Las estrategias de ordenación, desarrollo y cooperación territorial en Galicia a principios del siglo XXI

A. DOVAL ADÁN Profesor Titular del Departamento de Geografía. Universidad de Santiago de Compostela

RESUMEN: El conjunto de normas y de iniciativas políticas y legislativas desarrolladas en Galicia durante los últimos veinte años, encaminadas a impulsar planes de distinta naturaleza para acome- ter una progresiva estructuración y dinamización de su territorio, han dado escasos resultados. De igual modo, las estrategias innovadoras de ordenación y cooperación territorial implantadas a es- cala regional se han limitado a la creación de Mancomunidades voluntarias de municipios, de esca- so calado competencial, y a la puesta en marcha de algunos Consorcios locales, renunciando, por el momento, al desarrollo y constitución de nuevas entidades comarcales y de Áreas Metropolitanas con personalidad jurídica propia y plena capacidad de gestión administrativa. En este contexto, el presente trabajo aborda, desde una perspectiva crítica, las distintas normativas aprobadas, el im- pacto real generado por el Plan de Desarrollo Comarcal, la articulación de Áreas Funcionales y las principales fórmulas de cooperación territorial que se están llevando a cabo en la Comunidad Autó- noma de Galicia, así como, las principales características que presenta el sistema urbano policén- trico gallego, plasmado en las recientes Directrices de Ordenación del Territorio aprobadas a fi nales del año 2008.

DESCRIPTORES: Galicia. Desarrollo regional. Planes de desarrollo comarcal. Directrices de ordena- ción territorial. Planifi cación territorial.

1. Introducción mismo territorio, el conjunto de acciones pro- cedentes de los distintos niveles de gestión del esde hace un par de décadas, las Au- gobierno, con la fi nalidad de posibilitar así la toridades políticas autonómicas y desta- optimización de los recursos disponibles. Esto Dcados representantes de los sectores exige, como condición previa, una adecuada sociales más pujantes de la sociedad civil gal- planificación y estructuración del territorio lega, vienen manifestando su preocupación acorde con las exigencias y necesidades que por los problemas inherentes a la ordenación demanda la sociedad actual. Por ello, la fusión del territorio de Galicia y a la necesidad de es- de municipios o la articulación del territorio en tablecer mecanismos efi caces de coordinación comarcas con capacidad jurídica, la delim- administrativa que permitan integrar, sobre un itación de áreas funcionales y de espacios

Recibido: 10.06.09; Revisado: 09.07.09 Quiero expresar mi agradecimiento a los evaluadores por e-mail: [email protected] sus comentarios y sugerencias para la mejora del texto.

MINISTERIO DE VIVIENDA 245 Estudios Las estrategias de ordenación, desarrollo y cooperación territorial A. Doval Adán metropolitanos y urbanos para la gestión ópti- 2. El impacto territorial del Plan de ma de servicios comunes, así como concretar Desarrollo Comarcal entre 1990– un modelo territorial que sirva de base para impulsar un desarrollo equilibrado del territorio, 2008 constituyen una prioridad que los gobernantes de hoy no pueden ignorar ni dejar de afrontar A principios del año 1990 se creó el “Gabinete con rigor y valentía institucional. Sin embargo, de Planifi cación e Desenvolvemento Territori- en esta materia y a lo largo de los últimos al”, órgano dependiente directamente de la veinte años, la Administración Autonómica se Presidencia de la Xunta de Galicia, que tenía ha limitado a generar un reducido conjunto de como fi n fundamental la elaboración, coordi- Leyes, Decretos y Órdenes, con unos conteni- nación y seguimiento del Plan de Desarrollo dos muy ambiguos y de corto alcance, que Comarcal. Desde ese Gabinete, que en 1997 han dejado, en la práctica, los problemas ter- se convirtió en “Secretaría Xeral de Planifi - ritoriales sin resolver. cación e Desenvolvemento Comarcal” y unos años más tarde en “Dirección Xeral de Planifi - En este sentido, son de destacar: el Acuerdo cación e Desenvolvemento Comarcal”, y con el de la Xunta de Galicia de creación del denomi- apoyo técnico e instrumental de la “Sociedade nado Plan de Desarrollo Comarcal (PDC) de para o Desenvolvemento Comarcal de Gali- Galicia del año 1990, la Ley de Desarrollo cia”, empresa pública creada por la Xunta de Comarcal de 1996, el Decreto de aprobación Galicia en el año 1994 para impulsar y gestio- del Mapa Comarcal de Galicia de 1997, la Ley nar técnicamente dicho plan, se inician los tra- de Ordenación del Territorio de Galicia de 1995, bajos previos de investigación tendentes a que todavía hoy no está totalmente desarrolla- diagnosticar el territorio, conocer la problemáti- da en su articulado, lo que dio lugar a que el ca existente y establecer las bases para la ar- Gobierno gallego aprobara en el año 2007 una ticulación territorial de Galicia en comarcas, de Ley de Medidas Urgentes en Materia de Or- cara a potenciar su desarrollo y crecimiento denación del Territorio y del Litoral (DIARIO OFI- económico y social. De este modo, y ante la CIAL DE GALICIA, 2007), mediante la cual, evidencia de que buena parte de la comarcas además de poner límites legales a la ocupación gallegas, especialmente las del interior, indiscriminada del territorio y de prohibir el carecían de la capacidad necesaria para proceso urbanizador a menos de 500 metros aprovechar por sí solas sus potencialidades y de la costa, se creó, por fi n, el Instituto de Es- recursos, el 14 de diciembre de 1990, el “Con- tudios del Territorio, cumpliendo así el mandato sello” de la Xunta de Galicia tomó el acuerdo establecido en el artículo 31 de la citada Ley de de establecer el denominado Plan de Desarrol- Ordenación del Territorio de 1995, y fi nalmente, lo Comarcal (PDC) de Galicia (DIARIO OFICIAL la Ley 12/2008 por la que se modifi có la Ley de DE GALICIA, 1991), que se puso en marcha, ini- Desarrollo Comarcal y las Directrices de Or- cialmente y de manera experimental, en las denación del Territorio aprobadas también a fi - comarcas piloto de Valdeorras, Deza, Terra nales del año 2008. Partiendo de este conjunto Chá y Ordes. La aplicación del plan a estas normativo, en el presente artículo se analiza, primeras comarcas piloto permitió avanzar de por un lado, el impacto territorial generado por forma gradual en el diseño del modelo. A esta el PDC durante el período de su ejecución, es fase primaria, se sumaron otras en las que se decir, entre 1990 y 2008, y por otro lado, se incrementaron el número de comarcas piloto explica el sistema de organización territorial hasta completar un total de veinte a mediados que se plasma en las citadas Directrices de Or- de 1996. Durante el período transcurrido, se denación del Territorio de Galicia, incidiendo de fueron introduciendo innovaciones metodológi- manera especial en el nuevo modelo de de- cas, se diseñaron mecanismos institucionales sarrollo urbano y territorial, de marcado carácter y procedimientos de intervención, se crearon policéntrico, que se propone para corregir los instrumentos técnicos de análisis territorial, se desequilibrios existentes en la Comunidad Au- implantaron sistemas de participación social y tónoma gallega y se explora el grado de coop- se constituyeron fundaciones de interés galle- eración territorial existente. Para ello, además go para favorecer e impulsar el desarrollo de de utilizar los datos derivados del trabajo de las comarcas. Así, una vez que el plan adquir- campo realizado y de explotar la información ió cierta relevancia en su fase experimental, el documental y bibliográfi ca contenida en la parte 7 de julio 1996, el Parlamento de Galicia fi nal de este trabajo, se ha procedido al análisis aprobó la Ley de Desarrollo Comarcal. selectivo de las memorias e informes ofi ciales, además de proceder a la sistematización de los Aunque inicialmente el PDC se constituyó datos cuantitativos disponibles en el Instituto como un instrumento estratégico que adopta- Galego de Estatística (IGE). ba como metodología principal la coordinación,

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referida tanto a la organización territorial de mediante un modelo de cooperación horizontal los servicios administrativos, como a la coor- y vertical, que permita una mayor y más efi caz dinación de las actuaciones de las diversas asignación de recursos; implantar una estrate- Administraciones Públicas implicadas en el gia de coordinación y de planificación inte- territorio, pronto orientó sus objetivos hacia la grada sin multiplicar la estructura administrativa fi jación y el mantenimiento de las capacidades existente; aplicar los principios y métodos del endógenas, funcionando, según el profesor desarrollo local a todo el territorio, mediante Precedo, como un “modelo de desarrollo ter- una implantación gradual y participativa para ritorial integrado, complementario de la política diseñar proyectos estratégicos de desarrollo regional existente” (PRECEDO, 1996: 311). En comarcal; determinar la capacidad productiva este sentido, el PDC de Galicia se convirtió, al y ventajas comparativas de cada comarca; y menos durante el período 1990–2005, en una fi nalmente fortalecer el papel de los agentes estrategia regional de desarrollo local, que socioeconómicos públicos y privados de cada perseguía fi jar las líneas básicas del desarrol- comarca como factores del desarrollo. lo económico y determinar las áreas producti- vas prioritarias de cada comarca, considerando Durante los quince años de ejecución e im- para estos efectos tanto el potencial endóg- plantación territorial del plan, el trabajo reali- eno como las aportaciones exógenas. Se zado se ha concentrado especialmente en la trataba, por tanto, de un instrumento regional consecución de dos objetivos básicos: en de desarrollo local diseñado para promover el primer lugar, en la articulación del territorio en desarrollo territorial y contribuir a la planifi - comarcas, objetivo que se alcanzó en el año cación comarcal de la Comunidad Autónoma 1997, con la aprobación defi nitiva del Mapa gallega. Comarcal de Galicia, quedando organizado el territorio de esta Comunidad Autónoma en 53 Este Plan Comarcal, que de manera ofi cial se comarcas tal y como se comentará más ade- mantuvo vigente durante el período compren- lante. Esta tarea resultaba imprescindible para dido entre 1990 y 2008, es decir, durante die- acometer los procesos de planificación es- ciocho años, se marcó como objetivos tratégica a implantar en las comarcas. El seg- prioritarios los siguientes: fi jar las líneas bási- undo objetivo que acaparó la atención y cas del desarrollo económico de cada comar- dedicación del equipo de trabajo encargado de ca, determinando las áreas productivas; impulsar el plan fue el diseño, constitución e potenciar el desarrollo social de las mismas implantación en el territorio de los distintos in- estandarizando los equipamientos públicos; strumentos y órganos técnicos de planifi cación, planifi car el territorio comarcal y propiciar la gestión y promoción necesarios para acometer creación de mancomunidades voluntarias e in- los procesos de desarrollo en cada comarca. tegrar en las áreas comarcales prefi jadas la acción de las distintas Administraciones Públi- No obstante, a pesar de la estructura técnica cas implicadas. Estos objetivos se recogen en creada (una Dirección General, una sociedad la Ley de Galicia 7/1996, de 10 de julio, de pública, treinta y cuatro fundaciones y diecio- Desarrollo Comarcal, que constituye el marco cho centros comarcales, que de manera con- legal de referencia del PDC (DIARIO OFICIAL DE junta proporcionan actualmente empleo a 170 GALICIA, 1996). En esa Ley, concretamente en trabajadores, tal y como se recoge en la FIG. su artículo 2, se plantean, además, como ob- 1) y al trabajo de dinamización desarrollado en jetivos complementarios, entre otros, los sigu- las comarcas, cabe señalar que los objetivos ientes: coordinar las diferentes Administraciones generales planteados inicialmente no se han implicadas para favorecer el desarrollo local, conseguido, sobre todo el relativo a la coordi-

FIG. 1/ Entidades instrumentales creadas por el PDC de Galicia entre 1990–2008

Entidades creadas Número de entidades Empleados Dirección General de Planifi cación y Desarrollo Comarcal 1 2 Sociedad para el Desarrollo Comarcal de Galicia 1 104 Fundaciones para el Desarrollo de las Comarcas 34 45 Centros Comarcales de Exposición y Promoción de Recursos 19 19 TOTAL 55 170

Fuente: SOCIEDAD PARA EL DESARROLLO COMARCAL DE GALICIA, XUNTA DE GALICIA y elaboración propia

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nación de las actuaciones de las distintas Ad- llevado a cabo considerando a la comarca ministraciones Públicas implicadas en los como un espacio estratégico para la planifi ca- procesos y ejecución de iniciativas de desarro- ción integral del territorio gallego. En efecto, llo comarcal. Ello se debe, en parte, a la difi - mientras los municipios resultan unidades de- cultad que entraña alcanzar objetivos de esta masiado pequeñas y desprovistas de recursos naturaleza, así como a la resistencia tradicio- físicos y humanos para la puesta en práctica nal de las Consejerías y de los Organismos de políticas coherentes y realistas, la región es Públicos a ser coordinados y al escaso apoyo con frecuencia un territorio demasiado extenso político interno y la reducida dotación presu- para que se genere un desarrollo desde la puestaria de que ha sido objeto este plan base. Por ello, la comarca (entre 500-600 km2 (poco más de 100,70 millones de euros asig- de extensión media), “como agrupación territo- nados directamente a los diferentes instrumen- rial estable de municipios contiguos que tienen tos de gestión de este programa entre una cohesión interna basada en hechos geo- 1990–2008, según se desprende de los datos gráfi cos, históricos, económicos y funcionales, consignados en los presupuestos anuales de es en Galicia el espacio funcional y tradicional la Comunidad Autónoma de Galicia (FIG. 2). básico para la organización territorial” (PRECE- Este hecho ha contribuido a frenar la consecu- DO, 1988: 269), y constituye uno de sus mar- ción de algunos objetivos y al mismo tiempo cos tradicionales de convivencia y forzó a los responsables del proyecto a orien- asentamiento, ocupando una posición territo- tar sus actuaciones hacia la captación de dife- rial intermedia entre el municipio y la provincia. rentes fondos procedentes de programas e En este sentido, el PDC concibió la comarca iniciativas comunitarias (Stride, Leader, Proder, como el espacio estratégico más adecuado Interreg, Agader, Pleiades, Related), para fi - para la gestión integrada del desarrollo territo- nanciar parte de las iniciativas y proyectos de rial, al darse en ella una serie de característi- desarrollo a poner en marcha en las comarcas cas geográfi cas que identifi caban a la comarca donde se implantó el PDC. Prueba de ello es como el ámbito ideal para la implantación de que a través de estos programas y de su red un proceso de desarrollo descentralizado. Por de entidades de gestión y promoción, en espe- tanto, según este modelo, la comarca tenía cial por medio de la red de fundaciones comar- como función básica servir de marco estratégi- cales y de la Sociedad para el Desarrollo co para que las distintas Administraciones co- Comarcal, el PDC ha conseguido fondos para ordinasen sus actuaciones de cara a una acometer inversiones en las comarcas por va- estrategia consensuada que atendiera los ob- lor superior a los 101,7 millones de euros du- jetivos prioritarios del desarrollo socioeconómi- rante el período 1996-2006, tal y como se co y territorial, según las ventajas comparativas demostrará más adelante. de cada comarca en su contexto regional. Se trataba, en suma, de una unidad territorial es- Los trabajos de planifi cación territorial acome- tratégica para la planifi cación y la gestión inte- tidos durante la vigencia de este plan, se han gral del territorio que en la Unión Europea ha

FIG. 2/ Fondos destinados a las entidades creadas por el PDC de Galicia entre 1990–2008 años millones de € años millones de € 1990 0,09 2000 5,23 1991 0,30 2001 7,33 1992 0,60 2002 8,35 1993 0,90 2003 8,36 1994 4,13 2004 8,43 1995 3,88 2005 8,53 1996 4,07 2006 8,46 1997 4,33 2007 8,74 1998 4,83 2008 8,73 1999 5,41 1990–2008 100,70

Fuente: PRESUPUESTOS GENERALES DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE GALICIA; SOCIEDAD PARA EL DESARROLLO COMARCAL DE GALICIA, XUNTA DE GALICIA y elaboración propia

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adquirido una especial relevancia desde hace reordenación de las estructuras administrati- unos veinte años, como “fórmula efi caz para la vas y jurídicas existentes. Sin embargo, como competitividad económica y el éxito social” (GI- bien señala Ferreira Fernández en su trabajo ZARD, 1993: 55), frente al avance de la globa- sobre el régimen jurídico de la comarca en el lización económica y la pérdida del poder sistema español, las tareas de coordinación, estatal, siendo el marco territorial ideal de in- gestión y promoción dirigidas por el PDC die- tervención para la elaboración y puesta en ron lugar a una serie de órganos sin persona- marcha de los planes estratégicos de desarro- lidad jurídica y a la creación de un “aparato llo que se elaboraron para cada comarca. Asi- técnico-institucional con forma jurídico-priva- mismo, siguiendo lo establecido en el apartado da”, dirigido a gestionar y promover el plan segundo del artículo dos de la Ley de Galicia (FERREIRA, 1999: 263). En efecto, para impul- 7/1996, la comarca es el ámbito más propicio sar el desarrollo desde abajo, el PDC creó for- para la coordinación y la integración de la pla- malmente en cada una de las comarcas donde nifi cación socioeconómica y física, y para la se implantó el plan los siguientes instrumentos protección del medio ambiente en un modelo operativos: un Consejo Comarcal sin persona- de desarrollo integrado. lidad jurídica, una Fundación Comarcal, un Centro Comarcal y un Plan Estratégico de De- Sin embargo, esta consideración de la comar- sarrollo. Con todos estos instrumentos se qui- ca como espacio estratégico para la planifi ca- so potenciar el papel de la comarca como ción y la promoción del desarrollo, no ha ido espacio estratégico para alcanzar un desarro- acompañada de la asignación de competen- llo equilibrado y sostenible del territorio de Ga- cias administrativas ni de recursos económi- licia (JIMÉNEZ, 2000). En la práctica, el Plan de cos, ya que no se pretendía en ningún Desarrollo Comarcal de Galicia se materializó, momento crear una nueva entidad jurídica en pues, en la elaboración de un Plan Estratégico el ámbito comarcal. Es decir, las comarcas en de Desarrollo para cada comarca. De esta Galicia no se convirtieron en nuevas unidades manera, cada PDC se convirtió en un plan es- administrativas ni en “entidades jurídico-terri- tratégico integral de coordinación del desarro- toriales con competencias propias” (FERREIRA, llo territorial. Los planes de desarrollo que se 1999: 260), que pudieran entrar en confronta- elaboraron para cada comarca se estructura- ción directa con los municipios o provincias, ron en tres apartados: estudio socioeconómi- sino en meras “unidades estratégicas de refe- co, estudio del medio físico y programa de rencia para la planifi cación territorial integra- objetivos y acciones estratégicas. da” (PRECEDO, 1996: 318). Se renunció así a seguir el modelo catalán de organización co- Durante los dieciocho años que duró la ejecu- marcal de 1987, el sistema de Cuadrillas de ción territorial del PDC, y como consecuencia 1989 aplicado en Álava (GALDÓS, 2005) y el de la falta de compromiso político por parte del aragonés de comarcalización de 2006 (GO- mismo Gobierno Autonómico que en su día lo BIERNO DE ARAGÓN, 2009), que optaron, en los puso en marcha y ante las dudas generadas tres casos, por otorgarles personalidad jurídi- sobre la estrategia seguida y su escasa renta- ca propia y competencias concretas en dife- bilidad institucional y política, el PDC sólo llegó rentes materias, provocando, en el caso de a implantarse en treinta y cuatro comarcas de Cataluña, choques competenciales en el ám- las cincuenta y tres existentes en Galicia. De bito local entre diputaciones, municipios y co- este modo, tal y como se puede observar en la marcas, al posibilitar éstas últimas una FIG. 3, el plan se aplicó con todas sus limita- multiplicación de la burocracia institucional y ciones al 64 % de las comarcas, en su mayo- un aumento de los costes de gestión y coordi- ría consideradas rurales o “rururbanas” nación administrativa, tal y como se recoge en (PRECEDO, 1998: 206 y 255–257), que abarcan diversos informes técnicos difundidos por la el 64,7 % de la superfi cie de Galicia y concen- prensa catalana (La Vanguardia, 21–11– tran al 42,3 % de su población, llegando a im- 94/12–12–94/9–4–96) y en algunos estudios plicar a 191 municipios (lo que supuso puntuales, donde se hace una crítica muy prácticamente el 61 % del total de la Comuni- dura, al califi car de fracaso e incluso de “lastre dad Autónoma). Esto quiere decir que el 58 % y un obstáculo para la consecución de una Ad- de la población y prácticamente el 40 % de los ministración local más simple y efi caz” el sis- municipios y el 35 % de la superfi cie de Gali- tema comarcal catalán, por su escasa efi cacia cia, no resultó afectada por este plan y por y operatividad demostrada a lo largo de los tanto se desarrolló al margen de los instrumen- últimos años (BURGUEÑO, 2002: 200). En con- tos y mecanismos generados por el PDC. A secuencia, desde el punto de vista organizati- este respecto, hay que señalar que la incorpo- vo e institucional, la puesta en funcionamiento ración al PDC fue totalmente voluntaria, ya del PDC de Galicia, no supuso siquiera una que la iniciativa para la inclusión de una co-

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marca en el Plan de Desarrollo Comarcal co- men presupuestario y administrativo, y se ra- rrespondía a los municipios integrantes de la cionalizan los instrumentos de gestión comarcal misma, siempre que lo solicitaran por lo menos y de desarrollo rural (DIARIO OFICIAL DE GALI- dos tercios de los municipios que integran la CIA, 2008a). De este modo, parte del personal comarca (artículo 12, de la Ley de Galicia que presta sus servicios en la Sociedad para 7/1996). Esta es otra de las causas por las que el Desarrollo Comarcal de Galicia se integrará el PDC no se implantó en todas las comarcas en la Sociedad Gestora Bantegal (Banco de de Galicia. Además, conviene recordar que la Tierras de Galicia) y en la Agencia Gallega de falta de fi nanciación específi ca para ejecutar Desarrollo Rural (AGADER). las acciones de desarrollo incluidas en los pla- nes y la no dotación presupuestaria de las mis- Sin embargo, a pesar de las limitaciones co- mas fue minando, a corto y largo plazo, la mentadas y del fracaso del plan en su conjun- credibilidad del PDC, convirtiéndolo en un plan to, el trabajo realizado ha servido básicamente de buenas intenciones de desarrollo territorial para delimitar ofi cialmente la extensión territo- que no fue asumido, de manera coordinada, rial de las comarcas existentes en Galicia y por el conjunto de las Consejerías implicadas crear una red de Fundaciones y de Centros en su fi nanciación, decayendo a lo largo de las Comarcales que constituyen el efecto más vi- sucesivas legislaturas como acción prioritaria sible del escaso impacto real generado por el del Gobierno Autonómico. PDC en el conjunto del territorio gallego.

Con el cambio de Gobierno que se materializó en el año 2005, la Xunta de Galicia suprimió 2.1. La red de Fundaciones de su organigrama la “Dirección Xeral de Pla- Comarcales nificación e Desenvolvemento Comarcal” y todo el entramado institucional creado por el En el mes de diciembre de 1994, la Xunta de PDC (la Sociedad para el Desarrollo Comar- Galicia da un nuevo impulso al PDC al crear cal, la red de fundaciones y de centros comar- un total de 20 fundaciones comarcales, una en cales, que comentaré en los apartados cada comarca piloto donde se experimentó ini- siguientes) pasó a depender de la Dirección cialmente el Plan. Posteriormente, y ya una Xeral de Desenvolvemento Rural, con lo que vez aprobada la mencionada Ley de Desarro- se dio paso a una nueva orientación política en llo Comarcal y en sucesivos períodos hasta el la que el PDC dejó de ser impulsado desde la año 2002, se crearon otras 14, con lo que a Administración Autonómica, limitándose ésta a principios del año 2009, el número de funda- gestionar los proyectos en curso y las entida- ciones comarcales constituidas y en funciona- des y organismos ya creados. De este modo, miento ascendía a un total de 34, una en cada toda la estructura operativa del PDC se cana- comarca donde se implantó el PDC (FIG. 4). lizó, durante el período 2005–2008, hacia la Esto le permitió a la Xunta disponer de una red realización de acciones comarcales de apoyo regional de desarrollo local y comarcal propia, al desarrollo integral del territorio rural gallego, reforzada con las acciones de dinamización y iniciándose a fi nales del año 2008 un progresi- sensibilización desarrolladas por los propios vo desmantelamiento de los órganos y entida- gerentes de las fundaciones. Estas entidades, des creadas a través del PDC, cuyo convertidas en la práctica en verdaderos gru- exponente máximo fue la liquidación ofi cial y pos de acción comarcal, tienen como fi nes y defi nitiva del Plan Comarcal con la aprobación objetivos promover el desarrollo integrado y de la Ley 12/2008, de 3 de diciembre, por la sostenido de cada comarca, sensibilizar y fa- que se modifi can la Ley 7/1996, de 10 de julio, vorecer la participación activa del sector públi- de desarrollo comarcal, la Ley 5/2000, de 28 co y privado, así como de la población de diciembre, de medidas fi scales y de régi- comarcal en los procesos de desarrollo. Orien-

FIG. 3/ Implantación territorial del PDC de Galicia durante el período 1990–2008

Indicadores territoriales Número % sobre total de Galicia Comarcas incorporadas al PDC 34 64,1 Municipios afectados 191 60,6 Superfi cie (en km2) 19.152,8 64,7 Población implicada 1.177.920 42,3

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del IGE (2009)

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tar, asesorar e informar sobre programas y lo que, a tenor de lo dispuesto en el capítulo VI ayudas, y especialmente elaborar proyectos y del Decreto de la Xunta de Galicia 248/1992, gestionar programas e iniciativas comunitarias por el que se aprueba el Reglamento de Orga- que contribuyan e incidan en el desarrollo te- nización y Funcionamiento de las Fundaciones rritorial, económico y social de las comarcas y, de Interés Gallego, “el protectorado de las mis- fi nalmente, reforzar la identidad y conciencia- mas es ejercido directamente por la Xunta de ción comarcal. De ahí que se trate de funda- Galicia” (RUIZ, 1999: 378–379). Precisamente ciones sin ánimo de lucro, califi cadas de mixtas esta Administración Pública, preside cada uno y declaradas todas ellas de interés gallego, por de los patronatos de las fundaciones, al objeto

FIG. 4/ Red de Fundaciones Comarcales operativas en Galicia a principios de 2009

Fundación comarcal Creación Sede social Personal FDC A Fonsagrada 28/11/1994 Fonsagrada 2 FDC Terra Chá 24/11/1994 Vilalba 3 FDC A Ulloa 24/11/1994 Palas de Rei 2 FDC O Baixo Miño 09/12/1994 Tui 2 FDC Ortegal 25/11/1994 Ortigueira 2 FDC Bergantiños 16/11/1994 Malpica 2 FDC Os Ancares 15/12/1994 Becerreá 1 FDC Arzúa 19/12/1994 Arzúa 1 FDC Caldas 02/02/1999 Caldas de R. 1 FDC O Carballiño 14/12/1994 Carballiño 1 FDC Terra de Celanova 30/11/1994 Celanova 1 FDC Deza 02/12/1994 Lalín 1 FDC Terra de Lemos 07/12/1994 Monforte 1 FDC A Mariña Occidental 01/02/1999 Viveiro 1 FDC Terra de Melide 19/12/1994 Melide 1 FDC Muros 03/02/1999 Muros 1 FDC Noia 03/02/1999 Noia 1 FDC Ordes 19/12/1994 Ordes 1 FDC A Paradanta 22/12/1994 A Cañiza 1 FDC O Ribeiro 30/11/1994 Ribadavia 1 FDC O Salnés 09/12/1994 Cambados 3 FDC Tabeirós-Terra de Montes 23/12/1994 A Estrada 1 FDC Terra de Trives 23/12/1994 P. de Trives 1 FDC Valdeorras 07/12/1994 O Barco 1 FDC Verín 09/02/1999 Verín 1 FDC Chantada 05/04/2000 Chantada 1 FDC Betanzos 10/11/2000 Betanzos 2 FDC A Mariña Central 10/11/2000 Mondoñedo 1 FDC Terra de Caldelas 09/02/1999 C. Caldelas 1 FDC O Morrazo 06/11/2000 Cangas 2 FDC O Eume 31/07/2001 Pontedeume 1 FDC Santiago 30/07/2001 Santiago de C. 1 FDC Chantada 05/04/2000 Chantada 1 FDC Terra de Soneira 21/10/2002 Vimianzo 1

FDC: “Fundación para o Desenvolvemento da Comarca de …”

Fuente: SOCIEDADE PARA O DESENVOLVEMENTO COMARCAL DE GALICIA, XUNTA DE GALICIA y elaboración propia

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de coordinar sus acciones de desarrollo con ro del artículo 25 de dicha ley, se especifi ca los objetivos establecidos por el PDC a nivel que “en ningún caso será competencia de las comarcal y regional. Esta tarea de coordina- fundaciones la ejecución de las inversiones ción, constituye sin duda una de las más difíci- públicas previstas en los planes de desarrollo les de acometer, ya que cada fundación tiene comarcal”. De acuerdo con esto, las fundacio- personalidad jurídica propia y goza de una nes, que en la mayoría de los casos analiza- cierta autonomía derivada de sus propios Es- dos cuentan con un presupuesto anual muy tatutos y de las decisiones que adopte su ór- reducido (alrededor de unos 61.000 euros gano de gobierno soberano, el Patronato, cada una, destinados básicamente a sufragar integrado este último por: los Alcaldes de los los gastos de personal y mantenimiento), se municipios que componen la comarca, el Dele- limitan a realizar labores de asesoramiento, gado Provincial de la Consejería competente, dinamización y promoción de iniciativas del de- un representante de la Diputación Provincial, y sarrollo a nivel comarcal, implicando a la po- representantes de los sectores estratégicos blación local y al sector público y privado en la productivos de la comarca, siendo presidido elaboración y ejecución de proyectos estraté- por un representante de la Xunta de Galicia. gicos de desarrollo.

La creación de esta red de fundaciones, que Uno de los campos de actividad donde algunas durante el período 1990–2008 han absorbido Fundaciones Comarcales se han mostrado es- prácticamente el 23 % de los fondos totales pecialmente activas y muy dinámicas ha sido destinados por la Xunta al conjunto de los ins- en la gestión de cuatro iniciativas comunitarias trumentos técnicos y de promoción creados a Leader II y Leader+ (en las comarcas de Terra través del Plan de Desarrollo Comarcal, susci- Cha, A Fonsagrada y A Paradanta), de siete tó un encendido debate sobre la naturaleza y programas Proder I y Proder II (en las comar- trascendencia de las mismas (BARREIRO, cas de O Baixo Miño, A Ulloa, Ortegal, Bergan- 1996), al tratarse de “entidades con forma jurí- tiños, O Salnés, O Morrazo) y de tres programas dico-privada, promovidas por la Administración autonómicos Agader (en las comarcas de Orte- Pública” (FERREIRA, 1999: 265). La polémica gal, A Ulloa y Betanzos). En efecto, las inver- generada condujo a delimitar el campo de ac- siones gestionadas por las diez fundaciones tuación de dichas fundaciones en la Ley de que se relacionan en la FIG. 5, superaron los Desarrollo Comarcal. Así, en el apartado terce- 101,75 millones de euros para el período com-

FIG. 5/ Programas e iniciativas gestionadas por las Fundaciones Comarcales durante el período 1996-2006

Fundación Programa o inicativa Período de ejecución Inversión gestionada (millones de €) Leader II 1996–2000 17,63 FDC de Terra Cha Leader + 2002–2006 9,62 FDC de A Fonsagrada Leader II 1996–2000 9,10 FDC de A Paradanta Leader II (1) 1996–2000 4,00 FDC de Bergantiños Proder I 1996–2000 3,41 Proder I 1996–2000 3,60 FDC de Ortegal Agader 2002–2006 8,03 Proder I 1996–2000 2,37 FDC de A Ulloa Agader 2002–2006 6,01 Proder I 1996–2000 2,91 FDC de O Baixo Miño Proder II 2002–2006 7,89 FDC do Salnés Proder II 2002–2006 9,52 FDC do Morrazo Proder II 2002–2006 7,86 FDC de Betanzos Agader 2002–2006 9,80 TOTAL 14 1996–2006 101,75

FDC: “Fundación para o Desenvolvemento da Comarca” (1): Gestión en colaboración con la Mancomunidad de Paradanta

Fuente: SOCIEDADE PARA O DESENVOLVEMENTO COMARCAL DE GALICIA, AXENCIA GALEGA DE DESENVOLVEMENTO RURAL, XUNTA DE GALICIA y elaboración propia

CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 252 CyTET XLII (164) 2010 prendido entre 1996–2006. Con esta cantidad 2.2. La red de Centros Comarcales se fi nanciaron proyectos y se crearon puestos de trabajo en las empresas de las comarcas Otro de los instrumentos del PDC puestos en involucradas. La captación de fondos proce- marcha en cada comarca para impulsar y favo- dentes de programas e iniciativas comunitarias recer su desarrollo son los Centros Comarca- ha sido determinante para desarrollar buena les de Exposición y Promoción de Recursos. parte de los proyectos de innovación y diversi- Se trata, en palabras de PRECEDO (1996: 321), fi cación productiva en el medio rural, así como de centros de “desarrollo e innovación” que tie- para apoyar las iniciativas locales de mayor nen como objetivo fundamental informar y ase- envergadura que se llevaron acabo en determi- sorar a los visitantes, difundir y apoyar las nadas comarcas. Además de la gestión de este nuevas tecnologías entre las pequeñas empre- tipo de programas e iniciativas comunitarias, sas, vender productos locales y en defi nitiva en las que sólo han participado el 30 % de las exponer, promocionar y difundir los recursos entidades creadas, las Fundaciones Comarca- turísticos de la comarca (PRECEDO, 2000), así les han liderado la organización y puesta en como reafi rmar y materializar la identidad dife- marcha de las denominadas “mesas de inicia- rencial de cada comarca. Para cumplir con su tivas” (SECRETARÍA XERAL DE PLANIFICACIÓN Y función, estos centros se estructuraron en cua- DESENVOLVEMENTO TERRITORIAL, 2000: 16), que tro áreas: desarrollo local, donde tiene su sede constituyeron un foro para el encuentro y el de- la fundación y el gerente; exposición y promo- bate entre representantes de los diferentes ción, donde se exponen y venden a los visitan- sectores productivos estratégicos existentes en tes los productos de artesanía local; la unidad cada comarca. Se trataba de abordar y debatir de nuevas tecnologías, dotada de internet, co- conjuntamente y en cada comarca los proble- rreo electrónico, videoconferencia (PRECEDO, mas y alternativas al desarrollo, al objeto de 1998), y fi nalmente una área temática, que tra- extraer unas conclusiones, fi jar objetivos y es- dicionalmente constituye en todos los centros tablecer unas líneas prioritarias de trabajo que un espacio monográfi co dedicado a la revalori- posteriormente debían incorporarse, o en todo zación de los recursos más emblemáticos exis- caso tenerse en cuenta, para la elaboración de tentes en cada comarca. En la práctica, estos los planes estratégicos de cada comarca. La centros, construidos y gestionados por la So- realización de este tipo de iniciativas en las co- ciedad para el Desarrollo Comarcal de Galicia, marcas fue de vital importancia para conocer y se han convertido en escaparates temáticos pulsar in situ la problemática socioeconómica del conjunto de los recursos de cada comarca, que afecta a los distintos sectores implicados siendo especialmente visitados por turistas, en los procesos de desarrollo local. grupos organizados y centros educativos, al recoger en sus instalaciones los aspectos físi- A pesar de que determinadas fundaciones vie- cos y humanos más relevantes de su entorno nen desarrollando desde su creación un inten- geográfi co. En ellos se ofrecen también otros so trabajo de dinamización socioeconómica a servicios que incluyen la posibilidad de dispo- escala local, mostrándose muy útiles en la ges- ner de las propias instalaciones en lo referente tión de acciones de desarrollo, sobre todo a la utilización de la sala de juntas, salón de aquellas que están involucradas en la aplica- actos y salas de exposición. En consecuencia, ción de programas e iniciativas comunitarias, la integración de todos los componentes técni- tal y como hemos tenido ocasión de compro- cos citados, su organización y trabajo coordi- bar, la mayoría se han limitado ha realizar un nado en red, hace que estos centros se trabajo de mero asesoramiento e información a conviertan en elementos útiles para impulsar los agentes locales, con escaso impacto y re- ciertas acciones de desarrollo a nivel comarcal percusión en el ámbito comarcal, lo que ha mo- y regional. tivado que la Xunta de Galicia anunciara, a fi nales del año 2008, con la aprobación de la En la actualidad, el número de Centros Comar- mencionada Ley 12/2008, su intención de des- cales construidos y en funcionamiento ascien- vincularse fi nancieramente de las Fundaciones den a diecinueve, tal y como se puede apreciar Comarcales porque éstas ya no cumplen sus en la FIG. 6. En sus instalaciones se han orga- objetivos, dejando a sus propios patronatos la nizado y celebrado cursos, conferencias, expo- decisión de mantenerse por si mismas y con siciones artísticas y reuniones de asociaciones. los medios a su alcance, gozando así de mayor Esto indica que los centros desarrollan una im- autonomía y de plena libertad para determinar portante actividad de promoción de la cultura y la composición de sus miembros. De no recibir la formación local, además de contribuir a re- fi nanciación directamente de la Xunta de Gali- forzar la identidad comarcal de Galicia. No cia, es probable que la mayoría de estas enti- obstante, a principios del año 2009, la Xunta dades comarcales terminen por desaparecer. de Galicia anunció que estos centros pasarán

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FIG. 6/ Red de Centros Comarcales operativos a principios del año 2009

Centro Comarcal Localización Empleados Ulloa Palas de Rei 1 Ortegal Ortigueira 1 Bergantiños Buño (Malpica) 1 Caldas Caldas de Reis. 1 O Carballiño Carballiño 1 Terra de Celanova Vilanova dos Infantes (Celanova) 1 Deza Lalín 1 Terra de Lemos Monforte 1 A Mariña Occidental Viveiro 1 Caldas Caldas de Reis 1 Ordes Ordes 1 A Paradanta A Cañiza 1 O Ribeiro Ribadavia 1 O Salnés Cambados 1 Tabeirós-Terra de Montes Toedo (A Estrada) 1 Terra de Trives A Pobra de Trives 1 Valdeorras O Barco de Valdeorras 1 A Mariña Central Mondoñedo 1 Terra de Caldelas Castro Caldelas 1

Fuente: SOCIEDADE PARA O DESENVOLVEMENTO COMARCAL DE GALICIA, XUNTA DE GALICIA y elaboración propia a depender directamente de la Axencia Galega la de Ourense y 10 en la provincia de Ponteve- de Desenvolvemento Rural (AGADER), mante- dra, tal y como se puede ver en la FIG. 7. Con niendo sus funciones. Esto significa, en la esta medida se consiguió superar los localis- práctica, una reorientación de sus cometidos, mos que han sido, desde siempre, el principal centrándose ahora en apoyar técnicamente las obstáculo a la articulación territorial de Galicia. acciones de desarrollo del espacio rural impul- Se culminó así un largo proceso que, por otra sadas por la mencionada agencia y, en mayor parte, no tiene porque ser defi nitivo ya que la medida, todas aquellas que sean promovidas citada Ley de Galicia 7/1996, concretamente por la Consejería de Medio Rural, al estar es- en su artículo 33, contempla la posibilidad de tos centros localizados predominantemente en modifi car la delimitación comarcal aprobada comarcas rurales. por el mencionado Decreto Autonómico.

Transcurridos ya algo más doce años desde su aprobación, el Mapa Comarcal no se ha ge- 2.3. El Mapa Comarcal de 1997 y las neralizado de manera universal en los diferen- Áreas Funcionales del siglo XXI tes departamentos de la Xunta, como base territorial para la implementación de infraes- A principios del año 1997, con el Decreto tructuras y de servicios a la comunidad. Así, es 65/1997 de 20 de febrero, y siguiendo el proce- fácil constatar la existencia de mapas comar- dimiento establecido en el título cuarto de la cales educativos, sanitarios, forestales, judicia- Ley de Galicia 7/1996, se aprobó defi nitiva- les, tributarios y de otra índole que no se mente el Mapa Comarcal de Galicia (DIARIO, ajustan al mapa comarcal ofi cial aprobado en OFICIAL DE GALICIA 1997), quedando esta Co- su día por la propia Xunta. Su uso se limita al munidad Autónoma organizada en 53 Comar- ámbito académico y formativo, así como a la cas, repartidas del siguiente modo: 18 en la elaboración de estudios y de información esta- provincia de A Coruña, 13 en la de Lugo, 12 en dística que publica de manera periódica el Ins-

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tituto Galego de Estatística (IGE). Por este Con posterioridad a la aprobación del Mapa conjunto de circunstancias, y teniendo en Comarcal, otro Decreto de la Xunta de Galicia, cuenta los cambios que experimenta el propio el 335/1998, de 27 de noviembre (DIARIO OFI- territorio y las transformaciones que afectan CIAL DE GALICIA , 1998), establece los criterios particularmente a algunas comarcas, y al obje- a seguir para la creación de Áreas Funciona- to de subsanar los errores detectados en la les, especialmente cuando razones funcionales actual delimitación comarcal, parece oportuno y organizativas así lo aconsejen, para la pres- plantear la necesidad de acometer una nueva tación de servicios y la realización de determi- división comarcal del territorio gallego que per- nadas actividades. Según ese Decreto, se mita la integración de municipios de diferentes entiende por Área Funcional una “agrupación provincias en una misma comarca, además de de comarcas en conjuntos territoriales adecua- revisar la adscripción comarcal de determina- dos a las necesidades de cada servicio o fun- dos municipios y los límites territoriales de al- ción”, confi gurando así una estructura territorial gunas comarcas. supracomarcal complementaria para favorecer

FIG. 7/ La división comarcal de Galicia aprobada por la Xunta en 1997

Fuente: PRECEDO (dir.) (1997); XUNTA DE GALICIA y elaboración propia

MINISTERIO DE VIVIENDA 255 Estudios Las estrategias de ordenación, desarrollo y cooperación territorial A. Doval Adán

la gestión coordinada de la organización terri- de estas áreas se llevará a cabo por Decreto torial y funcional de Galicia, manteniendo siem- de la Xunta a iniciativa de la Consejería impli- pre las comarcas como unidades territoriales cada. Esto quiere decir que en la práctica cada básicas de referencia (artículo 2 del Decreto Consejería, en función de sus necesidades y 335/1998). La necesidad de regular estas materia, puede establecer sus propias Áreas Áreas Funcionales, que pueden comprender Funcionales de referencia que no tienen por- una o varias comarcas, se debe pues, a las que coincidir con las que proponga otro depar- características específi cas y necesidades de tamento u organismo. Esta libertad de actuación determinados departamentos de la Administra- da lugar a la proliferación de mapas funciona- ción Autonómica, que requieran una organiza- les divergentes en función de los criterios utili- ción territorial que combine la coordinación de zados. Así, al igual que ocurre con el Mapa las acciones en el territorio con la especializa- Comarcal, es frecuente encontrarnos con ción que exige la racionalización de los distin- Áreas Funcionales agrícolas, sanitarias, judi- tos servicios que se desean prestar. La creación ciales, universitarias, urbanas y escolares.

FIG. 8/ Las Áreas Funcionales de Galicia a principios del siglo XXI

Fuente: PRECEDO (dir.) (1997) y elaboración propia

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Desde el punto de vista funcional y urbano y Noia y Barbanza). La provincia de Lugo se di- teniendo en cuenta los fl ujos diarios de perso- vide también en sólo tres Áreas: Lugo (de la nas, la intensidad de comunicaciones, los prin- que forman parte las comarcas de Terra Cha, cipales puntos de aprovisionamiento de bienes Meira, A Fonsagrada, Os Ancares, Sarria, Lugo y servicios, las áreas de infl uencia de los prin- y A Ulloa), Monforte (que se prolonga por las cipales núcleos y asentamientos de población comarcas de Chantada, Terra de Lemos y Qui- y el alcance diario de los sistemas de transpor- roga). Por su parte, la provincia de Pontevedra te regulares, además de utilizar otros indicado- se articula en otras tres: Lalín (formada por las res complementarios, el profesor Precedo comarcas de Tabeirós–Terra de Montes y Ledo viene defendiendo, desde el año 1997, Deza), Pontevedra (que agrupa a las comar- que el territorio de Galicia se organiza esen- cas de O Salnés, Caldas, O Morrazo y Ponte- cialmente en doce grandes Áreas Funcionales vedra), Vigo (integrada por O Baixo Miño, O que, a mi modo de ver, se ajustan a la realidad Condado, A Paradanta y Vigo). Finalmente, la socioeconómica que presenta hoy la Comuni- provincia de Ourense se organiza en otras tres dad Autónoma de Galicia. Estas áreas tienen Áreas Funcionales que son las siguientes: un carácter polivalente y su utilidad resulta es- Ourense (constituida por las comarcas de O pecialmente efectiva para organizar el territorio Carballiño, O Ribeiro, Ourense, Terra de Cela- y gestionar racionalmente determinados servi- nova, Baixa Limia, A Limia, Allariz-Maceda e cios comunitarios, promover la creación de Terra de Caldelas), Verín (compuesta por las mancomunidades y de organismos supramuni- comarcas de Viana y Verín), O Barco (que se cipales, que se ocupen de resolver los proble- expande por las comarcas de Terra de Trives mas más frecuentes generados por las grandes y Valdeorras). concentraciones urbanas. Con respecto a la dimensión territorial que pre- Según los criterios anteriormente descritos y a sentan cada una de ellas (FIG. 9), comentar la vista de lo que se refl eja en la FIG. 8, en la que las situadas en el litoral Atlántico y que provincia de A Coruña nos encontramos con dan lugar al eje de desarrollo costero, integra- tres Áreas Funcionales: Ferrol (formada por do por cinco grandes Áreas Funcionales, aca- las comarcas de Ortegal, Ferrol y O Eume), A paran prácticamente el 73 % de la población Coruña (integrada por las comarcas de Betan- gallega en una superfi cie que se aproxima al zos, A Coruña, Bergantiños, Terra de Soneira 37 % del total de Galicia. Este territorio, donde y Fisterra), Santiago (que se extiende por las se genera actualmente el 67 % del valor aña- comarcas de Terra de Melide, Arzúa, Ordes, dido bruto y se localizan el 78 % de las empre- Santiago, O Sar, A Barcala, Xallas, Muros, sas de Galicia, presenta, en general, una

FIG. 9/ La dimensión territorial de las Áreas Funcionales de Galicia a principios del año 2009

Área Funcional Nº de comarcas Superfi cie Población (2008) Km2 % Habitantes % A Coruña 5 2.597,4 8,8 542.874 19,5 Vigo 4 1.605,3 5,4 529.633 19,0 Santiago 10 3.789,5 12,7 391.125 14,0 Pontevedra 4 1.316,3 4,4 350.152 12,6 Ourense 8 4.118,9 13,9 266.839 9,6 Lugo 7 6.650,4 22,5 224.377 8,1 Ferrol 3 1.555,7 5,3 205.122 7,4 A Mariña 3 1.394,9 4,7 75.686 2,7 Lalín 2 1.495,8 5,0 73.615 2,6 Monforte 3 1.980,6 6,7 55.486 2,0 Verín 2 1.754,1 5,9 35.588 1,3 O Barco 2 1.400,7 4,7 33.672 1,2 Galicia 53 29.574 100,0 2.784.169 100,0

Fuente: INSTITUTO GALEGO DE ESTATÍSTICA y elaboración propia

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elevada densidad de población y un alto grado y la ordenación del espacio de la Comunidad de urbanización alcanzando en algunos casos Autónoma de Galicia. Se pretende así, dar un niveles de cierta saturación, como así sucede paso más en favor de la utilización racional en los espacios costeros de las Áreas Funcio- del territorio gallego para proteger su medio nales de Pontevedra y Vigo (ESCOLA, 2008), natural, mejorar la calidad de vida de sus ha- mientras que en las zonas costeras de las bitantes y contribuir a un desarrollo equilibra- Áreas Funcionales de Ferrol y A Coruña (PRE- do del mismo. CEDO, 1995 y 2007), el grado de saturación urbanística es menor. En cualquier caso nos El proceso de elaboración y aprobación de di- encontramos con el eje más dinámico y prós- chas Directrices se ha retrasado considerable- pero de Galicia, bien conectado de Norte a Sur mente si tenemos en cuenta que la Xunta de a través de la autopista del Atlántico y en el Galicia acordó iniciar el procedimiento de re- fututo también mediante una red ferroviaria de dacción de las mismas el día 29 de febrero de alta velocidad que permitirá, para el año 2012, 1996. Posteriormente, en el año 2004, el Go- los desplazamientos diarios rápidos entre las bierno Autónomo difundió el Avance de las Di- ciudades de Ferrol, A Coruña, Santiago, Pon- rectrices (ARIAS, 2004) que fueron remitidas a tevedra y Vigo. De este modo, su capacidad todas las Consellerías Autonómicas, a la Admi- de desarrollo se verá muy fortalecida con los nistración Estatal, a las Administraciones Loca- modernos sistemas de comunicaciones y les (Ayuntamientos y Diputaciones) y a más de transportes, con el riesgo evidente de que los 500 entidades públicas y privadas para que fuertes contrastes que en la actualidad ya exis- aportasen observaciones, propuestas y alter- ten entre la costa y el interior tiendan a incre- nativas. mentarse todavía más. Por tanto, mientras el crecimiento tiende a concentrarse en las ciu- Las recientes Directrices aprobadas por la Xun- dades del litoral, las Áreas Funcionales del ta, que también incorporan un Plan Territorial interior, junto con las villas intermedias, se Integrado del Litoral (CONSELLERÍA,, 2008a), de- confi guran como elementos equilibradores del fi nen, en lo esencial, el nuevo modelo territorial territorio regional, sobre todo las de Lugo, de Galicia a seguir en los próximos años (FIG. Ourense, Lalín, Monforte, Verín y O Barco, to- 10). Este modelo se ajusta a las políticas terri- das ellas con claras perspectivas de creci- toriales de la Unión Europea, tomando como miento a largo plazo, como así lo demuestran referencia el desarrollo económico equilibrado la serie de informes sobre las principales Áreas y sostenible, potenciando la cohesión social y Funcionales de Galicia, elaborados por el Con- la mejora de la calidad de vida de la población sello Económico e Social de Galicia durante y la utilización racional del territorio y la soste- los últimos años (CONSELLO, 2009). nibilidad ambiental, mediante la gestión res- ponsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente. De este modo, 3. Las Directrices de Ordenación del estas Directrices (CONSELLERÍA, 2008b) persi- Territorio de 2008 guen una mayor integración de Galicia en los ejes de desarrollo europeos pero, sobre todo, Transcurridos ya casi quince años desde la pretende potenciar las áreas urbanas y esta- aprobación de la Ley 10/1995, de 23 de no- blecer espacios metropolitanos de planifi cación, viembre, de Ordenación del Territorio de Gali- así como consolidar un sistema urbano inter- cia (DIARIO OFICIAL DE GALICIA, 1995), la Xunta medio y dinamizar ámbitos e entidades de po- de Galicia aprobó inicialmente las denomina- blación con menor peso demográfico. Para das Directrices de Ordenación del Territorio de ello, establece un sistema urbano claramente Galicia el pasado día 15 de septiembre de policéntrico, que se articula del siguiente modo: 2008 (DIARIO OFICIAL DE GALICIA, 2008b). Este dos grandes espacios metropolitanos (la Metró- instrumento técnico, creado conforme a lo es- poli Ártabra y la Metrópoli de las Rías Baixas) tablecido en el artículo 10 de la mencionada que ocupando sólo el 8,1 % de la superfi cie Ley 10/1995, se confi gura como un documen- total de Galicia concentran prácticamente el 44 to básico de carácter global que constituye el % de la población de la Comunidad Autónoma, marco de referencia en el que se establecen tres áreas urbanas (el Área Urbana de Santia- las pautas especiales de asentamiento de las go de Compostela, el Área Urbana de Lugo y actividades, de acuerdo con las políticas so- el Área Urbana de Ourense, que de manera ciales, económicas y culturales emanadas de conjunta aglutinan casi el 15 % de los habitan- la comunidad e integrando, en su caso, las tes en el 5,8 % del territorio; 18 villas conside- propuestas del Estado y de las Administracio- radas cabeceras del sistema urbano intermedio nes Locales. Todo ello con el objetivo de pro- (As Pontes, Carballo, Cee-Corcubión, Noia, Ri- mover la coordinación de la política territorial beira, Viveiro, Ribadeo, Vilalba, Sarria, Monfor-

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te de Lemos, O Carballiño, O Barco, Xinzo de destacar de este modelo es la apuesta por una Limia, Verín, A Estrada, Vilagarcía, Tui y Lalín) estrategia de dinamización intermedia, funda- y 35 núcleos de población que funcionan como mentada en las villas o cabeceras urbanas, de subcabeceras del sistema urbano y como tamaño medio y en constante crecimiento du- nodos para el equilibrio del territorio (Ortiguei- rante los últimos años, distribuidas por toda la ra, Ordes, Vimianzo, Santa Comba, Arzúa, Me- geografía y que con el apoyo de los denomina- lide, Negreira, Muros, Padrón, Rianxo, Boiro, O dos nodos o subcabereas, con cierto potencial Grove, Cambados, Caldas de Reis, Silleda, Ri- de crecimiento a largo plazo, articulan un sis- badavia, A Cañiza, A Guarda, Celanova, Ban- tema urbano policéntrico que deberá favorecer de, Allariz, Maceda, Castro Caldelas, Viana do un desarrollo más equilibrado del territorio y Bolo, Pobra de Trives, A Rúa, Quiroga, Chanta- reducir, en el futuro, los fuertes desequilibrios da, Monterroso, Becerreá, A Fonsagrada, Mon- que en la actualidad subsisten entre un Eje At- doñedo, Foz, Burela y Guitiriz). lántico próspero, con capacidad de innovación, y las provincias deprimidas del interior, muy Admitiendo el peso específi co que representan afectadas por un altísimo grado de envejeci- los dos asentamientos metropolitanos y las miento demográfi co y por una incesante ten- tres áreas urbanas, que conjuntamente acapa- dencia al abandono de los asentamientos ran el 58 % de los efectivos demográfi cos en rurales peor dotados de servicios sociales y de tan solo el 14 % del territorio, lo que conviene infraestructuras.

FIG. 10/ La articulación del sistema urbano y territorial de Galicia a principios del siglo XXI

Fuente: CONSELLERÍA DE POLÍTICA TERRITORIAL, OBRAS PÚBLICAS E TRANSPORTES (2008b)

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Sin embargo, y a pesar del efecto equilibrador prolonga por un total de 24 municipios (Vigo, que pueden proporcionar estos núcleos urba- Nigrán, Baiona, Gondomar, o Porriño, Salceda nos pequeños y medianos, que se diseminan de Caselas, Salvaterra de Miño, As Neves, proporcionalmente por toda la región gallega, Mos, Redondela, Ponteareas, Pazos de Bor- las ciudades y villas del interior se enfrentan a bén, Souto Maior, Fornelos de Montes, Ponte una competitividad muy agresiva de las gran- Caldelas, Vilaboa, Pontevedra, Barro, Moaña, des ciudades y villas asentadas a lo largo del Cangas, Bueu, Marín, Poio y Sanxenxo). litoral Atlántico, cuyo crecimiento económico e infraestructural, les convierte en polos atracti- Frente a la pujanza y gran dinamismo que vos de expansión a todos los niveles. Así, de ofrecen las ciudades asentadas a lo largo del Norte a Sur, y siguiendo el corredor Atlántico, ya comentado Eje Atlántico gallego y de todo nos encontramos en primer lugar con la Metró- el litoral costero, donde se aprecian intensos poli Ártabra, articulada básicamente por las procesos urbanísticos que amenazan la con- áreas de infl uencia de las ciudades de Ferrol y servación y pervivencia de algunos paisajes A Coruña. Este signifi cativo espacio metropoli- naturales, las provincias del interior se articu- tano, que se extiende por un total de 22 muni- lan fundamentalmente en torno a las Áreas cipios (A Coruña, Arteixo, Culleredo, Carral, Urbanas de Santiago de Compostela, Lugo y Abegondo, Cambre, Oleiros, Sada, Bergondo, Ourense. De las tres, la de Santiago de Com- Betanzos, Paderme, Miño, Pontedeume, Ca- postela, con poco más de 138.500 habitantes banas, Ares, Mugardos, Fene, Ferrol, Neda, dispersos en ocho municipios (Santiago de San Sadurniño, Narón y Valdoviño), conforma Compostela, Ames, Brión, Teo, Vedra, Bo- un hinterland urbano donde viven algo más de queixón, O Pino y Oroso), es la que más ha 543 mil personas, lo que representa práctica- crecido durante los últimos veinte años. Su mente el 20 % del conjunto de Galicia. Esta crecimiento, especialmente el registrado en los cifra es ampliamente superada por la metrópo- municipios limítrofes de Ames y Teo, se ha vis- li de las Rías Baixas, que al alcanzar los to favorecido por la eclosión de la actividad 669.129 habitantes se convierte en el espacio administrativa generada por la estructura orgá- metropolitano e industrial de mayor enverga- nica de la Xunta de Galicia, que tiene su sede dura de Galicia, ya no sólo por la superfi cie ofi cial en Santiago, así como por su centrali- que abarca, sino también por su peso demo- dad geográfi ca y el papel que tradicionalmente gráfi co, económico y empresarial en el conjun- viene desempeñando la Universidad de San- to de Galicia (FIG. 11). En efecto, esta tiago. Por su parte, el Área Urbana de Ouren- metrópoli abarca esencialmente los territorios se, la segunda en importancia por su volumen de las comarcas litorales de Vigo, Pontevedra, demográfico (138.543 habitantes en el año O Salnés y Baixo Miño, dando lugar a un es- 2008), cubre una amplia superfi cie del interior pacio costero intensamente urbanizado que se de la provincia orensana que incluye a nueve

FIG. 11/ El sistema urbano gallego según las Directrices de Ordenación del Territorio de 2008

Figura territorial Entidades Superfi cie Población (2008) Defi nidas Km2 % Habitantes % Metrópolis 2 2.404 8,1 1.212.279 43,5 Metrópoli Ártabra 1.046 3,5 543.150 19,5 M. das Rías Baixas 1.358 4,6 669.129 24,0 Áreas Urbanas 3 1.724 5,8 404.828 14,6 A. Urbana de Santiago 785 2,6 165.983 6,0 A. Urbana de Lugo 464 1,5 100.302 3,6 A. Urbana de Ourense 475 1,7 138.543 5,0 Villas/Cabeceras 18 2.580 8,8 300.767 10,8 Nodos/Subcabeceras 35 4.085 13,8 253.530 9,1 Resto del territorio — 18.781 63,5 612.765 22,0 Galicia 58 29.574 100 2.784.169 100

Fuente: CONSELLERÍA DE POLÍTICA TERRITORIAL, OBRAS PÚBLICAS E TRANSPORTES (2008B), INSTITUTO GALEGO DE ESTATÍSTICA (2009) y elaboración propia

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municipios (Ourense, Toén, Barbadás, San Ci- no alcanzan los 2.000 habitantes, lo que supo- brao das Viñas, Taboadela, Pereiro de Aguiar, ne prácticamente el 30 % de los existentes en Coles y Nogueira de Ramuín). Un espacio ur- nuestra Comunidad Autónoma. Este porcenta- bano que se concentra, sobre todo, en los mu- je tiende a aumentar si se cumplen las proyec- nicipios centrales de Ourense, Barbadás y San ciones contenidas en un estudio reciente sobre Cibrao das Viñas, cuyo crecimiento de vivien- la evolución y reestructuración territorial de los das ha experimentado un notable avance en municipios gallegos, donde se contempla la los últimos quince años. Paralelamente, el posibilidad de que en el año “2025 el número Área Urbana de Lugo (integrada exclusiva- de municipios con menos de 2.000 habitantes mente por los municipios de Lugo y Outeriro ascienda a 121 y aquellos con menos de 5.000 de Rei, donde residen unos 100.300 habitan- alcancen la cifra de 215” (RODRÍGUEZ, 2004: tes) se ha fortalecido también en la última dé- 25–26), lo que en el primer caso supondría el cada, pero su crecimiento se presenta más 40% y en el segundo el 70 % del total de mu- lento al encontrarse situada en el interior de nicipios gallegos. Este hecho pone de mani- una provincia donde el componente rural de su fi esto un grave problema que afecta ya, y de economía todavía es muy alto (el 21 % de la manera preocupante, a muchos municipios ga- población ocupada se concentra en el sector llegos. Se trata de la insufi ciencia de recursos primario) y además, aparece desconectada de fi nancieros y económicos que vienen arras- los principales ejes de crecimiento económico trando muchos Ayuntamientos, que por su es- de Galicia, con el agravante de presentar toda- caso volumen demográfico y por otras vía una defi ciente red de transportes y de co- circunstancias, no son capaces de asumir, en municaciones, con los principales núcleos de condiciones óptimas, la prestación de servicios población existentes en Galicia, no adaptadas a sus conciudadanos. Si a ello le añadimos a las necesidades del siglo XXI. que el crecimiento urbanístico que se viene re- gistrando en los principales núcleos de pobla- No obstante, antes de fi nalizar el primer tercio ción y áreas urbanas de Galicia, tiende a del siglo XXI, y teniendo en cuenta el conjunto extenderse más allá de los límites municipales, de las inversiones previstas en infraestructuras generando fuertes interrelaciones, nos encon- (red ferroviaria de alta velocidad y red de auto- tramos con un nuevo escenario social que exi- vías y autopistas), los espacios metropolitanos ge adoptar estrategias de cooperación territorial anteriormente descritos, así como las Áreas entre los municipios y las diferentes Adminis- Urbanas y las principales cabeceras del siste- traciones públicas y entidades privadas (RO- ma urbano intermedio, estarán conectados en- DRÍGUEZ, 2005), para afrontar, de manera tre si mediante vías de altas prestaciones. De conjunta y coordinada, la resolución de los esta manera, tal y como se puede apreciar en problemas y las necesidades que hoy en día la FIG. 10, conviene destacar el tren de alta ve- tienen planteados buena parte de los munici- locidad que, además de enlazar con la ciudad pios gallegos. portuguesa de Oporto y conectar las ciudades gallegas de Vigo, Pontevedra, Santiago, A Co- Entre las medidas de cooperación supramunici- ruña y Ferrol, permitirá en el futuro acceder al pal, con mayor grado de implantación en Gali- corredor del Cantábrico a través de las villas cia, está la creación de Mancomunidades y de costeras de Viveiro y Ribadeo, al tiempo que Consorcios, mientras que las otras dos fórmu- garantizará la conectividad de los principales las de cooperación que permite el sistema jurí- asentamientos del interior (Lugo, Sarria, Mon- dico español y autonómico como son las forte, O Barco, Lalín, O Carballiño y Ourense). Comarcas (que en Galicia, como ya se comen- La red viaria interior será reforzada con la tó, no tienen personalidad jurídica propia ni construcción de dos autovías: una entre Ouren- marco competencial defi nido) y las áreas metro- se y Lugo y otra entre Santiago y Lugo, lo que politanas, todavía no se llegaron a aplicar con favorecerá el crecimiento urbano de los nodos éxito. Por el contrario, las Mancomunidades Vo- interiores de Arzúa, Melide y Chantada. luntarias de Municipios, cuyo número en Galicia asciende en la actualidad a 41, se han conver- tido en la iniciativa local de mayor envergadura 4. La implantación de estrategias e impacto a escala territorial, al implicar a un de cooperación territorial total de 248 municipios mancomunados (FIG. 12), lo que representa el 78 % del conjunto de Según los datos del INE, referidos al padrón Galicia. La creación de este tipo de entidades, municipal de habitantes correspondiente al que gozan de plena capacidad jurídica y que en mes de diciembre de 2008, en Galicia existen España ya superan el millar (RIERA, 2005), no actualmente 92 municipios, 58 de los cuales se ajustan a las delimitaciones territoriales co- se localizan en la provincia de Ourense, que marcales que en su día aprobó el Gobierno ga-

MINISTERIO DE VIVIENDA 261 Estudios Las estrategias de ordenación, desarrollo y cooperación territorial A. Doval Adán

FIG. 12/ Distribución de las Mancomunidades de municipios en Galicia a principios de 2009

Provincia Total de Municipios mancomunados Mancomunidades creadas Promedio (1) Municipios Número % Número % A Coruña 94 76 81,8 13 31,7 5,8 Lugo 67 30 44,7 3 7,3 10,0 Ourense 92 85 92,4 13 31,7 6,5 Pontevedra 62 57 92,0 12 29,3 4,7 Total Galicia 315 248 78,7 41 100,0 6,0

(1): promedio de municipios por Mancomunidad

Fuente: MINISTERIO DE POLÍTICA TERRITORIAL (2009): Registro de Entidades Locales y elaboración propia llego como sería deseable, para lograr una Comarca de Ourense, Mancomunidad Inter- correcta organización espacial del territorio. En municipal Voluntaria de Santa Águeda, Manco- cualquier caso, estas entidades se han conver- munidade Intermunicipal Voluntaria da Terra tido en el procedimiento de cooperación inter- de Celanova, Mancomunidade Voluntaria das municipal más generalizado en nuestra Terras do Navea–Bibei, Mancomunidade Inter- Comunidad Autónoma, asumiendo funciones municipal Ribeira Sacra, Mancomunidade Alla- muy diversas relacionadas con la protección y riz–Taboadela, Mancomunidade Turística dos la seguridad, los servicios públicos de protec- Municipios do Carballiño, Ribadavia, Boborás ción social, tratamiento de residuos, abasteci- e Leiro y Mancomunidade Intermunicipal Vo- miento de agua, limpieza y recogida de basuras, luntaria Conso–Frieiras), fi nalmente, doce co- medio ambiente y ordenación del territorio, in- rresponden a la provincia de Pontevedra fraestructuras y temas relacionados con el turis- (Mancomunidad Voluntaria de Municipios de mo y la promoción cultural. Arousa, Mancomunidade do Paradanta, Man- comunidad del Condado, Mancomunidad para De las 41 agrupaciones registradas a media- el servicio de vertedero de residuos sólidos ur- dos del año 2009, trece corresponden a la pro- banos de los Ayuntamientos de Pontevedra y vincia de A Coruña (Mancomunidade de Sanxenxo, Mancomunidade do Salnés, Man- Concellos da Comarca de Ferrol, Mancomuni- comunidade Intermunicipal do Baixo Miño, dade de Municipios da Área de Santiago de Mancomunidade da Área Intermunicipal de Compostela, Mancomunidade de Municipios Vigo, Mancomunidade Intermunicipal dos va- da Área de A Coruña, Mancomunidade de Mu- les do Ulla e Umia, Mancomunidade de Con- nicipios da Ría de Arosa–Zona Norte, Manco- cellos do Morrazo, Mancomunidade de munidade de Municipios da Comarca de Concellos do Val Miñor, Mancomunidade de Ordes, Mancomunidade de Concellos do Tam- Terras de Deza y Mancomunidade Terras de bre, Mancomunidade de Bergantiños, Manco- Pontevedra para a dinamización de producto munidade Val do Ulla, Mancomunidade turístico dos concellos de Pontevedra, Marín, Comarca de Fisterra, Mancomunidade de Auga Poio, Ponte Caldelas, Vilaboa, Cotobade, Ba- dos Concellos de Carnota e Muros, Mancomu- rro y Campo Lameiro). Como se ha podido nidade Xallas–Tines–Tambre, Mancomunidade comprobar, sorprende el escaso volumen de de Concellos Serra do Barbanza y Mancomu- municipios mancomunados en la provincia de nidade da Comarca de Compostela), tres a la Lugo, con poco más del 44 % y con sólo tres provincia de Lugo (Mancomunidade de Munici- entidades creadas que representan sólo el 7 % pios da Mariña Lucense, Mancomunidade de del total de entidades operativas en Galicia. Municipios da Terra Cha y Mancomunidade de Concellos Galegos do Camiño Francés), trece Por lo que se refi ere a los Consorcios Locales se localizan en la provincia de Ourense (Man- que realizan unas funciones muy similares a comunidad Intermunicipal Voluntaria de los las Mancomunidades (RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ, Municipios comprendidos en la Comarca de 2005), señalar que en Galicia se mantienen Verín, Mancomunidade de Augas Rúa–Petín, activos un total de 15, de los cuales 2 están Mancomunidad Intermunicipal Voluntaria do constituidos exclusivamente por Administracio- Ribeiro, Mancomunidad Voluntaria de Munici- nes Locales, en 5 participan Administraciones pios de la Comarca de A Limia, Mancomunida- Locales y la Administración Autonómica y en de de Municipios da Comarca do Carballiño, las 8 restantes participan, además de dichas Mancomunidad Voluntaria de Municipios de la Administraciones, otras entidades privadas sin

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FIG. 13/ El Consorcio Gallego de Igualdad y Bienestar a mediados del año 2009

Provincia Municipios Red de ofi cinas Red de Galescolas integrados administrativas construidas

A Coruña 84 5 30 Lugo 46 4 9 Ourense(*) 86 (*) 4 22 Pontevedra 54 5 34 Total Galicia 270 18 95

(*): En la provincia de Ourense hay tres Mancomunidades que se han incorporado al Consorcio

Fuente: CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR (2009) y elaboración propia.

ánimo de lucro (RODRÍGUEZ GONZÁLEZ, 2005). En el ámbito de la gestión de las Áreas Metro- La mayoría de estos entes se centran en la politanas hay que señalar que el intento de prevención y extinción de incendios, concreta- creación del Área Metropolitana de Vigo, con mente a este fi n se dedican cinco entidades, capacidad administrativa para el cumplimiento otros están relacionados con la protección civil de sus objetivos, se encuentra actualmente en y el salvamento marítimo, así como en la pres- estudio. No obstante, en el año 2005 se pre- tación y gestión de servicios sociales. En el sentó en el Parlamento de Galicia un Proyecto caso de la provincia de A Coruña también de Ley con ese fi n (BOLETÍN OFICIAL DO PAR- existe uno orientado a la promoción musical y LAMENTO DE GALICIA, 2005), que no llegó a otro a impulsar el turismo provincial. En las aprobarse. Lo que se pretendía era transfor- demás provincias, y a instancias de las Dipu- mar la actual Mancomunidad Intermunicipal taciones Provinciales, el apoyo al sector turís- de Vigo en Área Metropolitana, convirtiéndola tico se está llevando a cabo a través de un en un nuevo organismo administrativo y de Patronato Provincial de Turismo, mientras que gestión que sea capaz de mejorar la coordina- en Vigo se creó en 1947 el Consorcio de la ción y la efi ciencia en la prestación de servi- Zona Franca (CONSORCIO DE SERVIZOS DE cios públicos, así como asumir nuevas IGUALDADE E BENESTAR, 2009) para gestionar y competencias y planifi car el desarrollo urba- promover acciones integrales de desarrollo en nístico y territorial de los municipios implica- esa zona industrial especial y su área de in- dos. En este sentido, el nuevo Gobierno de la fl uencia. De igual modo, con la colaboración Xunta de Galicia anunció a principios del año de las cuatro Diputaciones Provinciales, la 2009 su intención de impulsar el proceso que Xunta de Galicia y la compañía de Radio Tele- debe conducir a la creación oficial de dos visión de Galicia, en el año 2002, creó el Con- áreas metropolitanas en Galicia: una en Vigo sorcio Audiovisual de Galicia con el fin de y otra en A Coruña, es decir, crear dos entida- contribuir al desarrollo y consolidación del sec- des de cooperación territorial con capacidad y tor audiovisual en la Comunidad gallega. Pero personalidad jurídica propia, cuyo funciona- es el “Consorcio Galego de Servizos de Igual- miento se ajustará a lo establecido en la Ley dade e Benestar” (CONSORCIO GALEGO DE de Grandes Ciudades. SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR, 2009) el que presenta una mayor envergadura y di- La necesidad de utilizar estos mecanismos y mensión a escala regional. En efecto, este estrategias de cooperación territorial, estudia- Consorcio, fundado a mediados del año 2006, das a fondo en el número 39 del Boletín de la a iniciativa de la Xunta de Galicia, está inte- AGE, monográfi co coordinado por un grupo de grado actualmente por 267 municipios y tres profesores (ROMERO, 2005), ponen en eviden- Mancomunidades y tiene como finalidad el cia las grandes debilidades que presenta el promover y gestionar servicios y prestaciones sistema municipal gallego y español, con unas sociales a escala municipal. La dimensión al- delimitaciones territoriales que a día de hoy se canzada por este Consorcio se ha traducido encuentran desfasadas y obsoletas que tienen en la creación de una amplia red regional de su origen en el primer tercio del siglo XIX, y 18 ofi cinas administrativas y en la puesta en que resultan inefi caces para resolver los pro- funcionamiento de 95 “Galescolas” (una red blemas territoriales del siglo XXI. El manteni- gallega de escuelas infantiles) repartidas por miento de estas fórmulas de cooperación toda la geografía gallega, tal y como se puede supramunicipal estriba, básicamente, en la in- comprobar en la FIG. 13). capacidad de los municipios para asumir por si

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solos y de manera individual algunas funcio- A partir de ese momento, su actividad se nes, o bien para ajustar competencias que se centró en apoyar el desarrollo integral del superponen y rebasan los límites administrati- medio rural, renunciando a los objetivos ini- vos. Ello no está exento de tensiones y de en- ciales definidos en el PDC, hasta que a frentamientos políticos entre los municipios principios de 2008, el Gobierno Autonómico involucrados, lo que lleva a algunos autores a aprobó una Ley para desvincularse de las considerar que, “pese a las grandes ventajas Fundaciones Comarcales y desmantelar teóricas, en la práctica cotidiana, el balance de progresivamente la Sociedad para el Desa- estas fórmulas asociativas y de cooperación rrollo Comarcal de Galicia, con la intención territorial son, por lo general, negativas” (RO- de transferir la mayor parte de sus actuales DRÍGUEZ, 2005: 77), especialmente en lo que trabajadores a otras unidades dependientes afecta a las Mancomunidades, por su comple- de la Xunta de Galicia. De este modo, la jidad de gestión y por la diversidad de intere- propia Xunta de Galicia reconoce, en la ex- ses políticos contrapuestos, de marcado posición de motivos de la citada ley 12/2008, acento localista. que el tiempo transcurrido desde la aproba- ción del Plan Comarcal muestra escasos resultados, constatándose que los instru- 5. Conclusión mentos de gestión y promoción diseñados en su día apenas contribuyeron a estimular El territorio gallego se encuentra en la actuali- el desarrollo endógeno de la generalidad de dad inmerso en un proceso de cambio estruc- las comarcas del país y a dinamizar aque- tural y generacional que viene determinado, en llas de carácter rural, con mayores índices parte, por la adaptación a los nuevos modelos de regresión económica y demográfi ca. productivos y por una progresiva transforma- 2ª. La aprobación del mencionado Mapa Co- ción de su sistema urbano y del tradicional me- marcal en el año 1997, permitió a la Xunta dio rural. Ese cambio exige una adecuada contar con una división territorial de rango ordenación funcional de su espacio para, de ofi cial, pero en la práctica diaria, su uso se ese modo, reducir en lo posible los fuertes ha limitado al ámbito académico y a la ela- desajustes infraestructurales y socioeconómi- boración y publicación de estudios y esta- cos existentes entre el litoral y el interior. Los dísticas comarcales por el Instituto Galego intentos de ordenación y desarrollo territorial, de Estatística, siendo muy poco utilizado impulsados hasta el momento por la Adminis- como marco territorial de referencia para la tración Autonómica, han dado escasos resulta- planifi cación y la coordinación de acciones dos, cuando no han fracasado. En este sentido, conjuntas de desarrollo y para la organiza- el presente trabajo sirve de base para extraer ción administrativa de diferentes servicios. cuatro conclusiones fundamentales: Así, en la actualidad, las demarcaciones ju- diciales, tributarias, sanitarias, educativas e 1ª. El Plan de Desarrollo Comarcal no llegó a incluso las propias Mancomunidades volun- implantarse en todo el territorio gallego, tarias de municipios existentes en Galicia, quedando al margen de dicho proceso 19 como se ha podido constatar, no se ajustan comarcas. Además de fracasar en el cum- a los límites geográfi cos y territoriales asig- plimiento de uno de sus principales objeti- nados a las comarcas ofi ciales aprobadas vos, consistente en promover la coordinación por la Xunta de Galicia. En este sentido, se- de las Administraciones y de los distintos ría deseable un mapa comarcal de uso uni- departamentos de la Xunta de Galicia, para versal, que sea utilizado de manera impulsar los planes estratégicos de desarro- sistemática por la Administración Autonómi- llo de cada comarca, sus logros se limitaron ca y Estatal para la provisión y ordenación a la aprobación de un Mapa Comarcal, me- de los diferentes servicios públicos y unida- diante el cual Galicia quedó dividida en 53 des administrativas de gestión territorial. comarcas sin personalidad jurídica ni com- Esto exige, probablemente, una modifi ca- petencias defi nidas, y a la creación de una ción del actual mapa, lo que permitiría re- sociedad instrumental desde la cual se pro- ajustar la adscripción comarcal de algunos movió la creación de una red de 34 Funda- municipios y posibilitar la formación de co- ciones para el Desarrollo de las Comarcas marcas entre municipios de distintas provin- y la construcción de 19 Centros Comarcales cias, aspecto este último que la vigente de Promoción y Exposición de Recursos. división comarcal no llegó a contemplar. Toda la estructura funcional creada a través 3º. La creación de Macomunidades volunta- de este plan, que en la actualidad propor- rias de municipios, que en Galicia ascien- ciona empleo a 170 trabajadores, se mantu- den a cuarenta y una, es la estrategia más vo plenamente operativa hasta el año 2005. utilizada por los principales Organismos

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públicos gallegos, para resolver y gestio- se), 18 villas, que funcionan como cabece- nar parcialmente aquellos problemas que ras del sistema urbano intermedio, y en 35 los municipios y entidades locales no son subcabeceras, que actúan como nodos y capaces de afrontar en solitario. Esta mo- asentamientos de población para el equili- dalidad de cooperación territorial se impo- brio del territorio. Este nuevo modelo terri- ne muy por encima de los restantes torial, que se plasma en las últimas mecanismos legales posibles, tales como Directrices de Ordenación del Territorio, son la creación de Consorcios locales aprobadas por la Xunta de Galicia en el (sólo se mantienen operativos quince en año 2008, pone de manifi esto la necesidad Galicia) y la creación de Comarcas y de de fortalecer los mecanismos y estrategias Áreas Metropolitanas con personalidad ju- de cooperación territorial. El crecimiento rídica propia y capacidad de gestión admi- urbano registrado en los espacios metro- nistrativa y territorial. En este sentido, es politanos y áreas urbanas se extiende más probable que, de prosperar las iniciativas allá de los límites administrativos de los políticas actualmente en curso, se proce- municipios y por otro lado, las áreas fun- da, en los próximos años, a la aprobación cionales adquieren cada vez un mayor pro- y puesta en funcionamiento de dos Áreas tagonismo como espacios idóneos para la Metropolitanas en Galicia: la de Vigo y la gestión territorial integrada. Por todo ello, de A Coruña. los organismos públicos, en colaboración 4º. Galicia presenta, a principios del siglo XXI, con las entidades privadas más represen- un sistema urbano policéntrico, articulando tativas de la Comunidad Autónoma, deben su territorio básicamente en: dos espacios impulsar y promover fórmulas efi caces de metropolitanos (la Metrópoli Ártabra, for- gestión, coordinación y cooperación territo- mada por las aglomeraciones urbanas de rial, incluida la fusión de municipios en los A Coruña y Ferrol, y la Metrópoli de las casos que sean necesarios, para gestionar Rías Baixas, integrada por las áreas de racionalmente y de manera sostenible el Vigo y Pontevedra), tres áreas urbanas futuro de los grandes espacios urbanos y (Santiago de Compostela, Lugo y Ouren- rurales existentes en Galicia.

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