Begleitende Bewertung Der Interventionen Des Europäischen Sozialfonds Österreich 2007-2013
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Begleitende Bewertung der Interventionen des Europäischen Sozialfonds Österreich 2007-2013 Arbeitspaket 4 Endbericht Juni 2014 Auftraggeber: Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz Bearbeitung: Constantin Lucian Pirjol, BBJ Consult AG Österreichisches Institut für Raumplanung A-1010 Wien, Franz-Josefs-Kai 27 | Telefon +43 1 533 87 47-0, Fax -66 | www.oir.at BBJ Consult AG D-14482 Potsdam, August-Bebel-Straße 68 | Telefon +49 331 721 29-30, Fax -31 | www.bbj.info Institut für Gesellschafts- und Sozialpolitik, Johannes Kepler Universität Linz A-4040 Linz, Altenberger Straße 69 | Telefon +43 732 2468-7161, Fax -7172 | www.gespol.jku.at Salzburg/Potsdam/Linz, Juni 2014 | ANr. 700308 „The variety of instruments available to policy makers to address a policy problem is limited only by their imaginations.“ (Michael Howlett und M. Ramesh) Begleitende Bewertung der Interventionen des Europäischen Sozialfonds Österreich 2007-2013 INHALT TEIL I 7 1. Einführung 9 2. Allgemeines zum Untersuchungsdesign und zur Methodik 13 TEIL II 17 3. Strategische Verknüpfung des ESF-Programms mit der nationalen Beschäftigungspolitik, Sozialpolitik, Wirtschaftspolitik und Bildungspolitik 19 3.1 Fragestellung 19 3.2 Analytisches Konzept 20 3.3 Methodisches Vorhaben 22 3.4 Territoriale Beschäftigungspakte – ein kurzer Rückblick 23 3.5 Fallstudien 29 3.5.1 FAIRnetzt 29 3.5.2 Step 2 Job 36 3.6 Aggregation der Ergebnisse und Entwicklung eines Modells zur strategischen Funktion der TEPs 42 3.6.1 Territoriale Beschäftigungspakte als strategische Allianz 42 3.6.2 Das Management des Strategischen 45 3.6.3 Moderation der Beziehungen 50 3.7 Konklusionen 53 4. Zwei Beiträge des Europäischen Sozialfonds zur Erreichung der Lissabon- Strategie und ein Instrument 55 4.1 Fragestellung 56 4.2 Methodischer Ansatz 57 4.2.1 Herausforderungen 57 4.2.2 Lösung 60 4.3 Fazit 63 5. Mehrwert der ESF-Interventionen zur österreichischen Arbeitsmarktpolitik 65 5.1 Fragestellung 65 5.2 Methodisches Vorgehen 65 5.3 Erste Darstellung der empirischen Ergebnisse 66 5.4 Was ist Mehrwert? 73 5.5 Mehrwertindikatoren 78 5.6 Das Messinstrument 79 5.7 Neuinterpretation der empirischen Ergebnisse 81 5.8 Herausforderungen ex post 85 TEIL III 87 6. Reduzierung des administrativen Aufwands – Risikoavers? 89 6.1 Fragestellung und das analytische und erklärende Konzept 90 6.2 Methodik 91 6.3 Darstellung der Ergebnisse. Eine Gegenüberstellung ESF – EFRE 92 6.4 Konklusionen 110 6.5 Anstelle eines Fazits 114 Arbeitspaket 4 3 Begleitende Bewertung der Interventionen des Europäischen Sozialfonds Österreich 2007-2013 7. Umsetzung der Strukturfondsinterventionen im Bereich Arbeitsmarkt und Beschäftigung in der Wahrnehmung von Printmedien 115 7.1 Fragestellung 115 7.2 Methodisches Vorhaben 116 7.3 Beschreibung und Interpretation der Ergebnisse aus der Medienanalyse 118 7.4 Das Bild hinter dem Bild 142 8. Zusatznutzen der Strukturfondsprogramme 144 8.1 Theoretische Kontextualisierung des Begriffes Zusatznutzen 144 8.2 Fragestellung und Methodik 145 8.3 Analyse, Untersuchungsergebnisse und Interpretation 151 8.4 Schlussbetrachtung 156 BIBLIOGRAPHIE 159 ANHANG 167 A.1 InterviewpartnerInnen 169 A.2 Bildung und Ausbildung und Anpassungsfähigkeit von ArbeitnehmerInnen – Kategoriensystem 171 A.3 Alphabetische Liste der Printmedien 173 4 Arbeitspaket 4 Begleitende Bewertung der Interventionen des Europäischen Sozialfonds Österreich 2007-2013 Tabellenverzeichnis Tabelle 1 Territoriale Beschäftigungspartner 27 Tabelle 2 Kategoriensystem zum Beitrag der ESF-Interventionen zu den LS- Schlüsselindikatoren Bildung und Ausbildung und Anpassungs- fähigkeit von ArbeitnehmerInnen. Ausschnitt 62 Tabelle 3 Analyse- und Deskriptionsblatt für Mehrwert (vereinfachte Darstellung) 79 Tabelle 4 Was verstehen die ProjektmitarbeiterInnen unter Mehrwert? 83 Tabelle 5 Was verstehen die öffentlichen Akteure unter Mehrwert? 84 Tabelle 6 Hypothetische Bedingungen zur Entstehung von Zusatznutzen/ Mehrwert innerhalb der Strukturfonds 149 Tabelle 7 Matrix mit Rohdaten zur Zusatznutzen/Mehrwert-Analyse 151 Tabelle 8 Wahrheitstafel Zusatznutzen/Mehrwert. Dichotome Daten 153 Tabelle 9 Wahrheitstafel. Gruppierte Fälle und begrenzte empirische Vielfalt 154 Tabelle 10 Erweiterte Wahrheitstafel 155 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1 Allgemeines Untersuchungsdesign 14 Abbildung 2 Strategischer Planungs- und Umsetzungsprozess 22 Abbildung 3 TEP als Strategische Allianz 44 Abbildung 4 Strategisches Management 46 Abbildung 5 Direkte und indirekte strategische Verknüpfungen 50 Abbildung 6 Moderation in TEPs 51 Abbildung 7 Zusammenhang der Indikatoren zur Untersuchung des Strukturfonds- beitrags zur Umsetzung der EBS- und Lissabon-Strategien 59 Abbildung 8 Untersuchungsdesign zur Frage des ESF-Mehrwerts 66 Abbildung 9 Semantische Annährung und Positionierung des Begriffs Mehrwert in der Interventionslogik der EU-Programme 76 Abbildung 10 Verwaltungs- und Kontrollsystem am Beispiel vom Land Niederösterreich 95 Abbildung 11 EU-Strukturfonds als Prinzipal-Agenten-Beziehung 114 Abbildung 12 Printmedien, die im Zeitraum 01.01.2010 – 31.12.2013 mehr als ein Mal pro Jahr über ESF-Förderung und/oder über EFRE-Förderung geschrieben haben 119 Abbildung 13 ESF in den Printmedien (2010-2013), Tag Cloud 119 Abbildung 14 EFRE in den Printmedien (2010-2013), Tag Cloud 124 Abbildung 15 EU-Förderinstrumente 125 Abbildung 16 Arbeitslosigkeit im ESF-Clipping 125 Abbildung 17 ESF-Österreich 2007-2013. Schwerpunkte der Interventionen 126 Abbildung 18 Dachstrategien und EU-Politiken 126 Abbildung 19 Akteure der Strukturfondsinterventionen 127 Abbildung 20 Europäische Institutionen 127 Abbildung 21 Bundesministerien 128 Abbildung 22 Zielgruppen der ESF-Interventionen 129 Arbeitspaket 4 5 Begleitende Bewertung der Interventionen des Europäischen Sozialfonds Österreich 2007-2013 Abbildung 23 Jugendliche als Zielgruppen der ESF-Interventionen. Details 129 Abbildung 24 Frauen als Zielgruppe: allgemeine Benennung und segmentierte Beschreibung 130 Abbildung 25 Bedeutung der Politikadressaten 130 Abbildung 26. Behördenarrangement in der ESF-Förderung 131 Abbildung 27 Politikressourcen im ESF-Förderung 132 Abbildung 28 Thema Distribution und Redistribution im Datenkorpus 132 Abbildung 29 Interventionsformen 133 Abbildung 30 Umsetzungsspiele zwischen den Politikakteuren 134 Abbildung 31 Perspektive der Umsetzung in der ESF-Forderung 134 Abbildung 32 Maßnahmen für Jugendliche 135 Abbildung 33 Maßnahmen für Frauen 135 Abbildung 34 Maßnahmen für Migranten 136 Abbildung 35 Maßnahmen für arbeitsmarktferne Personen 137 Abbildung 36 Faktoren, die situativ auf die Umsetzung der Strukturfondsinterventi- onen Einfluss genommen haben 138 Abbildung 37 Faktoren strukturelle Natur, die auf die Umsetzung der Strukturfonds- interventionen Einfluss genommen haben 139 Abbildung 38 Wirkungen der ESF-Interventionen 141 Abbildung 39 Meinungen zur ESF-Maßnahmenförderung 142 Abbildung 40 Mechanismen zur Entstehung von Zusatznutzen/Mehrwert 146 Abbildung 41 Additionalitätsmechanismus 148 6 Arbeitspaket 4 Begleitende Bewertung der Interventionen des Europäischen Sozialfonds Österreich 2007-2013 TEIL I Arbeitspaket 4 7 Begleitende Bewertung der Interventionen des Europäischen Sozialfonds Österreich 2007-2013 8 Arbeitspaket 4 Begleitende Bewertung der Interventionen des Europäischen Sozialfonds Österreich 2007-2013 1. Einführung Der Gegenstand dieses Berichtes ist die Darstellung der Ergebnisse der Bewertungsaufgabe Zwei allgemeine Fragestellungen zum Einsatz des ESF in Österreich. Arbeitspaket 4 der Begleitenden Bewertung der Interventionen des Europäischen Sozialfonds Österreich 2007-2013 im Einklang mit den Vorgaben der Bietergemeinschaft1 vom 25. Juni 2009 und den Absprachen mit der Projektkoordination des Konsortialführers, Österreichisches Institut für Raumplanung. Das Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz hat 2006 eine unabhängi- ge Evaluation in Auftrag gegeben, um die Umsetzung und die Wirkungen der arbeitsmarktpoli- tischen Interventionen innerhalb des OP Beschäftigung Österreich 2007-2013 und OP Phasing Out Burgenland 2007-2013 zu evaluieren. Laut der Schwerpunktsetzung in der Beschreibung des Leistungsgegenstandes in der Ausschreibung des BMASK und der Aufgabenstellung der Bietergemeinschaft stellen die Strukturfonds in Österreich den Hauptgegenstand dieser Evaluati- on dar. Das Arbeitspaket 4 richtet sich nach den im Ausschreibungstext vorgegebenen Bewer- tungsschwerpunkten auf folgende Aspekte: „Analyse und Bewertung der Rolle des Europäischen Sozialfonds in der Arbeitsmarktpo- litik sowie der Rolle des ESF als Finanzierungsinstrument der EU zur Umsetzung der ESF- relevanten Teile des Österreichischen Reformprogramms für Wachstum und Beschäfti- gung; Beitrag und Mehrwert der Interventionen. Vergleich der Verwaltung, der Umsetzung und der Ergebnisse des ESF mit dem Einsatz anderer EU-Fondsmittel im Bereich Arbeitsmarkt und Beschäftigung in Österreich.“2 Sowohl die Rolle als auch der Beitrag und der Mehrwert des Europäischen Sozialfonds in der österreichischen Arbeitsmarktpolitik bzw. zur Erreichung der Ziele der Europäischen Beschäfti- gungsstrategie bzw. der Lissabon-Strategie stellen komplexe Realitäten dar, die den Rahmen einer Evaluation unter den gegebenen Rahmenbedingungen sprengen würden. Auch ein allge- meiner Vergleich zwischen den Europäischen Sozialfonds, EFRE und ETZ unter Einbezug der Kriterien Verwaltung, Umsetzung und Ergebnisse wäre innerhalb eines einzigen Evaluationsauf- trags dieser Größe eine Herausforderung. Abgesehen davon