Oluf Langhelle WTO-Forhandlingene: Norske Fiskeri – Og Landbruksinteresser I Skyggen Av Utviklingslandene
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
Ingen del av denne rapporten kan reproduseres i noen form uten skriftlig tillatelse fra Rogalandsforskning ©. RF – Rogalandsforskning. http://www.rf.no Oluf Langhelle WTO-forhandlingene: Norske fiskeri – og landbruksinteresser i skyggen av utviklingslandene RF Rapport 2005/088 Prosjektets tittel: Fiskerinæringen, landbruket og WTO- forhandlingene, fase II Oppdragsgiver: Norges forskningsråd Forskningsprogram: Marked og samfunn ISBN: 82-490-0358-6 Gradering: Åpen RF - Rogalandsforskning er sertifisert etter et kvalitetssystem basert på NS - EN ISO 9001 Ingen del av denne rapporten kan reproduseres i noen form uten skriftlig tillatelse fra Rogalandsforskning ©. Forord Denne rapporten utgjør sluttrapporten på et prosjekt som i realiteten tjuvstartet med deltakelse på WTOs ministerkonferanse i Seattle i 1999, men med formell prosjektstart i 2000. Fokus i første del av prosjektet - spenningen mellom fiskeri- og landbruksinteressene i de internasjonale forhandlingene i WTO – er videreført i denne rapporten. Første del av prosjektet ble avsluttet med en prosjektrapport (Langhelle, 2001). Den foregående rapporten kan med fordel ses i sammenheng med denne. Det har på mange måter vært et sammenhengende prosjekt i en fase to fra 2002. Rapportene skiller seg fra hverandre ved at denne rapporten i større grad har fokus på utviklingen i de internasjonale forhandlingene. Også denne rapporten har likevel ”to-nivå spill” som en sentral del av analyseverktøyet. Denne rapporten hadde ikke vært mulig å skrive uten omfattende hjelp og støtte fra en rekke institusjoner og personer. Norges forskningsråd har finansiert arbeidet med rapporten gjennom forskningsprogrammet Marked og samfunn. Utenriksdepartementet har stilt opp på intervjuer, forespørsler og vært behjelpelige med å sette oss i kontakt med andre lands delegasjoner. En spesiell takk går den norske delegasjonen i Genève som tok godt imot oss høsten 2004. En spesiell takk går også til mine to kollegaer ved RF-Rogalandsforskning, Arild Farsund og Hilmar Rommetvedt for gode kommentarer underveis. Eventuelle feil, mangler og eventuelt gale tolkninger står utelukkende for undertegnedes regning. Stavanger, 06. mai 2005 Oluf Langhelle RF – Rogalandsforskning. http://www.rf.no Sammendrag Mandatet for den pågående forhandlingsrunden i WTO ble vedtatt på Ministerkonferansen i Doha, Qatar, 9 – 14. november 2001, og i juli 2004 ble den såkalte ”Julipakken” fremforhandlet som det foreløpige resultatet fra denne forhandlingsrunden. Denne rapporten drøfter både Doha-mandatet og ”Julipakken” med utgangspunkt i norske landbruks- og fiskeriinteresser og potensielle interessekonflikter mellom næringene. Norge har klare defensive interesser i forhold til landbruk, og klare offensive interesser i forhold til en videre liberalisering av handel med fisk og fiskeprodukter. Hvordan en skal veie ulike interesser opp mot hverandre og håndtere sprikende og, vil mange si, motstridende målsettinger, har stått sentralt i den norske debatten om forhandlingene i WTO. Utenriksminister Knut Vollebæk understreket allerede 16. november 1999 at Norge står “foran vanskelige avveininger og utfordringer” i disse forhandlingene. Disse utfordringene, og avveiningen mellom offensive fiskeriinteresser og defensive landbruksinteresser, er temaet for rapporten. Disse drøftes med utgangspunkt i følgende problemstillinger: • Hva er konfliktlinjene og status i henholdsvis landbruks- og markedsadgangsforhandlingene? Hvilke allianser har utviklet seg, og hvordan plasserer norske interesser og posisjoner seg i forhold til andre sentrale aktører? • Er landbruks- og markedsadgangsforhandlingene koplet sammen i WTO- forhandlingene? Hvilke andre saker koples disse opp mot i WTO? • Er koplingene mellom landbruksforhandlingene og markedsadgangsforhandlingene (og andre sakskoplinger) internasjonalt av en slik art at det vil kunne påvirke det endelige utfallet av WTO-forhandlingene som en ”single-undertaking”? • Er det mulig å si noe om konsekvenser av forhandlingene for norsk fiskeri-, havbruks- og landbrukspolitikk? • Blir forholdet mellom offensive og defensive norske interesser og hensynet til utviklingslandene ”satt på spissen” i WTO? I hvilken grad greier Norge å ivareta både egne interesser og utviklingslandenes interesser? • Hvordan forholder stortingspartiene seg i så fall til dette? Hva er det nasjonale ”win-set” hvis landbruksforhandlingene og markedsadgangsforhandlingene koples? Er denne koplingen en mulig ”synergistic linkage” i norsk sammenheng? Hvilken betydning blir tillagt utviklingslandenes interesser og posisjoner av Stortinget? I kapittel 1 gis det en kort beskrivelse av WTO, bakgrunnen for den nye forhandlingsrunden og arbeidet i Norge med å kartlegge norske sektorinteresser og å utforme nasjonale forhandlingsposisjoner. Videre beskrives det som betegnes som denne forhandlingsrundens kontekstuelle ramme, nemlig hensynet til utviklingslandenes interesser. Denne konteksten refererer til en utbredt oppfatning blant utviklingslandene selv og blant internasjonale organisasjoner som Verdensbanken, UNCTAD, FAO og OECD, om at utviklingslandene ikke kom spesielt godt ut av Uruguay-runden, verken i iii RF – Rogalandsforskning. http://www.rf.no selve avtalene eller i implementeringen av avtalene. Dette begrunnes med at utviklingslandene ikke har høstet de gevinstene de ble forespeilet, særlig i forhold til tekstiler og landbruk men også på andre områder. Samtidig var det allerede under Uruguay-runden klart at flere utviklede land ønsket å inkludere nye forhandlingsområder i videre forhandlinger. Nye temaer, og spesielt ”Singapore- områdene” (handel og investeringer, handel og konkurransepolitikk, offentlige anskaffelser og handelsforenkling), har vært og er gjenstand for stor uenighet. En stor gruppe utviklingsland med India, Egypt og Pakistan i spissen, har mer eller mindre vært samlet i sin motstand mot å inkludere ”Singapore-områdene” i en ny forhandlingsrunde. Gitt den betydelige vekt som er tillagt utviklingslandenes interesser i denne forhandlingsrunden, er det et underliggende spørsmål i denne rapporten hvordan norske interesser sammenfaller med utviklingslandenes interesser. Dette er et vesentlig moment både i forhold til mulige utfall av forhandlingene, og i forhold til strategier og mulige alliansepartnere for norske myndigheter. På ministerkonferansen i Doha, Qatar i 2001, lyktes en i å komme fram til et mandat for en ny bred forhandlingsrunde hvor også ”Singapore-områdene” foreløpig ble inkludert, med forbehold om videre avklaring på ministerkonferansen i Cancún. Norge var i det store og hele fornøyd med Doha-mandatet, som i tillegg til landbruksforhandlinger, blant annet åpnet for markedsadgangsforhandlinger med industrivarer, som i WTO inkluderer fisk og fiskeprodukter. Den pågående forhandlingsrunden i WTO er en bred runde basert på prinsippet om ”a single undertaking” der ”ingenting er avgjort før alt er avgjort”. Dette øker mulighetene for at landbruk og fiskeri koples i de internasjonale forhandlingene, og forsterker trykket mot at Norge må foreta avveininger mellom ulike nasjonale interesser innenfor landbruk og fiskeri. Et sentralt spørsmål i rapporten er derfor hvilke sakskoplinger som gjør seg gjeldende i forhandlingene og hvordan disse påvirker norske posisjoner (og andre lands posisjoner). Kapittel 2 skisserer den teoretiske tilnærmingen som ligger til grunn for problemstillingene og analysene i rapporten. Det er særlig sammenhengene mellom landbruk og fiskeri gjennom mulige sakskoplinger, sammenhengene mellom innenriks- og utenrikspolitikk, og en begrepsmessig og analytisk avklaring av ”nasjonale interesser” som står sentralt. Disse sammenhengene analyseres med utgangspunkt i det som i faglitteraturen kalles ”two-level games”. I Putnams (1988) teori om to-nivå spill må regjeringer som deltar i internasjonale forhandlinger forholde seg til både nasjonale og internasjonale interesser og aktører. Putnam skiller analytisk mellom to faser på to ulike nivåer i denne prosessen. Den første kaller han Nivå I, forhandlinger mellom de nasjonale forhandlingsdelegasjoner. Den andre fasen, Nivå II, består av drøftinger innenfor de respektive lovgivende forsamlinger om hvorvidt en skal ratifisere avtalen eller ikke. Putnams poeng er ikke at dette analytiske skillet nødvendigvis gir et riktig deskriptivt bilde av hendelsesforløpet i internasjonale forhandlinger. Det er samspillet mellom disse nivåene som er det sentrale for Putnam. Gjennom konsultasjoner i forkant og underveis, og forventninger om ratifiserbarheten av mulige forhandlingsutfall, skaper samspillet mellom de to nivåene en dynamikk i forhandlingene som også kan påvirke selve forhandlingsutfallet. iv RF – Rogalandsforskning. http://www.rf.no De to nivåene er koplet sammen gjennom det Putnam benevner ”win-set”. På internasjonalt nivå er det et sett av mulige utfall for forhandlerne, mens det på nasjonalt nivå er et sett med avtaler som kan få tilstrekkelig oppslutning til å bli ratifisert. For et gitt land er et bestemt ”win-set” definert som ”the set of all possible Level I agreements that would ‘win’ – that is, gain the necessary majority among the constituents – when simply voted up or down” (Putnam, 1988:437). I forbindelse med to-nivå spill er det en bestemt type sakskopling som er i søkelyset. I to-nivå spill antas det at ”the statesman” eller ”chief of Government” (som for Norges del vil være regjeringen) er den sentrale strategiske aktøren i internasjonale forhandlinger. Regjeringen kan forsøke å påvirke både den nasjonale og den internasjonale arenaen samtidig.