Die Schweiz Im Ausnahmezustand
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Oliver Schneider Die Schweiz im Ausnahmezustand Expansion und Grenzen von Staatlichkeit im Vollmachtenregime des Ersten Weltkriegs, 1914–1919 Die Schweiz im Ersten Weltkrieg 5 / La Suisse pendant la Première Guerre mondiale 5 Die Schweiz im Ersten Weltkrieg 5 La Suisse pendant la Première Guerre mondiale 5 Oliver Schneider Die Schweiz im Ausnahmezustand Expansion und Grenzen von Staatlichkeit im Vollmachtenregime des Ersten Weltkriegs, 1914–1919 PubliziertDie Druckvorstufe mit Unterstützung dieser Publikation des Schweizerischen wurde vom Schweizerischen Nationalfonds zurNationalfonds Förderung zurder Förderungwissenschaftlichen der wissenschaftlichen Forschung Forschung sowieunterstützt. von der Burgergemeinde Bern. Die vorliegende Arbeit wurde von der Philosophischen Fakultät der Universität Zürich im Herbstsemester 2017 auf Antrag der Promotions- kommission Prof. Dr. Jakob Tanner (hauptverantwortliche Betreuungs- person) und Prof. Dr. Aram Mattioli als Dissertation angenommen. Weitere Informationen zum Verlagsprogramm: www.chronos-verlag.ch Umschlagbild: Die Mitglieder des Bundesrats und der Generalstab beim Defilee in Bern, um 1914, BAR, E27#1000/721#14095#1853*. © 2019 Chronos Verlag, Zürich Print: ISBN 978-3-0340-1506-6 E-Book (PDF): DOI 10.33057/chronos.1506 5 Die Schweiz im Ersten Weltkrieg Die vorliegende Dissertation ist Teil eines vom Schweizerischen Nationalfonds in den Jahren 2012–2016 an den Universitäten Zürich, Bern, Genf und Luzern geförderten Forschungsprojektes. Unter dem Titel «Die Schweiz im Ersten Weltkrieg: Transnationale Perspektiven auf einen Kleinstaat im totalen Krieg» entstanden in den letzten Jahren insgesamt sechs Dissertationen mit vielfältigen gegenseitigen Bezügen. Neben den Aussenwirtschaftsbeziehungen, dem Voll- machtenregime und der teilweise prekären Lebensmittelversorgung wurden in diesem Projekt auch die Bedeutung der humanitären Diplomatie, Veränderungen in den Migrationsbewegungen sowie die umstrittene Rolle der schweizerischen Militärjustiz untersucht. Die Studien erforschen in unterschiedlicher Weise die Auswirkungen des Krieges und den wachsenden Einfluss der Krieg führenden Länder auf die Politik, Wirtschaft und Kultur eines neutralen Kleinstaates sowie dessen Handlungsspielräume nach innen und aussen. Hundert Jahre nach dem Ausbruch des Ersten Weltkrieges im August 1914 – und eingebettet in eine Viel- zahl nationaler und internationaler Forschungsprojekte – erhält dieses zentrale Transformationsereignis des 20. Jahrhunderts auch in der schweizerischen Ge- schichtsforschung die ihm schon lange zustehende Aufmerksamkeit. Zürich, Bern, Genf und Luzern im Sommer 2016 Jakob Tanner, Irène Herrmann, Aram Mattioli, Roman Rossfeld und Daniel Marc Segesser 7 Inhalt 1 Die Schweiz, der Weltkrieg und der Ausnahmezustand 9 1.1 Auftakt: Das Urteil der Geschichte 9 1.2 Untersuchungsgegenstand 11 1.3 Fragestellungen 15 1.4 Theoretische Ansätze 17 1.5 Forschungsstand 20 1.6 Quellenlage 23 1.7 Untersuchungszeitraum 26 2 Der Weg der Schweiz ins Vollmachtenregime 29 2.1 Der Erste Weltkrieg als Zäsur 29 2.2 Die Eidgenossenschaft wird zum Staat 32 2.3 Wachstum und Widerstände 37 2.4 Zwischen republikanischem Ideal und interessenpolitischer Realität 42 2.5 Krise und Vertrauensverlust 47 2.6 Kriegsbereitschaft 55 3 Die Vollmachten im Dienst der Neutralität, Juli 1914 bis März 1916 69 3.1 «Diskussionslos angenommen»: Kriegsausbruch und Vollmachtenbeschluss 69 3.2 Belagerungszustände 83 3.3 Das Vollmachtenregime entsteht 89 3.4 Formen der Einflussnahme auf die Notgesetzgebung 96 3.5 Militarisierung der Politik zwischen Krieg und Frieden 105 4 Ausnahmezustand zwischen Expansion und Opposition, April 1916 bis Juni 1917 117 4.1 «Business mainly as usual»? Das Vollmachtenregime im Weltwirtschaftskrieg 117 4.2 Die Suche nach Regeln für die neutrale Kriegswirtschaft 123 4.3 «A bas les pleins pouvoirs!» Kantone und Klassenkampf gegen die Vollmachten 143 4.4 Militär- und Zivilgewalt im «Jahr der Affären» 158 5 «A Wonderful Government»?, Juli 1917 bis Oktober 1918 169 5.1 Mobilisierung des ökonomischen Potenzials für den Krieg 169 5.2 Rationieren, sparen, steigern – neue Methoden der Kriegswirtschaft ab 1917 180 5.3 Vom «System Hoffmann» zur «Ära Schulthess» 196 5.4 «Unbegrenzter Kredit» 218 8 6 Kriegszustand ohne Krieg, November 1918 bis Mai 1919 229 6.1 Ambivalenz des Ausnahmezustands 229 6.2 Mit Notrecht gegen Dissidenz 245 6.3 Der juristische Standpunkt und die Suche nach Ordnung im Vollmachtenregime 254 6.4 Ausnahmsweise Massnahmen – unumgänglich notwendig 265 7 Schlussbetrachtung 289 7.1 Zusammenfassung: Das Vollmachtenregime des Bundesrats im Ersten Weltkrieg 289 7.2 Vom Ausnahme- zum Normalzustand? 295 Dank 302 Anmerkungen 303 8 Anhang 391 8.1 Abkürzungen 391 8.2 Abbildungen 392 8.3 Grafiken 393 8.3 Tabellenverzeichnis 394 8.4 Daten zu den Grafiken im Text 395 9 Quellen und Literatur 401 9.1 Ungedruckte Quellen 401 9.2 Gedruckte Quellen und Literatur bis 1945 402 9.3 Elektronische Quellen 416 9.4 Online publizierte Quellen und Periodika 416 9.5 Gedruckte Zeitungen 417 9.6 Literatur 418 9 1 Die Schweiz, der Weltkrieg und der Ausnahmezustand 1.1 Auftakt: Das Urteil der Geschichte Bern im März 1916. Während um das französische Städtchen Verdun eine der bislang heftigsten Schlachten des Ersten Weltkriegs wütet, versammelt sich der schweizerische Nationalrat im Bundeshaus, um über den zweiten «Neutralitäts- bericht» der Landesregierung zu debattieren.1 In angespannter Atmosphäre hält der Tessiner Bundesrat Giuseppe Motta vor den aus allen Landesteilen angereis- ten Parlamentariern eine «magistrale Rede», die nicht nur die inneren Wogen glät- ten und das angeschlagene Vertrauen in die Exekutive wiederherstellen, sondern überdies der Geschichtswissenschaft eine Menge Arbeit ersparen soll.2 Motta, seit 1912 Vorsteher des Eidgenössischen Finanz- und Zolldepartements, entwirft nämlich bereits jetzt eine selbstbewusste Vision, wie in genau einem Jahrhundert das «Urteil der Geschichte» über die Entwicklung der Schweiz während des Ers- ten Weltkriegs ausfallen werde: «Inmitten von Europa ist ein kleines, aus drei Rassen zusammengesetztes und drei Idiome sprechendes Volk. Seine Gesetze und seine Sitten sind die de- mokratischsten der Welt. Als der im Jahre 1914 entfesselte Krieg alle es um- gebenden Staaten und noch andre dazu mit Feuer und Blut überzog, erklärte es, seine Haltung in diesem Konflikte sei die der wohlwollenden, aber bewaff- neten Neutralität gegen alle. […] In dem es umtobenden riesigen Kampfe, wie man ihn noch nie erlebt hat, schien die Kraft allein zu zählen; das internatio- nale Recht war ganz kleinlaut geworden und hielt sich abseits; trotzdem lebten alle kriegführenden Staaten mit diesem kleinen Volke auf freundschaftlichem Fusse und schlossen mit ihm wirtschaftliche Abkommen ab, die, wenn sie auch nicht all seinen anerkannten Interessen Rechnung trugen, doch wenigs- tens seine politische Unabhängigkeit und seine Ehre unangetastet liessen. Die- ses kleine Volk wurde durch bedrohliche innere Krisen erschüttert. Es hatte seiner Regierung unbeschränkte Vollmachten erteilt; seine Gemütsart und seine Ueberlieferungen sträubten sich gegen die unumschränkte Herrschaft, aber es wusste sich zu unterziehen, indem es zeitweise einen Teil seiner Frei- heiten den Lebensbedürfnissen opferte. […] Als die Friedensverhandlungen begannen, wurde [seine] Stimme mit Achtung angehört, und als der Friede geschlossen wurde, erkannten alle Mächte an, dass die Schweiz ihre Pflicht erfüllt hatte, weil sie die barmherzige Samariterin gewesen war, die linke Hand zwar aufs Schwert gestützt, die rechte aber weit geöffnet für alle Werke der Barmherzigkeit. Sie erklärten dann feierlich, wie hundert Jahre früher, dass die Bewahrung der Schweiz, ihre territoriale Integrität und ihre Neutralität den höchsten Interessen Europa’s und der Zivilisation entsprechen.»3 10 Tatsächlich sprach Giuseppe Motta in seinem Ausblick auf die zukünftige Ver- gangenheit viele Aspekte an, mit denen sich die historische Forschung in den letz- ten hundert Jahren auseinandergesetzt hat: den kompromisslos geführten Wirt- schaftskrieg, dem sich die vom internationalen Handel lebende Schweiz nicht entziehen konnte; das Selbstverständnis eines neutralen Staats in einem Konflikt, in dem man sich für ein Lager entscheiden oder zwischen den Fronten mit bei- den Seiten arrangieren musste; die gesellschaftlichen und kulturellen Konflikte innerhalb eines Landes, das mit den gegeneinander kämpfenden Nachbarn engste Beziehungen unterhielt; die Stellung in der noch kaum absehbaren Weltordnung nach dem Ende des «Grossen Kriegs»; das Los von Demokratie und Rechtsstaat angesichts einer immer mehr ökonomische und soziale Ressourcen beanspru- chenden Kriegführung; und schliesslich auch jener Gegenstand, mit dem sich die vorliegende Untersuchung befasst: das Vollmachtenregime. In den Anfangstagen des Ersten Weltkriegs im August 1914 verliehen Na- tional- und Ständerat dem Bundesrat einstimmig «unbeschränkte Vollmachten» (siehe Kapitel 3.1). «Ein europäischer Krieg ungeheurer Ausdehnung steht vor der Tür», hatte der Bundesrat kurz zuvor gewarnt. Um die Schweiz durch die Unwägbarkeiten dieses Konflikts manövrieren zu können, erachtete er eine rasche und weitreichende Konzentration politischer Macht in seinen Händen für unverzichtbar.4 Mit dem Beschluss betrat die Eidgenossenschaft zwar kein notrechtliches Neuland, ausserordentliche Befugnisse hatte das schweizerische Parlament der Exekutive bereits in früheren Krisenlagen übertragen, doch mit «unbegrenztem Kredit», ohne