Krijgsmacht Van De Toekomst: Politiek Is Nu Aan Zet

Ko Colijn, Margriet Drent, Kees Homan, Jan Rood, Dick Zandee Krijgsmacht van de toekomst: politiek is nu aan zet

Eerder dit jaar presenteerde Instituut Clingendael een eigen visie op de krijgsmacht van de toe-

komst als advies aan regering en parlement. De reacties daarop liepen uiteen van instemming –

vooral in de landelijke dagbladen – tot stevige kritiek van een aantal defensie-experts. In dit artikel

zetten we de hoofdlijnen van onze visie nogmaals uiteen en reageren wij op de commentaren.1

Veelzijdig of anders anders dan concluderen dat die doelstelling is In ons rapport oordelen wij dat de veelzijdige verlaten. Nederlandse krijgsmacht is achterhaald en bie- den wij alternatieven. Dit heeft de nodige reacties Wij verbazen ons over reacties dat wij de veel- opgeroepen. Sommige critici beschuldigen ons zijdige krijgsmacht “zomaar terzijde schuiven” en zelfs van vooringenomenheid, politieke keuzes en dat hierover “niet langer gesproken kan worden”.4 gebrek aan analyse.2 Het is daarom van belang We hanteren de realiteit als uitgangspunt, niet de nogmaals uiteen te zetten welke uitgangspunten wenselijkheid van instandhouding van een veelzij- en welke methodieken zijn gehanteerd bij de tot- dige krijgsmacht, die wij overigens zouden onder- standkoming van ‘Clingendael`s visie’. schrijven. Ook het pleidooi om de juiste volgorde aan te houden – eerst ambities bepalen en dan In 2010 kwam na een lang voorbereidingstraject de bijbehorende militaire middelen vaststellen5 – het document Verkenningen uit. De opstellers van kunnen wij steunen. Maar in werkelijkheid worden dit rapport pleitten voor instandhouding van een ambities en structuur van de krijgsmacht aange- veelzijdige krijgsmacht, gezien het diverse ka- past aan de bandbreedte van de beschikbare fi- rakter van de veiligheidsrisico’s en de daarmee nanciële middelen. Dat is niet onze keuze, maar verbonden bedreigingen en gevaren voor onze de Haagse politieke gang van zaken. veiligheid. In de praktijk bleek deze optie moei- lijk vol te houden. De slijtage van de krijgsmacht De ‘beschikbare financiële middelen’ zijn even- als gevolg van de Uruzgan-operatie vereiste ja- zeer uitgangspunt voor minister van Defensie ren van herstel. Het kabinet Rutte-1 onderschreef Hennis-Plasschaert bij de opstelling van de re- de doelstelling van behoud van een veelzijdige geringsvisie op de toekomst van de krijgsmacht.6 krijgsmacht, maar kortte het defensiebudget met Het kabinet zal doelstellingen en ambities van de een miljard euro. Toenmalig minister van Defensie Nederlandse krijgsmacht moeten aanpassen en Hans Hillen zette in april 2011 uiteen dat de doel- in overeenstemming brengen met het beschik- stelling van een veelzijdige krijgsmacht in de ko- bare budget. De kernvraag is wat de Nederlandse mende jaren niet haalbaar was. In een volgende krijgsmacht zelf nog moet kunnen, los van de kabinetsperiode was dat alleen mogelijk met een vraag naar de mate van samenwerking met Ko Colijn is directeur van aangepast (lees: stijgend) budget.3 Vervolgens bondgenoten. Daarbij vraagt de vervanging van het Instituut Clingendael. kortte het kabinet Rutte-2 nog eens 250 miljoen de F-16 bijzondere aandacht, omdat de aanschaf Margriet Drent, Kees euro structureel op de defensiebegroting met in- van een nieuw gevechtsvliegtuig een groot beslag Homan, Jan Rood en Dick gang van 2014. Wanneer minister Hillen al in 2011 gaat leggen op het beschikbare budget. Zandee zijn als weten- constateerde dat de veelzijdige krijgsmacht niet schappelijk medewerkers meer in stand te houden is – tenzij er meer geld verbonden aan dit Instituut. bij komt, quod non – dan kunnen wij in 2013 niet

Juni 2013 Jaargang 67 nr. 6 Internationale Spectator 27 F16 in de lucht. Foto Belangen moet inzetten op verdere intensivering van de de- Ministerie van Defensie Tegen deze achtergrond hebben wij gekozen fensiesamenwerking met Europese partners. voor een methodiek waarbij de Nederlandse belangen centraal staan. Dat betekent niet dat Wat betreft de belangen hebben we onszelf ge- de internationale veiligheidssituatie en de daar- vraagd: ‘welke belangen zijn het meest zwaar- mee verbonden risico’s genegeerd zijn, zoals wegend voor Nederland?’ Wij kozen voor vier sommige critici beweren.7 Wij verwijzen naar hoofdbelangen – internationale invloed; econo- de Defensieverkenningen en de Clingendael mie en welvaart; duurzame stabiliteit en veilig- Strategische Monitor 2012 en 2013, die duiden heid; mensenrechten en humaniteit – waaraan op een internationale omgeving van toenemende vier types krijgsmacht zijn gekoppeld: de ‘vlie- onzekerheid. De Monitor constateert dat er een gende’ interventiemacht; de ‘maritieme’ han- grote diversiteit aan dreigingen blijft bestaan, van delsmacht; de ‘robuuste’ stabilisatiemacht; en cyber tot oplopende spanningen in Zuidoost- de ‘ondersteunende’ vredesmacht. Voor de sa- Azië. Dit dreigingsbeeld is echter zó breed en di- menstelling van de vier types krijgsmacht is het vers, dat daaruit voor een relatief klein land als dominerende belang echter niet de enige bepa- Nederland niet valt af te leiden hoe de krijgsmacht lende factor. Tevens is gekeken naar de compara- ingericht moet worden. Ook in dit opzicht moeten tieve voordelen van de Nederlandse krijgsmacht keuzes worden gemaakt. Relevant is wel dat de (‘waar zijn we goed in’) en naar de optimale bij- verschuiving van de Amerikaanse aandacht naar dragen aan de gezamenlijke vermogens van de Azië de Europese verantwoordelijkheid voor de EU en de NAVO. Uiteraard spelen daarbij de te- veiligheid in de eigen periferie doet toenemen. kortkomingen van de collectieve Europese capa- Dat zou kunnen betekenen dat Nederland vooral citeiten een vooraanstaande rol. Wij sommen ze

28 Juni 2013 Jaargang 67 nr. 6 niet op,8 omdat ze sinds jaar en dag bekend zijn. Nederlandse krijgsmacht, gezien de oplopende De opname van capaciteiten voor luchttransport kosten van de JSF.11 Minister Hillen was nog ex- (vliegtuigen en helikopters), bijtanken in de lucht plicieter: de JSF-aankoop zou Defensie kunnen en mobiliteit van grondtroepen in alle vier types dwingen “voorgenomen investeringen te her- getuigt van verwerking van de tekortkomingen in overwegen”. Hij noemde onder meer de vervan- EU- en NAVO-verband. Bovendien hebben we – ging van transportvliegtuigen en de M-fregatten. vanuit de optiek van het comparatieve voordeel Bovendien bleek uit Hillens rapportage dat de ex- – specifiek aandacht besteed aan instandhou- ploitatiekosten van de JSF tweemaal hoger zou- ding van Nederlandse niche-capaciteiten, zo- den zijn dan voor de F-16, een gegeven dat nooit als de Patriotraketten en de SMART-L radars op eerder was gemeld.12 de luchtverdedigingsfregatten die belangrijk zijn voor NATO Missile Defence. Ten slotte hebben Uiteraard zal bij aankoop van lagere aantallen de we met Michelinsterren de mate van geschiktheid pijn voor de krijgsmacht verminderen. Daar staat van de vier types krijgsmacht aangegeven voor tegenover dat de Koninklijke Luchtmacht met alle vier belangen. 35 tot 40 gevechtstoestellen het ambitieniveau nog verder moet bijstellen dan het al moet bij Belang Belang Belang Belang totaal vervanging van 68 F-16’s door 56 JSF’s. Vooral 1 2 3 4 ‘Vliegende’ langdurige inzet – zoals het geval is bij de NAVO- *** * * X ***** interventiemacht operatie in Afghanistan – komt dan in de geva- ‘Maritieme’ * *** * * ****** renzone. Aanschaf van de JSF leidt onvermijdelijk handelsmacht tot aantasting van de operationele vermogens – ‘Robuuste’ ** ** *** ** ********* stabilisatiemacht en dus het ambitieniveau – van de Nederlandse ‘Ondersteunende’ X * ** *** ****** krijgsmacht. Het aantal JSF’s bepaalt de mate vredesmacht waarin dit geschiedt. Natuurlijk geldt dezelfde re-

*** geschikt ** beperkt geschikt denering bij de aankoop van een andere opvolger * nauwelijks geschikt X ongeschikt voor de F-16. Maar een goedkoper toestel – in aanschafprijs en exploitatiekosten, bijvoorbeeld Uit de matrix blijkt dat de ‘robuuste’ stabilisa- de F-18 Super Hornet of de Gripen NG – zal min- tiemacht de meeste sterren oplevert en dus het der vérgaande gevolgen hebben voor de beper- beste van de vier types krijgsmacht meerdere king van de operationele vermogens. belangen dient. Daarmee heeft Clingendael geen politieke keuze gemaakt en is het niet vooringe- Daarmee dient zich de vraag aan: welk toestel nomen. De uitkomst is het resultaat van een ana- is het beste voor Nederland, gezien de meest lyse, gebaseerd op veiligheidsoverwegingen, de voorkomende inzet van de F-16 in het verleden Nederlandse belangen en de best daarbij pas- en het meest waarschijnlijke optreden in de toe- sende krijgsmacht. komst? In bijna geen van de commentaren is op deze cruciale vraag ingegaan. Alleen Wijninga stipt dit onderwerp aan, met verwijzing naar het JSF optreden van de Koninklijke Luchtmacht in de De specifieke aandacht voor de vervanging van Balkan, maar hij vergeet daarbij te vermelden dat de F-16 is logischerwijs het gevolg van de grote de Verenigde Staten nodig waren om mobiele vij- aanslag die de aanschaf van een nieuw gevechts- andelijke luchtdoelraketten uit te schakelen. De toestel legt op het defensiebudget. Tijdens de formatie van het kabinet Rutte-2 heeft minister Hillen gemeld dat de aanschaf van de F-35 Joint Strike Fighter in de periode 2018-2026 bijna De 36% van het investeringsbudget zal opeisen, uitgaande van 58 toestellen.9 Daarmee ‘robuuste’ overstijgt de JSF ruim de F-16, die bij aanschaf maximaal 28% van de inves- stabilisatiemacht dient teringsmiddelen verbruikte; dit was alleen mogelijk door verhoging van het het beste van de vier types defensiebudget in de jaren tachtig van de vorige eeuw – een voorwaarde die krijgsmacht meerdere thans ontbreekt.10 Al eerder had de Algemene Rekenkamer gewezen op het gevaar van aan- belangen tasting van de operationele vermogens van de

Juni 2013 Jaargang 67 nr. 6 Internationale Spectator 29 Nederlandse luchtmacht ontbeert deze capaci- Internationale samenwerking teit.13 Wat betreft de toekomst verwijst hij naar de ‘Clingendael’s visie’ geeft aan wat de Nederlandse gevaren in Azië (vooral China). Hoe waarschijn- krijgsmacht zelf nog moet kunnen, maar dit sluit lijk is Nederlandse militaire betrokkenheid bij een niet uit dat capaciteiten in allerlei varianten van conflict in Azië en zeker in de eerste fase (lucht- pooling & sharing met partners worden gedeeld. campagne)? Kortom: in het verleden was er geen Sterker nog: in vele gevallen is dit onvermijdelijk deelname van de Koninklijke Luchtmacht in de omdat Nederland zelfstandig niet alle capacitei- initiële fase van een groot conflict (Golfoorlog, ten in stand kan houden. Wij besteden hieraan Afghanistan, Irak) en dit is eveneens onwaar- ruim aandacht door bij alle types aan te geven schijnlijk in de toekomst. Zelfs wanneer dit het welk internationaal samenwerkingspotentieel geval zou zijn, dan nog blijft de Nederlandse voorhanden is. Zoals eerder gesteld, is bij elk luchtmacht alleen in staat te opereren in een om- type krijgsmacht tevens een afweging gemaakt geving met grote dreiging van moderne luchtver- over de bijdrage aan het inzetpotentieel van de dedigingsraketten wanneer de Verenigde Staten EU en de NAVO. De kritiek dat we die mogelijkhe- (en/of Europese partners, zoals het Verenigd den niet schetsen, is dan ook ongefundeerd. Ook Koninkrijk) hun specifieke middelen inzetten om volgen wij de redenering niet dat Nederland bij deze systemen uit te schakelen. lage(re) bestedingen weinig potentiële bondgenoten zal vinden om nauwer mee samen te wer- Op basis hiervan hebben wij geconcludeerd dat ken.16 Nagenoeg alle Europese landen zitten met voor drie van de vier types krijgsmacht de JSF hetzelfde probleem van dalende defensiebudget- niet per se noodzakelijk is. Hiermee is bedoeld: ten en juist dat heeft de druk wanneer JSF-aanschaf financieel toch om meer onderlinge sa- mogelijk blijkt – wellicht met een la- menwerking te zoeken ger aantal dan 58 – dan is het vergroot. Zie de groei- toestel ‘nice to have’. Snijdt ende defensiesamen- de aanschaf van de JSF werking in de Benelux te diep in de operatio- In veel gevallen is of tussen Nederland en nele vermogens van de Duitsland. krijgsmacht in zijn ge- pooling & sharing heel, dan leidt ‘need to Alleen in het type ‘mari- have’ tot de keuze voor voor Nederland tieme’ handelsmacht plei- een verbeterd 4de gene- ten wij voor instandhouding ratievliegtuig.14 Ter verge- onvermijdelijk van de onderzeedienst. Ook lijking: met een Lamborghini hier is het wellicht mogelijk kun je uitstekend overweg in door intensivering van interna- druk stadsverkeer, maar het is tionale samenwerking in de toe- wel een zeer dure wagen voor dat komst deze capaciteit te behouden. type vervoer. De bouw van een nieuwe generatie onderzeeboten in Nederland lijkt onwaar- Resteert het argument van verlies van meer dan schijnlijk. Misschien kan samen met Duitsland 1 miljard investeringen, technologische kennis worden toegewerkt naar een nieuwe klasse con- en werkgelegenheid wanneer toch besloten zou ventioneel voortgedreven onderzeeboten in een worden uit de JSF te stappen – een argument dat bi- of multinationaal verband, waarbij de kosten voor oud-minister Van Eekelen doorslaggevend is voor ontwikkeling en verwerving, maar ook voor voor de aanschaf van de F-35. Los van de vraag training, exploitatie en onderhoud, worden ge- of de gevolgen bij uitstap zo ernstig zijn,15 gaat deeld. Alleen maar kritiek leveren dat afschaffing deze redenering voorbij aan de kernvraag: moet leidt tot verlies van operationeel vermogen, tech- Nederland koste wat het kost een gevechtsvlieg- nologische kennis en werkgelegenheid, is onvol- tuig aanschaffen wanneer dit leidt tot essentiële doende.17 Wat zijn de alternatieven? Hoe kan met aantasting van de operationele vermogens van minder budget een capaciteit toch behouden blij- de Nederlandse krijgsmacht? Wanneer dit risico ven door verdergaande samenwerking over de (te) groot is, dan is het beter het verlies van ge- landsgrens heen? Dat zijn de vragen die beant- dane investeringen te accepteren om behoud van woord moeten worden, niet alleen voor de onder- bredere capaciteiten te garanderen. zeedienst, maar ook voor andere capaciteiten.

30 Juni 2013 Jaargang 67 nr. 6 Tot slot Minister Hennis-Plasschaert heeft de opdracht genomen van de doelstelling die Rutte-1 nog on- voor eind 2013 een visie op de toekomst van de derschreef. krijgsmacht te presenteren, niet alleen een besluit over de vervanging van de F-16. Wij hebben het- Voor een krijgsmacht anders dan een veelzijdige, zelfde vertrekpunt gekozen bij de opstelling van heeft Clingendael een menu aangeboden aan re- de Clingendael-bijdrage. Daarbij is de leidraad gering en parlement. De keuze is niet beperkt tot geweest: gezien de ontwikkelingen van de inter- vier types. Mengvormen zijn mogelijk, zoals na- nationale veiligheidssituatie, meewegend de in- drukkelijk vermeld in ons rapport. De analyse leidt ternationale verplichtingen in de EU en de NAVO ertoe dat de ‘robuuste’ stabilisatiemacht het bes- en uitgaand van het beschikbare budget volgens te tegemoet komt aan de Nederlandse belangen. het regeerakkoord Rutte-2, hoe kan de krijgs- Dat is niet het resultaat van vooringenomenheid macht optimaal bijdragen aan de behartiging van en gebrek aan analyse, maar de uitkomst van een de meest zwaarwegende Nederlandse belangen? studie gebaseerd op realistische uitgangspunten Blijven inzetten op de veelzijdige krijgsmacht is en een consistente methodiek. Een voorkeur heb- geen optie, omdat de financiële middelen ontoe- ben wij bewust niet aangegeven. De keuze is nu reikend zijn. Daarmee heeft Rutte-2 zelf afstand aan de Nederlandse politiek.

Noten

1 We reageren op de volgende commentaren: Rob de Wijk in ‘Rapport Deze brief is op 12 oktober door de minister-president toegezonden aan Clingendael over JSF is “gekleurd”’, De Telegraaf, 15 februari 2013; de informateurs H.G.J. Kamp en W.J. Bos. Anne Tjepkema, ‘Riemen vast! Alweer twee houvasten voor de toekomst 10 Eric Jan De Bakker & Robert Beeres, ‘Vervanging van de F-16: financiële van de krijgsmacht’, Atlantisch Perspectief, april 2013, nr. 2; Marcel de lessen uit het verleden’, Internationale Spectator, april 2013, blz. 36-40. Haas, ‘Defensie: hoe nu verder?’, Reformatorisch Dagblad, 1 maart 11 Algemene Rekenkamer, Rapport Uitstapkosten Joint Strike Fighter, 25 2013; Peter Wijninga, ‘De F-35 en het nationaal belang’, Liberaal Reveil, oktober 2012, blz. 33-34. maart 2013; Wim van Eekelen, ‘We kunnen het niet alleen’, Liberaal 12 Zie noot 9. Reveil, maart 2013: Bram Stemerdink, ‘De wijde wereld in voor minder 13 In het jargon: ‘Suppression of Enemy Air Defence’. Hiervoor zijn speci- geld’, in dit nummer van de Internationale Spectator. fieke middelen en bewapening nodig. 2 De Wijk, Tjepkema, Wijninga. 14 Overigens bestempelt Boeing de F-18 Super Hornet ook als een 3 Defensie na de kredietcrisis: een kleinere krijgsmacht in een onrustige 5e-generatie jachtvliegtuig. wereld, Ministerie van Defensie, 8 april 2011. 15 Zo heeft onafhankelijk onderzoek uitgewezen dat de gevolgen voor 4 De Wijk respectievelijk Wijnenga. de werkgelegenheid beperkt blijven tot verlies van 350 tot 1.350 netto 5 De Haas en Stemerdink. arbeidsjaren in een beperkte periode van vier jaren. Zie: F-35: Rapport 6 Zie Regeerakkoord van het kabinet Rutte-2. van SEO inzake de industriële en werkgelegenheidsconsequenties 7 De Wijk en Tjepkema. van diverse scenario’s. Brief van de Minister van Economische Zaken, 8 Kritiek van o.a. Tjepkema. Landbouw en Innovatie drs. M.J.M. Verhagen aan de Voorzitter van de 9 Brief van de Minister van Defensie drs. J.S.J. Hillen aan de minister-pre- Tweede Kamer der Staten-Generaal, 24 oktober 2012. sident en Minister van Algemene Zaken drs. M. Rutte, 11 oktober 2012. 16 Tjepkema. 17 De Haas.

Juni 2013 Jaargang 67 nr. 6 Internationale Spectator 31