Crisis De La Gobernabilidad Y Dolarización En El Ecuador Una Mirada Retrospectiva Al Golpe De Estado Del 21 De Enero 2000 Guillaume Fontaine1

Crisis de la gobernabilidad y dolarización en el Ecuador Una mirada retrospectiva al golpe de Estado del 21 de enero 2000

Guillaume Fontaine1 [email protected]

Paper publicado en la colección “Documentos del Instituto Internacional de Gobernabilidad”, No 97, Barcelona, 06/2002

Resumen

El texto que se presenta a continuación2 analiza la crisis de gobernabilidad ecuatoriana en torno a dos eventos concomitantes: el derrocamiento de Jamil Mahuad el 21 de enero 2000 y la dolarización de la economía, anunciada poco antes y seguida por la administración de Gustavo Noboa desde entonces. Se busca identificar y caracterizar las relaciones entre democracia y mercado, considerando que éstas dependen de tres tipos de variables domésticas : la viabilidad económica, administrativa y política (Kahler, 1990 : 58-61). En primer lugar estudiamos en qué medida la caída de Jamil Mahuad ilustra la tesis de Adam Przeworski (1995) en cuanto al peligro de vacilar entre pactismo y decretismo, cuando se trata de aplicar medidas de ajuste económico en tiempos de crisis. Pero veremos en una segunda parte que ello no significa por lo tanto que el decretismo sea una solución viable, en un país donde la movilización popular sigue siendo fuerte, sin lograr a constituirse en movimiento social.

Introducción

Después de una serie de movilizaciones populares que habían sacudido al Ecuador a lo largo del año 1999, un triunvirato respaldado por una parte del ejército resolvió tomar el poder el 21 de enero 2000. Al actuar de tal manera, este grupo pretendía expresar el rechazo de la sociedad ecuatoriana a la corrupción y la política neoliberal. No obstante, en menos de 24 horas, el orden constitucional fue restablecido y el seguidor del derrocado presidente, Gustavo Noboa, anunció la continuación de las medidas de ajustes estructurales, entre las cuales la dolarización de la economía. Aunque haya sido corta, la aventura de este triunvirato ilustra hasta qué punto las complejas relaciones entre economía y política retoman acentos dramáticos para la democracia, en tiempos de crisis. En particular, uno puede preguntarse si Ecuador no representa un caso límite de crisis de gobernabilidad, confrontado a la imposibilidad de asumir la « democracia de mercado », definida como « una transacción institucional contingente », donde « la disposición de las fuerzas sociales particulares para entrar en esta transacción y adherir a ella depende del proyecto que esté en su base » (Przeworski, 1988 : 101). Para contestar a esta pregunta, proponemos identificar las relaciones entre democracia y mercado, considerando que la viabilidad económica de las medidas de ajustes estructurales depende de su viabilidad administrativa y política, es decir de su aceptación o rechazo por la población (Kahler 1990 : 58-61).3

1 Sociólogo, Doctor de la Universidad de París 3, Sorbona Nueva (Francia). Investigador asociado de FLACSO Sede Ecuador, Observatorio Socio-Ambiental. 2 Este texto es parte de una tesis de Doctorado en Sociología sobre la gobernabilidad de los conflictos socio-ambientales en Ecuador y Colombia, dirigida por el Pr. Christian Gros y defendida en diciembre 2001. Agradezco a los profesores Javier Torres Velasco y Juan Pablo Rodríguez, de la Universidad de los Andes (Bogotá), así como a Frédéric Massé, de la Sorbona Nueva, por sus valiosos comentarios. 3 Kahler subraya la importancia de la experiencia nacional pasada (y su interpretación) en la determinación de « la viabilidad política de ideas económica ». Es más, en América Latina, la viabilidad política es limitada « por una base social fragmentada y por la asociación [...] de una influencia externa con fracasos económi- cos (ambos ortodoxos y heterodoxos ». 2 Ecuador:

A continuación veremos que, 1/ si bien es cierto la caída de Jamil Mahuad ilustra por parte la tesis de Adam Przeworski (1995) en cuanto al peligro de vacilar entre pactismo y decretismo, cuando se trata de aplicar medidas de ajuste económico en tiempos de crisis, 2/ ello no significa que el decretismo sea una solución viable, en un país donde la movilización popular sigue siendo fuerte, sin lograr a constituirse en movimiento social.

I. Las vacilaciones de Mahuad entre decretismo y pactismo

Jamil Mahuad Witt llegó a la Presidencia, tras el derrumbe de Abdalá Bucarám en el febrero 1997. Con la inestabilidad política como telón de fondo, debida en particular a la falta de mayorías a su favor en el Congreso, el Presidente Mahuad tuvo que enfrentar la mayor crisis económica en los últimos 60 años y tomar medidas muy impopulares, entre las cuales : el congelamiento de las cuentas bancarias, la liberalización de los precios de hidrocarburos y, ultimadamente, la dolarización de la economía. Aquellas medidas fueron generalmente tomadas por decreto, pero las repetidas movilizaciones populares forzaron retroceder al Presidente. En el transcurso de los 16 meses de su administración, el Presidente no dejó de perder el capital de confianza que le había otorgado la firma de la paz con Perú, y encerrarse en una gestión tecnócrata de la política sin verdadero aliado.

La caída de un régimen populista y la elección de Mahuad

Para muchos observadores4, Ecuador pareció despertar a los viejos demonios del populismo con la aventura Bucarám. Elegido en 1996 frente a su rival del Partido Social Cristiano (PSC), Jaime Nebot, el candidato del Partido Roldocista Ecuatoriano (PRE), Abdalá Bucarám, impuso una manera de gobierno basado en el clientelismo y la corrupción que dejó de lado la gestión de la crisis económica a la cual el país se enfrentaba desde una década. Su caída intervino tras la movilización de los sectores sociales por parte del FUT (Frente Unitario Traba- jador), a la cual se juntaron los sectores empresarios de la Costa, con la poderosa Federación de Cámaras de Producción y Comercio, y el ex-Presidente Febres Cordero (alcalde PSC de Guayaquil), los 5 y 6 de febrero 1997. En esta movilización, tanto el ejército como la policía nacional quedaron fuera del conflicto, y dejaron que el Congreso tomara la decisión de pronun- ciar la « incapacidad física y mental » del Presidente para poner fin a sus funciones. La huída de Bucarám a Panamá y la confirmación de su caída por el referéndum del 25 de mayo 1997, concluyeron uno de los episodios más cortos de la vida política ecuatoriana. Después del interino de 18 meses de Fabián Alarcón, Jamil Mahuad Witt (Democracia Popular) llegó a ser elegido en segunda vuelta electoral, el 12 de julio 1998, frente al candidato del PRE, Álvaro Noboa, el millonario « magnate del banano ». El estilo del « graduado de Har- vard »5 contrastó sobremanera con el de su antecesor. El ex-alcalde de Quito (1992-1998), ministro del Trabajo en el gobierno de Oswaldo Hurtado en 1983 y candidato derrotado en la carrera presidencial del 1988, había encabezado la resistencia en contra de Bucarám desde la capital, y supo asegurarse el apoyo de sus principales rivales políticos entre la primera y la segunda vuelta, mediante un acuerdo con el PSC, Izquierda Democrática y Pachakutik. Desde el inicio de su mandato, se rodeó de asesores expertos entre los cuales cabe mencionar el economista Jeffrey Sachs, lo cual reforzó una imagen de seriedad y buen administrador adquirida por su carrera de asesor legal y financiera de varias instituciones bancarias, así como su obra en Quito de la cual cabe destacar el pavimento de las calles, la ampliación de la red de agua potable y la construcción de la línea de trolebús. A pesar de ello, algunos signos de debilidad aparecieron desde el principio, no sólo porque la victoria de Mahuad fue corta (102 mil votos más que Noboa), sino porque la mayoría

4 Cf. en particular LÉON Jorge T., « Les Mésaventures du populisme en Equateur, 1996-1997 », in « Problèmes d’Amérique latine », n° 26, Nouvelle série, París, juillet-septembre 1997, pp. 3-18. 5 Mahuad obtuvo una maestría en Administración Pública de la Universidad de Harvard en 1989.

Guillaume Fontaine Crisis de la gobernabilidad y dolarización 3 que encontró en el Congreso era sometida al acuerdo condicional de sus aliados. Mahuad sólo alcanzó 33 diputados sobre 121, por lo que dependía de múltiples y frágiles mayorías para la aprobación de las fundamentales reformas presupuestaria y tributaria.

Las primeras reformas

La primera medida que tomó la nueva administración fue concluir un proceso de paz con Perú, iniciado por Sixto Durán Ballén pero estancado desde la guerra de dos meses en el Conepa (1995). El 26 de octubre 1998, tras tres años de negociaciones, Alberto Fudjimori y Jamil Mahuad acordaron en fijar los 76 Km de frontera en la inhóspita Cordillera del Cóndor, que quedaban contestados desde la firma del Protocolo de Río de Janeiro en 1941.6 Esta victoria la llevó Mahuad al costo de 14 viajes en el extranjero y un atraso en las decisiones cruciales que tenía que tomar en el ámbito económico. Pero sin lugar a duda fue uno sus mayores éxi- tos : a los 100 días de su mandato, el Presidente estaba acreditado de 58 % de opiniones favorables por haber mejorado la imagen del país, firmado la paz y tomado medidas económi- cas serias.7 En realidad, las medidas económicas « serias » no habían sido tomadas, pero la firma de la paz dejaba esperar una recuperación de la economía, tanto por bajar los gastos militares que Ecuador ya no podía otorgarse para mantener sus tropas en la frontera con Perú, como por estimular nuevamente los intercambios comerciales con el histórico rival. Es así como la Cámara de Comercio Ecuatoriano-Peruana y el Consejo Nacional de Cámaras de Producción preveían un volumen de intercambios de USD 3.000 millones en los seis meses, mientras se esperaba un paquete del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), del Banco Mundial (BM) y de la Corporación Andina de Fomento (CAF).8 De hecho, la ayuda internacional llegaría mucho más tarde (marzo 2000), con una promesa de créditos al Fondo binacional para el desarrollo fronterizo entre Ecuador y Perú por USD 1.200 millones, por parte de éstos y USD 160 millones de donaciones.9 Mientras tanto, la economía seguía atracada en una recesión que iba a ir empeorando en los siguientes meses. El plan de ajuste estructural firmado con el FMI en 1982 había sido acelerado en 1988 y 1992 por la administración Durán Ballén. A pesar de ser reputado menos drásticas que en Bolivia, las medidas tomadas fueron lo suficiente impopular para provocar la demisión del entonces Vicepresidente Alberto Dahik. Comprendían el tradicional paquete ortodoxa : liberación de la tasa de cambio e interés, liberalización de los precios y del comercio y reducción del déficit público. En contraparte se había negociado la deuda externa en 1994 por la emisión de bonos Brady. Los resultados fueron limitados, si se considera que la inflación quedaba a un nivel de 25 % mientras subía el desempleo, la pobreza alcanzaba 56 % de la población nacional y 76 % de la población rural, y el índice GINI de concentración de las tierras subió de 0,44 a 0,5 entre finales de los 1980 y medianos de los 1990.10 Desde luego, es poco decir que el programa económico de la administración Mahuad quedaba sometido a la emergencia.

Las primeras medidas económicas tomadas (septiembre 1998) fueron devaluar el sucre del 15 %, para contrarrestar la baja de reservas monetarias que alcanzaba el 24 % entre 1997 y 1998, dejando apenas USD 1.600 millones en las cajas del banco central en ese momento. La meta era bajar la tasa de interés interbancaria que, al alcanzar el 75 %, paralizaba la inversión y por lo tanto la actividad económica. El peligro era que ello empujara la inflación que, entre agosto y octubre, superaba los 40 % cumulados. A pesar de ello, Mahuad obtemperó a los requisitos del FMI, al aumentar la tarifa eléctrica y suprimir el subsidio del gas por decreto,

6 Sobre el conflicto Perú-Ecuador, Cf. RESTREPO G. Marco, TAMARIZ TORMEN María Eugenia, BUSTAMANTE Teodoro, Frontera amazónica : historia de un problema, Quito, 1991, CEDIME. 7 Encuesta realizada por la empresa Market, in : « Diario Hoy », 15 oct 98. 8 Cf. « Los Millones que moverá la paz », in : « El Expreso » 24 oct 98. 9 Cf. « El Comercio », 29 mar 2000. 10 Cf. LARREA Carlos, « Equateur: la politique socio-économique du gouvernement d’Abdalá Bucaram », in « Problè- mes d’Amérique latine », op. cit., pp. 19-29.

Flacso Sede Ecuador 4 Ecuador: lo cual equivalía a multiplicar su precio por cinco. En fin, se instauró un impuesto de 1 % sobre la circulación del capital y eliminar el impuesto a la renta. El segundo paquete de medidas incrementó el IVA del 10 al 15 % en marzo 1999 y multiplicó por dos el precio de los derivados del petróleo. Pero el verdadero reto era la reestructuración del sistema bancario, que era un requisito imprescindible a la negociación de la deuda con el FMI. El otro requisito – reestructuración del sector público mediante la privatización de las empresas vinculadas a la explotación del petróleo, la energía eléctrica y las telecomunicaciones – fue postergado por las dificultades encontradas en la aplicación de las primeras medidas y la crisis bancaria.

La crisis económica y las vacilaciones de Mahuad

En el junio 1999, tres firmas internacionales dieron a conocer los resultados de una auditoria sobre los 38 bancos del país. Se traba de decidir del cierre de la mitad de éstos, por motivos de insolvencia y mal manejo de fondos, debido en grande parte a los créditos vinculados que habían ido multiplicándose desde cinco años. Los orígenes de la crisis bancaria se encuentran en la Ley General de Instituciones del Sistema Financiera, votada el 12 de marzo 1994. Aquella fijó el marco legal de la reestructuración del sistema financiero, bajo el principio de « universalidad », imponiendo una liberalización del crédito doméstico para facilitar la circu- lación del capital. Si bien es cierto que dicha ley preveía instrumentos de control y fijaba parámetros de evaluación financiera, también autorizaba las instituciones financieras a invertir en bancos off-shore sin el control de la Superintendencia de Bancos. Además de esta falta de transparencia, los inversionistas se aprovecharon de la facilidad otorgada por la ley en la ob- tención de créditos por parte de personas vinculadas con las instituciones financieras. Es así como un accionista de banco podía obtener créditos que representaran hasta el 50 % del patrimonio técnico del banco. La única restricción que encontraban los bancos era que su patrimonio técnico debía representar el 9 % de sus activos y contingentes, a manera de seguridad. El resultado de la primera reforma fue exactamente el contrario de lo que buscaba lograr, es decir la generalización de la corrupción y ampliación del control de facto de la banca costeña sobre la economía nacional. En el contexto de crisis de la deuda y de alza de las tasas de interés, la falta de control sobre el sistema bancario privado se volvió una tragedia para el país. A raíz de esta constatación, la administración Mahuad creó la Agencia de Garantía de Depósitos (AGD), la cual fue encargada de asegurar la solvencia de las entidades financieras. Es así como, en un año, 14 bancos pasaron a ser controlados por la AGD, a un costo estimado a USD 5.000 millones para el Estado. Entre las principales instituciones que fueron a la quie- bra, cabe mencionar el Banco de Préstamo, Filanbanco, El Progreso y el Banco Popular.

Sin lugar a duda, el fracaso de la reforma bancaria lo tuvo que pagar la administración Mahuad, no sólo económica sino políticamente. Mientras negociaban las condiciones de pago de la deuda, las instituciones financieras internacionales presionaban para ver adelantado el programa de reformas estructurales adoptado en 1994. Si el Presidente encontró éxito en la adopción de la reforma presupuestaria y de la reforma tributaria por el Congreso en septiembre 1999, ello no fue suficiente para asegurarse de la estabilidad social necesaria a su implemen- tación. La alza de las tarifas de derivados de hidrocarburos y de la electricidad encontraron una retunda oposición en la población, la cual terminó con acabar con el régimen. Esta oposición se manifestó primero en el paro y las manifestaciones organizadas en octubre 1998, especialmente en la provincia de Guayas, donde se inició una « marcha de los crespones negros », organizada por las cámaras dela producción. Aquellas manifestaciones resultaron en tres muertos y un centenar de interpelaciones. En cierta manera, el gobierno ya fue un paso por atrás, al crear un « bono de solidaridad » para compensar la impopular supre- sión del subsidio del gas. Sin embargo, esa medida que interesaba a 500 mil ecuatorianos, no fue suficiente para tranquilizar a la opinión pública.

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El segundo decreto tuvo un peor efecto político. Frente a la crisis bancaria, el Presi- dente decidió un feriado bancario y el congelamiento de los depósitos en sucres y dólares. Esta medida, a la cual se agregaba la de doblar el precio de la gasolina, afectaba directamente a uno de los sectores sociales más organizados : el transportista11, cuyas deudas contratadas en dólares no podían ser honrado y que no tenía otra alternativa que la alza de sus tarifas para compensar la de la gasolina. En marzo 1999, los taxistas decidieron un paro nacional. Tras el bloqueo de Quito, consiguieron rebaja en el precio de los combustibles. Una vez más, el Presi- dente caía en la tentación del pactismo. A su vez, el 5 de julio 1999, los transportes colectivos iniciaron una huelga nacional en contra de la alza de la gasolina y para obtener la liberación de las cuentas bancarias. Se juntaron al movimiento la CONAIE (Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador), el FUT y Fetrapec. Esta última, que agrupa a los comités de empresa de Petroecuador y sus filiales, amenazaba con paralizar sus actividades, lo cual resultaba la peor amenaza para un país dependiente de la producción petrolera como lo es Ecuador. El paro duraba desde 12 días y solía transformarse en una situación incontrolable, con la llegada a la capital de 8.000 indíge- nas, cuando Mahuad retrocedió una vez más. Prometió el congelamiento del precio de la gasolina por un año, si el Congreso encontrara alternativas financieras. También presentó un plan gradual de liberación de los depósitos : las cuentas corrientes empezarían a descongelar- se en octubre ; las cuentas de ahorro en noviembre ; y los depósitos a plazo en abril del 2000.

La « deuda eterna » y la dolarización oficial

Al retroceder en el frente social, Mahuad cayó en la trampa de la insolvencia, cuando se trató de pagar USD 95 millones de intereses de la deuda en agosto 1999. Es así como Ecuador se volvió el primer país de América Latina a decretar una moratoria sobre el pago de los bonos Brady. Lo mismo acabó con las posibilidades de obtener la ayuda de USD 1.400 millones, que el gobierno pedía desde meses para pagar el servicio de la deuda, pese a que se haya firmado una « carta de intención » en mayo. Tampoco el Club de París lo incluyó en la lista de los países beneficiarios del perdón por su deuda. Por lo tanto, el Congreso nunca en- contraría las alternativas financieras necesarias a las promesas de Mahuad. Como en muchos países de América Latina, la economía ecuatoriana es involucrada en un proceso de dolarización de facto, debido a la falta de estabilidad de su moneda y a la fuerte dependencia externa. La deuda, que alcanzaba USD 14.500 millones en 1996, apenas bajó a los 13.000 millones en 1999, lo que confirmó su carácter de « deuda eterna », según palabras de Alberto Acosta (1994). Las devaluaciones del sucre nunca lograron a empujar las exportaciones, en un país dependiente de los precios mundiales de productos tradicionales como son el petróleo, el plátano, el cacao, el café y los camarones. Finalmente, el 12 de febrero 1999, se decretó la flotabilidad del cambio con el dólar. Este, que cotizaba a 8.500 sucres en mayo, subió a los 19.000 en noviembre, hasta que el gobierno decidiera unilateralmente fijarlo a 25.000 en enero, para prepararse a saltar el paso hacia la dolarización oficial. Al inicio del nuevo milenario, los efectos sumados de la crisis bancaria, el déficit del balance de pagos, la crisis de la deuda y la dolarización de facto parecían llevar el país hacia la hiperinflación que, hasta la fecha, había logrado evitar. El bloqueo en las negociaciones con las instituciones financieras internacionales no hizo sino empeorar la situación, mientras el capital de la deuda pública alcanzaba 100 % del PIB y el servicio de la deuda el 45 % del presupuesto del Estado (o sea el equivalente a la renta petrolera). En este contexto, la medida de dolarizar la economía, anunciada por Jamil Mahuad el 11 de enero 2000, no sorprendió a los analistas. El tema de la dolarización oficial se puso de moda tras la crisis asiática y rusa, en 1997-1998. Pero tomó mayor importancia en 1999, con la apertura de la « zona euro » entre 11 países de la Unión Europea. Cabe distinguir entre la dolarización de facto y la dolarización oficial. En efecto, hasta ahora, el único país que adoptó la dolarización oficial es Panamá (en

11 La Unión de Federaciones de Transporte del Ecuador agrupa a siete federaciones, que cuentan con 85.200 socios, a los que se suman 500.000 chóferes profesionales afiliados. Fuente : « Revista Vistazo » 22 jul 99.

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1998). Pero muchos países de América Latina conocen una dolarización de facto (Argentina, Bolivia, México, Perú y los países de Centroamérica) o semi-oficial (Haití). La dolarización de facto se produce cuando los ciudadanos de un país utilizan de manera intensa el dólar, de manera paralela a la moneda nacional. Ello es particularmente el caso en situaciones de alta inflación, ya que el dólar (y por lo tanto el poder adquisitivo) presenta la ventaja de ser más estable. La dolarización oficial ocurre cuando un gobierno adopta el dólar como moneda nacional exclusiva o dominante. 12 Para EEUU, la dolarización presenta varias ventajas, entre las cuales cabe destacar la ampliación de su área de libre intercambios y una reducción de los riesgos vinculados a la fluctuación de las tasas de cambio dentro de esta zona. Para los países en desarrollo, las cosas son un chance más complejas. Por un lado se destaca algunas ventajas, como el bajar el costo de transacciones, reducir la inflación y una mayor apertura económica. Por otro lado existen desventajas, como la pérdida del señoreaje por el Banco Central, el cual en la práctica representa una pérdida fiscal :13 según las estimaciones, el costo puede variar del 4 al 8 % del PIB en el caso de una dolarización brutal, o puede ser del 1 % del PIB por año si se elige una estrategia progresiva.14 Pero los mayores obstáculos son la pérdida de control de la política económica, como consecuencia de la pérdida de control sobre la política monetaria. En efecto, la dolarización tiene como principal consecuencia la imposibilidad de utilizar los instrumentos de expansión monetaria para estabilizar los ciclos económicos, ni modificar el tipo de cambio para incremen- tar la competitividad de sus exportaciones. Ello es particularmente relevante en las economías abiertas y que dependen de los precios mundiales como la del Ecuador. De la misma manera, el gobierno pierde una herramienta de la política fiscal. En el caso de una economía con cambio flexible, el Estado puede compensar su endeudamiento por un ajuste del tipo de cambio nominal. En el caso de una economía con cambio fijo, como el de una economía dolarizada, el endeudamiento equivale a una pérdida de reservas nacionales. El debate sobre la dolarización se inició en América Latina en 1999. Tras experimen- tar por un año la paridad entre el peso y el dólar, la administración de Carlos Menem manifestó cierta intención de pasar a la dolarización completa en enero 1999. Para Argentina, la dolariza- ción solía representar una alternativa a los efectos de la hiperinflación del 1992 y de la crisis mexicana del 1994, que hicieron subir las tasas de interés interbancario. Sin embargo, con la elección de Fernando de la Rúa, el proceso quedó incumplido. Ecuador sería entonces el segundo país latinoamericano a emprender una reforma radical bajo el lema de la dolarización. No es ninguna casualidad si las primeras pautas para el establecimiento de la paridad entre el sucre y el dólar fueron emprendidas bajo la administración Bucarám. En efecto, éste era ase- sorado por el ex-ministro argentino de la economía Domingo Cavallo, conocido por haber enfrentado la hiperinflación con un plan de ajuste ortodoxo en este país, en 1994. La meta de establecer la paridad (lo que equivale a una dolarización de facto) es eliminar la inflación mediante un alineamiento sobre las variaciones de precios en EEUU. Sin embargo, como lo subraya Acosta15, semejante sistema era incompatible con las prácticas clientelares de Buca- rám, y con un sector público pletórico.

12 Una lista de documentos sobre la dolarización se consigue en la página web del Senado de EEUU. Cf. en particular « Testimony in the Senate Banking, Housing and Urban Affairs Committee »; « Hearing on Official Dollarization in Emerging-Market Countries », April and July, 1999, url : HTTP://www.senate.gov/~banking/99_04hrg/042299/index.htm HTTP://www.senate.gov/~banking/99_07hrg/071599/index.htm 13 El señoreaje es el ingreso que percibe el Gobierno como consecuencia del derecho a crear dinero de alto poder. 14 SCHULER Kurt, « Basic of Dollarization », Joint Economic Committee Staff Report, Office of the Chairman, US Senate Banking, Housing and Urban Affairs Committee, july 1999, (updated January 2000) accesible por Internet en HTTP://www.senate.gov/~jec/106list.htm. 15 « El Universo », 11 mar 99.

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Sea lo que sea, la decisión de fijar el tipo de cambio a 25.000 sucres por un dólar, el 11 de enero ratificó la pérdida de competitividad de las exportaciones ecuatorianas mientras estimulaba las importaciones. Estas últimas, si bien es cierto fueron frenadas por el congelamiento de los depósitos bancarios desde 10 meses, podrían conocer una brutal subida en el año 2000 con la liberación de las cuentas. Dicho en otra palabra, la vulnerabilidad de la eco- nomía ecuatoriana no bajaría con la dolarización. Por lo contrario, la fuerte dependencia de las exportaciones tradicionales con las variaciones de precios mundiales ya no podría compensar- se por la política de cambio flexible. Ahora bien, desde el punto de vista de la teoría económica ortodoxa, ello parece ser un problema transitorio. Como lo subraya Kurt Schuler en el informe de la Comisión de Asuntos Bancarios, Domésticos y Urbanos del Senado de EEUU : « La experiencia de sistemas de paridad en Argentina, Bulgaria y otros países confirma que una política monetaria drástica ayuda en si a crear las condiciones del éxito económico, más que el éxito económico sea una precondición para la reforma. »16

Las vacilaciones del gobierno entre pactismo y decretismo dejaron percibir una falta de claridad política, lo cual tuvo las dos consecuencias enunciadas por Adam Przeworski (1995 : 319) : desacreditar las instituciones y debilitar la democracia con la baja de participa- ción. En la medida en que los electores y actores sociales fueron frustrados, favorecieron el ascenso de una acción extraparlamentaria, así como en 1997, con esta diferencia que, en el levantamiento del 21 de enero 2000, surgió una alianza inédita entre indígenas y parte del ejército. Al fin y al cabo, si la democracia fue reestablecida en pocas horas tras el golpe de Es- tado del 21 de enero, con el nombramiento del Vicepresidente Gustavo Noboa a la Presidencia, estos acontecimientos no dejan de ser preocupantes, en la medida en que el primer acto del nuevo Presidente fue confirmar el proceso de reforma radical, sin mayor consulta popular, mientras los sectores sociales le daban un plazo de seis meses, antes de iniciar nuevas acciones de hecho. Dicho en otra palabra, mientras siguen las reformas, la polarización del conflicto va creciendo.

II. Los limitantes de la “democracia de mercado” en Ecuador

Tradicionalmente, como subrayan Stephan Haggard y Robert Kaufman (1991 : 89), Ecuador se caracteriza por un bajo nivel de institucionalización política y una inestabilidad gubernamental que impiden la formulación de una política económica coherente a largo plazo. La crisis económica que llevó a la adopción de medidas de ajuste estructural a medianos de los 1980 se dobló de una crisis social, en la cual emergió una figura nueva en los años 1990 : el movimiento indígena, representado al nivel nacional por la CONAIE. La viabilidad política de las reformas económicas no deja entonces de ser sometida a la aprobación tácita o formal de los sectores indígena y campesino, mientras el proyecto de Estado-nación sigue socavado por la división histórica entre las elites de la Costa y la Sierra. En ese contexto, la social democracia que defienden algunos teóricos bajo el lema de la « tercer vía », aparece como un sueño dorado en un país que, al parecer, menos carece de riquezas naturales que de una proyecto nacional unificado.

Social democracia y crisis económica

En su contribución a la « Biblia » de la transitología (o estudio de las transiciones a la democracia), Adam Przeworski (1988 : 88) sostiene que la estabilidad de un régimen es fun- ción de las « opciones preferibles », y no de la legitimidad. Descarta así el argumento weberiano al considerar que, si bien es cierto que cualquier régimen trata de establecer y culti- var la creencia en su legitimidad, un sistema de dominación puede sobrevivir a esta creencia (por ejemplo con el interés personal y el temor). Tras una crítica de las teorías estructuralistas

16 SCHULER Kurt, Op. Cit.

Flacso Sede Ecuador 8 Ecuador: del desarrollo económico, escoge una metodología cercana a las elecciones racionales, según el doble principio de lógica modal planteado por Jon Elster (que busca explicar el paso de un momento t a t + 1, identificando un punto de bifurcación en t’) y la teoría de las optimizaciones restringidas de Majone (según la cual una situación S cambia en S1, siempre y cuando S1 satisface las restricciones encontradas en S). El problema de cómo identificar las restricciones queda sin solución, pero Przeworski le da preferencia a este modelo teórico, por ser éste más útil políticamente que cualquier « descripción » estructural. Desde luego, identifica cuatro factores explicativos de un cambio de régimen : 1/ el incumplimiento de necesidades funcionales ; 2/ la pérdida de legitimidad ; 3/ el fraccionalismo entre los gobernantes o militares cuando éstos están en el poder ; 4/ las presio- nes externas. La relación entre esos factores es univoca, en la medida en que todos contribuyen a la aparición del fraccionalismo, lo cual resulta ser entonces la verdadera causa del cambio. La distribución de recursos y arreglos institucionales determina un equilibrio beneficios / costos e, indirectamente, la participación de los actores en un proceso de cambio de régimen. Ellos dejan de respaldar las reformas económicas si los costos son menores que los beneficios anticipados. Ese punto le debe mucho a la teoría de juegos de Thomas Schelling, que Przeworski (1995) retoma en su análisis de la elección entre uno u otro modelo de reformas económicas. La elección entre una estrategia radical R o una estrategia gradual G depende de la actitud de tres actores : los tecnócratas, los políticos en cargo y la población. De una manera esquemáti- ca, Przeworski atribuye un sólo afán a cada actor : los tecnócratas quieren tener éxito y los políticos en cargo obtener respaldo, mientras la población quiere comer. En este esquema, la dinámica de respaldo popular y la dinámica de reforma se chocan, y diseñan un modelo políti- co « stop and go » entre reformas radicales y graduales. Este modelo (que caracterizó la política británica de la post-guerra hasta los años Thatcher) es presentado por Przeworski (1995 : 291) como el que más amenaza la estabilidad de un régimen, si se considera la confianza como una masa variable (« confidence is a stock »). La preferencia de Przeworski (1995 : 254) para la estrategia de tipo R se fundamenta en el postulado de que mientras más profundas sean las reformas, más breves serán sus efectos o costos transitorios (inflación, desempleo o subempleo de capital y trabajo, mala asignación de recursos). De tal modo que la teoría de elecciones racionales logra legitimar la opción radical (o « píldora amarga »), ya que ésta es la que va más lejos aún cuando los electores prefieren la opción gradual. Por lo tanto, la estrategia económica importa más que la estrategia de optimización política. Ya sabíamos que la clasificación de los regímenes entre autoritarios y no autoritarios no era un criterio relevante para determinar la viabilidad de las políticas de ajuste (Haggard y Kaufman, 1991 : 75). Sabíamos igualmente que ni las reformas económicas ortodoxas ni las alternativas garantizaban la viabilidad de políticas de ajuste a largo plazo en países en desarrollo (Kahler, 1990 : 61). Lo que nos enseña Przeworski es que tampoco el nivel de desarrollo es un criterio relevante para la viabilidad de las nuevas democracias. ¿ Entonces qué ?

Viabilidad económica de la social democracia en América Latina

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Con estas pautas metodológicas, Przeworski (1988) propone un análisis interesante de los antagonismos entre los sistemas capitalista y socialista.17 Destaca que ni el capitalismo ni el socialismo pueden encontrar forma pura en la realidad : el primero es « irracional », ya que no puede alcanzar algunas distribuciones técnicamente factibles del bienestar, el segundo es « inviable », ya que la planificación de los medios de producción no logra responder a las necesidades de las poblaciones. De allí que surja la necesidad de una « tercer vía » (Prze- worski, 1988 : 213). En los países capitalistas ésta retoma la forma de la social democracia (el modelo sueco). Esta, cuyo criterio fundamental es la erradicación de la pobreza, es « un programa encaminado a mitigar los efectos de la propiedad privada y la asignación de recursos a través del mercado, no un proyecto alternativo de sociedad » (1995 : 11). Por otra parte, Przeworski (1988 : 96) define la democracia moderna como « un proceso de institucionalización de la incertidumbre ». Según este principio, para lograrse y mantenerse, un régimen democrático ha de cumplir con tres requisitos : 1/ la institucionaliza- ción de los conflictos permanentes ; 2/ la capacidad de satisfacer intereses individuales, que depende de arreglos institucionales de cada sistema ; 3/ la incertidumbre de los resultados de los conflictos. En el ámbito social, Przeworski (1995 : 311) subraya la importancia de la institu- cionalización de los conflictos de distribución. En las sociedades democráticas, el papel de los sindicatos es crucial, ya que éstos organizan a la gente y controlan la reacción de sus miembros frente a las reformas económicas. Es cierto que una de las opciones para un gobierno, al empujar una reforma de tipo R, es aniquilar la oposición y los mismos sindicatos, lo cual valori- za el papel del ejército. Pero la cooperación entre gobierno, sindicatos y partidos es preferible en la perspectiva de un régimen democrático. En fin, la implementación de medidas de tipo R requiere de una elección clara y firme entre dos tipos de estrategia política : enfocar la lógica económica, apoyándose en las elites y el efecto de sorpresa en la toma de decisiones, o am- pliar la participación, en busca de un consenso.

Como lo mencionamos al principio de este artículo, la democracia de mercado o democracia capitalista, se define como « una transacción institucional contingente », donde « la disposición de las fuerzas sociales particulares para entrar en esta transacción y adherir a ella depende del proyecto que esté en su base » (Przeworski, 1988: 101). Por otra parte, el modelo social demócrata se fundamenta en el hecho de que el papel del Estado completa el del mercado. Es así como considera que « el sistema económico más racional y humano es el que confía la asignación de recursos a unos mercados regulados, mientras el Estado se encarga de garantizar un bienestar material mínimo para todos » (Przeworski, 1995 : XIII). Ahora bien, son escasos los países que lograron a una complementariedad duradera entre Estado y mercado, sobre la base de la cual exista un « proyecto » socialdemócrata viable. En realidad, la mayoría de las economías en desarrollo y entre éstas las de América Latina parece estancada en la fase de ajuste económico, en la que se sigue buscando organizar una economía que asigne racionalmente los recursos con un Estado salvable. En estos países, según palabras del mismo Przeworski (1995) el Estado es débil y vulnerable a los monopolios y burocracias públicas importantes. Además, la deuda pública obliga a pedir préstamo a poten- ciales pagadores de impuestos directos y recolectar tasas compensatorias en las fronteras. Es allí dónde la presión exterior, a la que Przeworski presta poca importancia en su análisis de las transiciones, nos parece retomar toda su importancia. Sin caer en el exceso opuesto de la teoría de la dependencia, la cual ve en éste factor una explicación de todo el desequilibrio en el sistema internacional, consideramos que éste es un elemento clave para las economías latino- americanas que siguen buscando un equilibrio de los indicadores macro-económicos, con altos costos sociales y políticos. 18

17 Recordémonos que cuando se publicó el libro de O’Donnell, Schmitter y Whitehead, llevábamos ya dos años de la Perestroïka iniciado por Michaël Gorbachov, lo que tuvo un efecto directo en la serie de cambios del 1989 en adelante, ocurridos en Europa Oriental. 18 Para una discusión interesante sobre la importancia del factor externo en las políticas de ajuste, cf. STALLINGS Barbara « La Influencia internacional en las políticas económicas : deuda, estabilización y reforma estructural », in HAGGARD Stephan, KAUFMAN Robert R., La Polí-

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Para lograr al equilibrio de mercado, las reglas preconizadas por los organismos financieros internacionales son el clásico cóctel estabilización + ajuste estructural. El cambio económico, por su parte, se mide a través de la disciplina fiscal, cambio de prioridad en los gastos públicos, reforma de las tasas, liberalización de la banca y del comercio, competitividad de la tasa de intercambios, nivel de inversión foránea, privatización y desregulación. Desde esta perspectiva, no deja de ser oscuro el cómo llegar al « mercado regulado » al cual Prze- worski asocia la social democracia. Por lo contrario, el « saneamiento » preconizado como la mejor política económica, y que pasa por encima las estrategias maximizadoras desde el punto de vista política, parece arrastrar en primer lugar con cualquier tipo de mecanismos proteccio- nistas, antes de volver un principio de justicia económica. ¿ Será que existen dos casos límite : los países que puedan otorgarse el lujo de ser socialdemócratas, y los demás, condenados a quedar en el « círculo fatal » democracia / autoritarismo, del cual la transitología buscaba sa- carlos ? Es lo que sugiere al fin y al cabo la teoría de la democracia de mercado. Quedan muchos los problemas que aumentan el riesgo de fracaso de las reformas radicales y, más aún, sus efectos nefastos sobre el funcionamiento democrático de la sociedad. Entre estos, cabe señalar el riesgo que la inflación ni el desempleo sean transitorios ; por el contrario, es posible que lleven a la inercia de la economía. Por otra parte, la capacidad de la iniciativa privada de sustituir al Estado es incierta. Tampoco queda claro si los efectos distributivos del cambio económico son transitorios o incrementan las desigualdades sociales. En fin la privatización de grandes empresas en condiciones de escaso ahorro nacional trae consigo el riesgo de una trans-nacionalización del aparato productivo y, por lo tanto, de una reacción nacional-populista. En la medida en que las reformas tienen consecuencias económicas impopulares, empujar medidas de tipo R puede llevar a considerar que la democracia en el ámbito político opera en contra de las reformas económicas. Se corre entonces el riesgo de que se reesta- blezca lo que algunos llaman de manera eufemística « una jerarquía », para evocar a los militares. Sin embargo, ello no basta para que esta tesis le otorgue mayor credibilidad a los pactos sociales, que buscan compensar mecanismos de moderación salarial por programas de bienestar, política de control de la inflación, fomento de la inversión y empleo. En efecto, para Przeworski (1995 : 319), semejantes pactos no funcionan en regímenes democráticos por diferentes razones, entre las cuales destaca su carácter exclusivo, la sóla participación de los sindicatos fuertes y la división entre los sindicatos de sectores público y privado. Peor aún es cuando un gobierno vacila entre « pactismo » y « decretismo », o sea busca participación y toma medidas por decreto.

Es cierto que el problema planteado por la democracia de mercado queda claro : ¿ Cómo asegurar los mecanismos de distribución de renta en un sistema de mercado desregla- do, sin recurrir a la fuerza ? En el caso de muchos países de América Latina, la cuestión se vuelve aún más sensible : ¿ Cómo consolidar la democracia en sociedades donde el Estado es tradicionalmente incapaz de colectar impuestos directos ? Sin embargo, si Przeworski considera que tanto la social democracia ofrece una « alternativa razonable » al modelo capitalista ortodoxa, no explica del todo como ponerla en práctica. Asumimos que una opción « razonable » no es necesariamente una opción « viable », y que existe una contradicción entre lo que Przeworski defiende, a nombre de la racionalidad económica, y lo que plantea como un modelo socio-político deseable. El problema se vuelve particularmente grave en el caso del Ecuador, donde la crisis de gobernabilidad es agudizada por la convergencia de tres factores claves : una crisis económica e institucional patente, una fuerte capacidad demostrativa de los movimientos populares e indígenas, y la presencia permanente aunque discreta de los militares en la vida política.

Inestabilidad política y movimientos sociales en Ecuador tica del ajuste económico. Las restricciones internacionales, los conflictos distributivos y el Estado, Princeton, 1992, Princeton University Press, pp. 59-112.

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La crisis de la gobernabilidad en Ecuador es estrechadamente vinculada con las divi- siones históricas que oponen la Sierra y la Costa. Si el poder político es tradicionalmente concentrado en Quito, el poder económico del país es de la Costa, donde se concentran el sector agro-exportador y la banca. Al nivel político y administrativo, ello se tradujo por la persistencia de desacuerdos entre el Legislativo y el Ejecutivo durante el mandato de Mahuad, así como la expresión de un regionalismo por parte del sector costeño, que socava el proyecto político nacional. En marzo 1999, se iniciaron protestas desde el Guayas y varias partes del país, en contra del cierre del Progreso, cuyo administrador, el guayaquileño Fernando Aspiazu era preso por mal manejo de fondos y corrupción. En abril, la honda municipalista iba ampliándose desde la Costa, con la amenaza de paralizar a los municipios para protestar en contra del retraso en las asignaciones de recursos por el gobierno central. En diciembre, el Consejo Provincial del Guayas resolvió convocar una consulta popular para la aprobación de un régimen de autonomía local. El movimiento, encabezado por Nicolás Lapentti, intendente del Guayas, se apoya en la Ley de Descentralización de 1997 e interesa otras provincias de la Costa, como Manabí, Azuay y El Oro. Al nivel económico, la división Costa / Sierra se traduce por una mezcla de los intereses financieros y políticos. Es el sistema que permitió a Bucarám asegurarse del poder y con el cual, como hemos visto, la reforma del sistema financiero no acabó. Más aún, un factor de la pérdida de crédito de la administración Mahuad fue cuando, desde la cárcel, Aspiazu declaró que la Democracia Popular (DP) había recIbído USD 3,1 millones en la campaña electoral de 1998, por parte del Grupo Progreso. El asunto obligó el Secretario de la Presidencia, Ramón Yulee Changún a renunciar en octubre 1999. Ahora bien, Yulee era precisamente encargado de fortalecer las bases de la DP en la provincia de Guayas y en la capital regional, Guayaquil, tradicional bastión del PRE, y donde Álvaro Noboa había conseguido 61,6 % de los votos en 1998. A esos aspectos coyunturales, se agrega un problema institucional, y es la rivalidad entre el Ejecutivo y el Legislativo y las frecuentes situaciones de cohabitación « a la francesa » (cuando la mayoría del Congreso y del Presidente no coinciden), que tienen como efecto paralizar al Ejecutivo. Si bien es cierto que este problema era en el centro del debate sobre la reforma constitucional que se abrió en 1993, la Constitución de 1998 no logró a solucionarlo. Por lo tanto, Ecuador sigue enfrentando a una situación típica de parlamentarismo como moda- lidad particular del régimen nacional populista19, como la describe Alain Touraine (1988 : 322) : el Congreso está « rodeado de fuerzas poderosas que contribuyen no sólo a formar la opinión pública, sino también a influenciar [...] las decisiones políticas ».

Otra causa histórica de ingobernabilidad ha sido la actitud de los militares. Sin volver a los cuartelazos de principios del siglo20 y las asonadas que llevaron a la Revolución Juliana del 1925, cabe recordar que éstos erupcionaron a menudo en la vida política ecuatoriana. El último episodio ocurrió en 1972, cuando el Gal. Guillermo Rodríguez Lara encabezó una Junta militar de gobierno, luego de defenestrar a Velasco Ibarra. El 11 de enero de 1976, Rodríguez Lara fue obligado a renunciar por sus compañeros de armas, que formaron un Triunvirato Militar, presidido por el Alm. Alfredo Poveda Burbano e integrado por los generales Guillermo Durán Arcentales y Luis Leoro Franco. Sin embargo, desde que dejaron el poder a manos de los civiles, en 1979, los militares gozan de un alto capital de confianza, aún incrementado por su victoriosa actitud en el

19 Touraine (1988 : 167) define el nacional populismo por la interdependencia entre la defensa de la identidad nacional por el Estado contra los intereses extranjeros, de los mecanismos políticos y sociales de integración y la defensa de una cultura nacional y popular. 20 En 1905, Eloy Alfaro, se levantó contra el gobierno de Lizardo García. En 1912, tras dos fracasados golpes militares, el gobierno de Carlos Freile Zaldumbide derrotó a los insurrectos lo que culminó con la masacre de Alfaro y sus generales en Quito. En 1932, la guarnición militar de Quito se alzó en favor de Neptalí Bonífaz, lo que desembocó en la Guerra de los Cuatro Días. En 1937, un golpe militar encabezado por el Ministro de Defensa Nacional de Federico Páez, colocó en el Mando Supremo de la República, al Gral. Alberto Enríquez. En 1947, el Presidente Velasco Ibarra fue forzado a dimitir por su Ministro de Defensa Nacional, el Crnel. Carlos Mancheno Cajas, él mismo derrotado en 1963.

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último conflicto armado con Perú. Quizá ello justifique su discreta presencia en la gestión políti- ca del país. Ya en el conflicto social de julio 1999, el presidente de la CONAIE, Antonio Vargas había pedido la mediación del ejército y la Conferencia Episcopal Ecuatoriana. En abril, las Fuerzas Armadas habían expuesto ante el Presidente Jamil Mahuad sugerencias para enfrentar los diferentes problemas que atravesaba Ecuador. En octubre 1999, pidieron públicamente que se encontrara una solución urgente a los conflictos político, económico y social, y el Jefe del Comando Conjunto de las FFAA, el Gal. Telmo Sandoval declaró que se mantenían listas para una intervención.21 En diciembre, la Federación de Cámaras de Agricultura se pronunció por la sustitución del mandatario por un gobierno civil-militar.22

El 27 de diciembre, el Consejo Nacional de Seguridad manifestó al Presidente el lega- lismo del ejército, pero le hizo un análisis de la coyuntura que, según palabra del Comandante del Ejército, el Gal. Carlos Mendoza, resaltaba su imagen debilitada, el frágil apoyo del Con- greso, las múltiples demandas sociales, políticas y económicas, varios frentes antagónicos, su reducida capacidad de poder y su limitada capacidad de convocatoria. Del punto de vista de las FFAA, Mahuad tenía « todo en contra ».23 No es para nada sorprendente, entonces, que el ejército haya cumplido un papel clave en la crisis política que desembocó, el 21 de enero 2000, en la caída de Jamil Mahuad y su reemplazo por el Vicepresidente, Gustavo Noboa. En la tarde del viernes 21 de enero, el Gal. Mendoza pidió públicamente la renuncia de Mahuad, antes de sugerirle abandonar el Palacio de Gobierno, porque el ejército no podía garantizar su seguridad. En la noche del 21 al 22, un Consejo de Gobierno asumió el poder tras ocupar el Palacio. Una negociación de tres horas, entre el alto mando militar y los coroneles insurgentes Lucio Gutiérrez, Fausto Cobo, Jorge Brito y Gustavo Lalama, terminó por la constitución de un triunvirato, conformado por el Gal. Mendoza, Antonio Vargas y el Dr. Carlos Solórzano Cons- tantine (ex Presidente de la Corte Suprema de Justicia). Como bien se sabe, la administración Clinton tuvo un papel determinante en el respaldo de Mahuad y el fracaso del golpe de Estado. En el peor momento de la crisis de diciembre, Madeleine Albright se había comunicado por teléfono con él, para expresarle el respaldo de su gobierno al programa de reforma económica. En enero, el apoyo personal de Bill Clinton, conseguido por el canciller Benjamín Ortiz, y la posibilidad de cambiar radicalmente el esquema económico lo sostuvieron otra vez. Mas aún, la enérgica condena del golpe de Estado por Clinton, y su amenaza de aislar económicamente a Ecuador, convencieron a Men- doza abandonar el triunvirato, condenando así mismo la operación al fracaso.24 Mendoza se retiro después de haber hablado por teléfono con algunos cancilleres americanos, con el jefe del Comando Sur de los Estados Unidos y con Peter Romero, subsecretario de Asuntos Ame- ricanos del Departamento de Estado. Allí se confirma la influencia de los organismos financieros internacionales en la conducta de la política del Ecuador.

Los levantamientos indígenas y la sociedad civil

El la noche del 21, junto con el sector indígena, estuvo un grupo de ciudadanos que representaba a los obreros, empleados públicos, maestros, estudiantes, defensores de los derechos humanos, comunidades eclesiales de base, etc., bajo el nombre de Coordinadora de Movimientos Sociales (CMS), liderada por el ex diputado socialista popular Napoleón Saltos. El 22 de enero los sectores sociales e indígenas instalaron una sesión permanente del « Parla- mento Nacional de los Pueblos del Ecuador ».25

21 Cf. « El Universo », 06 nov 99. 22 Cf. « Tiempos del Mundo », 27 dic 99. 23 Cf. « Revista Vistazo », 07 feb 2000. 24 Cf. « Tiempos del Mundo », 27 dic 99 ; « Revista Vistazo », 07 feb 2000 ; « El Comercio », 26 enero 99. 25 Entre los miembros de este « Parlamento » figuraban : Antonio Vargas, presidente de la Conaie; Jorge Loor, dirigente de los afiliados al Seguro Campesino; Salvador Quishpe, presidente de la Ecuarunari; Hugo Collantes, de los comercian- tes minoristas; Blanca Chancoso, dirigente indígena; Napoleón Saltos, ex diputado de Pachakutik, sindicalistas de Petroecuador y dirigentes de los choferes.

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Un mes después del derrocamiento de Mahuad, la CMS solía declarar la inconstitu- cionalidad de la Ley de Transformación Económica y de la dolarización, y el enjuiciamiento al Presidente Noboa, además de amnistiar a los insurgentes.26 Por su lado, la CONAIE inició negociaciones directas con la Presidencia, mientras tanto se organizaba una campaña de recolección de 600.000 de firmas, para organizar una consulta nacional. Los temas de la consulta retomaban las principales demandas que habían ido desarrollándose desde un año : disolución el Congreso y la Corte Suprema de Justicia, reputados « corruptos e inservibles », no dolarización de la economía, moratoria de la deuda externa por 20 años, no privatización de las empresas públicas y amnistía a todos los implicados en el golpe. Si bien es cierto que esta iniciativa fracasó y fue rechazada, tanto por el Ejecutivo como por el Legislativo, no deja de expresar la determinación y capacidad demostrativa de los llamados movimientos sociales, respaldados ocasionalmente por la Conferencia Episcopal Ecuatoriana. Desde ese punto de vista, se plantea una contradicción entre la necesidad de diálogo, en el cual se emprendió el nuevo Presidente, y la urgencia de las reformas económi- cas y administrativas. En febrero 2000, Noboa tomó la iniciativa del Gran Acuerdo Nacional, para analizar los planteamientos de la CONAIE y de la Federación de Indígenas Evangélicos (Feine). Sin embargo las comisiones tuvieron problemas al encontrar acuerdos, debido a la amplitud y la heterogeneidad de los puntos estudiados. No menos de siete convenios fueron puesto en discusión, cuyos temas abarcan puntos tan diferentes como el monto de los subsi- dios de vivienda que entrega el Ministerio de Desarrollo Urbano, el manejo del Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE), entrega de becas, capacitación en el área eléctrica y atención a la población infantil, etc. En definitiva, lo que está en juego no es nada menos que la democracia social con la cual soñaron tantos sectores organizados en movimientos sociales. Ahora bien, cabe preguntarse si la eficiencia política del movimiento indígena en Ecuador abarca a los demás sectores de la sociedad. En cierta medida, se puede contestar por la afirmativa, al considerar la apari- ción del partido político Patchakutik, a raíz de los levantamientos indígenas del 1990 y 1994. Sin embargo el mismo movimiento indígena no escapa a sus contradicciones, en la medida en que sigue dividido entre una fuerte orientación clasista, en la Sierra, y una más étnica, en la Selva.

Para explicar la importancia que tiene el movimiento indígena ecuatoriano en la movi- lización de la sociedad civil, cabe volver a los levantamientos que paralizaron el país en junio 1990 y junio 1994. En junio 199027, treinta años luego de la primera manifestación que vió de la irrupción de 10 a 15.000 indígenas en Quito (Guerrero,1993 : 96), los indígenas de la Sierra y de la Selva se juntaron para recordar al Presidente Borja (Izquierda Democrática) sus promesas electorales. Este último había declarado, luego de su elección en 1988: « Un diagnóstico certe- ro de nuestra realidad histórica, sociológica y antropológica debe pasar forzosamente por el reconocimiento de que somos un Estado multinacional y multicultural ».28 Un documento de 16 puntos remitido al Presidente Borja, retomaba la idea de un « proyecto de ley sobre las nacionalidades y el multiculturalismo », elaborado en concertación con una parte de la izquierda en 1988. Este proyecto, complementado por una proposición de reforma constitucional, hacía parte de las reivindicaciones « indianistas », en boga en el continente desde mediados de los 1980. En particular, las organizaciones indígenas vinculaban la reivindicación cultural y étnica al tema central, común a todos los movimientos de identidad amerindios: el acceso a la tierra o más precisamente al « territorio ». En un primer momento, se contentaron con desbloquear algunos expedientes, hasta que, en abril 1992, el Presidente Borja entregara, en forma espec- tacular, títulos de propiedad comprendiendo más de un millón de hectáreas para los indígenas del Pastaza.

26 Cf. « Diario Hoy », 22 mar 2000. 27 Dentro de la amplia literatura que se ha publicado sobre los levantamientos de 1990 y 1994, cf. en particular : GUERRERO Andrés, « De sujetos indios a ciudadanos étnicos: de la manifestación de 1961 al levantamiento de 1990 », in ADRIANZÉN Alberto (ed.), Democracia, etnicidad y violencia política en los países andinos, Lima, 1993, IEP / IFEA, pp. 83-101 ; SANTANA Roberto « Actores y escenarios étnicos en Ecuador: el levantamiento de 1990 », in

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Cuatro años más tarde (junio 1994) estalló un segundo conflicto, con ocasión de una tentativa de modificación de la Ley de reforma agraria. 29 Durante quince días, las barricadas nuevamente impidieron el aprovisionamiento de los mercados, empujando al gobierno de Du- rán Ballén a declarar el estado de emergencia. Esta nueva confrontación dio lugar a un debate público, en el que los representantes de la CONAIE negociaron uno a uno los artículos de la nueva ley. Lo menos que puede decirse es que las dos partes tenían concepciones radicalmente opuestas acerca del futuro del país, defendiendo dos proyectos de sociedad diferentes (Wray et al., 1993 : 54). Por un lado, el gobierno deseaba modernizar la producción agrícola y reducir el tama- ño del sector público, privatizar y liberalizar el mercado, erigiéndose en el garante de la unidad territorial nacional. Por otro lado, los indígenas reclamaban la tutela del Estado para garantizar la protección de su identidad cultural y asegurar un desarrollo autosuficiente en el marco de un régimen particular. Luego de un mes de negociaciones, el proyecto de ley fue declarado anti- constitucional por el Tribunal de Garantías Constitucionales, lo que desembocó en un acuerdo el 14 de julio, garantizando los principales beneficios de la reforma agraria. Al mismo tiempo, el movimiento indígena adquirió una amplia audiencia gracias a las cotidianas retransmisiones televisivas de los debates.

Pues bien, ello no significa por lo tanto que el movimiento encabezado por la CONAIE se capaz de organizarse en un movimiento social. Como lo precisa Touraine (1997 : 124), la referencia ética « no puede confundirse con el discurso de la reivindicaciones, ya que éste busca modificar la relación entre costos y beneficios, mientras el discurso moral del movimiento social habla de libertad, de proyecto de vida, de respeto de derechos fundamentales, que no pueden reducirse a ganancias materiales o políticas ». En uno sus primeros ensayos, Touraine (1984 : 308-325) distinguía un « movimiento social » de las movilizaciones colectivas que son los conflictos de clases, las conductas de crisis organizacionales, las tensiones institucionales y las protestas modernizadoras30. Ahora destaca una cuarta dimensión del movimiento social : « Un movimiento social siempre es una protesta moral ; se ubica por encima la sociedad para juzgarla o transformarla, no en su centro para gestionarla y orientarla en el sentido que exige la Razón o la Historia » (Touraine, 1997 : 94). La modernidad quizo separar cultura y sociedad, hasta entrar en una crisis en la cual el sistema y el actor ya no se corresponden. Para Touraine (Ibíd. : 98 y 103) esta es la razón por la cual las protestas morales superan hoy día las protestas sociales, y la ética – relación del sujeto a si mismo que determina sus relaciones con los otros – se confunde con la llamada al Sujeto. El Sujeto se define como « la búsqueda, por el individuo mismo, de las condiciones que le permitan de ser el actor de su propia historia [por el motivo del] sufrimiento que causan el quebranto y la pérdida de identidad e individuación » (Ibíd. : 78). En este sentido, se consta- ta una inversión de la sujetivización comparado con los procesos de modernización, es decir que ésta se vuelva un principio de resistencia a la pérdida de identidad y aquel quebranto. Dicho de otra manera, el Sujeto « es una fuerza de liberación » (Ibíd. : 99). Una de las mayores dificultades en las sociedades multiculturales, es definir el esquema de relaciones entre los sujetos. Este problema no es superado por Habermas que, en el paradigma de la « acción comunicativa », define un marco ideal de la inter-culturalidad sin darle mayor consistencia. Para él (1990 : 171), en su relación con el mundo, el sujeto encuen- tra tres tipos de situaciones ideales típicas : se relaciona con el mundo objetivo, con el mundo social y con el mundo subjetivo del hablante. La acción comunicativa se basa en « un proceso

« Caravelle », n° 59, Toulouse (Francia), 1992, pp. 161-188 ; MACAS Luis, El levantamiento indígena visto por sus protagonistas, Quito, 1991, Abya-Yala. 28 Citado en AYALA MORA Enrique et al., Pueblos indios, Estado y derecho, Quito, 1992, Corporación Editora Nacio- nal, p. 104. 29 Para el detalle de las negociaciones, cf. Andrés Guerrero, « Equateur: discours et représentation politique des indigè- nes », en « Problèmes d'Amérique latine », nº 19, París, oct.-dic. 1995, pp. 51-73. 30 En la definición suya, a la que nos referimos a lo largo de esta investigación, un movimiento social reúne tres condiciones : identidad, totalidad y oposición. Por identidad, se entiende la definición del actor por él mismo o auto- identificación. Por oposición, se entiende la definición de un adversario. Por totalidad se entiende el sistema de acción histórica en el cual los adversarios se disputan el control.

Guillaume Fontaine Crisis de la gobernabilidad y dolarización 15 cooperativo de interpretación » en que los participantes se refieren « simultáneamente » a algo en los tres mundos. Esa interacción se respalda en los conceptos básicos de entendimiento y acuerdo, o sea en el pre-requerimiento que supone la obtención de un « reconocimiento inter- subjetivo de la pretensión de validez » que el hablante vincula a una emisión. Aquella validez queda sometida a tres reglas : verdad de la afirmación, veracidad del hablante y validez norma- tiva de un mandato. En la medida que los actores hacen sus emisiones en una situación dada, es preciso tengan una definición común de dicha situación. Para Habermas, una situación no es sino un fragmento del mundo de la vida, que cambia según los temas, fines y planes de acción, y sus articulaciones, conforme un ordenamiento que se hace complejo a medida de que aumenta la distancia espacio-temporal y la distancia social entre los actores. De tal modo que cada situa- ción define un nuevo centro del mundo de la vida para los actores, y tiene un horizonte móvil que remite a la complejidad del mundo de la vida. Este es entonces la tela de fondo de la es- cena que define la situación en la cual se relacionan los sujetos. No obstante, en la teoría de la acción comunicativa, el mundo de la vida no se define sólo como una categoría de conciencia, sino también como « un acervo de patrones de interpretaciones transmitidos culturalmente y organizados lingüísticamente » (Ibíd. : 176). Es así como, tanto el lenguaje como la cultura son elementos constitutivos del mundo de la vida, que permiten a los actores entenderse sobre algo en el mundo objetivo, en el mundo social y en el mundo subjetivo. Visto en la perspectiva de Habermas, el Sujeto se contenta de subirla, apenas logra a formular una crítica y menos aún puede volverse un actor de su propio destino, sino en situaciones excepcionales. Tampoco logra a interactuar con sujetos de otros ámbitos culturales o comunitarias, y parece condenado a una acción reflexiva por sus límites discursivas. Ello significa que, en el marco de una sociedad multicultural los grupos son condenados a una coexistencia pacífica regulada por la violencia del sistema dominante de valores, o dicho de otra manera, que el sistema funciona sin actores. Nosotros consideramos que las relaciones sociales son más abiertas que lo pretende la teoría de acción comunicativa. En particular se- guimos a Touraine (1997 : 106-107) al considerar que las relaciones entre individuos se apoyan en el esfuerzo común para constituirse en Sujeto : « la identidad del Sujeto sólo puede construirse por la complementariedad de tres fuerzas : el deseo personal de salvaguardar la unidad de la personalidad, dividida entre el mundo instrumental y el mundo comunitario ; la lucha colectiva y personal en contra de los poderes que transforman la cultura en comunidad y el trabajo en mercancía ; el reconocimiento, interpersonal mas también institucional, del Otro como Sujeto ». Al fin y al cabo, ni la separación de los grupos comunitarios, ni la comunicación inter- cultural ofrecen un proyecto de sociedad satisfactorio. El multiculturalismo en Ecuador es un hecho social que obliga encontrar modalidades propias de análisis, así como ofrece oportuni- dades particulares, específicamente en cuanto a la resolución de los conflictos socioambientales. Por esa razón la construcción de una sociedad que reconozca el pluralismo pasa por un doble movimiento de emancipación (frente a las conductas opresivas comunitarias) y de comunicación o reconocimiento del otro como Sujeto.

La evolución del movimiento indígena ecuatoriano entre junio 1990 y enero 2000 no deja de mostrar que CONAIE nunca superó la dimensión de protesta de las movilizaciones. Como lo destaca Diego Iturralde (2000), los alcances logrados con la constituyente del 1998 constituyeron el máximo grado de participación. Empero, éstos no han sido prolongados por un trabajo continuo de reflexión y elaboración de proyectos que permitan implementar la Carta Magna. Cierto es que resulta más fácil paralizar el país bloqueando las principales vías de comunicación, que elaborar una propuesta constructiva de un modelo de sociedad. El movimiento indígena parece drogado de sus propios éxitos y sufrir el síndrome de un adolescente que creció demasiado rápido : sus músculos son débiles y su cuerpo vacila. Basta con mencionar las luchas de poder que aparecieron tras el 21 de enero entre las cabezas de Pachakutik y CONAIE, o la lamentable conclusión de la campaña de recolección de firmas para la consulta nacional, para ilustrar los problemas que atraviesan el movimiento indígena en la fecha.

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La desaparición de las estructuras agrarias semi-feudales, en los años 1960, había permitido a los movimientos indígenas ecuatorianos estructurarse en torno a dos tipos de or- ganización : las cooperativas agrícolas en la Sierra y la Federación de Centros Shuaras en la Selva31. Las organizaciones reunidas, bien o mal, en el seno de la CONAIE, emergieron con el telón de fondo de la crisis del modelo agro-exportador y del modelo cooperativo. Algunos auto- res (Santana, 1995) temen que el movimiento de la sierra sea víctima de una propensión excesiva a la organización y a la jerarquía. Pero las corrientes internas han logrado evitar una rivalidad y luchas intestinas que habrían sido fatales. Por lo tanto, el Estado se ha encontrado dos veces obligado a negociar la atribución de nuevos títulos de propiedad – de lo cual los Quichuas del Pastaza han sido los mayores beneficiarios – y a echar pie atrás en sus intentos por acelerar el paso hacia una modernización que entrañaría una repartición de tierras des- igual.

A manera de epilogo

En suma, es cierto que el golpe de Estado del 21 de enero 2000 parece confirmar que la vacilación entre pactismo y decretismo sea la política que ponga en mayor peligro la democracia. Sin embargo, ello no significa que el decretismo favorezca más la estabilidad política. Tal vez a corto plazo los ganadores del golpe de enero sean los acreedores del Ecuador (BID, FMI, Banco Mundial y demás poseedores de bonos Brady), que no se detuvieron al emprender la experiencia novedosa de la dolarización, implícitamente deseada por EEUU desde la Cum- bre de las Américas de Miami (1994) para la creación del ALCA (Área de Libre Comercio de Américas). Sin embargo queda intacta la pregunta de saber si los efectos de aquella reforma serán transitorios, y por lo tanto queda intacto el problema de la estabilidad política en ese país de 12,6 millones de habitantes. Asumimos que el levantamiento indígena que se inició en diciembre 1999 y llevó a la caída de Mahuad no es sino la confirmación del creciente papel de las organizaciones afiliadas a la CONAIE en la vida política del país. Ello no significa que exista un movimiento social coherente, ni siquiera en los sectores indígenas, mas le reconoce a las movilizaciones populares una capacidad demostrativa cada vez más amplia, siempre y cuando los indígenas se juntan con los sectores sociales poderosos como son las federaciones de transportistas y los sindicatos petroleros. Eso es el contexto en el cual la primera reforma de la administración Noboa, la dolarización de la economía tendrá lugar.

31 Sobre el movimiento indígena en Ecuador, Cf. AYALA MORA Enrique et al., Op. Cit.; SANTANA Roberto, Ciuda- danos en la etnicidad. Los indios en la política o la política de los indios, Quito, 1995, Abya-Yala ; IBARRA Alicia, Los Indígenas y el Estado en el Ecuador, Quito, Abya-Yala, 1987 ; ITURRALDE Diego, ALTA Virginia, LOPEZ BASOLS M. A. (comp.), Pueblos indígenas y Estado en América Latina, Quito, 1997, Abya-Yala ; CONAIE, Las Nacionalidades indígenas en el Ecuador. Nuestro proceso organizativo, Quito, 1989, Abya-Yala.

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Bibliografía - ACOSTA Alberto, La Deuda eterna. Una historia de la deuda externa ecuatoriana, Quito, 1994. - AYALA MORA Enrique et al., Pueblos indios, Estado y derecho, Quito, Corporación Edito- ra Nacional, 1992. - HABERMAS Jürgen, Teoría de la Acción comunicativa, T. II, Crítica de la razón funciona- lista, [Frankfurt am Main, 1981], Madrid, 1990, Taurus. - HAGGARD Stephan, KAUFMAN Robert R., « El Ajuste económico en las nuevas democracias », in NELSON Joan, Coaliciones frágiles : la política de ajuste económico, México, 1991, CEMLA. - ITURRALDE Diego, « Lucha indígena y reforma liberal », in « Iconos », No 9, Quito, abril 2000, pp. 22-30.* - KAHLER Miles, « Orthodoxy and its Alternatives : Explaining Approaches to Stabilization and Adjustment », in NELSON Joan (ed.), Economic Crisis and Policy Choice. The Politics of Adjustment in the Third World, Princeton, 1990, Princeton University Press, pp. 33-61. - PRZEWORSKI Adam, « Algunos problemas en el estudio de la transición hacia la democracia », in O’DONNELL Guillermo et al., Transiciones desde un gobierno autoritario, T3 Perspectivas comparadas, Buenos Aires, 1988 [1986], ed. Paídos. - PRZEWORSKI Adam, Democracia y mercado, Cambridge, 1995 [1991], Cambridge Uni- versity Press. - SANTANA Roberto, Ciudadanos en la etnicidad. Los indios en la política o la política de los indios, Quito, 1995, Abya Yala. - STALLINGS Barbara « La Influencia internacional en las políticas económicas : deuda, estabilización y reforma estructural », in HAGGARD Stephan, KAUFMAN Robert R., La Política del ajuste económico. Las restricciones internacionales, los conflictos distributivos y el Estado, Princeton, 1992, Princeton University Press. - TOURAINE Alain, Pourrons-nous vivre ensemble égaux et différents ?, Paris, 1997, Fayard, 398 p. - TOURAINE Alain, La Parole et le sang. Politique et société en Amérique latine, Paris, Odile Jacob, 1988. - TOURAINE Alain, Production de la société, Paris, Le Seuil 1973, coll. Poche Biblio Essais. - WRAY Alberto, DE LA CRUZ Rodrigo, ITURRALDE Diego et al., Derecho, pueblos indíge- nas y reforma del estado, Quito, 1993, Abya-Yala.

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HOJA DE VIDA GUILLAUME FONTAINE

Isabel la Católica 660 y Madrid – La Floresta Quito – Ecuador Teléfono : (593 2) 22 21 636 E mail : [email protected] Oficina : (593 2) 22 32 029 / 030 / 031 ext. 138

Sociólogo especializado en análisis de conflictos socio-ambientales. Investiga- dor asociado de la Facultad Latino Americana de Ciencias Sociales (Quito) y del Instituto de Altos Estudios de América Latina (París 3, Francia).

Estudios universitarios

Doctorado de Sociología, Universidad de la Sorbona Nueva – París 3, Instituto de Altos Estu- dios de América Latina (París, Francia). Título de la tesis : « El precio del petróleo. Etnicidad y gobernabilidad de los conflictos socioambientales en el Ecuador y Colombia en los años 1990 ». Tesis defendida el 7 de diciembre 2001 con mención « Muy honorable, con las felicitacio- nes unánimas del jurado ». Becario del Ministerio francés de Relaciones Exteriores y del Instituto Colombiano de Cooperación Técnica en el Extranjero (1999-2000).

Postgrado : Diploma de Estudios Profundizados en « Estudio de las sociedades latinoamerica- nas », Instituto de Altos Estudios de América Latina (París, Francia). Título de la tesis : « Los movimientos comunitarios étnicos frente a la democratización en América Latina : una aproximación comparativa de los casos colombiano y ecuatoriano », defendida en París en junio 1997.

Pregrado : Diploma del Instituto de Estudios Políticos de Grenoble (Francia), sección « Econo- mía y Finanzas », obtenido en septiembre 1988.

Experiencia profesional

Colaboración con instituciones locales en el Ecuador y Colombia :

¾ Desde enero 2001 : investigador asociado de la Flacso, Quito. Especialización post- doctoral en manejo de conflictos socioambientales. ¾ Enero – marzo 2001 : profesor visitante de la Universidad Andina Simón Bolívar, Quito. Curso sobre los movimientos sociales étnicos y ecológicos en Ecuador. ¾ Primeros semestres 2000 y 2001 : profesor visitante de la Pontificia Universidad Ca- tólica del Ecuador, Quito. Cursos sobre la etnicidad y los conflictos socioambientales en el Ecuador y Colombia. ¾ Septiembre 1999 – septiembre 2000 : investigador junior invitado por la Universidad de los Andes, S. F. de Bogotá. Relacionado con el Departamento de Antropología. ¾ Mayo – septiembre 2000 : consultor junior para la Unidad de Desarrollo Empresarial de Ecopetrol, S. F. de Bogotá. Seguimiento del conflicto U’wa vs. Occidental de Co- lombia y del Diálogo tripartita auspiciado por el Banco Mundial y OLADE.

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Colaboración con la prensa escrita en Francia :

¾ 1997 – 1999 : periodista independiente en París, especializado en microeconomía y nuevas tecnologías. Revistas « Courrier International » y « PME Affaires ». ¾ 1995 – 1996 : periodista profesional en Grenoble (Francia), especializado en economía y sociedad. Diario « Le Dauphiné Libéré ». ¾ 1993 – 1994 : periodista independiente en Africa del Este y Centroamérica, reportajes publicados en las revistas « Jeune Afrique Economie » y « Marchés Tropicaux ». ¾ 1989 – 1993 : periodista junior y profesional en Francia. Diarios o revistas « Nord Ma- tin », « Le Progrès », « Télé Star » y « L’Evénement du Jeudi ».

Principales escritos

Comunicaciones :

¾ « Documento de síntesis sobre el conflicto entre los U’wa y Occidental de Colombia en la región del Sarare », S. F. de Bogotá, Octubre 2000, comunicación para Ecopetrol, mimeo, 103 p. ¾ « Nota de síntesis sobre la reunión del Diálogo Tripartita, sostenida en Cartagena (Co- lombia) los 7-9 de junio 2000 », S. F. de Bogotá, junio 2000, comunicación para Ecopetrol, mimeo, 18 p. ¾ « Documento de trabajo para Ecopetrol. Rainforest Action Network : Campaña U’wa- Oxy 1998-2000. Información en línea », S. F. de Bogotá, Octubre 2000, comunicación Ecopetrol, 117 p. ¾ « Frente de Defensa de la Amazonía : resumen de los casos ambientales (1994 - 2000) », Quito, septiembre 2000, comunicación para el Frente de Defensa de la Ama- zonía, mimeo, 109 p.

Publicaciones :

¾ El Precio del Petróleo. Identidad, globalización y gobernabilidad de los conflictos socioambientales, Quito, FLACSO, por publicarse, septiembre 2002, 500 p. ¾ « Sobre bonanza y dependencia. Ecuador y el petróleo », in « Iconos », No 13, Quito, Flacso, abril 2002. ¾ « La eficiencia política de la etnicidad. Un análisis de los casos colombiano y ecuatoriano », in « Cuadernos Sociológicos », n° 2, Quito, febrero 2001. ¾ Dictionnaire des Peuples, Jean-Christophe Tamisier (dir.), Maurice Godelier (coord.), París, 1998, Larousse – Bordas. Reseñas etnográficas sobre los grupos étnicos de Co- lombia. ¾ Le Mexique : marché cible, París, enero 1998, Ed. Amérique Latine Info – Courrier In- ternational, 95 p. ¾ Varios artículos en la revista « Les Nouvelles de Survival International (France) » : « Pendant les forages, la conquête continue », n° 27, invierno 1996-1997. « Genève, une seule voix pour les peuples autochtones », n° 28, autono 1997. « Les cyber-guerriers de l’ONU » y « Colombie : un rapport en faveur des U’wa », n° 29, invierno 1997-1998.

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