Un bilancio per i 5 anni dell’urbanistica milanese

I primi di Luglio del 2015 sono stato chiamato a sostituire l’Assessore dimissionario Ada Lucia de Cesaris, con delega all’urbanistica, edilizia privata e agricoltura. Le note che seguono non si limitano all’ultimo anno ma all’intero periodo, anche se naturalmente le (poche) opinioni espresse sono le mie. Dal momento che il Direttore non mi ha dato limiti di spazio, ho preferito rendere conto dell’insieme delle attività condotte, così che gli interessati possano capire la estrema articolazione dell’attività amministrativa in questo settore. Rimando invece una riflessione critica sul senso del percorso realizzato ad un’altra occasione.

1. Strategia di urbanistica generale

A Milano la Giunta del Sindaco Pisapia si era trovata di fronte ad un Piano di Governo del Territorio adottato dopo oltre 5 anni di elaborazione dal precedente governo di centro-destra della città. Il Piano pur contenendo una serie di innovazioni interessanti, certamente esprimeva la logica neo-liberista propria di una coalizione pro-development: alti indici di edificabilità, possibilità di costruire anche nelle aree agricole del Sud-Milano, minore attenzione ai temi sociali e, in particolare, all’housing sociale. La Giunta aveva deciso allora, opportunamente a mio giudizio, di non far decadere il Piano appena adottato, ma di modificarlo approfittando della fase delle controdeduzioni alle osservazioni, che era in quel momento aperta. Molte correzioni sono state apportate allo strumento ereditato, abbassando gli indici di edificabilità, inserendo l’obbligo di quote significative di edilizia sociale nei nuovi programmi, eliminando le previsioni di sviluppo in aree agricole. L’aver assunto un atteggiamento pragmatico su questo importante aspetto ha dato l’indiscutibile vantaggio di disporre quasi subito di un nuovo strumento di governo del territorio efficace, anche se, allo stesso tempo, trattandosi di un adattamento, le strategie proprie della nuova coalizione hanno potuto emergere solo per sottrazione rispetto all’impalcato ereditato dalla precedente giunta e non da un disegno proprio e chiaro. L’impostazione dell’urbanistica durante il mandato emerge dunque dalle molte iniziative assunte nel periodo piuttosto che dalla attuazione di quel disegno.

Uno degli obiettivi importanti della nuova amministrazione è stata la salvaguardia del territorio agricolo di confine, che è stata perseguita anche realizzando processi espropriativi (es. l’acquisizione di Cascina Campazzo) e concludendo transazioni, quali quella relativa alle cosiddette “aree d’oro” che ha consentito l’acquisizione al patrimonio comunale di un milione di mq ad ampliamento del Parco del Ticinello e a completamento del Parco della Vettabbia. Nella prospettiva di una visione integrata della sostenibilità si è dato avvio al processo per “Milano Città Resiliente”, con il supporto di Fondazione Rockfeller che ha incluso Milano nel programma “100 Resilient Cities”, al “Progetto dei Confini”, concreta iniziativa di cooperazione con i comuni di cintura per individuare e attuare interventi di riqualificazione delle aree di margine poste ai confini delle municipalità. Si sono poi prodotti studi di fattibilità su ambiti significativi come lo studio affidato al Politecnico per la riapertura dei Navigli, e gli studi sostenuti da Fondazione Cariplo per il recupero dell’ambito fluviale del Lambro ReLambro, il Parco delle Risaie, il progetto “Rotaie Verdi”. Recentemente, assieme all’Assessorato al Verde è stato portato a termine un documento strategico sul verde e lo spazio aperto della Città. Il documento dal titolo “Paesaggi Futuri” presenta un bilancio di quanto è stato realizzato e traccia le linee strategiche per le future politiche sullo spazio aperto.

2. Rigenerazione del Territorio attraverso l’attuazione di interventi di bonifica dei suoli

Il tema delle bonifiche si è imposto come un tema rilevantissimo per un orientamento dell’amministrazione verso un riutilizzo sistematico dei brown-fields anziché degli spazi verdi di confine. Una legislazione particolarmente rigida e dalle competenze ancora troppo frammentate hanno costretto attori pubblici e privati ad investire risorse ingenti in questa direzione e l’Amministrazione:  ha dato impulso agli interventi di bonifica in carico a soggetti privati, con particolare attenzione alle porzioni pubbliche dei Piani attuativi o a funzioni di pubblico interesse;  è intervenuta direttamente per l’esecuzione delle bonifiche sulle aree di proprietà pubblica;  è intervenuta in via sostitutiva rispetto ai soggetti privati inadempienti, con interventi d’ufficio. Tra le bonifiche in carico a soggetti privati, avviate e concluse si ricordano: l’area a parco di (“Biblioteca degli alberi”); la porzione già attuata (e abitata) del PII S.Giulia (area sud, ex Redaelli); la Fondazione Prada e il Silos Armani. Tra le bonifiche di aree pubbliche si segnalano in particolare l’avvio degli interventi per il futuro Parco della Vettabbia (ormai prossimi alla conclusione) e l’avvio delle bonifiche nell’ex Sito contaminato di Interesse Nazionale “ Gasometri.

3. Riqualificazione della città attraverso interventi urbanistici e interventi integrati nelle periferie e nei quartieri popolari

Si è provveduto ad effettuare azioni di riqualificazione della città attraverso interventi urbanistici e interventi integrati nelle periferie e nei quartieri popolari. In particolare: a. interventi urbanistici E’ stato pianificato il completamento del progetto Porta Nuova di piazza Gae Aulenti, riconosciuta come nuova centralità della città e modello urbano innovativo; E’ stato pianificato il completamento dell’intervento di Piazza Gino Valle al Portello che, con le annesse infrastrutture di connessione, si avvia a chiudere uno dei primi piani di riconversione urbana della città. Sono stati inoltre accompagnati al superamento di momenti difficili legati alla crisi che in questi anni ha particolarmente colpito il settore delle costruzioni altri interventi quali CityLife, , Santa Giulia, il PII Marelli-Adriano, il PL Bicocca, PII Calchi Taeggi. Si è concluso il processo di pianificazione relativo al nuovo Campus Bocconi con il quale verranno realizzati anche servizi di interesse generale. Sono stati avviati i percorsi progettuali per la riqualificazione e riutilizzazione delle Caserme dismesse: la caserma Mameli, Piazza d’Armi e Magazzini di Baggio, assieme alla complessa operazione che consentirà l’ampliamento dell’Università Cattolica sulla caserma Garibaldi e favorirà la ristrutturazione della Caserma Montello per le necessità della Polizia di Stato Si è avviato il processo di pianificazione riguardante l'ambito ex Trotto.

Con riguardo all’evento Expo 2015 il si è occupato della complessa attività pianificazione urbanistica finalizzata alla realizzazione dell’evento e si è impegnato nella altrettanto complessa operazione di definizione degli usi temporanei e definitivi nella fase post-evento. Le condizioni critiche del mercato immobiliare negli ultimi anni hanno impedito di realizzare il percorso prefigurato, con l’individuazione di una società di promozione immobiliare che rilevasse l’intera area, dando attuazione alle previsioni urbanistiche dell’Accordo di Programma e del Master Plan che era stato preparato con questa finalità. Si è dovuto quindi ripensare l’intero processo di riutilizzazione ridefinendo obiettivi e modalità di attuazione dei nuovi interventi. L’Assessorato si è a lungo impegnato per la redazione del nuovo Accordo di Programma per gli Scali ferroviari, che come è noto non ha visto la ratifica da parte del Consiglio Comunale, ma su questo rinvio alla discussione del caso che ho presentato sul numero 18 di Arcipelago Milano. b. interventi integrati nelle periferie e nei quartieri popolari In attuazione delle politiche di edilizia residenziale sociale previste dal PGT, sono stati completati una serie di interventi sperimentali, condotti anche in collaborazione con Fondazione Housing Sociale -via Fratelli Zoia, via Voltri, via Cenni e via Rasario- con assegnazione dei relativi alloggi.

Il meccanismo previsto dal PGT di destinare il 50% delle capacità edificatorie delle ATU all’housing sociale comincia ora a vedere le prime attuazioni negli ambiti delle caserme dismesse che quindi potranno offrire opportunità interessanti per alloggi in affitto o a costi accessibili di cui la città ha molto bisogno.

In collaborazione con la DC Casa, è stato approvato il Protocollo d’Intesa con la Regione per la riqualificazione urbanistica del quartiere Lorenteggio da attuarsi mediante la sperimentazione di un progetto integrato fortemente innovativo. L’investimento complessivo ammonta a 90 milioni di euro e gode di importanti finanziamenti dell’Unione Europea, della Regione e del Comune di Milano.

Si è dato anche avvio alla costruzione di un portafoglio di progetti per la riqualificazione delle aree periferiche indipendente dalle fonti di finanziamento con l’obiettivo di preparare progetti significativi che possano poi essere candidati alla acquisizione di fondi competitivi di carattere nazionale o europeo. Una prima applicazione è stata sperimentata nell'ambito di Porto di Mare, dove sono stati avviati gli studi per la definizione di un master plan, per l’attuazione del quale è in corso la verifica circa la possibilità di utilizzo del Fondo Sviluppo Urbano in fase di sperimentazione tra Comune e Banca Europea degli Investimenti e sono state presentate candidature ai finanziamenti nell’ambito del Piano di Rigenerazione Urbana Del Rio (Cascina San Nazaro) e per la candidatura al programma europeo Urban Innovative Actions per .

4. Rigenerazione del territorio attraverso la riqualificazione del costruito

Con l’approvazione del nuovo Regolamento Edilizio, entrato in vigore nel 2014, è stato completato il quadro degli strumenti per il governo delle trasformazioni del costruito. Norme specifiche sono state dedicate agli interventi volti ad un miglioramento delle condizioni igienico- sanitarie ed ambientali, di accessibilità e fruibilità e di riqualificazione energetica degli edifici. Permessi di costruire convenzionati hanno consentito nuovi interventi urbanistico-edilizi con previsione di integrazione di servizi ed attrezzature pubbliche (ad esempio: convenzione per la riqualificazione dell’ambito Pitteri-Tanzi-Canzi, riqualificazione dei Caselli Daziari all’Arco della Pace) Grazie a queste nuove condizioni è stato possibile supportare la realizzazione di Fondazione Prada in Largo Isarco e i Silos Armani, servizi privati di interesse pubblico o generale di particolare impatto e rilevanza. Sono stati inoltre attivati interventi di presidio del territorio, con particolare attenzione al controllo dell'attività edilizia ed urbanistica per contrastare l’abusivismo edilizio. E’ stata completata la ricognizione degli immobili abbandonati nel territorio del Comune di Milano, le cui informazioni sono accessibili sul portale del Comune, e che il nuovo Regolamento edilizio consente di trattare sollecitando i proprietari alla messa in sicurezza e prevedendo anche poteri sostitutivi in caso di inadempienze.

5. Una nuova attenzione alla qualità dei progetti

La collaborazione con la rinnovata Commissione Paesaggio ha consentito di porre particolare attenzione ai temi della qualità architettonica ed urbanistica degli interventi. Sempre più spesso, la Commissione è stata chiamata ad esprimere pareri preliminari oltre a quelli formalmente previsti per la approvazione dei progetti, così da indirizzare l’azione degli operatori verso una assunzione dei temi della qualità del progetto in una fase nella quale è più agevole ridefinire le proprie scelte. In questa prospettiva è stato anche rilanciato lo strumento del Concorso di idee e progettazione prevedendo, nel PGT e nel RE, incentivi volumetrici per gli interventi che utilizzano questa possibilità. In stretta collaborazione con gli Ordini professionali Architetti e Ingegneri, è stata definita una procedura innovativa di gestione dei Concorsi on-line (piattaforma “ConcorriMi”) volta a garantire condizioni di trasparenza e massima estensione della partecipazione al mondo professionale italiano e internazionale. Tra i concorsi effettuati si segnalano: Cavalcavia Bussa, Padiglione Infanzia, Casa della Memoria, Piazza della Scala, che hanno visto come soggetti vincitori raggruppamenti under 35, anche stranieri, e una partecipazione significativa di raggruppamenti dall’Italia e da tutto il mondo. Più recentemente è stato lanciato il concorso internazionale di progettazione per l’ambito di Piazza Castello e Foro Bonaparte.

Un’attenzione particolare è stata inoltre rivolta alle sinergie da mettere in campo anche per la realizzazione dei progetti, attivando, laddove possibile, forme di finanziamento (in particolare Unione Europea, Fondazione Cariplo, Fondazione Rockfeller) e di collaborazione con soggetti privati o altre istituzioni pubbliche come nel caso della riqualificazione di piazza Leonardo da Vinci attuata con il contributo del Politecnico.

6. Valorizzazione di fiumi e canali

La Darsena, da lungo tempo in stato di degrado e inagibilità, è stata completamente riqualificata con un intervento che ne ha restituito il ruolo di bacino portuale dei canali d'acqua, ripristinandone la piena capacità idraulica, e riconfigurandola come luogo pubblico di elevata qualità aperto a tutti i cittadini. Dall'inaugurazione, avvenuta nell'aprile 2015, ha registrato uno straordinario successo, segnalando l’interesse dei cittadini milanesi per il ritorno all’acqua, per la salvaguardia della memoria storica e per la scoperta di nuovi spazi collettivi. Oltre alla Darsena, la riqualificazione dell’alzaia e delle sponde del Naviglio Grande ha contribuito alla rigenerazione dell’intero sistema Darsena-Navigli. Di rilievo è anche l’esperienza del Mercato Metropolitano, sulle aree dello scalo ferroviario di P.ta Genova, esempio di uso temporaneo virtuoso di aree in attesa dei processi di riconversione urbanistica.

A partire dallo studio di fattibilità per la riapertura dei Navigli, si è dato avvio allo studio per un primo stralcio del progetto consistente nella riconnessione idraulica tra la Martesana e la Darsena sull’antico tracciato dei navigli; opera che se realizzata potrà consentire riaperture parziali dell’antico canale e che si inserisce nel quadro dei progetti volti a governare sotto molteplici aspetti il riequilibrio dei rapporti tra la città e il suo sistema delle acque.

7. Innovazione Tecnologica, Trasparenza, Partecipazione

L’Amministrazione ha avviato un progetto di informatizzazione e di interoperabilità delle banche dati per ottenere una più rapida, e trasparente gestione dei procedimenti amministrativi, e per migliorare l’accesso al pubblico. La Direzione Centrale Sviluppo del Territorio sta adottando:  un nuovo sistema informatico di tracciamento dei flussi di lavoro e gestione documentale (@kropolis)  il nuovo Portale Cartografico (“Geoportale del Comune di Milano”) dove è possibile, anche da parte del pubblico, accedere alla cartografia tecnica aggiornata in tempo reale per diverse tematiche di interesse.

Sul fronte della partecipazione, a seguito delle esperienze maturate in seguito all'attivazione di percorsi di ascolto della cittadinanza e di progettazione partecipata (Scali ferroviari, progetti nell'ambito del PII Garibaldi-Repubblica, Bovisa, Sieroterapico, etc) si è lavorato per rendere a breve operativo un nuovo strumento di partecipazione (Linee guida per la partecipazione nell’ambito dei procedimenti della Direzione Centrale Sviluppo del Territorio) che, sulla base di principi e metodo di lavoro codificati, consentirà l'attivazione di tali formule anche per gli interventi urbanistici ed edilizi di iniziativa privata.

8. L’agricoltura urbana

L’agricoltura perirurbana non è più un’area negletta dalla città in attesa di essere trasformata che vive su acque luride, che si alimenta di pesticidi e di aria inquinata. La agricoltura è tornata ad essere una funzione vitale nel metabolismo della città perché produce cibo, ambiente, paesaggio, cultura. Le acque sono oggi depurate, i prodotti di prossimità vengono sempre più apprezzati dai consumatori, i milanesi hanno scoperto la loro campagna e che non c’è bisogno di partire lontano per trovare paesaggi rilassanti e rigeneranti

Uscendo dalla fase residuale degli anni ’80 in cui i campi agricoli venivano rapinati per future costruzioni, dobbiamo oggi interrogarci anche attorno a quali sono i caratteri specifici che una agricoltura urbana deve acquisire per partecipare appieno alla vita della città. E’ chiaro che, se da una parte ci sono le esigenze della produzione e dall’altra non è possibile pensare di ricostruire qui le condizioni della campagna aperta della bassa padana, città e agricoltura debbono crescere insieme nel rispetto e nella maturazione della propria specificità. Il Comune di Milano ha fatto una parte importante con gli strumenti che ha messo in campo, assieme alla Regione e alla Città metropolitana; gli agricoltori hanno fatto una parte importante con le loro nuove forme organizzative che hanno consentito un dialogo costruttivo.

8.1 Pianificazione e tutela della funziona agricola

Si è promossa una notevole crescita della tutela e della valorizzazione della funzione agricola (consolidata innanzitutto a livello di pianificazione territoriale), risorsa fondamentale anche per il presidio e la valorizzazione del territorio e del paesaggio, oltre che per il contenimento del consumo di suolo. Sono state acquisite come detto le aree “Ex Premafin” per 1.000.000 di mq in Zona Ticinello e Vaiano Valle. Per le aree del Ticinello sono stati individuati percorsi per l’assegnazione delle aree secondo criteri di compensazione e ricostituzione di fondi agricoli a cascine rimaste prive di terreno. Per le aree di Vaiano Valle si è lavorato per individuare un percorso che destini le aree a progetti agro- ambientali innovativi e promossi da giovani agricoltori.

Si è lavorato al consolidamento del rapporto con i Distretti Agricoli della città e dell'area metropolitana, definendo una cornice istituzionale, tramite l’approvazione dell’Accordo Quadro di Sviluppo Territoriale (AQST) “Milano Metropoli Rurale” (sottoscritto anche da Regione e Città Metropolitana), che ha portato all'avvio di un consolidamento contrattuale, di un miglioramento fondiario (consentendo investimenti sulle cascine agricole), di un rafforzamento della filiera (vendita di prodotti degli agricoltori di Milano nella grande distribuzione), di una rivisitazione dell’approvvigionamento idrico e della partecipazione delle aziende agricole alla gestione del verde pubblico. L’AQST delinea un assetto territoriale, basato sull’individuazione delle “invarianti territoriali”, nel quale viene attribuito un ruolo centrale ai sistemi fluviali per  lo sviluppo integrato sostenibile dei sistemi insediativi urbani  il rafforzamento delle connessioni ecologiche e del sistema delle aree protette  il consolidamento e lo sviluppo del territorio agricolo e dell’economia agricola  la valorizzazione del patrimonio paesistico‐ambientale attraverso il sistema della fruizione  la valorizzazione della matrice rurale L'accordo consente per fasi successive l'ampliamento dei soggetti aderenti e l'arricchimento della condivisione di obiettivi e strategia, e attori in grado di dare attuazione alle azioni previste ed in continuo aggiornamento.

8.2 Valorizzazione del patrimonio rurale

Sono state avviate sperimentazioni connesse ad Expo 2015 (ad esempio presso il Polo Tecnologico Padano, di cui il Comune è socio; di filiera corta presso la grande distribuzione); l'agricoltura è diventata cibo per la città, possibilità di lavoro, soprattutto per i giovani, e di innovazione, di tutela delle aree periurbane, di cultura nelle periferie, di servizi ricreativi e culturali per i cittadini. Molte delle progettualità dei parchi sono state realizzate raccogliendo e sostenendo le spinte dal basso (tra tutti gli attori: cittadini, agricoltori e associazioni): ad esempio: Parco Ticinello, Parco della Vettabbia, Parco delle Risaie e l'estensione del Parco Forlanini, sono andati ad integrare rendere fruibile e valorizzare il paesaggio agrario esistente, presidiato e curato dagli agricoltori, come patrimonio comune. E’ stato avviato il percorso di sperimentazione dei mercati agricoli con l’avvio di n. 15 mercati in zone diverse della città. Si è chiuso un accordo anche con Milano Ristorazione per l’utilizzazione nelle mense del riso della filiera locale. E’ stata promossa la multifunzionalità di aziende agricole, che già oggi offrono servizi ricreativi, sociali, culturali, didattici, ecologici ai cittadini. Ci si è concentrati sulla prosecuzione, in forma organica, del percorso di recupero del sistema delle cascine storiche comunali, sia urbane che in territorio agricolo, come presidio che vede nel connubio città / campagna un fattore di riqualificazione anche delle fasce periurbane. E’ stato approvato l’inserimento nel PTO 2015/2018 di un programma di manutenzione straordinaria delle cascine di proprietà del Comune di Milano per l’importo di 3 milioni di Euro che prevede interventi congiunti dell’Amministrazione e dei conduttori per il recupero strutturale degli immobili; periodi di affittanza trentennali con scomputo dei canoni di locazione a fronte degli interventi condotti e la possibilità di sublocare parti dell’immobile con destinazione di parte dei proventi ad interventi di ristrutturazione.

In conclusione

L’attività dell’urbanistica di una grande città come Milano è, come ho detto in apertura, estremamente articolata, fatta di innumerevoli azioni di pianificazione e realizzazione di interventi. L’azione amministrativa è molto cambiata, da una fase di mero controllo di conformità delle proposte dei soggetti pubblici e privati rispetto a un piano dato, è diventata una azione di valutazione, negoziazione, partecipazione, attivazione, messa in relazione di attori, proposte e progetti. Il Comune di Milano ha interpretato questo nuovo ruolo nel modo più aperto possibile, ricostruendo condizioni di legalità che erano state in passato minacciate, lavorando alla cura delle ferite che un passato di speculazione senza qualità aveva lasciato nel corpo della città, recuperando il valore dell’agricoltura e dello spazio aperto, svolgendo una azione di riequilibrio tra le vecchie e nuove centralità che vedono l’interesse degli operatori che hanno solo bisogno di un dialogo competente e le vecchie e nuove periferie dove invece occorre agire creativamente per recuperare risorse e sviluppare progetti di riqualificazione. Con l’insieme delle azioni descritte ci si è presi cura della città in tutti i suoi aspetti: forse a partire da questa solida base si può guardare avanti per ricostruire un disegno strategico nuovo per una città che ha ritrovato se stessa ed è pronta a nuove sfide.