Tesi Bozza Marzo2015definitiva
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ALMA MATER STUDIORUM-UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI BOLOGNA Dottorato di Ricerca in “Stato, persona e servizi nell’ordinamento europeo ed internazionale” curriculum "Diritto costituzionale”- XXVII ciclo Scuola di dottorato in Scienze Giuridiche Settore Concorsuale di afferenza: 12/C1 Diritto Costituzionale Settore Scientifico disciplinare: IUS/08 Diritto Costituzionale I “GOVERNI DEL PRESIDENTE” Presentata da: Elena Pattaro Coordinatore del Dottorato Relatore Prof. Andrea Morrone Prof. Andrea Morrone Esame finale anno 2015 1 2 INDICE Introduzione 1. Premessa metodologica: schema di lavoro 2. Il dibattito sui poteri presidenziali in Assemblea Costituente PARTE I - LA PRIMA REPUBBLICA Capitolo 1 - Gli anni del centrismo degasperiano 1. 1. Enrico De Nicola e l’unità nazionale nel progetto costituente (1948) 1.1.1. Il contesto 1.1.1.1. Il referendum del 2 giugno e l’Assemblea Costituente 1.1.1.2. Dal tripartito nel II ministero De Gasperi alla conventio ad excludendum 1.1.1.3. USA e URSS, due potenze in crescita: il piano Marshall e il Cominform 1.1.2. De Nicola agli albori delle prassi presidenziali 1.2. Luigi Einaudi, il Presidente della maggioranza (1948-1955) 1.2.1. L’elezione di Luigi Einaudi, l’uomo di De Gasperi 1.2.1.1. Antefatto: la vittoria della Dc alle elezioni del 18 aprile 1.2.1.2. La [apparentemente] facile scelta (di De Gasperi) e la difficile elezione di Luigi Einaudi 1.2.2. Il contesto: soggetti e avvenimenti nel settennato di Einaudi 1.2.2.1. Gli ultimi anni del centrismo: le crisi dei governi De Gasperi 1.2.2.2. I primi passi verso la collaborazione internazionale 1.2.2.3. La c.d. “legge-truffa” 1.2.2.4. Il governo Pella come primo governo del Presidente? 1.2.3. La linea Einaudi: l’interpretazione del dettato costituzionale tra rigore formale e ottica “maggioritaria” 3 Capitolo 2 - La difficile transizione dall’egemonia democristiana a un’alleanza di centro-sinistra 2.1. Giovanni Gronchi e le prassi presidenziali verso un’apertura a sinistra (1955-1962) 2.1.1. L’elezione di Giovanni Gronchi 2.1.1.1. Il contesto politico: le correnti Dc alla fine del centrismo, la destalinizzazione, la difficile collocazione dei socialisti di Nenni 2.1.1.2. Gronchi versus Fanfani: la vittoria dei socialisti e di Enrico Mattei 2.1.2. I sette discussi governi del settennato di Gronchi 2.1.2.1. Segni I 2.1.2.2. Zoli I 2.1.2.3. Fanfani II 2.1.2.4. Segni II 2.1.2.5. Tambroni I, il governo “palatino, Fanfani III e IV” 2.1.3. La politica del Presidente 2.1.3.1. La politica interna 2.1.3.2. La politica estera 2.1.4. Alcune riflessioni conclusive sul settennato di Giovanni Gronchi 2.2. Antonio Segni, un presidente per i moderati (1962-1964) 2.2.1. L’elezione di Antonio Segni 2.2.1.1. Il contesto politico 2.2.1.2. La difficile elezione di Segni 2.2.2. Le prime difficoltà di un’alleanza di centro-sinistra: tre governi in 32 mesi 2.2.2.1. Il governo “balneare” di Leone 2.2.2.2. I primi due governi di centro-sinistra, tra crisi economica, crisi politica e presunti allarmi di ordine pubblico 2.2.3. Qualche breve considerazione sull’attività presidenziale di Segni 2.3. Giuseppe Saragat: da presidente di “democratici e antifascisti” a presidente del centro-sinistra (1964-1971) 2.3.1. L’elezione di Giuseppe Saragat 2.3.1.1. Il contesto politico 2.3.1.2. Il ventunesimo scrutinio 2.3.2. Gli “anni di gomma” e gli “anni di piombo” in Italia 2.3.3. I “mandati vincolati” di Saragat 4 2.3.3.1. Il III governo Moro 2.3.3.2. Un ritorno al monocolore: il II governo (“di attesa”) Leone 2.3.3.3. I primi tre governi Rumor 2.3.3.4. Colombo I 2.3.4. Saragat e la politica estera 2.3.5. Considerazioni conclusive sulla presidenza Saragat Capitolo 3 - Gli anni del “compromesso storico” 3.1. Giovanni Leone: un mediatore per presidente (1971-1978) 3.1.1. L’elezione 3.1.1.1. Gli anni ’70: crisi politica, economica e sociale 3.1.1.2. L’elezione di Leone 3.1.2. Il “governo elettorale” Andreotti I e il primo scioglimento anticipato delle Camere 3.1.2.1. Il referendum sul divorzio e la scelta [presidenziale?] di un monocolore 3.1.2.2. La scelta [partitica] delle elezioni anticipate 3.1.3. Verso il secondo scioglimento anticipato delle Camere: cinque governi in quattro anni 3.1.3.1. Dal II governo Andreotti al IV governo Moro 3.1.3.2. La legge sull’aborto e lo scioglimento anticipato delle Camere del 1° maggio 1976 3.2. Gli anni della “solidarietà nazionale”: inizio e declino 3.2.1. Il governo “della non sfiducia” Andreotti III e il governo Andreotti IV 3.2.2. Verso la fine della solidarietà nazionale e il referendum sul finanziamento pubblico ai partiti 3.3. Leone nella politica interna e nella politica estera 3.4. Il caso Lockheed e le dimissioni di Leone 3.5. Riflessioni conclusive sul settennato di Giovanni Leone Capitolo 4 - Il cammino verso il pentapartito 4.1. Sandro Pertini presidente: un “leader morale” nella democrazia pluralistica (1978- 1985) 4.1.1. Premessa: l’evoluzione del sistema dei partiti 4.1.2. L’elezione di Sandro Pertini 4.1.3. Il Presidente e le crisi di governo: un settennato di “governi del Presidente”? 5 4.1.3.1. La lunga crisi del IV governo Andreotti e la fine del “compromesso storico”: il “tentativo di La Malfa” e l’incarico “a tre” 4.1.3.2. Il riavvicinamento ai socialisti e l’avvento del pentapartito: i governi Cossiga (I e II), Forlani e Spadolini (I e II) 4.1.3.3. Il breve ritorno alla direzione democristiana e il I governo Craxi 4.1.3.4. Considerazioni conclusive sui “governi di Pertini” 4.1.4. Il Presidente e il Parlamento 4.1.4.1. Le crisi “pseudo-parlamentari” 4.1.4.2. Gli scioglimenti anticipati delle Camere 4.1.5. Politica interna e politica estera 4.1.6. Le “esternazioni” 4.1.7. Osservazioni conclusive 4.2. Francesco Cossiga e la fine del pentapartito (1985-1992) 4.2.1. L’elezione 4.2.2 I governi 4.2.2.1 Craxi I e II: i “mille giorni” 4.2.2.2 Il governo “elettorale” Fanfani VI e il governo “di decantazione” Goria 4.2.2.3 Il governo De Mita e la “nuova fase” del settennato cossighiano: i governi Andreotti VI e VII 4.2.3. L’ultimo Cossiga 4.2.4. Qualche riflessione sulle due fasi della presidenza Cossiga Capitolo 5 - Cenni conclusivi sulla Prima Repubblica PARTE II - LA SECONDA REPUBBLICA Capitolo 6 - Una sorta di bipolarismo 6.1. Oscar Luigi Scalfaro (1992-1999) 6.1.1. L’elezione 6.1.2. I governi 6.1.2.1 Il governo Amato 6.1.2.2 Un tecnico alla presidenza del Consiglio: il governo Ciampi 6.1.2.3 Il governo Berlusconi I 6 6.1.2.4 Il governo Dini: provenienza tecnica, indicazione politica 6.1.2.5 I governi Prodi I e D’Alema I 6.1.3. Conclusioni sulla presidenza “della transizione” di Scalfaro 6.2. Carlo Azeglio Ciampi (1999-2006) 6.2.1 L’elezione 6.2.2 Brevi cenni sul settennato di Ciampi: i governi all’epoca della stabilizzazione del maggioritario Capitolo 7 - Verso una Terza Repubblica? 7.1. Giorgio Napolitano (2006-2015) 7.1.1. L’elezione 7.1.2. I governi 7.1.2.1 Il governo Prodi II 7.1.2.2 Il fallimento del bipolarismo: dalla maggioranza assoluta del governo Berlusconi IV al governo tecnico di Mario Monti 7.1.2.3 Dai tecnici alle “larghe intese”, via Napolitano-bis: i governi Letta e Renzi 7.1.3. La presidenza di Giorgio Napolitano: compatibilità con la forma di governo parlamentare? Conclusioni 1. “Governi del Presidente”: tentativi definitori. 2. Si può parlare di “governi del Presidente”? 3. Sulla compatibilità della figura del “governo del Presidente” con la forma di governo parlamentare italiana. 7 8 Introduzione 1. Premessa metodologica: schema di lavoro Gli avvenimenti politico-istituzionali degli ultimi anni hanno determinato un vivace dibattito sulla questione dei cc.dd. “governi del Presidente”, con cui si suole far riferimento ad Esecutivi il cui procedimento di formazione e le cui crisi registrano un interventismo del Presidente della Repubblica superiore a quello richiesto e/o consentito dal dettato costituzionale. Obiettivo del presente elaborato è duplice: fornire un tentativo definitorio della categoria “governi del Presidente”, nonché valutare la compatibilità di questa con la forma di governo parlamentare, soprattutto in considerazione dei recenti sviluppi delle dinamiche politico-istituzionali italiane. Sulla base di questo presupposto, nel presente lavoro si fornisce una ricostruzione dell’evoluzione della prassi e delle consuetudini costituzionali in merito all’esercizio dei poteri presidenziali nella gestione delle crisi di governo, con particolare riferimento al procedimento di formazione dell’Esecutivo. Come è noto, la forma di governo parlamentare pensata dai Padri Costituenti si è prestata nel corso del tempo a un’ampia gamma di trasformazioni, che hanno condizionato la dinamica dei rapporti tra Governo, Parlamento e Capo dello Stato1. Dal punto di vista delle fonti utilizzate e del metodo di lavoro seguito, non sono stati presi in considerazione unicamente i contributi della dottrina costituzionalistica, ma si è proceduto altresì alla contestualizzazione storica e sociologica dei periodi considerati. Inoltre, per quanto concerne lo studio dell’iter di formazione dei governi, è stata svolta una ricerca presso l’Archivio Storico della Presidenza della Repubblica (ASPR), ove sono stati consultati i fascicoli apprestati dalla Segreteria del Quirinale relativi alle “Crisi di governo” (disponibili fino al 1982), nonché varie raccolte di Rassegne Stampa ordinate per anno.