Statistics, pp. 24‐32.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 161 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

eficientes, todavía no tienen la forma de probarlo ex‐ante dada su poca experiencia, por ejemplo en obras similares con el sector público. En el límite sólo las empresas grandes y con trayectoria competirían. Estos menores niveles de competencia, necesariamente redundarán en mayores costos, y menores niveles de negociación. Lo que debe hacerse en este sentido es eliminar costos de transacción para nuevos entrantes, por ejemplo, haciendo más expedito y menos restrictivo el uso de registros de consultores, orientando estos más a la evaluación de experiencias exitosas que a registros financieros.

De igual forma, dado el importante desarrollo del mercado de seguros en lo que se refiere a garantías, se podrían exigir estos instrumentos en vez de boletas de garantía, dado que estas últimas o bien hacen que el dinero quede retenido, o implica una importante carga crediticia para los usuarios, haciendo muy complejo que empresas de menor tamaño y menores espaldas financieras participen. Los seguros son ampliamente usados en el mundo, y su efectividad es similar que el de las boletas de garantía, sin embargo, sus costos financieros son menores. Por otro lado, las mismas empresas de seguros se encargan de cobrar una mayor prima a las empresas con menores niveles de experiencia y solidez.

Otro aspecto interesante a explorar es la constitución de la figura del consorcio en todas las obras que se desee, mecanismo que en el presente solo permite complementar experiencia, aunque también su objetivo es mitigar riesgos, ya que se amplía el equipo, y se fortalece la liquidez de los ejecutores. Incluso se podría evaluar la participación en consorcio con entidades que no estén registradas, por ejemplo, un fondo de inversión. Este fondo finalmente hace una calificación de riesgo del contratista, lo que le entregaría al MOP información relevante para la evaluación.

Finalmente, un track record de los proveedores o contratistas es sin duda necesario en un sistema de contratación de obras públicas moderna. Otra cosa distinta son sus objetivos y exigencias. Así, un registro de contratistas puede servir para mantener un registro público de: las obras realizadas por las firmas, su estadística de cumplimiento, además de la información financiera exigida actualmente.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 162 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

De cualquier modo, el objetivo del registro debiese ser proveer información valiosa de las empresas y un historial actualizado de sus obras, su experiencia, cumplimientos y estadísticas de su nivel de cumplimiento, ayudando a combatir el problema de riesgo moral en la selección de las empresas. Este registro debiese ser público, y sería del mayor interés de las firmas y las entidades contratantes de mantener actualizado y con información fidedigna. Este sistema debería ser unificado para todas las contrataciones de obras de infraestructura públicas, independientemente de su financiamiento.

Los antecedentes disponibles permiten establecer que el Registro del MOP presenta requisitos de capacidad económica y experiencia que podrían catalogarse como barreras a la entrada, y que puede ser el motivo para que algunas empresas no participen en las licitaciones levantadas por este servicio (MOP). Estos requisitos no obstante pretenden asegurar que el trabajo a desarrollar sea de calidad en su ejecución y término. En el caso de los registros municipales existe una mayor flexibilidad.

En el caso del desinterés de las firmas por participar en registros públicos y de esta manera trabajar en proyectos de infraestructura pública, pudo establecerse fundamentalmente por la información recopilada en entrevistas con actores del sector público y empresarial. Las principales razones de las empresas para no participar en licitaciones públicas (o inscribirse en los registros públicos) está dada preferentemente porque el Estado es un mal pagador, aunque que si bien muchas veces los contratos llegan a su fin, los pagos los hace en plazos excesivos, que afectan la capacidad económica de las firmas, las cuales, a menos que tengan suficientes espaldas financieras, no pueden resistir de manera sostenida la falta de liquidez que sufren debido al retraso de los pagos. Además, muchos contratos de obra pública terminan en Tribunales, lo cual no es el mejor aliciente para que las empresas quieran postular a licitaciones futuras ni menos inscribirse en los Registros del MOP. Lo anterior obedece a causas tales como los diseños de proyectos extemporáneos y/o inadecuados, o la excesiva burocracia.

Además, se debe considerar la alta demanda por servicios de construcción, principalmente en la región de Antofagasta en el sector minero.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 163 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Estas percepciones serán contrastadas en un grupo de discusión con diferentes agentes involucrados en el tema (se encontrarán representantes de las empresas con agentes del Estado) por lo que las conclusiones en ese aspecto serán confrontadas entre los incumbentes).

8.2.2. GARANTÍAS

Uno de los temas clave en un sistema de contratación de obras públicas eficiente es el poder contar con resguardos de que la obra se realizará de acuerdo a lo estipulado en el contrato, sin tener que recurrir a la judicialización en caso de incumplimiento, o al término adelantado de contratos en casos de problemas técnicos graves, lo que retrasa la obra e impone importantes costos a la sociedad. Para esto se cuenta, entre otros resguardos, con garantías de fiel cumplimiento del contrato, las que buscan dar señales (desincentivos) a los contratistas de que el no cumplimento le generará un costo proporcional al perjuicio causado, en este caso, la pérdida de su garantía.

Actualmente el MOP, salvo casos de excepción, plantea que hay que evitar requerir garantías de seriedad de las ofertas, al considerarse innecesarias, ya que implican gastos evitables que finalmente tienen que ser indirectamente solventados por el Fisco45.

En el caso de las garantías de fiel cumplimiento del contrato, el reglamento permite indistintamente el uso de una boleta bancaria o una póliza de seguro. Esto resulta de suma importancia ya que, tal como se verá a continuación, la posibilidad de usar pólizas de seguro disminuiría enormemente la condición de barrera a la entrada de las garantías.

En términos generales, el principal problema con las boletas de garantía es que encarecen el costo del proyecto:

a) En el caso de las boletas tomadas en efectivo, exigen mantener a las empresas una cantidad de dinero inmovilizado, en la mayoría de los casos, proporcional al costo de la

45 La no aceptación de una adjudicación ya está penalizada mediante suspensión del contratista en el Registro de Contratistas.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 164 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

obra. Este dinero tiene un costo de oportunidad, por ejemplo, podría ser invertido o ahorrado usando algún instrumento financiero, generando una ganancia a través del tiempo, el cual pierde la empresa que firma el contrato y extiende la garantía, y que obviamente carga como costo al proyecto. b) En el caso de las boletas tomadas con un crédito, además de ocupar capacidad de crédito en el sistema financiero, el préstamo está sujeto a un interés, que corre por parte de la empresa contratista.

Es importante considerar, que las empresas deben considerar esta pérdida financiera como costo adicional real del proyecto, pues representa un costo que debe ser absorbido por la empresa contratista mientras está en operación el contrato.

La boleta de garantía bancaria tiene una larga historia en nuestro país, siendo el documento más utilizado y aceptado para garantizar la ejecución de los contratos de obra pública. Por otro lado, en Chile están inscritas en la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) las siguientes pólizas:

a) Póliza de Seguro de Garantía de Seriedad de la Oferta de Obras Públicas (POL 1 94 036), que garantiza el incumplimiento de las obligaciones del participante en una licitación efectuada por el asegurado, especialmente: a) el mantenimiento de la oferta en los plazos definidos por Ley o por Bases; b) La firma del contrato por el proponente en tiempo y forma. b) Póliza de Seguro de Garantía de Fiel Cumplimiento de Contrato de Obras Públicas (POL 1 92 054), que garantiza el incumplimiento o cumplimiento defectuoso de obligaciones contractuales o legales.

Desde el punto de vista del mandante, cualquiera de los dos instrumentos cumple la misma función, que es caucionar la seriedad de la oferta o garantizar el fiel cumplimiento del contrato, por un monto determinado. Es por eso que llama la atención que el SERVIU no considere este instrumento para sus licitaciones.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 165 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Desde el punto de vista de la información que entrega, una póliza de fiel cumplimiento es clara en señalar lo fundamental, esto es identificar al asegurado, y proporcionar la información de lo que la póliza cubre. En la figura a continuación se presenta una póliza 1 92 054 presentada al MOP.

Figura 17. Póliza de fiel cumplimiento de contrato presentada al MOP

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 166 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

De este modo, no existe razón para que se deba solicitar la aprobación de la fiscalía caso a caso, como sucede muchas veces en la práctica en el MOP, lo que desincentiva su uso. Debiese ser permitida en igualdad con la boleta bancaria.

En la tabla siguiente se realiza una comparación entre los instrumentos utilizados en nuestro país Boleta de Garantía Bancaria y Póliza de Seguro.

Tabla 54. Comparación entre la Boleta de Garantía Bancaria y la Póliza de Seguro Garantía Bancaria Póliza de Seguro Capacidad de Disminuye No disminuye endeudamiento capacidad de capacidad de endeudamiento endeudamiento (crédito) Precalificación Banco evalúa La compañía se liquidez del asegura en la contratista medida de lo (capacidad de posible del bajo pago). riesgo del contratista. Duración Tienen fecha de Todo el contrato. vencimiento (debe renovarse si es necesario, aunque pudiesen pactarse cláusulas de renovación automática) Donde se obtiene Bancos Compañías de seguros Costo 1% del monto del %‐2% del monto contrato cubierto del contrato (el por la boleta (10% costo se incluye generalmente), en la oferta) anualmente. Cobertura Típicamente el Típicamente el 10% del contrato. 10% del contrato.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 167 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Actualmente el uso de las pólizas de seguro de garantía en obras públicas es ampliamente utilizado en muchos países, tales como Estados Unidos, Canadá, Reino Unido, Australia, España, Nueva Zelanda, países en donde existe un mercado desarrollado de productos para garantizar contratos. Por ejemplo, en estos países se han desarrollado productos denominados “surety bonds”, los que consideran tres tipos de instrumentos46:

a) La garantía de la oferta (bid bond) asegura que la oferta ha sido presentada de buena fe, y que el contratista respetará el precio de la oferta presentada. b) La garantía de cumplimiento (perfomance bond) protege al propietario de la pérdida financiera si el contratista no realizar del contrato conforme a sus términos y condiciones. c) La garantía de pago (payment bond) garantiza que el contratista pagará oportunamente a subcontratistas, trabajadores, y proveedores.

De este modo podemos decir que las pólizas de seguro permiten dar igual o mayor garantía que una boleta bancaria al contratante, pero a un menor costo, el que se calcula de acuerdo a la probabilidad de incumplimiento por empresa, exigiendo una prima por riesgo como pago. De esta forma, empresas con bajos riesgos de incumplimiento pagarán menores primas para asegurar un determinado trabajo.

Por otro lado, para empresas extranjeras, desconocidas para el medio local en términos de su track record, se les puede solicitar una especificación adicional de su riesgo, lo cual se verá reflejado en su prima por riesgo (esto se hace por ejemplo en Canadá, en los seguros de obras públicas).

Este mecanismo genera de esta forma un incentivo dinámico a las firmas que contratan seguros a mantener un record con el mayor cumplimiento posible, de forma de que futuras primas puedan

46 Mayores referencias en http://www.fenwickelliott.com/files/Bonds, Warranties and Guarantees.pdf https://www.cwilson.com/publications/construction/construction‐bonding‐guide.pdf http://www.pws.gov.nt.ca/pdf/PMC/Surety Bonds and Construction Risk ‐ Steve Ness.pdf http://suretyinfo.org/?wpfb_dl=69 http://suretyinfo.org/?wpfb_dl=149 http://www.klgates.com/files/Publication/2e05401a‐2ff8‐4a71‐bc6a‐ 0906316c1735/Presentation/PublicationAttachment/ee04fb20‐41b0‐498a‐9da9‐ 10401b1ad6c1/Warranties_Session_Presentation.pdf

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 168 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

bajar su precio. Por otro lado, en un mercado competitivo, las empresas aseguradoras monitorearán celosamente el comportamiento de las firmas que los contraten, de manera de poder calcular una probabilidad de incumplimiento realista. En general las firmas aseguradoras que mejor logren calcular la probabilidad de riesgo, serán las más eficientes y competitivas del mercado. Este monitoreo (screening), involucra todas las variables relevantes al riesgo de cumplimiento, tanto técnico, como financiero, y pone especial énfasis en el historial de trabajos y cumplimiento de obras.

Otro punto positivo de los seguros, es que el riesgo se diversifica de mejor manera, tanto en el mercado nacional, como en el internacional, a partir de las empresas coaseguradoras o reaseguradoras. Así, un principio básico de las empresas aseguradoras, es la distribución de riesgos: i) en el tiempo (constituyendo provisiones técnicas), ii) geográficamente (por ejemplo, con empresas reaseguradoras), y iii) al operar en distintos sectores y tipos de proyecto (compensando las pérdidas entre ellos de acuerdo a la Ley de los Grandes Números). Los recursos recaudados en el cobro del seguro, se invierten a largo plazo, fijándose las provisiones técnicas, que garantizan que cuando ocurran los eventos no deseados, se tenga el pago de las indemnizaciones por siniestro de manera oportuna.

Finalmente, se elimina una barrera de entrada para las empresas pequeñas y medianas, que significaba el obtener Boletas de Garantía de altos montos. En este sistema, son las empresas aseguradoras las que, previo un análisis técnico y financiero de las empresas constructoras, asignan una tarifa individual justa que valoriza el valor esperado del incumplimiento. En este caso, empresas grandes con gran respaldo y experiencia tendrán costos de aseguramiento bajos, aunque en este contexto, esta ventaja es adecuada pues apunta precisamente a solucionar el problema de contratación del Estado, al disminuir el riesgo de incumplimiento.

Todo lo anterior se cumple cuando el mercado de empresas aseguradoras es competitivo, como es el caso chileno. Actualmente el mercado está compuesto por: 21 compañías de Seguros Generales; 6 compañías de Seguros de riesgo de Crédito y Garantía, y 30 compañías de Seguros de Vida, totalizando 57 compañías de seguros. Esta gran cantidad de firmas permite contar con bajos

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 169 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

niveles de concentración, o en otras palabras con altos niveles de competencia. El Índice HHI para los seguros de vida es 550 aproximadamente, mientras que el mismo índice para seguros generales alcanza los 900 aproximadamente. La Prima total de este mercado representa aproximadamente el 4% del PIB, lo que se compara con el 5% en España, 8% en Estados Unidos y 12% en el Reino Unido.

8.3. OTRAS LIMITANTES

Finalmente, existen otros problemas encontrados durante la investigación, y que ayudan a explicar los graves problemas en el sistema de contratación y seguimiento de obras públicas, los que son resumidos a continuación:

 Acceso a la información: el principal problema encontrado durante la realización del estudio es que muchas de las instituciones participantes de los procesos de contratación y seguimiento de obras públicas, se mostraron reacias a entregar información (que se supone pública) clave para realizar el diagnóstico del problema (determinación de series de costos por tipo de obras), aduciendo diversos motivos, o simplemente retrasando la entrega de la información. Los privados tampoco mostraron mayor colaboración en entregar información, más que limitarse a criticar al sistema e indicar gruesas falencias. Entre las excusas aludidas es que los cambios de gobierno o de jefaturas generan pérdida de información, borrado de computadores, fenómenos naturales, etc., lo cual no pudo ser comprobado en el presente estudio. Además, se constató un desorden generalizado en todo el sistema, por ejemplo, los códigos BIP no están asociados al sistema de compras públicas, no existe obligatoriedad ni procesos claros de cómo hacer que estos dos sistemas funcionen, entre otros muchos otros problemas ya detallados anteriormente. Obviamente, el sistema de contratación y seguimiento de obras públicas debiese estar estandarizado, pero ninguna institución manifiesta ni la potestad ni el liderazgo político para realizar dicha necesaria tarea.  Preguntas y respuestas: La instancia de preguntas y respuestas por lo general no aclara mucho a los oferentes. Si esa instancia se aprovechara adecuadamente podrían

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 170 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

subsanarse muchos errores en el diseño, evitándose retrasos y sobrecostos. En la práctica, existe poca claridad en las respuestas ("remítase a las bases"), y como se dijo anteriormente, actualmente, no existe ningún cargo en el Estado que se encargue de la correcta ejecución de los proyectos.  Proyectos en el ámbito de Salud: Claramente los proyectos de salud son los más complicados, con altas tasas de retrasos y sobrecostos. En la práctica, los Servicios de Salud se están transformando en pequeños MOPs, pero sin tener las decenas de años de experiencia del MOP, ni la cultura organizacional, ni la capacidad técnica requerida para realizar dichas tareas. Casos claros en esta línea encontramos en los hospitales de Calama, Antofagasta, Coronel, Florida, para mencionar algunos casos.

En el fondo, más allá de factores locales o de precios, el problema es de gestión, de no poder solucionar los problemas con la actual forma de hacer las cosas, con la actual regulación e institucionalidad, y más importante aún con los actuales equipos y roles con que cuenta el Estado. Estos problemas se traducen en la frustración de los funcionarios públicos y la oferta privada de proveedores, disminuyendo la potencial competencia y agudizando el problema de costos. Existe en definitiva un problema de selección adversa, donde los oferentes que se quedan en el sistema público, tienen un mayor expertise legal y de resolución de conflictos, que en construcción propiamente tal.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 171 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

9. PROCESOS DE NEGOCIACIÓN CON LAS EMPRESAS CONSTRUCTORAS

Las modificaciones a los contratos es un tema recurrente en el sistema de infraestructura pública. Generalmente los proyectos no se concretan de acuerdo a lo proyectado, por lo que en la mayoría de los contratos van a estar sujetos a alteraciones. Sin embargo, en los procesos de licitación pública no existen posibilidades de negociación, al menos formales. Si bien en el sector privado las partes son libres de negociar, en el sector público el proceso es más rígido y no hay posibilidades de negociación, por ejemplo, sobre el precio, por lo que la única solución al respecto es licitar de nuevo. Es por esto que el presente apartado se enfoca principalmente en las modificaciones a los contratos.

Las principales modificaciones que se admiten en los contratos de obras públicas son: a) De plazo.  Por iniciativa del contratista.  Por iniciativa de la Autoridad respectiva. b) Modificaciones de obras por concepto de aumentos, disminuciones y obras extraordinarias.  De acuerdo con el Art. 102° del RCOP, en los contratos de series de precios unitarios el Ministerio podrá disminuir las cantidades de obras contempladas, reduciendo al mismo tiempo el plazo de ejecución de la obra, si procede de acuerdo al programa de trabajo, teniendo derecho el contratista a una indemnización igual al 10% de la disminución.  Asimismo, el Ministerio podrá, además, aumentar en los contratos a serie de precios unitarios las cantidades de obras hasta en un 30% de cada partida del presupuesto, en cuyo caso el contratista tendrá derecho a su pago, a los precios unitarios convenidos en el contrato.

Los Art. 103°, 104° y 105° del RCOP regulan situaciones excepcionales o extraordinarias en las que pueden autorizarse aumentos de obras conforme a las necesidades identificadas por el Ministerio.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 172 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

El primer punto relevante sobre este tema es que la gestión y manejo de estas alteraciones tiene un costo financiero (no considerado originalmente en los flujos de las empresas) que debe financiar cada una de las firmas que se encuentren involucradas en dichas alteraciones, como por ejemplo capital inmovilizado por retrasos en los pagos. Además, existe un costo de oportunidad que también debe considerarse, ya que se altera el cronograma original, y la carga horaria que se había comprometido con los profesionales contratados. Este costo las empresas lo incluyen en sus presupuestos finales, aumentando de esta forma los costos totales del proyecto.

Así, aunque las modificaciones a los contratos provocan retrasos que modifican la programación inicial, en cierta forma los contratistas podrían obtener algún grado de beneficio con ello, ya que les reportan ingresos adicionales. Todo depende en qué momento se incorporen las modificaciones.

Muchos de los problemas y modificaciones surgen debido a que se licitan proyectos con diseños pobres, en donde las firmas deben utilizar recursos y otras tareas no contempladas. Además, hay veces en que las bases de licitación plantean exigencias que no se condicen con los montos disponibles, como por ejemplo el caso de proyectos que han estado almacenados por un tiempo lo suficientemente extenso como para que las condiciones de entorno de este (sociales, demográficas, ambientales, económicas, etc.) hayan cambiado significativamente, sin que los términos de referencia del proyecto se adecuan a esas variaciones47. Esto podría ocurrir cuando por razones administrativas, alguna Unidad Técnica debe gastar los recursos disponibles, de modo de cumplir con los indicadores de ejecución presupuestaria que se les han establecido.

Las modificaciones a los contratos surgen así muchas veces de proyectos formulados no de la mejor manera, lo cual está en directa relación con el gasto que se realizó en el anteproyecto. A menores gastos realizados en dicha etapa, mayores serán las modificaciones esperadas. Luego, cuando hay modificación de contrato la obra se detiene, lo que acarrea todos los perjuicios ya descritos anteriormente.

47 Mencionado en varias entrevistas con empresarios y funcionarios públicos.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 173 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Todo lo anterior origina que la resolución de controversias es un tema de mayor importancia en el sistema de infraestructura pública. En este sentido se debiese generar una instancia independiente para resolver controversias en forma temprana, y por sobre todo vinculante, de modo de que no se deba recurrir a resolver conflictos a los Tribunales, como es el caso que muchas veces se da en la actualidad, con resoluciones que pueden tardar años. Se podría proponer un mecanismo de solución de conflictos expedito, que suponga un marco legal que lo respalde, a pesar de las complejidades que se reportan.

Por ejemplo, los Paneles de Resolución de Controversias o Dispute Boards han alcanzado en los últimos años una gran relevancia a nivel internacional, siendo actualmente utilizados en la resolución de disputas de grandes obras, como por ejemplo la construcción de las nuevas esclusas del Canal de Panamá. Este sistema permite que expertos den seguimiento y respuesta a los problemas que se van presentando durante la ejecución del contrato. Asimismo, las disputas internacionales que surgen de contratos de construcción de obras son frecuentemente sometidas a arbitraje en lugar de ser sometidas a litigios ante tribunales.

Finalmente, desde el punto de vista del Estado, el gran cuidado que debe tenerse es la renegociación estratégica por parte de las firmas, por ejemplo, alentando estrategias de ganar la licitación con un precio muy bajo, con la esperanza de renegociar posteriormente. La “maldición del ganador” es así un fenómeno que puede darse, por ejemplo, en licitaciones de precio mínimo.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 174 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

10. RECOMENDACIONES: HACIA UN MODELO MODERNO DE GESTIÓN DE CONTRATOS DE OBRAS PÚBLICAS

En el presente capítulo se presentan una serie de recomendaciones, a la luz de la teoría y práctica, y la experiencia del equipo en temas relacionados. En resumen, lo que se busca en este capítulo es proponer recomendaciones a todo el sistema de contratación pública y su gestión, que permitirían disminuir en el corto plazo la variabilidad de costos en los proyectos, aumentar la competencia en las licitaciones, y mejorar de manera ostensible la transparencia de todo el proceso de contratación pública.

10.1. RECOMENDACIONES GENERALES i. Necesidad de contar con un Sistema Estandarizado de Contratación de Obras de Infraestructura Pública. Como recomendaciones generales, primero se debe señalar la necesidad de tender a un sistema unificado de contratación de obra pública. Para un mismo proyecto, idéntico en todas sus características, obviamente, los procedimientos del MOP, FNDR y Municipales deberían estar todos completamente alineados. Es mucho el tiempo de las empresas y el Estado que se consume por el solo hecho de tener “lenguajes” y procedimientos distintos. Y este tiempo se traduce lógicamente en mayores costos. ii. Las Relaciones Contractuales deben diferenciar contratos Pequeños de otros más Grandes. Los proyectos más “pequeños”, deben tener procedimientos y regulaciones distintas que los proyectos “grandes”. Es materia de eficiencia que los costos de transacción generados por los contratos sean proporcionales al tamaño de los mismos. Así, controversias de diseño y costos de proyectos pequeños deberían ser vistos a nivel de funcionarios públicos de nivel y/o inspección fiscal, sin una costosa judicialización, ni vía Contraloría, o por ejemplo mediante un arbitraje. Mientras que proyectos grandes deberían estar muy cercanos a las regulaciones y prácticas de proyectos de concesiones, independientemente de su forma de financiamiento. Dada la experiencia con este tipo de proyectos, los de concesiones, el cambio a estos esquemas sería trivial para proyectos grandes comparables, incluso para proyectos medianos con alta complejidad. Como la regulación de Concesiones es posterior a la regulación de la

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 175 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

contratación normal de obras públicas, esta ha resuelto gran parte de los problemas encontrados en este reporte para los proyectos de gran escala. iii. Se debe mejorar el control de gestión y transparencia del manejo del contrato, tanto desde el punto de vista del Estado como del contratista privado. Se deben generar indicadores de avance de la obra, indicadores de retrasos (judicialización), indicadores de fallas de diseño, indicadores de sobre‐costos, etc. Todos estos deberían ser información pública, transparente. Por otro lado, el historial de las empresas debería estar también en línea, ser público, con sus evaluaciones, positivas y negativas. Esto permitiría mejorar sin duda los problemas de información de los contratos, y generar incentivos dinámicos a las empresas. Recientemente la contraloría dio pasos concretos en esta dirección, pero nuevamente, no es su rol.

10.2. RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS

En términos específicos se identificaron los siguientes puntos del proceso de contratación pública y su gestión, factibles de ser actualizados y mejorados, que permitirían disminuir la variabilidad de costos en los proyectos, aumentar la competencia en las licitaciones, y mejorar de manera ostensible la transparencia de todo el proceso de contratación pública:

 Registro de Contratistas  Licitación y mecanismos de adjudicación de proyectos  Garantías y Seguros  Inspección Fiscal  Resolución de controversias

10.2.1. REGISTRO DE CONTRATISTAS

El Registro de Contratistas es sin duda necesario en un sistema de contratación de obra pública moderna. Otra cosa distinta son sus objetivos y exigencias. Así, el registro pudiese servir para mantener un registro público de todas las obras realizadas por las firmas y su estadística de cumplimiento, esto además de la información financiera actualmente exigida. En este contexto, el objetivo del registro sería proveer información valiosa de las empresas y

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 176 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

un historial actualizado de sus obras, su experiencia, cumplimientos y estadísticas (similar a los registros de los equipos y jugadores de Básquetbol de la NBA en Estados Unidos), ayudando a combatir el problema de riesgo moral en la Selección de las Empresas antes señalado. Este registro debiese ser público, y sería del mayor interés de las firmas y las entidades contratantes de mantener actualizado y con información fidedigna. Este sistema debería ser unificado para todas las contrataciones de obras de infraestructura públicas, independientemente de su financiamiento.

Hemos observado que el sistema de contratación de obras de infraestructura pública no concesionada es (en algunos aspectos) menos flexible que el sistema de contratación de obras de infraestructura pública concesionada. Así, por ejemplo, el requisito de estar registrado en el registro de contratistas parece razonable ser exigido en la ejecución del contrato, pero no así durante el proceso de licitación de la obra respectiva. Al respecto, podría ser atendible una regulación que establezca los parámetros de experiencia que debiesen exigirse a los posibles adjudicados de un contrato, permitiendo el acceso a un número mayor de participantes, especialmente en los procesos de licitación. Obviamente un proceso de licitación es más competitivo, y potencialmente de aquí más eficiente, mientras más participantes tienen la posibilidad de concurrir a él.

En este contexto, las tres recomendaciones generales antes mencionadas son relevantes para el registro de contratistas: el generar sistemas de información públicos más detallados por empresa, el unificar los registros para todas las obras públicas independientemente del financiamiento, y el diferenciar las exigencias por tamaño de proyectos. Específicamente, con respecto al último punto, se recomienda para proyectos grandes y/o complejos adoptar exactamente la misma regulación de Concesiones, con una mayor flexibilidad en lo referente al registro de contratistas. Para proyectos menores se recomienda analizar caso a caso los requisitos específicos, pero siempre velando tanto por los requisitos mínimos exigibles a las empresas como por la competencia.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 177 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

10.2.2. LICITACIÓN Y MECANISMOS DE ADJUDICACIÓN DE PROYECTOS

De acuerdo al Reglamento de Contratistas del MOP (Art. 78°), las propuestas, según dispongan las bases administrativas, deberán hacerse por serie de precios unitarios48, por suma alzada49 o por una combinación de estos dos últimos, es decir, a través de mecanismos denominados subastas, donde el aspecto económico prima sobre los aspectos técnicos (estos mecanismos de cualquier modo requieren de especificaciones técnicas mínimas). En casos excepcionales podrán adjudicarse por administración delegada50. De este modo, el ganador de una licitación será aquel que, cumpliendo con los estándares mínimos solicitados, oferte el menor precio.

En términos comparativos, de acuerdo a lo señalado por Harrison y Muñoz (2011)51, mecanismos de asignación que privilegian la relevancia de factores técnicos sobre los

48 Propuesta a Serie de Precios Unitarios: La oferta de precios unitarios fijos aplicados a cubicaciones provisionales de obras establecidas por el Ministerio, y cuyo valor total corresponde a la suma de los productos de los referidos precios por dichas cubicaciones. Los precios unitarios se entenderán inamovibles y las cubicaciones se ajustarán a las obras efectivamente realizadas, verificadas por la Dirección, de acuerdo a los documentos de licitación. Estos precios podrán estar afectos a algún sistema de reajuste, conforme a lo estipulado en el Art. 108°. El valor de la propuesta quedará fijado por la suma de los productos de los precios unitarios del proponente multiplicados por las cantidades de obras establecidas por la Dirección. Las cantidades de obras serán determinadas por la Dirección en conformidad a los planos que se entregarán a los proponentes junto a los antecedentes de la licitación, y deben estimarse como informativas y se suponen fijas sólo para los efectos de la presentación de la propuesta y comparación de sus valores totales. 49 Propuesta a Suma Alzada: La oferta a precio fijo, en la que las cantidades de obras se entienden inamovibles, salvo aquellas partidas especificadas en los documentos de licitación cuya cubicación se establezca a serie de precios unitarios, y cuyo valor total corresponde a la suma de las partidas fijas y a la de precios unitarios, si los hubiere. El valor total del contrato podrá estar afecto a algún sistema de reajuste, de acuerdo a lo estipulado en el Art. 108°. El valor de la propuesta quedará fijado por la suma total indicada por el proponente. Las cantidades de obras deben ser determinadas por el proponente, teniendo sólo valor ilustrativo las cantidades de obras que entregue la Dirección al llamar a licitación. En caso de desacuerdo entre los planos y las especificaciones, el contratista debe atenerse a los planos y a su verificación en el terreno. 50 Administración Delegada: Forma de contratar en virtud de la cual un contratista toma a su cargo la ejecución de una obra, reintegrándosele, previa comprobación, el desembolso en que incurrió en su realización, más el honorario pactado por sus servicios. Sólo podrán ser autorizadas por el Director Nacional en casos calificados. 51 Harrison, R. y Muñoz, R. (2011) Política de competencia en procesos de licitación de bienes y recursos. In: La Libre Competencia en el Chile del Bicentenario. Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, Santiago de Chile. http://www.tdlc.cl/UserFiles/P0001/File/LIBROS EDITADOS POR EL TDLC/La libre competencia en el Chile del Bicentenario.pdf

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 178 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

económicos, tales como los mecanismos de beauty contest o los de scoring rule, parecen presentar varias desventajas frente a las subastas: son más lentos y costosos, el mecanismo de evaluación es más difícil de transmitir, distorsionan las asignaciones de recursos de un licitante en el desarrollo de su propuesta u oferta, pues ésta responde estratégicamente al mecanismo de evaluación, no revelándose la información deseada por el licitador. En este tipo de procesos, ex post el licitador puede tener dificultades para identificar cuál es la mejor de todas las propuestas, lo que conduce a un problema de transparencia y confianza en el mecanismo, lo que es especialmente complejo cuando el licitador debe realizar procesos licitatorios con frecuencia. Los problemas de captura de un licitador público se podrían agudizar, puesto que el ganador de la licitación puede ganar con una propuesta diseñada estratégicamente para tal efecto, para una vez adjudicada intentar convencer a la autoridad de la necesidad mutua de modificaciones.

Estas consideraciones hacen que las subastas sean el mecanismo de licitación comúnmente utilizado en las diferentes legislaciones que regulan la contratación pública de obras. No obstante, tanto la Unión Europea como en algunos estados de los Estados Unidos, comienzan a ganar terreno mecanismos que combinan aspectos técnicos y económicos en la adjudicación de contratos. Es así como en la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo52, relativa a los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, sostiene que “la adjudicación del contrato debe efectuarse basándose en criterios objetivos que garanticen el respeto de los principios de transparencia, no discriminación e igualdad de trato, así como la evaluación de las ofertas en condiciones de competencia efectiva. Por consiguiente, conviene admitir únicamente la aplicación de dos criterios de adjudicación, a saber, el del precio más bajo y el de la oferta económicamente más ventajosa”. Con esta última modalidad las autoridades deben evaluar las ofertas con vistas a determinar cuál de ellas presenta la mejor relación calidad/precio. Para ello definirán criterios económicos y cualitativos que en su conjunto deben permitir determinar la oferta económicamente más ventajosa para el poder adjudicador. La determinación de esos criterios

52 http://eur‐lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:134:0114:0240:es:PDF

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 179 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

dependerá del objeto del contrato, de modo que los mismos permitan evaluar el nivel de rendimiento de cada oferta respecto del objeto del contrato tal como se define en las especificaciones técnicas, así como evaluar la relación calidad/precio de cada oferta. De cualquier modo, las obras públicas son adjudicadas por lo general con criterios de mínimo costo, utilizándose la modalidad de oferta económicamente más ventajosa principalmente en la contratación de consultorías o estudios arquitectónicos.

De cualquier modo, la regulación internacional es orientativa en cuanto a considerar una variedad de mecanismos de asignación de contratos distintos a la licitación. El ejemplo europeo y español muestra que los contratos de obras concesionadas pueden ser asignados por vías distintas a la licitación pública, entre otros, a través del diálogo competitivo. Herramientas como esta permiten que la intervención privada en iniciativas de alta complejidad podría tener buenos resultados desde el punto de vista técnico.

Algo similar ocurre en nuestro país con la posibilidad que tienen las empresas de presentar ideas de iniciativa privada, las que aprobadas por la autoridad respectiva son asignadas por vía de licitación, asignando premios de puntajes a los que presentan dichas ideas. Sin embargo, dicha regulación no se identifica en los procesos de asignación de obras no concesionadas, lo que podría ser atendible en el contexto de una modernización de las normas que regulan la adjudicación de tales obras.

Igualmente, si bien resulta imposible desconocer que los criterios basados en el mínimo precio tienden a ser más objetivos, es un hecho también que desalientan la posibilidad de innovar en las propuestas. Es así que resulta atendible el hecho de contar con una categoría de proyectos que considere, en casos debidamente justificados, la incorporación de criterios técnicos en la asignación de puntajes, entre los cuales debiesen ser considerados con especial interés criterios que promuevan la introducción de innovaciones, así como aquellos criterios que tiendan a una buena relación precio/calidad, considerando criterios de calidad objetivos, como por ejemplo el flujo futuro de la obra, esto dado que una alternativa, si bien puede resultar en

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 180 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

una inversión inicial más alta, puede contemplar ahorros durante su vida útil que harán que su flujo actualizado sea más atractivo al de la alternativa más barata.

Así, proyectos estandarizados, ampliamente conocidos y sin posibilidades de innovar, debiesen ser licitados en la lógica tradicional de mínimo precio, cumpliendo los requisitos técnicos, mientras que proyectos de características especiales, las cuales deben ser claramente definidas, necesariamente debiesen admitir otros criterios, que promuevan la innovación y/o generen una alta relación calidad/precio. Igualmente, tal como sucede en concesiones, los reglamentos de contratistas debiesen contemplar la posibilidad para las empresas de presentar iniciativas, que en el caso de ser aprobadas pudiesen concretarse vía licitación pública, con el respectivo premio a quien la presentó.

Como conclusión, primero, se debe señalar que el mecanismo de licitación actualmente en uso en Chile es sin duda el más eficiente y objetivo, lo que ha sido corroborado tanto por la teoría económica, como por la evidencia internacional. Sin embargo, no existe una fórmula correcta (eficiente) para todos los tipos, complejidades, necesidades de innovar, y tamaños de proyectos, en este contexto, los mecanismos de licitación debiesen poder variar dependiendo de estos criterios. En este entendido, el precio debería ser uno más de los criterios de decisión, pudiéndose premiar con distintos porcentajes de importancia en el puntaje: la innovación en el diseño, la introducción de nuevas tecnologías, el impacto del proyecto en la comunidad o el ambiente, la propuesta de ideas de solución a problemas no identificados en el proyecto, etc. Nuestra recomendación es entonces contar con distintos tipos de contratos y mecanismos de licitación, respondiendo a distintos tipos de proyectos, que como dijimos anteriormente, podrían variar por tamaño o complejidad o distintas circunstancias. Es importante señalar, que la norma seguirá siendo el mecanismo tradicional, de competir por precios, siendo el ganador de una licitación aquel que, cumpliendo con los estándares mínimos solicitados, oferte el menor precio. Por esta razón, el servicio público que licite deberá justificar muy bien el por qué requerir cualquier tipología de proyecto distinta a la tradicional.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 181 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

10.2.3. GARANTÍAS Y SEGUROS

Los altos valores de las boletas de garantía hacen de este instrumento una importante barrera a la entrada. En este sentido, los beneficios de la utilización de usar seguros (pólizas) por sobre boletas se pueden resumir como:

a) Primero, se gasta menos dinero, pues se elimina el costo financiero de tener dinero retenido, cobrándose un precio justo por el riesgo asumido (precio justo en términos económicos, equivalentes al valor esperado de incumplimiento). b) Segundo, se genera información valiosa y relevante por parte de las empresas aseguradoras, para garantizar una evaluación y seguimiento eficiente a través del tiempo, de las empresas que contratan los seguros. Esta información supera con creces las de cualquier Registro de Contratistas, ya que representan la ventaja comparativa de las empresas en este mercado, centrándose no sólo en las espaldas financieras, sino también en el riesgo técnico. c) El país diversifica el riesgo de construcción de manera más eficiente, gracias a la distribución nacional e internacional de los riesgos, realizado por empresas especialistas. d) A las empresas extranjeras se les puede pedir clasificaciones de riesgo internacional, de manera de incorporar de manera adecuada el riesgo por desconocimiento en el mercado local. e) El mercado local es muy competitivo y está bastante diversificado, contando con muchos años de experiencia.

La legislación vigente no contempla los niveles de flexibilidad necesarios para que las empresas contratistas ocupen tales instrumentos de cobertura de riesgos, y en el caso de que la legislación es más flexible, como en el caso del Reglamento de Obras Públicas, en la práctica el proceso se torna engorroso, ya que las pólizas deben ser visadas cada vez por la Fiscalía del MOP, a pesar de que existen carátulas creadas e inscritas en la SVS, por lo que implementar medidas de este tipo

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 182 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

hace necesaria la revisión de los respectivos reglamentos de contratación, y realizar las modificaciones correspondientes.

10.2.4. SOBRE EL ROL DEL INSPECTOR FISCAL

Un tema mencionado muchas veces como problemático por las empresas y otros actores es el de la inspección fiscal.

El Reglamento para Contratos de Obra Pública señala que el inspector fiscal es “el profesional funcionario a quién, por la autoridad competente, se le haya encargado velar directamente por la correcta ejecución de una obra y, en general, por el cumplimiento de un contrato”. Del mismo modo, el reglamento del SERVIU señala que “a la Inspección Técnica de la Obra, I.T.O., le corresponderá velar…porque las obras que se ejecuten cumplan con las especificaciones técnicas y planos, y concuerden con las restantes obras que contemple el contrato”. En ambos casos se permite que los responsables de la inspección sean asesorados por empresas externas.

En su Título V, el reglamento de obras públicas enfoca las labores del inspector fiscal hacia un rol netamente fiscalizador:

"El contratista deberá someterse a las órdenes del inspector fiscal...El incumplimiento de cada orden será sancionado con una multa diaria aplicada administrativamente por el inspector fiscal...El inspector fiscal podrá exigir la separación de cualquier subcontratista o trabajador del contratista...El inspector fiscal podrá ordenar el retiro fuera de la zona de faenas, de los materiales que sean rechazados por su mala calidad"

No es distinto el caso del Reglamento de Contratistas del SERVIU, que en su título IV describe las funciones de los encargados de la inspección, las que se basan fuertemente en un rol fiscalizador.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 183 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Así, los inspectores fiscales de obra no tienen las facultades para facilitar la resolución de conflictos, de hecho no son evaluados por ese rol. Por el contrario, y de acuerdo a lo manifestado por las instituciones y empresas entrevistadas, actualmente mientras más problemas encuentran pareciesen ser mejor evaluados.

A nivel internacional el rol del inspector fiscal de obras no varía mayormente a lo que se le encarga a este profesional en nuestro país, esto es básicamente fiscalizar que la obra se desarrolle de acuerdo a las estipulaciones contractuales.

La existencia de un buen inspector fiscal, preocupado de la obra en temas técnicos, con conocimientos en lo atingente a la obra y experiencia, pudiese mitigar al menos en parte los problemas que se generan por ejemplo con un mal diseño inicial de la obra, y evitar problemas de información que atentarían contra el agente (mandante del proyecto).

En este sentido, una primera medida tendiente a intentar superar los problemas encontrados con la inspección fiscal durante el desarrollo de las obras debiese ser cambiar la orientación del rol del inspector fiscal, quien si bien debe mantener las labores fiscalizadoras que dan origen a su figura, debiese asumir un papel más orientado a facilitar el éxito del proyecto, más que solo actuar como un fiscalizador, proveyendo un respaldo técnico para la toma de decisiones durante el desarrollo de la obra.

La figura del inspector se justifica en la práctica, pues responde a una necesidad, la de fiscalizar. Por lo demás, esta función y figura, existe con los mismos objetivos y atribuciones en otros países del mundo, buscando básicamente lo mismo procurar la correcta implementación del contrato. Su figura no es de gestión, si no de control y seguimiento, las cuales son funciones distintas, con perfiles de personas distintas, y con instrumentales y prácticas distintas, tal como ocurre en el Estado y en las empresas.

Una mirada más integral del problema da cuenta de la necesidad de que, al menos en proyectos de mayor envergadura, se requiere de un estamento que vele por el correcto desarrollo de los proyectos, desde su diseño hasta su entrega y puesta en marcha, pero esta

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 184 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

vez desde el punto de vista de la gestión de proyecto, de su toma de decisiones, y la relación con los Stakeholders de la obra. Esto es lo que se conoce como Gerente de Proyecto o Project Manager. Así, nuestra recomendación es mantener el inspector fiscal, pero crear la figura del Gerente de Proyecto. En este caso no es posible matar dos pájaros con la misma

piedra, es necesario tener dos cargos, dos perfiles, para dos tareas bastante distintas.

10.2.5. SOBRE LA NECESIDAD DE CONTAR CON UN GERENTE DE PROYECTO

Si bien actualmente las empresas constructoras cuentan con un jefe de proyecto, y por otro lado el Estado cuenta con inspectores fiscales y sus asesores (empresas externas), idealmente debiese existir la figura de Gerente de Proyecto o Project Manager, con el claro objetivo de cumplir con el contrato de manera eficiente, comunicándose directamente con los stakeholders del proyecto, en este caso la empresa y el Estado como contratante, de forma de mantener informado a cada uno de los problemas e imprevistos que este tipo de proyectos siempre acarrea. Este cargo sin duda ayudaría a la solución temprana de controversias. Esta potencial doble dependencia que tendría el Gerente de Proyecto, mueve a pensar que quizás su retribución debiese ser compartida, pero este es un tema que requiere de una discusión con los mandantes, las distintas reparticiones del Estado. En términos ideales, la retribución del Gerente de Proyecto debería considerar un pago fijo y uno variable, alineado con el cumplimiento de metas. Estos bonos de cumplimiento pueden ser bastante atractivos, toda vez que el costo social que proviene de retrasar las obras es altísimo.

La necesidad de contar con un cargo de este tipo queda de manifiesto cuando a la descripción de cargo del inspector fiscal comienzan a asignarle roles que no les corresponden, y que son más cercanas a las tareas propias de un Gerente de Proyecto (ver figura de la sección anterior).

Específicamente, el objetivo principal del Gerente de Proyecto es procurar la correcta y más eficaz y eficiente construcción de la obra, con atribuciones especiales para dilucidar

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 185 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

controversias y tomar decisiones con respecto al proyecto. De esa forma, el Gerente de Proyecto deberá involucrase desde las etapas más tempranas del proyecto, por ejemplo, el diseño, hasta la entrega del mismo. Sin embargo, es importante procurar que el Gerente de Proyecto debe tener un campo de acción limitado explícitamente en términos de la resolución de controversias, limitándose a cambios relativamente menores, que no involucren cambios sustanciales en el proyecto original, por ejemplo, estableciendo un porcentaje de la inversión por sobre los cuales tiene una capacidad de decisión incuestionable.

Además, el Gerente de Proyecto deberá ser un cargo al cual se postule proyecto a proyecto. En términos presupuestarios, esta figura puede perfectamente reemplazar a las actuales asesorías a la inspección de obras que llevan a cabo empresas externas.

Estándares Internacionales para el Project Manager

Los equipos de Project Management son parte importante de los Departamentos de Obras en Estados Unidos, país en el cual es común encontrar Departamentos de Gestión y/o Manejo de Proyectos en los Departamentos de Obra Locales, los cuales tienen por misión llevar la gerencia de los proyectos ejecutados.

En Canadá la agencia Public Works and Government Services Canada (PWGSC) creó el Sistema Nacional de Gestión de Proyectos (National Project Management System, o NPMS)53. El NPMS define principios clave y proporciona las directrices, planes de trabajo, resultados y herramientas necesarias para ejecutar con éxito proyectos en los tiempos y costos presupuestados. Esta iniciativa se ampara en la Política de Gestión de Proyectos, que se enfoca en el principio que la gestión de proyectos es clave para proporcionar una buena relación calidad/precio.

Las funciones de un Project Manager son variadas de acuerdo a los estándares internacionales. El Project Management Institute (PMI)54, organización internacional sin fines

53 http://www.tpsgc‐pwgsc.gc.ca/biens‐property/sngp‐npms/index‐eng.html 54 http://www.pmi.org/

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 186 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

de lucro que promueve el uso de la dirección de proyectos para lograr buenos resultados en el desarrollo de los negocios55, ha publicado un estándar internacional reconocido en todo el mundo: Guía de los Fundamentos para la Dirección de Proyectos (Guía del PMBOK). De acuerdo a este documento, la gestión del Project Manager debiese abarcar los siguientes alcances.

55 Actualmente cuenta con más de 700 mil miembros ubicados en casi todos los países del mundo.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 187 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

Tabla 55. Gestión específica del Project Management GESTIÓN ESPECÍFICA ETAPAS GESTIÓN DE LA INTEGRACIÓN Desarrollar el Acta de Constitución del Proyecto DEL PROYECTO Desarrollar el Plan para la Dirección del Proyecto Dirigir y Gestionar el Trabajo del Proyecto Monitorear y Controlar el Trabajo del Proyecto Realizar el Control Integrado de Cambios Cerrar el Proyecto o Fase GESTIÓN DEL ALCANCE DEL Planificar la Gestión del Alcance PROYECTO Recopilar Requisitos Definir el Alcance Crear la EDT/WBS Validar el Alcance Controlar el Alcance GESTIÓN DEL TIEMPO DEL Planificar la Gestión del Cronograma PROYECTO Definir las Actividades Secuenciar las Actividades Estimar los Recursos de las Actividades Estimar la Duración de las Actividades Desarrollar el Cronograma Controlar el Cronograma GESTIÓN DE LOS COSTOS DEL Planificar la Gestión de los Costos PROYECTO Estimar los Costos Determinar el Presupuesto Controlar los Costos

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 188 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

GESTIÓN ESPECÍFICA ETAPAS GESTIÓN DE LA CALIDAD DEL Planificar la Gestión de la Calidad PROYECTO Planificar la Gestión de la Calidad: Herramientas y Técnicas Realizar el Aseguramiento de Calidad Controlar la Calidad GESTIÓN DE LOS RECURSOS Planificar la Gestión de los Recursos Humanos HUMANOS DEL PROYECTO Adquirir el Equipo del Proyecto Desarrollar el Equipo del Proyecto Dirigir el Equipo del Proyecto GESTIÓN DE LAS Gestionar las Comunicaciones COMUNICACIONES DEL Controlar las Comunicaciones PROYECTO Planificar la Gestión de las Comunicaciones GESTIÓN DE LOS RIESGOS DEL Planificar la Gestión de los Riesgos PROYECTO Identificar los Riesgos Realizar el Análisis Cualitativo de Riesgos Realizar el Análisis Cuantitativo de Riesgos Planificar la Respuesta a los Riesgos Controlar los Riesgos GESTIÓN DE LAS ADQUISICIONES Planificar la Gestión de las Adquisiciones DEL PROYECTO Efectuar las Adquisiciones Cerrar las Adquisiciones GESTIÓN DE LOS INTERESADOS Identificar a los Interesados DEL PROYECTO Planificar la Gestión de los Interesados Gestionar la Participación de los Interesados Controlar la Participación de los Interesados

Específicamente, las funciones de un Project Manager en construcción pueden resumirse en cinco áreas generales de funcionamiento56:

 Servicios de Apoyo Pre Construcción o Preparación de la licitación (agendamiento, términos de referencia) o Apoyo al estudio de ingeniería o Preparación de un programa de trabajo preliminar o Delimitación de los requisitos del proyecto y condiciones generales o Preparación de los contratos respectivos

56 Basado en The Construction Project Manager, Robert Shaker en http://www.construction‐pm.com/

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 189 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

 Administración del proyecto o Gestión y manejo del contrato o Identificación de problemas y coordinación de las actividades o Supervisión de los avances de la obra y la coordinación del equipo de trabajo. o Asistencia en la resolución de controversias entre la empresa y el mandante. o Control de documentos  Adquisiciones necesarias para la construcción del proyecto o Refinamiento de los alcances o Identificación de los elementos que tienen fechas de entrega y que impactan el calendario o Compras de materiales  Gestión y planificación del proyecto o Planificación de las operaciones de la fuerza de trabajo o Aplicaciones materiales o Resolución de problemas en la construcción  Gestión de control de costos o Resolución de problemas o Gestión de subcontratistas. o Preparación de documentación de costos.  Cierre del proyecto o Asegurar el término de la obra o Control de verificación exhaustivo. o Compilación de documentación, planos, manuales de mantenimiento y gestión de garantías

Se recomienda así, contar con un Gerente de Proyecto externo, que debe velar por el correcto desarrollo de los proyectos, desde su diseño hasta su entrega y puesta en marcha, además de apoyar la solución temprana de controversias. Este debiese ser un servicio prestado por empresas o instituciones externas, a fin de asegurar su independencia, contratándose por

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 190 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

proyecto. Su compensación debiese tener un componente variable por cumplimiento, pudiéndose eventualmente compartir el pago entre la constructora y la repartición Estatal que actúe como contratante. De esta forma, se mantiene la integridad del cargo de inspector fiscal, quien posee el rol de fiscalizar la obra, que cuenta con un perfil totalmente distinto, y no necesariamente orientado a la gestión. En este esquema la coordinación entre el Gerente de Proyecto y el Inspector Fiscal es clave para el correcto cumplimiento de los objetivos de la obra.

10.2.6. SOBRE LA RESOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS

En cuanto a los mecanismos de resolución de controversias, tanto la regulación nacional como la internacional en materia de obras concesionadas muestran que es relevante contar con una normativa que establezca distintos mecanismos de resolución de controversias, tanto jurisdiccionales como no jurisdiccionales.

Por ejemplo, los Paneles de Resolución de Controversias o Dispute Boards han alcanzado en los últimos años una gran relevancia a nivel internacional, siendo actualmente utilizados en la resolución de disputas de grandes obras, como por ejemplo la construcción de las nuevas esclusas del Canal de Panamá. Este sistema permite que expertos den seguimiento y respuesta a los problemas que se van presentando durante la ejecución del contrato. Asimismo, las disputas internacionales que surgen de contratos de construcción de obras son frecuentemente sometidas a arbitraje en lugar de ser sometidas a litigios ante tribunales.

La Ley de Concesiones y su Reglamento contempla precisamente estos mecanismos para la resolución de controversias. Para conflictos de carácter estrictamente técnico o económico está la instancia (no vinculante) del Panel Técnico, conformado por cinco profesionales de reconocida trayectoria57. Por otro lado, las controversias relacionadas a la interpretación o aplicación del contrato de concesión o a que dé lugar su ejecución, podrán ser llevadas por las

57 El Panel Técnico estará compuesto por dos abogados, dos ingenieros y un profesional especializado en ciencias económicas o financieras.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 191 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

partes al conocimiento de una Comisión Arbitral58 o de la Corte de Apelaciones de Santiago. En el esquema siguiente se resume el procedimiento de resolución de disputas para contratos de

obras concesionadas.

Figura 18. Resolución de controversias en la Ley de Concesiones.

Mandante Controversia Contratista

Controversia Controversia Técnica Contractual

Corte de Panel Técnico Comisión Arbitral Apelaciones

No acatada Apelación Recomendación Sentencia Fallo judicial Técnica arbitral

Acatada

Fin de controversia Fin de controversia Fin de controversia

De cualquier modo, en nuestro país los contratos no concesionados en los que se presentan controversias terminan muchas veces en los Tribunales de Justicia, debido a que no existen mecanismos que permitan solucionar en forma temprana estas disputas. Si bien un funcionario público como el inspector fiscal pudiese actuar como mediador, de forma de poder llegar a un entendimiento entre las partes, su actuar puede siempre ser cuestionado (se

58 La Comisión Arbitral estará integrada por tres profesionales universitarios, de los cuales al menos dos serán abogados y uno de éstos la presidirá. Son elegidos por las partes a partir de dos nóminas de expertos, elaboradas para estos efectos por la Corte Suprema y por el TDLC.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 192 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

exige llegar a las últimas instancias), pudiendo este incluso tener que responder con su patrimonio. Por otro lado, el rol del inspector como vimos anteriormente no es el de buscar entendimiento entre las partes, a pesar de que en el pasado solía ser una fuente de resolución de controversias. En este sentido, la introducción de la figura del Gerente de Proyecto puede ser una de las principales fuentes de resolución de controversias, desde luego, cuando los temas no sean mayores, ni estructurales; probablemente limitados a un porcentaje del costo total del proyecto.

En nuestra opinión, el eliminar la responsabilidad de los funcionarios públicos de responder con su patrimonio en caso de un manejo negligente que dañe el bienestar público, es un asunto riesgoso, que puede incentivar la corrupción, dado los importantes montos que se manejan en las obras públicas.

En definitiva, el proceso de resolución de controversias en la contratación pública de infraestructura debe ser mejorado, explicitado mecanismos de mediación, conciliación y arbitraje, como una herramienta complementaria a la solución judicial.

Es en este sentido que a nivel internacional desde hace varias décadas se ha promovido la Resolución Alternativa de Conflictos (ADR, de acuerdo al inglés Alternative Dispute Resolution) como el principal remedio a la costosa resolución judicial de conflictos. La ADR puede ahorrar tiempo, energía y recursos, mantener la confidencialidad y lograr certeza. Un sistema sofisticado y bien administrado para resolver conflictos puede ayudar a mantener un proyecto en movimiento, incluso cuando se presentan disputas.

Las principales formas de ADR utilizadas en la resolución de conflictos en contratos de infraestructura a nivel internacional son las siguientes59:

O NEGOCIACIÓN

59 Para más referencias ver www.fig.net/pub/fig2006/papers/ts08/ts08_04_klein_0862.pdf http://www.duanemorris.com/articles/static/sanacory_cfma_1012.pdf

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 193 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

 Las partes intentan negociar la resolución de la controversia.  El foco está en la resolución de problemas y llegar a un acuerdo satisfactorio.  Las negociaciones son generalmente sin ayuda de un tercero.  Las partes normalmente no están representadas por un abogado, ya que la presencia de los abogados puede aumentar el nivel de comportamiento adversario.  Muy bajo costo y típicamente no consume mucho tiempo.  Proceso voluntario, con las partes controlando el resultado.  La resolución es mediante un acuerdo voluntario de las partes.  Las partes son libres de llegar a cualquier solución, la que podría no estar disponible para un tribunal o árbitro.  Las partes a menudo pueden mantener una relación comercial continua durante y después de la negociación.  La resolución puede ser confidencial.  El éxito de las negociaciones depende de las partes, en el sentido de comprender las cuestiones en disputa, y en acercarse a negociar con la mente abierta y el deseo de buena fe para resolver las cuestiones en controversia.  Deben participar en el proceso un representante de cada parte con la autoridad para resolver y llegar a una resolución vinculante.

O MEDIACIÓN/CONCILIACIÓN

 Mecanismo en que las partes contendientes utilizan un tercero neutral, el mediador, para ayudarles a llegar a un acuerdo no vinculante.  La diferencia entre la conciliación y la mediación está en que el conciliador puede ofrecer una opinión a las partes respecto a las propuestas que cada una presenta para la consideración de la otra. De esta manera, el conciliador influye directamente en el resultado del acuerdo que en su caso alcancen las partes. El resto del proceso es idéntico a cuanto a metodología.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 194 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

 Las partes pueden seleccionar un mediador, que debe tener experiencia en la industria de la construcción.  Mediador no actúa como juez pero "arbitra" un arreglo entre las partes.  Bajo costo y menos tiempo que el litigio y arbitraje (ningún descubrimiento, mociones, o deposiciones)  Las partes pueden seleccionar procedimientos para la divulgación de las posiciones y de las pruebas.  Las partes controlan el resultado y eligen sus propias soluciones a la disputa.  La mayoría de las mediaciones implican una sesión de uno o dos días, que puede o no puede dar lugar a la liquidación.  El acuerdo de conciliación entre las partes debe hacerse en un contrato escrito y exigible.  Las partes menudo mantienen una relación continua durante y después de la mediación.  La resolución es generalmente confidencial y se redacta en el acuerdo de solución.  El éxito a menudo se produce cuando las partes actúan de buena fe, con la intención de resolver la disputa.  Al igual que en cualquier proceso ADR, debe participar al menos un representante con autoridad de cada parte.  Generalmente, las partes deben estar acompañadas por un abogado.

O ARBITRAJE

 Puede resultar menos costoso y lento que el un litigio judicial; de cualquier modo, en el peor de los casos también puede resultar tan caro y lento como un juicio.  La resolución se produce a través de la emisión de un "premio" por un solo árbitro o panel de arbitraje (generalmente tres árbitros).  Las partes pueden seleccionar al o los árbitros, los que deben tener experiencia en el rubro en que se enmarca la o las controversias.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 195 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

 El o los árbitros deciden el resultado después de una audiencia, con una duración que puede ser de un día a varias semanas.  Más estructurada que la negociación y la mediación.  De naturaleza cuasi‐judicial, pero más flexible que el litigio judicial.  Las partes pueden, dentro de los límites, seleccionar ciertos procedimientos y el calendario a seguir.  El resultado del arbitraje es definitivo y vinculante; deben haber motivos muy especiales para apelar al resultado (como sesgo o fraude).  El procedimiento suele ser confidencial.  El arbitraje genera rivalidad.  Las partes deberán estar representadas por un abogado.

Existen numerosas técnicas, contenidas en los tres mecanismos anteriores, que pueden ayudar a resolver un conflicto sin judicializarlo, tales como evaluaciones profesionales tempranas no vinculantes, opinión de un experto, conciliación, mediación‐arbitraje (llamada igualmente med‐arbitraje) o paneles de expertos.

En este contexto, sin duda los mecanismos ADR como la mediación y conciliación, así como considerados para proyectos concesionados podrían perfectamente ser aplicables a proyectos importantes no concesionados.

Por ejemplo, de acuerdo al Reglamento de Concesiones el panel técnico puede resolver las discrepancias relacionadas con:

a) La evaluación técnica y económica de las inversiones realizadas por el concesionario, de su estado de avance, de sus costos y plazos, conforme a los niveles de servicios y estándares técnicos establecidos para la respectiva concesión. b) La determinación de la existencia de costos adicionales y sus causas económicas, técnicas o de gestión, o de otros hechos o circunstancias que técnicamente afecten o puedan afectar el normal desarrollo de las obras durante la etapa de construcción.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 196 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

c) La definición de que el valor de las inversiones haya sobrepasado alguno de los límites establecidos en los artículos 19, 20 y 28 ter. d) La determinación de los efectos económicos que tendría en la concesión la realización de obras adicionales. e) La determinación técnica de la tasa de descuento, riesgo del negocio, costos financieros y demás factores económicos que sea necesario establecer para calcular las compensaciones económicas correspondientes al concesionario, en caso de terminación anticipada del contrato de concesión, de realización de obras adicionales o de cualquier otro evento que contemple la ley y que requiera de esos cálculos. f) Las demás discrepancias técnicas o económicas que las partes de un contrato de concesión tengan entre sí con motivo de la ejecución del contrato o de la aplicación técnica o económica de la normativa aplicable a dicho contrato y que, de común acuerdo, sometan a su consideración, así como las demás que indique la ley.

La mayor parte de estas discrepancias aplican perfectamente a proyectos no concesionados de una magnitud y/o complejidad importante, por lo que este mecanismo podría ser perfectamente aplicado a este tipo de obras. Lo mismo con conflictos en el contrato, que podrían ser llevados a una Comisión Arbitral.

Definitivamente los mecanismos de mediación, conciliación y arbitraje son herramientas complementarias a la solución judicial que se utilizan frecuentemente a nivel internacional frente a posibles incumplimientos de contratos. Respecto de las obras públicas no concesionadas, pareciera atendible contar con una regulación que considere mecanismos de solución de controversias distintos a la resolución directa de conflictos implementada por el Estado/Administración ante incumplimientos de los contratos.

Como conclusión, primero, el óptimo siempre será NO llegar a instancias de mediación, conciliación y arbitraje. Así, con una figura potente de Gerente de Proyectos como la que recomendamos en la sección anterior, siempre será posible ahorrar tiempo y recursos. Sin embargo, es importante procurar que el Gerente de Proyecto debe tener un campo de acción

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 197 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

limitado explícitamente en términos de la resolución de controversias, limitándose a cambios relativamente menores, que no involucren cambios sustanciales en el proyecto original, por ejemplo, estableciendo un porcentaje de la inversión por sobre los cuales tiene una capacidad de decisión incuestionable. Segundo, en este contexto, es necesario introducir explícitamente para los contratos de obra pública mecanismos de mediación, conciliación y arbitraje como herramientas complementarias a la solución judicial. Específicamente, proponemos diferenciar los mecanismos por tipo de proyecto, tal como hemos desarrollado en las secciones anteriores de este capítulo de conclusiones: i) Para proyectos grandes y/o complejos proponemos adoptar exactamente la misma regulación de Concesiones, por ejemplo, usando el mismo panel de expertos, mismas cláusulas y contratos, ii) Para proyectos estándares o menores, se recomienda explicitar mecanismos de resolución temprana (mediación, conciliación y arbitraje), y así tratar de minimizar la judicialización de las controversias y el rol de la Contraloría sobre todo en temas técnicos. Actualmente existen instancias en Chile que pueden cumplir este rol mediación, conciliación y arbitraje, debe ser materia de un dialogo con la autoridad para llegar a un consenso.

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 198 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

ANEXO 1: PARTIDAS ESTÁNDAR CESFAM O A O E S Y U O A O e S R A S R S I S D Í es ades US .7 .9 .6 .3 .7 .6 .5 0.055 0.050 0.064 0.077 0.033 0.061 0.091 0.071 S, RUESA RS0030040020070080010020.054 0.062 0.031 0.018 0.017 0.022 0.024 0.023 S NTARILLADO ORES TRAS .1 .0 .2 .1 .1 .1 .2 0.029 0.021 0.011 0.056 0.013 0.055 0.022 0.013 0.021 0.006 0.003 0.010 0.045 0.019 0.035 0.007 S ORES S IAINS0140040130190100130160.161 0.156 0.113 0.180 0.119 0.123 0.094 0.114 LICAS NICACIONES . LMTZCÓ .3 .7 .5 .1 .4 .4 .4 0.041 0.040 0.046 0.040 0.114 0.050 0.077 0.030 CLIMATIZACIÓN AE .1 .3 .3 .2 .1 .2 .3 0.037 0.033 0.024 rales 0.011 0.026 0.037 0.030 0.010 IALES .0 .0 .0 .1 .0 .0 .0 0.004 0.000 0.006 0.001 0.003 0.001 0.001 0.008 0.012 0.000 0.005 0.002 0.003 0.006 SIANAS S D0050090020010020020050.029 0.055 0.062 0.012 0.041 0.052 0.069 0.065 AD

DE POTABLE DE

Y DE

TRABAJOS LNCS0070030070070030010090.019 0.019 0.021 0.013 0.017 0.017 0.013 0.027 CLÍNICOS Y

GUARDAPOLVOS (%

AISLACIÓN DSDS0000060070060010050040.053 0.044 0.035 0.021 0.026 0.047 0.006 0.050 ADOSADOS

SEGURIDAD TABIQUES IRA0060070020060000020080.010 0.018 0.042 0.080 0.036 0.032 0.027 0.026 TIERRA

(% Costos ASS0000070010040030060010.018 0.021 0.056 0.013 0.044 0.011 0.017 0.020 FALSAS

(% DE

Costos

Costos EMNCÓ .5 .6 .6 .9 .8 .9 .8 0.096 0.085 0.091 0.082 0.090 0.068 0.065 0.054 TERMINACIÓN

FRÍA

RLMNRS .2 .2 .0 .2 .5 .2 .2 0.023 0.025 0.021 0.051 0.023 0.009 0.025 0.026 PRELIMINARES.

iets %1%66%6 %8 / / S/I S/I S/I 8% 8% 6% 6.63% 13% 8% directos) Y

ÉMC .3 .3 .2 .2 .1 .2 .0 0.006 0.008 0.024 0.015 0.027 0.020 0.035 0.034 TÉRMICA IRAO .3 .3 .4 .2 .3 .5 .1 0.020 0.019 0.050 0.034 0.024 0.047 0.032 0.032 VIDRIADOS AGUAS

iets 50%2.0 90%1.0 80%2.1 38%2.3 2 26.13% 23.87% 28.91% 18.00% 15.00% 29.09% 21.00% 25.00% directos) Y

iets 7 %2.6 %1%2.1 / / S/I S/I S/I 20.91% 10% 9% 22.46% 8% 17% directos) CONTRA

AINE0020030010050000000090.056 0.049 0.040 0.010 0.045 0.041 0.013 0.022 CALIENTE

Y

RDS0030060000080050060080.051 0.048 0.036 0.025 0.038 0.040 0.036 0.053 GRADAS

LVA .3 .0 .2 .3 .1 .2 0.000 0.023 0.016 0.032 0.020 0.007 0.031 LLUVIAS

NEDO .0 .0 .0 .0 .0 .1 .0 0.001 0.000 0.015 0.001 0.001 0.003 0.001 0.005 INCENDIOS .0 .0 .0 .0 .0 .0 0.001 0.001 0.008 0.001 0.015 0.006 0.029 0.005 0.003 0.001 0.012 0.024 0.013 0.007 0.000 0.036 0.019 0.000 0.021 0.003 0.015 0.015 0.004 0.003 0.002 0.017 0.015 0.001 0.022 0.010 0.005 0.004 0.001 0.011 0.016 0.001 0.020 0.010 0.005 0.025 0.009 0.008 0.028 0.041 0.015 0.050 0.063 0.056 0.058 0.073 0.084 0.069 0.098 0.064 0.089 0.085 0.053 0.071 0.099 0.136 Nuevo Antofagasta Calama .0 .0 0.004 0.015 0.007 0.031 0.020 0.001 0.009

oiot uae Santa Tucapel Horizonte

aiaIsabel Sabina

iuleSan Riquelme

alsLomas Carlos

ret Chillan Oriente

7 V 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 199 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

ANEXO 2. NIVELES DE EXPERIENCIA POR ESPECIALIDAD, REGISTRO DE CONTRATISTAS DEL MOP

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 200 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl “Análisis de Costos de Construcción de Infraestructura Pública para las Regiones de Antofagasta y Bío‐Bío”

Informe Final

SCL ECONOMETRICS S.A. Economía Aplicada, Regulación & Estrategia 201 Av. Pedro de Valdivia 555 oficina 210, Providencia, Santiago, Chile • Fono + 56 (2) 2979 0850 www.scl‐econometrics.cl • info@scl‐econometrics.cl