Management Regional and Territorial in Galicia at the Beginning of the 21St Century
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LA ARTICULACIÓN COMARCAL Y TERRITORIAL DE GALICIA A PRINCIPIOS DEL SIGLO XXI Management regional and territorial in Galicia at the beginning of the 21st century ANTONIO DOVAL AD Á N Universidade de Santiago de Compostela Resumen: Ordenación del Territorio aprobadas a finales El conjunto de normas y de iniciativas políticas del año 2008. y legislativas desarrolladas en Galicia durante Palabras clave: ordenación del territorio, or- los últimos veinte años, encaminadas a impul- denación comarcal, áreas funcionales, gestión sar planes de distinta naturaleza para acome- territorial, mancomunidades, áreas metropoli- ter una progresiva estructuración y dinamiza- tanas, directrices del territorio. ción de su territorio, han dado escasos resul- tados. De igual modo, las estrategias innova- Abstract: doras de ordenación y cooperación territorial The set of rules and policies and legislative implantadas a escala regional se han limitado initiatives prompted in Galicia during the last a la creación de Mancomunidades voluntarias twenty years, designed to encourage diffe- de municipios, de escaso calado competencial, rent types of plans to undertake a progressive y a la puesta en marcha de algunos Consorcios structuring and revitalization of its territory locales, renunciando, por el momento, al de- have had little effect. Similarly, the innovative sarrollo y constitución de nuevas entidades strategies of territorial management and coo- comarcales y de Áreas Metropolitanas con peration implanted in a regional scale, were personalidad jurídica propia y plena capacidad limited to the creation of short competences de gestión administrativa. En este contexto, el voluntary Associations of municipalities, and presente trabajo aborda, desde una perspec- some local consortium, waiving for now to de- tiva crítica, las distintas normativas aproba- velopment and establishment of new regional das, el impacto real generado por el Plan de institutions and metropolitan areas with full Desarrollo Comarcal, la articulación de Áreas legal management entity. In this context, this Funcionales y las principales fórmulas de co- paper tackles, from a critical perspective, the operación territorial que se están llevando a several regulations approved, the real impact cabo en la Comunidad Autónoma de Galicia, generated by the Regional Development Plan, así como, las principales características que the articulation of Functional Areas and the presenta el sistema urbano policéntrico galle- main forms of territorial cooperation that are go, plasmado en las recientes Directrices de being carried out in the Autonomous Com- munity of Galicia, as well as the polycentric Key words: territorial planning, regional ma- urban system reflected in the recent Land nagement, functional areas, territorial ma- Management Guidelines adopted at the end nagement, associations, metropolitan areas, of 2008. territory guidelines. Minius 17, Ourense, 2009, páxs. 81-118 ISSN: 1131-5989 83 La articulación comarcal y territorial de Galicia… 1. Introducción Desde hace un par de décadas, las Autoridades políticas autonómicas y destacados representantes de los sectores sociales más pujantes de la sociedad civil gallega, vienen manifestando su preocupación por los problemas inherentes a la ordena- ción del territorio de Galicia y a la necesidad de establecer mecanismos eficaces de coordinación administrativa que permitan integrar, sobre un mismo territorio, el conjunto de acciones procedentes de los distintos niveles de gestión del gobierno, con la finalidad de posibilitar así la optimización de los recursos disponibles. Esto exige, como condición previa, una adecuada planificación y estructuración del te- rritorio acorde con las exigencias y necesidades que demanda la sociedad actual. Por ello, la fusión de municipios o la articulación del territorio en comarcas con capacidad jurídica, la delimitación de áreas funcionales y de espacios metropoli- tanos y urbanos para la gestión óptima de servicios comunes, así como concretar un modelo territorial que sirva de base para impulsar un desarrollo equilibrado del territorio, constituyen una prioridad que los gobernantes de hoy no pueden ignorar ni dejar de afrontar con rigor y valentía institucional. Sin embargo, en esta materia y a lo largo de los últimos veinte años, la Administración Autonómica se ha limitado a generar un reducido conjunto de leyes, decretos y órdenes, con unos contenidos muy ambiguos y de corto alcance, que han dejado, en la práctica, los problemas territoriales sin resolver. En este sentido, son de destacar: el Acuerdo de la Xunta de Galicia de creación del denominado Plan de Desarrollo Comarcal (PDC) de Galicia del año 1990, la Ley de Desarrollo Comarcal de 1996, el Decreto de aprobación del Mapa Comarcal de Galicia de 1997, la Ley de Ordenación del Territorio de Galicia de 1995, que to- davía hoy no está totalmente desarrollada en su articulado, lo que dio lugar a que el Gobierno gallego aprobara en el año 2007 una Ley de Medidas Urgentes en Ma- teria de Ordenación del Territorio y del Litoral (D.O.G., 2007), mediante la cual, además de poner límites legales a la ocupación indiscriminada del territorio y de prohibir el proceso urbanizador a menos de 500 metros de la costa, se creó, por fin, el Instituto de Estudios del Territorio, cumpliendo así el mandato establecido en el artículo 31 de la citada Ley de Ordenación del Territorio de 1995, y finalmente, la Ley 12/2008 por la que se modificó la Ley de Desarrollo Comarcal y las Directrices de Ordenación del Territorio aprobadas también a finales del año 2008. Partiendo de este conjunto normativo, en el presente artículo se analiza, por un lado, el im- pacto territorial generado por el PDC durante el período de su ejecución, es decir, entre 1990 y 2008, y por otro lado, se explica el sistema de organización territorial que se plasma en las citadas Directrices de Ordenación del Territorio de Galicia, in- cidiendo de manera especial en el nuevo modelo de desarrollo urbano y territorial, Antonio Doval Adán 84 de marcado carácter policéntrico, que se propone para corregir los desequilibrios existentes en la Comunidad Autónoma gallega y se explora el grado de coopera- ción territorial existente. Para ello, además de utilizar los datos derivados del tra- bajo de campo realizado y de explotar la información documental y bibliográfica contenida en la parte final de este trabajo, se ha procedido al análisis selectivo de las memorias e informes oficiales, además de proceder a la sistematización de los datos cuantitativos disponibles en el Instituto Galego de Estatística (I.G.E.). 2. El impacto territorial del Plan de Desarrollo Comarcal entre 1990-2008 A principios del año 1990 se creó el “Gabinete de Planificación e Desenvolvemento Territorial”, órgano dependiente directamente de la Presidencia de la Xunta de Ga- licia, que tenía como fin fundamental la elaboración, coordinación y seguimiento del Plan de Desarrollo Comarcal. Desde ese Gabinete, que en 1997 se convirtió en “Secretaría Xeral de Planificación e Desenvolvemento Comarcal” y unos años más tarde en “Dirección Xeral de Planificación e Desenvolvemento Comarcal”, y con el apoyo técnico e instrumental de la “Sociedade para o Desenvolvemento Comarcal de Galicia”, empresa pública creada por la Xunta de Galicia en el año 1994 para impulsar y gestionar técnicamente dicho plan, se inician los trabajos previos de investigación tendentes a diagnosticar el territorio, conocer la problemática exis- tente y establecer las bases para la articulación territorial de Galicia en Comarcas, de cara a potenciar su desarrollo y crecimiento económico y social. De este modo, y ante la evidencia de que buena parte de la comarcas gallegas, especialmente las del interior, carecían de la capacidad necesaria para aprovechar por sí solas sus po- tencialidades y recursos, el 14 de diciembre de 1990, el “Consello” de la Xunta de Galicia tomó el acuerdo de establecer el denominado Plan de Desarrollo Comarcal (PDC) de Galicia (D.O.G., 1991), que se puso en marcha, inicialmente y de manera experimental, en las comarcas piloto de Valdeorras, Deza, Terra Chá y Ordes. La aplicación del plan a estas primeras comarcas piloto permitió avanzar de forma gradual en el diseño del modelo. A esta fase primaria, se sumaron otras en las que se incrementaron el número de comarcas piloto hasta completar un total de veinte a mediados de 1996. Durante el período transcurrido, se fueron introduciendo innovaciones metodológicas, se diseñaron mecanismos institucionales y procedi- mientos de intervención, se crearon instrumentos técnicos de análisis territorial, se implantaron sistemas de participación social y se constituyeron fundaciones de interés gallego para favorecer e impulsar el desarrollo de las comarcas. Así, una vez que el plan adquirió cierta relevancia en su fase experimental, el 7 de julio 1996, el Parlamento de Galicia aprobó la Ley de Desarrollo Comarcal. 85 La articulación comarcal y territorial de Galicia… Aunque inicialmente el PDC se constituyó como un instrumento estratégico que adoptaba como metodología principal la coordinación, referida tanto a la or- ganización territorial de los servicios administrativos, como a la coordinación de las actuaciones de las diversas Administraciones Públicas implicadas en el territo- rio, pronto orientó sus objetivos hacia la fijación y el mantenimiento de las capa- cidades endógenas, funcionando, según el profesor Precedo, como un “modelo de desarrollo territorial integrado, complementario de la política regional existente1”.