Crisis de la gobernabilidad y dolarización en el Ecuador Una mirada retrospectiva al golpe de Estado del 21 de enero 2000 Guillaume Fontaine1 [email protected] Paper publicado en la colección “Documentos del Instituto Internacional de Gobernabilidad”, No 97, Barcelona, 06/2002 Resumen El texto que se presenta a continuación2 analiza la crisis de gobernabilidad ecuatoriana en torno a dos eventos concomitantes: el derrocamiento de Jamil Mahuad el 21 de enero 2000 y la dolarización de la economía, anun- ciada poco antes y seguida por la administración de Gustavo Noboa desde entonces. Se busca identificar y caracterizar las relaciones entre democracia y mercado, considerando que éstas dependen de tres tipos de variables domésticas : la viabilidad económica, administrativa y política (Kahler, 1990 : 58-61). En primer lugar estudiamos en qué medida la caída de Jamil Mahuad ilustra la tesis de Adam Przeworski (1995) en cuanto al peligro de vacilar entre pactismo y decretismo, cuan- do se trata de aplicar medidas de ajuste económico en tiempos de crisis. Pero veremos en una segunda parte que ello no significa por lo tanto que el decretismo sea una solución viable, en un país donde la movilización popular sigue siendo fuerte, sin lograr a constituirse en movi- miento social. Introducción Después de una serie de movilizaciones populares que habían sacudido al Ecuador a lo largo del año 1999, un triunvirato respaldado por una parte del ejército resolvió tomar el poder el 21 de enero 2000. Al actuar de tal manera, este grupo pretendía expresar el rechazo de la sociedad ecuatoriana a la corrupción y la política neoliberal. No obstante, en menos de 24 horas, el orden constitucional fue restablecido y el seguidor del derrocado presidente, Gustavo Noboa, anunció la continuación de las medidas de ajustes estructurales, entre las cuales la dolarización de la economía. Aunque haya sido corta, la aventura de este triunvirato ilustra hasta qué punto las complejas relaciones entre economía y política retoman acentos dramáticos para la democra- cia, en tiempos de crisis. En particular, uno puede preguntarse si Ecuador no representa un caso límite de crisis de gobernabilidad, confrontado a la imposibilidad de asumir la « democra- cia de mercado », definida como « una transacción institucional contingente », donde « la disposición de las fuerzas sociales particulares para entrar en esta transacción y adherir a ella depende del proyecto que esté en su base » (Przeworski, 1988 : 101). Para contestar a esta pregunta, proponemos identificar las relaciones entre democra- cia y mercado, considerando que la viabilidad económica de las medidas de ajustes estructurales depende de su viabilidad administrativa y política, es decir de su aceptación o rechazo por la población (Kahler 1990 : 58-61).3 1 Sociólogo, Doctor de la Universidad de París 3, Sorbona Nueva (Francia). Investigador asociado de FLACSO Sede Ecuador, Observatorio Socio-Ambiental. 2 Este texto es parte de una tesis de Doctorado en Sociología sobre la gobernabilidad de los conflictos socio-ambientales en Ecuador y Colombia, dirigida por el Pr. Christian Gros y defendida en diciembre 2001. Agradezco a los profesores Javier Torres Velasco y Juan Pablo Rodríguez, de la Universidad de los Andes (Bogotá), así como a Frédéric Massé, de la Sorbona Nueva, por sus valiosos comentarios. 3 Kahler subraya la importancia de la experiencia nacional pasada (y su interpretación) en la determinación de « la viabilidad política de ideas económica ». Es más, en América Latina, la viabilidad política es limitada « por una base social fragmentada y por la asociación [...] de una influencia externa con fracasos económi- cos (ambos ortodoxos y heterodoxos ». 2 Ecuador: A continuación veremos que, 1/ si bien es cierto la caída de Jamil Mahuad ilustra por parte la tesis de Adam Przeworski (1995) en cuanto al peligro de vacilar entre pactismo y de- cretismo, cuando se trata de aplicar medidas de ajuste económico en tiempos de crisis, 2/ ello no significa que el decretismo sea una solución viable, en un país donde la movilización popu- lar sigue siendo fuerte, sin lograr a constituirse en movimiento social. I. Las vacilaciones de Mahuad entre decretismo y pactismo Jamil Mahuad Witt llegó a la Presidencia, tras el derrumbe de Abdalá Bucarám en el febrero 1997. Con la inestabilidad política como telón de fondo, debida en particular a la falta de mayorías a su favor en el Congreso, el Presidente Mahuad tuvo que enfrentar la mayor crisis económica en los últimos 60 años y tomar medidas muy impopulares, entre las cuales : el congelamiento de las cuentas bancarias, la liberalización de los precios de hidrocarburos y, ultimadamente, la dolarización de la economía. Aquellas medidas fueron generalmente toma- das por decreto, pero las repetidas movilizaciones populares forzaron retroceder al Presidente. En el transcurso de los 16 meses de su administración, el Presidente no dejó de perder el capital de confianza que le había otorgado la firma de la paz con Perú, y encerrarse en una gestión tecnócrata de la política sin verdadero aliado. La caída de un régimen populista y la elección de Mahuad Para muchos observadores4, Ecuador pareció despertar a los viejos demonios del po- pulismo con la aventura Bucarám. Elegido en 1996 frente a su rival del Partido Social Cristiano (PSC), Jaime Nebot, el candidato del Partido Roldocista Ecuatoriano (PRE), Abdalá Bucarám, impuso una manera de gobierno basado en el clientelismo y la corrupción que dejó de lado la gestión de la crisis económica a la cual el país se enfrentaba desde una década. Su caída intervino tras la movilización de los sectores sociales por parte del FUT (Frente Unitario Traba- jador), a la cual se juntaron los sectores empresarios de la Costa, con la poderosa Federación de Cámaras de Producción y Comercio, y el ex-Presidente Febres Cordero (alcalde PSC de Guayaquil), los 5 y 6 de febrero 1997. En esta movilización, tanto el ejército como la policía nacional quedaron fuera del conflicto, y dejaron que el Congreso tomara la decisión de pronun- ciar la « incapacidad física y mental » del Presidente para poner fin a sus funciones. La huída de Bucarám a Panamá y la confirmación de su caída por el referéndum del 25 de mayo 1997, concluyeron uno de los episodios más cortos de la vida política ecuatoriana. Después del interino de 18 meses de Fabián Alarcón, Jamil Mahuad Witt (Democracia Popular) llegó a ser elegido en segunda vuelta electoral, el 12 de julio 1998, frente al candidato del PRE, Álvaro Noboa, el millonario « magnate del banano ». El estilo del « graduado de Har- vard »5 contrastó sobremanera con el de su antecesor. El ex-alcalde de Quito (1992-1998), ministro del Trabajo en el gobierno de Oswaldo Hurtado en 1983 y candidato derrotado en la carrera presidencial del 1988, había encabezado la resistencia en contra de Bucarám desde la capital, y supo asegurarse el apoyo de sus principales rivales políticos entre la primera y la segunda vuelta, mediante un acuerdo con el PSC, Izquierda Democrática y Pachakutik. Desde el inicio de su mandato, se rodeó de asesores expertos entre los cuales cabe mencionar el economista Jeffrey Sachs, lo cual reforzó una imagen de seriedad y buen admi- nistrador adquirida por su carrera de asesor legal y financiera de varias instituciones bancarias, así como su obra en Quito de la cual cabe destacar el pavimento de las calles, la ampliación de la red de agua potable y la construcción de la línea de trolebús. A pesar de ello, algunos signos de debilidad aparecieron desde el principio, no sólo porque la victoria de Mahuad fue corta (102 mil votos más que Noboa), sino porque la mayoría 4 Cf. en particular LÉON Jorge T., « Les Mésaventures du populisme en Equateur, 1996-1997 », in « Problèmes d’Amérique latine », n° 26, Nouvelle série, París, juillet-septembre 1997, pp. 3-18. 5 Mahuad obtuvo una maestría en Administración Pública de la Universidad de Harvard en 1989. Guillaume Fontaine Crisis de la gobernabilidad y dolarización 3 que encontró en el Congreso era sometida al acuerdo condicional de sus aliados. Mahuad sólo alcanzó 33 diputados sobre 121, por lo que dependía de múltiples y frágiles mayorías para la aprobación de las fundamentales reformas presupuestaria y tributaria. Las primeras reformas La primera medida que tomó la nueva administración fue concluir un proceso de paz con Perú, iniciado por Sixto Durán Ballén pero estancado desde la guerra de dos meses en el Conepa (1995). El 26 de octubre 1998, tras tres años de negociaciones, Alberto Fudjimori y Jamil Mahuad acordaron en fijar los 76 Km de frontera en la inhóspita Cordillera del Cóndor, que quedaban contestados desde la firma del Protocolo de Río de Janeiro en 1941.6 Esta victo- ria la llevó Mahuad al costo de 14 viajes en el extranjero y un atraso en las decisiones cruciales que tenía que tomar en el ámbito económico. Pero sin lugar a duda fue uno sus mayores éxi- tos : a los 100 días de su mandato, el Presidente estaba acreditado de 58 % de opiniones favorables por haber mejorado la imagen del país, firmado la paz y tomado medidas económi- cas serias.7 En realidad, las medidas económicas « serias » no habían sido tomadas, pero la firma de la paz dejaba esperar una recuperación de la economía, tanto por bajar los gastos militares que Ecuador ya no podía otorgarse para mantener sus tropas en la frontera con Perú, como por estimular nuevamente los intercambios comerciales con el histórico rival. Es así como la Cámara de Comercio Ecuatoriano-Peruana y el Consejo Nacional de Cámaras de Producción preveían un volumen de intercambios de USD 3.000 millones en los seis meses, mientras se esperaba un paquete del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), del Banco Mundial (BM) y de la Corporación Andina de Fomento (CAF).8 De hecho, la ayuda internacional llegaría mucho más tarde (marzo 2000), con una promesa de créditos al Fondo binacional para el desarrollo fronterizo entre Ecuador y Perú por USD 1.200 millones, por parte de éstos y USD 160 millo- nes de donaciones.9 Mientras tanto, la economía seguía atracada en una recesión que iba a ir empeorando en los siguientes meses.