LA PESCA ILEGAL, NO DECLARADA Y NO REGLAMENTADA EN LA REPUBLICA DOMINICA Ricardo Colón Álvarez Consultor Octubre 2018
INTRODUCCION
La pesca Ilegal, No Declarada y No Reglamentada (INDNR) representa un difícil escollo en la ardua tarea de conservar los recursos y hacer de la actividad pesquera un labor socialmente productiva y sostenible. El combate de la pesca INDNR ha llevado a las Naciones Unidas, a través de la FAO, a todas las organizaciones regionales de ordenación pesquera (OROPs) y muchos países a desarrollar planes de combate para, al menos, reducir las acciones ilegales, tanto de los propios pescadores, como de otros involucrados que intervienen en el sector.
El desarrollo desde FAO del Plan de Acción Internacional para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada hace impostergable la toma de consciencia y el inicio de acciones contundentes para enfrentar este problema que, de continuar, bien pudiera provocar el colapso de muchas pesquerías y la pérdida del modo de vida, empleos e ingresos de un importante sector de la población mundial.
El presente documento resume a grandes rasgos, la situación actual de la pesca INDNR en la República Dominicana. La carencia de publicaciones específicas sobre el tema, junto al relativamente poco interés que reviste la pesca para muchas instancias legales, ha hecho necesario que gran parte de la información presenta sea producto de entrevistas directas con pescadores y comercializadores del sector y, sobre todo, con técnicos del Consejo Dominicano de Pesca y Acuicultura (CODOPESCA) cuya rica experiencia de años de labor, suministran informaciones invaluables sobre los diversos aspectos aquí tratados.
La pesca en la República Dominicana.
La República Dominicana ocupa las dos terceras partes de la isla La Española, la cual comparte con la República de Haití. Tiene una extensión de 48,848 km2 y unos 1576 km de costas. Su población alcanza los 10.7 millones de habitantes, estando localizadas muchas de sus principales ciudades en la zona costera.
La principal actividad económica de la RD es el turismo, principalmente basado en sol y playa. Los centros principales se localizan en el extremo este de la isla (Punta Cana-Bávaro) y en la costa norte (Puerto Plata).
A pesar de su condición de isla, no tiene una industria pesquera desarrollada debido principalmente a la estrechez de la plataforma insular, la que, salvo en algunas regiones, no alcanza más de 4 millas de ancho. La pesca, por tanto, se ha centrado tradicionalmente, en especies relacionadas con los arrecifes, como langostas, pargos y meros. Sólo en los últimos años, ha habido un crecimiento de la pesca de peces pelágicos migratorios, básicamente atunes, con el uso de dispositivo de atracción de peces (balsas, payaos). Aún así, esta pesca sigue siendo artesanal, careciéndose de la suficiente tecnología necesaria para localización de los FADs y de embarcaciones y equipo básico para la pesca de mediana altura.
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Flota pesquera
Salvo los barcos pesqueros que faenan en los Bancos de La Plata y La Navidad, al norte del país, la pesca en RD, es básicamente artesanal. La flota pesquera está compuesta por unos 4,000 botes de madera, muchos forrados de fibra de vidrio, de no más de 24 pies de eslora y dos tripulantes, con motores fuera de borda de hasta 40HP.
Artes de Pesca
Siendo una pesca artesanal, la presión mayor se realiza sobre los stocks relacionados con los arrecifes y praderas marinas adyacentes, con la línea de mano como el arte más practicado. La línea de mano presenta una serie de modalidades según la especie objetivo y otras características de su manejo. Estas modalidades son:
Cordel Se practica durante el día a bajas profundidades. Busca peces de arrecife como escáridos y hemulidos. Cala Se practica durante el día a más de 140 m de profundidad para la captura de pargos rojos. Luz Se practica de noche con el uso de una luz como atractor. Busca peces de arrecife y pelágicos. Viveo Se usa carnada viva para atraer peces pelágicos como escómbridos (carites), corifénidos (dorados) y istiofóridos (agujas) Curricán Se utilizan señuelos artificiales con la embarcación en constante movimiento. Se buscan escómbridos (carites), corifénidos (dorados) y istiofóridos (agujas). Es practicada como complemento de otros artes.
Las nasas antillanas se utilizan principalmente para la pesca de langostas en la zona de Isla Beata, aunque capturan gran variedad de peces demersales. Se utilizan tres tipos: Nasas Z Nasas C Nasas Z de fibras vegetales (nasas haitianas).
En ciertas zonas (isla Beata) se utilizan nasas de gran tamaño y a gran profundidad para la captura de pargos rojos.
Las redes de ahorque son utilizadas en toda la costa, aunque sus costos de construcción y operacionales las hacen artes relativamente limitados. Las redes de arrastre, especialmente los chinchorros halados desde tierra, son utilizados con frecuencia, aunque ocasionalmente son prohibidos y perseguidos por las autoridades. En algunas localidades como la bahía de Samaná, se utilizan variantes de este arte con mallas en extremo pequeñas denominadas “licuadoras”, para la captura de camarones, principalmente Penaeus schmitti,
En los últimos años, como ya se señaló, se ha desarrollado una pesca artesanal de atunes con la utilización de dispositivos de atracción de peces (balsas y payaos) en toda la costa sur del país. Sin embargo, se presentan problemas de distribución y conservación de las capturas, lo que, unido a la baja capacidad de inversión en el sector pesca, no ha permitido el desarrollo de una industria atunera, ni siquiera ha habido cambios significativos en las técnicas pesqueras, que siguen siendo básicamente artesanales. En algunos lugares se ha introducido el uso de GPS para la ubicación de los artes y sitios de pesca alejados de la costa, pero no ha habido un aumento de la capacidad de captura por unidad de pesca.
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Marco legal de la pesca en República Dominicana
La pesca en la República Dominicana está regulada por la Ley de Pesca, No. 307-04, del 8 de diciembre de 2004. Esta Ley establece, en su Artículo 100 y sus dispositivos, que la pesca y la acuicultura deben ser consideradas como actividades agropecuarias para fines de administración, manejo y control y señala, como institución responsable, en primer término, al Consejo Dominicano de Pesca y Acuicultura (CODOPESCA). Por otro lado, esta Ley
- Delimita las atribuciones, funciones y responsabilidades del CODOPESCA, - Establece la conformación de su Consejo de Directores, - Establece los requisitos básicos bajo los cuales se desarrollará la actividad pesquera en todas las aguas nacionales. - Establece limitaciones, vedas y prohibiciones a la actividad pesquera y a la acuicultura - Define los ilícitos pesqueros y establece y categoriza las sanciones correspondientes. - Aplica impuestos a diferentes actividades relacionadas con la pesca y la acuicultura, en especial al comercio exterior y define el destino de los fondos así obtenidos. - Ordena la actividad pesquera, estableciendo un sistema de registro pesquero, así como las pautas generales de participación, tanto de los pescadores como de los acuicultores. - Esboza las modalidades de participación de los pescadores en los procesos de toma de decisión en la administración pesquera.
Para fines de aplicación de los dictámenes de la Ley, el CODOPESCA ha desarrollado una estructura administrativa que cubre las dos vertientes establecidas por la Ley, pesca y acuicultura, así como los aspectos relacionados al desarrollo y aplicación de las regulaciones pesqueras. Se han establecido, en consecuencia tres Departamentos mayores, Pesca, Acuicultura y Regulación junto a otras instancias menores para el manejo burocrático de las autorizaciones de licencias de explotación y permisos y licencias de comercialización de productos pesqueros, tanto para el mercado interno como externo.
Así mismo, y para facilitar y descentralizar las actividades de monitoreo, control y vigilancia, el CODOPESCA ha establecido una serie de Estaciones de Servicio y Administración Pesquera en casi todas las áreas costeras y en las zonas de aguas interiores donde hay mayor actividad pesquera. En la actualidad, operan diez de estas estaciones cuyo listado se presenta en el Anexo. La organización, operatividad y eficiencia de las mismas se discutirá más adelante.
En la actualidad, la Ley no cuenta con el Reglamento de Aplicación correspondiente, que debería establecer las pautas y procedimientos de puesta en práctica de las disposiciones legales que se contemplan. La aplicación de la Ley, en consecuencia es, en buena medida interpretativa, siendo la práctica, la Dirección Ejecutiva, la última instancia de decisión.
Si bien existe un Consejo Directivo por encima de la Dirección Ejecutiva, sus funcionamiento carece también de un Reglamento definido y su operatividad y toma de decisiones está fuertemente limitada, tanto por esta carencia como por la irregularidad de sus sesiones. De hecho, en todos los años de operación de la institución (10), hay referencia de apenas cinco reuniones del pleno de dicho Consejo.
La Dirección Ejecutiva, por tanto, ha debido asumir el desarrollo, elaboración y aplicación de la parte normativa, emitiendo por medio de Resoluciones los reglamentos que considere de lugar. Es notable, sin embargo, la baja cantidad de resoluciones y/o reglamentos vigentes y aplicables sobre la gran cantidad
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de aspectos de manejo, muchos no contemplados explícitamente en la Ley y otros que son abordados de manera muy general y requieren normativas reglamentarias más claras y específicas para su aplicación.
Otras instancias.
La Ley de Pesca, como ya se señaló, es la responsable de la aplicación y cumplimiento de la actividad pesquera a nivel nacional. Sin embargo, otras instituciones tienen incidencias que afectan de manera directa o indirecta sobre la actividad pesquera. Las principales instituciones incidentes son las siguientes:
a) Armada Dominicana (Marina de Guerra)
La Armada Dominicana es, de acuerdo a la Ley, la responsable de toda la vigilancia costera y marítima, así como de todo lo referente a la navegación en las aguas dominicanas y su zona económica exclusiva. Es, en primera instancia, la entidad que otorga los permisos de salida al mar, así como el primer control de entrada de toda embarcación que ingrese a aguas dominicanas o atraque en cualquier muelle o sitio de desembarco. Además, tiene una gran participación en la vigilancia de actividades ilegales de todo tipo, como contrabando, tráfico de drogas y tráfico de personas. Esto hace que con mucha frecuencia intervenga en la vigilancia y control del transporte de mercancías pesqueras desde los sitios de desembarco hacia otros puntos del país, llevando a retenciones e incautaciones, no siempre siguiendo los debidos procedimientos legales.
Por otro lado, y sobre todo en las Estaciones de Servicio y Administración de las provincias interiores, la carencia de personal de inspección suficiente en muchas áreas y la falta de representación en otras, convierte a la Armada en aliado obligado cuando se trata de hacer operaciones de vigilancia y control pesquero.
Hay que recordar que, la Armada es también, miembro de número del Consejo Directivo del CODOPESCA, participando regularmente en las reuniones del mismo. Así mismo, y de acuerdo a las informaciones obtenidas, la institución armada es invitada consuetudinaria a la mayoría de las actividades y eventos celebrados por la autoridad pesquera.
b) Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
El Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales es el “organismo rector de la gestión del medio ambiente, los ecosistemas y de los recursos naturales, para que cumpla con las atribuciones que de conformidad con la legislación ambiental en general, corresponden al Estado, con el fin de alcanzar el desarrollo sostenible”. Este Ministerio es también miembro de número del Consejo Directivo del CODOPESCA. La Ley General de Medio Ambiente y Recursos Naturales (64-00) es la que da sostén legal a la institución y actúa como “ley sombra” sobre otras legislaciones e instituciones que regulan el ambiente y el manejo de los recursos naturales. Si bien la esta ley fue expresamente modificada para no incluir a la pesca dentro de sus mandatos, el hecho de ser la pesca un recurso natural y los organismos pescados, parte de la biodiversidad, es muy frecuente la intervención directa del Ministerio en las regulaciones pesqueras, en ocasiones sin consultar ni tomar en cuenta la Ley de Pesca. Incluso, entre las leyes ambientales complementarias, se destaca la Ley de Biodiversidad y Áreas Protegidas, No. 333-15 que incluye la pesca dentro de su ámbito de acción (Artículos 18 y 37), aunque sin establecer disposiciones definidas ni establecer normas dentro de sus reglamentos.
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c) Autoridad Portuaria Dominicana.
La Autoridad Portuaria Dominicana es la entidad gubernamental responsable de la administración del Sistema Portuario Nacional. Según reza en su página web, su tarea es dirigir y administrar los puertos marítimos e incrementar el comercio internacional del país. Basa sus atribuciones en la Ley 70-70, del 17 de diciembre de 1970, en la cual no se menciona nada relacionado con la pesca ni se da tratamiento especial, positivo o negativo, a las embarcaciones pesqueras. En la práctica, la Autoridad Portuaria, sólo interviene en los asuntos de accesos, atraques, registros y demás funciones de administración de los muelles, aunque la parte de capitanía marítima ha quedado en manos de la Armada, a través del Comando Naval de Capitanías de Puertos y Autoridad Marítima.
En la actualidad, hay habilitados en el país, 14 puertos marítimos bajo la administración de la Autoridad Portuaria. Estos son:
1. Puerto Amber Cove (Maimón, Puerto Plata) 2. Puerto de Samaná 3. Puerto Arroyo Barril, Samaná: 4. Puerto de Azua (Puerto Viejo) 5. Puerto de Barahona: 6. Puerto de Boca Chica 7. Puerto de Cabo Rojo: 8. Puerto de La Romana: 9. Puerto de Manzanillo: 10. Puerto de Puerto Plata: 11. Puerto de San Pedro de Macorís: 12. Puerto Multimodal Caucedo: 13. Puerto Río Haina 14. Puerto de Santo Domingo
Estos puertos presentan muelles e infraestructuras, aunque no todos tienen equipos para carga. De hecho, algunos presentan notable estado de deterioro y otros se encuentran dedicados a actividades casi exclusivas como, por ejemplo, la exportación de bananos por el puerto de Manzanillo, la carga de bauxita y otros minerales por el puerto de Cabo Rojo y el atraque de cruceros turísticos en Amber Cove, Puerto Plata. Otros, como el Multimodal Caucedo, el más grande del país, han sido construidos y son administrados, bajo concesión, por capitales privados.
La autoridad pesquera cuenta con Oficiales de Pesca destacados en varios muelles para la inspección de la exportación e importación de productos pesqueros. La mayor actividad de importación se concentra en el Puerto Multimodal Caucedo y en el Puerto de Haina, generalmente de productos en conserva (enlatados, seco-salados, ahumados, congelados, etc.). Las exportaciones, de por sí muy escasas, se realizan, en la mayoría de los casos, vía aérea. Sin embargo, ha habido reportes de embarques ilegales vía marítima, de carne de lambí (caracol, queen conch), que han sido detenidos a su llegada a puertos de Estados Unidos.
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d) Dirección General de Aduanas (DGA)
Aunque la función fundamental de la Dirección General de Aduanas es el cobro de aranceles al comercio exterior, resulta interesante incluirla en el presente documento debido a los trámites aduaneros obligatorios para importar o exportar productos pesqueros. Estos trámites y su correspondiente burocracia han obligado a desarrollar un sistema de control que permite detectar el tráfico ilícito de estos productos y han sido claves para el control del comercio de especies en peligro, introducción de especies invasivas y el comercio en épocas de veda.
Recientemente, el desarrollo de la plataforma de Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE), que busca simplificar y acelerar los trámites aduaneros, ha añadido un factor más al control de la pesca INDNR, por cuanto mejora la capacidad de supervisión de los productos importados y/o exportados. La VUCE, debido a su novedad, presenta aún fallos técnicos que en ocasiones complican, más que agilizar, el proceso. La DGA, sin embargo, apuesta al éxito del sistema, como parte integral del proceso de modernización del Estado. Hay que señalar que el CODOPESCA está integrado plenamente a este sistema.
Situación actual de la pesca INDNR en República Dominicana.
A continuación, se presenta un resumen de la situación actual de la pesca INDNR en República Dominicana. Las informaciones aquí ofrecidas han sido colectadas, según ya se señalado a través de consultas con personas involucradas en la actividad pesquera y cuya experiencia en el sector es de gran relevancia. En especial, hay que destacar, nuevamente al personal del Departamento de Pesca del CODOPESCA.
Pesca Ilegal
La regulación nacional, basada en la Ley de Pesca, No. 307-04, contiene una serie de normativas que buscan controlar y proteger la actividad pesquera nacional. Estas regulaciones incluyen disposiciones referentes comercio de productos pesqueros y la acuicultura. En el presente documento, por razones de espacio, no se toca lo referente al sector acuícola.
Los tipos de ilícitos más frecuentes a lo largo de cada eslabón de la cadena de valor se resumen a continuación.
En la actividad pesquera:
• Realizar la actividad sin previamente haber obtenido licencia de embarcación de La Armada y de CODOPESCA • Irrespetar las vedas, especialmente de langosta, lambí y cangrejo. • Pescar en áreas de reserva pesquera • Usar redes prohibidas. • Emplear redes en la pesca con luz de maya por debajo de los 10 cm. • Realizar pesca nocturna con luces en zonas de arrecifes. • Capturar langostas aovadas y por debajo de la talla legal. • Capturar, almacenar y comercializar pepinos de mar durante época de veda • Pescar sin la debida autorización en aguas fuera de la jurisdicción nacional.
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En el transporte
• Transportar productos pesqueros sin el debido Conduce del CODOPESCA. • Importar peces e invertebrados con fines ornamentales sin el debido permiso del CODOPESCA. • Transportar productos pesqueros prohibidos o durante periodo de veda.
En el almacenamiento
• Almacenar o mantener en acuarios organismos acuáticos pesqueros, acuícolas u ornamentales sin la autorización de la autoridad competente. • Mantener en bodega productos pesqueros durante periodos de veda que así lo prohíben.
En la comercialización
• Vender o comprar productos pesqueros prohibidos por la ley 307, la 64-00 o por convenios internacionales.
En la liberación de individuos en cuerpos de agua
• Liberar o repoblar cuerpos de agua con especies potencialmente invasoras o sin la debida autorización del CODOPESCA.
Estas regulaciones están contenidas en la Ley de Pesca, 307-04, así como en los Decretos y otras normativas que regulan la actividad pesquera. La situación de la pesca ilegal tiene algunos puntos que caben destacar por su trascendencia e implicaciones incluso internacionales. El caso Bahamas es el principal ejemplo de la situación expresada, tal como se señala a continuación.
Pesca ilegal en Las Bahamas
Las acusaciones de pesca ilegal por parte de pescadores dominicanos en aguas de Las Bahamas son bien conocidas y consideradas una situación de urgente preocupación. Esta problemática es bien conocida tanto de forma anecdótica (referencias hechas por los mismos pescadores que faenan en Las Bahamas), mensajes enviados desde el Departamento de Pesca de Bahamas, reclamos de pescadores presos en Las Bahamas ente la Embajada Dominicana en ese país, publicaciones en la prensa bahameña en donde se resalta la pesca ilegal por parte de dominicanos como uno de los problemas más serios en términos políticos y de seguridad que confronta el país. En al menos uno de los artículos se hace referencia a tiroteos en el mar, como se muestra en los siguientes enlaces:
- http://www.bahamapundit.com/2013/01/poaching-and-the-defence-force.html - http://www.greenantilles.com/2011/01/28/poaching-poses-a-serious-threat-to-the-bahamas- fisheries-resources.
Además de la evidencia anecdótica, un informe realizado por una científica marina de alto nivel, la Dra. Kathleen Sullivan Sealley, sugiere que la amenaza principal para la sostenibilidad de los recursos pesqueros de Las Bahamas es la pesca ilegal realizada entre otros, por pescadores comerciales dominicanos.
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El problema volvió a ventilarse usando las páginas sociales como Facebook, luego de una protesta por parte de unos 300 pescadores y ambientalistas bahameños para que les permitieran pescar en temporada de veda de meros, permiso que les fue denegado, pero se hallaron evidencias fotográficas de barcos dominicanos pescando meros de forma ilegal durante dicha temporada de veda. Los pescadores dominicanos han sido acusados de ¨violación y pillaje¨ y tildados de ¨ladrones¨ y ¨mafia pesquera dominicana¨, como se aprecia en la publicación del enlace siguiente: http://dominicanwatchdog.org/dominican_news/page- Dominican_Fishing_Mafia_Stealing_USD_20M_of_Seafood_from_Bahamas
En verano del 2012, el Ministro de Defensa de Bahamas, Fred Mitchell, anunció una prohibición de pesca a cualquier pescador que no sea bahameño.
Varios esfuerzos han sido hechos para tratar de resolver el problema, incluyendo el uso de vías diplomáticas. En octubre del 2012 como parte de una iniciativa intergubernamental tuvo lugar una reunión en Santo Domingo, en la cual participaron por Las Bahamas, el Ministro de Comercio Ryan Pinder, el Ministro de Relaciones Exteriores, Fred Mitchell, el Ministro de Seguridad Nacional, Bernard Nottage, y el Ministro de Pesca, Alfred Gray. Por República Dominicana participaron miembros del cuerpo diplomático nacional, representantes de la Armada y del CODOPESCA. A esta iniciativa se dio continuidad con una visita a Nassau, Bahamas, por parte de oficiales de la Armada Dominicana, en noviembre de ese mismo año durante las cuales se abordaron temas relativos al rastreo de las embarcaciones pesqueras, penalidades más rígidas para los infractores y nuevas vías de combatir el narcotráfico en el mar. Los resultados y acuerdos finales no fueron compartidos con CODOPESCA, aunque al parecer no se incluyó ningún acuerdo específico sobre la actividad pesquera ni sobre el inicio de discusiones sobre la problemática ya que no se ha materializado ningún tipo de acción al respecto.
En noticia publicada el 16 de junio del 2016, el periódico bahameño Tribune 242, el señor Adrian LaRoda, presidente de la Alianza de Pescadores Comerciales de Las Bahamas (Bahamas Commercial Fishers Alliance) hizo un llamado para que los barcos dominicanos y de otros países que sean encontrados pescando ilegalmente en las aguas de Las Bahamas sean hundidos de inmediato, alegando que el país ya pasó el punto de las negociaciones y conversaciones y de tratar el problema de forma pasiva. Los encuentros entre pescadores dominicanos y bahameños han involucrado tiroteos, con saldo de varios pescadores dominicanos heridos de bala. Estos incidentes han sido discutidos por las cancillerías de ambos países. Para mayor información, véase el siguiente link: http://www.tribune242.com/news/2016/jun/16/fishermen-call-poachers-boats-be-sunk-immediately.
Para esas fechas, las multas bahameñas fueron incrementadas de US$50,000 a US$250,000 al Capitán de la embarcación infractora y de US$5,000 a US$25,000 a cada miembro de la tripulación de.
La Subdirección de Seguridad Medioambiental de la Interpol, en su informe sobre delitos pesqueros en América Latina indica que en el contexto internacional, hay informes de pesca ilegal por parte de pescadores dominicanos en las aguas colindantes con Turcos y Caicos y en Las Bahamas. El producto de la actividad es introducido ilegal, aunque abiertamente a República Dominicana. De acuerdo al informe, las zonas más vulnerables se encuentran en el litoral norte, encabezadas por Puerto Plata y Puerto Manzanillo, en la zona noroeste. Debido al difícil acceso a la información, no se tiene conocimiento de la valoración del impacto de estas actividades.
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La principal expresión del problema se da en violaciones de tipo administrativo, relacionado con los periodos de veda de la langosta (Panulirus argus) y lambí (Lobatus gigas), así como, en menor cantidad, meros, pargos y loros.
En la actualidad, unas 36 embarcaciones nodrizas atracan en el Muelle de Puerto Plata y otras más a lo largo del litoral norte, en las cuales faenan más de 3,500 personas, incluyendo pescadores y todos los demás involucrados directamente en la actividad pesquera.
Al momento de redactar el presente documento, hay al menos tres (30) embarcaciones dominicanas retenidas en Bahamas por pesca ilegal así como 120 pescadores presos con penas de 8 meses a un (1) año de prisión y las multas correspondientes. El caso ha debido ser abordado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, que ha estado buscando una solución diplomática al asunto.
Hay que destacar que la pesquería semi-industrial de Puerto Plata depende en gran medida de las capturas ilegales en Bahamas. De acuerdo a pescadores entrevistados, las capturas obtenidas en Banco de La Plata y Banco de la Navidad, dentro de aguas jurisdiccionales dominicanas, no son suficientes para cubrir los costos operativos de los barcos, lo que obliga a entrar en aguas bahameñas o de Turcos y Caicos. Por otro lado, a las vedas estacionales vigentes de langosta (Panulirus argus) y lambí (Lobatus gigas), se ha agregado la prohibición por Resolución del Ministerio de Medio Ambiente por dos años (2), de la pesca, comercialización e, incluso, importación de pez loro (Scaridae). Señalan esos pescadores que las capturas de pez loro, y en menor cantidad, meros y pargos, es la manera de compensar económicamente las vedas de langostas y/o lambí, por lo que la situación para la pesquería es crítica. De hecho, en la última visita realizada a Puerto Plata por personal del CODOPESCA desde la sede central, se encontró que la gran mayoría de los barcos estaban atracados en el muelle de Puerto Plata a la espera de que se levante la veda de lambí (31 de octubre), antes de hacerse a la mar. Incluso, muchos de estos barcos están a la venta, algunos casi al pregón, otros de manera solapada, por los altos costos operativos, escasa producción en aguas nacionales y fuerte persecución sufrida por parte de la Marina y pescadores bahameños.
Hay que señalar además, que las autoridades de puerto otorgan los permisos de salida para que los barcos operen en ya mencionados bancos de La Plata y La Navidad, sin que se sepa aún de la aplicación de sanciones nacionales por el cambio de las rutas autorizadas.
La situación presentada en estas informaciones permite tener una visión general de la problemática pesquera a nivel nacional, donde bien pueden entenderse los riesgos de ocurrencia de pesca INDNR.
Caso haitiano
Un caso especial, es la ocurrencia de pesca ilegal por parte de embarcaciones artesanales haitianas en aguas dominicanas, especialmente en Pedernales, al suroeste y Montecristi, al noroeste. La actividad de estas unidades de pesca es notable, llegando a ser mayor la presencia de embarcaciones y pescadores haitianos en campamentos pesqueros tradicionales dentro del Parque Nacional Jaragua, como lo son Trudillé, Lanzasó y Piticabo. Hay continuas quejas de pescadores dominicanos sobre el particular y se reportan frecuentes conflictos, incluso armados entre haitianos y dominicanos. No sólo ocurre la entrada de las embarcaciones extranjeras sino que, según se ha reportado, se utilizan redes de ahorque de malla menor de 4 cms, así como otros artes como los chinchorros de arrastre, que si bien no son prohibidos, son rechazados por pescadores dominicanos. Sin embargo, y es necesario tomarlo en cuenta, existe un amplio comercio informal entre ambos países, lo que permite a pescadores dominicanos vender a 9
comercializadores haitianos, la parte de las capturas conformada por peces y mariscos de pequeño tamaño, que de otra manera sería rechazada en el mercado local.
De igual manera, y muy especialmente en la zona de Pedernales, muchos pescadores dominicanos faenan en aguas haitianas, a distancias superiores a los 20 km de la orilla, con dispositivos de atracción de peces (FADs) para la captura de atunes, dorados y otros peces pelágicos. Así también, comercializadores dominicanos reciben mercancía desde Haití, especialmente langostas.
En la zona de Montecristi, surgen con frecuencia conflictos entre pescadores de ambos lados, al punto de que se han desarrollado organizaciones comunitarias dedicadas a la protección y vigilancia de recursos, en especial de la llamada Bahía de Manzanillo (Guardianes de la Bahía Inc.). En esta zona se hace, en ocasiones, muy difícil el trabajo de supervisión, control y vigilancia por ser muy propensa a múltiples actividades de contrabando por medio de embarcaciones artesanales.
Buques extranjeros
La Ley de Pesca 307 requiere que los buques extranjeros hagan una solicitud y obtengan autorización antes de entrar a puerto y faenar en aguas dominicanas. Asimismo, permite denegar la entrada a un buque y prohibir el desembarque y el transbordo, cuando se haya constatado que la captura se ha realizado en contraposición de las leyes pesqueras y de otra índole nacionales y/o en contraposición con las recomendaciones o resoluciones de ordenación de los Organismos Regionales de Ordenación Pesquera.
Hasta el momento no se han abanderado buques pesqueros de flotas extranjeras. Sin embargo, con frecuencia los pescadores dominicanos reportan embarcaciones extranjeras de mediano y gran calado pescando en aguas nacionales, incluso muy cerca de las costas. Hasta la fecha no se ha reportado ninguna acción de detención, persecución o detección de estas embarcaciones por parte de las fuerzas navales. El único caso histórico documentado es el de barcos pesqueros cubanos detenidos a finales de 1977, que provocó un “affaire” internacional y culminó con la llamada “Operación Pico” por parte de la Fuerza Aérea Cubana. No hay evidencia de que dichas embarcaciones hubieran estado realmente pescando en aguas dominicanas.
Pesca no declarada
La pesca no declarada incluye, por definición general, la captura no registrada ni reportada por los pescadores a las autoridades correspondientes para fines de control estadístico o supervisión legal. La Ley de Pesca, 307-04, en su Artículo 70, ordena el “registro actualizado de las actividades pesqueras que se desarrollen en el país…”. Si bien este mandato de la Ley se refiere más directamente a pescadores, embarcaciones y comercializadores, existe un Sistema Nacional de Levantamiento de Información Pesquera que cubre todo el país y procura, dentro de lo posible, evitar la pesca no declarada. Sin embargo, hay que señalar que el sistema es insuficiente y que las principales causales de este tipo de pesca son las siguientes:
• Alta dispersión en toda la costa de los sitios de desembarco de la pesca a pequeña escala. • Insuficiente personal de enumeración y registro dentro de la autoridad nacional pesquera, tanto en los muelles principales como en los desembarcaderos de playa. • Bajo nivel educativo de los pescadores y muchos involucrados en la actividad pesquera, que dificulta la implementación de programas de registro basados en los pescadores.
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• Desconocimiento y/o irrespeto de los mandatos de la Ley al respecto por parte de pescadores, dueños de pescaderías y otros comercializadores. • Falta de un programa de observadores a bordo, en especial en los buques de semi-industriales que faenan en la costa norte (Puerto Plata).
La Ley de Pesca prohíbe y castiga el transbordo de productos de la pesca sin autorización del CODOPESCA a otras embarcaciones (Artículo 82, acápite f). Sin embargo, es conocida la inevitable ocurrencia de estas operaciones en aguas internacionales o extranjeras debido a la baja capacidad operativa a este nivel, tanto de la autoridad pesquera como de la misma Armada. Se reitera aquí, que la persecución de la pesca INDNR, no reviste una prioridad para la Armada y otros organismos de seguridad del Estado, frente a la mayor relevancia de otras actividades delictivas como contrabando y narcotráfico.
Aquí, por igual, es necesario incluir la pesca ilegal realizada en aguas extranjeras, tema ya tratado en otros acápites dentro de este documento. Como es de esperarse, las capturas desembarcadas, no son reportadas a los países de donde son extraídas.
Pesca no reglamentada
La pesca en las aguas dominicanas es casi completamente abierta. Si bien la Ley ordena el registro de pescadores y la emisión de la Licencia de Pesca para poder operar legalmente, el número de personas registradas como pescadores no alcanza el 60% de los pescadores activos conocidos. Incluso, hay una continua actividad de pesca en los límites entre subsistencia y comercial, especialmente de buceo a pulmón en los arrecifes cercanos, que no es registrada ni monitoreada en la mayor parte del país. Estos pescadores, si bien no tienen la pesca como actividad declaradamente principal, a falta de otras oportunidades de empleo, faenan asiduamente, vendiendo sus capturas para adquirir otros productos.
La capacidad de la autoridad pesquera de regularizar y registrar esta pesquería es mínima, aunque se hace notable la venta al pregón de las capturas obtenidas, incluso a lo largo de toda la costa sur de la ciudad de Santo Domingo, donde es frecuente ver langostas en toda la ruta hacia el aeropuerto internacional aún en períodos de veda.
En la práctica, sólo unas cuantas especies están reguladas por disposiciones legales, sea la misma Ley de Pesca, Decretos o Resoluciones. Estas especies son:
- Langostas (P. argus, P. guttatus, P. laevicauda, Parribacus antarcticus Scyllarides aequinoctialis) - Lambí o caracol (Lobatus gigas, Charonia variegata, Cassis tuberosa, Cittarium pica, Astrea caelata) - Cangrejos (Cardisoma guanhumi, Ucides cordatus, Gecarcinus ruricola, Gecarcinus lateralis, Callinectes sapidus) - Especies ciguatóxicas (Sphyraena barracuda, Seriola rivoliana, Seriola dumerilii, Caranx crysos, Caranx hippos, Caranx latus)
Además de estas especies con Decretos de interés netamente pesqueros, el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales ha establecido por Resolución Ministerial, las vedas siguientes:
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- Todas las especies de peces loro (Scaridae) por un período de dos años. - Peces doctores o cirujanos (Acanthuridae) - Todas las especies de tiburones, de manera permanente. - Erizos negros (Diadema sp) de manera permanente.
La imposición de la veda del pez loro, como ya se ha señalado, ha tenido un fuerte impacto sobre la economía de las pesquerías artesanales e incluso provocado incidentes violentos entre las autoridades de Medio Ambiente y comercializadores y procesadores, como es el caso de los enfrentamientos en Maimón de Puerto Plata al intentar el Servicio Nacional de Protección Ambiental (SENPA), la incautación las existencias de pez loro a restaurantes de la zona.
Por otra parte, es frecuente escuchar quejas en la prensa sobre el desecho de ejemplares de pequeña talla en muchas playas del país. Se acusa de esta acción, principalmente, a los pescadores que utilizan chinchorros de arrastre (seine nets). Sin embargo, y de acuerdo con consultas realizadas, no se tiene una evaluación técnica de estos descartes, ni de las especies ni de las tallas involucradas.
El asunto de tallas mínimas de captura es, en general, difícil de seguir. Los pescadores utilizan el muy ambiguo término “de provecho” para la talla que debieran tener los ejemplares capturados. Sin embargo, en una pesquería altamente multi- específica como lo es la que se realiza en aguas dominicanas, es muy difícil establecer tallas mínimas generales y más difícil aún, en la mayoría de los casos, establecer tallas mínimas por especie, dada la carencia de estudios nacionales de madurez de la mayoría de las especies. Incluso, resultaría chocante una normativa estableciendo una talla mínima global, sin tomar en cuenta que muchas especies son, de por sí, muy pequeñas (sardinas, manjúas, anchoas, etc.).
Un caso especial se encuentra en la legislación con la talla de captura de la langosta espinosa (Panulirus argus). La Ley de Pesca establece una talla mínima de captura de 180 mm de longitud de cola. De acuerdo con los estudios de relaciones morfométricas realizados en todo el Caribe, esta medida correspondería a un carapacho de no menos de 165 mm Lc, muy por encima de lo que establece el Reglamento OSPESCA-OSP-02-09 para la talla mínima de langosta (140 mm Lc). Si bien, hasta la fecha, la autoridad pesquera ha entendido esto como un error de la Ley y aceptado como válida la talla propuesta por el Reglamento citado, no deja de ser preocupante dada la incidencia de otras instituciones y cuerpos policiales en la vigilancia e inspección pesquera, con o sin la debida autoridad legal. De hecho, sería mínima la cantidad de langostas capturas dentro de la talla que contempla la Ley. Una corrección de este aspecto de la Ley debiera ser motivada a nivel del Congreso Nacional. La misma situación podría darse con la langosta pinta (Panulirus guttatus), también llamada “langostino” por los comercializadores. En este caso, no se han determinado las relaciones morfométricas de dicha especie ni se han establecido regulaciones regionales, aunque si se contempla dentro de la Ley de pesca y en los decretos de veda.
Causas principales que inciden en la pesca INDNR
Entre las causas principales que provocan la pesca INDNR se cuentan las siguientes:
1. Instituciones que violentan, atropellan y desconocen su propia legalidad, simple y sencillamente. Lo cual genera confusión y frustración ante los usuarios de los recursos. La institucionalidad es un atributo básico de la nación dentro de un estado de derecho. Cuando un Estado en ejercicio de su plena soberanía configura su distribución política-administrativa a la división de poderes y conforma todos los organismos y su ejecución al servicio de las personas y en pos del bien común, en líneas generales debe entenderse, que una sociedad o un Estado tiene una institucionalidad débil cuando 12
menos eficientes sean las normativas y leyes que se aplican y cuanto más distorsiones se verifiquen en las regulaciones y resoluciones.
2. Las constantes amenazas que se ciernen sobre la institucionalidad de la Ley de Pesca 307-04, por parte de agencias gubernamentales, no gubernamentales principalmente ambientalistas y del sector privado, que pretenden desconocer el espíritu, el objeto y el alcance de este marco jurídico, la cual también ordena la creación del Consejo Dominicano de Pesca y Acuicultura como única autoridad competente en pesca y acuicultura.
3. Solapamiento de funciones y baja coordinación de acciones de las diversas agencias estatales que intervienen en el manejo costero y marino, en especial para el monitoreo, control y vigilancia de las actividades pesqueras.
4. Conversión en áreas protegidas de zonas tradicionalmente pesqueras, con comunidades y/o campamentos pesqueros previamente establecidos, entrando muchas de las nuevas regulaciones en conflicto con prácticas tradicionales de los pescadores. Tal es el caso de Trudillé e Isla Beata, dentro del Parque Nacional Jaragua.
5. Establecimiento de resoluciones de orden pesquero por parte de agencias gubernamentales sin el mandato legal para hacerlo, sin estudios e información que respalde tales medidas y, sobre todo, sin previa consulta con la autoridad competente y con los pescadores.
6. No observancia de las medidas de control para el cumplimiento de las normativas del Estado de Pabellón fuera de las aguas nacionales. En este caso, se debe indicar que sólo se realiza el control del despacho o salida en puerto pero no se ha implementado aún el Sistema de Seguimiento Satelital de Embarcaciones (VMS), en especial en los barcos nodrizas que operan en Puerto Plata y otros puntos del país, así como la ausencia de cualquier otro sistema de seguimiento o vigilancia tales como cámaras y observadores a bordo. Tampoco se hace una auditoría la bitácora del capitán a la llegada a puerto.
7. Sistema de vigilancia y control limitado en los muelles bajo la dependencia de la Autoridad Portuaria Dominicana con respecto a los barcos pesqueros. Esta vigilancia y control es muy pobre o prácticamente inexistente en la mayoría de los desembarcaderos de playa, utilizados por la pesca a pequeña escala. La mayor parte del personal asignado por la autoridad pesquera en estos lugares, tiene funciones de enumeración y recolección de información, más que de vigilancia o inspección.
8. Falta de regulaciones específicas sobre la mayoría de las especies capturadas, incluso sobre aquellas de interés ornamental. De hecho, los decretos y resoluciones de veda se aplican a un número limitado de especies, dejando abierta la mayor parte de las pesquerías. Faltan, así mismo, reglamentos claros y específicos sobre los artes de pesca y no se han elaborado trabajos de certificación ni de artes ni de pesquerías, salvo algunas iniciativas privadas de interés comercial.
9. Bajos niveles educativos a todos los niveles, tanto entre los pescadores como entre el personal de inspectoría y vigilancia de las principales instituciones oficiales destacado en los diferentes desembarcaderos. En el caso del personal de la autoridad pesquera, si bien por norma se le exige ciertos niveles académicos, en los últimos años se han visto fuertes deficiencias en las designaciones, además de que no se cuenta con un programa continuo de capacitación, entrenamiento y evaluación. A esto súmese los bajos salarios percibidos. 13
10. En el caso de las disposiciones de los órganos regionales de ordenación pesquera, en especial de OSPESCA las decisiones vinculantes y no vinculantes se cumplen en alrededor de un 80%. Se implementan actividades de monitoreo, control y vigilancia en puertos y aeropuertos del país, pero no se cuenta con programas de observadores a bordo de las embarcaciones pesqueras.
CONCLUSIÓN
La pesca INDNR constituye una amenaza a la estabilidad de las comunidades pesqueras y a la seguridad alimentaria de los países, en especial aquellos en vías de desarrollo como la República Dominicana. Su combate se hace impostergable, necesitándose la unión de todos los sectores involucrados. Pero, es más necesario aún, el fortalecimiento de la autoridad pesquera, tanto en recursos operativos y humanos como con el nivel de respeto institucional hacia sus normas y funciones por parte de las demás instituciones que, de una forma u otra intervienen en el sector.
De hecho, muchas de las ilegalidades que pueden presentarse son producto de silencios, complicidades y hasta claras violaciones a las normativas, no sólo pesqueras, sino las propias de otras instancias. Hace falta también un intenso y extenso trabajo de capacitación hacia el personal involucrado en el seguimiento, control y vigilancia pesquera, junto con un programa de educación ciudadana, en especial dirigido hacia los pescadores.
De acuerdo a todo lo señalado y documentado en este informe, se evidencia que el principal causal de la pesca INDNR en la República Dominicana es la violación mediática a la institucionalidad por parte del Ejecutivo, así como por la Armada y Medio Ambiente, lo que ha estimulado al principal sector de la flota nacional a incurrir en la pesca ilícita en aguas extranjeras.
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