La Tercera Vía: En La Frontera Entre Público Y Privado
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MONTAJE 24/3/06 16:37 Página 1 Public-Private Partnerships La tercera vía: en la frontera entre público y privado Public-Private Partnerships Cátedra económico - financiera del Centro PwC & ie del Sector Público Por Gayle Allard y Amanda Trabant La tercera vía: en la frontera entre público y privado entre vía: en la frontera La tercera LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 17:12 Página 1 Prólogo Hace poco más de un año se ponía en marcha el Centro PwC & ie del Sector Público, con una enorme ilusión de contribuir mediante la investigación aplicada a la gestión y a la financiación del Sector Público, así como mediante la formación de postgrado, a que las ideas y las capaci- dades en torno a la gestión pública tuvieran un impulso desde una perspectiva diferente: Aquélla que se puede ofrecer por quienes estudian y reflexionan sobre los problemas del Sector Público desde su mundo exterior, desde la cultura de la empresa y desde una perspectiva pro- fesional y académica. La visión del qué hacer y el cómo hacerlo, cómo mejorar, cómo conseguir más eficiencia, cómo situar la gestión de las Administraciones Públicas en el nivel que le es exigible por la sociedad civil y por el desarrollo alcanzado en la actividad económica, tiene necesariamente una pers- pectiva distinta pero complementaria y enriquecedora de la que comparten quienes cada día tienen la gran responsabilidad de dirigir nuestro Sector Público. Desde el Centro PwC & ie del Sector Público se quieren impulsar estudios e informes que ofrez- can esta perspectiva, que añadan conocimiento y que abran nuevos enfoques y nuevas mane- ras de hacer las cosas. También se quiere desde el Centro ofrecer formación de excelencia a quienes trabajan en el Sector Público y a quienes desde el sector empresarial, colaboran con las Administraciones Públicas. Con este fin se ha desarrollado un programa Master en Gestión Pública (MPA) que sin duda contribuirá a mejorar las capacidades de los directivos públicos. El estudio que tiene en sus manos ha sido realizado por Gayle Allard, titular de la Cátedra Económico Financiera del Centro y por Amanda Trabant, colaboradora de la Cátedra. No hace falta decir la atención que están suscitando desde el punto de vista de las oportunidades que abre en la gestión y la financiación de proyectos de infraestructuras de distinta naturaleza, las diferentes fórmulas de colaboración público–privadas, las llamadas Public-Private Partnerships (PPP). El trabajo de Gayle y de Amanda nos presenta, en primer lugar, un análisis exhaustivo de las diversas formas y oportunidades que ofrecen las PPP desde las distintas perspectivas de ries- go, titularidad, gestión, financiación, etc. Nos presenta también ejemplos y experiencias de éxito y de fracaso, haciendo un recorrido por la experiencia internacional en las PPP. Pero sobretodo, nos brinda una valoración de las posibilidades de aplicación de esa forma de cola- boración entre el Sector Público y el Privado y un inventario, el primer inventario, de los proyec- tos que en España se han venido acometiendo bajo este principio de funcionamiento. Creo que tanto el tema elegido para este primer estudio del Centro como la calidad y el rigor con que ha sido elaborado serán apreciados por todos los que tengan la oportunidad de leerlo. Julio Gómez-Pomar Director del Centro PwC & ie del Sector Público LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 2 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 3 Índice 1. Introducción .......................................................................................................................5 2. La Participación Público-Privada (PPP): Teoría y Experiencia Internacional..............9 2.1. La teoría ....................................................................................................................11 2.2. Ventajas económicas y financieras...........................................................................11 2.3. Distintos modelos de PPP........................................................................................13 2.4. Marco general...........................................................................................................17 2.5. La PPP en la práctica ...............................................................................................19 2.5.1. El Reino Unido .................................................................................................21 A. Marcando el camino a seguir: VFM .................................................................23 B. La cuestión del presupuesto público...............................................................26 C. London Underground.......................................................................................29 D. Tarjeta de pago ................................................................................................31 E. National Savings and Investments y Siemens Business Services ..................32 2.5.2. Australia............................................................................................................36 A. La estación Spencer Street..............................................................................38 2.5.3. Los Estados Unidos .........................................................................................40 A. Brownfield Development en general................................................................41 B. El proyecto de Wilensky Salvage Yard-Minneapolis, Minnesota.....................42 C. El proyecto de Acero Atlántico (Atlantic Steel)-Atlanta, Georgia ....................42 2.5.4. África del Sur....................................................................................................46 A. Autopista de peaje N4 .....................................................................................48 B. Prisiones en África del Sur...............................................................................49 2.5.5. Lecciones de la experiencia internacional .......................................................49 3. La PPP en España: Oportunidades y lecciones ...........................................................53 3.1. La evolución de PPP en España ..............................................................................55 3.2. Marco institucional para PPP en España .................................................................64 3.3. El futuro de PPP en España: Algunas recomendaciones ........................................83 4. Anexos ..............................................................................................................................89 4.1. Base de datos para proyectos PPP en España .......................................................91 4.2. Base de datos para proyectos PPP en el Reino Unido ...........................................98 (PPP and PFI Project Database Partnerships UK) 4.3. Ejemplos de páginas web para PPP ......................................................................115 4.4. Puntos de referencia para la buena gestión de proyectos PPP ............................117 5. Bibliografía .....................................................................................................................123 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 4 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 5 Introducción 1 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 6 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 7 Introducción 1. Introducción En la segunda mitad del siglo XX, agotados por guerras, la revolución marxista, crisis econó- micas y lo que se percibieron como los grandes defectos del capitalismo, los países desarro- llados optaron por una mayor participación del gobierno en sus economías. A través de la pla- nificación centralizada, las políticas activas de estabilización, la nacionalización de la industria, la expansión de los servicios públicos y otras actuaciones, se amplió el peso y la actividad del sector público en casi todas las economías del mundo1. Sin embargo, desde los años 70 y 80 se ha vivido un cierto retroceso del sector público de la actividad económica. Las experiencias de ineficacia y falta de flexibilidad en las empresas o servicios – los llamados fallos públicos, que llegaron a considerarse tan importantes como los fallos del mercado – y las presiones fiscales han llevado a muchos países a experimentar con nuevas fórmulas para proveer servicios públicos o fomentar el desarrollo, incorporando al sec- tor privado en su producción. FIGURA 1.1: Tendencias de intervencionismo público en algunas economías desarrolladas, 1970-2003. Intervención en mercados (propiedad, regulación) 1970 - 2003 (una puntuación más alta significa menor intervención) Suecia Canada Francia España EEUU Unido Reino Irlanda Japón Promedio Holanda Alemania Italia Suiza Fuente: Economic Freedom of the World (http://www.freetheworld.com) La fórmula conocida como PPP ha nacido de esta experimentación. La Participación Público- Privada, o PPP (Public-Private Partnerships), una fórmula de colaboración entre sectores públicos y privados, empezó a surgir con fuerza en el Reino Unido durante los años del gobierno de Margaret Thatcher. Su filosofía fue resumida por un experto en estas palabras: Las PPP operan en la frontera entre los sectores públicos y privados, siendo servicios públicos que no son ni nacionalizados ni privatizados. En este sentido, representan 1. Para una discusión más completa de este proceso, véase por ejemplo D. Yergin and J. Stanislav, 2002, The Age of Globalization: The Battle for the World Economy. 7 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 8 La tercera vía: En la