11 Nro REVISTA ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS ISSN (versiónelectrónica):2310-550X|impresa):2413-8274 Ciudad AutónomadeBuenosAires,Argentina Nº 11,AñoVI,octubrede2018-abril2019 PÚBLICAS ESTADO YPOLÍTICAS REVISTA CIUDAD AUTÓNOMADEBUENOSAIRES,ARGENTINA TUCUMÁN 1966C1026AAC SEDE ARGENTINA FACULTAD LATINOAMERICANADECIENCIASSOCIALES

Revista Académica Estado y Políticas Públicas

ISSN (versión electrónica): 2310-550X | ISSN (versión impresa): 2413-8274 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11, Año VI, octubre de 2018 - abril de 2019. Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Argentina. Revista Estado y Políticas Públicas es una publicación semestral de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede aca- démica Argentina abocada al análisis del Estado y de las Políticas Pú- blicas. La misma se publica en idioma castellano, en formato digital e impreso durante los meses de mayo y de octubre de cada año. Se encuentra dirigida a la comunidad académica de las ciencias socia- les latinoamericana, profesionales y funcionarios gubernamentales de distintas áreas y niveles de gobierno. El propósito de la revista es aportar a la labor de intercambio y difusión de la producción cientí- fica, publicando artículos sujetos a las condiciones de evaluación de pares y referato “doble ciego” y que comprenden distintas modalida- des: artículos de investigación focalizados en temáticas específicas de la Ciencia Política, de la Administración Pública, como así también artículos que hacen hincapié en paradigmas teóricos de las Ciencias Sociales y contribuciones que expliciten avances de investigaciones y reseñas críticas de libros. La Revista Estado y Políticas Públicas es finan- ciada por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLAC- SO) Sede académica Argentina. La misma se encuentra indizada y catalogada en Latindex con el nivel 1 (nivel superior de excelencia), REDIB, Biblioteca de Ciencias Sociales “Enzo Faletto”, CLASE México, Repositorio FLACSOAndes, MIAR (Matriz de Informa- Director ción para el Análisis de Revistas) y ERIH PLUS. Asimismo, el Área Mg. Luis Alberto Quevedo Estado y Políticas Públicas y la Biblioteca “Enzo Faletto” de FLACSO Argentina, han sido creadores de la Red Latinoamericana de Revis- tas Académicas de Ciencias Sociales y Humanidades (LatinREV).

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DIRECTOR

Daniel García Delgado Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede académica Argentina Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET)- Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

EDITORA

Cristina Ruiz del Ferrier Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede académica Argentina Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

COLABORADORA DE EDICIÓN

Agustina Gradin Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede académica Argentina - Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Comité de Redacción

Julieta Campana, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) - Sede Académica Argentina - Facultad de Ciencias Económicas Univerdad de Buenos Aires (FCE - UBA). Alejandro Casalis, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede académica Argentina, Argentina. Julieta Chinchilla, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede académica Argentina, Argentina. Sergio De Piero, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede académica Argentina-Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina. Cynthia Ferrari Mango, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede académica Argentina – Universidad Nacional de la Matanza (UNLaM) - Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Guadalupe García Delgado, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede académica Argentina, Argentina. Luciano Nosetto, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede académica Argentina-Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina. Alejandra Racovschik, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede académica Argentina, Argentina. Verónica Soto Pimentel, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede académica Argentina – Argentina - Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Jorge Tirenni, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede académica Argentina-Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina. Arturo Trinelli, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede académica Argentina, Argentina. Diseño y Soporte técnico Ignacio Fernández Casas Guadalupe García Delgado Repositorios Samanta Tello, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede académica Argentina, Argentina. Consejo Editorial

Claudia Bernazza, Universidad Nacional de Lanús (UNLa). Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina – Argentina.

María Isabel Bertolotto, Universidad de Buenos Aires (UBA) – Argentina.

Eduardo Bustelo Graffigna, Universidad Nacional de Cuyo (UNC). Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina – Argentina.

Horacio Cao, Universidad de Buenos Aires (UBA). Instituto Ortega y Gasset Argentina (IOG), Argentina.

Alfredo Carballeda, Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

Raquel Castronovo, Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

Daniel Cravacuore, Universidad Nacional de Quilmes (UNQ), Argentina.

Eduardo Crespo, Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Brasil.

Claudia Danani, Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS). Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

Julio De Zan, Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Argentina.

Cristina Díaz, Universidad Nacional de Entre Ríos (UNER), Argentina.

Theotonio Dos Santos, Universidade Federal Fluminense (UFF). Coordinador de la Cátedra y Red UNESCO – UNU de Economía Global y Desarrollo Sustentable (REGGEN), Brasil.

Roberto Feletti, Docente de la Maestría de Políticas Públicas para un Desarrollo con Inclusión Social de FLACSO Argentina, Argentina.

Víctor Ramiro Fernández, Universidad Nacional del Litoral (UNL). Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Argentina. Mabel Hoyos, Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina, Argentina.

Bernardo Kosacoff, Universidad de Buenos Aires (UBA). Universidad Torcuato Di Tella (UTDT), Argentina.

Arturo Laguado Duca, Instituto Ortega y Gasset Argentina (IOG), Argentina.

Carlos Leyba, Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

Julio César Neffa, Centro de Estudios e Investigaciones Laborales (CEIL). Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Argentina.

Nerio Neirotti, Universidad Nacional de Lanús (UNLa) – Argentina.

José Paradiso, Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF), Argentina.

Alejandro Pelfini, Global Studies Programme – Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina. Universidad Alberto Hurtado, Chile.

Javier Pereira, Universidad Católica del Uruguay (UCU), Uruguay.

Luis Alberto Quevedo, Gestión y Política en Cultura y Comunicación - Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina, Argentina.

María Cristina Reigadas, Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

Alberto Riella, Universidad de la República, Uruguay.

Eduardo Rinesi, Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS), Argentina.

Adriana Rofman, Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS), Argentina.

Carlos M. Vilas, Universidad Nacional de Lanús (UNLa), Argentina.

Cristina Zurbriggen, Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República Montevideo, Uruguay. Sobre la Revista Estado y Políticas Públicas

La Revista Estado y Políticas Públicas nace en el año 2013 en el marco de las actividades académicas de posgrado que la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede académica Argentina viene desarrollando de manera sistemática. En este sentido, nos complace invitarlos a la lectura del un- décimo número de la Revista Estado y Políticas Públicas, que augu- ramos se constituirá paulatinamente en un espacio que construi- remos entre todos con miras a la difusión, a la promoción y a la divulgación científica de los temas vinculados al rol del Estado, a las políticas públicas y a la gestión en los distintos niveles de go- bierno (regional, nacional, provincial, local-territorial) y desde los más diversos enfoques, temas y problemáticas vinculados a estas preocupaciones. Este espacio académico-científico y de investigación recep- ciona opiniones, argumentos, posiciones y propuestas desde las más diversas orientaciones teóricas, ideológicas y políticas. En un espíritu interdisciplinario y pluralista, esperamos que esta Revista contribuya a profundizar y a difundir nuevas reflexiones desde las más diversas latitudes sobre un cambio de paradigma en las Ciencias Sociales. En síntesis, desde FLACSO Argentina, nos complace pre- sentar el undécimo número de esta Revista académica y, en lo sucesivo, quedan cordialmente invitados a participar en su com- posición y en su continuidad en el tiempo. Sumario

EDITORIAL 13 La reunión del G20 y su contexto. Por Daniel García Delgado

DOSSIER 19 El grupo de los 20 (G-20) en el nuevo contexto internacional: Agendas, procesos y actores. Coordinadoras: Melisa Deciancio y Diana Tussie Las alianzas abiertas de América Latina. 21 Por Jorge Argüello Una década de G20: 37 De la Gran Recesión a la crisis del multilateralismo y de la hiperglobalización. ¿Hay futuro para el G20? Por Cecilia Nahón y Pablo J. López La dimensión económica del G20. 61 Dinámicas, actores y agenda del B20. Por Nicolás Comini y Tomás González Bergez El cambio climático y su financiamiento: 77 ¿Qué está haciendo el G20 en estos temas? Por Heloísa Schneider Los desafíos de Macri ante Trump y el G20. 95 Por Leandro Morgenfeld

ARTÍCULOS DE INVESTIGACIÓN 117 Research Articles Integrando la dimensión ambiental en la estrategia de desarrollo del 119 MERCOSUR: ¿ficción o realidad? Por Gastón Fulquet y Mirta Laciar Agendas y prácticas en materia de desarrollo rural. 147 Notas acerca del tratamiento de una cuestión ambiental. Argentina. (2013-2015) Por María Elena Nogueira Debates actuales en torno al voto migrante en la Ciudad de Buenos Aires. 165 Por Ana Paula Penchaszadeh, Lourdes Rivadeneyra Palacios y equipo de investigación RESEÑAS DE LIBROS 191 Book Reviews Piketty, Th. (2017). ¡Ciudadanos, a las urnas! Crónicas del mundo 193 actual. Buenos Aires: Siglo XXI Editores. Por Marisela Valor Ayllón Otero León, L., Pérez Rodríguez, C., Ferrari Nieto, E. y Enriquez 197 Sánchez, J. M. (2016). Repensar los derechos humanos para una sociedad globalizada. Madrid: Ediciones Universidad de Valladolid. Por Leandro Omar El Eter Di Liscia, M. S. y Soprano, G. (Editores). (2017). Burocracias estatales. 201 Problemas, enfoques y estudios de caso en la Argentina (entre fines del siglo XIX y XX). Rosario: Prohistoria Ediciones. Por Fausto Gabriel Ferreyra

SOBRE LOS AUTORES 205 About the Authors

CONVOCATORIA: NÚMERO XII 211 Call for Contributions Tema del Dossier: Desarrollo e inclusión social en América Latina en el siglo XXI. Coordinadora: Mercedes Botto. Fecha límite: 01 de febrero de 2019.

NORMAS DE PUBLICACIÓN 217 Author Guidelines

Editorial

La reunión del G20 y su contexto

La irrupción del G20 como espacio gravitante deberían acordar para mejorar la economía, en la política internacional se relaciona con la la sociedad y el ambiente internacional. Tenía crisis del 2008 iniciada con la caída de Leh- además un programa ambicioso, que no solo man Brothers y las hipotecas subprime, lo que apuntaba a superar la crisis financiera, sino a generó una crisis global en lo financiero que llevar a cabo reformas profundas de la arqui- luego se trasladó a la economía real con gran tectura financiera internacional, en particular, pérdida de empleo y activos para la mayoría de las sociedades offshore, de los órganos de de- de los países. Una caída con estancamiento y cisión de la ONU y una democratización en descenso del Producto Interno Bruto (PIB) de la composición de los organismos de crédito los países afectados como consecuencia de la internacional provenientes de Bretton Woods, disminución de la actividad económica, des- particularmente del Fondo Monetario Inter- plomes de las cotizaciones bursátiles, pérdida nacional (FMI), del Banco Mundial (BM), de millones de empleos, entre otras, lo que entre otros. ilustró los desmanes surgidos por la falta de Pero no fue así. La esperanza se desvaneció regulaciones a los grandes bancos de inver- luego del rescate de los bancos mediante una sión. Ahora bien, ¿quién o qué institución inyección de fondos públicos a poco de supe- podía evitar que se profundizara y se reprodu- rar el peor momento de la crisis. Estados Uni- jera una crisis similar a la de 1930? Sin dudas, dos se desmarcó de las decisiones compartidas ya no podía ser el G7 que había comenzado y llevó a cabo una política monetaria súper a perder su gravitación política y económica expansiva, el easy quantity (EQ), que significó por el desplazamiento del poder mundial ha- una ingente transferencia de inflación al resto cia el sudeste asiático. El avance internacional del mundo y rentas del trabajo a las rentas del de China, de las BRICS y de los emergentes capital. La operación se saldaría con la priva- empezaban a ser signo de un cambio del poder tización de las ganancias y socialización de las mundial, del fin de la hegemonía unipolar de pérdidas, promocionando políticas de austeri- los Estados Unidos y el comienzo de la mul- dad para el resto del mundo, particularmente tipolaridad. De esta manera, se abría también para la Unión Europea y Japón. Comenzaba una gran esperanza en el cambio de las relacio- un período de “estancamiento programada” – nes asimétricas entre el mundo desarrollado como lo señalara Larry Summers– con caída y en desarrollo. Así, el G20 fue inicialmente en los precios de los commodities, políticas de asumido como una nueva institución de go- reducción fiscal y generadoras de desempleo y bernanza global, que mostraría las principales flexibilización, que se extendieron hasta hace políticas públicas que los distintos Estados poco. Surgieron problemas para los trabajado-

Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 13-18

13 Daniel García Delgado “La reunión del G20 y su contexto” res en la Unión Europea y en los gobiernos de de multilateralismo fragmentario. Estamos América Latina a raíz de la caída de los com- entonces en un marco de una crisis de las modities y la pérdida de la demanda externa instituciones del multilateralismo dominante de Brasil. De allí en más, el G20 entró en una previo en crisis del 2008 (G20, TPP, OMC, suerte de invernadero reverenciado, donde OIT, salida de las acuerdo de París sobre me- todos hablaban de las importantes reuniones dio ambiente, tratado nuclear con Irán) y que anuales que se tenían, pero en las cuales no se provenían de Bretton Woods, a la apuesta al decidía nada de significación. bilateralismo de los Estados Unidos y consti- tución de un multilateralismo fragmentado de 1. La crisis del Multilateralismo hecho: de regiones continentales con ventajas La próxima reunión del G20 será en noviem- entre sí y negociaciones con otras en la medida bre de este año en Buenos Aires. Se produce de conveniencias, que se relacionan entre sí, por primera vez en el Sur, y en el marco de un que tienen moneda propia e intentan defen- cambio del contexto mundial, de una fuerte derse y expandiese de acuerdo a paradigmas disputa comercial y geopolítica entre los Esta- económicos políticos y culturales distintos. dos Unidos, China y la Unión Europea. Este En el caso de China, además del Camino de cambio de la preferencia de los Estados Uni- la seda, tiene un programa de fusión civil- dos por el bilateralismo se manifiesta además militar lanzado como estrategia nacional por en la suba de aranceles, sanciones crediticias el gobierno chino también en 2015, y que y amenazas diversas a los que no acuerden. consiste en un decidido esfuerzo para cooptar De allí que durante el último bienio, el gru- a empresas de tecnología del sector privado po decidió conformarse con muy poco, donde para ayudar en la modernización militar del en los dos últimos mandatos (el anterior de país. Esto requiere la apertura de instalacio- Alemania encabezado por Angela Merkel y el nes de investigación militar para uso civil, así que ahora le toca presidir a Mauricio Macri, como flujos bidireccionales de talento, cono- la membresía bajó el perfil con el obvio pro- cimiento y capital. Nuevamente, una de las pósito de evitar debates ásperos o conflictos principales prioridades del programa es el área del tipo que circundan a la guerra comercial de inteligencia artificial, que potencialmente que hasta ahora involucra a, por lo menos, los tiene múltiples aplicaciones militares. Institu- Estados Unidos, Canadá, México, China, la tos de investigación con afiliaciones militares Unión Europea, Corea del Sur, India, Turquía, están desarrollando algoritmos para drones y Rusia y otros influyentes actores globales, con aviones no tripulados, reconocimiento facial y posibles incidencias en la baja de la economía sistemas autónomos. mundial para el 2019-2020. De acuerdo a Esta situación novedosa del poder mun- Nouriel Roubini, esta crisis comercial llevará dial también influye en América Latina, una a una nueva crisis recesiva e inflacionaria ha- región que venía de la búsqueda de una cons- cia el 2020, pero ahora sin actores que puedan trucción de un bloque más autónomo, con la resolverla. Por otro lado, geopolíticamente, tríada MERCOSUR-UNASUR-ALCA y que se observa la conformación de un eje de de- cambia bruscamente por la búsqueda de los sarrollo económico-político euroasiático que Estados Unidos de obtener un control más fé- asocia a China con Rusia y en cierta forma a la rreo de lo que considera parte de su región o Unión Europea a través del Camino de la seda, su “patrio trasero”. Se trata claramente de una lo que supone, además, un cierto enfriamien- lucha que los Estados Unidos tiene particu- to del Atlantismo ante la falta de acuerdos en larmente con China intentando homogenizar el G7 y que sería favorable a la conformación en estos países sus agendas en dirección a la

14 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 13-18 financiarización, el libre comercio, la captura tarias, conectividad digital– es crucial para de activos, de empresas locales y lucha contra el desarrollo en tanto impulsa el crecimiento la corrupción y el narcotráfico. Además, con y la productividad. Según algunas estima- explícitas intervenciones de su poder “blan- ciones, la brecha global de infraestructura do” que busca impedir el surgimiento de go- proyectada desde ahora hasta el año 2035, biernos ‘populistas’ en la región. Así, con el asciende a U$S 5,5 billones. Para ello, la gobierno de Cambiemos, su inclusión en el Agenda del G20 propone lograr una mayor mundo y su búsqueda de la elite de entrar en participación del sector privado para poten- el siglo XXI, se transforma en “el mejor alum- ciar la inversión en infraestructura y canali- no” de esta agenda y nueva inserción interna- zar los ahorros del sistema internacional ha- cional de la Argentina, que abandona la idea cia esta. En la Argentina, podemos vincular de conformar un bloque sudamericano con este eje con el programa de Participación Pú- autonomía y desde allí negociar con todos, blico Privada (PPP) que lleva adelante el ac- para volver –como indica Morgenfeld en su tual gobierno. Por el otro lado, el PPP otorga artículo de investigación que se incluye en este una serie de ventajas excesivamente benefi- dossier– “a ser un país ´normal´ y ´serio´” que ciosas para el sector privado, introduciendo implica ni más ni menos que “asumir nuestra el arbitraje externo del Banco Mundial y ha condición periférica y evitar cuestionar el rol tenido resultados negativos en países donde de gendarme global que hace décadas ejercen se lo aplicó con anterioridad, como en Gran los Estados Unidos”. Bretaña y en España.

2. La nueva agenda del G20 • Un futuro alimentario sostenible. Con el eje La reunión del G20 a fines de noviembre en “mejorar la productividad de los suelos de Buenos Aires encuentra a la Argentina ejer- forma sostenible”, la agenda del G20 señala ciendo la presidencia pro tempore. Esta es una que la seguridad alimentaria y el desarrollo ocasión especial para que nuestro país pueda están evidentemente interconectados. Los incidir en la agenda proponiendo sus temas y países del G20 representan el 60% de las representado a una región con problemas co- tierras agrícolas totales y son responsables munes, junto a otros dos países miembros del de casi el 80% del comercio mundial de G20: México y Brasil. Pero en principio, ha alimentos y productos agrícolas. Para ello, manifestado ser un mediador entre posiciones la Agenda del G20 buscará explorar cómo encontradas y, por lo tanto, no incluir en la los países miembros pueden proporcionar agenda el tema del comercio internacional. De la coordinación internacional para fomentar este modo, la cumbre conjunciona dos crisis: la colaboración público-privada entre indus- la del Multilateralismo y la del G20, divididos trias, gobiernos, agencias internacionales, entre proteccionistas y aperturistas; y la crisis asociaciones de productores agropecuarios y del país anfitrión que impacta en los mismos la sociedad civil; generar un sistema de pro- temas propuestos de su agenda, los que abar- visión de alimentos más inclusivo y eficiente can sintéticamente los siguientes puntos: e incrementar la productividad de los suelos sin impactar negativamente en el medio am- • Infraestructura para el desarrollo. Bajo el lema biente. En este sentido, desde la perspectiva “Movilizar recursos para reducir el déficit en de la Argentina cabría preguntarse: ¿se sigue infraestructura”, la agenda del G20 señala observando un desmonte de las áreas y de los que la infraestructura –caminos, puentes, programas del Estado nacional destinados a ferrocarriles, transporte público, obras sani- garantizar la soberanía alimentaria y proteger

15 Daniel García Delgado “La reunión del G20 y su contexto”

a los pequeños productores frente al avance revolución industrial con un conjunto de concentrador de los grandes productores so- tecnologías de ruptura que pueden modifi- bre la tierra, la biodiversidad y el ambiente car profundamente los mercados de trabajo (prácticamente eliminación de la Secretaria y las exigencias de estos para contratar mano de Agricultura Familiar, desfinanciamiento de obra, una suerte de neo-taylorización rela- del INTA, afectación de programas de la Se- cionados con procesos innovativos. El mayor cretaria de Ambiente –anterior Ministerio–, énfasis está puesto en la capacitación, la adap- entre otros)? Por otro lado, ¿cómo se explica tación y la articulación con la educación, es que un país con capacidad para proporcionar decir, empezar a capacitar desde las escuelas alimentos para 400 millones de habitantes para que esa formación incluya ya los instru- muestra un incremento de un sector cre- mentos, habilidades y capacidades necesarios ciente de su población que padece hambre, para manejar las nuevas tecnologías. Para ello, malnutrición y retrocesos en las condiciones se propone una articulación entre los Ministe- básicas de bienes públicos? rios de Trabajo (ahora Secretaria, dependiente del Ministerio de Producción) y el de Educa- • Perspectiva de género. Bajo el lema “Empode- ción que permita analizar las acciones conjun- rar a las mujeres”, la Agenda del G20 señala tas que se pueden realizar respecto de esta pro- que una estrategia de desarrollo debe garan- blemática. También trabajar sobre cuestiones tizar la eliminación de las disparidades por migratorias, trabajo infantil, erradicación del género y la inclusión laboral, digital y finan- trabajo esclavo, entre otros temas clave, con ciera de todas las mujeres. Para ello, la agen- el objetivo de generar condiciones para el ac- da del G20 buscará desarrollar una estrategia ceso a mejores condiciones de trabajo en un de transversalización de la perspectiva de gé- mundo con menos desigualdad. En este tema nero e impulsar iniciativas que permitan el también hay una fuerte contradicción entre la empoderamiento de las mujeres, la elimina- agenda propuesta y la realidad de un gobierno ción de disparidades de género en el empleo, con políticas de destrucción del trabajo, tanto la ciencia, la tecnología y la educación y la público como privado, desmonte de tecnolo- protección contra todas las formas de vio- gías de ruptura propias que habían sido desa- lencia basadas en el género. Tampoco en este rrollados en la gestión anterior y a ello se suma tema el gobierno de Cambiemos puede osten- la pérdida de trabajos de calidad y desindus- tar demasiado crédito, en un contexto que trialización que no son por falta de capacida- se caracteriza por un movimiento de mujeres des o adecuación a las nuevas tecnologías de activo y en conflicto con las políticas de ajus- los recursos humanos, sino por el aumento de te y tratamiento de las situaciones de violen- las tasas de desempleo propiciados por las po- cia de género y de falta de políticas públicas líticas de ajuste y la búsqueda del “déficit cero” relativas a este eje, ya que los programas exis- preconizada por el FMI para bajar el costo ar- tentes se han visto reducidos o vaciados de gentino. Perder puestos de trabajo, sobre todo contenido y de presupuesto. industriales, es precarizar el sistema laboral, no solo se pierden puestos de trabajo, se pierden • El trabajo del futuro. Tal vez este sea uno de los salarios que son superiores al promedio los ejes que más ha trabajado en su prepara- global y que no son consecuencias globales ción la Argentina, para lo cual, se plantean o del pasado –tal como el gobierno trata de cuáles serán los desafíos que las nuevas tec- instalarlo–, sino que fueron producto de las nologías tendrán sobre el mercado de traba- apuestas del sistema financiero. La alianza go- jo. Se presupone que estamos en una cuarta bernante propone bajar el nivel de vida de la

16 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 13-18 mayoría de los argentinos (no de todos), para disciplinar sectores empresarios, prisionero del lo cual, nos impone un plan de ajuste brutal. mercado para pensar cualquier esquema de de- Solo un ejemplo lo clarifica: las paritarias pro- sarrollo económico con inclusión. medio para este año en la Argentina quizás se acerquen al 30%; la inflación será 45% o más; De modo que no es improbable que la cum- la tasa de interés está fijada en 60% hasta fin bre del G20 en el Sur, inicialmente pensada de año y la ganancia de los bancos creció 93% por el gobierno nacional para una ocasión en uno año. Muchos pierden, pocos ganan. mayestática del Presidente Mauricio Macri, Los que más ganan no generan puestos de tra- rodeado por las autoridades principales del bajo suficientes para la población que quiere mundo, termine en un vacío de propuestas ser parte del sistema laboral. La flexibilización del grupo, una foto de familia y asociándose, laboral llegó sin necesidad de ley. El deterioro a la vez, a fuertes movilizaciones críticas de la presupuestario y salarial está afectando, asimis- sociedad civil –tal como ya sucediera con las mo, la educación pública en sus tres niveles y anteriores reuniones de la OCDE y del en- desjerarquizando los Ministerios que deberían cuentro anterior del G20 en Hamburgo–. De ser la base de la colaboración para el propósito este modo, este evento despierta dos interro- de contribuir para el trabajo del futuro –como gantes: si el presidente Macri podrá capitalizar es el caso ahora de las Secretarias de Educa- políticamente el G20 con ‘el mundo’ que dice ción y de Ministerio Salud desjerarquizados–. aprobarlo, y en una declaración sin demasia- Asistimos a la disociación de propuestas de das rispideces o, si por el contrario, será una debate sobre el impacto de nuevas tecnologías ocasión para que las protestas populares pon- en una sociedad que tiende a ser excluyente, gan en evidencia las destructivas consecuen- rentista, extractivista y de servicios, que pro- cias del modelo neoliberal imperante aquí y mueve la destrucción de la educación pública en gran parte del mundo. Que otra agenda de las leyes de trabajo y que hace lo propio de los pueblos es posible y necesaria contra con las agencias de tecnologías con cierta ca- el neoliberalismo tardío, que impulse un de- pacidad de generar cadenas de valor con más sarrollo productivo y sustentable, una mayor trabajo y valor agregado. A un Estado con dis- preocupación por el medio ambiente, por minución de capacidades y en función de los bienes públicos globales, y que le recuerden negocios de las elites, lo cual genera un gran al G20 sus objetivos iniciales incumplidos en desmanejo administrativo. Al mismo tiempo, estos casi 10 años: la reformas regulatorias al la degradación reciente de los ministerios de sistema financiero internacional, los paraísos Salud, Trabajo y Ciencia y Tecnología socava fiscales, la reformulación de los organismos áreas neurálgicas para el Estado de Bienestar de crédito internacional, que no cambiaron y la planificación del desarrollo. Se trata de en todos estos años y que vuelven a ajustar a burocracias estatales que median en las rela- los países en desarrollo de acuerdo a una in- ciones entre el capital y el trabajo (Ministerio variable ortodoxia de deteriorar la calidad de de Trabajo), o directamente (entre otras fun- vida de sus poblaciones y la autonomía de los ciones esenciales, claro) compiten con secto- Estados en aras del déficit cero, de los inverso- res privados concentrados, como puede ser el res internacionales y de las elites locales. área de medicamentos o vacunas (Ministerio Por último, resta preguntarnos: ¿qué signo de Salud) o de investigación y desarrollo (Mi- da esta reunión sobre a dónde va el mundo? Si nisterio de Ciencia y Tecnología). El resultado va a predominar el Bilateralismo a lo Trump; general es, entonces, un Estado “bobo”, con o una suerte de Multilateralismo fragmenta- menores capacidades, incapaz de coordinar y rio donde se constituyen regiones con países

17 Daniel García Delgado “La reunión del G20 y su contexto” continente con peso productivo tecnológico, bién agradecemos sinceramente a Jorge Argüe- moneda propia y expansiones con distintas ló- llo, Nicolás Comini, Tomás González Bergez, gicas económica políticas y militares; o bien, Pablo J. López, Leandro Morgenfeld, Cecilia si será un retorno al Multilateralismo que le- Nahón y Heloísa Schneider, por brindarnos vanta la Unión Europea, dadas las crecientes sus aportes sustantivos sobre una temática tan interdependencias en múltiples temas que el compleja como actual. mundo tiene, pero que debería ser renovado para contemplar los intereses de los países en desarrollo? Esta última hipótesis parece la Daniel García Delgado menos probable, porque asistimos a un con- Buenos Aires, septiembre de 2018 flicto global, comercial y monetario, donde el escenario de multilateralismo fragmentado y el creciente avance tecnológico productivo- tecnológico de China es el más probable, así como su conflictividad creciente con los Es- tados Unidos. Si bien la Argentina se ubica dentro de la región de la potencia hemisférica en complicidad con sus elites locales, hacién- dose más vulnerable y dependiente, queda cla- ro que el actual gobierno no distingue cuáles son sus mejores socios y ni siquiera aprovecha a emular el proteccionismo de su aliado prin- cipal del Norte para su propia producción y desarrollo tecnológico. De este modo, nuestro país no se está preparando para el siglo XXI, tanto por la irresistible nostalgia e ideología de la elite dominante, como por su búsqueda de destruir el pacto social del Estado de Bienes- tar e involucionar a los inicios del siglo XX en lugar de prepararse para avanzar al siglo que viene. ***

Sin lugar a dudas, el dossier que presentamos en este número sobre el G20 en el nuevo con- texto internacional no hubiese sido posible sin la coordinación de la Dra. Diana Tussie y la Dra. Melisa Deciancio. Agradecemos muy especialmente el trabajo que han realizado en convocar a los autores y a las autoras que generosamente han aceptado la invitación de ayudarnos a comprender mejor los distintos temas sobre el G20 que en dicho dossier se analizan exhaustivamente. Por lo tanto, tam-

18 DOSSIER:

El grupo de los 20 (G-20) en el nuevo contexto internacional: Agendas, procesos y actores.

Coordinadoras: Melisa Deciancio y Diana Tussie

Las alianzas abiertas de América Latina

Open alliances of Latin Americas

Por Jorge Argüello*

Fecha de Recepción: 01 de junio de 2018. Fecha de Aceptación: 03 de agosto de 2018.

RESUMEN weakened the self-understanding of Latin Ame- La globalización definitiva del capitalismo, con rica as part of the old periphery. Now, it faces nuevos actores emergentes y roles geopolíticos, the same challenges plus new ones. The crisis of debilitó la autocomprensión de América Latina the traditional multilateralism born in the post- como parte de la antigua periferia. Ahora afronta war period gave rise to new spaces for debate, los mismos desafíos más otros nuevos. La crisis where an ample array of interests is on the table, del tradicional multilateralismo nacido en la pos- such as the G20. In this new global structure, guerra generó ámbitos como el G20, una mesa Latin America plays an active role, expressing de intereses en la que Latinoamérica participa y the complexity of a world with multiple center- expresa la complejidad de un mundo con múl- periphery relations. Thus, this dynamic global tiples relaciones centro-periferia. Así, la dinámica transition opens the region to the opportunity transición mundial le abre también a la región la to rebuild its own regional strategies and to wea- oportunidad de reencontrarse con estrategias re- ve new global coalitions of interest. If successful, gionales propias y de tejer nuevas coaliciones de Latin America can jump from its current un- interés a nivel global. Si acierta, América Latina derdevelopment directly into the 21st century, puede saltar desde su actual subdesarrollo direc- without forcing the search for the noble ideal of tamente al siglo XXI, sin forzar la búsqueda del integration that once obsessed her. noble ideal de integración que tanto la obsesionó. Keywords: Latin America, Multilateralism, Palabras clave: América Latina, Multilate- Integration. ralismo, Integración. Introducción ABSTRACT La división geopolítica que desde mediados de The definitive globalization of capitalism, with los ´60 confrontó al Norte (el centro) con el new emerging actors and geopolitical roles, has Sur (la periferia), y que tuvo en la Coopera-

* Abogado por la Universidad de Buenos Aires. Master en Administración y Políticas Públicas por la Universidad de San Andrés. Ha sido concejal, convencional constituyente y legislador de la ciudad de Buenos Aires. Dos veces diputado de la Nación. Embajador de la Argentina ante las Naciones Unidas, los Estados Unidos y Portugal. Actualmente, preside la Fundación Embajada Abierta. Correo electróni- co: [email protected]

Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 21-35

21 Jorge Argüello “Las alianzas abiertas de América Latina” ción Sur-Sur una alternativa superadora para el Grupo de los 20 (G20). También mutó la las naciones en desarrollo, le posibilitó tam- arquitectura financiera mundial diseñada en bién a América Latina tener una compren- los acuerdos de Bretton Woods (1945). Esta- sión propia del resto del mundo. Después, el dos Unidos, embarcado en una intempestiva arrollador avance del capitalismo globalizado guerra comercial de varios frentes, lucha ahora a partir de los ´90, con nuevos actores emer- por mantener la primacía del dólar frente otras gentes y distintos roles internacionales aunque divisas emergentes. También se fue desdibu- todavía instrumentado desde el Norte, eclip- jando el papel de instituciones multilaterales só progresivamente esa lectura y marginó sus de crédito como el Fondo Monetario Inter- conceptos principales del discurso político y nacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), diplomático público. incluso por la competencia de otras ajenas al Hoy, cuando la dinámica mundial se ace- Norte. En decir, el orden mundial surgido de lera a niveles desconocidos y los intereses de la posguerra se ha deshilachado sin terminar las grandes potencias se tornan más difusos, de desaparecer del todo y, a falta de otro que conviene revisitar aquella mirada que emergió lo reemplace en el horizonte próximo, transi- hace medio siglo desde el Sur porque involu- tamos una transición incierta en la que se en- cró valores permanentes, como la soberanía de tremezclan permanentemente los riesgos y las los pueblos, la solidaridad y la búsqueda de un oportunidades. desarrollo más justo e igual del planeta, que se Parte del nuevo escenario es la “diplomacia proyectan a su vez en otros que redescubrimos de cumbres” o “diplomacia de líderes”, coronada como el cuidado del planeta. El actual es, por justamente con la creación en 2008 del G20 cierto, un contexto global radicalmente distin- de jefes de Estado y de Gobierno, a demanda to al de los ´60. Para empezar, con la caída del del Norte y bienvenido por el Sur. Su objetivo Muro de Berlín, la desintegración de la Unión inicial fue recuperar la estabilidad económico Soviética y el final de la Guerra Fría, y después financiera global ante una crisis originada en de un breve período de casi absoluto predo- los países centrales que exigía, esta vez, el con- minio occidental, el mundo pasó de ser uno curso de los emergentes. El antiguo centro, de- bipolar a otro “multipolar”. bilitado, le pedía una mano a una periferia en Esta primera parte del siglo XXI que nos ascenso y transformación. El proceso del G20 toca vivir, plantea un escenario en el que cumplirá –a nivel de cumbre de jefes de Esta- conviven potencias tradicionales con otras do y de gobierno– una década cuando realice “emergentes” y, al mismo tiempo, el eje de su próxima cumbre en la Argentina, en no- poder político y económico se va desplazando viembre de 2018. Hoy, para explicar el tablero hacia el este, con China como un gran imán internacional de posiciones e intereses, en lu- de ese movimiento. En ese contexto, para ese gar de Norte-Sur se usa una dicotomía menos Sur del que ha formado parte históricamente contundente aunque tal vez más versátil, que América Latina, los viejos desafíos persisten divide a los actores entre “rule makers” (los y, más aún, se acentuaron y se suman otros que imponen las reglas) y “rule takers” (los que nuevos. Así, el sistema multilateral alumbrado se limitan a seguirlas). Y aún así, aunque con en la posguerra se fue transformando y hoy, una mayor carga de real politik, esas nuevas el modelo de participación democrática uni- formulaciones no dejan de referir en el fondo, versal encarnado por las Organización de las con variantes, a construcciones políticas sobre Naciones Unidas (ONU) convive con foros hegemonías y dependencias emparentadas con diplomáticos que lo enriquecen, pero tam- las de hace medio siglo, cuando pensábamos bién le disputan protagonismo, en especial en términos de países industrializados y en

22 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 21-35 desarrollo, ricos y pobres, de Norte y Sur, de y de plantear una confrontación abierta ha- centro y periferia. cia el este con la Unión Soviética durante la América Latina, como entonces, tiene Guerra Fría (1947-1991), el Norte occidental ahora la oportunidad de volver a pensarse liderado por los Estados Unidos logró instalar como parte del mundo. En algunos aspectos, su “orden liberal” (liberal order) capitalista y la región afronta muchas desventajas, tal vez consolidarse como el gran centro de poder del mayores que antes, en especial por su vieja planeta cuyas bases había sentado Inglaterra deuda con procesos de desarrollo que nece- desde la Revolución Industrial. En ese senti- sitaba mejores respuestas y que debió haber do, el Sur geográfico y conceptual era sinóni- resuelto durante todo este tiempo. Con todo, mo de periferia. Ese Sur quedó definido por esta dinámica transición mundial le abre a el contraste con el Norte “industrializado” y los latinoamericanos la oportunidad de reen- “rico” en distintos terrenos: el económico y el contrarse con estrategias regionales propias y militar, pero también el del atesoramiento de la posibilidad de tejer inteligentes coaliciones una masa crítica de ciencia, conocimientos y de interés a nivel global que la fortalezcan en tecnología que sigue siendo la clave para todos conjunto. El aislacionismo rampante de los los procesos de desarrollo. Estados Unidos, con todos los problemas que Formalmente, las demandas del Sur se en- le está planteando la nueva economía actual, y focaron centralmente en las relaciones comer- el decidido avance en la región de la potencia ciales, la inversión extranjera directa, la ayuda que desafía su hegemonía global, China, son al desarrollo, los flujos de capital o la integra- suficientes datos de peso como para recalcular ción económica (Fischer, 2018). El Sur como posiciones, amén de la velocidad de los cam- noción floreció en la conferencia de Bandung bios que la tecnología le está imponiendo a los (1955, Asia y África). Allí despertó una con- procesos de producción en todo el mundo. ciencia de fuerte sesgo anticolonialista e igua- En ese contexto, la región puede inten- litario que complejizó la bipolaridad Estados tar una mejor inserción internacional que le Unidos-Unión Soviética, con el beneplácito permita saltar desde su actual subdesarrollo de Moscú, y que se institucionalizó con la directamente al siglo XXI, sin sentirse en la creación del Movimiento de los Países No obligación de alcanzar de inmediato el ideal Alineados (1961), en Belgrado y con mínima de integración que ha perseguido como su participación latinoamericana (Cuba). La idea “santo grial”, ni forzarse a realizarlo a través creció en el escenario multilateral de la Orga- de un solo y único camino, cuando está claro nización de las Naciones Unidas (ONU), has- que hay singularidades históricas a considerar. ta expresar la necesidad de un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI), en 1974, 1. La idea del Sur sobre los principios de solidaridad, igualdad, El Sur, como concepto, ha sido la reivindica- soberanía e integración al desarrollo sin exclu- ción de una idea de justicia y de solidaridad siones, que abrazaron naciones vulnerables del internacional frente al dominio económico llamado Tercer Mundo, así definido frente a del Norte. Una idea nacida de una realidad la bipolaridad este-oeste. Más que su ideolo- geopolítica definida tanto por los intereses gía, esos países tenían en común sus intereses en común de las naciones en desarrollo como afectados. por las evidentes desventajas que les acarreó el Durante los ´70, el contexto global favore- orden internacional surgido en la posguerra ció levemente las expectativas iniciales del Sur bajo la impronta capitalista occidental. Des- de equilibrar el orden global, alimentadas por pués de superar la Segunda Guerra Mundial una coyuntura puntual de mejores precios de

23 Jorge Argüello “Las alianzas abiertas de América Latina” materias primas estratégicas exportadas hacia mundo, y no sólo con el Norte, todavía por el centro, en particular el alza de los precios entonces su destino principal de sus exporta- del crudo, que se combinó a su vez con una ciones. La distensión militar entre Brasil y la etapa de cierto agotamiento sistémico de las Argentina (país que además resolvió un an- economías del Norte occidental. En términos tiguo diferendo limítrofe con Chile con me- históricos, aquella primera inspiración del diación del Vaticano y arbitraje de La Haya) Sur resultó sin embargo apenas una ráfaga. El dio paso a la intensificación de la relación co- Norte, nuevamente con los Estados Unidos a mercial bilateral y, en 1985, a la creación del la cabeza, se recompuso con el final de la Gue- MERCOSUR. Al bloque se sumaron como rra Fría (1991), esta vez siguiendo el guión de socios menores Paraguay y Uruguay, con un una concepción bautizada como “neoliberal” impacto de esta integración en la actividad y ya sin la sombra de la Unión Soviética, que económica que tardaría en comprobarse, pero había sido un aliado al menos táctico para los dejaría una importante huella en el Cono Sur. intereses del Sur. Una década después, en 1999, un primer En el caso específico de América Latina, foro del G20 a nivel de ministros de Finanzas la prioridad hacia el Sur desde la potencia he- y gobernadores de bancos centrales –a seme- gemónica del Norte en la región, los Estados janza del Grupo de los 7 (G7) que expresa- Unidos, se planteó con fuerza en términos ba los intereses de los países occidentales más tajantes de “seguridad” y un rígido encuadra- ricos– incorporó a las economías sistémica miento ideológico en el escenario de la Guerra y regionalmente más relevantes del Sur. Por Fría. En realidad, la intervención de Washing- América Latina, se convocó a México, Brasil ton durante los ´70 sostuvo dictaduras cívico- y la Argentina, que llevaban una década ex- militares “anticomunistas” con un doble ob- perimentando las recetas del Consenso de jetivo. El primero, ciertamente, era erradicar Washington con resultados desastrosos. Sin con violencia inaudita cualquier rastro de embargo, ese primer G20 no reflejaba tanto el movimientos políticos populares de “libera- ascenso de algunas naciones emergentes como ción” con simpatías en el Sur. Ello, a su vez, el temor del Norte a que las crisis financieras le abrió las puertas a un flujo de excedentes que se repetían por la periferia –paradójica- de capital especulativo que aprovechó políticas mente fogoneadas por la propia expansión del económicas que acentuaban la dependencia. neoliberalismo y sus amplias desnregulacio- Impulsadas desde Washington, esas políticas nes– contagiaran al centro, desde Asia o desde permitían obtener ganancias muy superio- América Latina, incluso desde la Europa ex res a la de los mercados financieros centrales. comunista. Como contrapartida, alfombraron la región En el caso de América Latina, tras la “dé- de deudas y condicionaron decisivamente a las cada perdida” de los ´80, nuestra región regis- democracias re instauradas durante la década tró las crisis de México (1994), Brasil (1998) siguiente. y –la peor de todas– la Argentina (2001). La En los ´80, la “década perdida” para unas Unión Soviética se desintegraba y sólo que- economías latinoamericanas lastradas por el daba un manual de orden global. Así es que peso de la deuda externa, su atraso producti- la tensa relación Norte-Sur volvió a mutar vo y sus consecuencias sociales en el desarro- en una marcada tendencia a la imposición. llo (pobreza, salud, educación), los gobiernos El así llamado Consenso de Washington, de democráticos ensayaron nuevas relaciones reformas económicas estructurales para las intrarregionales que les sirvieran también de Américas apadrinado por el Fondo Moneta- plataforma para conectarse mejor al resto del rio Internacional (FMI) y el Banco Mundial,

24 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 21-35 fue una última prueba del fuerte dominio del cluyó la adopción de políticas económicas so- Norte sobre esta parte del Sur. En línea con el beranas, de desendeudamiento externo, distri- nuevo ideario neoliberal, estableció una serie bución de la riqueza y un relanzamiento de la de pautas de ajuste fiscal, flexibilización labo- integración regional que, de algún modo, re- ral, apertura comercial y financiación con los animó el viejo espíritu de la relación Sur-Sur. excedentes de capitales del centro. En ese sen- Algunas estadísticas económicas dan cuenta de tido, la primera versión del G20 (1999) fue un ello: un aumento de la participación del Sur ensayo del Norte para reposicionarse ante un en el comercio global (del 34% al 47% en las Sur que se estaba transformando una dinámi- exportaciones y del 29 al 42% en las impor- ca global en la que, hasta entonces, tenía muy taciones, entre 1980 y 2011) y del comercio poca influencia. Es verdad que la convocatoria entre los países del Sur (de 2003 a 2011 el co- de este nuevo foro informal aceptaba nuevas mercio Sur-Sur aumentó a tasas superiores al realidades, para empezar el ascenso de emer- 20% anual, después lo impactó la crisis y cayó gentes como China e India. Sin embargo, esa 10% en 2015) (Arbilla & Galperín, 2014). apertura no cambiaba el supuesto imperante A diferencia de los ´90, los países de Amé- de que los problemas siempre vendrían desde rica Latina se esforzaron por evitar los peores la periferia. La diferencia era que, ahora, pare- efectos de la globalización rechazando la cos- cía conveniente tener a los naciones sistémica- tosa protección ofrecida por el antiguo sistema mente más importantes en una misma mesa, multilateral de crédito encabezado por el FMI. bajo algún control. Además, varios gobiernos sacaron provecho de la depreciación de las monedas nacionales y, 2. Bonanza y política gracias a la bonanza exportadora que les fa- Con todo, la vana ilusión, sintetizada por el cilitó el aumento de la demanda mundial en ideólogo estadounidense Francis Fukuyama, la década, se aseguraron un buen colchón de de que la Humanidad había llegado al “Fin reservas. Por primera vez, los países emergen- de la Historia”, con un futuro indiscutido de tes se daban el lujo de ensayar estrategias de democracia de estilo liberal y capitalismo de crecimiento sin dependencia absoluta del fi- impronta occidental, duró poco y terminó nanciamiento externo. A tal punto, que paí- desmentida por la propia lógica de la globa- ses como Brasil y la Argentina cancelaron sus lización. Ello, por una nueva manera de pro- deudas con el FMI por más de 25 mil millones ducir, de comerciar y de distribuir sus bienes, de dólares con reservas de sus bancos centrales, sus servicios, su tecnología y sus recursos entre 2005 y 2006. Una nueva forma de sentir (incluyendo los humanos) que se demostró el Sur. compatible con una variedad de regímenes La situación global jugó en favor de un políticos y económicos. El mundo del nuevo posicionamiento político más autónomo de siglo había sido propulsado por el Norte a ve- América Latina. Sólo entre 2003 y 2006 el vo- locidad supersónica, con una confianza ciega lumen de comercio mundial aumentó 9,3% y desatando fuerzas inusitadas en la era de la anual más que duplicando el incremento de economía y las finanzas digitales. Ese cambio la producción mundial (3,8%), un viento a vasto y vertiginoso alcanzó, naturalmente, al favor que se frenaría poco tiempo después de Sur y lo sigue condicionando hasta nuestros la crisis de 2008 (Naciones Unidas, 2009). La días. América Latina lo experimentó inicial- economía global experimentó durante esa par- mente durante los años 2000. En esos años, te de los 2000 la bonanza más espectacular de en reacción a los ´90, la región vivió un giro precios de los productos básicos en más de un político hacia posiciones progresistas que in- siglo, lo que le permitió a las siete economías

25 Jorge Argüello “Las alianzas abiertas de América Latina” más grandes de la región reducir sus pasivos fi- inéditas modalidades de concentración econó- nancieros netos con el exterior unos 10 puntos mica, nuestras naciones deben definir su futuro del Producto Interno Bruto (PIB) entre 2003 en el marco de una agenda que responda a las y 2007 (Ocampo, 2009). Un hito que mar- necesidades, posibilidades y desafíos que sin- có esa época fue la Cumbre de las Américas gularizan a nuestros países en el comienzo del de 2005 (Mar del Plata), cuando el entonces siglo XXI (Consenso de Buenos Aires, 2003). presidente estadounidense, George Bush, vio Otra parte de Sudamérica, a través de Vene- esfumarse su pretensión de sellar un Acuerdo zuela, Cuba, Bolivia, Nicaragua y Ecuador, de Libre Comercio de las Américas (ALCA) optó por conformar la Alianza Bolivariana perseguido desde los ´90, que le hubiese per- para los Pueblos de Nuestra América –Trata- mitido a los norteamericanos abrir nuevos do de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP, mercados en la región y, a su vez, cerrarlos a 2004)–. Luego vendrían la Unión de Nacio- la ola de productos chinos. A partir de ahí, los nes del Sur (UNASUR), integrada en 2008 Estados Unidos inició un momentáneo replie- por la Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, gue táctico que, también en consonancia con Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Su- la estrategia de otras grandes potencias econó- rinam, Uruguay y Venezuela, y más adelante micas como la Unión Europea y Japón (China de la CELAC (Comunidad de Estados Lati- estaba emergiendo en silencio), abrió la bús- noamericanos y Caribeños, 2010), con 33 queda de acuerdos comerciales bilaterales de países incluido México, que redondeó una menor escala, dentro y fuera de sus áreas de inédita experiencia de cooperación política in- influencia. La globalización comenzaba a ge- terregional. UNASUR, y después la CELAC, nerar más de un centro con el que competir, plantearon una alternativa regional a la Orga- pero también varias periferias relativas a las nización de Estados Americanos (OEA), que que prestar atención. había sido a su vez una creación continental En particular, la Argentina y Brasil, se estadounidense bajo la consigna de “América propusieron cambiar la “matriz comercialis- para los americanos”, ahora desafiada desde el ta” que había imperado en la consolidación Sur. Todo no fue posible, como era de imagi- de los bloques latinoamericanos durante los nar. Esos esfuerzos estratégicos fueron insufi- ´90. “Esa primera década del siglo XXI trajo cientes para entrar con ventaja en las Cadenas la crisis de la gobernabilidad neoliberal y con Globales de Valor (CGV) que segmentaron y ella el rediseño de las iniciativas de integración distribuyeron por toda la geografía del planeta regional provenientes de los años noventa, en el diseño, la manufactura y la comercialización la que el mercado y los capitales fueron los de los bienes a través de muchas empresas y en sujetos destacados de los principales acuerdos distintos países. Como ocurriría con el ecosis- regionales” (Rapoport y Kan, 2017). Una de- tema financiero, “los capitales” globales le dis- claración conjunta de los entonces presidentes putaban el control a “las capitales” nacionales. Néstor Kirchner y Lula Da Silva, el “Consenso Con la expansión global de las CGV en los de Buenos Aires”, enlazó sin aludir a ellos con 2000, América Latina podría haber impulsado los principios de autonomía y desarrollo que su propio tipo de industrialización, como hizo habían esperanzado al Sur décadas atrás: una parte de Asia y, especialmente, China (hoy En un contexto mundial signado por la ace- explican la mitad de sus exportaciones), pero leración de un proceso de globalización que no terminó de dar ese salto. En ese sentido, ha ampliado el horizonte de las posibilidades las grandes economías latinoamericanas con- humanas pero que, paralelamente, ha generado siguieron una participación relativamente baja

26 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 21-35 en el proceso de esta explosión internacional ca para revisar comportamientos y políticas, y del valor (Salama, 2017). demostraba tanto el acierto del giro progresis- En cuanto a México, se concentró en ta en América Latina como la conveniencia de actividades de ensamblaje, salvo sectores la intervención del Estado en la articulación como el automotriz y ello gracias al impul- de los intereses del mercado: so de grandes empresas multinacionales. Se nos dijo a los países de América del Sur, Como socio de los Estados Unidos en el Tra- durante la vigencia del Consenso de Washing- tado de libre Comercio (TLC o NAFTA), la ton, que el mercado todo lo solucionaba, que apertura impactó poco en su crecimiento, el el Estado no era necesario, que el intervencio- más débil entre los latinoamericanos desde los nismo estatal era nostalgias de grupos que no ´90 hasta hoy (Salama, 2017). habían comprendido cómo había evoluciona- 3. El llamado del G20 do la economía. Sin embargo, se produce la intervención estatal más formidable de la que Con la crisis de 2008, América Latina dejó al se tenga memoria precisamente desde el lugar desnudo algunas vulnerabilidades estructura- donde nos habían dicho que el Estado no era les que en esos pocos años de bonanza interna- necesario, en el marco además de un fenomenal cional no había podido resolver, pese al énfasis déficit fiscal y comercial (Fernández de Kirch- que muchos de sus países habían puesto en ner, 2008). mantener sus equilibrios macroeconómicos y sus cuentas externas en orden. Entre 2003 y La crisis de 2008 no sólo repercutió profunda- 2008, por ejemplo, la Argentina pasó de de- mente en las economías y en el financiamien- ber el 160% de su PIB menos del 50%, pero to, sino también en las ideas que podían guiar eso no sería suficiente (Fernández de Kirch- a la región frente al tremendo golpe que el pa- ner, 2008). Los términos de intercambio ha- radigma imperante durante las últimas dos dé- bían sido tan extraordinariamente favorables cadas de globalización había sufrido en el Nor- que, pese al menor endeudamiento externo te desarrollado. Pronto hubo coincidencias, en y la acumulación de reservas el grueso de las particular sobre el sistema financiero multi- políticas económicas adoptadas en la región lateral y el pobre papel del FMI y las demás habían continuado siendo procíclicas. Los go- instituciones creadas en Bretton Woods. Las biernos, confiados, acompañaron esa bonanza posiciones más radicales abogaban por supri- sin advertir del todo que llegaría a su fin desde mirlas, las más moderadas, por refundarlas. En el lugar y en el momento menos pensado. To- la ONU, una comisión debatió sobre la crea- dos coincidían en la necesidad de prevenirse ción de un Consejo de Coordinación Econó- después de las crisis de los ´90, pero las estra- mica Mundial (Fernández de Kirchner, 2008). tegias nacionales no eran ni serían totalmente En ese contexto, la creación del G20 de líderes homogéneas, ya no sólo entre países del Pací- de Estado y de Gobierno, impulsada por la fico y del Atlántico, sino incluso dentro mis- entonces administración Bush con el determi- mo de los bloques como el MERCOSUR, por nante respaldo de las grandes potencias de la diferencias ideológicas e históricas. Entre los Unión Europea (UE), significaba para muchos factores de diferenciación estaban el papel del un claro reconocimiento de que las decisiones Estado y su relación con el mercado, y lue- sobre la economía mundial carecían de legiti- go la naturaleza y alcance de la inserción en midad y eficacia si no participaban, también, la economía global (Rosenthal, 2010). Según los países emergentes. Brasil consideró que el entonces gobierno argentino, por ejemplo, los emergentes, grandes potencias o medias, la crisis de 2008 era una oportunidad históri- incluyendo los tres latinoamericanos, serían

27 Jorge Argüello “Las alianzas abiertas de América Latina” vistos “inclusive por los eventuales críticos, En 2012, cuando lo peor de la crisis pa- como actores a los que les tocan crecientes res- recía haberse instalado como un virus en la ponsabilidades y un papel cada vez más central Unión Europea (UE), hasta hacer tambalear al en las decisiones que afectan los destinos del euro como moneda común y con ello todo el planeta” (Amorim, 2010). Pero otras naciones proyecto comunitario, América Latina recibió recibieron con recelo el surgimiento del G20, por primera vez al G20, en Los Cabos (Méxi- al que veían como un reciclado del viejo orde- co). El entonces gobierno mexicano, sensible namiento financiero internacional y del poder a las necesidades de los países más golpeados que los Estados Unidos y otras potencias ha- por la crisis de 2008, fijó como máxima prio- bían ejercido sobre él durante las últimas dé- ridad de la cumbre renovar los consensos para cadas (Rosenthal, 2010). asegurar la estabilidad económica, retomar el Nuevamente Brasil, ahora asociado como crecimiento, reactivar el comercio internacio- pocas veces a México, jugó desde el comienzo nal y avanzar sobre la regulación financiera. un papel central en la transición hacia el G20. Mientras tanto, en la oposición política mexi- En medio de la crisis, Bush incluyó entre sus cana se vio la evidente brecha de agenda con primeras llamadas al presidente Lula, quien los otros dos miembros latinoamericanos del poco antes había abordado el futuro del siste- G20, la Argentina y Brasil, como una conse- ma multilateral ante la Asamblea de la ONU. cuencia de sus diferencias estructurales como economías nacionales, pero también de sus La naturaleza global de esta crisis implica que puntos de vista ideológicos. Según explicaba las soluciones que adoptemos deben ser tam- Rosario Green, por ejemplo, la diferencia de bién globales, y decididas en legítimos y creí- intereses y modelos de desarrollo constituía bles foros multilaterales, sin imposiciones (...) un “impedimento mayúsculo” para coordinar Las instituciones económicas hoy en día no tie- posiciones desde la premisa de la identidad nen la autoridad ni los instrumentos que nece- regional: sitan para evitar la anarquía de la especulación. Debemos reconstruirlas sobre bases enteramen- Es imposible pasar por alto -escribía Green me- te nuevas (Página 12, 2008). ses antes de la cumbrel G20 de Los Cabos- las divergencias de diverso tipo que existen entre En ese momento, las tres principales econo- la Argentina, Brasil y México, de las cuales so- mías de América no terminaban de concertar bresalen las diferencias en el equilibrio entre el del todo sus posiciones. Mientras la Argentina Estado y el mercado. Tanto la Argentina como denostaba con fuerza ante la ONU la con- Brasil han propiciado en la última década la cepción neoliberal que se había transmitido e configuración de procesos de desarrollo en los impuesto a través de las instituciones multila- que el Estado ocupa un papel prioritario como terales, México se ponía en segundo plano y ente coordinador de la actividad económica. se ceñía a reivindicaciones generales: “El mul- Mientras tanto, la elite que define la política tilateralismo es el camino en el siglo XXI. Es económica en México sigue ciñéndose al pie de la respuesta integral a la globalización” (Cal- la letra a las recetas del consenso neoliberal de derón Hinojosa, 2008). El G20 fue así una los noventa (Green, 2002). expresión de la crisis, “un directorio mundial ad hoc”, con Brasil, México y la Argentina En Los Cabos también se debatieron asuntos incluidos en nombre de la región, y con una que atravesaron desde siempre la relación Nor- composición general más representativa que el te-Sur y que preocupaba a países desarrollados G7 (García, 2010). y emergentes por igual, como la volatilidad de precios de materias primas. Considerando el

28 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 21-35 perfil exportador de los tres países latinoame- las ropas del viejo orden y el traje del nuevo ricanos del G20, el asunto de los precios de las mundo esperando. materias primas –petróleo y alimentos– abría Nuestros países están comprometidos a traba- una puerta a la búsqueda de un consenso defi- jar por la reducción de riesgos que la econo- nidamente latinoamericano. Sin embargo, esa mía global sigue enfrentando. Por eso, vamos posibilidad se diluyó en medio de presiones a acentuar nuestra coordinación en el G20, mayores, como la caída del comercio. Tampo- dando prioridad a asuntos importantes para co pudieron servir para buscar coincidencias los países en desarrollo, como las inversiones, la en la troika latinoamericana cuestiones comu- infraestructura, la volatilidad de los mercados, nes como la desigualdad en toda la región; la la necesidad de reformar las instituciones finan- lucha contra el lavado de dinero vinculado con cieras y la lucha contra la pobreza y las desigual- el crimen organizado, en especial el narcotráfi- dades (Rousseff, 2015). co. Los tres países coincidieron en respaldar las reformas en el Fondo Monetario y en el resto del sistema de crédito multilateral, pero el rol 4. Juego de diferencias de los “fondos buitre” en la reestructuración Hoy día, la realidad se vuelve más compleja de las deudas soberanas, por ejemplo, tan im- cuando la pensamos desde el Sur, entendido portante para la Argentina, tuvo que esperar en general. Para empezar, la globalización hasta la cumbre del G20 en 2015. alentó sustancialmente el intercambio eco- El debate sobre la crisis fiscal y bancaria nómico, comercial y diplomático entre paí- de Europa también dividió las aguas entre los ses y regiones periféricas. En ese contexto, se que postulaban mayor protagonismo esta- inscriben desde el establecimiento formal del tal, regulación financiera e incentivación de bloque de los BRICS (Brasil, Rusia, India, la demanda (la Argentina y Brasil), y los que China y Sudáfrica) y, en menor medida, del proponían “austeridad”, apertura de las eco- bloque IBSA (India, Brasil, Sudáfrica), hasta nomías y liberalización comercial (México). El el surgimiento de instancias financieras como latigazo de la crisis llegó finalmente con toda el Nuevo Banco de Desarrollo (NBD) y múl- su fuerza a América Latina en 2013, cuando tiples acuerdos comerciales y políticos (entre llegó el fin de la bonanza extraordinaria, por la nosotros, UNASUR y CELAC) y asociaciones caída de los términos de intercambio, el freno como la Organización para la Cooperación de a las exportaciones, los problemas de empleo, Shanghai (OCS, Rusia, China, India e Irán, la pérdida del poder adquisitivo de los salarios entre otros). y la salida de capitales hacia refugios todavía Esa línea entera y continua que desde el más seguros. Ni China aceleraba tanto, ni siglo pasado dividía geopolíticamente el Norte los Estados Unidos terminaba de arrancar, y del Sur se está tornando progresivamente pun- la economía europea se hundía en la recesión teada y, por lo tanto, permeable para los inter- víctima de las políticas de “austeridad”. cambios. A la vez, la línea se está replicando En la Cumbre de los BRICS que precedió en varias, en muchas de ellas. Y ya no sólo ho- a la del G20 de Turquía, en 2015, la entonces rizontales, sino también verticales que atravie- presidenta de Brasil, Dilma Rousseff, hizo una san sinuosamente el globo y desafían el esque- de las últimas exposiciones optimistas de toda ma estrictamente geográfico. Las relaciones de una generación de gobernantes progresistas dominación y dependencia se diversifican. sudamericanos sobre el rol de los emergentes El impulso anti europeísta que puso en en un sistema multilateral en transición, con marcha el Brexit en el Reino Unido –hasta amenazar la estabilidad misma del proyecto

29 Jorge Argüello “Las alianzas abiertas de América Latina” común de la Unión Europea– y el brote aisla- de las calificadoras a entrar en una aguda rece- cionista que se apoderó de la Casa Blanca con sión (3,8% en 2015 y 3,6% en 2016), la peor la llegada de Trump le sumaron confusión des- entre las principales economías del mundo de el Norte a este nuevo mapa global. ¿Cómo (Actis, 2017). Chile y Bolivia llevaron mejor el explicar que los Estados Unidos desconozca el final de la gran bonanza, con macroeconomías orden de libre comercio que apadrinó desde ordenadas y políticas contracíclicas después la posguerra, se enrede en amargas disputas del 2008 y sirviéndose de la disponibilidad con aliados históricos como Francia, Alema- de capital barato. Ambos países lograron des- nia o Canadá, o detone el consenso del G7 de 2013, al menos un crecimiento económi- para reivindicar a la Rusia que invadió Ucra- co débil (22). El desgaste político, expresado nia como actor imprescindible de ese Norte en términos electorales (la Argentina, Chile, desarrollado? Ecuador e incluso Uruguay) o por vía judicial Simultáneamente, aquéllas iniciativas de tenor golpista (Brasil) o de resistencia civil Sur-Sur que un grupo de países en desarrollo (Venezuela), resquebrajó aquel bloque progre- habían protagonizado décadas atrás abarcan sista que miraba al mundo desde el Sur con ahora protagonistas todavía más diversos, en criterio propio y común. términos políticos y económicos nacionales, América Latina, desde 2015, vio llegar al y también en distintas condiciones de depen- poder a algunas fuerzas políticas que aceptan dencia. Hay potencias emergentes, hay po- ver el mundo desde la perspectiva del centro, a tencias medias y en ascenso, y hay naciones la que imaginan más eficiente (hasta hoy no se pequeñas, en un mundo en el que se borro- ha demostrado) aunque de ello resulte una po- nean los liderazgos internacionales y que al- sición más dócil y vulnerable para la periferia gunos han dado en llamar, en contraste con en la que permanece América Latina. el G20 y el G7, el G Cero (G0). Esto hace Entrados en 2018, mientras la situación que, si bien las posibilidades de cooperación política y económica en Brasil tras la destitu- entre países de la tradicional periferia formada ción de Rousseff sigue muy inestable, Méxi- en el siglo XX sigan abiertas e incluso puedan co mantiene abierto el conflicto migratorio y resultar más ricas, la posibilidad de emerger comercial con los Estados Unidos en un año aumente la posibilidad de que las naciones electoral, en la Argentina una dogmática aper- se diferencien y hasta se contrapongan sus tura financiera decidió al gobierno de Mauri- intereses individuales alejando la opción de cio Macri a regresar al país varias décadas atrás abroquelarse para fortalecer una agenda como recurriendo a un millonario salvataje del FMI. subdesarrollados. Como sintetizó un autor ar- Con la pésima reputación que se había hecho gentino, “la desunión latinoamericana es, más el organismo financiero en la región, podría que cualquier otra cosa, una suma de prima- decirse que fue el gobierno argentino el que rizaciones nacionales (...). En un contexto de rescató al FMI de entre el destartalado orden estancamiento de los procesos de integración, heredado de los acuerdos de Bretton Woods. con estructuras productivas primarizadas, sin Mientras México trata de resolver su si- liderazgos nítidos y huérfanos de modelos, los tuación en el TLC-NAFTA con los Estados países de la región caminan sueltos” (Natan- Unidos y Canadá, dos países centrales, el son, 2018). MERCOSUR negocia el postergado acuerdo En 2015, la región asistió al fin de un “do- de libre comercio, inversiones y patentes con ble boom” de largos años, el de los commodities la Unión Europea. Y, desde 2005, Chile, Perú, y el de crédito accesible, por no decir barato. Colombia y México “conservaron políticas Brasil pasó de conquistar el investment grade más cercanas al ideario neoliberal y prioriza-

30 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 21-35 ron la negociación de un TLC con los Estados Somos economías democráticas y emergentes Unidos y un acercamiento a su política exter- del G20 a favor del libre comercio que parti- na” (Frenkel & Comini, 2017). cipan en el proceso de globalización. Cada uno Después del “regionalismo autonómico” de ellos tiene su propia voz y peso regional (...) que primó en las concepciones dominantes en Somos países que quizás no hemos desarrollado la CEPAL durante los ´60 y ´70, y del “regio- entre nosotros suficientes vínculos económicos nalismo abierto” que promovió a continuación de oportunidades de inversión, como podría- el Consenso de Washington en los ´80 y ´90, mos tener en función de nuestros tamaños, los proyectos económicos en América Latina pero en el marco del G20 o de la ONU pode- habían recuperado en los 2000 la inspiración mos compartir ideas e intercambiar opiniones, cepalina. Hoy la región retrocede dos décadas, y podemos aprovechar ese foro para construir obsesionado por atraer capitales y potenciar mayores vínculos multilaterales (de Icaza, la exportación de commodities. Brasil impone 2014). una gran flexibilización de su mercado labo- En 2016, desde la región del Atlántico, el pre- ral, la Argentina vuelve a endeudarse sin po- sidente Macri sumó a la Argentina a la lista de der crecer y México vive pendiente de que los países observadores de la Alianza del Pacífico Estados Unidos, a donde destina el 80 por (AP) que México integra con Chile, Colombia ciento de sus exportaciones, mantenga, rompa y Perú, a la vez que confirmaba la política de o empeore su sociedad comercial en el TLC. atraer capitales de inversión chinos para finan- Pueden mencionarse varios casos de un fuerte ciar y emprender grandes obras de infraestruc- pragmatismo en esta parte del Sur, como Chi- tura en la Patagonia y otras regiones del país. le y Perú, que firmaron TLCs con los Estados Unidos y se sumaron al Acuerdo del Transpa- 5. El amigo chino cífico (TPP, sus siglas en inglés). Cuando la administración Trump se retiró del TPP, Chile En el escenario comercial actual, los intereses y Perú buscaron uno similar con China, con se han diversificado a nivel global más allá de el que ya tienen firmados TLCs. Y todo ello las categorías de naciones desarrolladas, en sin dejar de participar de la UNASUR o de la desarrollo o pobres, lo cual complica las mis- CELAC (Frenkel & Comini, 2017). mas alianzas por el desarrollo que hace medio El caso de México es singular porque fue siglo fluían más rápida y casi naturalmente. considerado un país en desarrollo clave para el Así, no necesariamente conviene a todos los sistema multilateral en el G13, hasta la crea- periféricos el aumento del precio de algunos ción del G20. Su protagonismo se mantuvo, commodities. Unos los exportan, desde Amé- pero ni conectó prioritariamente con Sudamé- rica Latina, por ejemplo, donde se celebra rica, ni quedó integrada en los grandes emer- cada aumento de la tonelada de granos y ce- gentes del BRICS, como Brasil. Eso explica, reales, pero otros no tienen más remedio que en parte, que desde Los Cabos el país azteca importarlos y padecen cada alza del mercado. haya abierto una nueva opción de protago- Estos cambios y dilemas se extienden a cues- nismo multilateral que abarca cuatro conti- tiones ideológicas. En ese sentido, potencias nentes, con Indonesia, Corea del Sur (Korea), emergentes como China, India y Brasil han Turquía y Australia, con los que en 2012 for- dejado sentada su posición en favor del libre mó el Grupo MIKTA, que ya mantuvo una comercio, antes caballo exclusivo de batalla de docena de cumbres de cancilleres. las potencias del Norte que esgrimieron el dis- curso para colocar su producción exportable. Esto es posible porque, en su transformación

31 Jorge Argüello “Las alianzas abiertas de América Latina” de la forma de producir y comerciar –resumi- de un tercio del PIB mundial (AFP, 2018). da en la formación de Cadenas Globales de A su vez, en el proceso de reprimarización de Valor– aquel único centro se está reproducido la economía regional, alentado por la misma en varios centros, dispersos y de menor escala, demanda china, el cuidadoso approach de Bei- a través de nuevas potencias emergentes. Éstas, jing hacia América Latina, en contraste con el a su vez, generan en su derredor geográfico, e pasado intervencionista de los Estados Uni- incluso más allá, las condiciones para crear sus dos, “esconde el fantasma de una nueva de- propias periferias, por ahora, sólo económicas pendencia” (Malamud, 2016). (China, en primer lugar, pero también India e México, más en la órbita de los Estados incluso Brasil). Unidos que ningún otro en la región, ya le La globalización relativiza las distancias abrió su mercado automotriz a la vigorosa in- geográficas que, históricamente, favorecieron dustria china del sector y quebró el monopolio la influencia de los Estados Unidos y acerca a de la estatal Pemex sobre los recursos petro- protagonistas como China. Como gran poten- leros mexicanos para recibir las primeras in- cia en ascenso del siglo XXI, la China de hoy versiones del gigante asiático también en ese está ahí para confirmar que América Latina se- terreno estratégico. guirá, al menos por un tiempo, entre los “rule A mediados de 2017, la Argentina acor- takers”, los que siguen las reglas, y no entre los dó 15.000 millones de dólares de cooperación “rule makers”, los que las imponen. El gigan- económica con China, además del compro- te asiático ha recorrido en nuestra región un miso de encarar la construcción de una cen- camino estrictamente económico, primero en tral nuclear por otros 14 mil millones, de los su variante básica del intercambio comercial, cuales 85% serían financiados por los bancos y desde hace algunos años en la financiación y chinos (Télam, 2017). construcción de grandes infraestructuras que Como parte de esta nueva galaxia de cen- mejoren las condiciones en las que América tros, China tiene la particularidad de que el Latina produce sus principales materias pri- Estado es el que determina las relaciones co- mas, los alimentos y la energía que necesita, merciales y financieras, como explicó Aldo Fe- precisamente, China. China ya es el principal rrer (2015). Bajo su régimen político cerrado, o segundo socio comercial de la mayoría de “el gobierno chino tiene un poder negociador los países sudamericanos, proyecta un inter- mayor al que nunca tuvieron las antiguas po- cambio de 500 mil millones de dólares con tencias industriales”. En 2017, la economía la región en la próxima década e inversiones china creció 6,9%, al triple del ritmo de la recíprocas de 250 mil millones en energía y Unión Europea (Ferrer, 2015). Entonces, de grandes infraestructuras regionales, desde re- un lado, los países latinoamericanos persiguen presas a accesos fluviales y corredores bioceá- la colocación de sus productos primarios. De nicos (Argüello, 2017). otro, China ofrece proyectos de inversión, in- La región forma parte de un tablero más fraestructura, bienes industriales y servicios. grande en el que juegan los líderes chinos y La creación por los BRICS del Nuevo Banco que incluye la Nueva Ruta de la Seda (Belt and de Desarrollo (NBD), desde 2015, una inci- Road, en inglés), para unirse por tierra a Euro- piente competencia directa del FMI y del BM, pa a través de Asia Central (incluida Rusia) y será un elemento clave en ese juego. Con Fe- llegar hasta África y el Viejo Continente por rrer, hay que preguntarse por cuánto tiempo mar. Un emprendimiento que involucra a 65 América Latina se conformará con seguir pro- países de tres continentes, que representan el veyendo materias primas, característica central 60% de la población del planeta y alrededor de países de las viejas y nuevas periferias, en

32 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 21-35 lugar de persistir en la búsqueda de unas eco- los emergentes son una buena demostración nomías industriales integradas y abiertas, que de que, ahora, aquellas líneas imaginarias con se relacionen con el mundo de otro modo. las que dividimos el planeta en Norte y Sur durante el siglo pasado se han borroneado y 6. La tentación emergente muchas de ellas se proyectan de manera super- Fuere una fachada de las potencias del Norte puesta y cruzada. tradicional para contener a sus rivales emer- Si el mundo tiene ahora varios centros, gentes, o una auténtica instancia de consen- ¿por qué habría de haber una sola periferia? so, el Grupo de los 20 –ya desde su creación ¿Por qué deberíamos considerar la existencia como foro ministerial pero especialmente en simple de un solo y único Sur, en lugar de asu- su formato de cumbres de líderes– resultó un mir la nueva y compleja existencia de varios primer síntoma de ese cambio en las relaciones “Sures”, a veces convergentes, a veces contra- globales. Incluyendo el nuevo protagonismo puestos? ¿Cómo sostener aquellos ideales de de potencias medias (Brasil y México; Nigeria justicia planetaria y solidaridad en este nuevo y Sudáfrica; India, Turquía e Indonesia), todo y fragmentado escenario? fue enmarcado en lo que algunos han dado en llamar, sin más, “el ascenso del Resto”. Así, Conclusiones: ideas e intereses China y Brasil impusieron el viejo reclamo del El desafío desde nuestra región y otras, en- Movimiento de los No Alineados (MNOA) de tonces, es ahora cómo articular nuestros di- comenzar a reformar las estructuras internas versos intereses desde este nuevo, más diverso y algunos postulados del Fondo Monetario y más complejo Sur, sin perder ni la idea ni Internacional y del Banco Mundial. Sin em- los principios que despertaron su conciencia bargo, en las negociaciones sobre la nueva en los años 70. ¿Para qué, con qué objetivos distribución de cuotas y autoridades las dos históricos, frente a qué Norte: el que siempre naciones jugaron sus propias bazas respecto representó los Estados Unidos, el que terminó del resto de los emergentes, y a la vez, en tan- de conformar la Unión Europea como bloque, to potencias ascendentes, procuraron cuidar o China? su relación con los Estados Unidos. Por eso, Ciertamente, la cooperación propuesta vale preguntarse si esas naciones emergentes, desde el Norte hacia el Sur siempre se dife- puestas en el rol de nuevas potencias, querrán renció de la Sur-Sur, tanto en las ideas que la todavía transformar el sistema de relaciones inspiraron, como en sus intereses, claramente globales que se denunciaba desde el Sur en los divergentes. Pero hoy, en un contexto global ´60, o si, en cambio, se conforman con refor- distinto y diverso, la mayor potencia europea marlo sin ambiciones inmediatas de desafiar a y una de las más influyentes del mundo, Ale- las tradicionales potencias del Norte. mania, invita con entusiasmo desde el G20 a Los emergentes son también la prueba cooperar con el desarrollo de África, allí don- del principal cambio de escenario global en de se forjó el sentimiento anticolonialista que el que pensar una nueva relación conceptual sustentó la primigenia idea del Sur y de los Sur-Sur, entre subdesarrollados y emergentes. No Alineados. Y los Estados Unidos, como se Han transformado la geografía económica dijo, choca frontalmente con las potencias del del planeta y han volcado la distribución del G7 en defensa de Rusia. PIB global hacia el Sur y, en especial, hacia el ¿Hay razones para temer un proceso neo- Oriente. En un mundo productivo dominado colonialista en un continente como África, por Cadenas Globales de Valor que relativizan esta vez compartido con países de la antigua los poderíos nacionales, incluso en el Norte, periferia, específicamente protagonizado por

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Una década de G20: De la Gran Recesión a la crisis del multilateralismo y de la hiperglobalización. ¿Hay futuro para el G20?

A decade of G20: From the Great Recession to the crisis of multilateralism and hyperglobalization. Is there a future for the G20?

Por Cecilia Nahón* y Pablo J. López**

Fecha de Recepción: 01 de junio de 2018. Fecha de Aceptación: 03 de agosto de 2018.

RESUMEN el fin de evaluar el impacto real que tuvo la Este artículo de investigación reconstruye incorporación de las economías emergentes la trayectoria del G20 desde 2008 hasta la a la mesa chica de la gobernanza mundial. actualidad, con especial foco en tres temas Nos preguntamos si la consagración del G20 de su agenda –regulación financiera, comer- como foro de Jefes/as de Estado generó cam- cio internacional y deuda soberana– que bios en las políticas de liberalización, des- son centrales tanto por su peso durante la regulación y financierización y, en ese caso, última década como por su relevancia en en qué consistieron dichos cambios. En el la etapa actual. Se analiza en particular qué escenario actual, marcado por la crisis del continuidades y rupturas exhibieron las po- multilateralismo y de la hiperglobalización, siciones del G20 respecto de aquellas políti- el G20 desembarca en América Latina debi- cas previamente impulsadas por el G7, con litado, cuestionado y fracturado. El futuro

* Licenciada en Economía por la Universidad de Buenos Aires. Magíster en Desarrollo por la Escuela de Economía de Londres. Doctora en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede académica Argentina. Actualmente es Profesora y Directora del programa “Modelo G20” en American University. Se desempeñó previamente como Sherpa de Argentina en el G20 y Embajadora de Argentina en Estados Unidos. Correo electrónico: [email protected] ** Licenciado en Economía por la Universidad de Buenos Aires. Magister en Historia Económica y de las Políticas Económicas por la Universidad de Buenos Aires y Especialista en Mercado de Capitales por el Mercado de Valores - Universidad de Buenos Aires. Director del Departamento de Economía Producción e Innovación Tecnológica de la Universidad Nacional de José C. Paz. Correo electrónico: [email protected]

Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 37-60

37 Cecilia Nahón y Pablo J. López “Una década de G20” del foro se debate entre la conflictividad y Introducción la intrascendencia, aunque, quizás, también Si aún quedaba alguna duda sobre la enverga- ofrezca una oportunidad impensada: la de dura de la crisis que atraviesa el sistema multila- impulsar a las mayorías del mundo a cons- teral, la fallida cumbre del G7 de junio de 2018, truir una nueva forma de cooperación multi- que reunió a los Jefes/as de Estado de las princi- lateral que sirva directamente a los intereses pales siete economías desarrolladas (Alemania, nacionales, con eje en el desarrollo sustenta- Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón ble y sobre los valores de solidaridad, demo- y Reino Unido), terminó de despejarla. Para cracia e igualdad. el G7, todo tiempo pasado fue mejor. Desde Palabras clave: Cooperación Internacional, su creación en la década del setenta, el grupo Comercio Exterior, Regulación Financiera. fue un tenaz promotor de la tríada de liberali- ABSTRACT zación, desregulación y financierización como un camino infalible hacia la bonanza universal. This article reconstructs the trajectory of the Rodrik (2016) identifica dos hechos emblemá- G20 from 2008 to the present, focusing on ticos de este mundo hiperglobalizado sembra- three issues on its agenda: financial regula- do por el G7: la decisión de la Organización tion, international trade and sovereign debt. para la Cooperación y el Desarrollo Económico These issues are key given not only their (OCDE) en 1989 de eliminar todas las restric- weight over the past decade but also be- ciones a los flujos financieros transfronterizos y cause of their relevance today. Our analysis el establecimiento en 1995 de la Organización highlights continuities and ruptures in the Mundial de Comercio (OMC) como garante G20’s position on policies previously promo- de la sucesiva eliminación de las barreras nacio- ted by the G7, in order to assess the real im- nales al comercio y la inversión. pact of including emerging economies at the Pero las promesas de este mundo generoso small table of global governance. In this re- del fin de la historia chocaron abruptamente gard, we explore whether the rise of the G20 con el colapso de Wall Street en 2008 y la ma- to a forum of Heads of State has led to chan- yor contracción económica de las últimas siete ges for liberalization, deregulation and finan- décadas: la “Gran Recesión”. Desde mediados cialization policies and, to the extent it has, de 2007, se registraban quiebras en el sector fi- what those changes were. In the current sce- nanciero en los Estados Unidos y Europa debi- nario, marked by the crisis of multilateralism do al desplome del precio de las viviendas y la and hyperglobalization, the G20 disembarks implosión de la burbuja del mercado de hipo- in Latin America weakened, questioned and tecas subprime. Y el 15 de septiembre de 2008 fractured. The future of the forum is torn bet- el mundo amaneció frente a la bancarrota del ween conflict and insignificance. That said, gigante financiero Lehman Brothers, hasta en- there is a third possible scenario, an unfore- tonces el cuarto mayor banco de inversión de seen opportunity to encourage the world’s los Estados Unidos. El mensaje era elocuente: majorities to build a new form of multilate- el sistema financiero internacional se desmoro- ral cooperation that directly serves national naba desde su propio centro y las herramientas interests, with sustainable development at its tradicionales de política económica resultaban core, built on the values of solidarity, demo- incapaces de frenar la caída. Ya se sentían los cracy and equality. riesgos de contagio a nivel global. Keywords: Global Governance, Internatio- Fue entonces que el Presidente George W. nal Trade, Financial Regulation. Bush, que transitaba los últimos meses de su segundo mandato, decidió convocar de urgen- 38 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 37-60 cia a una cumbre de mandatarios de las prin- global: los Jefes/as de Estado se reunieron para cipales economías del planeta. Como reflejo dar la señal política de que adoptarían conjun- del orden multipolar emergente, en particular tamente instrumentos excepcionales para esta- del ascenso de China, Bush cursó invitaciones bilizar los mercados financieros, contener la cri- a sus pares del G20. En noviembre de 2008 sis y restaurar el crecimiento. El G20 devino así tuvo lugar en Washington la primera “Cum- el principal foro, a la vez técnico y político, para bre de Líderes del G20”, seguida rápidamen- la cooperación económica y financiera global. te por las cumbres de Londres (abril 2009) y Desde aquel primer encuentro en Wash- de Pittsburgh (septiembre 2009). La novedad ington, conforme se superó la fase más aguda del G20 radicó en ampliar la tradicional mesa de la crisis financiera y se recuperó el creci- chica del G7, e incluso del G8 considerando miento global –aunque a niveles más bajos a Rusia, para sumar a los principales países que en la fase pre-crisis–, el alcance del G20 emergentes. Así, el G20 comprende a dieci- se amplió para incluir otras dimensiones re- nueve economías, más la Unión Europea, levantes de la cooperación internacional, tales consideradas de “importancia sistémica” y que como empleo, cambio climático, desarrollo, reúnen en conjunto más del 80% del produc- seguridad alimentaria, terrorismo y digitaliza- to global, el 75% del comercio internacional y ción, aunque la agenda económica y financie- el 66% de la población del mundo1. ra permaneció en el corazón del foro. Hoy, el Puede decirse que el G20 es producto de G20 desembarca en Sudamérica en un con- las crisis más severas de los últimos 20 años: texto de crisis profunda del sistema multilate- se constituyó primero como grupo en 1999, ral. La guerra comercial entre las potencias ya luego de las sucesivas crisis financieras en los es una realidad que enfrenta especialmente a países emergentes de Asia y América Latina los Estados Unidos con China, pero que tam- (Tailandia, Indonesia, Corea del Sur, Rusia, bién involucra a la Unión Europea y a otras Brasil, entre otros) y se transformó en un foro economías del G20. Una década después del con rango presidencial en 2008, en respuesta a estallido de la crisis global, el propio “comité” la crisis financiera incubada en los Estados Uni- constituido para enfrentarla entró en crisis. dos y Europa. En una primera etapa, el G20 Frente a este presente tumultuoso, este ar- funcionó como un espacio de discusión de ca- tículo reconstruye la evolución del G20 desde rácter técnico entre los ministros de finanzas y 2008 hasta la actualidad en relación a tres temas las autoridades de los bancos centrales de los de su agenda –regulación financiera, comercio países avanzados y emergentes, mientras el G7 internacional y deuda soberana– que son cen- retenía el control de la gobernanza financiera trales tanto por el peso que tuvieron a lo lar- global. Frente a la gravedad de la crisis de 2007- go de los últimos años como por su relevancia 08, el G20 cobró una nueva dimensión como en la etapa actual. Se analiza en particular qué una suerte de “comité de crisis” de la economía continuidades y rupturas exhibieron las posi- ciones del G20 respecto de aquellas previamen- te impulsadas por el G7, con el fin de evaluar las implicancias que tuvo la incorporación de 1 Además de los miembros del G7, el G20 está las economías emergentes a la mesa chica de la integrado por la Unión Europea, Australia, y gobernanza mundial. Al respecto, nos pregun- un grupo diverso de economías generalmente tamos si el nacimiento del G20 implicó cam- catalogadas como emergentes: la Argentina, bios respecto de las políticas de liberalización, Brasil, México, Sudáfrica, China, Corea del desregulación y financierización y, en ese caso, Sur, India, Indonesia, Rusia, Turquía y Arabia en qué consistieron dichos cambios. En la con- Saudita. España es un invitado permanente. 39 Cecilia Nahón y Pablo J. López “Una década de G20” clusión, se resumen los hallazgos del artículo y que: “Débiles estándares contractuales, prácti- se vincula la trayectoria del G20 en su primera cas de manejo de riesgos poco sólidos, produc- década de vida con la actual crisis del sistema tos financieros crecientemente complejos y opa- multilateral y los cuestionamientos en marcha a cos, y el excesivo apalancamiento consecuente, la hiperglobalización. Como cierre, esbozamos, se combinaron para crear vulnerabilidades sisté- a trazo grueso, un enfoque alternativo para el micas. […] los hacedores de política económi- presente y el futuro del G20. ca, los reguladores y los supervisores, en algunos países avanzados, no calcularon adecuadamente 1. La agenda del G20 sobre regulación los riesgos.” Frente a esta realidad, la agenda fi- financiera: regular (casi) sin regular nanciera del grupo estuvo inicialmente guiada por dos ejes: i- abordar las deficiencias regulato- Cumbre de Washington (2008) rias de los mercados e instrumentos financieros, En respuesta a la crisis global, los mandatarios y ii- reactivar los mecanismos de financiamiento del G20 sellaron en Washington un acuerdo y fomentar el crédito. multilateral para estimular las grandes econo- Respecto del primer eje, el G20 planteó la mías de manera coordinada. Estados Unidos necesidad de reformas para fortalecer los merca- puso en marcha sucesivos paquetes de rescate dos financieros y los sistemas de regulación, ins- y estímulo fiscal que elevaron el déficit presu- tando a robustecer los marcos nacionales pero, puestario norteamericano de 1,1% del PIB en sobre todo, buscando intensificar la cooperación 2007 hasta 9,8% en 2009 y la Unión Europea internacional entre reguladores para revisar los anunció importantes políticas fiscales contra- estándares internacionales y su cumplimiento cíclicas (Nahón, 2018). El G20 también reco- por parte de mercados, productos y participan- noció desde el principio las evidentes falencias tes. El objetivo común era alcanzar “mercados y vacíos en los mecanismos de regulación y financieros efectivamente regulados” que per- supervisión financiera que estaban por detrás mitieran evitar futuras crisis. A su vez, se hizo de la crisis, así como las limitaciones de una hincapié en la necesidad de reformar las institu- estructura de gobernanza global dominada por ciones financieras internacionales para que refle- unos pocos países avanzados. jaran adecuadamente el peso de los países emer- La liberalización financiera y de la cuenta gentes y en desarrollo en la economía mundial. capital impulsadas por el G7 habían llegado al En términos del segundo eje, tuvo lugar punto de trasladar la supervisión de las ope- una rápida respuesta por parte de los principa- raciones financieras a las propias entidades les bancos centrales del mundo para inyectar privadas y a las calificadoras de riesgo, que se masivamente liquidez en los mercados finan- volvieron las únicas en condiciones de brindar cieros a partir de programas de compras de información a los inversores y de generar las paquetes de activos riesgosos a los principales señales sobre el nivel de riesgo de los diferen- bancos del sistema (Borio y Disyatat, 2009; tes instrumentos. En un mundo con escasa Mishkin, 2011). De hecho, en su primer co- regulación de los movimientos de capitales, se municado el G20 reconoció que ya se venían potenció la transferencia de riesgos entre mer- llevando adelante acciones extraordinarias cados, lo que contribuyó a que las caídas de para proveer liquidez al sistema (en referencia precios de los activos en el mercado inmobi- a las políticas monetarias expansivas no con- liario de los Estados Unidos tuvieran un fuerte vencionales o quantitative easing) y se llamó a efecto de contagio a nivel global. seguir utilizando la política monetaria (junto En el tercer párrafo de su primer comuni- con la fiscal) para estimular la expansión de la cado conjunto, los países del G20 reconocieron demanda y ayudar a la recuperación global. 40 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 37-60

De Londres (2009) a Hangzhou (2016) bre de Toronto (2010) se acordó la necesidad La necesidad de fortalecer y reformar los de trabajar en un marco macro-prudencial regímenes regulatorios a nivel doméstico y y en reformas regulatorias que permitieran global se mantuvo en el centro de la agenda mitigar el impacto doméstico de la entrada del G20 entre 2009 y 2013. Sintéticamen- excesiva de capitales, incluyendo su efecto en te, en materia de regulación financiera las la apreciación de las monedas. Como mues- reformas que se acordaron pueden dividirse tra Gallagher (2015), esta línea de trabajo en tres grandes grupos: la regulación a nivel fue impulsada sobre todo por Brasil y Corea nacional de las operaciones extrabursátiles del Sur, que consideraban las regulaciones a con derivados financieros; la aplicación de los movimientos de capitales como saluda- estándares más exigentes de capital (acordes bles medidas de política económica macro- al marco normativo establecido por el Co- prudencial. En contraposición, los países del mité de Basilea en el llamado Basilea III) G7 consideraban a ese tipo de políticas como y de capacidad de absorción de pérdidas restrictivas de los movimientos de capitales (y para las instituciones consideradas dema- por tanto no beneficiosas). siado grandes para quebrar o too big to fail En este marco, para los países emergen- por sus efectos sistémicos2; y la cooperación tes, el G20 constituyó un espacio en el que transfronteriza para el intercambio de infor- pudieron fortalecer discursivamente la nece- mación en materia financiera (siguiendo el sidad de una mayor regulación de los flujos marco de referencia desarrollado por el Co- de capitales, y a la vez, validar ciertas políticas mité de Estabilidad Financiera –FSB–) (Du- que ya estaban siendo implementadas a nivel chaine et al., 2015). nacional. De hecho, en los años posteriores al La preocupación por la excesiva volati- estallido de la crisis creció considerablemente lidad en los movimientos de capitales fue la utilización de controles de capitales: según también ganando relevancia en la agenda del el Fondo Monetario Internacional (FMI), 164 G20, sobre todo a partir de las preocupacio- países utilizaban algún tipo de control de capi- nes de los países emergentes. Así como el es- tales en 2011, mientras que en 1995 eran 119 tallido de la crisis provocó inicialmente una (FMI, 2012). La importancia de estos avances repentina salida de capitales de muchos países no debe subestimarse si se considera que, en la (sudden stop) (Stiglitz et al., 2006; Ocampo et etapa pre-crisis, el G20 como foro ministerial al., 2007), las políticas monetarias expansivas estaba dominado por el discurso de liberali- por parte de los principales bancos centrales zación de los flujos de capitales. Por ejemplo, del mundo generaron posteriormente el efec- en el año 2000, el comunicado de ministros to contrario –fuertes ingresos de fondos en de finanzas del G20 señalaba como prioritario los países emergentes–, lo que produjo una la necesidad de “mejorar la integración en el creciente volatilidad en los mercados finan- mundo financiero global” y recomendaba a los cieros internacionales. Ante este hecho, gra- países emergentes: “abrir sus cuentas de capi- cias al impulso de los emergentes, en la cum- tal de tal manera de beneficiarse de los flujos internacionales de capitales, minimizando sus riesgos potenciales.” En octubre de 2011, en un contexto de 2 Para este punto se trabajó en una metodolo- desplazamiento del epicentro de la crisis desde gía, finalizada en 2015, para reconocer a los los Estados Unidos a la zona euro, los países bancos con importancia sistémica a los que se del G20 llegaron a un acuerdo acerca del ma- les exigiría una mayor capacidad para absor- nejo de los flujos de capitales, que se publicó ber pérdidas (total-loss-absorbing-capacity). 41 Cecilia Nahón y Pablo J. López “Una década de G20” en el documento “Conclusiones coherentes en lugar de limitarse. En efecto, a pesar del sobre la administración de los flujos de capi- peso discursivo que ganaron las políticas de tales diseñadas en base a las experiencias na- manejo de los movimientos de capitales des- cionales”. Allí, contrariamente a las posiciones de 2008, no se registró un efecto real en tér- liberales, se señalaba que no existe un único minos de una mayor coordinación entre los abordaje que sirva a todos los países y que, países avanzados y los países en desarrollo. por lo tanto, las políticas elegidas para lidiar Más aún, no hubo intenciones de modificar con los movimientos de capitales debieran los estrictos protocolos de la OECD vigentes contemplar las circunstancias específicas de desde 1989 a favor de la liberalización ple- cada país. El texto reconoce, a su vez, que las na de la cuenta capital, que restringen en los reversiones en los flujos de capitales y el fe- hechos el espacio para la regulación de los nómeno de sudden stop requieren regulaciones flujos. De hecho, el mero anuncio en mayo y controles que operen contra-cíclicamente. de 2013 por parte de los Estados Unidos de Se consideraba que la liberalización podía ser que comenzaría a revertir su política de ex- un objetivo de largo plazo, pero en la medi- pansión de liquidez provocó una fuerte salida da que se lograran una serie de condiciones de capitales que afectó negativamente a los tanto globales como internas de cada país. De países en desarrollo. De poco sirvió en este hecho, el temor por los efectos desestabiliza- caso el G20 para mitigar esos efectos. Hacia dores de los flujos de capitales de corto plazo mediados de 2014, la caída de la demanda cobró aún más relevancia en la cumbre de San mundial, la excesiva volatilidad producto Petersburgo (2013), cuando los países desa- de la política de quantitative easing, junto rrollados comenzaron a anunciar una pronta al final del ciclo alcista de los commodities, (aunque paulatina) modificación en sus polí- terminó impactando de lleno en los países ticas monetarias. emergentes que experimentaron una marca- Para algunos autores, un logro significa- da desaceleración. tivo, en parte atribuible al G20, fue que los Una reforma sustantiva impulsada por el Estados Unidos no bloqueara las medidas de G20 fue la ampliación de la participación de los países en desarrollo para reducir el impac- los países emergentes en la gobernanza de los to de la volatilidad de capitales de corto plazo organismos financieros internacionales. En (Gallagher, 2015). Incluso, se señala también la cumbre de Seúl (2010), gracias al impulso que, para ciertos países emergentes, el G20 fa- de los BRICS, se acordó implementar una voreció la concreción de acuerdos de swaps de reforma del régimen de cuotas y la estructura monedas con los bancos centrales de los países de gobierno del FMI, y reformas similares se avanzados (principalmente, los Estados Uni- promovieron en los principales comités en- dos y China), que ayudaron a estabilizar los cargados de fijar y monitorear los estándares mercados cambiarios y amortiguaron los efec- financieros internacionales (Chey, 2015)3. tos domésticos de la crisis global (Chey, 2013; Sin embargo, este compromiso de mayor Gallagher, 2015). Sin embargo, una lectura más integral revela que las políticas implementadas ado- 3 El Foro de Estabilidad Financiera (FSF) se lecieron en la práctica de justamente aque- transformó en el Comité de Estabilidad Fi- llo que debía aportar el G20: coordinación nanciera (FSB) y pasó a incluir a todos los entre las principales economías del mundo miembros del G20. Lo mismo ocurrió en el (Wade, 2011; Chodor, 2017). Como resulta- Comité de Basilea para la Supervisión Banca- do, se exacerbaron los desbalances globales, ria y el Comité Técnico de IOSCO. 42 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 37-60 participación no se tradujo a la fecha en un Similares referencias pueden encontrarse en mayor peso real de los países emergentes los comunicados de las reuniones de líderes de en la toma de decisiones, sino que siguen 2015 y 2016. Quedan así de manifiesto los re- siendo los países con mercados financieros currentes llamados a implementar las reformas voluminosos y desarrollados quienes cuen- acordadas en las primeras reuniones y sobre las tan con poder para diseñar los estándares que no se avanzó con vigor. financieros internacionales (Kapstein, 1994; Un aspecto fundamental es el escaso avan- Helleiner, 2014; Drezner, 2014). Asimis- ce real que ha habido en el mercado financiero mo, la reforma del FMI fue rehén por más de mayor volumen global, como es el de los de cinco años del Congreso de los Estados Estados Unidos, en materia de regulación de Unidos, el cual demoró su ratificación hasta los mercados y, en particular, las operaciones 2015 e impidió alcanzar el 85% de los vo- de instrumentos derivados. La sanción de la tos del directorio del FMI necesarios para su ley Dodd-Frank en 2010 representó un pro- implementación4. greso solamente parcial en la materia. Si bien Los propios comunicados de líderes del esta legislación fue importante ya que impuso período 2014-16 revelan los escasos resulta- ciertas exigencias prudenciales sobre los ban- dos que ha tenido en la práctica la agenda en cos grandes con importancia sistémica y esta- materia de regulación financiera. Si bien se bleció requisitos de información para proteger han introducido reformas importantes en las a los consumidores de servicios financieros, no instituciones de gobernanza financiera global regulaba los instrumentos financieros deriva- y se han llegado a acuerdos para la regulación dos en sí mismos (Krugman, 2014). de sectores e instituciones financieras (como bancos internacionales, fondos de cobertu- Cumbre de Hamburgo (2017) y ra, mercados de valores, el sector de seguros) Cumbre de Buenos Aires (2018) (Carrera, 2018), la implementación de las re- El consenso de Hamburgo (2017) represen- formas y de los acuerdos alcanzados ha sido tó una continuidad con los años previos en espasmódica, con grados de avances dispares materia de regulación financiera: básicamente según los países y sin muestras de coordina- se reafirmó que el G20 seguía comprometido ción. En Brisbane (2014), por ejemplo, se con la aplicación del marco financiero global señaló que: acordado previamente, lo que era necesa- La tarea ahora es implementar completamente rio tratándose de la primera cumbre bajo la las reformas regulatorias en materia financiera Administración Trump. En rigor, los escasos acordadas, a la vez que permanecemos atentos avances previos en la implementación de las a los nuevos riesgos. Hacemos un llamado a las reformas ya comprometidas venían estancan- autoridades regulatorias para que sigan avan- do las discusiones y las posibilidades de dar zando concretamente en la rápida implemen- nuevos pasos, por lo que la agenda regulatoria tación de las reformas en las operaciones con fue perdiendo jerarquía. A su vez, reciente- derivados del G20 ya acordadas. mente se ha acelerado la reversión de los flu- jos de capitales experimentada desde finales de 2015 frente al proceso de alza paulatina 4 Dicha reforma implicó una redistribución de de la tasa de interés de referencia de la Re- alrededor del 6% de las cuotas desde los países serva Federal de los Estados Unidos (Roubini, avanzados (principalmente los europeos) ha- 2015), exacerbando la volatilidad global, pero cia los mercados emergentes y en desarrollo, sin motivar acciones concretas por parte del principalmente los BRICs. 43 Cecilia Nahón y Pablo J. López “Una década de G20”

G20 para contrarrestar sus posibles efectos en ha habido acuerdos sustanciales para reforzar los países en desarrollo. la regulación y reforzar la gobernanza global De hecho, cuando en abril de 2018 se en materia financiera, su implementación si- produjo el desplazamiento ascendente de la gue siendo esquiva y todo indica que, en ade- curva de rendimientos de los bonos de los lante, la intervención del G20 en materia re- Estados Unidos, tuvo lugar una brusca huida gulatoria será aún menor: la Administración de capitales desde los países en desarrollo, es- Trump representa un fuerte giro discursivo y pecialmente desde aquellos que habían avan- efectivo en favor de una mayor desregulación zado fuertemente en la eliminación de con- de los mercados financieros, aún frente a las troles a los movimientos de capitales, como crecientes advertencias sobre la peligrosa bur- fue el caso de la Argentina (Anstey, 2018; buja especulativa en ciernes. Recientemente, Guzman y Stiglitz, 2018). “El financiamiento el Congreso de los Estados Unidos sancionó puede secarse, los mercados pueden volverse una reforma de la ley Dodd-Frank de 2010 ilíquidos y los precios de los activos pueden que eximió a muchos bancos de ser rotula- exhibir grandes oscilaciones”, sostenía el FMI dos como “demasiado grandes para quebrar” en noviembre de 2016 (2016a: 6). Y eso fue (Dexheimer, 2018). Es tan sólo una muestra exactamente lo que ocurrió, sin indicios de de la posición que tienen los Estados Unidos coordinación ni de medidas paliativas a nivel en la materia y, una más, de las dificultades global que protejan a las economías más vul- que enfrentará la reunión de líderes del G20 nerables (Torres, 2018). del presente año. Unas semanas antes de dicho episodio, los Frente a estas perspectivas, la presidencia ministros de finanzas y presidentes de bancos argentina del G20 ha insistido, a nivel dis- centrales del G20 (marzo 2018), habían ofre- cursivo, en la necesidad de avanzar en ma- cido palabras similares en su comunicado: yores regulaciones, pero la evidencia indica que si dichas reformas regulatorias no se han Los flujos de capital transfronterizos ofrecen concretado hasta ahora difícilmente lo hagan importantes beneficios, pero su tamaño y vo- en un contexto como el actual de fortaleci- latilidad pueden plantear desafíos de política. miento del sector financiero detrás de la Ad- […] Reconocemos la importancia de las polí- ministración Trump. Too little, too late es la ticas macro-prudenciales para limitar el riesgo expresión que mejor se adecua a las políticas sistémico. Seguimos profundizando nuestra concretas que se llevaron adelante en materia comprensión de las medidas de gestión del flujo de regulación financiera internacional des- de capital y las condiciones en las que podrían de la primera reunión de líderes del G20 en ser eficaces, teniendo en cuenta las circunstan- 2008. Los dispares avances en la implemen- cias específicas de cada país. tación de los acuerdos alcanzados y la escasa En síntesis: el G20 continúa ofreciendo pa- apertura real a la participación de los países labras acertadas pero muy poca acción para emergentes impidieron realizar una reforma regular efectivamente los flujos especulativos. profunda en la arquitectura financiera inter- Por su parte, la regulación de los derivados nacional, y en los principales centros finan- financieros de monedas, en especial en los Es- cieros a nivel nacional, que garantice, como tados Unidos, y el diseño e implementación se anunció en 2008 “mercados financieros de una reforma integral de la arquitectura fi- eficazmente regulados”. El capital financiero, nanciera internacional siguen siendo centrales y la tendencia voraz a la financierización, ga- para reducir la volatilidad y sus efectos en los naron la partida y ahora tienen, además, el países en desarrollo. Si bien, como señalamos, respaldo abierto de America First.

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2. La agenda comercial del G20: y las primeras beneficiarias de mantener elstatus del libre comercio al comercio quo comercial. Es que las normas fundacionales justo y las guerras comerciales de la OMC consagraron una inequidad estruc- tural en el sistema de comercio internacional Cumbre de Washington (2008) al convalidar altos niveles de protección de los sectores agrícolas en los países avanzados que En la primera Cumbre de Líderes del G20 en distorsionan los mercados agrícolas y amenazan Washington, los mandatarios se apresuraron a la seguridad alimentaria a la vez que se impu- dejar en claro, en el segundo párrafo de la De- sieron altos niveles de apertura en bienes indus- claración, que desde su perspectiva “los princi- triales y servicios que limitan los márgenes de pios de mercado [y] los regímenes abiertos de maniobra para los países en desarrollo (James, comercio e inversión […] fomentan el dinamis- 2018). Por ello, en las negociaciones en 2008, mo, la innovación y el espíritu empresarial que los países emergentes del G20 pusieron como son esenciales para el crecimiento económico, el condición asociada al standstill el compromiso empleo y la reducción de la pobreza.” La urgen- de los avanzados de finalizar la Ronda de Doha cia por sentar una posición firme en defensa del para el Desarrollo de la OMC con un resultado libre mercado en general, y el libre comercio en ambicioso y equilibrado, lo que quedó plasma- particular, como camino a la prosperidad buscó do en el párrafo 13 de la Declaración, que re- despejar de raíz cualquier especulación sobre los coge ambos compromisos de forma conjunta. principios sobre los que se edificaba el G20 en El objetivo de los emergentes era, más allá de un contexto, considerado excepcional, de cre- la crisis en curso, presionar por una reforma del ciente intervención estatal à la Keynes. sistema de comercio internacional que corrigie- Uno de los acuerdos más promocionados ra las restricciones y distorsiones en los merca- y palpables de aquella primera cumbre en dos agropecuarios mundiales y que garantizara Washington fue el contundente “rechazo al a los países en desarrollo sus legítimos espacios proteccionismo” y el compromiso de “no in- para la formulación de políticas de desarrollo. novar” en materia de comercio e inversiones Esto implicaba retomar los compromisos asu- (standstill commitment) según el cual los países midos en la Ronda de Doha en 2001 según su se abstendrían de “levantar nuevas barreras a la mandato original y bajo el principio del acuer- inversión o al comercio de bienes y servicios, do único (single undertaking). imponer nuevas restricciones a la exportación o implementar medidas para estimular las De Londres (2009) a Hangzhou (2016) exportaciones inconsistentes con la OMC”. En las nueve cumbres del G20 realizadas entre Los líderes explicaron que el objetivo era evi- 2009 y 2016, la preocupación por mantener tar una dinámica como aquella de la Gran los mercados abiertos para el comercio y la in- Depresión, en que los Estados Unidos, para versión se mantuvo como un eje central de la mitigar los efectos de la crisis sobre su econo- agenda del foro. En lo que sigue, se exponen mía doméstica, aprobó en 1930 un aumento de manera estilizada los elementos centrales de unilateral de los aranceles de cerca de 20.000 las deliberaciones, acuerdos y desacuerdos del productos importados (Ley Hawley-Smoot) lo G20 en materia comercial en esta etapa: que generó rápidamente una ola de represalias comerciales en todo el mundo. 1. Año tras año, el G20 reiteró con leves ma- El compromiso de “no innovar” fue promo- tices de lenguaje el mantra de “resistir el vido desde el origen por las potencias del G7, proteccionismo” (enfocado en las medidas arquitectas del sistema multilateral de comercio proteccionistas de frontera, tanto arance-

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larias como no arancelarias, e incluyendo culos al comercio y la inversión”, a través de las medidas de defensa comercial) y, des- la publicación de informes semestrales con- de Londres (2009), agregó el compromiso juntos. Según dichos relevamientos, entre de “rectificar” o “retroceder” con cualquier 2009 y 2016 los países del G20 impusieron medida de este tipo. Se impuso una visión un total de 1.583 medidas restrictivas al cuasi-religiosa, excesivamente demonizada comercio, de las cuales un cuarto fue pos- y cargada de connotaciones tóxicas sobre teriormente eliminadas (OMC, 2016). Se el proteccionismo inspirada en la crisis de trata de restricciones que cubren alrededor 1930 (Tussie y Curran, 2010), que promo- del 6% de todas las importaciones del G20 vió acusaciones cruzadas y restringió la dis- y el 5% de las importaciones mundiales, y cusión sobre el papel y las variantes de las que en su mayoría son consistentes con la medidas proteccionistas de hecho vigentes, normativa de la OMC. En función de estas y en expansión, en el sistema multilateral. referencias, en general, se considera que el 2. La falta de decisión política del G7 para G20 fue relativamente efectivo en su llama- cumplir con el compromiso asumido en do a “no innovar”, ya que no se registró una 2001 y ratificado en 2008 en relación a la estampida generalizada hacia el proteccio- Ronda de Doha llevó a estos países, enca- nismo comparable con aquella de la década bezados por los Estados Unidos, a buscar de 1930 (Gallagher, 2015). diluir gradual pero persistentemente dicho 4. El compromiso de “no innovar” y la corres- mandato de las negociaciones del G20, en pondiente dinámica de monitoreo comer- sintonía con su estrategia en la OMC. La cial entre pares tuvo un sesgo perjudicial persistencia de los emergentes logró man- para los países en desarrollo que tendieron tener el lenguaje sobre Doha hasta Hang- más a aplicar medidas de protección en la zhou (2016)5, aunque en los hechos el G20 frontera (por ejemplo, aumentos de aran- no logró destrabar el bloqueo del G7 a las celes dentro de los márgenes permitidos), negociaciones sustantivas sobre agricultura que son más visibles y estigmatizantes vis- que permanecen, a la fecha, estancadas. à-vis aquellas medidas utilizadas por los Esta parálisis dejó rengo al acuerdo entre países desarrollados, tales como las barreras emergentes y desarrollados plasmado en el sanitarias y fitosanitarias sin justificación párrafo 13 de la declaración de Washing- científica, los obstáculos técnicos al comer- ton, lo que agudizó el desequilibrio estruc- cio, las barreras medioambientales, o los tural del sistema multilateral de comercio. masivos paquetes de estímulo (monetario, 3. A solicitud de los líderes en Londres (2009), fiscal, impositivo, laboral, etcétera). Este la OECD, la OMC y la UNCTAD comen- tipo de medidas agudizaron el desbalance zaron a “monitorear e informar pública- original del sistema multilateral y por ello mente sobre los compromisos de los países los países emergentes insistieron, sin éxito, del G20 para no introducir nuevos obstá- en que el compromiso de “no innovar” no era equilibrado. 5. De hecho, si se amplía el criterio sobre qué es considerado una medida de carác- 5 En la Declaración de Hangzhou se sostiene: ter proteccionista (incluyendo, por ejem- “nos comprometemos a avanzar en las nego- plo, a los paquetes de estímulo) se puede ciaciones sobre las cuestiones pendientes de ver que, en la práctica, los países del G20 la Agenda de Doha para el Desarrollo como sí recurrieron sustantivamente a una bate- cuestión prioritaria (Comunicado Hangzhou ría de medidas para defender a sus sectores Summit, 2016: párr. 26). 46 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 37-60

productivos durante la crisis: según Glo- de restricciones a la inversión extranjera se bal Trade Alert (2017) los países del G20 puede reducir aún más sigue siendo una ta- acumularon 6.634 intervenciones de tipo rea prioritaria para los gobiernos del G20.” discriminatorio entre 2008 y 2017. Esta- 7. Otro componente central de la agenda de dos Unidos fue, por lejos, el campeón en comercio del G20 fue reafirmar de manera la implementación de medidas restrictivas sucesiva el compromiso del grupo con un (18% del total), seguido luego por India, sistema multilateral de comercio “abierto, Rusia, Argentina, Alemania, Brasil, Reino transparente, no discriminatorio y basado Unido e Italia. Parece difícil entonces sos- en normas” que tuviera a la OMC en su tener que el G20 cumplió con su compro- centro. Durante las presidencias de México miso de “no innovar” en materia comercial, (2012), Australia (2014), Turquía (2015) ya que si bien no tuvo lugar una guerra de y China (2016) se organizaron reuniones aranceles al estilo de la década del 1930, de Ministros de Comercio del G20 para los países sí recurrieron a políticas públicas jerarquizar la agenda comercial e influir (y ayudas estatales) activas para proteger y en las negociaciones en marcha en el seno sostener sus sectores productivos. En las de la OMC, impulsando avances parciales economías más poderosas, notablemente más allá de la agenda de Doha, tal como en los Estados Unidos, más que ausencia pretendía el G7 y, crecientemente, también de proteccionismo tuvo lugar una modifi- fue apoyado por China. En particular, el cación del tipo de intervención pública en G20 impulsó fuertemente el “Acuerdo de favor del denominado “proteccionismo de Facilitación de Comercio” –de interés fun- rescate” (Tussie y Curran, 2010)6. damental de los países desarrollados– adop- 6. En materia de inversión, según concluyen tado en la Ministerial de Bali (2013) y que UNCTAD/WTO/OECD (2017), el com- entró en vigor en 2017. promiso del G20 de mantener sus econo- 8. Desde San Petersburgo (2013) en adelan- mías abiertas fue más claramente respetado te, el G20 optó por refrendar la prolifera- en esta fase, ya que “la orientación general ción de negociaciones comerciales a nivel de las medidas de política de inversión, regional y plurilateral (como el Acuerdo tanto específicas a la IED como no especí- Transpacífico de Cooperación Económica ficas a la IED, adoptadas por los miembros (TPP), la Asociación Transatlántica de Co- del G20 sigue sólidamente orientada hacia mercio e Inversión (TTIP), el Acuerdo so- una mayor liberalización y al relajamiento bre Bienes Ambientales y el Acuerdo sobre de las condiciones para los flujos interna- el Comercio de Servicios, entre otros) que cionales de capital”. Aun así, es ilustrativo estaban siendo cuestionados por los países que dichos organismos siempre presionen en desarrollo como una táctica del G7 para por mayor liberalización: “Revisar si el stock acordar estándares y disciplinas entre un número reducido de países con posiciones afines que luego se pretenderían imponer en la OMC con validez universal. Frente a 6 Tussie y Curran (2010) definen el “proteccio- estos planteos, en línea con los comunica- nismo de rescate” como la proliferación de dos previos, se reiteró en Hangzhou (2016) medidas gubernamentales tendientes a apun- que los países del G20 “se comprometen a talar la demanda en un contexto de crisis, trabajar para garantizar que nuestros acuer- concepto que debe diferenciarse de la brutal dos comerciales bilaterales y regionales restricción de la demanda que tuvo lugar du- complementen el sistema multilateral de rante la década del ´30. 47 Cecilia Nahón y Pablo J. López “Una década de G20”

comercio y sean abiertos, transparentes, in- trabajadores, sobre ciertas ramas produc- clusivos y compatibles con las normas de tivas, y sobre la distribución del ingreso y la OMC.” la riqueza tanto en los países en desarrollo 9. La preocupación por la falta de dinamis- como al interior de los países avanzados7. mo del comercio global y la búsqueda de Tal como se sostuvo en el primer comu- herramientas para revertirla marcó las reu- nicado de 2008, la visión dominante era niones y discusiones del G20 durante toda aquella de que las políticas de apertura al esta etapa. La relación entre el crecimiento comercio y la inversión derramarían feliz del comercio y el crecimiento del PIB re- e irremediablemente crecimiento, desarro- trocedió a 1,0 en los cinco años posteriores llo, empleo e inclusión. Este relato de tinte a la crisis financiera (2011-2016), un nivel cuasi-religioso fue promovido al unísono muy inferior al registro de 2,0 de la década por los países del G7 y resultó cuestionado del noventa y menor al 1,5 de promedio en diversas instancias por algunos países histórico (OMC, 2018). En este marco, emergentes, especialmente por Argentina, el G20 se propuso, a partir de Los Cabos Brasil, India y Sudáfrica. En 2012, en oca- (2012), crear una “nueva narrativa” que sión de la primera reunión de Ministros de destaque las virtudes del libre comercio, ta- Comercio del G20 en Puerto Vallarta, los rea que fue encomendada centralmente a la BRICS avanzaron incluso en la elaboración OECD y la OMC. Dicho esfuerzo derivó de un documento conjunto que fijaba sus en la jerarquización del concepto de Cade- posiciones disonantes respecto de numero- nas Globales de Valor (GGVs) en la agenda sos temas de la agenda (BRICS, 2016). Por de comercio del G20 y de los principales ejemplo, se plantea allí que: “la apertura organismos y foros internacionales. Como comercial por sí sola no es suficiente para señalan Dalle, Fossati y Lavopa (2014), el garantizar el crecimiento, el desarrollo y concepto de CGV dista de ser novedoso, la inclusión social.” Pero estas posiciones pero sí lo es la “utilización de esta herra- críticas terminaron diluidas en los posicio- mienta analítica para sustentar una agenda namientos públicos y debates del G20, y de reformas económicas de corte eminente- terminó primando la posición liberaliza- mente liberalizador.” Sobre la base de estos dora encabezada por los Estados Unidos. desarrollos analíticos, el G20 se embarcó en En rigor, tal como plantea Stiglitz (2017), la promoción de las ventajas de incorporar- la agenda de los negociadores comerciales se plenamente a las CGVs, para lo cual se recomendaba avanzar aún más en la elimi- nación de las restricciones al comercio y a 7 La única mención que reconoce mínimamen- la inversión y en mejoras en el “clima de te, aunque de forma tibia y como un proble- negocios”, aunque sin adentrarse en la dis- ma comunicacional, que el libre comercio po- cusión sobre la creación y distribución de la dría no generar beneficios tan amplios como riqueza generada a lo largo de las cadenas. se espera fue incorporada en la Declaración 10. Finalmente, un elemento decisivo que se- de Hangzhou (2016): “Hacemos hincapié en lló los debates y la suerte de las negocia- que los beneficios del comercio y los merca- ciones en materia de comercio en el G20 dos abiertos deben comunicarse al público fue la ausencia total de reconocimiento, en general de manera más eficaz y acompa- abordaje y comprensión sobre los efectos ñarse de políticas nacionales apropiadas para negativos del libre comercio y las políticas garantizar que los beneficios se distribuyan de apertura sobre ciertas comunidades y ampliamente.” 48 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 37-60

de la primera potencia mundial “era una su negativa a convalidar mecánicamente el agenda escrita por y para las grandes em- compromiso de “resistir el proteccionismo” presas multinacionales, a expensas de los forzó una revisión necesaria –y largamente trabajadores y los ciudadanos comunes.” postergada– de las posiciones comerciales del Así, el G20 terminó promoviendo una G20. Es llamativo que se haya requerido de agenda comercial favorable a los intereses un cataclismo político en los Estados Unidos corporativos en donde los perdedores del para que los ministros de finanzas del G20 se comercio internacional fueron sistemática- animaran a dar tan sólo un paso retórico hacia mente negados e invisibilizados. aquellas políticas comerciales que responden a las realidades de la mayoría. Bajo este renova- Hamburgo (2017) y do espíritu, en la declaración adoptada meses Buenos Aires (2018) después en Hamburgo (2017), los líderes del El triunfo de Trump y el giro radical en la po- G20 reconocieron por primera vez aquello sición de los Estados Unidos sobre comercio que los terremotos electorales a ambos lados fue un shock para el G20. El primer choque del Atlántico Norte ya habían gritado a los se experimentó en la reunión de ministros de cuatro vientos: “Reconocemos que los bene- finanzas del G20 en Baden-Baden, Alemania, ficios del comercio internacional y la inver- en marzo de 2017. Estados Unidos no estu- sión no se han compartido lo suficiente.” Y en vo dispuesto a dar el consenso para reiterar función de este nuevo diagnóstico, los líderes el mantra tradicional de “resistir el protec- asumieron que: “Es necesario que implemen- cionismo en todas sus formas” y se abrieron temos mejores mecanismos para que nuestros negociaciones por una redacción alternati- pueblos aprovechen las oportunidades y los va. Finalmente, en el comunicado de dicho beneficios de la globalización económica.” encuentro se sostuvo: “Estamos trabajando A pesar de la falta de mención del “protec- para fortalecer la contribución del comercio cionismo” en el comunicado de Baden-Baden, a nuestras economías. Nos esforzaremos por la presión de los miembros del grupo y el fuerte reducir los desequilibrios globales excesivos, interés del anfitrión llevaron a reabrir la cues- promover una mayor inclusión y equidad, y tión en la previa de la cumbre de Hamburgo. reducir la desigualdad en nuestra búsqueda Luego de tensas y extensas negociaciones, los del crecimiento económico.” Este enunciado Sherpas del G20 acordaron un texto que logró (aparentemente propuesto por Canadá) realiza ser aprobado por sus respectivos líderes: un llamado, lógico, a que el comercio sirva a Mantendremos abiertos los mercados toman- objetivos económicos y sociales. No obstante, do en cuenta la importancia de entornos de el nuevo texto fue tratado como un alarmante comercio e inversión recíprocos y mutuamen- retroceso respecto del enunciado anterior, aun te beneficiosos y el principio de no discrimi- cuando dicho enunciado se refería al comercio nación, y continuaremos luchando contra el como un fin en sí mismo y representaba una proteccionismo incluyendo todas las prácticas sobre-simplificación respecto del papel del comerciales desleales y reconoceremos el papel proteccionismo y las negociaciones comercia- de los instrumentos de defensa comercial legíti- les en el mundo. mos a este respecto. Es preciso reconocer que, más allá de la gravedad y el enorme daño de las posiciones Salta a la vista que solamente una redacción y acciones de la Administración Trump en así de ambigua permitió que desde Ángela prácticamente todos los órdenes –incluyen- Merkel hasta Donald Trump suscribieran el do la actual guerra comercial en ascenso–, texto. Cada país interpretó los resultados a

49 Cecilia Nahón y Pablo J. López “Una década de G20” su conveniencia. Al comunicar los resultados cluyó deliberadamente la cuestión comercial de la cumbre, el liderazgo alemán celebró que de las prioridades de su presidencia del G20, el G20 refirmó su compromiso histórico de en un ingenuo intento de eludir una de las “mantener los mercados abiertos” y “luchar principales áreas de confrontación con la Ad- contra el proteccionismo”. Aun con sus im- ministración Trump. Sin embargo, la agenda precisiones, el texto, en rigor, representa un comercial y de inversiones es un pilar central giro discursivo significativo respecto al con- del G20 que la presidencia actual deberá tarde senso previo. Una lectura alternativa podría o temprano abordar. fácilmente interpretar que el G20 por primera vez respaldó la apertura bajo condiciones co- 3. La agenda de deuda del merciales balanceadas y que justificó el protec- G20: de la crisis subprime al cionismo en respuesta a prácticas comerciales sobreendeudamiento global injustas. Pero la retórica de los comunicados de Cumbre de Washington (2008) líderes ha pasado a un segundo plano frente Como señalamos en la introducción, el G20 al contexto actual de escalada comercial en- estrenó sus reuniones de líderes en plena im- tre las potencias. En línea con sus reiteradas plosión del mercado de hipotecas subprime en amenazas, finalmente el gobierno estadouni- los Estados Unidos, una gigantesca burbuja dense impuso un arancel del 25% al acero y financiera alimentada por el crecimiento des- uno del 10% al aluminio bajo la justificación controlado del endeudamiento privado, prin- de la defensa de su seguridad nacional, lo que cipalmente de los hogares. Según estima el desencadenó represalias equivalentes desde los FMI (2016c), la deuda bruta global del sector países damnificados contra las exportaciones no financiero (tanto privado como público) se estadounidenses (entre ellos la Unión Euro- duplicó en términos nominales desde el año pea, Canadá, México y Rusia). Esta decisión 2000 y en 2015 ascendió a 152 billones de unilateral de Trump no sólo es contraria a las dólares, lo que representa un ratio récord de normas de la OMC, sino que representó una 225% en relación al PIB mundial. nueva bofetada al G20, que desde la cumbre Si bien el endeudamiento ha crecido en de Hangzhou (2016) venía abordando el exce- forma continua desde comienzos de siglo, el so de capacidad global en la industria siderúr- inicio de la crisis es una bisagra en cuanto a gica a través de la negociación multilateral. No la composición principal de la deuda: mien- se trata de episodios aislados. Trump también tras que su expansión hasta 2008 se explica en ha amenazado con abandonar la OMC. Y la gran medida por el endeudamiento del sector estrategia comercial unilateral de su Adminis- privado –especialmente de las familias– de tración fue ratificada con el anuncio reciente los países avanzados y las grandes economías de la Casa Blanca de imponer aranceles de emergentes, entre 2008 y 2015 el componente 25% a bienes importados de China por un más dinámico ha sido el endeudamiento del monto de 34.000 millones de dólares. China sector público, tanto en los países avanzados retrucó con la imposición de tasas del 25% a como en las economías emergentes y de bajos importaciones agrícolas estadounidenses por ingresos (FMI, 2016c y 2018) un monto equivalente. La primera declaración del G20 en Wash- La actual presidencia del G20, en manos ington reconoció al excesivo endeudamiento de la Argentina, se ha limitado a observar con de la fase previa como uno de los elementos impotencia la estampida de medidas cruzadas constitutivos de la crisis. En el comienzo de entre sus miembros. El gobierno argentino ex- su tercer párrafo aquel primer comunicado de 50 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 37-60 líderes sostiene: “Durante el período de fuerte antes del estallido de la crisis europea de 2011, crecimiento global, creciente flujos de capita- aunque también fue relevante el aumento de les y prolongada estabilidad (…) los partici- la deuda pública en los Estados Unidos, Japón pantes del mercado buscaron altos retornos y Gran Bretaña. En cambio, el sector privado sin una adecuada apreciación de los riesgos y de estas mismas economías redujo el ritmo de fallaron en realizar apropiados ejercicios para crecimiento de su deuda desde 2008, que in- comprender la situación financiera real de cluso se estancó en los últimos años. deudores.” En aquella instancia el foco del Pero el fenómeno de crecimiento de la G20 no estuvo puesto en el endeudamiento en deuda pública ha sido global. Los países emer- sí mismo, sino en la proliferación de los ins- gentes, que habían reducido su endeudamien- trumentos financieros riesgosos y escasamente to público en aproximadamente 15 puntos regulados que habían permitido el exceso de del PIB entre 2002 y 2008, incrementaron apalancamiento de los hogares. dicho ratio en igual magnitud en los siete años Como resultado, el plan de acción estable- posteriores al estallido de la crisis. Según un cido inicialmente por el foro en este plano se trabajo del McKinsey Global Institute (2015), enfocó en aquellas reformas que permitieran sobre una muestra de 47 países, sólo nueve no una adecuada medición y percepción del ries- aumentaron su endeudamiento público entre go, lo que permitiría a su vez robustecer el cré- 2007 y 2014. En el caso del G20, todos sus dito para apuntalar el crecimiento económico. miembros, con la excepción de la Argentina y Esto implicó que no se buscó inducir una re- la India, experimentaron aumentos relevantes ducción del apalancamiento del sector privado de su ratio de deuda sobre PIB. sino poner al endeudamiento al servicio de la Este creciente nivel de endeudamiento fue recuperación en un contexto de profunda re- uno de los argumentos utilizados por el G20 cesión. El endeudamiento público, por su par- para revertir a partir de 2010-2011 el rumbo te, tampoco estuvo presente en esta primera original basado en la coordinación multilate- etapa de la agenda del G20. ral de políticas contracíclicas de impulso a la demanda agregada en favor de un nuevo enfo- De Londres (2009) a Antalya (2015) que basado en la mal llamada “consolidación Los masivos programas de estímulo fiscal y fiscal” y las “reformas estructurales”. Este fuer- monetario puestos en marcha para enfrentar la te giro hacia políticas de “austeridad” fue un crisis no tardaron de reflejarse en crecientes dé- error histórico y procíclico que contribuyó a ficit presupuestarios y aumentos en el nivel de la prolongada recesión en la Unión Europea endeudamiento público a nivel global. En el y a la frágil recuperación global. Para peor, los caso de los Estados Unidos, el peso de la deuda bajos niveles de crecimiento derivados de las federal sobre el PIB se expandió de 68% en políticas de “austeridad” profundizaron, en lu- 2008 a 100,1% en 2015 (US Bureau of Public gar de aliviar, la insustentabilidad de las deu- Debt, 2018). Según Ostry et al. (2015), el alto das soberanas. La situación fue especialmente endeudamiento público en los países avan- seria en la zona euro, que cayó nuevamente en zados ha sido uno de los principales legados recesión en 2012, y experimentó recurrentes de la crisis financiera global: el stock de deuda crisis de deuda en las economías de la periferia pública de dichos países escaló 25 puntos del europea. PIB entre 2008 y 2015. Este aumento fue ma- A pesar del preocupante crecimiento de los yormente motorizado por el endeudamiento coeficientes de deuda/PIB, o quizás justamen- de Portugal, Irlanda, Grecia y España (en esta te por ello, la temática enfrentó notables resis- época se acuñó el despectivo acrónimo PIGS) tencias en el G20, especialmente porque los

51 Cecilia Nahón y Pablo J. López “Una década de G20” países europeos, en el ojo de la tormenta, bus- litigar contra el país en el Distrito de Nueva caban limitar las referencias del G20 respecto York, con el objetivo de cobrar la totalidad de de las tensiones y desequilibrios en la zona la suma original más intereses y punitorios. La euro. Insólitamente, por temor a potenciales decisión de la Corte Suprema de 2014 ratificó efectos negativos sobre “los mercados”, el G20 el resultado favorable a los fondos buitre en eludió por años un abordaje en profundidad todas las instancias judiciales estadounidenses de esta problemática. La cuestión de la deuda y dejó firme una inédita interpretación sobre reingresó parcialmente a la agenda del G20 en la cláusula pari passu que impedía a la Argen- la cumbre de San Petersburgo (2013), en que tina realizar los pagos regulares a sus bonistas el grupo reconoció que: “los eventos de los úl- reestructurados (López y Nahón, 2017). timos años han demostrado la importancia de Al fallar a favor de los fondos buitre, los la sostenibilidad de la deuda para todos.” tribunales estadounidenses otorgaron una po- En la Cumbre de Brisbane (2014), por las derosa herramienta a los bonistas minoritarios gestiones de algunos países emergentes, espe- para sabotear las reestructuraciones de deuda cialmente de la Argentina, la temática de las soberana en el futuro, poniendo en riesgo la deudas soberanas volvió a ocupar un espacio sustentabilidad de la deuda pública y, por tan- destacado en las deliberaciones del G20. Jun- to, la sustentabilidad de los procesos de creci- to al crecimiento del endeudamiento público, miento. No se trató de un fallo aislado, sino en esta etapa tuvieron lugar sucesivos procesos del último eslabón en un proceso de creciente de reestructuración de deudas soberanas que litigiosidad contra los Estados soberanos por jerarquizaron la relevancia de la problemática parte de fondos de inversión cada vez más en el foro (FMI, 2013). En 2012, Grecia eje- sofisticados y atomizados que comenzó en la cutó la reestructuración de deuda más grande década del ochenta con la erosión de la inmu- de la historia y otros países también debie- nidad soberana (Blackman y Mukhi, 2010; ron encarar procesos similares, como Belice Bucheit, 2013; Schumacher et al., 2018). Las (2007, 2013), Jamaica (2010, 2013), St. Kitts graves implicancias sistémicas del caso argen- and Nevis (2012), Grenada (2013), Ucrania tino motivaron la discusión sobre los procesos (2015) y Puerto Rico (2017). Pero fueron los de restructuración de deuda soberana en el desarrollos en los tribunales estadounidenses seno del G20, el FMI y las Naciones Unidas. vinculados al caso argentino los que marca- Quedó en evidencia que cualquier país puede ron un parteaguas en el tratamiento global del estar sujeto a este tipo de ataques especulativos tema. y que se trataba de un problema global que La Argentina saltó a los titulares de todo el requería de una solución global. mundo en junio de 2014 cuando, después de En Brisbane (2014), el G20 se refirió por una década de litigio, la Corte Suprema de los primera vez a los desafíos que genera la litigio- Estados Unidos rechazó revertir una cuestio- sidad y a la necesidad de “fortalecer el orden y nada decisión judicial contra el país que favo- la previsibilidad de los procesos de restructu- recía a un grupo minoritario de tenedores de ración de deuda soberana.” A su vez, el comu- bonos argentinos en default conocidos como nicado adoptado celebró el trabajo en marcha “fondos buitre”. Luego del default de 2001, para enfrentar dicha litigiosidad mediante el la Argentina restructuró su deuda en bonos fortalecimiento de cláusulas contractuales y hasta llegar a un acuerdo –con una quita sig- encomendó a las autoridades económicas que nificativa– con el 92,4% de los acreedores. siguieran avanzando en el tema. Fue un im- Pero ciertos tenedores de bonos en default re- portante logro diplomático para la Argentina. chazaron dichos canjes de deuda y decidieron Específicamente, el G20 promovía la inclu-

52 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 37-60 sión de cláusulas conocidas como “anti-buitre” stock de deuda en aumento que no incluye las en los contratos correspondientes a las nuevas cláusulas mejoradas y que pueden debilitar los emisiones de deuda soberana, de modo de pro- procesos de reestructuración de deuda en el tegerlas frente a los posibles ataques judiciales futuro (FMI, 2015). de fondos especulativos en el futuro. Dichas En la reunión de líderes de Antalya cláusulas fueron desarrollada por la Internatio- (2015), el G20 reafirmó la pertinencia del nal Capital Markets Association (ICMA) como tema en la agenda financiera internacional consecuencia del desenlace judicial del caso con un lenguaje muy similar al del año an- argentino e incluían la reescritura mejorada de terior, agregando el pedido expreso al FMI la cláusula pari passu y las cláusulas de acción de continuar promoviendo el uso de mejores colectiva (CACs) (FMI, 2015)8. cláusulas contractuales. Durante ese año, en Además del liderazgo de algunos países paralelo al proceso en el G20, la Argentina y emergentes (la Argentina, Brasil, Rusia, Chi- el G77 + China impulsaron el tratamiento de na, Sudáfrica), el tema también fue impul- esta problemática desde una óptica diferente – sado en el G20 por Francia, cuyo interés en complementaria– en las Naciones Unidas. En los procesos de reestructuración de deuda está la Asamblea General de dicha organización se asociado al rol protagónico del país galo en hizo hincapié no ya solamente en la mejora de las renegociaciones de deudas bilaterales en el las cláusulas contractuales, sino en avanzar en marco del Club de París. De hecho, en reitera- un marco jurídico multilateral para los proce- das ocasiones Francia destacó la necesidad de sos de reestructuración de deuda soberana que reforzar las acciones colectivas para prevenir permitiera resoluciones más ordenadas, previ- las conductas no cooperativas en los procesos sibles, justas y sustentables. Luego de arduas de reestructuración de deuda. negociaciones, dicha iniciativa culminó con la En septiembre de 2015, el FMI presentó aprobación en septiembre de 2015 –con 136 a los ministros de finanzas del G20 un docu- votos a favor, 41 abstenciones y 6 votos negati- mento sobre la evolución de la utilización de vos– de una resolución histórica que estableció las cláusulas “anti-buitre” en los bonos sobe- nueve principios básicos a tener en cuenta en ranos. Si bien el FMI reafirmó el camino de los procesos de restructuración de deuda so- modificación de las cláusulas contractuales en berana. Cabe destacar que la amplia mayoría curso, también alertó sobre la existencia de un que apoyó el abordaje de las Naciones Unidas en favor de un marco jurídico multilateral no se reflejó en el G20, ya que diez de los países miembros se abstuvieron o votaron en contra 8 Textualmente, en la sección correspondiente en la ONU (principalmente los países avanza- a próximos pasos de dicho comunicado de dos: Alemania, Canadá, los Estados Unidos, 2014, se sostuvo que: “Teniendo en cuenta Japón y Reino Unido)9. Esto explica el énfasis los desafíos que plantea la litigiosidad y para del G20 en el rol del FMI y el enfoque centra- fortalecer el orden y la previsibilidad del pro- do en la mejora de las cláusulas contractuales ceso de reestructuración de deudas soberanas, tal como se expresó en los Comunicados de celebramos el trabajo internacional sobre Líderes de 2014 y 2015. cláusulas mejoradas de acción colectiva y pari passu. Llamamos a que sean incluidas en las emisiones internacionales de bonos soberanos y alentamos a la comunidad internacional y 9 Australia, Corea, Francia, Italia y México fue- al sector privado para que promuevan activa- ron los países del G20 que se abstuvieron. Ver mente su uso” (G20, 2014). Guzman et al. (2016) y UNCTAD (2015). 53 Cecilia Nahón y Pablo J. López “Una década de G20”

De Hangzhou (2016) a cesivo sobre todo en países de bajos ingresos. Buenos Aires (2018) La reversión en los flujos de capitales en mar- cha frente al alza de las tasas de referencia en Como resultado de los cambios políticos ocu- los Estados Unidos impone crecientes riesgos rridos en Brasil y, especialmente en la Argen- sobre los países emergentes que se han endeu- tina, la preocupación por la reestructuración dado notoriamente en los últimos años –en- de las deudas soberanas dejó de tener desde tre ellos por supuesto la Argentina–, por lo 2016 un lugar en la agenda (y las declaracio- que es esperable que dicha problemática sea nes) propias de los líderes del G20, aunque sí abordada en el G20. No obstante, todo indica se mantuvo en los comunicados –más bien de que, al menos por ahora, se trata puramente carácter técnico– de ministros de finanzas y de alertas discursivas, porque la tendencia al presidentes de bancos centrales. Por ejemplo, sobreendeudamiento no sólo no cesa sino, la- en su reunión de abril de 2016, los ministros mentablemente, se profundiza. manifestaron que: “Para facilitar procesos de reestructuración de la deuda soberana más Conclusiones ordenados, oportunos y predecibles, estamos trabajando para fomentar un mayor diálogo El análisis previo expone trayectorias diferen- entre los acreedores y deudores oficiales y para ciales para cada una de las temáticas aborda- promover la incorporación de cláusulas con- das. En materia de regulación financiera, el tractuales mejoradas en los bonos soberanos.” G20 delineó un camino progresivo respecto Si bien el ratio promedio de deuda pú- de los estándares y prácticas regulatorias vi- blica sobre PIB tanto en los países avanzados gentes con anterioridad al colapso financiero (105%) como emergentes (50%) se ubica en de 2008, pero la implementación de dichos niveles históricos récord la preocupación por acuerdos fue solamente parcial. En los he- los crecientes niveles de endeudamiento sobe- chos, por lo tanto, se reafirmó la vigencia de rano sólo ha regresado de manera gradual, y altos niveles de desregulación financiera tanto claramente insuficiente, a la agenda del G20. a escala internacional como en las principales El comunicado de líderes de 2016 solamen- plazas nacionales. La reforma en la gobernan- te marcó la necesidad de mantener el ratio de za de los organismos financieros internacio- deuda a PIB en niveles sustentables, fórmu- nales (FMI y cuerpos de regulación y super- la que se repitió en la cumbre de líderes de visión financiera) para aumentar la voz y el Hamburgo (2017) eludiendo, una vez más, voto de los países emergentes ha sido un paso un abordaje riguroso de la tendencia actual al en la dirección correcta, pero su implementa- sobre-endeudamiento soberano. ción tardía y su dimensión marginal no ha te- Bajo la presidencia argentina actual nido un impacto sustantivo en la orientación (2018), a pesar de la vocación escurridiza de las políticas. de las autoridades argentinas, el tema pare- En materia comercial, la prédica liberali- ce escalar posiciones en la agenda, al menos zadora cuasi-religiosa propia del G7 fue abra- a nivel de reuniones de ministros de finanzas zada y potenciada por el G20, que adoptó una y bancos centrales. Por caso, en el comunica- visión excesivamente demonizada sobre las do de la reunión de marzo pasado en Buenos nuevas medidas proteccionistas, pero nunca Aires, a instancias del FMI, se señaló no sólo reconoció ni abordó el doble estándar vigente la necesidad de mantener los stocks de deuda en el seno del sistema multilateral de comer- en niveles sustentables, sino que se planteó cio, que perjudica desproporcionadamente a la preocupación por algunas problemáticas las economías emergentes y en desarrollo. La específicas en relación al endeudamiento ex- presión de los países emergentes logró retener 54 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 37-60 en la agenda el compromiso del G20 de fina- de ciertas potencias, y de organismos como el lizar la Ronda de Doha para el Desarrollo de FMI y la OMC, una forma de avanzar sus pro- la OMC con un resultado ambicioso y equili- pios intereses en la órbita internacional. Mien- brado, pero la parálisis del sistema multilateral tras los ganadores de esta tríada promociona- que caracterizó a los últimos años, bloqueó ban su recetario neoliberal por el mundo, los todo progreso real en esta dirección. perdedores de la hiperglobalización fueron Finalmente, en materia de deuda, el G20 invisibilizados y acallados. ha sido consistente en alertar tempranamente Es cierto que, conforme la crisis se ex- sobre los riesgos del sobreendeudamiento tan- tendió, y agravó sus consecuencias en mate- to público como privado para la sustentabili- ria laboral y social, el G20 incorporó dicha dad del crecimiento, aunque no ha logrado ni cuestión a su agenda. Durante las cumbres de siquiera aligerar la tendencia a la financieriza- Cannes (2011), San Petersburgo (2013) y, es- ción, la creciente vulnerabilidad externa de los pecialmente, Antalya (2015), la preocupación países emergentes y la gestación de una nueva por el desempleo, el estancamiento salarial y burbuja especulativa en el Norte. Si bien ha el aumento de la desigualdad fueron ganando sido valioso el aporte de los países emergentes centralidad en la agenda del G20, a instancias para jerarquizar el trabajo sobre los mecanis- de economías emergentes como la Argentina, mos de restructuración de deudas soberanas, Brasil, Sudáfrica, Rusia, Turquía, China y, tí- el enfoque elegido por el G20 sigue colocando midamente, algunas avanzadas como los Es- desproporcionalmente la responsabilidad de tados Unidos y Francia. También la desigual- dichos procesos en los actores de mercado y dad de género en materia laboral apareció por la incorporación de las cláusulas anti-buitre primera vez entre las preocupaciones del G20. permanece rezagada. La economía global había ingresado en una di- En síntesis, la incorporación de los países námica de crecimiento moderado, frágil y cla- emergentes a las altas esferas de la gobernan- ramente insuficiente para resolver las proble- za mundial tuvo una influencia positiva en máticas de distribución desigual del ingreso y ciertas áreas de su interés, pero no modificó la del mercado de trabajo. Los líderes realizaron orientación central de las políticas promovidas entonces llamamientos en favor de una eco- previamente por el G7. El G20 tuvo su mayor nomía más “inclusiva” y el G20 elaboró una contribución en 2008 cuando selló un acuer- serie de recomendaciones de políticas activas do multilateral para estimular a las grandes para revertir estas tendencias (G20, 2015). Sin economías de manera coordinada, ayudando embargo, dichas políticas fueron ignoradas a contener la crisis financiera. Sin embargo, el por la mayoría de las naciones del G20 que, rumbo se revirtió a partir de 2010-2011 cuan- en cambio, reafirmaron la tríada neoliberal y do se impuso la “consolidación fiscal” (políti- se entregaron a las promesas de la vieja teoría cas de austeridad), quitándole continuidad a del derrame. las políticas activas de apoyo a la recuperación. Hoy, a una década de su consagración El G20 terminó convalidando en los he- como foro de Jefes/as de Estado, el G20 des- chos la tríada de liberalización, desregulación embarca en América Latina debilitado, cues- y financierización que, salvo honrosas excep- tionado y fracturado. Debilitado, porque las ciones, dominó la economía global en las úl- posiciones unilaterales y amenazantes del pre- timas décadas. La agenda estuvo excesivamen- sidente de los Estados Unidos devalúan a dia- te influenciada por las grandes instituciones rio la relevancia e influencia del sistema mul- bancarias y las corporaciones multinacionales, tilateral en todos los órdenes. Cuestionado, que encontraron a través de los representantes porque los terremotos electorales anti sistema

55 Cecilia Nahón y Pablo J. López “Una década de G20” a ambos lados del Atlántico Norte expresaron También hay, al menos, otro escenario un fuerte rechazo al establishment y a los prin- posible. Aquel en donde quienes gobiernan cipios de libre mercado y apertura económi- el 80% de la economía mundial enfrentan las ca. Fracturado, porque la guerra comercial en evidentes falencias de la hiperglobalización curso enfrenta abiertamente a los principales y deciden refundar su cooperación bajo un miembros del G20 con represalias comerciales rumbo nuevo, alternativo. A pesar de sus li- que escalan a diario y echan por tierra uno de mitaciones, el G20 ofrece una plataforma de los compromisos fundacionales del foro. diálogo multilateral al máximo nivel político La actual presidencia del G20, en manos que es especialmente necesaria en un contex- de la Argentina, se ha limitado a observar con to de tensiones geopolíticas, incertidumbre y impotencia la estampida de medidas retaliato- auge de los autoritarismos a nivel global. Di- rias entre sus miembros. La labor de liderar el cho rumbo nuevo implicaría crear una nueva G20 supera con creces el calibre del gobier- forma de multilateralismo que sirva directa- no argentino, que se mantiene atrapado en su mente a los intereses nacionales, reconociendo propia espiral económica descendente y cuya que el camino al desarrollo sustentable impli- incapacidad de conducción del grupo añade ca rejerarquizar las políticas nacionales para acefalía e incertidumbre a la compleja situa- la construcción de sociedades más inclusivas ción actual. El gobierno argentino excluyó e igualitarias. Un G20 alternativo implicaría, deliberadamente la cuestión comercial de las claro está, abandonar la tríada de liberaliza- prioridades de su presidencia del G20, bajo ción, desregulación y financierización. la ilusión de que podría eludir este debate de Para ello, resulta esencial avanzar en la alto voltaje rellenando en cambio las reunio- implementación de una arquitectura finan- nes con títulos vistosos como “el futuro del ciera internacional que permita una verda- trabajo”, “infraestructura para el desarrollo” y dera coordinación entre naciones, de manera “un futuro alimentario sostenible.” Pero, más que los flujos de capitales transfronterizos no allá del voluntarismo, la agenda comercial y resulten desestabilizadores y fortalezcan los de inversiones es un pilar central del G20 que procesos de financiamiento para el desarrollo. la guerra tarifaria actual no cesa de dinamitar. Esquemas supranacionales que permitan a los Frente a esta crisis, el futuro del G20 se Estados lidiar con situaciones de sobreendeu- debate entre la conflictividad y la intrascen- damiento deben estar también incluidos en dencia (Nahón y Polaski, 2017). Si la mayo- los acuerdos financieros globales. A su vez, el ría de los mandatarios insiste con aferrarse a mantra del libre comercio debe ser reempla- posiciones irreconciliables –unos insistiendo zado por políticas comerciales que permitan con el status quo previo y Trump reafirmando integrar y complementar productivamente los su enfoque unilateral–, la próxima Cumbre de espacios nacionales, sin cercenar el desarrollo y Buenos Aires podría ser un nuevo escenario respetando la soberanía nacional. Las políticas para el enfrentamiento cara a cara, en sintonía de “consolidación fiscal” y reforma estructural con la cumbre del G7 en Quebec. El anfitrión, deben dejar su lugar a políticas de desarrollo frente a esta perspectiva, buscará promover las del mercado interno y regional, vía inversión (pocas) áreas de consenso y eludir los cuestio- en infraestructura, política industrial y de- namientos en marcha al libre comercio y el sarrollo científico-tecnológico. Un esquema orden liberal. Dicha estrategia, de funcionar, alternativo también implicaría revertir los acentuará la declinante gravitación del foro actuales procesos de desregulación laboral en y su distancia de las serias problemáticas que favor de políticas de redistribución progresiva aquejan a la población mundial. del ingreso que fortalezcan la demanda agre-

56 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 37-60 gada y la igualdad. Para ello, es clave recuperar G20_Un_viaje_a_la_intrascendencia_con_ capacidad y recursos estatales, lo que exige dar muchas_escala máxima jerarquía a la lucha contra los paraísos Chey, H. (2015). Changing Global Financial Go- fiscales y la elusión y evasión fiscal a nivel -do vernance International Financial Standards méstico e internacional. and Emerging Economies since the Global En definitiva, la profunda crisis actual ofre- Financial Crisis. Center for International Go- ce también una impensada oportunidad: la de vernance Innovation, New Thinking and The reconstruir la cooperación internacional con New G20, Paper. Num. 1, 1-13. eje en el desarrollo sustentable, sobre los valores Chey, H. (2013). Why Did the US Federal Re- de solidaridad, democracia e igualdad. Si los serve Unprecedentedly Offer Swap Lines mandatarios del G20 no están a la altura de es- to Emerging Market Economies during the tas exigencias históricas, y todo indica que no Global Financial Crisis? Can We Expect lo están, será entonces necesario que las gran- Them Again in the Future? National Gradua- des mayorías del mundo refunden los términos te Institute for Policy Studies, Tokyo, January. de su cooperación internacional. Será, ojalá, la GRIPS Discussion Paper. Num. 11, 18, 1-15. hora de los pueblos: será la hora del Pueblo-20. Chodor, T. (2017). The G-20 Since the Global Financial Crisis: Neither Hegemony nor Co- Referencias bibliográficas llectivism. Global Governance. 23, 205-222. Ansty, C. (2018). Fed Study Shows U.S. Hikes Dalle, D.; Fossati, V. y Lavopa, F. (2013). Cade- Hit High-CPI Emerging Markets Hardest, nas globales de valor y políticas de desarrollo: Bloomberg. 11 de mayo. Disponible en: trazando los límites de las visiones liberales https://www.bloomberg.com/news/arti- de inserción a la economía global. Revista Ar- cles/2018-05-11/fed-study-shows-u-s-hikes- gentina de Economía Internacional, CEI. Mi- hit-high-cpi-emerging-markets-hardest nisterio de Relaciones Exteriores, Argentina, Blackman, J. y Mukhi, R. (2010). The Evolution Núm. 2, 3-16. Disponible en: http://www. Of Modern Sovereign Debt Litigation: Vultu- cei.gov.ar/es/pol%C3%ADtica-industrial-¿el- res, Alter Egos, And Other Legal Fauna. Law eslabón-perdido-en-el-debate-de-las-cadenas- and Contemporary Problems. Vol. 73, 47-61. globales-de-valor Borio, C. y Disyatat, P. (2010). Unconventional Dexheimer, E. (2018). Trump Signs Biggest Roll- monetary policies: an appraisal. The Manches- back of Bank Rules Since Dodd-Frank Act, ter School. Vol. 78 (s1). También disponible Bloomberg, 24 de mayo. Disponible en: en: BIS Working Papers. Núm. 292, noviem- https://www.bloomberg.com/news/arti- bre de 2009, 53-89. cles/2018-05-24/trump-signs-biggest-roll- BRICS (2012). Brics Trade Minister’s State- back-of-bank-rules-since-dodd-frank-act ment: Puerto Vallarta, México. Disponible Drezner, D. (2014). The System Worked: Glo- en: http://pib.nic.in/newsite/PrintRelease. bal Economic Governance during the Great aspx?relid=82384 Recession. World Politics. Vol. 66, Num. 1, Buchheit, L. (2013). Sovereign debt restructu- 123-164. rings: the legal context. Bank for International Duchaine, I.; Dzhaha, K; y Supeene, J. (2015). Settlements Papers. N° 72, 107-111. Cross-Border Resolution Of Financial Firms. Po- Carrera, J. (2018). El futuro del G20. Un viaje licy Brief, CIGI Graduate Fellow Series. Dis- a la intrascendencia con muchas escalas, dis- ponible en: https://www.cigionline.org/sites/ ponible en: https://www.researchgate.net/ default/files/graduate_fellows_pb_no.6.pdf publication/323915076_El_futuro_del_

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60 La dimensión económica del G20. Dinámicas, actores y agenda del B20

The economic dimension of the G20. Actors, dynamics and agenda of the B20

Por Nicolás Comini* y Tomás González Bergez**

Fecha de Recepción: 01 de junio de 2018. Fecha de Aceptación: 06 de agosto de 2018.

RESUMEN ABSTRACT El artículo de investigación analiza las dinámi- The article analyzes the dynamics, mecha- cas, mecanismos y actores en torno a uno de nisms and actors related to one of the most los principales grupos de afinidad del Grupo important engagement groups within the de los 20 (G20), el llamado Business 20 (B20). Group of 20 (G20), the so-called Business Superando al G7/G8 en representatividad glo- 20 (B20). Going beyond the G7 / G8 in bal y avanzando sobre su mandato original de global representation and advancing on its hacer frente a la crisis económica y financiera original mandate to face the economic and del año 2008, la agenda del G20 contempla financial crisis of 2008, the agenda of the un temario que es amplio y ambicioso. Más G20 contemplates a broad and ambitious aún si se tiene en cuenta que los ejes de trabajo agenda. Even more so if we take into accou- del Grupo se estructuran sobre asuntos donde nt that the Group’s main axes are structured los intereses de los Estados suelen ser contro- on issues where the interests of the different versiales y usualmente contrapuestos. Dicho States are usually controversial and opposed. esto, a continuación, se indaga la forma en la The article explores the way the B20 affects que el B20 incide en la estructuración de la the structuring of the Group’s economic agenda económica del Grupo en lo que hace al agenda in terms of compliance with its cen- cumplimiento de sus objetivos centrales. tral objectives. Palabras clave: G20, B20, Gobernanza. Keywords: G20, B20, Gobernance.

* Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires. Master en Integración Latinoame- ricana por la Universidad Nacional de Tres de Febrero. Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad del Salvador. Correo electrónico: [email protected] ** Licenciado en Relaciones Internacionales de la Universidad Católica Argentina, con participación en el Instituto de Estudios Políticos de París, Sciences Po. Paris. Maestrando en Relaciones Internacio- nales por la Universidad del Salvador. Correo electrónico: [email protected]

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61 Nicolás Comini y Tomás González Bergez “La dimensión económica del G20. Dinámicas, actores y agenda del B20”

Introducción ticas más cercanas a un “multilateralismo de El G20 representa una de las instituciones con élite” o un “minilateralismo”, que a una insti- mayor participación en la construcción de la tución de representatividad global (Ocampo, “nueva gobernanza económica mundial” ac- 2015; Miranda, 2017; Louis, 2014). tual (Steinberg, 2014; Ocampo, 2015). No Más allá de la complejidad de su agenda sólo aborda cuestiones económico-financieras, y de los cuestionamientos respecto a su repre- sino también de inversiones, de políticas de sentatividad, el G20 se consagró como el prin- empleo y de mercado de trabajo, relativas a cipal foro mundial de toma de decisiones al oportunidades y desafíos de la tecnología digi- combinar la participación de los veinte países tal, al cambio climático, a la agricultura o a la de mayor importancia geopolítica, así como salud global (Martens, 2017). económica, del globo. De esta manera, se El Grupo cobró especial atención entre vuelve casi indiscutible que las normas, reglas, los años 2008 y 2009 cuando, mediante la recomendaciones y objetivos que se debaten aplicación de políticas expansionistas coordi- al interior de su estructura resultan altamente nadas en sucesivas cumbres de Estado, pudo relevantes para el tablero geoeconómico (polí- avanzarse en la contención de la crisis mundial tico e institucional) internacional. continuara, aminorando el impacto perjudi- A partir de su (re)lanzamiento en el año cial que la recesión producía en las principales 2009, el G20 logró montar una estructu- economías y mercados del mundo. El éxito de ra compleja e integral, la cual ha sido esca- las medidas adoptadas fue interpretado por samente estudiada (Martens, 2017; Louis, algunos sectores como una victoria política a 2014). Segmentado en diversos “grupos de favor del Grupo en tanto órgano promotor afinidad” o “grupos de compromiso” paralelos de la cooperación económica internacional y que abogan por la construcción de agendas y gestor de respuestas globales a los principales consensos en materia de empleo (L20), género retos que la globalización y la falta de una go- (W20), juventud (Y20), desarrollo de ciencia bernanza compartida proponían (Ocampo, (S20), negocios (B20) o sociedad civil (C20 o 2015; Steinberg, 2014). T20), el G20 buscó asistir a través de sus espa- De esta manera, y bajo la premisa de “re- cios a las principales demandas y necesidades formar la arquitectura global para satisfacer las propias de la gobernanza mundial (Alexander necesidades del siglo XXI”, el G20 cristalizó su & Löschmann, 2016). En ese contexto, y en posicionamiento en el marcador de las institu- lo que refiere a la articulación entre las partes ciones internacionales de gobierno, reuniendo de su estructura orgánica, mucho menos es- en su seno a los “jugadores más importantes tudiado ha sido, incluso, el funcionamiento, del mundo” para cumplir con su objetivo cen- impacto y relevancia de algunos de sus princi- tral: un crecimiento sostenible, fuerte y equili- pales componentes. brado (Grupo de los 20, 2009, párr. 18). El presente artículo de investigación pre- Ahora bien, la legitimidad de la platafor- tende contrarrestar esta tendencia y a tales ma fue velozmente puesta en consideración. fines se concentra en un aspecto central: la La falta de eficacia que experimentó a la hora agenda económica del G20, fundamental- de poner en marcha las reformas que el sistema mente articulada por el “grupo de traba- económico-financiero demandaba y el hecho jo” Business 20 o B20. Éste último espacio de que la composición de su membresía exclu- constituye en la actualidad una de las más yera a la gran mayoría de los países en desarro- influyentes estructuras al interior del Grupo llo y no contemplara a los menos desarrollados (Alexander & Löschmann, 2016). Creado económicamente, le dieron al G20 caracterís- en 2010, el B20 representa la comunidad 62 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 61-75 empresarial internacional en el contexto del sarse hacia un crecimiento sólido a largo pla- G20 y reúne en su interior tanto a los líderes zo. La segunda sección examina en detalle los de negocios de todos sus países como a re- actores, dinámicas y mecanismos de los que presentantes de cámaras empresariales, cor- el Foro Business 20 se vale para cumplir sus poraciones, pequeñas y medianas empresas fines, a partir del análisis de los documentos (PyMEs) y representantes de la sociedad civil oficiales de dicho grupo y de la bibliografía al (G20, 2018). mismo referida. Por último, el artículo conclu- Bajo la consigna de conformar “una pla- ye retomando las ideas centrales planteadas, taforma significativa para que la comunidad al mismo tiempo que se introducen algunas empresarial internacional participe en la go- de las virtudes y desafíos del B20 para poder bernanza económica mundial, así como en la cristalizarse como el principal foro de negocios regulación económica y comercial internacio- global. nal”, el B20 desarrolla recomendaciones con- juntas al G20 a través del prisma de negocios. Crisis de la globalización y la Dicho esto, el potencial del B20 radica en los cooperación internacional. Debates mecanismos institucionales que ofrece para y perspectivas en torno al G20 convocar y promover el debate entre líderes La crisis económico-financiera por la que empresariales representantes de las principales atravesó el mundo a partir del año 2008 trajo potencias económicas mundiales, con el fin de consigo recuerdos de décadas pasadas. La ex- diseñar estrategias para un crecimiento econó- cesiva especulación, los problemas de liquidez, mico global (Martens, 2017). la caída de los mercados bursátiles y la depre- En virtud de lo anteriormente expuesto, ciación de las monedas más fuertes del globo, este artículo analiza el rol del G20 en el mar- puso en boca de los más destacados estudiosos co de las denominadas teorías de gobernanza y referentes de la economía la idea de una nue- mundial y cooperación para el desarrollo. A va “Gran Recesión” (Stiglitz, 2010; Pickety & partir de ello, se estudian las principales diná- Saez, 2013). micas, mecanismos y actores que en el seno Los efectos de la denominada “crisis de las del B20 estructuran la agenda económica del hipotecas subprime” –tales como las tenden- Grupo en favor del cumplimiento de sus ob- cias hacia una recesión mundial, la contrac- jetivos centrales. A tales fines, las siguientes ción generalizada del comercio internacional páginas se estructuran en tres apartados. En la o el largo período de cuasi-estancamiento de primera sección, se presentan algunos debates las economías centrales–, tuvieron costosas relevantes sobre la gobernanza global y el sur- consecuencias en los indicadores sociales, eco- gimiento del G20 en tanto nueva estructura nómicos y políticos a nivel mundial (Bárcena, institucional. Allí se da cuenta de la necesidad 2015). Sumado a ello, el veloz incremento de de encontrar denominadores comunes entre la desigualdad producto de la concentración quienes abogan a favor del mantenimiento del ingreso y la riqueza y el aumento en los del status quo actual en materia de goberna- niveles de desempleo, pobreza e indigencia bilidad mundial, entre los que sostienen que (Rosales, 2017), obligaron a los actores más la falta de eficacia y de representatividad del relevantes de la escena global a aunar criterios Grupo atenta contra un desarrollo sostenible y buscar soluciones que permitieran poner fre- y entre aquellos que defienden que, si bien la no al desequilibrio general en marcha. presente estructura de gobernanza actual po- dría ser considerada como provechosa, aún le caben modificaciones sustantivas para encau-

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En esa coyuntura fue que el Grupo de los tar (Bárcena, 2015). Tanto la actitud reticente 20 fue revitalizado1 en virtud de lograr articu- que los Estados Unidos –y algunas potencias lar diálogos políticos capaces de generar con- centrales– manifestaba en relación a las ins- sensos básicos para un nuevo paradigma de tituciones tradicionalmente promotoras del globalización que comenzaba a gestarse. Así, multilateralismo, como la falta de preparación el G20 mutó su mecánica de trabajo, dando de los países emergentes para ocupar el vacío lugar al nacimiento de una nueva forma de generado por el escaso compromiso de los pri- gestión de crisis mundiales. A partir de enton- meros, comenzaron a erosionar las bases del ces, los líderes de Estado y de gobierno de los orden internacional surgido de la posguerra veinte miembros se convocarían (al menos) (Kaul & Blondin, 2015). una vez por año para proponer diagnósticos y Como señala Saguier (2011), a diferencia soluciones que no sólo permitieran superar las de otros momentos en la historia, el contexto crisis del momento, sino también garantizar el de aquel entonces no estaba signado por el li- sostenimiento social y ambiental de un nuevo derazgo hegemónico de un Estado o conjunto modelo de crecimiento (Saguier, 2011). de Estados que facilitaran la transición entre Ahora bien, los cambios surgidos en el procesos de construcción de nuevas formas de sistema de cooperación internacional a partir gobernanza económica global. De hecho –y de las transformaciones ocurridas en el tablero hasta el momento de la crisis–, la falta de una económico mundial se insertaron en un com- voluntad reformadora del status quo relativo plejo debate en torno al rumbo y el sentido a las instituciones de representación global que la denominada gobernanza2 debía adop- provocó que, en los espacios internacionales de gobernanza, la participación asignada a los países en desarrollo y a los no desarrollados 1 Cabe destacar que, si bien las cumbres de lí- se considerara marginal y mal representada deres de Estado y de gobierno comenzaron (como por ejemplo en el Fondo Monetario In- a realizarse con motivo de la crisis global a ternacional –FMI–, el Consejo de Seguridad partir del año 2008, los orígenes del Grupo de Naciones Unidas –CS–). Tal era el caso del datan del año 1999, momento en el cual las G7/G8, cuya legitimidad los países emergen- causas y posibles consecuencias que en aquel tes venían cuestionando por considerarlo un momento podía desencadenar la crisis asiáti- foro poco plural y el reflejo de una estructura ca de 1997-1998, llevaron a que los líderes de poder de la economía mundial anclada en del G7 propusieran un nuevo esquema de el pasado (Steinberg, 2010; Ocampo, 2015). gobernanza mundial. Así, el G20 fue creado De esta manera, el mosaico de reglas e incorporando a mesa de decisiones globales instituciones económicas internacionales a numerosos países emergentes (Indonesia, existentes en aquel momento, no sólo iba en Argentina o Arabia Saudita, entre muchos contra de la necesidad de actuar de forma le- otros). Sin embargo, en ese entonces, el G20 gítima y representativa en tanto plataforma convocaba solamente a reuniones entre Mi- de gobernanza, sino que también fallaba en nistros de Finanzas y directores de Bancos su carácter de proveedor de respuestas efica- Centrales (Martens, 2017). ces a las problemáticas que el contexto im- ponía. Esto se evidenciaba en lo relativo a las 2 El concepto de gobernanza global refiere a políticas financieras que los países centrales todo aquello asociado al buen gobierno de las habían adoptado, dando lugar al desbalance relaciones internacionales mediante el multi- económico-comercial internacional (Stiglitz, lateralismo, procurando legitimidad, eficacia 2006). Conforme ello, y tal como lo indicaba y resultados (Miranda, 2017). 64 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 61-75

Steinberg (2010), la coyuntura provocaba una reducción de las desigualdades sociales y de creciente disputa en las relaciones económicas desarrollo interregionales (Ocampo, 2015; internacionales, alimentada por las actuacio- Steinberg, 2010). En relación a ello, si bien nes unilaterales de muchos Estados que no se el G20 buscaba ampliar la representación del mostraban dispuestos a adaptar sus políticas Grupo de los Siete incluyendo países emer- nacionales a las necesidades globales. gentes de diversas regiones del mundo, la se- Con un sistema económico internacional lección de dichos países por parte del G7/G8 en transición, el desbalance económico-finan- se basó en un criterio de representación poco ciero mundial puso de manifiesto la necesi- transparente. Bajo el objetivo de incorporar las dad de avanzar hacia una configuración del primeras y segundas economías de cada región mundo más multipolar. Esto, combinado con del globo, parecía lógico que México, Brasil y la falta de flexibilidad que revelaban los Esta- Argentina, Sudáfrica, India o Indonesia hayan dos más poderosos y el auge que las potencias sido seleccionados como representantes de sus emergentes –encabezadas por las economías respectivos continentes (Deciancio, 2010). asiáticas– había comenzado a protagonizar Sin embargo, la exclusión de algunos países desde principios de siglo (Zakaria, 2008). Para emergentes –en particular el caso de Nigeria, ese entonces, muchos de los regímenes e ins- en África–, y la sobrerrepresentación de los Es- tituciones de gobernanza económica global tados europeos, llevó a fuertes cuestionamien- que habían servido en el pasado comenza- tos respecto a la real aplicación de los criterios ban a quedar obsoletos, sin todavía aparecer de selección como los índices de crecimiento o otros capaces de sustituirlos de forma efectiva el PIB (Ocampo, 2015). (Steinberg, 2014). De esta manera, contribuir Al estallar la crisis financiera global se a formar una estructura institucional geográ- produjo un importante esfuerzo de coordina- ficamente más representativa y equilibrada ción económica internacional entre Estados a entre economías desarrolladas y en desarrollo, través de las cumbres del G20. Las reuniones con mayor participación de éstas en el proceso de líderes ocurridas en Washington (2008) y de toma de decisiones, se tornaba un elemento Londres (2009) fueron consideradas por par- fundamental en el escenario de instituciones te de la literatura como “altamente exitosas”, de carácter global (Miranda, 2017). Así, la si se tienen en cuenta las respuestas positivas necesidad de incorporar a las potencias emer- con las que respondieron los mercados mun- gentes a las estructuras existentes para hacer diales a las políticas expansivas a partir de allí frente a la recesión internacional y al auge del implementadas (Steinberg, 2014). Un nue- proteccionismo que comenzaba a amenazar la vo paradigma de cooperación y gobernanza economía mundial, forzó a quienes histórica- global con participación de los países en vías mente habían detentado el poder a compartir- de desarrollo económico –entendida como lo con un grupo de países mayor. cooperación para el desarrollo– comenzó a El nacimiento de la cumbre de líderes del manifestarse por primera vez en la historia de G20 llevó entonces en 2008 a Arabia Saudi- la economía mundial (Ocampo, 2015). Que ta, Argentina, Australia, Brasil, China, Corea fuera el G20 y no el G7/G8 quien coordinara del Sur, India, Indonesia, México, Sudáfrica la respuesta a la crisis internacional significó y Turquía a dividir el liderazgo y a intervenir un avance a favor de la legitimidad de los foros en el diseño de las nuevas reglas que asegura- de decisión económica mundial, respecto de rían que la globalización no se autodestruyera, los mecanismos de establecimiento de normas sino que avanzara en favor de una gobernan- internacionales previamente existentes (Mi- za duradera y responsable que abogara por la randa, 2017; Cooper, 2013).

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En este tipo de gobernanza global una la limitada pluralidad de estos foros y el grado solución típica –ejemplificada primero por relativamente bajo de responsabilidad en com- el G7/G8 y luego por el G20– consistió en paración con las estructuras ya existentes de que las economías más poderosas tomaran gobernanza, el potencial democrático del nexo la delantera en relación con la gestión de los B20 necesitaría ser cuestionado. principales bienes públicos globales. En este Tanto es así que hasta los propios miem- sentido, la sub-representación de los países bros del G20 son conscientes de la falta de re- excluidos del Grupo cristalizó un proceso presentatividad. En su Declaración de Visión entendido como “multilateralismo de elite” del 5° Aniversario declararon en septiembre de o “minilateralismo”, dada la insuficiente legi- 2013: timidad (o accountability3 –Louis (2014)–) y Como foro que representa a más del 80% de representatividad y el particular método por el la economía global, tenemos una responsabili- cual el fueron elegidos por el G74. Así, no obs- dad para con todos los ciudadanos. Seguiremos tante, algunos autores señalaron que la base de comprometidos con la comunidad internacio- dicha legitimidad se encontraba en que repre- nal en su conjunto y nos aseguraremos de que sentaban más del 60% de la población mun- se tengan en cuenta los intereses de los países dial (Tussie & Narlikar, 2009), el G20 corría en todas las etapas de desarrollo. Tampoco el riesgo de ser considerado inadecuado para podemos ignorar el gran impacto de nuestras discutir aquellos asuntos globales en los cua- acciones. Con este fin, fortaleceremos nuestro les actores relevantes –que no fueran miem- compromiso y escucharemos con atención a to- bros– se vieran afectados. Por ejemplo, temas das las instituciones y países que no están en el relativos a los países menos desarrollados, ya Grupo (Martens, 2017: 5). que ninguno de ellos forma parte del Grupo (Ocampo, 2015; Steinberg, 2014; Miranda, Según Ocampo (2015), el modelo sobre el 2017). En relación a lo dicho, Louis (2014) cual se ha erguido el G20 fue eficaz tan sólo señala que dada la incertidumbre sobre quién al incluir en su agenda áreas con grandes con- representa a los “negocios” en todo el mundo5, flictos de intereses para sus miembros plenos, punto no menor que terminaría generando graves problemas de legitimidad y efectividad. 3 Entendida por el autor como “maneras de Sobre ello, Kaul y Blondin (2015) hacen espe- detentar el poder y de hacerse responsable de cial hincapié en la denominada “paradoja de los grupos afectados, especialmente aquellos la soberanía”. Esta explica que “al aferrarse a quienes tienden a ser marginados o silencia- concepciones convencionales de la soberanía dos” (Louis, 2014: 14). que los llevan a rehuir la cooperación inter- nacional, incluso en áreas donde existe una 4 A las críticas de falta de legitimidad, Martens fuerte interdependencia, los gobiernos nacio- (2017) agrega la falta de transparencia, la fal- nales debilitan concretamente su capacidad ta de representatividad de la sociedad civil y de formular políticas.” Como resultado de esa la falta de capacidades de implementación de situación “terminan por carcomer la soberanía las declaraciones y decisiones adoptadas por misma que intentan proteger” (Kaul y Blon- el Grupo. 5 Es decir, la falta de claridad con la que la es- tructura es armada y la manera en la que los dudas sobre quiénes son ellos y a quiénes ver- actores invitados son convocados a participar daderamente representan en el juego de poder de los taskforces –como el B20 (G20)– deja internacional (Louis, 2014). 66 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 61-75 din, 2015: 73). Así, un problema básico de A pesar de la existencia de miradas opti- este tipo de esquemas de cooperación interes- mistas respecto al proceso globalizador y al tatal se caracteriza por la tendencia a proteger multilateralismo, es necesario no perder de o a priorizar los asuntos propios de la esfera vista que la crisis del 2008 cristalizó una gran nacional frente al avance del fenómeno globa- desconfianza que venía socavando las institu- lizador (Ocampo, 2015). ciones globales. La creciente pérdida de efica- A la luz de este diagnóstico, podrían ana- cia del orden que surgió al finalizar la Segun- lizarse muchas de las medidas adoptadas al da Guerra Mundial y el impacto económico, interior del Grupo desde su reconfiguración. político y social que tuvo en las economías Por ejemplo, la pérdida de impulso relativa a menos desarrolladas, generaron que los espa- las reformas estructurales que las institucio- cios regionales e internacionales se tiñeran de nes financieras internacionales demandaban tendencias asociadas a un predominio del des- fue vinculada a la falta de interés que ciertas orden global6 (Peña, 2018). esferas de poder al interior de las potencias Dadas estas circunstancias, y tal como fue desarrolladas manifestaron en relación con los planteado previamente, mientras que el G20 cambios inicialmente promovidos (Miranda, por sí mismo no puede resolver la totalidad de 2017). En consonancia con ello y en virtud de los problemas que la globalización propone, sí proveer casos de mayor actualidad, Narlikar puede jugar un rol activo en tanto foro inter- (2017) señala que las medidas anticomercia- nacional clave de gobernanza global. Es me- les aplicadas por el presidente Donald Trump, nester que la comunidad internacional cons- el referéndum a favor del Brexit y el avance truya liderazgos compartidos que faciliten y de partidos populistas de derecha a lo largo y refuercen la cooperación multilateral median- ancho de Europa pueden ser señalados como te un diálogo avanzado entre los países centra- ejemplos en los cuales la cesión de soberanía les, emergentes y menos desarrollados, no sólo a favor de la globalización es puesta en duda. a nivel estatal, sino también vía la inclusión de Como en tiempos de la crisis del 2008, actores privados, movimientos sociales, think las medidas proteccionistas que comenzaron tanks y universidades, entre otros. Para lograr- nuevamente a gestarse podrían generar, si lo es imprescindible la consolidación de foros no son reguladas, serios problemas al proce- flexibles y legítimos de debate, como es el caso so de globalización. Según Narlikar (2017), del G20. Tal como lo indica Steinberg, a pesar es necesario comprender que una tendencia de las críticas que le cabrían al Grupo: antiglobalizadora tendría como consecuencia La pluralidad de puntos de vista y el hecho de un alza en los niveles de desigualdad afectan- que en el G-20 estén representados los princi- do a los sectores menos beneficiados. Desde pales protagonistas de los problemas de la agen- esta perspectiva, se asume que la globalización da económica global, convierten al grupo en el ha generado crecimiento y prosperidad para embrión más adecuado para fraguar acuerdos todos los países. Es importante destacar que internacionales, que luego puedan tomar forma un estado de constante inactividad no sólo socavaría la credibilidad de las instituciones de gobernanza, sino que también amenazaría 6 Este fenómeno puede aún palparse en las re- el orden y estabilidad surgido de los tiempos uniones del G20, las cuales están poniendo de posguerra. Un giro hacia el bilateralismo o en evidencia la dificultad que hoy tienen sus unilateralismo tan sólo generaría estancamien- países miembros para concertar respuestas co- to y no permitiría crear soluciones globales a munes y efectivas a cuestiones relevantes de la problemas globales. agenda global (Peña, 2018). 67 Nicolás Comini y Tomás González Bergez “La dimensión económica del G20. Dinámicas, actores y agenda del B20”

jurídica a través de las organizaciones internacio- años el Grupo ha ido ampliando la estructura nales existentes, como el FMI, la OMC o las dis- orgánica para poder así responder a la empresa tintas agencias de Naciones Unidas (2010: 16). que tiene a su cargo (Hajnal, 2014). El G20 incluyó dentro de su dinámica de Retomando algunas ideas, según Ocampo trabajo, además de las reuniones de sherpas (2015) existen ciertos principios básicos que y encuentros ministeriales, los denominados deberían sustentar a todo buen sistema de go- “grupos de afinidad” o “de compromiso”. Así, bernanza internacional. Estos son: liderazgo, con la idea de estructurar un “sistema solar eficacia y representación (legitimidad). En lo del G20”, siete grupos fueron creados con el relativo al G20, en palabras del autor, este sólo objetivo de enriquecer y ampliar las perspecti- cumple con el primero de los principios men- vas de las decisiones finales del Grupo. Entre cionados y en parte con el segundo, carecien- ellos se destacan el Labor 20 (L20), el Civil do de las otras características propias de un or- 20 (C20), el Think-Tanks 20 (T20), el Youth ganismo categorizado como “el principal foro 20 (Y20), el Science 20 (S20) y el Business 20 para la cooperación económica internacional.” (B20) (Alexander & Löschmann, 2016). En la misma línea, aun cuando uno de los La relación entre las cumbres de líderes de efectos más relevantes de la incidencia del G20 Estado y de gobierno y dichos grupos de afini- en el rumbo de la gobernanza ha sido su relati- dad es de profunda interdependencia, aunque va pluralidad, su composición fue “minilateral” no necesariamente simétrica. Esta interrelación y desproporcionada de acuerdo con los países se basa en una plural participación de las más y regiones. Aun así, a pesar de quienes afirman importantes figuras de cada una de esas áreas, que la irrupción de las economías en desarro- no sólo de los Estados miembros del G20, llo ha faltado a la representatividad global y ha sino también de sus Estados invitados, orga- carecido de eficacia en la aplicación de las deci- nizaciones internacionales y representantes siones mundiales, como quienes sostienen que de múltiples instituciones de la sociedad civil dicha incorporación ha sido beneficiosa para (Ocampo, 2015). De esta manera, la creación la gobernanza mundial, indiscutible es que los del G20 (y la complejización de su estructura) países emergentes han logrado modificar las re- representó un cambio importante en la natura- glas de gobierno poco democráticas existentes leza y composición de la mesa superior de go- previas a la creación del G20 (Miranda, 2017). bernanza e implicó un acercamiento novedoso El Business 20. Estructura, en la cooperación Norte-Sur (Harrell, 2013). actores e incidencia en la En la misma línea, Louis (2014) señala agenda económica del G20 que en comparación con el G7/G8, el G20 reconoce que el alcance de la consulta debe A pesar de las críticas relativas a la falta de le- incluir interlocutores sociales tanto del Norte gitimidad, representatividad y eficacia, el G20 como del Sur. Por otra parte, la multiplicación ha logrado conformarse como el primer foro de los grupos de afinidad implica la invitación global de gobernanza actual. Esta expresión a otros actores de la llamada “sociedad civil7”, política entre países avanzados y emergentes en términos económicos adquirió gran prota- gonismo en la construcción de la gobernabili- dad global del presente siglo (Miranda, 2017). 7 El concepto “sociedad civil” ha sido amplia- Persiguiendo como objetivo retórico un desa- mente discutido, dada su naturaleza proble- rrollo equitativo y sostenible con mayor inclu- mática. Al respecto, se recomienda la lectura sión, justicia e igualdad, en los últimos diez de Lins Ribero (2008), Wieviorka (2009), Escobar (2005) o Stephen (2005). 68 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 61-75 pudiendo ser esto entendido como un enri- comercio e inversión, financiamiento del cre- quecimiento de las perspectivas representadas cimiento e infraestructura e innovación. Este en el G20. Así, la comparación con las ante- foro se caracterizó por el desarrollo de pro- riores reuniones del G7/G8 hace que el G20 puestas de políticas concretas basadas en el parezca positivo en términos de democratiza- consenso del sector privado con el objetivo de ción de la gobernanza global. generar más y mejores empleos, crecimiento Ahora bien, el presente apartado se con- sostenido y desarrollo (B20, s/f). centra en un grupo de afinidad específica: el Ahora bien, aun cuando el B20 aboga por Business 20. No obstante la diversificación de la necesidad de mantener un sistema comer- asuntos presentes en el temario del G20 y los cial abierto, basado en normas, para facilitar esfuerzos por gestionar los mismos en virtud la financiación sostenible y mayores esfuer- de una mejor gobernabilidad global, es inte- zos para ampliar la capacidad de inclusión y resante destacar que existe una amplia agenda de recuperación del mercado laboral frente al económica transversal a los asuntos tratados cambio tecnológico (B20 Alemania, 2017), por el Grupo en su conjunto. En este aparta- su objetivo general tiende, según Martens do se problematizará, entonces, el papel que el (2017), a promover los intereses corporativos B20, en tanto principal foro de negocios del en la toma de decisiones del G20. Dicho en G20, asume en pos de vincular la previamente otras palabras, garantizar que los aportes y mencionada agenda respecto de los objetivos las prioridades de las empresas que impulsan troncales del Grupo. la economía mundial se reflejen mejor en las Como ha sido mencionado previamen- resoluciones del gobierno (Martens, 2017; te, la coincidencia de crisis políticas, sociales Akshay, 2015). En la misma línea, Christine y económicas ha causado que líderes, cientí- Lagarde –directora del Fondo Monetario In- ficos y activistas de distintos gobiernos y de ternacional (FMI)– durante la presidencia del la sociedad civil propongan novedosas estra- G20 de Alemania (año 2017) señalaba que el tegias de gobernanza. Frente a estos cambios B20 ofrecía una valiosa experiencia y una nue- de coyuntura, el sector empresarial juega sin va perspectiva para los políticos de la mano duda un importante rol a la hora de motori- de la voz del sector privado (B20 Alemania, zar o impedir el desarrollo sostenible necesario 2017). para mantener el equilibrio del sistema inter- En relación a ello, y con cierto carácter nacional deseado (Martens, 2017). Para ello, crítico, Martens señala que, a pesar de la co- el diálogo entre el G20 y el B20 es considerado laboración propuesta entre el empresariado, decisivo dado que impactaría en la eficacia del el gobierno y la sociedad civil, las decisiones Grupo al responder a los intereses y preocupa- del G20-B20 sobre determinados temas, tales ciones comerciales que deberían guiar, no sólo como la regulación de los mercados financie- a un crecimiento económico sostenido, sino ros y la tributación de las empresas transnacio- también a la generación de empleo y desarro- nales, siguen siendo especialmente tímidas e llo social (Larionova, Rakhmangulov, Sakha- insuficientes. En cambio, muchos posiciona- rov & Shelepov, 2015). mientos del G20 han reflejado un fuerte sesgo En este cuadro, cabe destacar que –desde hacia soluciones basadas en el mercado para una perspectiva institucionalista– el B20 ha los desafíos globales, asumiendo a las corpo- intentado, con altibajos, proporcionar pers- raciones como agentes fundamentales para el pectivas prácticas a los intereses del G20 y desarrollo sostenible (Martens, 2017; Caliari generar nuevas ideas con una multiplicidad & Alexander, 2012). Una parte sustantiva de de temas que incluyeron empleo y educación, la literatura se pregunta si la comunidad inter-

69 Nicolás Comini y Tomás González Bergez “La dimensión económica del G20. Dinámicas, actores y agenda del B20” nacional ya no se encuentra suficientemente una real influencia directa del B20 frente al representada en organizaciones como la Orga- G20 o si simplemente los gobiernos compar- nización para el Desarrollo y la Cooperación ten ciertos puntos de vista y perspectivas con Económica (OCDE), el Foro Económico los actores empresariales–, a modo ilustrativo Mundial (WEF), la Organización Internacio- se puede destacar que, según un estudio reali- nal del Trabajo (OIT) o la Cámara Internacio- zado por Larionova, Rakhmangulov, Sakharov nal de Comercio (ICC), como para incorporar y Shelepov (2015), el número y el porcentaje al B20 como un nuevo espacio de diálogo de de recomendaciones B20 que se tradujeron negocios (Louis, 2014; Hajnal, 2014). en decisiones del G20 llegaron a 16 en Seúl Más allá de los cuestionamientos, la agen- (28%), 45 en Cannes (38%), 25 en Los Ca- da económica del G20 trasciende al foro Bu- bos (33%) y 52 en San Petersburgo (37%)8. siness 20 como único espacio de tratamiento Sin dudas, el “grupo de trabajo” con más in- de las cuestiones económico-financieras. Así, cidencia en la elaboración de los documentos dentro del “sistema solar” del Grupo pueden finales del Grupo. Así, indica Martens (2017), identificarse algunos patrones en los cuales se no resultaría una sorpresa destacar que hasta refleja la incidencia de los intereses empresa- el año 2016, la cumbre anual del foro B20 se riales dentro de la selección de asuntos a tra- realizó de forma consecutiva con la Cumbre tar (Saguier, 2011). Respecto a ello, es posible de líderes de Estado y de gobierno del G20: señalar, por ejemplo, que varios “grupos de hasta ese entonces a las Cumbres B20 no sólo trabajo” –excluyendo, lógicamente, al B20– asistían cientos de líderes empresariales, sino fueron en experiencias anteriores coordinados también la Presidencia del G20 y otros jefes de por líderes de negocios. Tal fue el caso del Estado o gobierno o sus sherpas. “grupo de compromiso” W20 y T20 durante la presidencia del G20 de Turquía, donde el Sobre el B20 y su estructura sector privado jugó un papel destacado en la Bajo el contexto de la crisis financiera global y delimitación de la agenda y el cumplimiento en vísperas de la Cumbre Empresarial del G20 de sus objetivos (Martens, 2017). Si bien esto de la Cumbre de Toronto de junio de 2010, no se replica en la presidencia del G20 actual, por primera vez, representantes de corporacio- sería interesante destacar que entre el Foro de nes transnacionales y asociaciones empresaria- Turquía (2016) y el de Argentina (2018), la les se reunieron para establecer las prioridades cantidad de empresarios y líderes de negocio de políticas públicas y privadas globales que convocados aumentó en un 140% (B20 Ar- serían elevadas a la recién inaugurada Cumbre gentina, 2018), reflejando un notable creci- del G20. Desde ese momento a la actualidad, miento en el interés por ampliar la participa- el Business 20 representa a la comunidad em- ción de la comunidad económico-financiera presarial internacional en el contexto del G20 en la agenda global. y reúne a líderes empresariales de todos los Otro aspecto importante a considerar en países involucrados. De esta manera, en pala- la relación entre el G20 y el B20 respecto a los bras del B20, este se cristaliza al proponerse demás “grupos de compromiso” es el grado de como “una plataforma significativa para que incidencia que las recomendaciones del B20 la comunidad empresarial internacional par- tienen en las declaraciones finales de las reu- niones de líderes del Grupo. Si bien autores como Martens (2017) o Akshay (2015) indi- 8 Para ver con mejor detalle los puntos en co- can que es difícil señalar dicha relación –ya que mún, ver Martens (2017). Corporate Influnece es poco claro definir si la misma se sustenta en on the G20. 70 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 61-75 ticipe en la gobernanza económica mundial y esencial tanto a los taskforces como a los “gru- la regulación económica y comercial interna- pos transversales”. De esta manera, alimen- cional” (B20, s/f; Alexander & Löschmann, tan a dichas estructuras con su experiencia y 2016). los involucran con su amplia comunidad de En lo que refiere a su dinámica de traba- contactos y redes internacionales. Los últimos jo, las recomendaciones de políticas del B20 –socios conceptuales– son iniciativas u orga- son desarrolladas por grupos de trabajo (tas- nizaciones expertas en problemas específicos kforces) sobre temas que están alineados con de la agenda del B20. Así, proporcionan su la agenda del G20. Es el anfitrión del B20 res- experiencia en la redacción de recomendacio- pectivo quien decide sobre la composición y nes y desempeñan un papel importante en el membresía de dichos taskforces y, por lo tanto, establecimiento de temas de los respectivos influye sustancialmente en la formulación de taskforces y “grupos transversales” (B20 Ale- las recomendaciones de políticas para el G20. mania, 2017). No obstante, aun cuando estos esfuerzos se Ahora bien, durante el año 2017 bajo la restablecen cada año por la respectiva presi- presidencia de Alemania, los taskforces fueron: dencia del Foro de negocios, los temas clave a) Comercio e inversión; b) Energía, clima no cambian de manera sustantiva año a año y eficiencia de recursos; c) Crecimiento y la (Martens, 2017). infraestructura de financiación; d) Digitali- Algo similar sucede con los demás grupos zación; e) Empleo y educación y los “grupos de afinidad. De esta manera, es la presidencia transversales”; a) Conducta empresarial res- de turno quien le otorga al Foro su estructura ponsable y anticorrupción; b) Pequeñas y me- trocal. En el 2016, año en el que Alemania fue dianas empresa (B20 Alemania, 2017). Por su sede del Grupo de los 20, la estructura relativa lado, los taskforces seleccionados para el ciclo a la definición de temas estuvo compuesta no del G20 2018 bajo la presidencia argentina sólo por los ya nombrados taskforces, sino tam- fueron: a) Integridad y conformidad; b) De- bién por los denominados “grupos transver- sarrollo de PyMEs; c) Empleo y educación; sales”. Estos últimos tienen la misma estruc- c) Economía digital e industria 4.0; d) Finan- tura y procesos de trabajo que los primeros, ciación al crecimiento y la infraestructura; e) compartiendo la responsabilidad de redactar Comercio e inversión; f) Energía, eficiencia de los documentos de política con recomenda- recursos y sostenibilidad; g) Sistema de comi- ciones y propuestas de políticas concretas para da sustentable (B20 Argentina, 2018). la Cumbre de líderes (B20 Alemania, 2017). Como fue indicado previamente, gran En este contexto, es interesante destacar parte de la estructura orgánica del B20 alemán otras tres figuras que serían heredadas por la fue replicada por la presidencia argentina, presidencia argentina en el 2018: los llama- aunque no en su totalidad. De esta manera, dos “socios de conocimiento” (Knowledge además del tradicional chair –quien preside el Partners); “socios de red” (Network Partners) “grupo de trabajo”– y de su Secretaría, el Foro y los “socios conceptuales” (Concept Partners). de negocios argentino mantuvo gran cantidad Los primeros –socios de conocimiento–, son de sus taskforces y el apoyo de los Socios de empresas de consultoría que cumplen tareas conocimiento, Socios de Red y Socios concep- importantes en el B20 al trabajar con los re- tuales, con los que también contó Alemania. presentantes de los taskforces para preparar En dicho esquema, la Argentina dejó de lado documentos de política al B20. Los segundos los “grupos transversales”, pero incorporó a –socios de red– son organizaciones y redes de su estructura el “foro de líderes empresariales negocios internacionales que brindan apoyo argentinos” con el objetivo de facilitar la par-

71 Nicolás Comini y Tomás González Bergez “La dimensión económica del G20. Dinámicas, actores y agenda del B20” ticipación de las autoridades de la comunidad e impacto del G20 y sus “grupos de afinidad”. empresarial y de acercar el proceso de trabajo Aun cuando se presentan como actores de la a las diversas regiones del país (B20 Argentina, más alta relevancia para la sociedad internacio- 2018). nal y la gobernabilidad del mundo, gran parte De esta manera, y teniendo en cuenta la de la estructura y dinámicas del Grupo perma- estructura del B20 Argentina y su dinámica de nece inexplorada y poco accesible a la llamada trabajo, es posible decir que –desde el prisma “sociedad civil” en su conjunto. No obstante de negocios– las prioridades que la adminis- ello, y a pesar de los cuestionamientos a su tración Macri imprimió al Grupo durante su legitimidad, eficiencia y capacidad democráti- mandato, fueron replicadas al interior de los ca, el G20/B20 sí ha logrado publicitarse con taskforces del Foro empresario. Así, es posible éxito en lo que respecta a la delimitación de observar que prácticamente todos los ejes de sus misiones y visiones troncales. En ese sen- mayor preponderancia del G20 –futuro del tido, su sitio web señala que desde sus inicios trabajo, infraestructura para el desarrollo y el B20 avanzó en su compromiso con el G20, futuro alimentario sostenible– fueron adopta- consolidó su contribución a la toma de deci- dos por las autoridades del B20 dentro de su siones y realizó un progreso sustancial hacia agenda. Asimismo, temas como el combate a el establecimiento del Foro como actor de la la corrupción, la equidad del sistema financie- gobernanza mundial. ro global o las cuestiones medioambientales – Este trabajo fue articulado con el objetivo que ya venían siendo trabajados por presiden- de avanzar en favor de una mayor y más clara cias anteriores–, también fueron incorporadas comprensión tanto del G20, como de su foro a las temáticas del “grupo de afinidad” y sus de negocios, Business 20 (B20). Así, se anali- taskforces. zó, por un lado, la manera en que el Grupo de En ese sentido, como afirma Martens los 20 logró insertarse en el tablero internacio- (2017) el B20 ha pasado de ser una mera reu- nal de organismos multilaterales promotores nión de negocios inspirada en los objetivos de del fortalecimiento de la buena gobernanza gobernanza de líderes globales, a convertirse mundial. También, por otro lado, el artículo en un actor de confianza en el proceso lidera- de investigación intentó echar luz sobre aque- do por el G20 para dirigir el mundo hacia un llos mitos y verdades erguidos en torno al G20 crecimiento “fuerte, sostenible y equilibrado”. en tanto nuevo protagonista de dicha gober- Dado que este proceso es liderado por el G20, nabilidad. A continuación, el foco fue dirigi- no sorprende que el B20 haya sido el foro más do hacia la agenda económica presente en el exitoso en hacer escuchar sus recomendacio- Grupo, haciendo especial hincapié en el Foro nes cuando se relacionan con la agenda central B20. Finalmente, a partir de allí, se analizaron del Grupo. De esta manera, aun cuando no es las estructuras tanto del B20 alemán, como el posible hablar sobre la influencia que esta nue- de la Argentina, persiguiendo el objetivo de va sesión del B20 ejercerá sobre las declaracio- identificar y comprender cuáles son las herra- nes finales de la reunión de líderes del G20, es mientas y mecanismos que dicho Foro propo- posible afirmar que sus agendas están altamen- ne para servir a las principales metas del G20. te alineadas, encontrando múltiples puntos en De esta manera, a pesar de la identifica- común en el tratamiento de sus ejes de trabajo. ción de algunos escasos artículos, medir la in- fluencia directa de los actores empresariales y Conclusiones evaluar su impacto en la agenda internacional, Desde su ampliación en el año 2008, poco se es una tarea difícil y compleja. Esto se debe, ha estudiado sobre la naturaleza, composición esencialmente a la falta de transparencia y ge-

72 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 61-75 neralidad con la que las acciones del G20 son muchas instituciones donde los sectores em- informadas. La carencia de información oficial presariales pueden verse representados, son respectiva al G20 –sobre todo del proceso de muy pocas aquellas en donde asisten los más negociación y toma de decisiones– impacta de importantes directivos de las mismas. Esto manera negativa tanto en su legitimidad como vuelve al B20 un actor decisivo ya que la repre- en su eficacia. Siendo el buen gobierno de los sentación de cúpulas empresariales puede ser asuntos mundiales con la meta de beneficiar considerada de alta sensibilidad a la hora de a la sociedad civil uno de los objetivos fun- formulación de políticas tanto a nivel estatal damentales, el ocultar (o no publicar) infor- o internacional como al nivel de las uniones mación sería atentar contra las propias bases representantes de los sectores trabajadores. No del Grupo. obstante, el B20 debería evitar perder de vista Otro problema mencionado por los ex- que las prioridades del foro tendrían que estar pertos en organismos internacionales refiere enfocadas en los sectores menos beneficiados a la falta de una eficacia tangible del Grupo. y no sólo en los líderes de las confederacio- La inexistencia de estructuras que permitan nes. Pero a pesar de ser centro de críticas y implementar con cierto rigor las decisiones cuestionamientos existen algunos puntos del adoptadas debilita la credibilidad del grupo. G20 –y por ende del B20– que podrían ser De esta manera, tal como está conformado en considerados como positivos. De esta manera, la actualidad, el G20 no responde de manera es importante destacar que la ampliación del exitosa a uno de los mayores problemas que G7/G8 al G20 (aunque permanezcan siendo afecta a la comunidad internacional: la cesión instituciones distintas) supuso un sustantivo de soberanías nacionales frente a la solución avance en términos de representatividad. Aun de problemas globales. cuando una enorme porción del globo sigue En lo que al B20 respecta, aquel podría sin encontrar su banca en los espacios de li- ser objeto de críticas similares. De acuerdo a derazgo internacional de este tipo, la incorpo- la bibliografía existente, el foro de negocios ración de los países considerados emergentes también se muestra débil frente a los reclamos significó un paso hacia adelante en la historia de legitimidad y representatividad. La falta de de la gobernabilidad mundial. transparencia e información referida al modo Asimismo, en contextos como el actual en de selección de los participantes de las distin- los cuales el multilateralismo se encuentra en tas áreas del B20 es, por ejemplo, una de sus jaque, la existencia del Grupo de los 20 como principales falencias. Numerosos críticos seña- espacio de diálogo y debate es considerado lan que, sin esos datos, sería una tarea comple- relevante en relación con otras arquitecturas ja poder identificar realmente quiénes y cómo existentes. La flexibilidad y falta de buro- están representados en las reuniones –y, por cracias institucionales con las que cuenta el ende, recomendaciones– de dicho foro. G20 podrían ser herramientas clave a la hora En línea con lo anterior, autores como de abordar escenarios de crisis y desbalance Louis (2014) se preguntan sobre la real funcio- internacional. nalidad de un nuevo grupo de representación En suma, mejorar la transparencia y la di- empresaria siendo que la comunidad interna- fusión de la información; garantizar la igual- cional ya cuenta con espacios constituidos y dad de acceso para sus actores; tener en cuenta de mayor representación como son la Organi- la importancia de pensar el desarrollo de ma- zación Internacional del Trabajo, la OCDE o nera sostenible y defender ante todo que el el Foro Económico Internacional. Sobre ello, multilateralismo sea democrático y eficaz, de- sería interesante destacar que si bien existen berían ser pilares incuestionables para que el

73 Nicolás Comini y Tomás González Bergez “La dimensión económica del G20. Dinámicas, actores y agenda del B20”

B20 sea reconocido como un verdadero actor AWSAccessKeyId=AKIAIWOWYYGZ2Y5 de la gobernanza global. Así, el Business 20 3UL3A&Expires=1532132266&Signature= debe compartir con el G20 la responsabilidad NtZc%2BaT5h04u%2FkFVYQ5sGtKgJqs de cumplir los compromisos y dar cuenta de %3D&response-content-disposition=inline sus propias acciones de manera transparen- %3B%20filename%3DArgentina_en_el_G- te, coherente e imparcial. Algo que no viene 20._La_construccion_d.pdf sucediendo. Escobar, A. (2005). El “postdesarrollo” como con- cepto y práctica social. En D. Mato (Coord.). Referencias bibliográficas Políticas de economía, ambiente y sociedad en Akshay (2015). Reconfiguring the role of bu- tiempos de globalización (pp. 17-31). Caracas: siness in G20. Gateaway House. Dispo- Facultad de Ciencias Económicas y Sociales, nible en: https://www.gatewayhouse.in/ Universidad Central de Venezuela. reconfiguring-the-role-of-business-in-g20/ Grupo de los 20 (2009). Leader s’ Statement. The Alexander, N & Löschmann, H (2016). The Pittsburgh Summit. September 24-25, 2009, Solar System of G20: Engagement Groups. Pittsburgh. Disponible en: . Heinrich-Böll-Stiftung International Politics: Hajnal, P. I. (2014). The G20: Evolution, Interre- Fundamentals. 4, 1-4. lationships, Documentation (Global Finance). B20 (S/F). About B20. Disponible en: http:// London: Ashgate Publishing Group. www.b20argentina.info/Home/AboutB20 Hurrell, A. (2013). Narratives of emergence: Ri- B20 Alemania (2017). B20 Germany. Disponible sing powers and the end of the Third World? en: https://www.b20germany.org/the-b20/ Brazilian Journal of Political Economy. 33 (2) b20-germany/ (131), 203-221. Bárcena, A. (2015). La descolonización de la agen- Kaul, I & Blondin, D. (2015). Los bienes públicos da para el desarrollo después de 2015: hacia globales y las Naciones Unidas. En J. Ocam- una asociación universal para el desarrollo. po (Comp.). Gobernanza global y desarrollo: En J. Ocampo (Comp.). Gobernanza global nuevos desafíos y prioridades de la cooperación y desarrollo: nuevos desafíos y prioridades de la internacional (pp. 115-160). Buenos Aires: cooperación internacional. Buenos Aires: Siglo Siglo Veintiuno Editores. Veintiuno Editores. Larionova, M. V., Rakhmangulov, M., Sakharov, Caliari, A & Alexander, N. (2012). Aspectos A., & Shelepov, A. (2015). B20-G20 Enga- destacados del proyecto de recomendaciones gement: Achievements and Challenges. En M. del Empresarios 20 (B20) al G20. Boletín Larionova & J. J. Kirton (Coords.). The G8- del G20. 12, 8-11. Disponible en: https:// G20 Relationship in Global Governance (pp. mx.boell.org/sites/default/files/boletin_del_ 143-177). Canadá: ASHGATE g20_no12.pdf Lins Ribero, G. (2008). Otras globalizaciones: Cooper, A. (2013). Squeezed or revitalized? Procesos y agentes alter-nativos trasnaciona- Middle powers, the G20 and the evolution of les. Alteridades. 18 (36), 175-200. global governance. Third World Quarterly. 34 Louis, M. (2014). From the G20 to the B20/ (6), 963-984. L20: the reconfiguration of labour and bu- Deciancio, M. (2010). Argentina en el G-20: siness representation at the global level and La construcción de su agenda. Observato- the prospects for the democratization of glo- rio G20. Buenos Aires: FLACSO Argenti- bal social governance. IPSA/AISP 23rd World na. Disponible en: https://s3.amazonaws. Congress of Political Science Montréal. Dispo- com/academia.edu.documents/30887430/ nible en: http://paperroom.ipsa.org/papers/ Argentina-en-el-G20_Deciancio-2010.pdf? paper_33597.pdf

74 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 61-75

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El cambio climático y su financiamiento*: ¿Qué está haciendo el G20 en estos temas?

Climate change and its financing: what is the G20 doing in this matter?

Por Heloísa Schneider**

Fecha de Recepción: 01 de junio de 2018. Fecha de Aceptación: 07 de agosto de 2018.

RESUMEN los países en estas materias entre cada cumbre. Tras la crisis que afectó la economía mundial Para apoyar sus labores, el G20 ha constitui- en 2008, el G20 cambió su configuración. In- do diferentes grupos de trabajo, cuya confi- tegró a los líderes de los países miembros, am- guración, objetivos y alcance dependen de la plió su agenda y se comprometió a enfrentar presidencia de turno. Para materias climáticas, las amenazas del cambio climático, basándose conformó en 2010, el de Energía Limpia y en las responsabilidades comunes pero dife- Eficiencia Energética, que fue sustituido en renciadas, enmarcando sus acciones dentro 2013 por el de Energía y Sustentabilidad. En de los esfuerzos mundiales para combatir el 2017, la presidencia alemana estableció uno fenómeno, en el contexto de la Convención nuevo, el de Sustentabilidad, constituido por Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio los subgrupos de clima y de energía, con foco Climático. Como forma de materializar dicho en la implementación del Acuerdo de París. compromiso, en 2012, en la Cumbre de Líde- En 2018, la presidencia argentina ratificó este res realizada en México, se conformó el Grupo grupo y definió a la sustentabilidad climática de Estudio sobre Finanzas Climáticas quien como un área de trabajo específico. Si bien el ha sido el responsable de proveer información énfasis y el abordaje de los temas climáticos relacionada con el cambio climático y su fi- varían de acuerdo con cada presidencia, en las nanciamiento y de monitorear los avances de sucesivas cumbres dicha temática ha estado

* Basado en el documento elaborado por Heloísa Schneider (CEPAL), Kristina Taboulchanas (CEPAL- Brasil), Virginia Scardamaglia (FLACSO Argentina) y Miroslava Barragán (México) en 2017: Aportes del G20 al combate del cambio climático y su financiamiento. Disponible en http:// www.kas.de/wf/doc/kas_49938-1522-4-30.pdf?170929024058 ** Ingeniero agrónoma. Magister en asentamientos humanos y medio ambiente. Diplomada en estu- dios superiores en ingeniería ambiental. Asesora en sustentabilidad y cambio climático. Experta en financiamiento para el clima. Correo electrónico: [email protected]

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77 Heloísa Schneider “El cambio climático y su financiamiento: ¿Qué está haciendo el G20 en estos temas?” presente y su importancia queda manifestada different working groups, whose configura- en las respectivas declaraciones. Del análisis de tion, objectives and scope depend on the cu- la secuencia de declaraciones se desprende que rrent presidency. For climatic matters, it was las actividades del Grupo, en estas materias se created in 2010, the Clean Energy and Energy han ido intensificando, pudiendo considerar- Efficiency Working Group, which was repla- se uno de los mayores logros el planteamien- ced in 2013 by Energy and Sustainability. In to del impacto negativo de los subsidios a los 2017, the German presidency established the combustibles fósiles en las inversiones en ener- Sustainability Working Group, constituted by gías limpias y en los esfuerzos para lidiar con la climate and energy subgroups, with a focus on amenaza del cambio climático. Lo anterior ha the implementation of the Paris Agreement. conllevado a que, en 2013, los Líderes solici- In 2018, the Argentine presidency ratified the taran a los miembros que realizasen revisiones group and defined climate sustainability as a voluntarias “entre pares” para identificar estos specific work area. Although the emphasis and subsidios, acción que fue ya fue realizada por the approach to climate issues vary according los Estados Unidos de América y China. En to each G20 presidency, in the successive sum- 2017, lo realizaron México y Alemania. Entre mits this theme has been present and its im- estos cuatro países, se identificaron subsidios portance is manifested in the respective com- que podrían ser reformulados o eliminados muniques. From the analysis of the sequence por cerca de 40 mil millones dólares anuales. of communiques, it can be inferred that the Indonesia e Italia serán los próximos en rea- Group’s activities in these matters have been lizar el ejercicio. Y una iniciativa similar está intensifying, and one of the major achieve- en curso en la Cooperación Económica Asia ments could be the consideration of the ne- Pacifico (APEC). gative impact of subsidies on fossil fuels in in- Palabras clave: G20, Cambio Climático, vestments in clean energies and in the efforts Financiamiento. to deal with climate change. This has led to, in 2013, the Leaders requesting members to ABSCTRACT carry out voluntary “peer reviews” to identify After the crisis who affected the World eco- these subsidies, an action that was already ca- nomy in 2008, the G20 changed its con- rried out by the United States of America and figuration. It integrated the leaders of the China. In 2017 it was carried out by Mexico member countries, expanded its agenda and and Germany. Among these four countries, committed itself to face the climate change there were identified subsidies that could be threats, based on common but differentiated reformulated or eliminated for around 40 bi- responsibilities, framing its actions within the llion dollars per year. Indonesia and Italy will global efforts to combat the phenomenon, in be next to perform this exercise. And a similar the context of the United Nations Framework initiative is under way in the Asia Pacific Eco- on Climate Change Convention. As a way nomic Cooperation, APEC. to materialize this commitment, in 2012, at Keywords: G20, Climate Change, Climate the Summit of Leaders held in Mexico, they Financing. formed the Study Group on Climate Finan- ce, who has been responsible for providing G20 y el cambio climático information related to climate change and its En el año 2008, tras la nueva crisis que afectó financing and for monitoring the countries a la economía mundial, con el patrocinio del progress in these matters between each sum- gobierno de los Estados Unidos de América, mit. To support its work, the G20 has set up el Grupo de los 20, que agrupaba a los mi-

78 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 77-94 nistros de finanzas y gobernadores de los ban- capacidad del sistema financiero para movi- cos centrales, se amplió e incluyó a los Jefes lizar capital privado para la inversión verde”. de Estado de los países miembros, e introdujo Su foco: 1) promover una provisión eficiente nuevos temas en su agenda, entre ellos, el cam- y transparente y la movilización de financia- bio climático y materias específicas como su miento climático para aumentar la ambición financiamiento, y la eficiencia energética y las de las acciones de mitigación y adaptación, y, energías renovables como iniciativas enfocadas 2) integrar consideraciones sobre el cambio a su combate. En la primera Cumbre bajo esta climático en las finanzas públicas internacio- nueva conformación, realizada en Londres, In- nales con el fin de maximizar los beneficios glaterra, en abril de 2009, el cambio climático colaterales del desarrollo sostenible y del clima fue explícitamente mencionado. En esta cum- (GFSG, 2016). bre el G20 además manifestó sus intenciones En el documento de síntesis, de 2016, el de avanzar hacia un modelo de crecimiento grupo de estudio planteó opciones de “adop- ambientalmente sustentable y transitar hacia ción voluntaria” para los países para incremen- tecnologías e infraestructuras limpias, innova- tar las posibilidades de movilización de capi- doras, eficientes y poco intensivas en carbono. tales privados para inversiones verdes, y entre El Grupo se comprometió a enfrentar las ellas, animaba a las autoridades locales, las or- amenazas del cambio climático, basándose en ganizaciones internacionales y al sector priva- las responsabilidades comunes pero diferen- do a que en conjunto desarrollasen, mejorasen ciadas y en el marco de los esfuerzos mun- e implementasen principios voluntarios para diales para combatir este fenómeno. Como evaluar el progreso de la banca sostenible, la forma de avanzar en el abordaje del tema, en inversión responsable y otras áreas clave de las 2012, en la Cumbre de Líderes realizada en finanzas verdes. Animaba, además, a las auto- México, se conformó el Grupo de Estudio ridades nacionales para que elaborasen indi- sobre Finanzas Climáticas –GEFC– (Climate cadores para finanzas verdes y sus respectivas Finance Study Group, CFSG) con el objeti- definiciones y que mejoren la medición de los vo de buscar formas de movilizar de manera impactos de económicos de las actividades fi- efectiva recursos financieros en el contexto de nancieras verdes. la Convención Marco de las Naciones Unidas Casi en paralelo, a nivel mundial, el Club sobre Cambio Climático, que en esta misma Internacional de Finanzas para el Desarrollo cumbre fue reconocida como el fórum para (International Development Finance Club, las negociaciones y decisiones sobre cambio IDFC1), que elabora un mapa sobre finanzas climático a nivel internacional. Este grupo de trabajo es el responsable de proveer infor- mación relacionada con el cambio climático 1 El International Development Finance Club y de monitorear el avance de los países entre (https://www.idfc.org/) congrega a 23 bancos cada Cumbre. El GEFC, que fue relanzado de desarrollo nacionales y regionales: Black en China en 2016, como Grupo de Estudio Sea Trade and Development Bank (BSTDB), de Finanzas Verdes –GEFV– (Green Finance Banco Centroamericano de Integración Eco- Study Group, GFSG), sigue operando bajo la nómica (Central American Bank for Econo- presidencia argentina. Su mandato en 2016 mic Integration, CABEI), Banco de Desarro- era el de “identificar las barreras instituciona- llo de América Latina (CAF) y Banque Ouest les y de mercado para el financiamiento verde, Africaine de Développement (BOAD), Agen- y sobre la base de las experiencias de los países, cia Francesa de Desarrollo (Agence Française desarrollar opciones sobre cómo mejorar la de Développement, AFD), KfW Banken- 79 Heloísa Schneider “El cambio climático y su financiamiento: ¿Qué está haciendo el G20 en estos temas?” verdes (Green Finance Mapping Report) y los Finance Tracking”4 (Samaniego y Schneider, seis bancos que reportan de forma conjunta 2018). datos sobre mitigación del cambio climático Esta iniciativa nace a raíz de que ambos en el Joint MDB Mitigation Finance Repor- grupos advirtieron que sus socios tenían di- ting2, desarrollaron en conjunto, principios, ficultades para sistematizar su información guías y definiciones para el seguimiento del -fi climática: las instituciones informantes utili- nanciamiento para la mitigación y adaptación zaban diferentes conceptos y definiciones rela- al cambio climático, que fueron plasmadas en cionadas con las finanzas verdes, más allá de lo los “Common Principles for Climate Mitiga- climático, y había dificultades para distinguir tion Finance Tracking”3, y en los “Common entre las otras definiciones de medio ambien- Principles for Climate Change Adaptation te, energía verde, mitigación y adaptación, lo que afectaba su comparabilidad. El formato propuesto en los Principios Comunes pasó a ser utilizado por los bancos de desarrollo para contabilizar la información asociada al finan- gruppe y la Agencia de Cooperación de Japón ciamiento climático a ser reportada al IDFC. (Japan International Cooperation Agency, Luego, en países como Brasil, por ejemplo, el JICA), Banco Estado (BdE), Banco Nacional BNDES pasó a utilizar estas listas para con- de Desenvolvimento Social (BNDES), Ban- tabilizar estos datos también internamente y co de Desarrollo de China (CDB), Banco de reportarlos públicamente. Considerando lo Desarrollo de Sudafrica (DBSA), Banco de anterior, y aunque es posible que las recomen- Desarrollo Industrial de Turquías (TSKB), daciones del grupo de trabajo hayan tomado Nacional Financiera (NAFIN), KfW, Bancol- en cuenta estos avances, el reporte resalta la dex, Caisse de Dépôt et de Gestion (CDG), inexistencia de un marco universalmente Banco de Desarrollo y Construcción de Croa- aceptado para la banca verde o sustentable y cia (HBOR), Indonesia Exim Bank, Corpo- que la participación de la banca privada en es- ración Financiera de Corea (KoFC), Banco tos temas sigue siendo limitada. En efecto, los de Desarrollo de Pequeñas Industrias de India bancos que elaboraron los Principios Comu- (SIDBI), Corporación Financiera de Desa- nes son todos públicos y multilaterales. rrollo (Cofide) de Perú y Vnesheconombank Durante 2017, el GEFV centró sus activi- (VEB) de Rusia. dades en dos temas: 1) la aplicación del análi- sis de riesgo ambiental (ERA por sus siglas en 2 Banco de Desarrollo Africano (AfDB), Ban- inglés) en la industria financiera; y 2) el uso co de Desarrollo Asiático (ADB), Banco de datos ambientales públicamente disponi- Europeo para la Reconstrucción y Desarro- bles (Publicly Available Environmental Data, llo (EBRD), Banco Europeo de Inversiones PAED) para el análisis de riesgos financieros (EIB), el Grupo Banco Interamericano de y para brindar información para la toma de Desarrollo (GIDB) y Grupo Banco Mundial decisiones. (GBM o WBG). 3 Common Principles for Climate Mitigation Finance Tracking. 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Si bien el énfasis y el abordaje de los temas 2011 y 2020 de los subsidios relacionados con climáticos varían de acuerdo con la presidencia el consumo energético en los países incluidos de turno del G20, en las sucesivas cumbres, en su base de datos reduciría las emisiones en mayor o menor medida dicha temática ha mundiales de dióxido de carbono (CO2) en estado presente y su importancia queda ma- un 6,9% en 2020, comparativamente a un nifestada en la Declaración o Communique, el escenario en el cual esta medida no se tome. documento que da cuenta de los acuerdos que Esto equivaldría, a 2,4 GT de CO2, monto el Grupo toma cada año en el marco de las di- correspondiente a las emisiones combinadas ferentes cumbres. Del análisis de la secuencia de de Francia, Alemania, Italia, España y Reino declaraciones, tanto de las cumbres de ministros Unido del año 2010. Asimismo, advierte so- de finanzas y gobernadores de bancos centrales, bre el impacto de esta acción sobre otros gases como de Líderes, se desprende que las activi- de efecto invernadero (IEA y otros, 2010). dades del Grupo de los 20, en estas materias En paralelo, en 2013, los Líderes solicita- se han ido intensificando. Tal vez uno de los ron a sus miembros que realizasen revisiones mayores logros ha sido el planteamiento del voluntarias “entre pares”5 de estos subsidios, y impacto de los subsidios a los combustibles así es como en 2016, los Estados Unidos de fósiles en las inversiones en energías limpias América y China, los dos mayores emisores de que perjudican los esfuerzos para lidiar con la Gases de Efecto Invernadero a nivel mundial y amenaza del cambio climático, y los llamados con economías altamente dependiente de este reiterados para su gradual racionalización y tipo de combustibles, fueron los primeros paí- eliminación. Lo anterior ha conllevado a que ses en realizar una revisión cruzada. Los resul- el Grupo solicitara a los ministros de finanzas tados de dicho proceso, que requiere que cada y de energía que formulasen, con base en la país releve información sobre sus subsidios y situación de los países, estrategias enfocadas la someta a una revisión por parte de otro país a la eliminación o reforma de estos subsidios, con el fin de mejorarla, fueron presentados a cuyos avances son monitoreados y reportados fines de 2016 (Ogden y Howard, 2016): públicamente no sólo en las cumbres. El Gru- po involucró formalmente a las instituciones • China propuso nueve políticas de apoyo a financieras internacionales, al solicitarles que los combustibles fósiles que podrían ser re- apoyasen a los países involucrados en este pro- formadas. La mayoría eran exenciones de ceso y los instó a adoptar políticas que visasen los impuestos sobre el consumo o el uso la gradual eliminación de estos subsidios. En- de la tierra que benefician a los combusti- cargó a la Agencia Internacional de Energía, a bles fósiles. Tres se referían a la generación la Organización de Países Exportadores de Pe- de electricidad o calor, y la más importante tróleo, a la Organización para la Cooperación –que alcanzaba en total 15.000 millones de y el Desarrollo Económicos y al Banco Mun- dólares al año–, se refería a una recaudación dial, que analizaran el alcance de los subsidios de subvenciones para los combustibles fósi- energéticos existentes, que propusieran suge- les utilizados en el transporte “productivo”, rencias para la implementación de iniciativas como la pesca, silvicultura, taxistas y empre- para su racionalización o eliminación y que los sas de transporte público. El más pequeño, resultados obtenidos fuesen presentados en la que supone recursos por 20 millones de dó- siguiente cumbre. lares anuales, se refiere a una exención del El reporte elaborado por dichas organiza- ciones advierte que, según la Agencia Interna- cional de Energía, la eliminación gradual entre 5 Voluntary peer review mechanism. 81 Heloísa Schneider “El cambio climático y su financiamiento: ¿Qué está haciendo el G20 en estos temas?”

impuesto al consumo para el aceite usado a la definición de una meta, marcan un giro por las empresas que refinan aceite. de las agendas y reflejan que hay preocupación • Estados Unidos propone 16 políticas que por el tema. Los ejercicios realizados por los podrían ser reformadas. La mayoría eran ca- cuatro países permitieron advertir que eli- racterísticas especiales del código tributario minar o reformar algunos de estos subsidios, relacionadas con la explotación, en toda su generaría un ahorro de cerca de 40 mil millo- cadena, de petróleo y gas natural. El subsidio nes de dólares anuales, cifra que podría, por más importante identificado correspondía al ejemplo, cumplir parte de las necesidades de de los costos intangibles de perforación, que recursos declaradas en las contribuciones na- permiten a una empresa deducir los costos cionalmente determinadas (NDC6, por sus de casi todos los gastos de preparación de un siglas en inglés) de doce países7 de América pozo. Los recursos involucrados alcanzaban Latina y del Caribe, que incluyeron esta in- a casi 1.600 millones de dólares anuales. formación en los compromisos sometidos ante Otras subvenciones importantes incluyeron la Convención Marco de la Naciones Unidas una deducción fiscal para la fabricación na- para el Cambio Climático, que alcanzaría en cional, que aplicable al sector de los com- total, 54 mil millones de dólares (Samaniego y bustibles fósiles, y un porcentaje relativo al Schneider, 2018). agotamiento para los pozos de petróleo y gas Dentro del G20 se establecieron diferentes natural, que proporciona una tasa impositiva grupos de trabajo con el objetivo de ayudar a más baja para esas industrias. Estos subsidios los Líderes a abordar sus políticas. Estos gru- cuestan al país al año, aproximadamente pos pueden variar dependiendo de la presiden- 1,05 mil millones de dólares y 0,97 mil mi- cia de turno. De ahí que en el transcurso de las llones de dólares, respectivamente. diferentes cumbres de líderes algunos han sido reconfigurados, han aparecido nuevos y otros En 2017 empezaron las revisiones cruzadas de se han mantenido. Su configuración depende México y Alemania, proceso presidido por la del momento en el cual se realizan las cumbres OCDE. Los resultados presentados a fines de y de los temas a tratar y no siempre hay conti- 2017, en la COP 23, realizada en Marruecos, nuidad entre las acciones o iniciativas llevadas demuestran que, en México, en 2016, esta- a cabo entre las cumbres. Al carecer el Grupo ban vigentes diez subsidios que favorecían a de una secretaría permanente, la información los combustibles fósiles y que podían ser re- emitida por los grupos de trabajo no es fácil- formados o eliminados, por un total de 2,6 mente rastreable, y a veces está desactualizada, mil millones de dólares (no se incluyó la ge- lo que dificulta, al menos al lector eventual, neración de electricidad basada en fósiles y en entender de mejor forma el actuar de dichas gas natural). En Alemania, se identificaron 22 instancias de trabajo. De hecho, localizar estos iniciativas en favor de los combustibles fósiles, grupos de trabajo puede llegar a ser una tarea por un total de 17,6 mil millones de dólares. compleja. A veces, y sobre todo en el caso de Indonesia e Italia serán los próximos países las cumbres más antiguas, aunque ellos están en realizar el ejercicio. Y una iniciativa similar está en curso en la Cooperación Asia Pacifico, APEC por su sigla en inglés. 6 Nationally Determined Contributions. Ante las críticas internacionales por la falta 7 Antigua y Barbuda, Bahamas, Cuba, Domi- de una meta concreta de parte de los miem- nica, Granada, Guyana, Haití, Panamá, Re- bros del G20 con relación a estos subsidios, pública Dominicana, Santa Lucia, Surinam y estas iniciativas, aunque todavía no apuntan Trinidad y Tobago. 82 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 77-94 explicitados en las páginas web de los países Líder de Eficiencia Energética del G20 y un anfitriones, los documentos o detalles de sus plan a largo plazo para la colaboración en efi- actividades no siempre son completos o están ciencia energética. disponibles. La presidencia alemana del G20, en 2017, Entre los grupos de trabajo vigentes, al- estableció un nuevo grupo de trabajo, el de gunos han trascendido y se han alineado con Sustentabilidad, constituido por dos subgru- las diversas presidencias como el Framework pos –de clima y de energía– que deberían tra- Working Group, lanzado en la Cumbre de bajar en cooperación. El foco en este caso era Pittsburg de 2009, con el objetivo de propo- la implementación del Acuerdo de París a ni- ner políticas que propicien un crecimiento vel de los países, y temas como la innovación, mundial sustentable y balanceado. Otro de es- inversiones, infraestructura y el impacto en la tos grupos que se ha mantenido en el tiempo competitividad, crecimiento y cohesión social. es el de Desarrollo (Working Group on Deve- En 2018, la presidencia argentina, definió lopment, WGD). Su creación fue acordada en a la sustentabilidad climática (y el grupo de la Cumbre de Toronto, de 2010, con la tarea trabajo respectivo), como un área de trabajo de elaborar medidas para promover el creci- específico. Su foco son los siguientes temas:1) miento económico y la resiliencia, y una agen- Adaptación al cambio climático y eventos cli- da de desarrollo y planes de acción plurianua- máticos extremos con foco en el desarrollo de les. En esta cumbre nació además el Grupo de infraestructura resiliente y creación de empleo, Trabajo Anti Corrupción (Anti-Corruption 2) Promover el desarrollo de estrategias bajas Working Group, ACWG), que también sigue en emisiones de gases de efecto invernadero a vigente a la fecha. largo plazo, con un foco en criterios y meto- Entre los grupos de trabajo que han per- dologías para su diseño, y 3) Alineamiento de cibido cambios en su trayectoria, está el de los flujos de financiamiento climático interna- Energía Limpia y Eficiencia Energética (Clean cional para la implementación efectiva de las Energy and Energy Efficiency Working contribuciones nacionalmente determinadas y Group, C3E), establecido en 2011. Precedió las estrategias bajas en emisiones de gases de y fue sustituido por el Grupo de Trabajo de efecto invernadero a largo plazo. Energía y Sustentabilidad (Energy and Sus- tainability Working Group, ESWG), durante Financiamiento climático la presidencia rusa en 2013. En este período, según el abordaje del G20 se enfocó en cuatro temas:1) Lograr que los Como países desarrollados, ocho miembros mercados de energía y materias primas fuesen del G20 –Alemania, Australia, Canadá, Fran- transparentes y predecibles; 2) Promover la cia, Italia, Japón, el Reino Unido y los Estados eficiencia energética y el crecimiento verde; 3) Unidos– están obligados bajo la Convención Proponer una buena regulación de la infraes- Marco de las Naciones Unidas para el Cam- tructura energética; y 4) Garantizar la protec- bio Climático, CMNUCC, a aportar recursos ción mundial del medio marino. para el financiamiento climático. En cum- En 2014, bajo la presidencia australiana, plimiento de esta obligación, considerando el ESWG, se concentró en la eficiencia ener- los canales bi y multilaterales, cinco de ellos gética y en el fortalecimiento de los mercados –Francia, Alemania, Japón, el Reino Unido y energéticos, que culminó con la elaboración y los Estados Unidos– dispusieron individual- adopción del Plan de Acción para la Eficiencia mente entre 1,2 mil millones y 8,4 mil mi- Energética (PAEE) del G20. En 2016, China, llones de dólares anuales para estos fines en desarrolló en el marco del PAEE, el Programa los años 2013 y 2014, montos considerados

83 Heloísa Schneider “El cambio climático y su financiamiento: ¿Qué está haciendo el G20 en estos temas?” muy reducidos, cuando se los relaciona con (AGF Report) elaborado por el Grupo Asesor los respectivos PIB: los más altos son los de de Alto Nivel del Secretario General de las Japón y Francia, con 0,18% y 0,12%, respec- Naciones Unidas8 y el Mobilizing Climate Fi- tivamente. En el caso de Australia, representan nance: A Paper prepared at the request of G20 el 0,001%, de Canadá, 0,0008%, y de Italia, Finance Ministers, coordinado por el Banco 0,0003% (Climate Transparency, 2016). Mundial y el FMI9 (SGCF, 2012). Dadas las condiciones para las inversiones El AGF Report, presentado el 2011, da verdes, que varían significativamente en los cuenta de los resultados del estudio del Grupo países del G20, las acciones que a la fecha ha Asesor sobre posibles fuentes para aumentar venido desarrollando el Grupo con relación a la disponibilidad de recursos nuevos y adicio- este tema, podrían implicar no sólo avances nales de los países desarrollados para financiar significativos como un proceso más coordi- acciones en los países en desarrollo, dentro nado cuyos resultados signifiquen un aporte del espíritu de los compromisos políticos de real a la lucha contra el cambio climático. Un reducción de emisiones del Acuerdo de Co- estudio realizado por Climate Transparency penhague de 2009. En el segundo documen- (2016), concluyó que para que los países del to, encargado por los ministros de finanzas del Grupo se alineen con la meta de 2°C sus in- G20 al Banco Mundial, se analizó la movili- versiones en el sector energético deberán prác- zación de fuentes de financiamiento para el ticamente duplicarse en 2035 con relación al cambio climático y se consideró el papel com- período 2000-2013. Todos los miembros del plementario de las fuentes públicas y privadas Grupo subsidian las industrias que usan com- en la movilización de flujos financieros para bustibles fósiles, y aunque en su conjunto, la estos fines. El documento actualizó y amplió intensidad energética de sus economías (Su- el trabajo realizado en 2010 por el Grupo Ase- ministro total de energía primaria/PIB) y la sor de Alto Nivel del Secretario General de las intensidad de carbono de la economía (CO2/ Naciones Unidas sobre Financiamiento del PIB) disminuyeron en un 18% y 27%, respec- Cambio Climático. Este conjunto de acciones tivamente, entre 1990 y 2013, esta tendencia podría considerarse como los primeros pasos decreciente no es suficiente para compensar para la introducción del tema en la agenda de el aumento de la actividad económica, por lo las siguientes cumbres. que el efecto absoluto es un aumento en las En 2012, en el marco de la Cumbre de emisiones totales. Los Cabos, México, se creó el Grupo de Es- Como grupo, en un principio, el tema tudio sobre Finanzas Climáticas, GEFC. El del financiamiento se centraba en las energías primer informe de avance, solicitado por los renovables y sólo buscaba la seguridad ener- Líderes en aquella cumbre, fue presentado en gética. Más adelante, y posiblemente impulsa- noviembre de 2012 (SGCF, 2012). Abordó do por la Cumbre de Río de 2012 y las COP las lecciones aprendidas, la movilización de 17(Sudáfrica) y 18 (Doha), de 2011 y 2012, finanzas climáticas y definió los pasos a seguir respectivamente, el Grupo se comprometió por el GEFC. En el documento se planteaba con el enfoque de crecimiento verde y la ex- ploración de mecanismos de financiamiento. Los ministros de finanzas de los países miem- 8 Véase en: https://unngls.org/index.php/ bros presentaron (aunque no suscribieron) dos consultations/climate-finance/405-4156 documentos sobre financiamiento climático: 9 Véase en: http://www.worldbank. el Report of the Secretary General’s High Level org/en/news/feature/2011/11/03/ Advisory Group on Climate Change Financing mobilizing-climate-finance 84 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 77-94 que las funciones del GEFC son las de “servir • Fuentes y enfoques alternativos para aumen- de fórum para el intercambio de experiencias tar las finanzas climáticas y su efectividad. nacionales, de aprovechar la experiencia de los • Necesidad de crear ambientes favorables en ministros de finanzas y de no duplicar el tra- países desarrollados y en desarrollo para faci- bajo de la CMNUCC, considerando sus obje- litar la movilización y una efectiva dispersión tivos, principios y disposiciones”. del financiamiento climático. El International Finance Corporation (IFC) • Analizar el rol de las instituciones financie- del Banco Mundial apoyó la elaboración de la ras relevantes y de los bancos multilaterales propuesta de una Plataforma de Diálogo para de desarrollo para movilizar financiamiento la Inversión Verde Inclusiva (Dialogue Plat- climático. form for Inclusive Green Investment, DPIGI), comisionada por el Grupo de Trabajo de De- Entre los documentos presentados en la Cum- sarrollo del G20 (G20 Development Working bre de Líderes de gobiernos realizada en 2014 Group) y elaboró el estudio Private Investment en Brisbane11, Australia, estaban el Report to in Inclusive Green Growth and Climate-related the Finance Ministers elaborado por el GEFC Activities: Key Messages from the Literature and en septiembre de 2014 (CFSG, 2014), que Bibliography10. La plataforma fue anunciada buscaba responder los temas propuestos en el por el G20 en la Cumbre realizada en Los Ca- reporte de avances de 2013. En dicho reporte bos, en 2012. se identificaron cuatro opciones de políticas La Cumbre de San Petersburgo acogió para financiamiento climático: el Progress Report to G20 Leaders de 2013 (CFSG, 2013), el primer reporte elaborado 1.Financiamiento para adaptación: por el GEFC sobre las experiencias de los • Acciones del sector público e incentivar al países del G20 para movilizar eficazmente el sector privado para incorporar riesgos climá- financiamiento climático teniendo en cuenta ticos y los costos de la adaptación en la pla- los objetivos, las disposiciones y los principios nificación, financiamiento y en las decisiones de la CMNUCC. El informe abordó cuatro de inversiones. ámbitos: instrumentos económicos y precio • Identificar y soportar instrumentos para la del carbono, seguimiento del financiamiento gestión de riesgos. climático para una movilización efectiva de recursos, mecanismos de financiamiento cli- 2. Fuentes alternativas y enfoques mático, movilización de finanzas climáticas para incrementar el financiamiento privadas. Como temas a ser abordados en el climático y su efectividad: futuro se definieron: • Promover instrumentos alternativos y efec- tivos para incrementar el financiamiento • Financiamiento para adaptación, con foco en climático y estimular instrumentos privados las barreras para involucrar al sector privado. amigables con el clima.

10 Véase en: http://www.ifc.org/wps/wcm/co nnect/074930004d5b706faac3ea2389a1b 11 G20 Leaders’ Communiqué. 2014. G20 ab4/IFC+G20+-+Private+investment+in+gre Brisbane Summit. November 16, 2014. en+growth+and+climate-related+activities+- Diponible en: http://www.g20.utoronto. +Issues+Note.pdf?MOD=AJPERES ca/2014/2014-1116-communique.html 85 Heloísa Schneider “El cambio climático y su financiamiento: ¿Qué está haciendo el G20 en estos temas?”

3. Propiciar en los países (desarrollados riencias relacionadas con cada una, advertir las y en desarrollo) ambientes que barreras para su implementación y los posibles faciliten la movilización y efectiva abordajes: dispersión de los recursos climáticos: 1. Mejorar la colaboración, el diálogo y la • Importancia de elaborar estrategias naciona- cooperación entre los fondos climáticos les para la movilización y dispersión de re- para facilitar la comprensión del panorama cursos para el clima. mundial de estos instrumentos permitirá • Instrumentos para promover la eficiencia en atender mejor la demanda de los países en implementación de tecnologías más limpias. desarrollo en materias de financiamiento • Enfoques de precificación de Gases de Efecto para la mitigación y adaptación; Invernadero. 2. Financiamiento para la adaptación para 4. Examinar el rol de instituciones los países en desarrollo, especialmente para aquellos particularmente vulnerables financieras relevantes y de los bancos de a los efectos adversos del cambio climá- desarrollo bilaterales en la movilización tico, con miras a ayudarlos a superar sus de financiamiento climático: dificultades para acceder a financiamien- • Reconocer los roles de los fondos climáticos to y desbloquear recursos (el foco está en dedicados, así como de instituciones finan- la generación de capacidades en las insti- cieras internacionales y bancos de desarrollo tuciones nacionales y subnacionales para bilaterales importantes. identificar, priorizar, diseñar, implementar, monitorear, evaluar y medir las estrategias Para el 2015, y tal como fue solicitado por los de adaptación); ministros de finanzas, el reporte propuso te- 3. Compartir experiencias sobre la moviliza- mas a ser contemplados en el futuro: ción de financiamiento público para mo- vilizar recursos para acciones de mitigación 1. Considerar la estructura fragmentada ac- y adaptación, con énfasis en (i) provisión tual de las finanzas climáticas y mejorar la de financiamiento público internacional colaboración, el diálogo y la cooperación para apoyar a las inversiones en mitigación entre fondos; y adaptación en los países en desarrollo; 2. Finanzas para la adaptación, incluyendo (ii) intervenciones públicas que movili- ejemplos concretos sobre la movilización cen financiamiento privado, incluyendo de recurso públicos y especialmente para los impulsores y las barreras para mejorar apoyar a los más vulnerables; el efecto de apalancamiento (el foco es la 3. Explorar la efectividad de las opciones de transparencia); políticas propuestas en el documento, iden- 4. Promover instrumentos y enfoques finan- tificar barreras futuras para su implementa- cieros eficaces para mejorar el financia- ción, considerando la potencial colaboración miento del clima y estimular la inversión y participación del sector privado; privada respetuosa con el clima, con ins- 4. Compartir experiencias en enfoques para la trumentos como: i) bonos verdes; ii) ins- movilización de recursos del sector público. trumentos que comparten riesgos; (iii) precificación de emisiones de GEI. Los dos El reporte del GEFC de 2015 (CFSG, 2015), primeros fueron identificados por los paí- elaborado en base al de 2014, abordó las si- ses como caminos para impulsar mercados guientes áreas, buscando a partir de las expe- e inversiones.

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co. Incluye herramientas para el desarrollo de El documento propuso, como lo requirieron capacidades, elaboración de proyectos y para los ministros de finanzas y líderes de los países el uso del Plan Nacional de Adaptación de ma- miembros del Grupo, los siguientes temas a nera efectiva. La OCDE, además, en el mismo ser planteados en 2016: año, elaboró la base de datos sobre fondos cli- máticos, el Climate Fund Inventory13, dispo- 1. Continuar con la labor del GEFC sobre te- nible en su página web. El inventario incluye mas financieros relacionados con el clima, información de 99 fondos climáticos, distin- considerando las perspectivas de financia- guiéndolos entre los exclusivamente dedicados miento climático que surjan como resulta- al clima y aquellos con relevancia para el cli- do de la COP 21; ma. Estos últimos engloban fondos no espe- 2. Continuar el trabajo del GEFC con un cíficos cuyas actividades financiadas son parte foco en temas más específicos; de una estrategia de inversión. El inventario 3. Que el GEFC puede considerar la posibi- abarca fondos públicos y privados. No incluye lidad de seguir trabajando con las partes datos sobre el flujo de los recursos. La base de interesadas para mejorar el contenido y la datos está disponible en: http://qdd.oecd.org/ viabilidad del “Inventario sobre los fondos subject.aspx?subject=climatefundinventory y climáticos” elaborado por la OCDE, basa- se puede rescatar en una planilla Excel. do en la retroalimentación de los usuarios En la cumbre realizada en Hangzhou14, finales. China, en septiembre de 2016, se aprobó el re- porte realizado por el GEFC sobre la Promo- El reporte de 2015 resalta el soporte técnico re- ción de una provisión y movilización eficiente cibido por el GEFC del Global Environmental y transparente de las finanzas climáticas para Facility (GEF) de la Climate Policy Initiative mejorar la ambición de las medidas de mitiga- (CPI), de la OCDE, del BID y del Partners- ción y adaptación15 (Promoting Efficient and hip for Marked Readiness (PMR) del Banco Transparent Provision and Mobilization of Mundial y que el Grupo buscaba comprometer Climate Finance to Enhance Ambition of Mi- a otras instituciones con experiencia en finan- tigation and Adaptation Actions), que se basó zas climáticas. En 2015 además, se publicó el en el reporte de 2015 y abordó los siguientes “Toolkit to Enhance Access to Adaptation Finan- tópicos (CFSG, 2016): cing12”, elaborado por la OCDE con la colabo- ración del GEF, para ayudar a los países a na- 1. Promoción de una provisión y moviliza- vegar en el ámbito de las finanzas climáticas y ción transparente de recursos financieros reconocer oportunidades para financiar inicia- tivas de adaptación al fenómeno. Proporciona orientación práctica a los países en desarrollo 13 Véase en: http://g20.org.tr/wp-content/ para identificar y acceder a financiamiento in- uploads/2015/11/Climate-Funds-Inventory. ternacional para combatir el cambio climáti- pdf 14 G20 Leaders’ Communiqué: Hangzhou Summit. September 5, 2016. Dispo- 12 Véase en: http://www.g20.utoronto.ca/2015/ nible en: http://www.g20.utoronto.ca/ Toolkit-to-Enhance-Access-to-Adaptation- summits/2016hangzhou.html Finance-for-Developing-Countries-that-are- Vulnerable-to-the-Adverse-Effects-of-Clima- 15 G20 Climate Finance Study Group. Junio, te-Change.pdf 2016. 87 Heloísa Schneider “El cambio climático y su financiamiento: ¿Qué está haciendo el G20 en estos temas?”

para el clima para aumentar la ambición en 1. Disponer de apoyo tecnológico y gene- mitigación y adaptación; rar capacidades para acceder a los fondos 2. Incorporación de consideraciones relativas disponibles. al cambio climático en las finanzas públicas 2. Compartir experiencias y conocimiento. internacionales con miras a maximizar los 3. Promover la identidad del país: responder beneficios compartidos en materia de desa- a las prioridades nacionales y comprometer rrollo sustentable y clima. al gobierno nacional en el diseño financie- ro, toma de decisiones e implementación, En el marco de este informe, el GEFC elaboró aumenta la aceptación y sustentabilidad. con el apoyo de diferentes organizaciones in- 4. Crear ambientes propicios y palancas po- ternacionales dos productos adicionales: líticas: ayuda además a apalancar financia- miento privado. 1. Un conjunto de herramientas sobre instru- 5. Entender la brecha entre el sector públi- mentos/entornos habilitadores con aportes co y los intereses privados y las brechas de técnicos de organizaciones internaciona- conocimiento que puede haber entre los les16 para el GEFC sobre el tema 1. inversores privados con relación a los mer- 2. Una perspectiva (Outlook) sobre temas cla- cados y las políticas locales. ve relacionados con el tema 2. 6. Evaluar impactos sociales y económicos y co-beneficios de las acciones climáticas. Los países miembros del G20 que entregaron 7. Centrarse en los resultados para diseñar so- información para la realización del reporte luciones de inversiones realistas. fueron once17. De estos, entre los miembros 8. Promover la colaboración, coordinación y latinoamericanos, la Argentina, Brasil y Méxi- la complementariedad. co, sólo participó la Argentina. Para que estos 9. Aumentar la transparencia (acoge las me- países promuevan el uso de instrumentos fi- didas para la adopción de la Capacity Buil- nancieros, acceder a recursos, coordinar y po- ding Initiative on Transparency por medio nerlos a disposición, era importante: del GEF acordada en la COP 21). 10. Clarificar el escenario de las finanzas climáticas simplificando y armonizando procedimien- tos, y reconociendo los diferentes mandatos y gobiernos institucionales, y ayudando a los usuarios a transitar con conocimiento entre la 16 Administrative Unit of the Climate Inves- oferta de instituciones y de los diversos proce- tment Funds - CIF, Secretariat of the Green dimientos para la adjudicación de los recursos. Climate Fund – GCF, Secretariat of the 11. Soportar iniciativas escalables y Global Environment Facility – GEF, Inter- transferibles. American Development Bank – IDB, Or- 12. Promover la innovación en términos de ganization for Economic Co-operation and tecnologías y de instrumentos y mecanis- Development – OCDE, United Nations mos financieros. Development Programme – UNDP, and the 13. Disponibilizar recursos concesionales para World Bank Group. cerrar brechas de viabilidad, soportar ini- ciativas innovadoras y escalar tecnologías 17 Argentina, Australia, Canadá, China, Alema- nuevas. nia, India, Indonesia, Japón, República de Corea, los Estados Unidos y la Unión Euro- pea (UE). 88 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 77-94

Adicionalmente, los líderes del G20 recono- pectiva más general, hay muchos factores que cieron que, para soportar un crecimiento glo- impactan negativamente el desarrollo de las bal ambientalmente sustentable, es necesario finanzas verdes, entre ellos, los subsidios a los escalar las finanzas verdes. Asimismo, recono- combustibles fósiles, las regulaciones ambienta- cieron que el desarrollo de este tipo de finan- les ineficientes, las políticas públicas incoheren- zas enfrenta una serie de desafíos, pero que tes, la inexistencia o debilidad de los sistemas muchos de ellos pueden abordarse en colabo- de contabilidad de los costos/beneficios am- ración con el sector privado. Estas son las prin- bientales, el bajo desarrollo del mercado y de cipales conclusiones del Informe de Síntesis de las instituciones financieras, la baja o nula in- las Finanzas Verdes del G20 elaborado por el corporación de la temática ambiental en la ca- GEFV, y presentado al G20 en esta cumbre. pacitación financiera. Varios de ellos requieren El informe además da cuenta de opciones vo- acciones específicas más allá del área financiera. luntarias para mejorar la capacidad del sistema En agosto de 2016, Ehlers y Packer, del Bank financiero para movilizar capital privado para for International Settlement, BIS, publicaron la inversión verde (GFSG, 2016). una contribución al GEFV: Green Bonds - cer- De manera específica, el documento con- tification, shades of green and environmental risks. cluye que, aunque se observan avances, el de- Este documento, aprobado por el GEFV, busca sarrollo de las finanzas verdes requiere enfren- introducir a los bonos verdes como un instru- tar varias barreras. Considera como el primer mento de inversión ambientalmente amigable. y fundamental reto para el financiamiento A fines de 2016, fue publicado como otra verde, definir cómo internalizar apropiada- contribución al GEFV (pero no aprobado por mente y de manera efectiva los costos de las él), el informe sobre Green Bonds: Country Ex- externalidades medioambientales. Advierte so- periences, Barriers and Options. En su elabora- bre la necesidad de sintonizar el requerimien- ción, participaron la OCDE, la International to de recursos para iniciativas de largo plazo Capital Markets Association (ICMA), el Cli- entre los ahorrantes y sus demandas de liqui- mate Bonds Initiative (CBI) y el Comité de dez. Asimismo, considera que no hay claridad Finanzas Verdes (Green Finance Committee, con respecto al significado de finanzas verdes GFC) de la Sociedad China para las Finanzas (actividades y productos como los créditos y y la Banca. Este documento busca lo mismo bonos verdes), que existe una evidente asime- que el anterior, es decir, introducir la temática tría de información sobre las oportunidades de los bonos verdes. de inversión, lo que reduce el interés de los Durante 2017, la atención del Grupo de inversionistas, y que el entendimiento de las Estudio de Finanzas Verdes se centró en dos repercusiones de los riesgos ambientales por temas: 1) la aplicación del análisis de riesgo las instituciones financieras está todavía en ambiental (ERA por sus siglas en inglés) en la una etapa inicial. industria financiera; y 2) el uso de datos am- Todavía según el documento del GEFV, bientales públicamente disponibles (PAED para enfrentar algunos de estos retos, los países por sus siglas en inglés) para el análisis de deben establecer políticas públicas claras y en- riesgos financieros y para brindar información tregar señales que evidencian su interés por la para la toma de decisiones. Además, el GEFV temática. En general, lo que se observa es una inventarió los avances entre los miembros del política fragmentada que muchas veces ope- G20 e internacionalmente en los temas pro- ra en contra de los esfuerzos para desarrollar puestos en el Informe de Síntesis de las Finan- respuestas efectivas en estos temas y/o agravan zas Verdes del G20 de 2016. externalidades ambientales. Desde una pers-

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En el siguiente Reporte de Síntesis, pu- derar los factores ambientales; y mejorar el blicado en 2017 (GFS, 2017) considera al desarrollo de capacidades en ERA del sector análisis de riesgo ambiental como un tema financiero. transversal importante que apoya los objetivos Con relación a los datos ambientales pú- del GEFV y que la identificación, valuación y blicamente disponibles (PAED, por su sigla gestión de los riesgos materiales son caracterís- en inglés), el documento del GEFV estima ticas clave de un sistema financiero eficiente que son importantes fuentes de informa- y resiliente. El documento concluye que las ción para la ERA, así como para un análisis instituciones financieras enfrentan retos para financiero más amplio. De acuerdo con el identificar, cuantificar y aplicar herramientas documento, los PAED actualmente en uso analíticas para evaluar el impacto financiero pueden agruparse en: (i) tendencias físicas de estos riesgos y, sugiere, que podrían com- históricas, (ii) pronósticos y escenarios pros- binar dos elementos para evaluar los riesgos pectivos, y (iii) costos de contaminación y ambientales: 1) comprender e identificar las beneficios de remediarla. Los obstáculos que fuentes ambientales de los riesgos financieros; limitan el uso efectivo del PAED en el análi- y 2) traducir estos factores en información sis financiero, como lo identifican los socios cuantitativa y cualitativa para comprender la expertos del GFSG, incluyen: el estado na- magnitud potencial del riesgo financiero para ciente en términos del uso de la metodología las inversiones y para ayudar a las decisiones ERA y la evaluación de la inversión verde; de inversión. la falta de escenarios futuros comparables y Además, menciona las investigaciones la incertidumbre sobre las respuestas políti- realizadas por los socios expertos (“knowled- cas futuras a los desafíos ambientales y cli- ge partners”) del GEFV y la consulta con máticos; formatos de los PAED que no son el sector privado, cuyos resultados sugie- amigables para los usuarios del sector finan- ren que entre las barreras para una mayor ciero; altos costos de búsqueda (monetarios adopción de las prácticas de ERA están fal- y no monetarios); y la incertidumbre sobre ta de señales políticas claras y consistentes; los modelos de negocio para la provisión de metodologías limitadas y datos pertinentes; PAED. El GFSG acordó que sería útil ela- limitaciones de capacidad dentro de las ins- borar un catálogo que describa y contenga tituciones financieras; los horizontes tempo- enlaces a las bases de datos de PAED existen- rales; los términos de inversión; y los incen- tes. A su vez, menciona como opciones para tivos de desempeño. Por otro lado, entre las mejorar voluntariamente la disponibilidad, opciones para alentar la adopción voluntaria accesibilidad y relevancia de los PAED, que del ERA, incluye necesidad de garantizar la los miembros del G20 pueden trabajar con coherencia de las señales políticas; aumentar otros socios para compartir metodologías la conciencia sobre su importancia para las públicamente disponibles para los ERA y instituciones financieras que tienen exposi- para cuantificar los costos y beneficios -am ciones ambientales significativas; fomentar bientales; que los gobiernos también podrían una mejor calidad y un uso más efectivo apoyar los esfuerzos del sector privado para de los datos ambientales; alentar a las ins- mejorar la calidad y la facilidad de uso del tituciones públicas a que evalúen los riesgos PAED; que el GEFV podría apoyar el desa- ambientales y sus implicaciones financieras rrollo ulterior del catálogo de PAED, elabo- en diferentes contextos nacionales; revisar y, rado, hasta la fecha, por ONU Ambiente y si es apropiado, aclarar las responsabilidades la OCDE; y que las autoridades de los países de las instituciones financieras para consi- podrían promover el intercambio a nivel na-

90 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 77-94 cional de PAED centrándose en su uso para • Gobernanza el análisis financiero. Divulgar la gobernanza de la organización en En el marco de los movimientos relacio- torno a los riesgos y oportunidades relaciona- nados con el cambio climático realizados en dos con el clima. 2015, y al alero del Acuerdo de París, en aquél entonces, del futuro acuerdo, el gobernador • Estrategia del Banco de Inglaterra, anunció la creación Divulgar los impactos reales y potenciales de de una fuerza tarea para ayudar a los inversio- los riesgos y oportunidades relacionados con el nistas a entender la exposición de sus finanzas clima en los negocios, la estrategia y la plani- al cambio climático y para ayudar a las ins- ficación financiera de la organización cuando tituciones a informar sobre estas materias de esta información es material. manera clara y consistente. Así nació la Task Force on Climate-related Financial Disclosu- • Gestión de riesgos res (TCFD). Su creación respondió a la soli- Divulgar cómo la organización identifica, eva- citud de los ministros de finanzas y goberna- lúa y gestiona los riesgos relacionados con el dores de los bancos centrales del G20, para clima. que el Financial Stability Board18 (FSB), ana- lizara como el sector financiero debiera con- • Métricas y objetivos siderar los temas relacionados con el cambio climático. Divulgar las métricas y los objetivos utilizados El TCFD incluye a 32 miembros, todos para evaluar y gestionar riesgos y oportunida- seleccionados por FSB que representan, tanto des relevantes relacionados con el clima. a los usuarios como elaboradores de reportes climáticos de todo el G20. En 2017 publicó De acuerdo con un estudio de la OECD sus primeras recomendaciones con el objetivo (2018), las recomendaciones del TCFD, están de integrar la exposición a riesgos del cambio ganando terreno rápidamente y los inversores climático en los reportes de estados financieros institucionales están tomando medidas para (TCFD, 2017). Estas recomendaciones van integrar los riesgos y oportunidades relacio- dirigidas principalmente al sector financiero, nadas con el clima en sus propias carteras. con el fin de incorporar una perspectiva de lar- Los inversores institucionales, que gestionan go plazo coherente con los riesgos del cambio en conjunto 84 billones de dólares en activos climático, y con la meta del Acuerdo de París solo en los países de la OCDE, están buscando de mantener el alza de temperatura promedio cada vez más integrar los factores relacionados global bajo los 2º Celsius por sobre los niveles con el clima en sus decisiones de inversión. pre-industriales. Las recomendaciones se es- Esto se refleja en el número de compromisos tructuraron en cuatro áreas temáticas: gober- y acciones vinculados con el Acuerdo de París nanza, estrategia, gestión de riego y métricas liderado por grupos de inversores institucio- y metas: nales o que involucran a estos. Un ejemplo es Robeco, una empresa internacional de gestión de activos que está utilizando las recomenda- ciones de TCFD en sus compromisos con las 18 Fue anunciado por el G20 en la Cumbre de empresas para instarlas a mejorar su divulga- Líderes de 2008, y creado en 2009, como un ción de los riesgos y oportunidades relaciona- organismo internacional que monitorea y dos con el clima. En su memoria de sustenta- hace recomendaciones sobre el sistema finan- bilidad de 2017, se comprometió a, en 2018, ciero global (http://www.fsb.org). 91 Heloísa Schneider “El cambio climático y su financiamiento: ¿Qué está haciendo el G20 en estos temas?” desarrollar un plan de acción sobre gestión del gobiernos de los países del G7 y del G20, ma- riesgo de cambio climático en cooperación nifiestan entender que los inversionistas son con la gestión de riesgos. Incluirán medir la actores clave en el combate al cambio climáti- exposición a factores ambientales, sociales y de co. Que están expuestos a riesgos y oportuni- gobernanza (ESG19, por su sigla en inglés) de dades de inversión relacionados con el clima y los fondos y la huella de carbono; capacitar a que administran una gran cantidad de capital los equipos de inversión sobre los riesgos ESG que puede proporcionar los recursos necesa- y de cambio climático relevantes; y preparar al rios para financiar la transición hacia una eco- sector financiero para adoptar las recomenda- nomía baja en carbono. Y como tal, agradecen ciones del TCFD. Sus activos bajo ESG cre- la oportunidad de trabajar con los gobiernos cieron en 2017 de 79 mil millones de euros a de los países del G7 y del G20 para acelerar 100 mil millones de euros. El total de activos el proceso de transición y crear los incentivos bajo gestión suma 161 mil millones de euros adecuados para los flujos de capital del sector (Robeco, 2017). privado. Celebran el objetivo del G20 de fo- En 2016, 13020 inversores firmaron una mentar “un suministro de energía seguro, eco- carta solicitando a los países del G20 que rati- nómicamente eficiente y con un suplimiento ficaran el Acuerdo de París, que duplicasen las de energía carbono neutral accesible para to- inversiones en energías limpias, que endurez- dos” y creen que la comunidad inversora debe can los mandatos para la divulgación de infor- contribuir positivamente para la implementa- mación climática, que desarrollen precios de ción de marcos e incentivos apropiados para carbono y eliminen progresivamente los sub- fomentar las inversiones del G20. Recomien- sidios a los combustibles fósiles. Los firmantes da continuar a entregar soporte para la imple- eran inversores que gestionaban activos por mentación del Acuerdo de París, direccionar más de 130 billones de dólares. las inversiones hacia la transición a una eco- En el marco de la presidencia alemana nomía baja en carbono e implementar marcos del G20, un grupo de seis organizaciones de para el reporte de información financiera rela- inversores21, en una nota informativa para los cionada con el cambio climático (Asia Inves- tor Group on Climate Change y otros, s/f). Conclusiones 19 ESG: environmental, social and governance. En 2008, el G20 introduce en su agenda el 20 The Fourth Swedish National Pension Fund cambio climático, materia que de a poco em- (AP4). Follow The Fourth Swedish National pieza a adquirir fuerza al interior del Grupo, y Pension Fund (AP4). 130 investors call on abre espacio para la creación de instancias de G20 nations to ratify Paris agreement. Press generación y difusión de conocimiento, como Release, Sep. 02, 2016 07:30 GMT. Dis- el Grupo de Estudio sobre Finanzas Climáti- ponible en: http://www.mynewsdesk.com/ cas y la Fuerza Tarea para para el reporte de pressreleases/130-investors-call-on-g20-na- Finanzas Relacionadas con el Cambio Climá- tions-to-ratify-paris-agreement-1543651 tico, la Task Force on Climate-related Finan- 21 Grupo de Inversores de Asia sobre Cambio cial Disclosures. El primero, con la misión de Climático (AIGCC, Asia), CDP, Ceres (Ce- generar información y, a la vez, monitorear los res, América del Norte), el Grupo de Inverso- res sobre el Clima (IGCC, Australia / Nueva Zelanda), el Grupo de Inversores Institucio- ropa) y Los Principios para la Inversión Res- nales sobre Cambio Climático (IIGCC, Eu- ponsable (PRI). 92 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 77-94 avances de los países miembros en estos temas. Engloba a dos tercios de la población mun- El segundo, con la misión de analizar cómo el dial y los mayores países del mundo en tér- sector financiero debiera considerar los temas minos territoriales. Sus miembros concentran relacionados con el cambio climático y realizar tres cuartas partes del comercio global y entre recomendaciones para el reporte de informa- ellos, se encuentran los quince mayores expor- ción relacionada con los riesgos del cambio tadores a nivel mundial. Lo anterior, pone a climático en el sector financiero, que ha empe- los miembros del Grupo en el centro de las zado a entender la importancia y los impactos decisiones, como actores, pero también como que el fenómeno puede tener en este sector. sujetos, por lo tanto, se espera que sean activos El G20 ha sido criticado por no plantear en la promoción del cambio hacia un mundo una meta con relación a los subsidios a los más verde. El conocimiento que el G20 ha ge- combustibles fósiles y por buscar protagonis- nerado en estas materias no tiene precedente. mo ante el tema del cambio climático, más allá de la Convención Marco de las Naciones Referencias bibliográficas Unidas. Sin embargo, de la lectura y acom- Ang, G. y Copelando, H. (2018). Integrating pañamiento de las decisiones tomadas sobre Climate Change-related Factors in Institu- ambos temas en las sucesivas cumbres, tanto tional Investment. Round Table on Sustaina- de líderes como de ministros de economía y ble Development. París: OECD. Disponible gobernadores de bancos centrales, se observa en: https://www.oecd.org/sd-roundtable/ que, en el primer caso, acciones como las revi- papersandpublications/Integrating%20Cli- siones cruzadas han puesto el tema en el tapete mate%20Change-related%20Factors%20 y los países, a lo menos los mayores emisores in%20Institutional%20Investment.pdf de gases de efecto invernadero, ya han empe- Asia Investor Group on Climate Change (AI- zado a buscar formas de modificar su actuar en GCC, Asia), CDP, Ceres (Ceres, North Ame- este plano. Con relación a la posición del G20 rica), the Investor Group on Climate (IGCC, frente a la Convención de las Naciones Unidas Australia/New Zealand), the Institutional sobre Cambio Climático, el Grupo ha tomado Investor Group on Climate Change (IIGCC, un rol muy activo y sus aportes a los debates Europe), and The Principles for Responsible mundiales sobre el tema han sido reconocidos Investment (PRI) (s/f.). Governments urged to por dicha instancia. No hay que olvidar que el maintain momentum on climate change action. grupo de países que lo conforma concentra el Disponible en: https://www.ceres.org/sites/ 75% de las emisiones globales de gases de efec- default/files/Briefing-Paper-for-G20.pdf. to invernadero. Varios de ellos todavía utilizan Climate Transparency. (2016). Brown to Green. el carbón como principal fuente primaria de Assessing the G20 transition to a low-car- energía. Todos se han adherido oficialmente bon economy. Disponible en: http://www. al Acuerdo de París (firmado y ratificado, y climate-transparency.org/wp-content/ aunque los Estados Unidos de América lo esté uploads/2016/09/Brown-to-Green-Asses- abandonando, todavía sigue como adherente). sing-the-G20-transition-to-a-low-carbon- Ocho países del Grupo tienen obligacio- economy.pdf nes relacionadas con el financiamiento climá- Ehlers, T. y Packer, F. (2016). Green Bonds – cer- tico, quienes, a su vez, son los mayores donan- tification, shades of green and environmental tes de este tipo de recursos a nivel mundial. En risks. Disponible en: http://unepinquiry.org/ conjunto sus miembros representan más del wp-content/uploads/2016/09/12_Green_ 80% de la producción económica del planeta Bonds_Certification_Shades_of_Green_ en términos de producto interno bruto (PIB). and_Environmental_Risks.pdf

93 Heloísa Schneider “El cambio climático y su financiamiento: ¿Qué está haciendo el G20 en estos temas?”

G20 CFSG. (2013). Progress report to G20 Leaders Robeco (2017). Sustainability Report 2017. de 2013. Disponible en: http://en.g20russia. Disponible en: https://www.robeco.com/ ru/docs/g20_russia/materials.html media/2/8/d/28d1073d500f116ea4fcfe4 G20 CFSG. (2014). Report to the Finance Mi- bdffc1768_robeco-sustainability-report- nisters. Septiembre de 2014. Disponible en: 2017-online_tcm17-11698.pdf http://www.g20australia.org/official_resou- TCFD (2017). Final Report: Recommenda- rces/g20_climate_finance_study_group_re- tions of the Task Force on Climate-related port_ministers_2014.html Financial Disclosures. Disponible en: G20 CFSG. (2015). Report to the Finance https://www.fsb-tcfd.org/publications/ Ministers. Septiembre de 2015. Dispo- final-recommendations-report/ nible en: http://g20.org.tr/wp-content/ uploads/2015/11/G20-Climate-Finance-Stu- Para citar este Artículo de investigación: dy-Group-Annual-Report-2015.pdf Schneider, H. (2018). El cambio climático y su fi- G20 CFSG. (2016). Promoting Efficient and nanciamiento: ¿Qué está haciendo el G20 en Transparent Provision and Mobilization of estos temas? Revista Estado y Políticas Públicas. Climate Finance to Enhance Ambition of Mi- Año VI, Núm. 11, 77-94. tigation and Adaptation Actions. Disponi- ble en: http://www.g20.utoronto.ca/2016/ P020160815356793288948.pdf G20 GFSG. (2016). G20 Green Finan- ce Synthesis Report. Septiembre de 2016. Disponible en: http://unepinquiry. org/wp-content/uploads/2016/09/ Synthesis_Report_Full_EN.pdf G20 GFSG. (2017). G20 Green Finance Synthe- sis Report. Disponible en: http://unepinquiry. org/wp-content/uploads/2017/07/2017_ GFSG_Synthesis_Report_EN.pdf IEA, OPEC, OECD y World Bank. (2010). Analysis of the scope of energy subsidies and su- ggestions for the G-20 Initiative. Toronto: Joint Report prepared for submission to the G-20 Summit Meeting Toronto (Canada), 26-27 June 2010. Ogden, P. y Marano, H. (2016). The First G-20 Fossil Fuel Subsidy Peer Review. Insights and Les- sons from the United States and China. Wash- ington D.C. Center of American Progress. Disponible en: https://cdn.americanprogress. org/content/uploads/2016/10/25084305/ US-ChinaSubsidies.pdf Samaniego, J. L. y Schneider, H. (2018). Finan- ciamiento climático para América Latina y el Caribe. 2013-2016 (en imprenta).

94 Los desafíos de Macri ante Trump y el G20

The challenges of Macri before Trump and the G20

Por Leandro Morgenfeld*

Fecha de Recepción: 01 de junio de 2018. Fecha de Aceptación: 13 de agosto de 2018.

RESUMEN consecuente creciente deterioro de la imagen Cuando asumió, Macri puso en marcha una del gobierno de Macri, auguran un escenario política exterior orientada a lo que llamó “vol- potencialmente explosivo, totalmente distinto ver al mundo”, para ampliar las exportaciones, al que vislumbró cuando propuso a la Argenti- atraer inversiones y facilitar el crédito interna- na como sede de la primera cumbre presiden- cional. Como parte de su estrategia de alinea- cial del G20 en América del Sur, imaginando miento con los Estados Unidos y las potencias que sería la vidriera perfecta para proyectarse europeas, propuso a la Argentina como sede como un nuevo líder regional. En este artícu- de la XI Reunión Ministerial de la Organiza- lo de investigación analizaremos los riesgos y ción Mundial del Comercio (OMC) y tam- desafíos que enfrenta la Argentina ante esta bién de la Cumbre Presidencial del G20. El crucial reunión global, que incluirá la riesgosa 30 de noviembre y 01 de diciembre de 2018, visita de Trump. Trump, Xi Jinping, Merkel, Macron, Putin Palabras clave: Argentina, G20, Trump, y los demás líderes del G20 se reunirán en Multilateralismo, Crisis Global. Buenos Aires en un contexto internacional, ABSTRACT regional y local complejo e incierto. La crisis de la Cumbre Presidencial del G7 realizada en When he took office, Macri launched a fore- junio en Canadá, más el recalentamiento de ign policy aimed at what he called “go back la guerra comercial entre los Estados Unidos to the world”, to expand exports, attract in- y China, las tensiones en Medio Oriente por vestment and facilitate international credit. el unilateral reconocimiento estadounidense As part of his strategy of alignment with the de Jerusalén como la capital de Israel, el es- United States and the European powers, he tancamiento de la OMC, la emergencia de proposed Argentina as the venue for the Mi- nuevos liderazgos como en el López Obrador nisterial Conference of the World Trade Orga- en México y el impacto negativo de la crisis nization (WTO) and also the G20 Presiden- económica y social en la Argentina, con el tial Summit. On November 30 and December

* Profesor y Licenciado en Historia, Especialista y Magíster en Historia Económica y de las Políticas Económicas. Doctor en Historia por la Universidad de Buenos Aires. Correo electrónico: leandro- [email protected]

Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 95-115

95 Leandro Morgenfeld “Los desafíos de Macri ante Trump y el G20”

1, 2018, Trump, Xi Jinping, Merkel, Macron, dar quien sucediera a Cristina Fernández1. Lo Putin and the other G20 leaders will meet más llamativo del texto son algunas omisiones in Buenos Aires in an international, regional fundamentales para comprender la última dé- and local complex and uncertain context. The cada. Por ejemplo, no da cuenta del “No al crisis of the G7 Presidential Summit held last ALCA” en Mar del Plata (2005), que permitió June in Canada, the overheating of the trade la aparición posterior de nuevas instancias de war between the United States and China, the integración (ALBA) y de coordinación y coo- tensions in the Middle East for the US unila- peración política (UNASUR y CELAC) en teral recognition of Jerusalem as the capital of América Latina y el Caribe. Ninguna de estas Israel, the stalemate of the WTO, the emer- instituciones es siquiera mencionada, lo que gence of new leaderships such as in the López muestra el desdén hacia la región. Justamente Obrador in Mexico and the negative impact Macri, desde que asumió, decidió ningunear of the economic and social crisis in Argentina, estas organizaciones alternativas, y privilegiar with the consequent growing deterioration of otras, como el Foro Económico de Davos (al the image of the Macri government, augur a que asistió personalmente en enero de 2016 potentially explosive scenario, totally different –y repitió este año–) o la OEA (a la que reivin- from what Macri envisioned when he propo- dicó con Obama, en la declaración conjunta sed Argentina as the venue for the first presi- firmada durante su visita). dential summit of the G20 in South America, El documento del Grupo Consenso pedía imagining that it would be the perfect oppor- “insertar adecuadamente” a la Argentina en el tunity to project himself as a new regional lea- mundo, que el país se transformara en un ac- der. In this article we will analyze the risks and tor global “responsable”, partiendo de nuestra challenges Argentina face before this crucial “identidad occidental” y defendiendo las “ins- global meeting. tituciones republicanas, la división de poderes, Keywords: Argentina, G20, Trump, Multi- la libertad de expresión, los derechos humanos lateralism, Global Crisis. y las garantías individuales”. Llamaba a con- Introducción: la política exterior de Macri 1 Entre los firmantes del primer documento, Hacia el final del gobierno de Cristina Kir- se distinguen referentes y asesores en materia chner, influyentes dirigentes políticos locales internacional del PRO, la UCR y otros espa- exigían un giro en la política exterior, que in- cios políticos. Adhirieron, además, políticos cluyera una mayor convergencia con los Es- como Alfredo Atanasof y Alieto Guadagni, tados Unidos. En abril de 2015, meses antes académicos como Roberto Russell y hasta el de las elecciones presidenciales que marcarían cuestionado dueño del periódico La Nueva el ascenso al poder de la Alianza Cambiemos, Provincia, Vicente Massot. Asistieron a la se hizo público el documento: “Reflexiones presentación el ex presidente Fernando De sobre los desafíos externos de la Argentina: la Rúa (quien fue canciller en su gobierno, Seremos afuera lo que seamos dentro”, del Adalberto Rodríguez Giavarini, ofició como autodenominado Grupo Consenso, integrado presentador del grupo) y el gobernador de por referentes de la oposición al kirchneris- Córdoba y precandidato presidencial, José mo, que planteaba cuáles eran los desafíos, Manuel De la Sota. Todas las citas son del en materia política exterior, que debía abor- documento original, que puede consultarse completo en . 96 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 95-115 solidar los valores de una “sociedad abierta, zado. No decía nada de cómo esas “amenazas” moderna y respetuosa del ordenamiento in- se utilizaron para dar sustento a invasiones ternacional”. En síntesis, había que volver a militares unilaterales, violar el derecho inter- ser un país “normal” y “serio”, como venían nacional o instrumentar campañas de deses- proclamando muchos de los firmantes en los tabilización de gobiernos adversarios de los últimos años. O sea, asumir nuestra condición Estados Unidos. periférica y evitar cuestionar el rol de gendar- El consenso que promovían, por los dichos me global que hace décadas ejercen los Estados y las omisiones mencionadas, parecía más Unidos, con Europa y Japón como socios. cercano al “Consenso de Washington” de los En ese texto se planteaba, además, la nece- años noventa, cuando la política económica de sidad de establecer una “adecuada convergen- buena parte de los países no centrales estaba cia entre el Mercosur atlántico y la promisoria fuertemente condicionada por los organismos Alianza del Pacífico”, pero sin dar cuenta de multilaterales de crédito, al calor de una in- que, precisamente, esta última –impulsada por discutible hegemonía estadounidense a nivel México, Colombia, Perú y Chile, que firma- mundial. Con cierta nostalgia de las relacio- ron Tratados de Libre Comercio con los Es- nes carnales que primaron en aquella década, tados Unidos tras la derrota del ALCA– era aunque utilizando un lenguaje aggiornado, los una herramienta para intentar una restau- firmantes de este documento –entre los que ración conservadora e imponer una agenda se destacan el actual canciller, Jorge Faurie, neoliberal. y quien es indicado como el “canciller en las Además, bajo la idea de “fortalecer nues- sombras”, Fulvio Pompeo– apuntaban a una tras tradicionales relaciones con Europa y restauración conservadora en la política exte- EEUU”, se pedía al futuro gobierno encarar rior argentina e impulsan la vuelta a una inser- una política exterior diferente a la kirchneris- ción internacional dependiente. ta, que precisamente se había caracterizado La primera canciller de Macri, Susana por estrechar acuerdos con los BRICS –Bra- Malcorra, señaló, en diciembre de 2015, que sil, Rusia, India, China y Sudáfrica–, sin de- desplegarían una política exterior desideologi- jar de lado históricas relaciones del país. En zada, cuyo objetivo era la atracción de capi- definitiva, se demandaba una “apertura” del tales, la toma de préstamos y la apertura de MERCOSUR, orientada a la Unión Europea nuevos mercados para los exportadores. Desde y los Estados Unidos, una idea sobre la cual las que asumió, Macri no ahorró señales hacia el derechas latinoamericanas venían trabajando gran capital financiero, pero sobre todo hacia con fuerza en los últimos años. los Estados Unidos. El documento resaltaba como positiva la Desde su concepción liberal, la vía elegi- especialización en la producción de alimentos da para dar seguridad jurídica a los inversores y energía, alentando un esquema reprima- externos era avanzar hacia la firma de Trata- rizador y extractivista que genera exclusión dos de Libre Comercio (TLC). Desde enero y destruye el medio ambiente, permitiendo de 2016, el líder del PRO puso en marcha la ganancias extraordinarias para un núcleo re- nueva orientación de la política exterior: via- ducido de la clase dominante –y los grandes jó a Davos, se reunió con líderes europeos y capitales externos con los que se asocia– y una recibió a Obama. En julio, visitó Chile para escasa diversificación productiva. Retomando participar por primera vez de la cumbre presi- la agenda de los Estados Unidos, señalaba que dencial de la Alianza del Pacífico, donde insis- los principales enemigos a escala global eran el tió en que el MERCOSUR estaba congelado terrorismo, el narcotráfico y el crimen organi- y debía sellar un tratado comercial con ese blo-

97 Leandro Morgenfeld “Los desafíos de Macri ante Trump y el G20” que; luego voló a Francia, Bélgica y Alemania, explícita preferencia por Hillary Clinton en las para relanzar las negociaciones de un “acuerdo elecciones estadounidenses tenía que ver con de asociación” con la Unión Europea; y cul- mantener ese alineamiento, con la esperanza minó su periplo en los Estados Unidos, para de que así llegarían las inversiones y créditos reunirse con los CEOs de empresas de teleco- a tasas más bajas. La posición pro acuerdos de municaciones y servicios. “Argentina volvió al libre comercio de Clinton era convergente con mundo”, declaró en París y repitió en Berlín, la política exterior que impulsa el actual go- eufórico, ante empresarios teutones2. bierno argentino. Macri y la ministra de seguridad, Patricia Bullrich, permitieron a los Estados Unidos La irrupción de Trump avanzar nuevamente en materia militar y de descolocó a Macri inteligencia, con la excusa del terrorismo y la El lunes 7 de noviembre, apenas horas an- lucha contra el narcotráfico. Hay planes de tes del para muchos inesperado triunfo de adiestramiento de tropas, compra de arma- Trump, Michael Froman, el representante mento estadounidense y hasta de establecer comercial de los Estados Unidos, había esta- bases en Misiones, cerca de la Triple Frontera, do en Buenos Aires reunido en el Palacio San en Tierra del Fuego, próxima a la Antártida, y Martín con la canciller Malcorra, el ministro en Neuquén, cerca del estratégico yacimiento de Producción, Cabrera, y parte del gabinete, de Vaca Muerta. Se las enmascara como bases negociando lo que proyectaban como la futu- humanitarias o científicas, pero son emplaza- ra incorporación de la Argentina al Acuerdo mientos militares de nuevo tipo: “En la Argen- TransPacífico de Cooperación Económica4. El tina, la tentación por sobreactuar parece pasar TPP es el mayor tratado de libre comercio de por la fantasía de sumarse a la ‘lucha contra el toda la historia y fue firmado el 4 de febrero terrorismo’ a la espera de negocios. Pero por de 2016 por los Estados Unidos, Japón, Aus- esa vía no llegarán más inversiones ni mejorará tralia, Nueva Zelanda, Malasia, Brunei, Singa- el comercio” (Tokatlian, 2017: 29). pur, Vietnam, Canadá, México, Perú y Chile. En síntesis, en sus primeros meses en Para entrar en vigencia, debía ser ratificado, en el gobierno, la Alianza Cambiemos decidió los dos años siguientes, por al menos seis de impulsar una política comercial aperturis- los países signatarios, incluyendo a los Estados ta. Apuró las negociaciones comerciales en Unidos y Japón. Obama preveía que, luego tres direcciones: intentar sellar un acuerdo de las elecciones del 8 de noviembre, el TPP MERCOSUR-Unión Europea, avanzar ha- fuera ratificado por el congreso de su país an- cia un tratado de libre comercio con los Es- tes del recambio de enero5. Para eso, desplegó tados Unidos3 y converger con la Alianza del Pacífico, como primer paso para sumarse al TPP. Macri abandonó una política exterior de 4 “Argentina y EEUU ponen en marcha un orientación latinoamericanista y que apuntaba mecanismo de diálogo económico” en Télam a los BRICS, y está reeditando una suerte de 2016 (Buenos Aires), 7 de noviembre. Ahí se relaciones carnales con los Estados Unidos. Su inauguró el Consejo del Acuerdo Marco de Comercio e Inversión Bilateral, creado en marzo de ese año, durante la visita de Obama 2 La Capital 2016 (La Plata) 7 de julio. (Morgenfeld, 2018: cap. 7). 3 “Impulsa el Gobierno un tratado de libre co- 5 Morgenfeld, Leandro (2016). “Antes de irse, mercio con Estados Unidos” en La Nación Obama presiona para ratificar el TPP” en 2016 (Buenos Aires), 27 de octubre. BAE (Buenos Aires), 8 de noviembre. 98 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 95-115 un fuerte lobby entre legisladores demócratas y Lousteau9. El triunfo de Trump complicó los republicanos. planes del gobierno de la Alianza Cambiemos. Como parte de esta campaña, el repre- Y provocó, junto al Brexit, un cambio global sentante comercial de Obama, apodado “Mr. cuyas consecuencias todavía se están evaluan- TPP”, emprendió una gira por los distintos do y debatiendo. El magnate, en sus primeras países signatarios –y otros aspirantes, como semanas en la Casa Blanca, retiró a los Estados la Argentina–, para convencerlos de que, pese Unidos del TPP10, tiene una prédica protec- a que en la campaña electoral estadouniden- cionista que apunta a equilibrar su comercio se tanto Trump como Clinton se mostraran exterior y cuestiona, al menos discursiva- contrarios a su ratificación –Bernie Sanders mente, la globalización neoliberal que Macri también había sido un fuerte crítico de ese elogia. En concreto, ya en enero de 2017, la acuerdo, durante las primarias–, él obtendría nueva Administración republicana resolvió los votos legislativos necesarios en esas sema- suspender el ingreso de limones argentinos – nas finales de su mandato. En la víspera de la que había anunciado Obama antes de irse, en elección, y luego de esa reunión con Froman, diciembre– y quitó las facilidades para las visas la canciller argentina, en diálogo con Joaquín que había concedido el saliente presidente de- Morales Solá en el canal TN, se mostró pre- mócrata. En marzo, los productores estadou- ocupada por el posible triunfo del magnate: nidenses de biodiesel iniciaron una campaña “Nosotros hemos abierto una etapa nueva con contra las importaciones provenientes de la Estados Unidos, que podría tener un gran pa- Argentina, a la que acusan de dumping –una rate [si gana Trump]”6. de las excusas, junto a las fitosanitarias y los El gobierno esperaba un triunfo electoral subsidios agrícolas, con las que históricamente de Hillary, favorable a los mega acuerdos de Estados Unidos despliega un proteccionismo libre comercio a los que pretendía a sumarse selectivo que afecta especialmente al país– Macri. Esa preferencia por la candidata demó- (Rapoport y Morgenfeld, 2017). crata fue expresada públicamente por Macri7, Los gobiernos neoliberales que apostaban Malcorra8 y el embajador en Washington, a la continuidad con Clinton y a la firma y extensión de acuerdos como el NAFTA y el TPP, ahora se vieron obligados a recalcular. El Brexit y la llegada de Trump modificaron el es- 6 “Susana Malcorra: ‘Según los resultados en las cenario internacional (Castorena, Gandásegui elecciones de EE.UU., podría haber grandes y Morgenfeld, 2018). Se les dificultará seguir cambios’” en La Nación 2016 (Buenos Aires), con la política de promoción del libre comer- 7 de noviembre. cio, endeudamiento externo masivo y conce- 7 “Argentina’s President Just Picked Clinton Over Trump” en Buzzfeed 2016 (Estados Uni- 9 “Elecciones en EE.UU.: Lousteau explicó por dos), 10 de agosto. qué prefiere a Hillary Clinton” en El Cronista 2016 (Buenos Aires), 28 de julio. 8 “Susana Malcorra aseguró que la relación con Estados Unidos sería ‘más cómoda’ si gana 10 Tras la intensificación de la “guerra comercial” Hillary Clinton” en La Nación 2016 (Buenos con China, en abril de este año el gobierno Aires), 8 de noviembre; “Malcorra se la jugó estadounidense planteó que estaba evaluan- por Hillary: ‘Trump refleja un proceso de cie- do volver al TPP: “Trump valora negociar la rre y xenofobia’” en TN 2016 (Buenos Aires), vuelta de EE.UU. al acuerdo TPP” en La Van- 27 de septiembre. guardia 2018 (Barcelona), 15 de abril. 99 Leandro Morgenfeld “Los desafíos de Macri ante Trump y el G20” siones para atraer inversiones estadounidenses. trazamos con Barack Obama y que esperamos El contexto internacional va a ser mucho más continuar con Donald Trump”13. adverso. Cantan loas a la globalización neo- En la región, el racismo de Trump y su liberal, cuando en los Estados Unidos y Eu- menosprecio hacia los hispanos incrementó el ropa está siendo impugnada. Según Tokatlian, rechazo al gobierno de los Estados Unidos14. “Esta globalización optimista que Macri y su Así lo resumía Tokatlian: “En la Argentina, gobierno anticiparon como nota prevaleciente la tentación por sobreactuar parece pasar por mostró signo de fractura aún antes de la elec- la fantasía de sumarse a la ‘lucha contra el te- ción de Trump. Aunque, sin duda, el protec- rrorismo’ a la espera de negocios. Pero por esa cionismo se profundizó mucho más después vía no llegarán más inversiones ni mejorará el de su elección.”11 comercio. Hay, además, una dimensión inter- El encarecimiento del crédito, a partir de na que es relevante al analizar la relación con la suba de la tasa de interés por parte de la Washington. Los datos de las encuestas de La- Reserva Federal, debería inducir a los países tinobarómetro han mostrado que la opinión latinoamericanos a abandonar las políticas de desfavorable de los Estados Unidos es la más endeudamiento externo y desplegar estrategias alta de la región. No parece razonable que Ma- que reviertan la desigualdad y la dependencia cri abrace a Trump a menos que esté dispuesto que se profundizaron a partir de la aplicación a pagar un precio en la elección [legislativa] de acrítica de la globalización neoliberal que im- 2017” (Tokatlian, 2017: 29). Ese es uno de los pusieron desde los centros del capital trasna- dilemas que enfrenta la Casa Rosada: Trump cional. Como ya no vendrá la “lluvia de inver- no tiene la aceptación de Obama. Más bien, siones” que añoran los gobiernos neoliberales, todo lo contrario. es contraproducente otorgar concesiones para “seducir” a los mercados. Los altibajos de la relación: A Macri le costó tomar nota del cambio de visita a la Casa Blanca, pujas escenario que implicó la asunción de Trump12. comerciales, Cumbre de la OMC En su primera conferencia de prensa del año Ajeno al cambio de contexto internacional, 2017, el 17 de enero, declaró: “No creo que la estrategia de Macri apuntó a continuar con las políticas proteccionistas de Donald Trump Trump el estrecho vínculo que había cultivado nos perjudiquen. Espero que le dé importan- con Obama. Malcorra negoció durante sema- cia a la relación con Argentina, creo que hay nas la llamada telefónica del magnate neoyor- un enorme camino para recorrer juntos. Te- quino al presidente argentino –que se produjo nemos mucho por mejorar en esta ruta que en febrero de 2017 y duró sólo 5 minutos15–

13 La Nación 2017 (Buenos Aires), 17 de enero. 14 Sobre las amenazas que implica Trump para 11 La Nación 2018 (Buenos Aires), 17 de junio. América Latina y el Caribe, véase: Suárez Sa- lazar (2017: 240-278; 2018). 12 Para un balance el primer año del gobier- no de Trump, véanse: Nahón y Morgenfeld 15 “Donald Trump llamó a Mauricio Macri y (2018), los diversos artículos que analizan los lo invitó a Washington” en La Nación 2017 primeros meses de la nueva Administración, (Buenos Aires), 15 de febrero. Se amplía la en Gandásegui y Preciado Coronado (2017); caracterización del giro en las relaciones con Wolff (2018) y Lugones (2017). los Estados Unidos, en Morgenfeld (2017e). 100 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 95-115 y luego la visita a la Casa Blanca. El líder de buscó con insistencia la visita a la Casa Blan- Cambiemos, en vez de converger con sus pares ca, pero temía que Trump involucre a Macri de la región para fortalecer la integración la- en algún temía ríspido. Hubo una polémica tinoamericana y a partir de ahí negociar con por la marcha atrás de la entrega oficial de la más fuerza, procuraba sacar provecho de la Orden de San Martín al ex Presidente Jimmy debilidad de sus pares neoliberales –Peña Nie- Carter –anunciada en marzo–, según CNN to, Santos y Temer–, para posicionarse como por presión de Trump19. Además, poco puede el interlocutor privilegiado de Trump en la esperarse en materia comercial, rubro que en región. Imaginaba que así obtendría benefi- el que la Argentina tuvo un déficit bilateral de cios económicos. Pero la historia demuestra lo 3.100 millones de dólares en el año 2017, que contrario: la estrategia de abonar la fragmen- puede profundizarse si la Argentina abre más tación regional sólo genera más debilidad, de- su mercado interno, mientras los Estados Uni- pendencia y falta de autonomía. dos aplica nuevas restricciones20. Un día antes El gobierno argentino buscó desespera- de presentarse en la Casa Blanca, el presiden- damente el contacto con el nuevo presidente te viajó a Houston, para procurar inversiones estadounidense, a quien ya conocía por haber petroleras en Vaca Muerta y seguir insistiendo intentado negocios inmobiliarios conjuntos con la “lluvia de inversiones”, que hasta ahora en Manhattan en los años ochenta16. Luego nunca se produjo. En Texas, paradójicamente, de intensas gestiones, Macri finalmente lo- inauguró una planta de Techint, mientras el gró la invitación a Washington y la foto en holding suspendía personal y recortaba salarios la Casa Blanca el 27 de abril. Trump impuso de sus trabajadores en Campana21. los temas del encuentro bilateral: acuerdos en ¿Por qué el magnate decidió recibirlo en la materia de defensa e inteligencia (propician- Casa Blanca y no le recriminó públicamente do el injerencismo militar17), discusión de la su explícito apoyo a Hillary en las recientes creciente influencia china en la América La- elecciones? Simplemente porque encuentra en tina (Washington y Pekín disputan áreas de el presidente argentino el delegado que nece- influencia y los estratégicos recursos mineros y agropecuarios que provee la región) y la si- tuación de Venezuela (así como Macri fue una América Latina” en Infonews (Buenos Aires), pieza clave en la cobertura diplomática del 01 de septiembre. golpe parlamentario contra Rousseff en Bra- 18 19 “Argentina no entregaría condecoración a sil , Washington aspira a que sea su alfil en Jimmy Carter por pedido de Trump” en CNN el ataque contra Venezuela). La Casa Rosada en español 2017 (Estados Unidos), 23 de abril. Finalmente, después de idas y vueltas, el acto se realizó el 10 de noviembre, pero ya no fue 16 Lloret, Rodrigo 2016 “Macri y Trump, la Macri quien lo presidió. amistad de los presidente-empresarios” en 20 Argentina cerró el 2017 con el mayor déficit Perfil (Buenos Aires), 9 de noviembre. comercial de su historia, en términos nomi- 17 “La Argentina y Estados Unidos harán un nales y corrientes: 8471 millones de dólares, ejercicio militar conjunto en el Litoral contra el 1,5 % de su PBI. El Cronista 2018 (Buenos el uso de armas de destrucción masiva” en In- Aires), 24 de enero. fobae 2018 (Buenos Aires), 17 de abril. 21 Dellatorre, Raúl 2017 “Inversiones que se van 18 Morgenfeld, Leandro 2016 “El golpe en de Campana a Houston por un tubo” en Pá- Brasil es parte de la ofensiva restauradora en gina/12 (Buenos Aires), 27 de abril. 101 Leandro Morgenfeld “Los desafíos de Macri ante Trump y el G20” sita para reconstituir el poder de los Estados Estado23. Además, se incrementaron la com- Unidos en América Latina, una región que pra de armas y la injerencia de las fuerzas ar- en los últimos años supo coordinar políticas madas estadounidenses. no siempre subordinadas a Washington. Más ¿Qué más puede pedir Trump? En sus pri- allá de la retórica ofensiva que desplegó en la meros meses, cuando irritó a los hispanos que campaña, el republicano precisa consolidar el viven en Estados Unidos, atacó a Cuba, ame- dominio que históricamente ejerció su país nazó a Venezuela y menospreció a los mexi- en la región. Ante la debilidad política de los canos y a los latinoamericanos –hasta llegó a mandatarios neoliberales de Brasil, México, referirse a países de la región como El Salvador Colombia o Perú22, Macri es el ideal: casi sin y Haití como “países de mierda”24–, logró que pedir nada a cambio, viene tomando acrítica nada menos que el presidente argentino toma- y pasivamente los ejes de la agenda política, ra como propia la agenda del Departamento económica, militar e ideológica de los Estados de Estado y el Pentágono, a cambio de una Unidos. foto en la Casa Blanca, unas palmadas en la Macri prometió concesiones a los inver- espalda, elogios y la promesa de destrabar el sores, que van desde una menor regulación ingreso de algunos limones. medioambiental, en el caso de la minería, a Apenas una semana después de la visita rebajas impositivas y del “costo laboral” (fle- del vicepresidente Mike Pence, en agosto de xibilización mediante). Es decir, peores condi- 2017, se restringió la compra de biodiesel ar- ciones para la mayoría de la población, además gentino, aplicándole altísimos aranceles. Esta de una mayor extranjerización de la economía decisión del Departamento de Comercio echa y una profundización del esquema extracti- por tierra las expectativas de una mayor con- vista. Desde el punto de vista político, Macri vergencia comercial bilateral. El gobierno ar- apuesta a la OEA –tal como lo declaró explíci- gentino insiste en abrir la economía, pero no tamente durante la visita de Obama en marzo logra revertir el proteccionismo agrícola de de 2016–, en detrimento de la UNASUR y la los Estados Unidos y Europa, con lo cual la CELAC, a cuyas cumbres faltó, y ataca a los balanza comercial arroja saldos negativos. El países no subordinados a los Estados Unidos, déficit comercial fue récord histórico el año como Venezuela, hoy el principal objetivo de pasado (8.471 millones de dólares) y agravó las derechas regionales y el Departamento de la tendencia en los primeros meses de 2018: en el primer bimestre del año, por ejemplo, el déficit trepó a 1.872 millones de dólares,

23 En ocasión de la visita de Obama, ambos 22 Temer tiene menos de 5% de apoyo y no gobiernos firmaron, el 23 de marzo, una de- pudo proponer un candidato viable para las claración conjunta para hacer a la OEA “más elecciones de octubre de 2018 en Brasil, el relevante, eficiente, efectiva, financieramente candidato de Peña Nieto quedó tercero en las sólida, y enfocada en lograr resultados que históricas elecciones de México del 01 de ju- ayuden a asegurar una región más democráti- lio, en las que se impuso Andrés Manuel Ló- ca, segura y próspera para todos sus habitan- pez Obrador, el candidato de Santos ni llegó tes”. Citada en “Argentina y EE.UU. renova- al ballotage en las elecciones de Colombia de ron sus votos con la OEA” en Semana 2016 junio y el presidente de Perú debió renunciar (Bogotá), 23 de marzo. anticipadamente en marzo, envuelto en un escándalo de corrupción. 24 El País 2018 (Madrid), 12 de enero. 102 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 95-115 seis veces mayor que en igual período del año cio no puede abarcar solamente a la industria anterior25. En mayo, pese a la suba del dólar, y los servicios. Algo similar ocurrió dos años aumentó un 123% en relación a igual mes de después, cuando los países del MERCOSUR, 2017. Llegó a 1.285 millones de dólares, fren- más Venezuela, impidieron que avanzara el te a 576 millones del año anterior, según datos proyecto del ALCA. del Indec. Los primeros 5 meses del año pro- Desgraciadamente, la estrategia de Macri vocaron un “rojo” comercial fue de 4.691 mi- parece ir en otro sentido. Asume acríticamen- llones de dólares, un 151% más que los 1.866 te la agenda que las corporaciones pretenden millones de igual período del 201726. El 22 de imponer en ámbitos como la OMC, evita ar- diciembre de 2017 se anunció el reingreso de ticular una política común con los demás paí- la Argentina al Sistema Generalizado de Prefe- ses latinoamericanos, promueve una apertura rencias –programa de rebaja limitada de aran- comercial que estimula la desindustrialización celes a países “en desarrollo” del que había sido local y alienta acuerdos de libre comercio, suspendido nuestro país en 2012 por los con- como el que están negociando la Unión Euro- flictos con empresas estadounidenses ante el pea y el MERCOSUR, que profundizarían los CIADI–, pero hay presiones para que Trump desequilibrios27. elimine directamente esos beneficios. La bue- La política externa desplegada por Macri na noticia fue opacada por la confirmación, el profundiza la inserción dependiente. Apenas 04 de enero de 2018, de un arancel del 72% al es beneficiosa para una minoría concentrada: biodiesel argentino por parte del Departamen- los bancos, los socios menores del gran capi- to de Comercio estadounidense, bloqueando tal trasnacional y los principales exportadores, exportaciones que proyectaban llegar a 1.500 beneficiados por la baja de retenciones y por millones de dólares este año. las mega-devaluaciones de diciembre de 2015 Esto es apenas una muestra de la necesidad y del primer semestre de 2018. Sin embargo, de converger con los demás países latinoame- hubo un análisis erróneo del contexto inter- ricanos para negociar con las potencias extra nacional. Se promovió una apertura comercial regionales desde una posición de mayor for- en función de avanzar con tratados de libre taleza. Enfrentando individualmente con un comercio, justo cuando las potencias occiden- país poderoso, la Argentina tiene todas las de tales avanzan en sentido contrario. Se pagó lo perder por las evidentes asimetrías. En cam- que exigían los fondos buitre, elevando enor- bio, hay ejemplos históricos de negociaciones memente el endeudamiento externo. Sigue exitosas cuando se alentó la confluencia con cayendo la actividad (el PBI retrocedió 2,3% otros países similares. En la reunión ministe- en 2016 y al año siguiente apenas hubo un re- rial de la OMC realizada en Cancún en 2003, bote, según el INDEC, mientras que este año convergieron los países exportadores de bienes se pronostica una caída del 2,4%), aumenta la primarios y se pusieron de acuerdo para parali- desigualdad, la pobreza casi no cede, la infla- zar las negociaciones en tanto no se discutieran ción supera el 40% anual y la deuda externa los subsidios agrícolas de los Estados Unidos, se dispara. Europa y Japón. La liberalización del comer-

25 “Prevén que en 2018 la Argentina tendrá otro 27 Musacchio, Andrés 2018 “Cepo al desarrollo. déficit comercial récord” en El Cronista Co- Elevados costos del acuerdo de libre comercio mercial 2018 (Buenos Aires), 15 de abril. Mercosur-Unión Europea” en Suplemento 26 Clarín 2018 (Buenos Aires), 21 de junio. Cash, Página/12 (Buenos Aires), 01 de abril. 103 Leandro Morgenfeld “Los desafíos de Macri ante Trump y el G20”

Entre el 10 y el 13 de diciembre de 2017, Estados a las necesidades del oligopolio que se realizó en Buenos Aires la XI Reunión Mi- concentra los flujos de información y datos. nisterial de OMC. Empantanadas las negocia- Apenas 70 de los 164 países adhirieron a la ciones por las contradicciones internas y las creación de una mesa de trabajo para avanzar impugnaciones externas, no hubo documento en las negociaciones vinculadas al e-commerce. final conjunto. Fuera de la zona blindada de El segundo gran fracaso de Macri es no las actividades oficiales se desarrolló la Cum- haber podido concretar en Buenos Aires el bre de los Pueblos, protagonizada por orga- TLC MERCOSUR-Unión Europea. Ni si- nizaciones sociales y políticas que rechazaron quiera pudo hacerse el anuncio político, aun- la agenda de la OMC, propusieron alternati- que se preparó todo el escenario en función vas, se movilizaron en las calles y festejaron el de ese objetivo. El intento de la Casa Rosada fracaso del acuerdo entre el MEROSUR y la de escenificar la tan mentada “vuelta al mun- Unión Europea. do” de Argentina –reclamada en el documento Durante la primera cumbre de la OMC fundacional del Grupo Consenso al que se hizo realizada en América del Sur, Macri pretendió referencia más arriba– naufragó también por ser el anfitrión del cónclave en el que se revi- la pésima imagen que dejó el gobierno argen- talizaría la organización, luego de la parálisis tino, al negarles la acreditación y el ingreso de los mega acuerdos regionales, frenados en al país a decenas de representantes de ONG, parte por el Brexit y la asunción de Trump. El activistas y académicos, que habían sido de- primer gran fracaso del gobierno argentino bidamente admitidos como participantes de fue que –como debió reconocer la ex canciller la sociedad civil en la cumbre ministerial. y chair de la reunión ministerial, Malcorra– Esto generó quejas diplomáticas, malestar en “hubo diferencias que han impedido avanzar la propia burocracia de la OMC y notas crí- en acuerdos.” Las impugnaciones de Robert ticas en la prensa internacional29. Luego de Lighthizer, representante de Comercio de los una marcha completamente pacífica contra la Estados Unidos –quien se retiró un día antes, OMC, el martes 12 de diciembre, la ministra tras un discurso muy crítico hacia la supues- Bullrich desplegó sin ninguna necesidad cen- ta discriminación de la OMC en favor de los tenares de gendarmes y terminó deteniendo países en desarrollo– y la negativa de la India arbitrariamente a seis manifestantes. Ese des- y otros emergentes a abandonar los temas de la proporcionado uso de las fuerzas de seguridad Ronda de Doha (Ronda del Desarrollo), ini- fue un anticipo de la brutal represión contra ciada en 2001, terminaron por bloquear los la movilización de más de 100 mil militantes posibles acuerdos28. sociales realizada al cierre de la cumbre minis- No hubo avances en las negociaciones para terial, el 13 de diciembre. la rebaja de subsidios a la pesca y bienes agro- Desde la Confluencia Fuera OMC, integra- pecuarios. Tampoco en comercio electrónico, da por diversas organizaciones y redes sociales el nuevo “caballo de Troya” de corporaciones que hace años rechazan los acuerdos de libre como Google, Amazon, Twitter, Apple y Face- comercio, se organizó la Semana de Acción book, que impulsan una desregulación preven- Global contra el Libre Comercio, paralela- tiva y amplia para adaptar las estructuras de los

29 “Global Justice Now denunció las depor- 28 Morgenfeld, Leandro 2017 “Fracasa la OMC taciones de Cambiemos. Un ‘incompetente y emergen las alternativas” en Brecha (Monte- papelón’ internacional” en Página/12 2017 video), N. 1674, 22 de diciembre. (Buenos Aires), 12 de diciembre. 104 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 95-115 mente a la cumbre ministerial (Morgenfeld, su política hacia América Latina y el Caribe. 2017f). En la Cumbre de los Pueblos, reali- Con su discurso en Texas, el 01 de febrero de zada en la Facultad de Ciencias Sociales de la 2018, antes de su primera gira por la región, el Universidad de Buenos Aires, hubo una gran entonces Secretario de Estado, Rex Tillerson, participación y representantes de decenas de propuso una reafirmación de la doctrina Mon- países que discutieron temas como la sobe- roe. En forma cínica, se refirió a las actitudes ranía sanitaria, energética y alimentaria. El imperiales de China y Rusia, retomó la ana- último día, el 13 de diciembre, se reunió la crónica retórica paternalista –que supone que Asamblea de los Pueblos, en la que se elabo- los Estados Unidos debe ensañarnos a cons- ró la declaración final, un extenso documento truir sistemas políticos democráticos– y pro- que recoge las conclusiones de los debates y las curó comprometer a los gobiernos derechistas propuestas de cada uno de los foros temáticos: en su ataque contra los países bolivarianos: “América Latina no necesita nuevas potencias La OMC refleja los intereses del capital trasna- imperiales que solo pretenden beneficiar a sí cional más concentrado que pretende eliminar mismos. El modelo de desarrollo con direc- barreras a la libre circulación de mercancías, ción estatal de China es un resabio del pasado. servicios y capitales. Se trata de una organiza- No tiene que ser el futuro de este hemisferio. ción que sólo toma en cuenta las necesidades La presencia cada vez mayor de Rusia en la del capital, ayudando a reproducir las relacio- región también es alarmante, pues sigue ven- nes capitalistas de explotación y saqueo. Estas diendo armas y equipos militares a regímenes políticas afectan derechos históricamente con- hostiles que no comparten ni respetan valores quistados por la lucha de los pueblos del mun- democráticos”31. Tras su extenso discurso, en do. Las trasnacionales actúan bajo el amparo de una sesión de preguntas con académicos de esa la arquitectura de la impunidad, la cual incluye universidad, reivindicó la doctrina que el ex al sistema de la deuda, los tratados de libre co- Secretario de Estado John Kerry había dado mercio (TLC) y de protección de inversiones y por muerta hace en 2013: “En ocasiones nos organismos multilaterales, como la OMC. Es- hemos olvidado de la doctrina Monroe y de lo tos generan una globalización en función de su que significó para el Hemisferio. Es tan rele- afán de lucro30. vante hoy como lo fue entonces.”32 El anacrónico discurso de Tillerson, con Un 2018 recargado: la visita de Rex un claro sesgo injerencista, puede tener aco- Tillerson, la fallida reunión con gida en los gobiernos derechistas, que tienen Trump en Lima, su apoyo para la afinidad ideológica con ese discurso más pro- vuelta al FMI y la confirmación de pio de la guerra fría y que permanentemente su presencia en la Cumbre del G20 esgrimen el modelo político y económico esta- dounidense como el que hay que imitar, pero Más allá de su desdén hacia los hispanos y las no entre los pueblos, que rechazan la prédica agresivas declaraciones contra Cuba y Vene- y prácticas xenófobas y anti-hispanas del nue- zuela, en sus primeros doce meses en la Casa vo presidente estadounidense. Reafirma una Blanca, Donald Trump no había clarificado

31 La transcripción del discurso, puede consul- 30 La declaración final completa, así como el de- tarse en: https://www.state.gov/secretary/re- talle y las crónicas de todas las actividades de marks/2018/02/277840.htm la Cumbre de los Pueblos, puede consultarse en: www.fueraomc.org 32 El Universal 2018 (México), 01 de febrero. 105 Leandro Morgenfeld “Los desafíos de Macri ante Trump y el G20” tradición secular, pero a la vez le imprime un –incluso en diciembre filtró a la prensa la vo- tono y un estilo que genera urticantes polé- luntad de abandonar la UNASUR, paso que se micas. Por ejemplo, cuando en una reunión concretó, con otros gobiernos derechistas, en con legisladores en la que discutía la reforma abril, justo cuando la presidencia pro témpore migratoria, el 12 de enero, Trump se refirió se recayó en Bolivia–, promueve una apertura refirió a El Salvador y Haití, además de otros comercial que estimula la desindustrialización países africanos, como “países de mierda”, esto local y alienta acuerdos de libre comercio, que produjo una crisis diplomática y quejas de profundizarían los desequilibrios. múltiples políticos dentro y fuera de los Esta- Pese a las claras señales, Macri insiste en dos Unidos33. el rumbo. Hasta el propio Sergio Berensztein, En los meses siguientes, Trump debía con- quien ponderaba positivamente la política cretar su primera visita a la región, pero volvió exterior de Cambiemos, reconoce que hay un imponerse lo imprevisto. Iba a asistir a la VIII claro desfase temporal entre la estrategia in- Cumbre de las Américas (Lima, 13 y 14 de ternacional de Macri y el escenario actual34. abril), pero sólo tres días antes del inicio de Como señala Tokatlian, “el Gobierno debería la misma, canceló su participación. Al mismo plantearse su fe en la globalización tal como tiempo que en la capital peruana se realizaba la concibe. Aquello que el Gobierno tenía la gala de recepción de los mandatarios parti- como líneas directrices entra en entredicho en cipantes, Trump convocó una conferencia de la medida en que sus objetivos no se realizan. prensa en la que anunció que estaba bombar- Sin embargo, se sigue insistiendo en una vi- deando en ese momento Damasco, la capital sión plena de la globalización, en la presun- siria. En noviembre, entonces, su primer via- ción de que el libre comercio es la solución y je a América Latina será para participar en la en una expectativa de que en algún momento Cumbre Presidencial del G20. vendrán los capitales. Lo cierto es que los que Si en sus primeros meses al frente de la están más interesados en hacer inversiones Casa Blanca Trump confirmó su afán disrupti- son países no europeos, como China y Rusia; vo para el orden neoliberal, en su segundo año además, el proteccionismo no es una cuestión profundizó los conflictos: quebró la cumbre que se pueda resolver inmediatamente. La Ar- del G7 realizada en Canadá el 08 y 09 de ju- gentina debería tener una política mucho más nio, decidió la salida de los Estados Unidos del diversificada, que vaya más allá de Occidente. acuerdo nuclear con Irán, trasladó la embajada No veo que eso esté en la agenda.”35 estadounidense en Israel a Jerusalén y acele- Desde hace poco más de un año, cuando ró la guerra comercial con China y la Unión Faurie reemplazó a Malcorra al frente de la Europea. Cancillería, se acentuó lo que el citado analista Ante ese contexto mundial, Macri puede denomina el unilateralismo periférico concesivo, mostrar, hasta ahora, pocos éxitos en cuanto a o sea la realización de concesiones a los Esta- su política exterior, más allá del discurso auto- dos Unidos para salvaguardar los intereses pro- celebratorio, acompañado por los principales pios. Del pragmatismo inicial se habría pasa- medios de comunicación. Asume acríticamen- do a una sobreactuación del alineamiento con te la agenda que las corporaciones en ámbitos Washington, más ideológica y menos cautelo- como la OMC, evita articular una política sa. En las votaciones en la ONU, la coinciden- común con los demás países latinoamericanos

34 La Nación 2018 (Buenos Aires), 17 de junio. 33 El País 2018 (Madrid), 12 de enero. 35 La Nación 2018 (Buenos Aires), 17 de junio. 106 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 95-115 cia aumentó significativamente: “La intención y se vio envuelto en un escándalo diplomático parece ser no irritar a Estados Unidos, a pesar internacional cuando se filtraron sus insultos de que muchas de sus acciones riñen con el a inmigrantes de distintos países africanos y derecho internacional, la estabilidad mundial americanos. y los vínculos interamericanos”36. En marzo de 2018, Trump anunció la Posiciones como las de Macri son un peli- suba de aranceles a las importaciones de ace- gro para desarrollar una perspectiva de integra- ro (25%) y aluminio (10%), sentando un ción regional más autónoma. Parecían haberse precedente para lo que podría derivar en una consolidado en los últimos meses, pero ahora cada vez más probable guerra comercial a es- enfrentan serios desafíos internos y también cala global37. El 06 de marzo renunció Gary externos. En el caso de la Argentina, hubo una Cohn como jefe de asesores económicos, pri- mega devaluación de más del 100% de su mo- vando a la Casa Blanca de un referente del es- neda en los primeros ocho meses de 2018, lo tablishment pro-libre comercio. Estas medidas cual volvió a disparar la inflación, provocó una tendrían un enorme impacto en la economía recaída en la recesión y llevó al gobierno de argentina, que ya cerró el 2017 con el peor Macri, después de 12 años, a volver a negociar déficit comercial de la historia y en particu- un acuerdo stand by con el FMI en junio –que lar con un enorme desbalance con los Estados está siendo renegociado en agosto y septiem- Unidos. bre, luego de varios incumplimientos–, con el El 30 de abril, los grandes medios de co- cual tomó una deuda récord de más de 50.000 municación anunciaron que Macri acaba de millones de dólares. obtener un “gran triunfo”, luego de convencer En este contexto crítico, alinearse con a Donald Trump que eximiera de aranceles a alguien como Trump tiene un enorme cos- las exportaciones argentinas de acero y alumi- to para las derechas latinoamericanas. Está nio, a diferencia de lo que ocurre en los de- siendo enfrentado por mujeres, inmigrantes, más países afectados. Es, al menos, una forma afroamericanos, latinos, musulmanes, estu- distorsionada de presentar la noticia. En reali- diantes, ecologistas, sindicatos, organismos de dad, lo que se negoció es una cuota máxima, derechos humanos y la izquierda en los Esta- de 180.000 toneladas de acero y otras tantas dos Unidos. Propone más poder y presupuesto de aluminio (unos 700 millones de dólares en a las fuerzas armadas, rebaja de impuestos a total). A cambio, las exportaciones siguen sin los más ricos, ataca a los sindicatos y preten- pagar aranceles, como ocurrió siempre. de horadar los derechos laborales y cualquier El año pasado, la Argentina había exporta- regulación medioambiental (el anuncio de su do 260.000 toneladas de aluminio y 200.000 salida del Acuerdo de París, por ejemplo, le de acero. Es decir que, en realidad, según el granjeó duras críticas dentro y fuera de los Es- acuerdo, la Argentina va a poder exportar me- tados Unidos). Tiene una pésima imagen en el nos. Una caída respecto a 2017 de 10% del exterior. En los primeros días de este año tuvo total de las exportaciones de acero a los Esta- que suspender la proyectada visita a Londres, dos Unidos –40 millones de dólares menos– ante la alternativa de tener que enfrentar ma- y una caída del 30% de las exportaciones de sivas movilizaciones de repudio a su presencia, aluminio –125 millones menos–. En síntesis,

36 Tokatlian, Juan Gabriel 2018 “Argentina cor- 37 Krugman, Paul 2018 “La caída del imperio tejando a Washington” en Clarín (Buenos Ai- estadounidense” en Clarín (Buenos Aires), 02 res), 04 de junio. de julio, p. 20. 107 Leandro Morgenfeld “Los desafíos de Macri ante Trump y el G20” luego de los anuncios de Trump, que apuntan de derechos humanos que resisten en todo a China, la Argentina podría perder unos 165 el mundo. Por eso, en su declaración final, la millones de dólares de exportaciones, en rela- Cumbre de los Pueblos convocada en diciem- ción al año pasado38. bre de 2017 por la Confluencia Fuera OMC Tras la XI conferencia ministerial de la hizo un “llamamiento a todos los pueblos del OMC, la mirada del mundo volverá hacia mundo a movilizarse contra la Cumbre Presi- Buenos Aires en 2018, cuando se realice la dencial del G 20 que tendrá lugar en Buenos Cumbre Presidencial del G2039. La Argenti- Aires en 2018. El G 20, al igual que la OMC na enfrenta grandes desafíos. Tanto los pro- y todos los TLC, sólo refleja la sed de lucro motores de la globalización neoliberal como de las empresas y no las necesidades de los los nuevos líderes xenófobos de las potencias pueblos. No es casual que tanto (las reuniones centrales defienden los intereses de las grandes de) la OMC como el G20 se realicen en la corporaciones. Más “libre comercio” no equi- Argentina: este país quiere mostrarse como un vale a más desarrollo, ni a menos pobreza ni a líder regional en la liberalización comercial. menor desigualdad. Las opciones que ofrecen Por ello, la movilización de nuestros pueblos los defensores de la OMC y los críticos como es crucial. Somos nosotras y nosotros quienes Trump son en realidad funcionales a distintas debemos alzar la voz y hacer que nuestras pro- fracciones de las clases dominantes de los paí- puestas alternativas a la crisis climática y civili- ses centrales. Frente a ese escenario, la salida zatoria sean escuchadas.”40 no es optar por esa falsa disyuntiva, ni limi- Si cumple su promesa, ratificada a través tarse a aceptar meras reformas cosméticas de de un comunicado de la Casa Blanca emiti- la OMC, sino avanzar en la construcción de do el 31 de agosto, la reunión de Buenos Ai- un orden social menos desigual y depredador res será el primer viaje de Trump a América (Gambina, 2018). Latina. Tenía proyectado asistir a la Cumbre El gran desafío para las izquierdas, los mo- de las Américas, en Lima, pero la decisión de vimientos populares y las fuerzas progresistas bombardear Siria, tras el supuesto uso guber- es articular las luchas globales, regionales y namental de armas químicas contra población nacionales –“pensar global y actual local”–, civil en Duma, el 07 de abril, terminó cance- y ofrecer una alternativa favorable a nuestros lando a último momento su viaje, en la que pueblos y a la preservación de los bienes co- fue la más deslucida reunión de mandatarios munes de la Tierra. La lucha contra los mega americanos desde que ser realizó el primero de acuerdos de libre comercio y la agenda pro estos cónclaves hace 24 años. El magnate cose- corporaciones que promueven las potencias cha niveles de rechazo históricos en la región. en el G20 es una oportunidad para coordi- Según una encuesta de Pew Research Center, nar con las organizaciones sociales, sindicales, dada a conocer en las vísperas de la reunión en ecologistas, de mujeres, migrantes, LGBT y Lima, el 82% de los latinoamericanos consi- deran a Trump arrogante, el 77% intolerante y el 66% peligroso. La opinión favorable sobre 38 Morgenfeld, Leandro 2018 “Acuerdo de Ma- los Estados Unidos cayó 19% desde la Cum- cri con Trump: ¿éxito o fracaso?” en Notas. Pe- bre de las Américas de 2015, la última a la que riodismo Popular (Buenos Aires), 02 de mayo. 39 Para una historización del G20, y de la po- sición de América Latina en el mismo –par- 40 Declaración Final Cumbre de las Pueblos, ticipan México, Brasil y Argentina–, véanse: Buenos Aires, 13 de diciembre de 2017. Dis- Nahón (2018) y Argüello (2018). ponible en: www.fueraomc.org 108 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 95-115 asistió Obama. En el caso de la Argentina, mos internacionales, del derecho internacional, sólo el 13% de la población tenía confianza en de la no proliferación, del mecanismo de solu- Trump en 2017, contra el 61% que cosechaba ción de controversias de la OMC. Sobre todo Obama en su primer año (2009) o el 40% que eso Trump está en contra. Y ha tomado medi- ostentaba en 2015, luego de anunciar la dis- das unilaterales que en buena medida afectan tensión con Cuba41. a la Argentina, como el tema del biodiesel. La A propósito de la anunciada visita del situación de Macri, que quiere defender todas magnate a la Argentina, en recientes entrevis- esas cosas y a la vez quedar bien con Estados tas realizadas a diplomáticos y especialistas, se Unidos es muy difícil. Trump es una perso- desprende una preocupación compartida. na que produce reacciones en contra porque Para el ex embajador en los Estados Uni- muchos de sus dichos y acciones son como la dos, Jorge Argüello: encarnación de la prepotencia y la soberbia del unilateralismo de Estados Unidos. De acá a que La esperada visita de Donald Trump para asistir esto suceda en noviembre, no sé cómo estará la a la Cumbre del G20 no resultará de significa- relación, pero si seguimos avanzando por este tivo impacto en la agenda bilateral. El gobierno camino, profundizando las relaciones como el argentino ha adoptado una posición cautelosa Fondo, que en la Argentina es visto como un y pragmática respecto de la Casa Blanca, carac- instrumento de Estados Unidos, seguramente terizada por la ausencia de toda diferenciación, habrá reacciones contrarias ante la visita, tanto por una actitud despojada de valoración crítica 42 por el gobierno argentino como por el compor- y carente de toda coordinación regional . tamiento de Estados Unidos como gendarme El ex canciller Jorge Taiana, por su parte, plan- mundial43. tea las dificultades que afrontará Macri como Para Andrés Cisneros, ex vicecanciller de anfitrión de Trump: Menem: Argentina tiene una situación compleja porque La personalidad fascistoide de Trump y sus po- ya en la última cumbre en Hamburgo, hubo líticas a menudo retrógradas seguramente serán un enfrentamiento grande. Más que el G20, invocadas por quienes coparon la Cumbre de fue el 19 y 01, estaban todos contra Estados Mar del Plata. Y el resto de la población se- Unidos. Y ahora, la verdad es que el gobierno guramente no mostrará el mismo entusiasmo argentino se encuentra en una situación muy que por Obama. Pero bueno, es exactamente delicada porque Trump está en contra de lo lo mismo que ocurre en el pueblo norteame- multilateral, está bastante en contra del G20, ricano. Afortunadamente nuestra relación es del acuerdo de París contra el cambio climático. con el país Estados Unidos y no con su pre- La Argentina como presidencia va a tener que sidente ocasional, que cambia con las frecuen- hacer un complejo equilibro entre su posición cias democráticas, a diferencia de los Chávez, tradicional en el G20, que es a favor del multi- Maduro, Putin o Fidel Castro. Los pueblos que lateralismo, del fortalecimiento de los organis- se encuentran bajo ese dominio la pasan cier-

41 Disponible en: http://www.pewglobal. org/2018/04/12/fewer-people-in-latin-ame- rica-see-the-u-s-favorably-under-trump/ 42 Entrevista a Argüello, realizada por el autor el 43 Entrevista a Taiana, realizada por el autor el 20 de abril de 2018. 14 de mayo de 2018. 109 Leandro Morgenfeld “Los desafíos de Macri ante Trump y el G20”

tamente mal, hay que esperar a que se mueran que están las fuerzas armadas y de inteligencia. para cambiarlos44. Va a haber movilizaciones, como las hubo en Frankfurt, como las hay siempre. Serán 15 mil, Para el analista internacional Juan Gabriel 20 mil, 25 mil. Calculo que esa es la cantidad Tokatlian: de extranjeros, a los que no se les puede im- Trump en Frankfurt, en la última cumbre del pedir venir. Va a haber muchos focos de pro- G20, la llevó al estancamiento total. No veo testa, como ocurrió en Frankfurt, que fueron condiciones de que eso vaya cambiar. Nunca manejados con mucha sofisticación. El nivel de me quedó tampoco claro por qué Argentina movilización interno va a estar marcado por la pidió la presidencia. Pero lo ubico más bien situación interna. Si el invierno es muy crudo, en ese deseo, marcado por la ingenuidad, de continúan los tarifazos, la inflación, la situación mostrar lo que ellos llaman la reinserción in- va ser complicada. Si el segundo semestre, que teligente de la Argentina en Occidente. Creo va a ser el tercer segundo semestre que espera la que ahora, en vísperas de este encuentro, debe recuperación económica argentina, no muestra haber la sensación de que lo mejor es reducir los una estabilización, puede haber una situación daños. No creo que haya una agenda proposi- socialmente explosiva y la chispa puede ser la tiva, no creo que se logren compromisos firmes cumbre del G2045. en temas cruciales, no creo que avance mucho Para Benjamin Gedan, ex asesor de Obama: la agenda. Es más, es una enorme pérdida que en la cumbre de la OMC se haya prohibido la Será interesante ver cómo el público argentino participación de muchas ONGs, que suelen trata al presidente Trump. Su visita podría no tener una posición progresista, que traen una generar una reacción fuerte porque estará en agenda social, cuestiones ambientales, critican Buenos Aires para la cumbre del G-20, y pro- las agendas liberalizadoras, plantean los temas bablemente no viajará por toda la ciudad ni se de empleos. Un país del G20 que va a hacer relacionará con el público argentino. En algún una de esas cumbres, debiera nutrirse de eso. momento de su presidencia, podría imaginar Buena parte de la agenda de la sociedad civil una repetición de la atmósfera en la Cumbre de es la de los países periféricos. Veo que, por las Américas de Mar del Plata. Quizás ese pun- distintas razones, temores, ingenuidad, incer- to de rechazo probablemente haya llegado en tidumbre global, inestabilidad, esta cumbre México. Pero tal vez todavía no en Argentina.46 está llamada a reproducir el estancamiento que Guillermo Carmona, vicepresidente de la Co- hubo en Frankfurt y a servir para la foto. Y se- misión de Relaciones Exteriores de la Cámara guramente Trump va a decir alguna que otra de Diputados, advirtió: aserción extravagante que suele hacer. Va a ha- ber una prueba de la capacidad organizativa y Trump va venir a una Argentina distinta a la de seguridad muy exigente para la Argentina. que vino Obama. Todo indica que la situación La cumbre de 2005 se hizo sin ningún proble- social y económica va a ser muy crítica. Si se ma. Lo mismo con la Cumbre Iberoamericana. profundiza la crisis, creo que vamos a estar en Va a ser esencial ver si la Argentina va a poder un escenario conflictivo. Me parece que va a llevar bien una cumbre así. Si llega a pasar algo, va a demostrarse lo mal equipadas y preparadas 45 Entrevista a Tokatlian realizada por el autor el 12 de abril de 2018. 44 Entrevista a Cisneros realizada por el autor el 46 Entrevista a Gedan realizada por el autor el 19 11 de mayo de 2018. y 20 de abril de 2018. 110 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 95-115

haber un clima muy desfavorable, incluso en puede implicar un problema para los Estados sectores que habitualmente no suelen sumarse a Unidos y para los gobiernos derechistas de expresiones de rechazo a Estados Unidos, pero América Latina que insisten en subordinarse que tienen fobia a Trump. Tuvimos hace poco, a Washington. Macri, por ejemplo, deberá en febrero, la visita del Secretario de Estado seguramente afrontar protestas cuando reciba Rex Tillerson, que planteó una reafirmación de a Trump en noviembre, en la Cumbre Pre- la Doctrina Monroe. Luego, en su paso por la sidencial del G20. No es lo mismo aparecer Argentina, hubo una reafirmación de la nueva sonriente junto al carismático Obama, como Doctrina de Seguridad Nacional. Meses antes, hizo en marzo de 2016, que en compañía del había venido el vice-presidente Pence, con su revulsivo magnate neoyorquino. El fantasma impronta anti-venezolana, reivindicando la po- de Mar del Plata reaparecerá seguramente en lítica de guerra contra las drogas, contra el te- las calles de Buenos Aires, cuando concrete su rrorismo, nueva doctrina de la seguridad nacio- primera visita a la región. nal. Es lógico ubicar la visita de Trump en un Los movimientos sociales y las fuerzas po- intento de conservar esa política. Yo creo que líticas populares de la región advierten, mayo- va a incrementarse el clima de conflicto social y ritariamente, los graves peligros de esta nueva habrá que ver cómo eso impacta no solo en la ofensiva imperialista encabezada por Trump, visita de Trump, sino en la Cumbre del G20. Es que aprovecha las debilidades del bloque bo- el peor momento de la gestión de Macri para livariano y el repliegue de los llamados go- realizar una cumbre de estas características. biernos progresistas para reintroducir la agen- Trump representa lo pro-Pentágono, lo pro- da neoliberal. Retomar la integración desde Wall Street. La política guerrerista no es solo abajo, aquella que en 2005 logró derrotar el contra Venezuela. Es contra Bolivia, contra los ALCA, parece uno de los caminos a privilegiar movimientos sociales, los partidos populares. Y, para resistir este nuevo embate. En esa línea, es por otro lado, las posiciones pro-establishment hora de avanzar hacia una mayor convergencia financiero. Seguramente van a aparecer en el regional, por fuera del mandato de los Estados Congreso iniciativas por la visita de Trump. Unidos, y con una agenda propia. Creo que la vuelta de la Argentina al FMI tam- La derrota definitiva del ALCA obligó a bién va a estar presente47. los Estados Unidos a recalcular. Después del traspié en Mar del Plata, la Casa Blanca debió Conclusiones ajustar su estrategia y optó por avanzar con los TLC bilaterales, negociados en forma indivi- El rechazo internacional que provoca Trump dual con los gobiernos afines. Quedó como es particularmente alto en América Latina. tarea para un nuevo presidente, Obama, in- Se destaca México, blanco de sus ataques, tentar reconstruir los lazos con la región. Pero pero también alcanza a la Argentina, a pesar 48 América Latina, que avanzaba hacia una ma- del alineamiento del presidente Macri . Esto yor cooperación y coordinación política, que hubiera posibilitado la siempre postergada in- tegración regional, volvió a dividirse y a sufrir 47 Entrevista realizada por el autor a Guillermo profundas crisis económicas. Carmona el 16 de mayo de 2018. Hoy acechan nuevos peligros. La llegada a la Casa Blanca de Trump, y el giro hacia la de- 48 Sólo uno de cada diez argentinos confiaba en recha de muchos gobiernos latinoamericanos el presidente estadounidense, en 2017, según modificaron, en parte, el escenario que se vis- la encuesta del Pew Research Center citada más lumbraba entre 2005 y 2015. Avanza la Alian- arriba. 111 Leandro Morgenfeld “Los desafíos de Macri ante Trump y el G20” za del Pacífico –tres de cuyos países confluye- con una agenda propia, descartar las estrate- ron en 2016 en el TPP–, con una impronta gias aperturistas y subordinadas a los Estados neoliberal, y se apuesta a una convergencia Unidos. El fracaso de las socialdemocracias eu- con el MERCOSUR, en clave aperturista. ropeas y del Partido Demócrata en los Estados Aun cuando el TPP esté hoy en crisis, tras la Unidos, que a pesar de su prédica progresista salida de los Estados Unidos, la amenaza per- implementaron un ajuste neoliberal, tiene que siste ya que los otros once signatarios preten- ser una lección para las fuerzas populares y de den mantenerlo e incluso Trump planteó, en izquierda. O se avanza con una crítica radical marzo, la posibilidad de volver a negociar la y se construyen alternativas reales, o la impug- incorporación de su país a ese mega acuerdo nación a la globalización neoliberal será apro- de libre comercio concebido por la Adminis- vechada por los líderes neofascistas. tración Obama para cercar a China. Hace dos años y medio, en la Argentina, La histórica estrategia de fragmentar la se repudió la visita de Obama, que coincidió unidad latinoamericana, aún vigente, enfren- con el 40 aniversario del golpe de Estado del tó a principios de este siglo serios desafíos. 24 de marzo de 1976. Hubo que soportar el El ALBA, como proyecto de integración al- enorme embelesamiento de la prensa hegemó- ternativa, y la UNASUR y la CELAC, como nica local para con la familia Obama: cubrie- herramientas de coordinación y concertación ron sus actividades como si se tratara de una política entre los países de Nuestra América, estrella internacional de rock. Con Trump, la supieron ser una de las manifestaciones de la situación no será igual. Allí va a enfrentar en menguante hegemonía estadounidense. Hoy las calles concentraciones similares a las que están debilitadas, lo cual exige realizar un ba- se produjeron en Mar del Plata, durante la lance crítico de sus alcances y límites y, a la IV Cumbre de las Américas, en noviembre vez, defenderlas frente a la ofensiva neocon- del 2005, con las consignas “No al ALCA” servadora. Superar la concepción del realismo y “Fuera Bush de Argentina y América Lati- periférico, renuente a confrontar con la prin- na”. El rechazo popular tiene incidencia en las cipal potencia por los costos económicos que relaciones internacionales. En junio del año supuestamente acarrearía, es el desafío princi- pasado se conoció la llamada telefónica de pal de las clases populares de los países de la Trump a la premier británica, Theresa May, región. Es hora de concebir otro tipo de inte- en la cual le habría anunciado el aplazamiento gración, inspirada en los ideales bolivarianos, de su visita a Londres, para evitar las masivas pero pensada como estrategia de real autono- movilizaciones de repudio que se estaban or- mía e independencia, en el camino hacia la ganizando. En enero de este año, Trump optó construcción de otro orden económico-social por aplazar esa visita, que se concretó meses a nivel mundial. después, en medio de enormes movilizaciones A gobiernos derechistas, como los de Ma- de protesta. Y lo mismo hizo en Lima, donde cri, Temer, Peña Nieto o Piñera, impulsores de lo esperaba una nutrida manifestación calleje- los tratados de libre comercio y de la apertura ra, impulsada por la Cumbre de los Pueblos, económica indiscriminada, alinearse con el que debatió en paralelo a la reunión oficial de impopular Trump les hará pagar un costo po- los mandatarios americanos. Su reciente de- lítico interno alto. El de México acaba de su- cisión de abandonar el Consejo de Derechos frir una apabullante derrota electoral, a manos Humanos de la ONU –como había hecho el de López Obrador, relegando al candidato del año pasado con el retiro de los Estados Unidos PRI al tercer puesto en las elecciones del 01 de la UNESCO– o el endurecimiento de la de julio pasado. América Latina debe avanzar política contra los inmigrantes indocumen-

112 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 95-115 tados –llegando a promover la separación de produjo el ajuste implementado por Macri miles de niños de sus padres– generaron un preanuncia un escenario al menos complejo y enorme repudio global. potencialmente explosivo. En síntesis, Trump es un gran peligro –sus Como en Mar del Plata, hace 13 años, la iniciativas misóginas, xenófobas, anti-obreras, llegada de Trump a la Argentina dará lugar a plutocráticas, militaristas, injerencistas y con- un intenso debate sobre el vínculo con los Es- tra cualquier protección del medio ambiente tados Unidos. Salvo algún imponderable que son una señal de alarma para el mundo ente- lleve a la cancelación de la visita prevista para ro– pero, a la vez, una oportunidad, por el re- fin de noviembre –lo cual no hay que descar- chazo que genera, para retomar la integración tar dada la imprevisibilidad que caracteriza al latinoamericana con una perspectiva antiim- actual presidente estadounidense–, Buenos perialista y anticapitalista y, al mismo tiempo, Aires será el escenario en el que se manifes- para ampliar la coordinación y cooperación tarán las tensiones que atraviesan el inestable políticas, confluyendo con las organizaciones orden mundial: ¿Quedará expuesta la crisis populares que lo enfrentan en los Estados en el G20, como ocurrió con la Cumbre de Unidos. Con Trump, a la clase dominante es- Hamburgo en 2017? ¿Volverá el gobierno de tadounidense, y a sus gobiernos aliados en la los Estados Unidos a plantear públicamente región, se les complica desplegar el imperialis- sus diferencias con otros socios, como ocu- mo moral. Con el actual ocupante de la Casa rrió en la Cumbre del G7 realizada en junio Blanca, les cuesta mostrar a los Estados Unidos en Canadá? El 01 de septiembre se constituyó como el líder de los organismos multilaterales, formalmente en Buenos Aires la Confluencia que cuida las democracias, el planeta y los va- Fuera G20-FMI, que convoca para noviembre lores occidentales, respetando las normas de a una Semana de Acción Global, una Cumbre la diplomacia internacional. Expresa descar- de los Pueblos y una movilización, que rechace nadamente el afán de dominio imperial sobre la agenda oficial de ese foro de mandatarios, a América Latina. Y eso puede incrementar aún la vez que discuta y plantee alternativas49. más el rechazo a la subordinación claudicante Además de su impacto global y regional, la que proponen las derechas regionales como visita del presidente más poderoso del planeta, único camino posible. Ante los dos caminos el séptimo que llegará a la Argentina en algo posibles, aceptar el dominio colonial, subor- más de ocho décadas, será una oportunidad dinándose a los Estados Unidos, o avanzar en excelente para dilucidar el estado de la rela- la postergada confluencia de Nuestra América, ción bilateral. sólo el segundo permitirá una inserción inter- Pocos días antes de la llegada de Trump, Xi nacional más autónoma. Jinping, Merkel, Macron, Putin y los demás La tan esperada y temida llegada de Trump líderes del G20, se realizará también en Bue- a la Argentina (y a América Latina) será una nos Aires la Octava Conferencia Latinoame- prueba de fuego para el gobierno de Macri. Y un termómetro para medir hasta qué punto la Alianza Cambiemos pudo consolidar, o no, el 49 Una síntesis de sus posicionamientos puede giro que le imprimió a la política exterior ar- leerse en: Los 10 mitos y verdades del G20, gentina y, en particular, al cada vez más alinea- editado por la Asamblea Mejor Sin TLC, la do vínculo con los Estados Unidos, que inició Asamblea NO al G20, la Fundación Rosa Lu- con Obama y profundiza con su sucesor, a pe- xemburgo y CLATE. Disponible en: https:// sar de las nuevas dificultades que eso supone. fuerag20.files.wordpress.com/2018/08/cua- La delicada situación económica y social que dernillo-diseno-final-22-8.pdf 113 Leandro Morgenfeld “Los desafíos de Macri ante Trump y el G20” ricana y Caribeña y el Primer Foro Mundial Gandásegui, M. (h.) y Preciado Coronado, J. del Pensamiento Crítico, organizados por el (Coords.). (2018). Hegemonía y democracia Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales en disputa. Trump y la geopolítica del neo- (CLACSO)50. Ese encuentro de intelectuales, conservadurismo. México: Universidad de activistas, dirigentes sociales y políticos será Guadalajara/ALAS/CLACSO. un escenario ideal para enfrentar la ofensiva Lugones, P. (2017). Los Estados Unidos de Trump. del capital contra el trabajo, para avanzar en la Buenos Aires: Ariel. construcción de nuestras agendas alternativas Morgenfeld, L. (2017a). Macri y el fracaso de la y para seguir construyendo ese otro mundo subordinación a Estados Unidos: de Obama posible distinto al que propone Trump, quien, a Trump. Boletín IADE-Realidad Económica. con el rechazo que concita, deberá lidiar con 18 de enero. un clima más parecido al de la visita de Bush Morgenfeld, L. (2017b). Trump como peligro y en 2005 que a la de Obama en 2016. La crisis como desafío para Nuestra América. En C. Katz de la Cumbre Presidencial del G7 realizada en et al. Trump y su impacto en la región. Reflexio- junio en Canadá, más el recalentamiento de la nes sobre la situación económica mundial y sus guerra comercial con China, más las tensiones perspectivas (pp. 56-60). Buenos Aires: Fun- en Medio Oriente por el unilateral reconoci- dación Rosa Luxemburgo-EDI. miento de Jerusalén como la capital de Israel, Morgenfeld, L. (2017c). La visita de Obama y el más el estancamiento de la OMC, la emer- giro de las relaciones entre Argentina y Esta- gencia de nuevos liderazgos como en el López dos Unidos. Revista TLA-MELAUA. Núm. Obrador en México y el impacto negativo de 41, 76-94. la crisis económica y social en la Argentina, Morgenfeld, L. (2017d). Kissinger y la Argenti- con el consecuente creciente deterioro de la na. Ponencia presentada en las XVI Jornadas imagen del gobierno de Macri, auguran un es- Interescuelas/Departamentos de Historia. Uni- cenario potencialmente explosivo, totalmente versidad Nacional de Mar del Plata, Provincia distinto al que vislumbró cuando propuso a de Buenos Aires, 9 al 11 de agosto de 2017. la Argentina como sede de la primera cumbre Morgenfeld, L. (2017e). Macri, de Obama a presidencial del G20 en América del Sur, ima- Trump. Argentina-Estados Unidos y su im- ginando que sería la vidriera perfecta para pro- pacto en las relaciones interamericanas. En yectarse como un nuevo líder regional. M. (h). Gandásegui y J. Preciado Coronado (Coords.). Hegemonía y democracia en dispu- Referencias bibliográficas ta. Trump y la geopolítica del neoconservadu- Argüello, J. (2018). ¿Quién gobierna el mundo? rismo (pp. 293-322). México: Universidad de El rol del G20 en el nuevo orden mundial. Guadalajara/ALAS/CLACSO. Buenos Aires: Capital Intelectual. Morgenfeld, L. (2017f). ¿Por qué decimos NO a Castorena, C., Gandásegui, M. (h) y Morgenfeld, la OMC? En Megafón. Buenos Aires: CLAC- L. (Eds.). (2018). 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estadounidenses a la Argentina. Buenos Aires: Octubre. Nahón, C. (2018). América Latina en el G-20: continuidades y rupturas de la agenda regio- nal (2008-2018). Voces en el Fénix. Núm. 67, 32-41. Nahón, C. y Morgenfeld, L. (2018). Doce datos para entender a Trump. Anfibia. Buenos Ai- res: UNSAM. Suárez Salazar, L. (2017). Estados Unidos vs. Nues- tra América. El gobierno de Barack Obama (2009-2017). La Habana: Editorial de Cien- cias Sociales. Suárez Salazar, L. (2018). Las políticas del gobier- no temporal de Donald Trump contra Nuestra América: una mirada retrospectiva y prospecti- va. En C. Castorena, M. (h). Gandásegui y L. Morgenfeld (Eds.). Estados Unidos contra el mundo: Trump y la nueva geopolítica. Buenos Aires: CLACSO. Tokatlian, J. G. (2017). La Argentina y Trump. Archivos del Presente. Núm. 65, 21-29. Wolff, M. (2018). Fire and Fury. Inside the Trump White House. New York: Henry Holt Company.

Para citar este Artículo de investigación: Morgenfeld, L. (2018). Los desafíos de Macri ante Trump y el G20. Revista Estado y Políticas Públi- cas. Año VI, Núm. 11, 95-115.

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ARTÍCULOS DE INVESTIGACIÓN Research Articles

Integrando la dimensión ambiental en la estrategia de desarrollo del MERCOSUR: ¿Ficción o realidad?

Integrating the environmental dimension into MERCOSUR’s development strategy: Fiction or reality?

Por Gastón Fulquet* y Mirta Laciar**

Fecha de Recepción: 12 de marzo de 2018. Fecha de Aceptación: 01 de junio de 2018.

RESUMEN “agenda positiva” en la que la construcción de La comprensión de la dimensión ambiental consensos, acciones y regulaciones por sector como precondición para un desarrollo re- que ha coadyuvado a integrar la dimensión gional más igualitario ha sido un elemento ambiental en otras políticas promovidas por difícil de incorporar a lo largo de la historia el bloque. del MERCOSUR. Buscando realizar una Palabras clave: Integración Regional Am- contribución a la escasa literatura sobre inte- biental, Desarrollo Sustentable, Cooperación In- gración regional y ambiente en Sudamérica, ternacional, Negociaciones Ambientales Inter- este artículo de investigación analiza retros- nacionales, Recursos Naturales, MERCOSUR. pectivamente los logros y las limitaciones de ABSTRACT la sección ambiental del MERCOSUR en los últimos 25 años para contribuir a una agenda The understanding of the environmental di- del desarrollo. El trabajo indaga sobre la es- mension as a precondition for a more egalita- trategia trazada por los foros ambientales para rian regional development has been a difficult no condicionar la agenda ambiental regional element to incorporate throughout the history a temas de carácter más conflictivo, buscan- of MERCOSUR. Seeking to contribute to the do avanzar mediante la formulación de una scarce literature on regional integration and the environment in South America, this paper

* Doctor en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede académica Argentina. Investigador principal, docente y coordinador académico del Global Studies Programme en la misma Casa de estudios de posgrado. Correo electrónico: [email protected] ** Magister en Legislación de Recursos Naturales, Especialización en Derecho de la Integración y MERCOSUR por la Universidad de Buenos Aires y Abogada por la Facultad de Derecho por la misma institución. Correo electrónico: [email protected]

Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 119-145

119 Gastón Fulquet y Mirta Laciar “Integrando la dimensión ambiental en la estrategia de desarrollo del MERCOSUR” analyzes retrospectively the achievements and ficativamente incrementada en los últimos 30 limitations of MERCOSUR´s environmental años; sin embargo la gobernanza ambiental a sections over the past 25 years in contributing partir de acuerdos multilaterales sobre medio with a development agenda. The paper inquires ambiente se ve dificultada dada la ausencia de into the strategy drawn up by the environmen- una única organización capaz de velar por el tal fora in order not to condition the regional cumplimiento de este conjunto de acuerdos, environmental agenda to topics of conflictive tratados e instituciones internacionales des- nature, by advancing through the formulation centralizadas. Por otra parte, a nivel nacional, of a “positive agenda” in which consensus, ac- observamos que las autoridades ambientales tion and regulation building by sectors has hel- responsables de la aplicación de estos acuer- ped integrate the environmental dimension in dos, poseen capacidades un tanto limitadas other policies promoted by the bloc. para lograr que las cuestiones ambientales Keywords: Regional Environmental Inte- sean tratadas transversalmente en otras áreas y gration, Sustainable Development, Internatio- dependencias de la esfera nacional a la hora de nal Cooperation, International Environmental implementar políticas de desarrollo. Negotiations, Natural Resources, MERCOSUR. En este marco, los acuerdos de integra- ción regional pueden constituir un impor- Introducción tante medio para conducir esa intrincada Los procesos de integración regional se inscri- relación entre lo local y lo global. Por un ben dentro de un debate más amplio a nivel lado, reforzando las estructuras, mecanismos global en el que el deterioro ambiental ha pa- y procesos nacionales; por otro, complemen- sado a constituir una de las preocupaciones de tando e instrumentado desde el espacio re- mayor trascendencia en el siglo XXI. La multi- gional los compromisos globales asumidos. plicación de conflictos y emergencias socioam- En Sudamérica, los países que integran el bientales transfronterizos resultantes de la MERCOSUR presentan una de las mayo- primacía de un modelo de desarrollo poco sus- res reservas a nivel global de biodiversidad tentable en la era del antropoceno, son prueba y agua dulce, cuentan con las más grandes de que ninguno de los sucesos que ocurren en extensiones de bosques del planeta que cum- el planeta puede ser localmente delimitado o plen la función de contrarrestar las emisiones aislado. Ante este escenario de fuerte inter- de gases de efecto invernadero (responsables dependencia, se vuelve necesario “reorientar del calentamiento global) a la atmósfera. To- y reorganizar nuestras vidas y quehaceres, así dos estos recursos naturales tienen un valor como nuestras organizaciones e instituciones estratégico si se tiene en cuenta que uno de a lo largo de un eje local-global” (Beck 1998: los principales objetivos de la geopolítica glo- 30). A nivel global, la demanda por regimenes bal consiste en el acceso a este tipo de recur- ambientales internacionales1 se ha visto signi- sos y son, entre otros beneficios, fuente de un conjunto de bienes y servicios centrales para la misma subsistencia de la humanidad y de otras especies. 1 Conjunto de principios implícitos o explíci- Sin embargo, las posibilidades que estos tos, normas, reglas, procedimientos de toma recursos naturales brindan para un desarrollo decisiones y arreglos especializados alrededor sustentable no han sido aún completamente del cual las expectativas de los actores conver- maximizadas por los Estados que integran gen en una determinada área de las relacio- el bloque. Por ende, el análisis de la dimen- nes internacionales (Krasner, 1983; Young, sión ambiental del desarrollo sustentable en 1989). 120 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 119-145 el proceso de integración sudamericano, se plantea una reflexión acerca de la necesidad presenta como un interesante caso de estu- de redefinición del paradigma del desarrollo dio para realizar un balance de los logros y sustentable. limitaciones del MERCOSUR en los últimos 25 años en esta agenda específica: ¿En qué I. Desarrollo y evolución del régimen medida las acciones promovidas por los Esta- ambiental del MERCOSUR dos del bloque han permitido introducir ins- El conjunto de normas, reglas e institucio- trumentos y mecanismos regionales capaces nes que estructuran la integración en mate- de guiar y fortalecer las agendas ambientales rial ambiental en la región será referido, a nacionales y viceversa? los efectos de este trabajo, como el régimen Este artículo analiza la experiencia del ambiental del MERCOSUR. Los Estados in- MERCOSUR en materia ambiental en los volucrados en esta dimensión de la integra- últimos 25 años, buscando ir más allá del ción, cumplirán su objetivo siempre que el mero relato histórico. El trabajo intenta régimen existente sea efectivo y robusto. Un identificar y enfatizar algunos factores que régimen será efectivo cuando sus miembros permiten explicar los logros y los límites de la acaten sus normas y reglas, siendo capaces integración regional en la agenda de trabajo de lograr ciertos objetivos o alcanzar cier- de los foros ambientales del bloque. También tos propósitos. Por otra parte, un régimen busca determinar las respuestas políticas en robusto hace referencia a su capacidad de materia de ambiente ofrecidas por el blo- mantenerse vigente ante desafíos exógenos que con vistas a reorientar los esfuerzos de (Hasenclever et al., 2000). En tal sentido, la los Estados Parte para consolidar sus venta- presente sección se orienta a indagar sobre jas comparativas en función de los recursos la efectividad y robustez del regimen am- estratégicos disponibles. En tal dirección, la biental, a partir del análisis de los incentivos primera sección presenta una periodización (endógenos y exógenos) que condujeron a de la evolución del régimen ambiental del incluir la dimensión ambiental como parte MERCOSUR desde 1991 al presente como del proceso de integración, dando cuenta de forma de analizar organizadamente los cam- la evolución experimentada en materia insti- bios y las continuidades en términos institu- tucional y de instrumentos legales orientados cionales, normativos y políticos observados a fortalecer la protección ambiental en los a lo largo de tres etapas sucesivas, aunque países del bloque. bien diferenciadas (1991-1994, 1995-2002 A los fines de un análisis ordenado, y po- y 2003-2015). La segunda sección procura niendo énfasis en algunos hitos propios del evaluar la capacidad del bloque para forjar devenir de la agenda ambiental del MER- alianzas y construir consensos regionales en COSUR, se considera pertinente estructurar relación a recientes debates y temas centrales los mencionados desarrollos en tres períodos, de la agenda ambiental internacional (Eco- aunque esta división no debe interpretarse de nomía Verde, Gobernanza Ambiental Mul- forma estricta: 1) un primer período, don- tilateral, Objetivos de Desarrollo Sostenible de la inclusión de la dimensión ambiental y Cambio Climático). Por último, recogien- estuvo netamente supeditada al proceso de do el análisis realizado, la tercera sección integración comercial (1991-1994); 2) un da cuenta del nuevo contexto de economía segundo período, signado por el intento de política internacional en el cual se inserta el un reposicionamiento de lo que podríamos MERCOSUR a partir del año 2016 y, desde denominar “los verdes” del MERCOSUR una visión ambiental más contemporánea, (1995-2002); y 3) un tercer período, orien-

121 Gastón Fulquet y Mirta Laciar “Integrando la dimensión ambiental en la estrategia de desarrollo del MERCOSUR” tado a impulsar una agenda de cooperación de integración regional en el momento de su proactiva, aunque evitando la inclusión de lanzamiento. Aunque no puede desconocerse temas sensibles o conflictivos (2003-2015). que, en sus objetivos comerciales subyacen, Mientras que los dos primeros períodos res- de manera implícita, instrumentos de po- ponden al ciclo del “MERCOSUR comer- lítica ambiental. Por ello, la inclusión de la cial” (1991-2002), el último se encuadra agenda ambiental en el caso de MERCOSUR dentro del ciclo denominado como “MER- se ha dado de manera progresiva y no lineal COSUR político” (2003-2015). acompañando las dinámicas de avances y es- tancamiento que ha enfrentado el desarrollo MERCOSUR Ambiental 1991- del proceso de integración económica del 1994: Al compás de Río 92 bloque. Aunque los avances observados en El Tratado de Asunción (1991), en tanto ins- esta agenda no solo responden a una serie de trumento fundacional del bloque, establece incentivos internos, sino que también a otros explícitamente como objetivo primario del externos al proceso. MERCOSUR el establecimiento de un mer- En relación a los incentivos externos que cado común. Ello implica la libre circulación motorizaron desde fuera del MERCOSUR la de bienes, servicios y factores productivos, la consideración de cuestiones vinculadas al am- eliminación de derechos aduaneros y restric- biente en la agenda de dicho proceso, debe- ciones no arancelarias y el establecimiento de mos destacar, en primer lugar, la Conferencia un arancel externo común (Artículo 1). Ese de Naciones Unidas sobre Medio Ambien- artículo también propone la coordinación de te y Desarrollo de Río de Janeiro de 1992. políticas sectoriales entre los Estados, sin em- Dicha conferencia funcionó como el motor bargo, la política ambiental no aparece entre externo para la inclusión de consideraciones las mencionadas (comercial, agrícola, indus- ambientales al proceso de integración por va- trial, fiscal, monetaria, cambiaria, de capita- rios motivos. En primer lugar, porque abordó les, de servicios, aduanera, de transportes y las cuestiones ambientales desde la óptica del comunicaciones). desarrollo sustentable, haciendo evidente que Sólo en el Preámbulo del Tratado de el ambiente ya no puede tratarse disociada- Asunción, que explica su intencionalidad mente de las cuestiones de desarrollo. Este política, se introduce la dimensión ambiental cambio de aproximación permitió involucrar como parte del proceso de integración. De a los países en desarrollo en el proceso glo- acuerdo al Preámbulo, dicho “objetivo debe bal (Andresen, 2007) caracterizado hasta ese ser alcanzado mediante el más eficaz aprove- momento por un bajo nivel de participación. chamiento de los recursos disponibles, la pre- Otro de los motivos puede ser adjudica- servación del medio ambiente…”. La presen- do al activo rol ejercido por las Organizacio- cia de este enunciado tibiamente en su parte nes No Gubernamentales (ONG) ambienta- preambular, venía a alertar sobre cómo las listas. La década de ´90 se relaciona con un asimetrías en materia de regulación ambiental proceso de ebullición, y gran visibilidad de entre los países del bloque, e incluso entre el nuevos actores en el sistema internacional bloque y terceros países extrarregionales, po- con capacidades de presentar sus demandas dían tornarse en restricciones no arancelarias y recomendaciones a los Estados las cua- de naturaleza ambiental. Ese entendimiento les adquirieron gran visibilidad en los foros restringido de lo ambiental, se correspondió multilaterales. El hecho que esta Conferencia con la visión preponderantemente comercial de Río 92 tuviera lugar dentro del espacio que primó en el MERCOSUR como proceso territorial del MERCOSUR, motivó la parti-

122 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 119-145 cipación de un gran número de ONG emer- mentación de estos mecanismos multilatera- gentes en la región. Estas, de alguna manera, les de protección ambiental. jugaron el rol de testigos para que los países Por otro lado, en relación a los incentivos del bloque tuvieran una activa participación internos, el proceso de integración regional en la conferencia global. propone la creación de un mercado común En segundo lugar, es de destacar que los entre los países del bloque. Ello señaló que movimientos ambientales globales y sus po- sería necesario comenzar a trabajar en pos líticas de protección ambiental resultantes, de garantizar condiciones de igualdad en la comenzaron a afectar más directamente las competitividad entre los países que forman ventajas comparativas de algunos países (en parte del proceso. El verdadero núcleo duro especial de los menos desarrollados), creando de la integración (agro-industria y comercio) barreras a determinados mercados o incre- consideraba lo ambiental como una posible mentando los costos de producción (Salinas, restricción al acceso a mercados, y por ello 2002). Es decir que, el conjunto de ONGs y las asimetrías regulatorias respecto de las exi- movimientos que enarbolaron banderas am- gencias ambientales en cada país, deberían ser bientales, acabaron en ese contexto por ser resueltas para evitar barreras no arancelarias al indirectamente funcionales al desarrollo de comercio dentro del mercado ampliado pro- exigencias más rigurosas que afectaron los in- puesto por MERCOSUR. tereses de los países en desarrollo. La ebulli- En este sentido, el Programa de Liberaliza- ción de regulaciones ambientales en los paí- ción Comercial acordado entre los países en la ses industrializados, implicó un proceso de Cumbre de las Leñas (1992) a fin de alcanzar adaptación normativo de los Estados Parte la zona de libre comercio, encomendó al foro del MERCOSUR para que sus sectores pro- técnico ambiental analizar las restricciones no ductivos exportadores pudieran así continuar arancelarias con el objeto de: 1) eliminar esas accediendo a mercados extrarregionales. medidas, ó 2) armonizarlas para evitar restric- En tercer lugar, es relevante mencionar ciones injustificadas al comercio. Así, se hace que los países con estatus de miembro pleno evidente que la necesidad de consolidar la in- en el bloque han participado, firmado y, por tegración en términos económico-comerciales lo tanto, se han comprometido con varios de funcionó como uno de los primeros puntapiés los acuerdos multilaterales ambientales. En- que permitirían una primera entrada de la di- tre estos podemos mencionar los que regulan mensión ambiental en el proceso de integra- sobre residuos peligrosos, sustancias toxicas, ción sudamericano. biodiversidad y cambio climático entre otros, La Cumbre Presidencial de Las Leñas dando cuenta de una voluntad incipiente de de 1992 aceleró la necesidad de dar forma a incorporar la agenda ambiental dentro de las una sección ambiental propia del MERCO- políticas de bloque2 y contribuir a la imple- SUR dando origen al primer foro ambiental: la Reunión Especializada de Medio Ambiente (REMA). Esta fue creada con dos objetivos: uno de mediano plazo, que se vinculaba con 2 Referimos a la voluntad expresada por los Es- su función principal de análisis de las legis- tados parte del MERCOSUR de buscar posi- laciones ambientales vigentes en los cuatro ciones conjuntas en acuerdos internacionales países “a fin de detectar asimetrías políticas y en materia ambiental firmados. Esta voluntad legislativas que podían afectar la competitivi- se ve reflejada en el artículo V del capítulo III dad” (Agüero, 2002: 123). Y otro objetivo de del “Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente corto plazo; la elaboración de una declaración del MERCOSUR”. 123 Gastón Fulquet y Mirta Laciar “Integrando la dimensión ambiental en la estrategia de desarrollo del MERCOSUR” del MERCOSUR que expresara unívocamen- ra restricciones arancelarias no justificadas te los acuerdos alcanzados entre los países del ambientalmente. bloque en la Conferencia de Río de Janeiro El SGTN°6 es, a la fecha, el foro técnico (Ryan, 1998; Tussie et al., 2000). encargado de formular propuestas normativas Durante su tercera reunión en el año y ejecutar programas, proyectos, estrategias y 1994, por Resolución GMC 10/94, la directrices para garantizar la protección y la REMA elevó unas Directrices Básicas de Polí- integridad ambiental en los Estados Partes. tica Ambiental que recomendaban una varie- Conformada por técnicos, estos se reúnen or- dad de medidas ambientales que facilitarían dinaria y extraordinariamente unas 4 veces al el inicio de las negociaciones de un proyecto año (objetivo de máxima) y previamente en de Protocolo Adicional al Tratado de Asun- reuniones preparatorias a nivel de las seccio- ción en Materia Ambiental (De Araújo Lima nes nacionales. Si bien el SGTN°6 no es un Neto, 2012). órgano resolutorio, sí es capaz de esbozar pro- puestas las cuales son elevadas bajo la forma MERCOSUR Ambiental 1995- de recomendaciones al Grupo Mercado Co- 2002: ¿Proteccionismo verde o mún (GMC), este último es el órgano ejecu- afinando la agenda en la búsqueda tivo del bloque y tiene potestades decisorias del desarrollo sustentable? dentro del proceso. El SGTN°6 es uno de los Anticipando el inicio de un nuevo período 15 subgrupos de trabajo que brindan apo- en el desarrollo del MERCOSUR ambiental, yo técnico al GMC, por lo que tiene ciertas en diciembre de 1994, la suscripción del Pro- limitaciones respecto de los alcances de sus tocolo de Ouro Preto inauguró la estructu- atribuciones, restringiéndose en general a las ra institucional del bloque estableciendo los tareas que el GMC le encomienda. principales órganos que a la fecha dirigen el En el año 1995, el GMC (por medio de proceso de integración regional (Consejo del la Resolución N° 38/95) propuso al SGTN°6 Mercado Común, Grupo del Mercado Co- una serie de tareas prioritarias sobre las cua- mún y Comisión de Comercio) y de otros les trabajar, que incluyeron temas vinculados que tienen una función más técnica. Entre con la competitividad y el ambiente, las res- estos últimos, el Subgrupo de Trabajo N° 6 tricciones arancelarias, el acompañamiento (SGTN°6) fue creado en 1995 para reempla- del proceso de definición de las normas ISO zar a la ya existente REMA. Esta innovación 14000, un sello verde MERCOSUR, un institucional buscó acompañar el proceso de sistema de información ambiental común y la integración económica entre los países, la necesidad de trabajar en un instrumento quienes tras haber logrado consolidar la zona jurídico en materia ambiental para el bloque de libre comercio habían puesto en funciona- (Laciar, 2003). miento, en enero de 1995, la Unión Adua- Respecto de esta última tarea, la negocia- nera. Este hecho es evidencia de que la evo- ción de un Protocolo Adicional al Tratado de lución institucional de la sección ambiental Asunción en Materia Ambiental comenzó en el en MERCOSUR, estuvo al servicio de lograr año 1996 en el seno del SGTN°6. El inicio de una armonización normativa en pos de no este proceso da cuenta de un momentum de obstruir la liberalización comercial hacia den- gran liderazgo del conjunto de actores verdes tro del bloque. En sus inicios, la dimensión dentro del MERCOSUR durante este perío- ambiental del MERCOSUR se enfocó en la do. Aunque también debe mencionarse que, construcción de una agenda que no genera- desde un inicio existieron claras diferencias respecto de cómo armonizar los estándares

124 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 119-145 ambientales entre los países del bloque: ¿de- actores a los fines de construir los consensos bía a armonizar hacia arriba atendiendo a es- necesarios. tándares más altos o buscar un denominador El proceso de consulta, tanto a la inter- mínimo común? na de los países como a nivel cuatripartirto, La Argentina presentó ante los otros miem- fue un rico, pero arduo ejercicio de coordi- bros del SGTN°6 una propuesta borrador de nación de recomendaciones y miradas que, Protocolo, a la que Brasil anexó una contra- en algunos casos, fueron disidentes entre si. propuesta que, tras discusiones internas en el El mayor desafío fue el de poder reflejar ese seno del SGTN°6, lograron ser unificadas. El conjunto de posturas en un único borrador borrador de instrumento estaba estructurado capaz de representar una visión consensuada en 26 capítulos que lidiaban con un amplio entre los diferentes sectores de los países del espectro de temas ambientales específicos, en- bloque. Una vez finalizado dicho proceso, el tre los que podemos destacar: Conservación y proyecto fue elevado al GMC a finales del uso de los Recursos Naturales, Áreas Protegi- año 1997. Sin embargo, este no fue apro- das, Fauna y Flora, Bosques, Suelo, Atmósfe- bado por el órgano remitiéndolo al foro de ra, Agua, Diversidad Biológica, Emergencias origen para su readecuación, aunque sin ins- Ambientales, Sustancias Peligrosas, Residuos trucciones precisas respecto de su alcance y Peligrosos, Certificados Ambientales, Instru- formato. mentos de Gestión Ambiental, Evaluación de La escasa literatura que ha analizado el Impacto Ambiental, Sistema de Información, desarrollo de la negociación regional para un entre otras. Protocolo Adicional al Tratado de Asunción Como forma de validar ese proyecto, se en Materia Ambiental, encuentra como una dio curso a un proceso de consultas internas de las principales razones para su no aproba- nacionales, involucrando a un gran abani- ción el hecho de que el mismo daría origen co de actores gubernamentales y no guber- a la aparición de nuevas barreras para-aran- namentales que acompañaron la consulta. celarias al comercio debido a la persistencia Cada país organizó este proceso en base a de asimetrías entre las normativas ambienta- sus normas y costumbres, por ejemplo, en la les de los Estados del bloque (Salinas, 2002; Argentina la convocatoria de la cartera am- Laciar, 2003; Hochstetler, 2003; Köning, biental contó con una activa participación 2013). A su vez, la literatura también resalta de otros ministerios tales como Agricultura, las oposiciones a nivel nacional para la apro- Industria, Economía, Transporte, Relaciones bación de dicho instrumento jurídico men- Exteriores y Comercio. De parte del sector cionando, por ejemplo, que “los ministerios no gubernamental, un conjunto de actores de relaciones exteriores y economía de Argen- de la sociedad civil, representantes de sindi- tina ya habían específicamente expresado ob- catos de trabajadores, cámaras empresariales jeciones ambientales al protocolo propuesto” y del sector académico quienes siguieron de (Hochstetler, 2003: 21). Posiblemente los re- cerca el proceso brindando comentarios y su- paros y recomendaciones sugeridas por estos gerencias durante toda la negociación tanto sectores durante el proceso de consulta, no se del primer borrador de Protocolo, como de vieron lo suficientemente reflejadas en el bo- las restantes propuestas. El mecanismo de rrador presentado al GMC por el SGTN°6. participación adoptado en este país fue el de Así los actores económicos, tanto del sector recepción de comentarios por escrito. Poste- público como del privado, fueron los que pu- riormente, la sección nacional del SGTN°6, sieron un freno preocupados por cuestiones celebró reuniones plenarias con todos los de competitividad.

125 Gastón Fulquet y Mirta Laciar “Integrando la dimensión ambiental en la estrategia de desarrollo del MERCOSUR”

Luego de un segundo periodo de arduas mejor calidad de vida de la población de los negociaciones en el ámbito del SGTN°6, se Estados Parte. elevó en el año 1999 un proyecto reformula- En general, este tipo de instrumentos se do y nuevamente el GMC no prestó su con- caracterizan por sistematizar un conjunto de formidad. La diferencia en esa oportunidad principios generales y objetivos acordados fue que el GMC dio instrucciones precisas que pueden servir de base para profundizar sobre su formato y alcance (Laciar, 2003). acciones conjuntas entre Estados, de manera En primer lugar, se observó el formato de gradual y equilibrada. Se les reconoce un mar- Protocolo argumentando que en caso de gen mayor de maniobra al permitirles regular que un Estado quisiera denunciar este ins- con posterioridad acuerdos u otro tipo de ins- trumento se vería obligado a denunciar tam- trumentos sectoriales más específicos. Princi- bién el mismo tratado constitutivo del blo- palmente, se otorga a un acuerdo el carácter que. En cuanto a su alcance, se dejó entrever de marco cuando las partes contratantes deci- que subsistían temores respecto de algunos den delegar cuestiones relevantes del acuerdo de los principios y temas incluidos en di- en futuras regulaciones adicionales (Matz- cho instrumento, en particular, los referidos Luck, 2009). En tal sentido, cabe destacar al principio de precaución y a la propuesta que el Acuerdo Marco de Medio Ambiente de etiquetado ambiental del MERCOSUR. del MERCOSUR reviste un carácter progra- Concretamente, quedó explicitado en las mático, previendo incluso un articulo que instrucciones que bajó el GMC al SGTN°63 atendiendo a la dinámica de este proceso de que este foro técnico había dado un alcance integración, expresó la posibilidad de regular muy ambicioso al proyecto de instrumento mediante legislación sectorial un conjunto de ambiental. áreas temáticas4, conforme fueran priorizadas Tras su falta de aprobación por segun- y enunciadas en el Anexo de dicho acuerdo da vez, se acordó en el seno del SGTN°6 (Decisión N° 02/01 artículo 3.a). buscar alternativas a través de una nueva En tal sentido, hoy el MERCOSUR propuesta de un instrumento jurídico que cuenta con el AMMAM el cual constituye fuera políticamente viable, con formato de una oportunidad, en tanto que, desde una acuerdo, aunque no adicional al Tratado de Asunción. Así, un nuevo proceso de nego- ciación se extendió hasta abril de 2001 fe- 4 1) Gestión sustentable de recursos naturales: cha en la que el CMC aprobó un acuerdo fauna y flora, bosques, biodiversidad, recursos con alcances mucho más limitados. El nuevo hídricos, conservación del suelo, etcétera. 2) instrumento aprobado fue el actualmente vi- Calidad de vida y planeamiento ambiental: gente Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente residuos urbanos e industriales, sustancias y del MERCOSUR –AMMAM– (Decisión N° productos peligrosos, calidad del aire, fuentes 02/01). Dicho instrumento propuso como de energía renovables. 3) Desarrollo de ins- objetivo principal avanzar en la construc- trumentos de política ambiental: instrumen- ción del desarrollo sustentable, mediante la tos económicos, emergencias ambientales, articulación de las dimensiones económicas, evaluaciones de impacto ambiental, tecno- sociales y ambientales, contribuyendo a una logías ambientales, etcétera. 4) Actividades productivas ambientalmente sustentables: agropecuaria sustentable, ecoturismo, manejo 3 Acta XXXIX Reunión Ordinaria GMC sep- forestal sustentable, gestión ambiental empre- tiembre 2000. sarial, etcétera. 126 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 119-145 visión proactiva del ambiente, permite al nacionales y regionales adquirieron mayor SGTN°6 delinear una “agenda positiva” que primacía producto del nuevo rol del Estado. coadyuva a complementarse con las demás Ahora, ¿qué impactos tendría ese cambio políticas promovidas por el bloque y a su- de rumbo sobre la dimensión ambiental del perar las visiones antagónicas que subsisten proceso de integración? en el MERCOSUR. De esa forma, se busca En primer lugar, el AMMAM negociado que el tema ambiental deje de ser percibido en el período anterior, entraría en vigor en como una cuestión periférica al proceso de junio de 2004 una vez que se depositaron integración. los cuatro instrumentos de ratificación en los Estados Parte. El proceso negociador por MERCOSUR Ambiental 2003- un instrumento jurídico ambiental para el 2015: La agenda de cooperación MERCOSUR, descripto en la sección ante- ambiental internacional como rior, condensó una experiencia de aprendizaje estrategia para la implementación del que permitió acumular un importante desa- desarrollo sustentable en la región rrollo de capacidades hacia dentro del mis- mo SGTN°6. Hubo un reconocimiento por El año 2003 marca el inicio de un nuevo pe- parte de los miembros de este foro técnico ríodo en el proceso de integración del MER- del efecto desbalanceador que un protocolo COSUR tras la llegada al poder de una nueva como el diseñado en la primera etapa podría generación de gobiernos como resultado de tener sobre la dinámica de un proceso de inte- la profunda crisis causada por los cambios gración económica en fase de consolidación. estructurales que el paradigma neoliberal in- Un “proteccionismo verde” hubiera tenido en trodujo en la década anterior. Estos gobier- este instrumento su principal aliado, pero po- nos post-neoliberales, promovieron un nuevo líticamente no hubiera sido viable por las dis- modelo enfocado en la supremacía del Estado crepancias que generaría a la hora de definir como estrategia central para reorientar esque- las nuevas alianzas que el bloque comenzaba mas de desarrollo socio-económicos justos a tener en esta nueva etapa. En segundo lugar, e inclusivos (Laclau, 2006; Moreira et al., la aprobación de un instrumento jurídico con 2008; Vilas, 2007). otro formato y alcance al anterior, no impli- La consolidación de una “nueva izquier- có por parte del SGTN°6 una renuncia a la da latinoamericana”, signada por la presen- bandera ambiental, ni quitarle relevancia a la cia de nuevos líderes en la región –Lula en centralidad de la temática dentro del bloque, Brasil y Kirchner en la Argentina (2003), sino que logró una mejor adecuación en re- Tabaré Vázquez en Uruguay (2004), Morales lación a la noción de desarrollo sustentable en Bolivia (2006), Bachelet en Chile (2006), consolidando lo ambiental como uno de los Correa en Ecuador (2007), Fernández en la tres pilares. Por ello, desde una mirada retros- Argentina (2007/2011), Lugo en Paraguay pectiva (y más allá de ciertas críticas recibidas (2008), Mujica en Uruguay (2010), Rousseff por parte del sector de ONG ambientalistas en Brasil (2010)–, implicó un reposiciona- y de algunos sindicatos de trabajadores), se miento del MERCOSUR. La figura de una puede afirmar que este acuerdo programáti- integración netamente comercial comienza co permitiría traccionar la agenda ambiental a ser substituida por la de un MERCOSUR desde un lugar de paridad entre los Estados con una clara impronta política que brega Parte, posibilitando avances graduales y en por una integración productiva y social. A sintonía con los debates ambientales que ello se agrega que los países que lo integran, dieron inicio a una etapa donde los intereses 127 Gastón Fulquet y Mirta Laciar “Integrando la dimensión ambiental en la estrategia de desarrollo del MERCOSUR” se suscitaban en los foros multilaterales tal de políticas y normas ambientales dentro del como detallaremos en las próximas secciones. MERCOSUR? Desde entonces, se han elaborado nor- A modo de respuesta preliminar, pode- mas y desarrollado programas y proyectos en mos afirmar que estos desarrollos han tenido la búsqueda de avances a través de acciones un impacto positivo en el proceso, siendo la sectoriales. Asimismo, han sido creados una instalación definitiva de la agenda ambien- serie de Grupos de Trabajo Ad Hoc que actúan tal en las acciones del MERCOSUR prueba bajo la esfera del SGTN°6 brindando asesora- de ello. Sin embargo, es válido destacar que miento técnico en áreas de acción específicas la agenda ambiental del MERCOSUR ha de trabajo tales como: gestión ambiental de sido objeto de readecuaciones no sólo para residuos universales y responsabilidad post- responder a los compromisos ambientales in- consumo; competitividad y medio ambiente; ternacionales asumidos por los Estados Parte, lucha contra la desertificación y sequía; bie- y a otros procesos multilaterales y regiona- nes y servicios ambientales; gestión ambiental les de naturaleza comercial con implicancias de sustancias y productos químicos peligro- ambientales. Pero, por sobre todo, estas re- sos, y Sistema de Información Ambiental del adecuaciones buscaron reflejar la ya referida MERCOSUR. realidad política regional que reorganizaría la En 2003 la creación de la Reunión de Mi- dinámica del proceso de integración. En ese nistros de Medio Ambiente del MERCOSUR marco, los Estados Parte del MERCOSUR (RMMAM) por decisión del Consejo del Mer- aprobaron un conjunto de normas ambien- cado Común (CMC), puede ser entendido tales y otras que, negociadas en los foros am- desde el punto de vista institucional como un bientales multilaterales, reflejaron un nuevo refuerzo político de la dimensión ambiental. perfil de bloque donde la integración mera- Este foro político tiene por función proponer mente comercial abría paso a una integración al CMC medidas tendientes a la coordinación productiva y para la sociedad5. de políticas para promover la gestión ambien- A continuación, se presentan las principa- tal y el desarrollo sostenible en los países del les normas ambientales originadas en los foros MERCOSUR, así como las acciones de coo- ambientales del bloque durante este período y, peración y articulación en materia de medio en los casos que corresponda, los respectivos ambiente entre los Estados Partes (Art. N° 1 proyectos de cooperación técnica internacio- Decisión CMC 19/2003). Está conformada nales que se ejecutaron desde el SGTN°6 para por las máximas autoridades ambientales de contribuir con la implementación de la agen- cada país parte, los cuales generalmente se re- da técnica ambiental: únen 2 veces al año. Si efectuamos un análisis comparativo entre la evolución normativa y el desarrollo 5 En este sentido un importante hito que da institucional ambiental del MERCOSUR cuenca de esta nueva orientación política del buscando encontrar una explicación respecto bloque fue el “I Encuentro por un MERCO- del mayor o menor grado de relevancia de la SUR Social y Productivo” en Córdoba en el temática dentro del proceso de integración, es año 2006 dando lugar a las llamadas “cum- necesario preguntarse: ¿hay efectivamente una bres sociales” del bloque y a la creación de la correlación entre la aparición de las referidas Reunión Especializada de Agricultura Fami- instancias institucionales (SGTN°6 y RM- liar del MERCOSUR, entre otros importan- MAM) en materia ambiental y el desarrollo tes foros con foco en la dimensión social de la integración. 128 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 119-145

los Estados Parte iniciativas para la mejora • “Protocolo Adicional al Acuerdo Marco sobre del desempeño ambiental y la eficiencia en Medio Ambiente del MERCOSUR en Materia los procesos productivos. Para ello, los Esta- de Cooperación y Asistencia ante Emergencias dos cooperaran en la adopción de prácticas de Ambientales” (Decisión CMC N° 14/04). producción y consumo sustentables buscando aumentar la competitividad y reducir los ries- Este instrumento ofrece a los Estados Partes la gos para la salud humana y el ambiente. posibilidad de prestar cooperación recíproca y El foco en producción y consumo sus- asistencia cuando se produzca una emergencia tentable dentro de la agenda de los foros que tenga consecuencias efectivas o potencia- ambientales de MERCOSUR, encuentra su les en el medio ambiente o en la población de razón de ser en la existencia de un patrón su propio territorio o de otro Estado Parte del productivo dual que convive en los países MERCOSUR. El mismo tuvo su origen en del MERCOSUR. Por un lado, existe la rea- un episodio de derrame de petróleo ocurrido lidad de las grandes empresas (multilatinas en Brasil, el cual amenazó el ecosistema y las y otras trasnacionales) establecidas en nues- especies de los parques nacionales de ambos tra región, que por orientar gran parte de países en Iguazú. su producción hacia los mercados de países Es dable destacar que a pesar de que el desarrollados cumplen con altos estándares mismo constituye uno de los instrumentos de calidad en la producción respecto de la normativos mejores concebidos en términos protección ambiental (normas ISO 14001, de aplicabilidad, debido al tiempo transcu- certificaciones de buenas prácticas, especifi- rrido desde su aprobación hasta su entrada caciones técnicas sobre productos, packaging, en vigor (pasando más de 10 años), este etcétera). Por otro lado, encontramos la rea- instrumento ha perdido cierto protagonis- lidad de las pequeñas y medianas empresas mo y visibilidad. No obstante, surge de las que encuentran mayores limitaciones para últimas actas del SGTN°6, que dicho foro incorporar a lo largo de su proceso produc- se ha propuesto iniciar el proceso de identi- tivo ciertos patrones vinculados con la pro- ficación de los puntos focales a los fines de ducción limpia o sustentable, debido a debi- hacer este instrumento operativo tal como lidades técnicas, financieras o de acceso a la surge del artículo N° 10 del Protocolo. En información. Asimismo, el limitado alcance tal dirección, muy probablemente este ins- geográfico de sus exportaciones hace con que trumento constituya una herramienta clave su principal destino de exportación sean los a la hora de resolver las emergencias am- países de la región. bientales que puedan suscitarse en o entre Debido a ello, el Proyecto Competitividad los Estados Parte (derrames de petróleo y y Medio Ambiente (CyMA) buscó incorporar otras sustancias peligrosas, incendios fores- a estos sectores más relegados tomando como tales, entre otros). antecedentes la decisión del Consejo Mercado Común (CMC) conocida como “Fomento de • “Política de Promoción y Cooperación en Gestión Ambiental y Producción más Limpia Producción y Consumo Sustentable en el en Pequeñas y Medianas Empresas” (Decisión MERCOSUR” (Decisión CMC N°26/07). CMC N°03/02) así como la “Declaración de Principios de producción más Limpia” apro- Tomando también como base el AMMAM, bada por los ministros de ambiente del bloque este instrumento tiene como principal ob- en 2003. jetivo promover en forma coordinada entre

129 Gastón Fulquet y Mirta Laciar “Integrando la dimensión ambiental en la estrategia de desarrollo del MERCOSUR”

El Proyecto CyMA fue el primer proyec- SGTN°7) impulsó a la RMMAM a presentar to de cooperación internacional en materia una propuesta de Decisión al CMC en junio ambiental del MERCOSUR con un actor de 2007 sobre una “Política de Promoción extrarregional (en este caso el Gobierno de y Cooperación en Producción y Consumo Alemania), tuvo como objetivo principal Sostenible en los países del MERCOSUR” lograr “que las instituciones relevantes del (CMC/DEC. Nº 26/07). Inicialmente, esta sector público y del sector privado cooperen política contemplaba solamente aspectos re- en el diseño y la implementación de una es- feridos a la “Política de Producción Limpia trategia para aumentar la competitividad y a nivel MERCOSUR”, pero más adelante mejorar el desempeño ambiental, preferen- se entendió que era necesario extender el temente en PyMEs, para impulsar la cons- alcance a consumo sustentable de mane- trucción del Desarrollo Sustentable en el ra tal de estar alineados con el “Proceso de MERCOSUR”6. Por otra parte, uno de los Marrakech”8 sobre Producción y Consumo objetivos específicos que el Proyecto CyMA Sustentable. contempló, fue el establecimiento de meca- Si se observan los temas de la Agenda am- nismos de producción más limpia y aumento biental del MERCOSUR, resulta evidente de la competitividad en cadenas productivas que uno de los temas de mayor desarrollo es del MERCOSUR (SAyDS/GTZ 2008). Por el de la producción y el consumo sustentable. ello, en esta segunda etapa, se trabajó de for- En ese sentido, un claro ejemplo son los 2 ma coordinada y articulada con el SGTN°7 Proyectos de cooperación que abordaron esa de Industria con vistas a combinar las acti- temática: El Proyecto de Cooperación Técni- vidades productivas de los Foros de Compe- ca, ya mencionado con el Gobierno Alemán titividad creados por el SGTNº77 con una (ejecutado a través de la GTZ y el SGTN°6), serie de directrices de gestión ambiental que y, por otra parte, el “Programa ECONOR- deberían ser cumplidas por dichos foros. Fi- MAS: Apoyo a la profundización del proceso nalmente, el trabajo en equipo dio sus fru- de integración económica y desarrollo susten- tos al lograrse acordar un conjunto de exi- table del MERCOSUR” desarrollado entre gencias en materia de gestión ambiental las 2009-2015. Dicho Proyecto fue el primer cuales fueron condensadas en las “Directrices programa que, en el marco de la Cooperación de gestión ambiental y producción más lim- MERCOSUR - UNIÓN EUROPEA incor- pia: Complementación del programa foros de pora el capítulo ambiental. Su principal ob- competitividad de las cadenas productivas del jetivo fue el de mejorar la calidad y seguridad MERCOSUR” aprobadas por Decisión CMC de los productos del MERCOSUR y fortale- N° 14/2006. Esta experiencia de trabajo coordina- da entre ambos subgrupos (SGTN°6 y 8 El Programa de Naciones Unidas sobre Me- dio Ambiente (PNUMA) y el Departamento de las Naciones Unidas para Asuntos Econó- 6 Anexo N° 9 “Propostas Cooperação Sul-Sul” micos y Sociales (UNDESA) son los princi- Subgrupo de Trabalho Nº 6 Meio Ambiente pales organismos que conducen este proceso XXXI Reunião Ordinária do SGTN°6 Meio buscando promover el consumo y la produc- Ambiente Brasília, Brasil. 30 agosto al 1º de ción sustentable a nivel global, en respuesta al septiembre de 2004. llamado Plan de Implementación de Johan- 7 CMC Decisión 23/02 Programa de Foros de nesburgo de la Cumbre Mundial de Desarro- Competitividad. llo Sustentable (2002). 130 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 119-145 cer su capacidad de conciliar el crecimiento y 3, serán desarrolladas bajo los ítems “Estra- de la actividad económica y comercial con la tegia de Lucha contra la Desertificación y los gestión sostenible de los recursos naturales y Efectos de la Sequía” y “Gestión Ambiental de el fortalecimiento de la protección ambiental. Sustancias y Productos Químicos Peligrosos El Programa ECONORMAS estuvo es- en el MERCOSUR”, respectivamente. tructurado a partir de dos componentes. El componente A (Convergencia de Estánda- • “Estrategia de Biodiversidad del res Técnicos y Regulaciones Técnicas) estuvo MERCOSUR”. ejecutado por el SGTN°3 y el componente B (Implementación de áreas estratégicas del La propuesta de una Estrategia de Biodiver- acuerdo ambiental regional) fue ejecutado por sidad del MERCOSUR recibió un fuerte im- el SGTN°6. Este último fue estructurado a pulso en las vísperas de la 8va Reunión de los través de 3 líneas de acción debido a que no países parte de la Convención de Naciones se lograron los consensos necesarios para tra- Unidas sobre la Diversidad Biológica (COP8), bajar sobre un solo tema. Las líneas acordadas celebrada en Curitiba, Brasil en 2006. En ese fueron: 1) La promoción de la producción y mismo año, la Estrategia fue aprobada por consumo sustentables; 2) la lucha contra la acuerdo de Ministros de Medio Ambiente del desertificación y los efectos de la sequía; y 3) MERCOSUR en oportunidad de la I Reu- Avances para la implementación del Sistema nión Extraordinaria como parte de un proceso Globalmente Armonizado de Clasificación y de visibilidad que se quiso dar el tema a nivel Etiquetado de Productos Químicos y creación regional en ese contexto. de capacidades analíticas regionales9. Cabe resaltar que se trata de un instru- Respecto de la línea de acción sobre pro- mento en donde los órganos decisorios del ducción y consumo sustentable, fueron acor- bloque, solamente tomaron nota del mismo dados 4 sectores de intervención –uno por y, por tanto, no integra la normativa MER- cada país– dado que no hubo coincidencias COSUR. Aun así, los Estados Parte han en trabajar sobre un mismo sector. A tal efecto dichos sectores se identificaron en función de las prioridades nacionales. La Argentina tra- blico y en el sector de PyMEs y micro em- bajó sobre la cadenas de eléctricos-electróni- prendimientos; b) Elaboración de manuales cos (reciclado de aparatos); Brasil en el sector de buenas y mejores prácticas de producción textil (confecciones); Uruguay en el sector más limpia y gestión sostenible en materia madera-muebles (aserraderos y productos ambiental para los sectores seleccionados para la construcción) y Paraguay en el sector y relevamiento normativo de los países; c) azucarero (orgánico)10. Las líneas de acción 2 Implementación de prácticas de gestión am- biental y producción limpia por parte de las PyMEs del MERCOSUR en los sectores se- 9 Para mayor información puede consultarse la leccionados; d) Diagnóstico, elaboración de página web del proyecto: www.econormas- plan de acción, asesoramiento en la implanta- mercosur.net (o bien, www.mercosurambien- ción y evaluación de avance en la implemen- tal.net/proyectos) tación de dichas prácticas para al menos 100 10 Los principales resultados de esta línea de PyMEs de dichos sectores; e) Campaña de trabajo fueron: a) Estudio de la evolución de divulgación de buenas y mejores prácticas de las prácticas de producción y consumo del producción más limpia y gestión sostenible MERCOSUR focalizadas en el sector pú- en materia ambiental. 131 Gastón Fulquet y Mirta Laciar “Integrando la dimensión ambiental en la estrategia de desarrollo del MERCOSUR” tomado en cuenta este instrumento, dando nes físicas-demostrativas piloto (preventivas, inicio a la identificación y la elaboración de correctivas o curativas en el MERCOSUR). lineamientos comunes para su adecuación al Dichas intervenciones se efectuaron en zo- proceso multilateral (Convención de Nacio- nas propuestas por el Comité de Dirección nes Unidas sobre la Diversidad Biológica). del Proyecto y fueron ejecutadas por el Insti- De la lectura de las Actas del SGTN°6, surge tuto Interamericano de Cooperación para la que el tema de biodiversidad, no ha tenido Agricultura (IICA) junto con los gobiernos un tratamiento regular en la agenda de traba- centrales/locales de cada Estado Parte. Los jo tanto de ese foro técnico como del político principales resultados alcanzados fueron: la (RMMAM) y tampoco se han encontrado elaboración y divulgación de planes piloto mayores resultados, particularmente en los (para cada zona intervenida) e identificación últimos años. de técnicas de manejo sostenible de la tierra y de las zonas degradadas dignas de recupe- • “Estrategia MERCOSUR de Lucha contra la ración, la promoción del intercambio de ex- Desertificación, la Degradación de la Tierra y periencias para la elaboración y divulgación los efectos de la Sequía”. de las buenas prácticas y herramientas de ma- nejo sostenible del suelo en poblaciones más Fue aprobado por Acuerdo de los Ministros vulnerables. de Medio Ambiente del MERCOSUR en el año 2007. Cabe para este Acuerdo similares • “Gestión Ambiental de Sustancias y Produc- consideraciones que para el anterior en lo tos Químicos Peligrosos en el MERCOSUR”. referente a su falta de aprobación por parte del CMC. Sin embargo, en el marco de dicha El tema de la gestión de productos químicos Estrategia, se acordó avanzar en este tema a peligrosos constituyó otra de las prioridades través de la cooperación técnica internacional de la agenda ambiental del MERCOSUR, mediante el descripto Programa ECONOR- tal como se desprende en análisis de las ac- MAS (Componente B, Línea de Acción 2). tas del SGTN°6. En el año 2004, fue creado El objetivo específico de esta línea fue apo- bajo la órbita del referido Subgrupo, el Gru- yar las actividades nacionales de lucha contra po ad hoc de Gestión Ambiental de Sustan- la desertificación y los efectos de la sequía cias y Productos Químicos Peligrosos. Este y, para ello, se llevaron adelante un conjun- inició la elaboración de un “Plan de Gestión to de acciones orientadas: a) Identificar las Ambiental de Sustancias y Productos Quími- zonas más afectadas en los países del MER- cos en el MERCOSUR” aprobado en el año COSUR, realizar un mapeo de las mismas y 2006 y readecuado en el 2008. Este Grupo, a su diagnóstico desde el punto de vista de en conjunto con el SGTN 11 (Salud) y la los riesgos y procesos activos de desertifica- Comisión Intergubernamental de Salud Am- ción y en especial los afectados por la sequía; biental del Trabajador (CISAT) –dependien- b) Relevar y analizar comparativamente los te de la Reunión de Ministros de Salud del planes de acción nacional de lucha contra la MERCOSUR– ejecutaron un proyecto de desertificación y la sequía; c) Una propuesta cooperación técnica internacional financiado de un Programa Regional MERCOSUR de por la Organización Panamericana de la Sa- acciones alineadas con la Estrategia Decenal lud/Organización Mundial de la Salud (OPS/ de la Convención de Naciones Unidas para la OMS) en el tema de la elaboración de perfiles Lucha contra la Desertificación en relación a nacionales referido a mercurio. la problemática de la sequía; d) Intervencio-

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Asimismo, y como parte de esas prio- una norma que regule la introducción de re- ridades de la agenda ambiental del MER- siduos, ante el peligro del ingreso incontrola- COSUR, el tema de químicos fue objeto do de residuos provenientes de otros paises, nuevamente de la cooperación técnica inter- aunque “disfrazados” de productos. Dicha nacional, mediante el ya mencionado Proyec- propuesta fue bien recibida por los Ministros to ECONORMAS (Componente B, Línea de Ambiente con vistas a darle solución al de Acción 3: GHS –Sistemas Globalmente conflicto generado por la “Prohibición de Armonizado de Clasificación y Etiquetado de Importación de Neumáticos Remoldeados Productos Químicos Peligrosos–). Para esta Procedentes de Uruguay” iniciado por la Ar- línea, se destacan entre las principales accio- gentina. Como ese reclamo no pudo resol- nes y resultados alcanzados los siguientes: a) verse mediante negociaciones directas, pasó relevamiento normativo y propuesta para la al Tribunal Ad Hoc de Solución de Contro- implementación del Sistema Globalmente versias del MERCOSUR, pero su laudo fue Armonizado de Clasificación y Etiquetado recurrido por Uruguay mediante un recurso de Productos; b) campañas de divulgación y de revisión y llevado al Tribunal Permanen- capacitación sobre el Sistema Globalmente te de Revisión del MERCOSUR11. El ins- Armonizado; c) adquisición de equipamiento trumento, bastante novedoso para la epoca y material para 6 laboratorios de la región; en su tipo, regula los residuos denominados d) evaluación de capacidad integral de labo- “universales” por su forma de generación ma- ratorios y capacitación en gestión de calidad; siva (pilas, baterias, aceites usados, neumáti- e) acreditación de análisis en conformidad cos usados, enbases de productos químicos, con ISO 17025 en cada país (se acreditaron aparatos eléctricos-electrónicos, etcétera) y 6 ensayos). extiende la responsabilidad de su gestión al Finalmente, se destaca que este proyec- generador de dichos residuos. Fue aprobado to, tal como surge de la lectura de actas del por Acuerdo de Ministros de Medio Am- GMC, es uno de los proyectos producidos en biente del MERCOSUR en el año 2006. Sin el ámbito del MERCOSUR que logró exi- embargo, nuevamente, no fue aprobado por tosamente cumplir con sus objetivos como parte del CMC. también merece destacar su nivel de ejecución Esta temática es, desde el punto de vista (98.90%). El SGTN°6 fue el foro técnico res- ambiental de mucho interés, aunque sigue ponsable de la ejecución de este proyecto y generando diferencias entre los Estados Par- de las actas se observa que el mismo espera te. Por ello, en el año 2010, el CMC bajó la que –de tomar un nuevo impulso las negocia- instrucción para que el SGTN°6 proceda a su ciones entre el MERCOSUR y la Unión Eu- revisión, estado que se mantiene a la fecha de- ropea– se pueda llevar adelante un Proyecto bido a que no se logran las coinsidencias nece- ECONORMAS 2. sarias para su aprobación.

• “Proyecto de Acuerdo sobre Política MERCO- • “Proyecto de Sistema de Información Ambien- SUR de Gestión Ambiental de Residuos Espe- tal del MERCOSUR” ciales de Generación Universal y Responsabili- dad Post Consumo.” Por último, producto de la cooperación téc- nica internacional entre el MERCOSUR y el Este proyecto fue promovido por iniciativa de Brasil con el objeto de llamar la atención al bloque sobre la necesidad de contar con 11 Laudo No 01/2005. 133 Gastón Fulquet y Mirta Laciar “Integrando la dimensión ambiental en la estrategia de desarrollo del MERCOSUR” gobierno de España se plasmó el “Proyecto de la identificación de políticas que buscan el de Sistema de Información Ambiental del establecimiento de consensos y regulaciones MERCOSUR”. A fines de 2008 la Agencia implementadas desde lo sectorial, pareciera Española de Cooperación Internacional y ser el formato que más se amolda a las par- Desarrollo (AECID), hizo saber a través del ticularidades de este proceso de integración. Comité de Cooperación Técnica del MER- La naturaleza intergubernamental del MER- COSUR (hoy Grupo de Cooperacion Inter- COSUR brinda a cada uno de los Estados nacional) su interés en financiar un proyecto mayores márgenes de maniobra y autonomía, en el área ambiental. A tal efecto, las coordi- permitiendo adaptarse a cambios de rumbo, naciones acordaron dirigir los fondos de esta marchas, contramarchas y hasta periodos de cooperación a la implementación del Sistema parálisis en las agendas de trabajo. de Información Ambiental del MERCOSUR En ese marco, se observa que los foros (SIAM). ambientales del bloque han tendido a dejar Este proyecto tuvo una duración de 3 por fuera de la agenda de trabajo algunos años, la ejecución técnica quedó a cargo de temas ambientales sensibles (contaminación la Coordinación Nacional por Argentina del de recursos hídricos transfronterizos, ilíci- SGTN°6, de la ex Secretaría de Ambiente y tos ambientales, responsabilidad por daños Desarrollo Sustentable, mientras que la eje- ambientales). Tal vez, esta exclusión se haya cución administrativa-financiera a cargo de producido con el objetivo de que ciertas ten- la Corporación Nacional del Desarrollo de siones bilaterales no condicionen o paralicen Uruguay. A través de distintos tipos de apli- el desarrollo de la agenda regional ambiental. caciones, el sistema permite el acceso a la En un contexto de fuertes alianzas regiona- información ambiental de los Estados Parte les, la apuesta política entre los Estados Par- que participaron del proyecto. Mediante el te pareciera haberse inclinado a centrar la mismo puede accederse a una base de datos atención en la dimensión cooperación por de la normativa ambiental y de areas prote- sobre la idea de reflotar viejas aproximacio- gidas correspondiente a los Estados Partes, y nes al conflicto en torno a recursos naturales permite asociarla según áreas y temáticas. Adi- estratégicos. cionalmente, contiene una base de datos sobre En función del análisis realizado para este bibliografía, una base de datos para los proyec- período, puede inferirse que el foro técnico tos en ejecución y los finalizados, información ambiental del bloque ha sabido capitalizar georreferenciada, videoconferencias, etcétera esa coyuntura de convergencia política para (Laciar, 2010). impulsar la implementación de algunas nor- En noviembre de 2014, se concluyó el pro- mas y temas de agenda consensuados. Una yecto y actualmente, según información rele- de las principales estrategias elaboradas por vada de las actas de las reuniones del SGTN°6, el SGTN°6 a tal fin, ha sido la de recurrir dicho subgrupo está explorando nuevas fuen- a la cooperación técnica internacional como tes de financiamiento para desarrollar una se- instrumento de apoyo para avanzar en la gunda fase del SIAM que permitiría elaborar construcción del desarrollo sustentable en- estadísticas e indicadores ambientales para el tre los países del bloque. Mediante el Gru- MERCOSUR, además de continuar con la po de Cooperación Internacional del MER- sustentabilidad y ampliación de la informa- COSUR, se han explorado un conjunto de ción para el sitio. agencias de cooperación internacional (del Desde la adopción del AMMAM, se hace Sistema de Naciones Unidas o de países ex- evidente que la dinámica de avances a partir trarregionales) que permitieron al bloque

134 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 119-145 contar con asistencia técnica y/o recursos flejen los intereses de los países del bloque (en financieros, posibilitando encuentros entre tanto países en desarrollo) en las negociaciones representantes de los Estados Parte, la cele- ambientales multilaterales en la busqueda de bración de talleres, seminarios y capacitacio- resultados más equitativos y equilibrados. nes, facilitando la participación de diversos El periodo que va de 2011 al 2015, ha actores de otras áreas de gobierno, del sector sido muy enriquecedor y complejo en mate- privado y otros. Esta aproximación ha permi- ria de desarrollo sustentable a nivel multilate- tido sostener en el tiempo la agenda de traba- ral y merece ser resaltado en este trabajo por jo acordada, logrando avances bajo una lógi- sus implicancias en la región. ¿En qué medida ca de pasos progresivos e influyendo sobre las los Estados Parte del MERCOSUR han lo- acciones encaradas por los Estados miembro. graron forjar alianzas duraderas, capaces de contribuir a los intereses de la región y visi- II. Aportes regionales a los bilizar las acciones desarrolladas por los foros debates ambientales multilaterales ambientales del bloque? Fundamentalmente pre y post Rio+20 merecen ser destacados los acuerdos alcanza- A lo largo de este trabajo, hemos referido a que dos respecto de los temas centrales de la agen- dentro del MERCOSUR se observa la diferen- da internacional tales como: 1) la Economía ciación entre una agenda de carácter técnico, Verde, Gobernanza Ambiental Multilateral y; que se confecciona en el ámbito del SGTN°6, 2) Objetivos de Desarrollo Sostenible y Cam- y otra política/estratégica, que se elabora en bio Climático. el ámbito de la Reunión de Ministros (RM- Construyendo consensos MAM). Esta última es la que guía y marca las prioridades de acción para el SGTN°6 que tie- desde el bloque previos a la ne el rol de ejecutarlas, en la mayoría de los Cumbre de Río + 20 casos, por el camino de la cooperación técnica A nivel global, en diciembre de 2009, la Orga- tal como lo muestra su agenda de los últimos nización de Naciones Unidas (ONU) decidió 10 años. por Resolución de la Asamblea General “orga- En el caso de la RMMAM, la primera nizar en 2012 la Conferencia de las Naciones agenda fue elaborada a partir de la instalación Unidas sobre el Desarrollo Sostenible al nivel de este Foro, en el año 2003. Cabe destacar más alto posible, incluidos Jefes de Estado y que la misma no mantuvo una permanencia de Gobierno u otros representantes”12. Dicha temática, ya que su objetivo fue reflejar los resolución refiere a la más popularmente co- principales acuerdos temáticos con vistas a las nocida Cumbre de Río+20, la cual se propuso negociaciones ambientales internacionales las como objetivo renovar el acuerdo político en cuales ameritan, al menos, consultas y acuer- materia de desarrollo sostenible evaluando el dos mínimos entre las máximas autoridades progreso de los Estados en la implementación ambientales de los Estados Parte del MER- de los compromisos plasmados en la Agenda COSUR. Cabe aclarar que, en los foros in- ternacionales, el MERCOSUR formalmente no actúa como bloque (a diferencia de lo que 12 Punto 20. Resolución de la Asamblea General ocurre, por ejemplo, con la Unión Europea), de Naciones Unidas N° 64/236 “Ejecución y son los países quienes de manera individual del Programa 21 y del Plan para su ulterior intervienen en las negociaciones. Sin embar- ejecución, y aplicación de los resultados de la go, nada impide que el espacio regional sea Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sosteni- una plataforma para construir alianzas que re- ble”. 24 de diciembre de 2009. 135 Gastón Fulquet y Mirta Laciar “Integrando la dimensión ambiental en la estrategia de desarrollo del MERCOSUR”

2113. Es dable destacar que esta resolución ya El aspecto más saliente de la XIV RM- proponía abordar el concepto de Economía MAM, celebrada en noviembre de 2011 en Verde (entonces referida como “economía Montevideo, Uruguay, fue que la misma cons- ecológica”) como uno de los temas centrales tituyó la antesala preparatoria de importantes de esta Cumbre multilateral. acuerdos que se alcanzarían meses más tarde A nivel regional, el proceso preparatorio en Buenos Aires. El compromiso estuvo pues- de los Estado Parte del MERCOSUR estuvo to en lograr que la Conferencia de Río+20 signado por una serie de debates de parte de contribuya a reducir el déficit de implemen- la RMMAM, los cuales se reconstruyen a con- tación de los compromisos asumidos en Río tinuación a partir del análisis de las actas de 92 en materia de desarrollo sostenible. A tal dicho foro: efecto, se presentó un documento de linea- Durante la XIII RMMAM celebrada en mientos que plasmó una visión de bloque para junio 2011 en Asunción del Paraguay se dio ser presentada ante el XVIII Foro de Ministro inicio al proceso preparatorio del MERCO- de Ambiente de América Latina y el Caribe SUR para Río+20 bajo el denominado “Diá- que se realizaría en Quito, hacia fines de enero logo entre Ministros sobre Balance Político de de 2012. los 20 años después de Río 92”. Los Ministros En la XV RMMAM, celebrada en la ciu- enfatizaron que Río+20 sería una oportuni- dad de Buenos Aires en mayo 2012, se aprobó dad para establecer nuevos marcos respecto de la “Declaración de Buenos Aires”14, la cual fue los principales temas y retos ambientales del fruto de varias reuniones previas de consulta e planeta (por ejemplo, fuentes de energía, cri- intercambio entre los países. Este documento sis del petróleo, cambio climático, etcétera) y de compromisos políticos plasmó los consen- debatir la temática ambiental con mayor pro- sos alcanzados por las máximas autoridades fundidad como parte de una agenda política ambientales de los Estados Parte (más Chile regional. En tal dirección, quedó expresado como Estado asociado) y sus principales pun- que los países del MERCOSUR deberían tos se reseñan a continuación: aprovechar Río+20 para reflejar los grandes desafíos de la región, manteniendo la vigencia • Que el desarrollo sustentable contemple los tres y la profundización del desarrollo sostenible, pilares de forma equilibrada, interdependiente y sin que este sea sustituido por nuevos concep- solidaria (crecimiento económico, desarrollo social tos. El resultado a destacar de dicho diálogo, y protección ambiental). fue el acuerdo alcanzado entre los Ministros • Erradicar la pobreza y asegurar la inclusión social. respecto de la necesidad de elaborar un docu- • Reafirmar la plena vigencia y no renegociación mento común consensuado entre los países de los compromisos asumidos en la Declaración del MERCOSUR sobre el balance político de de Río. los 20 años posteriores a Río 92 para presentar • Asegurar el cumplimiento de los principios de en la Conferencia de Río+20. responsabilidades comunes pero diferenciadas, el derecho soberano de los Estados sobre sus recursos naturales y la seguridad alimentaria.

13 Se trata de un acuerdo de Naciones Unidas resultante de Río 92 orientado a promover 14 Para acceder a la declaración completa, in- el desarrollo sustentable a través de plan de gresar al portal del Sistema de Información acciones a ser implementadas a nivel global, Ambiental del MERCOSUR: www.mercosu- regional, nacional y local. rambiental.net 136 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 119-145

• Evitar “medidas proteccionistas verdes” que cons- MA, 2011: 16). Por su parte, la OCDE define tituyan restricciones encubiertas al comercio, par- al “crecimiento verde” como aquel capaz de: ticularmente contra las exportaciones de los países en desarrollo. promover el crecimiento económico y el desa- • Crear marcos financieros internacionales mul- rrollo, asegurando y garantizando que los ac- tilaterales que garanticen la previsión de nuevos tivos naturales continúen proveyendo recursos recursos financieros, adecuados, predecibles, adi- y servicios ambientales sobre los que descansa cionales y sostenidos. nuestro bienestar. También trata de promover • Recordar el compromiso histórico de los países de- la inversión y la innovación lo que permitirá sarrollados a destinar 0,7% del PBI a la asistencia apuntalar un crecimiento sostenido y dará lugar oficial a la sustentabilidad del desarrollo. a nuevas oportunidades económicas (2011: 18). • Cumplir con los compromisos de cambio hacia los Observamos que la definición de OCDE patrones de producción y consumo sustentables, otorga explícitamente un lugar prioritario a la garantizando a los países en desarrollo la trans- economía dando cierto orden de prelación a ferencia y accesibilidad a las tecnologías y que los la relación entre crecimiento y consideracio- derechos de propiedad apoyen y no entorpezcan nes socio-ambientales. Por otra parte, en la estos objetivos, en el marco del principio de res- definición del PNUMA esta relación pare- ponsabilidades comunes pero diferenciadas. ciera a simple vista ser más equilibrada. No obstante, al recorrer los informes de ambas De esa Declaración también interesa resaltar organizaciones encontramos que los concep- los acuerdos alcanzados en lo referente a la tos de economía verde y de crecimiento verde Economía Verde, tema que también estuvo tienen una serie de orientaciones comunes: en en el centro del debate de las máximas au- primer lugar, ambos asignan un lugar central toridades ambientales del MERCOSUR. A a la economía como el motor de cambio. En modo de contextualizar las repercusiones que segundo lugar, proponen una economía efi- esta discusión global tendría hacia adentro del ciente en el uso de recursos naturales condu- bloque, es pertinente en este punto indicar cida de la mano de la innovación tecnológica que el concepto de Economía Verde es pues- como herramienta para reducir la degradación to sobre la mesa por una serie de organismos ambiental. En tercer lugar, posicionan a los internacionales en una búsqueda por relanzar instrumentos de mercado como el principal el concepto de desarrollo sustentable. Entre mecanismo para regular la conducta de secto- estos, el Programa de Naciones Unidas para res económicos extractivos, complementados el Medio Ambiente (PNUMA) y la Organi- en segunda instancia por regulaciones estata- zación para la Cooperación y el Desarrollo les. Por último, proponen que una economía Económico (OCDE) fueron los responsables eficiente en recursos y regulada desde el mer- de empujar los conceptos de “economía verde” cado requiere de claras reglas comerciales que y “crecimiento verde”, respectivamente, años permitan la libre circulación no sólo de bienes, antes de la conferencia. El PNUMA enmar- sino también de servicios ambientales. Estos có el concepto como parte de la “Iniciativa últimos caerían también bajo las regulaciones de Economía Verde” que aboga por una eco- de mercado, aunque bajo el costo de eliminar nomía capaz de introducir “una mejora en el su característica de bienes públicos. bienestar humano y equidad social, al mismo A pesar de las limitaciones destacadas, la tiempo que reduce significativamente los ries- noción de Economía Verde fue ganando espa- gos ambientales y la escasez ecológica” (PNU- cio en la agenda internacional, siendo intro- ducida oficialmente por parte de las Naciones

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Unidas en un contexto de crisis económica- ción de las economías, erradicación de la pobre- financiera mundial. La visión subyacente de- za, inclusión social y que no resulte un obstá- trás de su inclusión fue que el negocio verde culo al comercio. podía ser una herramienta estratégica para • Reafirmar que la “economía verde” no debe salir de esa crisis, en la medida que se coin- constituirse solo en una herramienta de mer- cidiera en que gran parte de la misma tenía a cado que privilegie los aspectos de comercia- la cuestión ambiental como su punto de in- lización de tecnologías avanzadas frente a la flexión. Así, la Economía Verde se constituyó búsqueda de soluciones adaptadas a las diversas como una de las principales prioridades de la realidades de los países en desarrollo. ONU como surge de la ya referida Resolución de la Asamblea General por la cual convoca Otro tema central que se plasmó en dicha De- a la Conferencia de Rio+20. Oficializada, la claración fue lo referido al marco institucional idea de economía verde quedó definitivamen- conocido como Gobernanza Ambiental Inter- te instalada en las agendas y no hubo mitin, nacional. Los puntos allí acordados fueron los cumbre, conferencia, taller (gubernamentales siguientes: o no) en donde el tema no estuviera presente. Tanto el término como sus alcances dieron lu- • Fortalecer los organismos ya establecidos, ordenan- gar a importantes debates que pusieron nue- do las distintas estructuras de Naciones Unidas vamente en evidencia las diferencias entre paí- para que se relacionen eficientemente actuando ses desarrollados y en desarrollo. Sin embargo, de forma coherente, coordinada y cooperativa, esta división no resultó tan tajante en nuestra sin sobreponer sus agendas, funciones y programas región a la hora de evaluar las posiciones en similares. función de las alianzas y de los alineamientos • Fortalecer el ECOSOC como foro central para la que se construían en base a los intereses repre- discusión del desarrollo sostenible tratando con sentados por los grupos negociadores. igual peso sus dimensiones ambiental, económica En razón de estas alianzas que se fueron y social, así como las instancias nacionales y regio- configurando en la región, los Ministros de nales del PNUMA. Ambiente del MERCOSUR iniciaron un pro- • Asegurar que los resultados de la Río+20 indiquen ceso de consultas dentro del bloque a efectos una agenda futura concreta, de corto y largo pla- de ir construyendo consensos en relación al zo, que contemple, de forma adecuada, las necesi- término, como así también respecto de otros dades de los países en desarrollo, que habitan un temas centrales que interactuaban y generaban planeta con población creciente y con necesidad de una interdependencia a la hora de los alinea- acceso a los servicios sociales esenciales como agua, mientos en la región. Como resultado de las salud, educación, energía y saneamiento entre consultas y de los papers de posición que circu- otros. laron entre los Estados Parte, la “Declaración • Reconocer la necesidad de seguir avanzando de Buenos Aires” propuso: en iniciativas ya desarrolladas por los países del MERCOSUR, que puedan contribuir para la • Considerar que la “economía verde” no debe implementación de la agenda de desarrollo susten- sustituir el concepto y los principios de desarro- table, tales como manejo de residuos sólidos, pro- llo sustentable. ducción y consumo sustentable, producción más • Entender la “economía verde” como un progra- limpia, reciclaje, etcétera, buscando sinergias y ma para el desarrollo sustentable –conjunto de trabajando juntos por iniciativas que puedan ser- iniciativas, políticas, herramientas y proyectos vir como ejemplos para la región como inspiración concretos– que contribuyan a la transforma- para las demás partes del mundo.

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do de la Unión Sudamericana de Naciones Volviendo a la pregunta inicial sobre en qué (UNASUR), de manera posterior a la Cum- medida los Estados Parte del MERCOSUR bre de Rio+20 en una reunión de ese bloque han logrado forjar alianzas capaces de con- celebrada en Lima en noviembre de 2012. tribuir a los intereses de la región y visibili- Durante esa cumbre, los jefes de Estado sud- zar las acciones desarrolladas por los foros americanos reconocieron que el eje central de ambientales, se observa que hubo de parte la integración en la región debería basarse en de los Estados del bloque una importante una “Estrategia Regional de Manejo de los coincidencia en cuanto a los desafíos plan- Recursos Naturales” guiada por el principio teados por el concepto de Economía Verde ya universalmente aceptado de propiedad so- como nuevo principio guía de la gobernan- berana de los Estados sobre sus recursos15. De za ambiental multilateral. Por un lado, se acuerdo con el Secretario General de la orga- observa que los postulados básicos del de- nización, la estrategia buscaba el desarrollo de sarrollo sustentable han resultado de difícil acciones tendientes a minimizar el impacto implementación, en particular, por parte socio-ambiental de actividades extractivas, del conjunto de países en desarrollo. Por garantizando a actores sociales y económicos otra parte, se alerta que la aproximación de obtener mejores beneficios al concentrarse no la Economía Verde podría profundizar el sencillamente en la fase extractiva, sino tam- quiebre Norte-Sur, fortaleciendo la posición bién en la industrialización de estos recursos de los países centrales como proveedores de (UNASUR, 2012). tecnologías limpias y generando nuevas for- Esta iniciativa fue considerada por los mas de dependencia que acabarían por re- países del MERCOSUR como la base para forzar el rol de los países en desarrollo como consolidar la posición del bloque en la nego- proveedores de materias primas con bajo ciación de la agenda de desarrollo multilateral valor agregado. Así, puede entreverse en las que se abriría una vez finalizado el período declaraciones de los Estados del MERCO- de los Objetivos de Desarrollo del Milenio SUR una mirada crítica respecto del con- (ODM). Los ODM fueron el paraguas prin- junto de nuevos conceptos que se ofrecen cipal que orientó la agenda global de desa- y se negocian multilateralmente con capa- rrollo entre 2000 y 2015. La Declaración del cidad de afectar de manera directa el avance Milenio de la ONU, firmada en septiembre de iniciativas ya encaminadas por los países de 2000, comprometió a los dirigentes mun- de la región. diales a luchar contra la pobreza, el hambre, la enfermedad, el analfabetismo y la degrada- Construyendo la agenda para ción del ambiente. En 2015, el informe de el desarrollo post Rio+20 progreso de los ODM de ONU evaluó que Uno de los principales desafíos presentes en el cumplimiento de los objetivos no había la región es cómo diseñar una renovada es- sido del todo positivo, ya que a nivel global trategia de desarrollo basada en un uso sus- se observó un desempeño muy desigual entre tentable de sus recursos naturales, capaz de países. A los fines de este trabajo, resulta so- introducir derrames económicos sobre la bretodo alarmante que el informe alerta sobre sociedad, al mismo tiempo que se resguarda su bienestar y el de la naturaleza. Esta deuda pendiente respecto de un cambio en la estra- 15 Naciones Unidas. Resolución de la Asamblea tegia de explotación de recursos naturales fue General sobre Soberanía permanente de los identificada y debatida por los jefes de Esta- Recursos Naturales (RAGNU 1803). 1962. 139 Gastón Fulquet y Mirta Laciar “Integrando la dimensión ambiental en la estrategia de desarrollo del MERCOSUR” una tendencia creciente en materia de degra- Rio+20”16. En relación al proceso negociador dación ambiental afectando específicamente de los ODS, se destacan algunas importantes a las poblaciones más desprotegidas y más coincidencias de parte de las máximas auto- dependientes de los recursos naturales para ridades ambientales del bloque regional res- su sustento (ONU 2015). La dificultad para pecto de un conjunto de principios y criterios alcanzar muchos de los ODM, condujo a fi- rectores que debían guiar el referido proceso y nes de 2015 a un relanzamiento de muchos que surgen de las expresiones transcriptas de de estos objetivos bajo los llamados Objetivos las Actas de las RMMAM: de Desarrollo Sostenible (ODS). Estos plan- tean unos renovados objetivos multilaterales • Que los Objetivos de Desarrollo Sostenible de desarrollo a ser alcanzados en 2030 y su deben respetar plenamente los principios de énfasis está principalmente puesto en poner Río y ser consistentes con el derecho inter- fin a la pobreza en todas sus formas, redu- nacional y contribuir a la implementación cir la desigualdad y luchar contra el Cambio de los resultados de las principales cumbres Climático. que incluyen los temas económicos, sociales Si bien los ODS sólo entraron en vigor y ambientales. a inicios de 2016, el proceso de negociación • Que el principio de responsabilidades co- multilateral para su definición comenzó en munes pero diferenciadas es el principio 2012. En el marco del MERCOSUR, la XVI fundamental en la negociación de los ODS. RMMAM celebrada en noviembre 2012, se El margen que tienen los Estados para im- propuso consolidar una agenda ambiental del plementar la Agenda del Desarrollo debe ser MERCOSUR post Rio+20. Cada Estado Par- conforme sus circunstancias particulares y te realizó una presentación sobre los avances sus prioridades de desarrollo nacional. en la construcción de la posición nacional so- • Que en relación a los medios de implementa- bre los ODS, coincidiendo posteriormente en ción de la Agenda, deben tenerse fundamen- la importancia de contar con una agenda es- talmente en cuenta los medios tradicionales; tratégica a nivel del MERCOSUR. A tal fin, se los mecanismos innovadores sólo pueden ser circuló un formulario de consulta a los países complementarios a esos recursos tradiciona- con el objetivo de sistematizar la información les (principalmente públicos). necesaria para comenzar a definir, a partir de • Que la transferencia de recursos financieros líneas de acción prioritarias y necesidades de y tecnologías a los países en desarrollo, debe los Estado Parte, una posición del bloque en ser realizada en términos concesionales y la negociación multilateral de los ODS. Este favorables. ejercicio fue un importante disparador para abrir el proceso de consulta a nivel regional, Estos principios sostenidos por los países del incorporando incluso a otros Estados asocia- bloque, reflejaron la posición sustantiva sos- dos como forma de evitar que se impusiera a tenida por muchos países en desarrollo. En tal la región una agenda de desarrollo ajena a los sentido, cabe destacar que, durante ese proce- intereses sudamericanos. so, varios países del bloque participaron en las En tal dirección, durante la XVIII RM- negociaciones como parte de la coalición del MAM celebrada en noviembre de 2013 en Ve- nezuela, ese proceso de consulta fue sintetiza- do en el “Documento para la construcción de 16 Disponible en: http://mercosurambiental. una Agenda Ambiental del MERCOSUR post net/#p_5.r_143/documentos.html (último acceso: octubre de 2016). 140 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 119-145

G77+China. Otras de las importantes coinci- misión Económica para América Latina y el dencias, que resulta del análisis de las Actas de Caribe (CEPAL) ante el advenimiento de la los Ministros pero que no aplica solamente a Conferencia de los Estados Parte de la Con- ODS, sino en relación a cuestiones de coope- vención Marco de Naciones Unidas sobre ración en general para el MERCOSUR, fue- Cambio Climático (COP21) que pujaría por ron respecto del objetivo prioritario de alcan- un nuevo acuerdo post 2020. zar la eliminación de la pobreza “en todas sus Respecto de los resultados alcanzados en formas” y no limitarlo a la extrema pobreza. dicho encuentro entre los Estados Parte y En ese sentido, cabe destacar que el MERCO- Asociados del MERCOSUR, cabe destacar SUR sigue siendo una región con desigualda- que no hubo registros significativos que pue- des y si bien los gobiernos realizaron enormes dan constatarse en las actas. Se puede inferir esfuerzos para alcanzar mayores niveles de in- que dicho evento fue una oportunidad para clusión económica y social, todavía es nece- el intercambio de las principales posiciones sario contar con el apoyo de la cooperación que guiarían el proceso negociador, pero con internacional. ciertas limitaciones debido a la profusión Teniendo en cuenta que la lucha contra de posiciones y grupos negociadores en esta el Cambio Climático constituye uno de los temática. fines hacia los cuales se encamina la agenda A diferencia de lo sucedido en la negocia- de desarrollo propuesta por los ODS, resul- ción de los ODS, donde hubo una posición ta apropiado revisar el proceso preparatorio compartida entre MERCOSUR y otros Es- del bloque con vistas a la Cumbre de Paris tados pertenecientes al mundo en desarrollo, sobre Cambio Climático que tendría lugar en el caso de Cambio Climático los Estados en Francia en diciembre de 2015. La idea del bloque no lograron construir una alianza de construir una alianza regional en algunos regional que se viera reflejada en los resul- aspectos clave de esa negociación, estuvo tados obtenidos en la COP21 de París. En presente en los foros ambientales del MER- una lectura rápida, y sobrevolnado una dis- COSUR. Por ello, durante la XIX RMMAM cusión técnica mucho más compleja, interesa de noviembre de 2014 en Buenos Aires, se remarcar las diferencias en la propia natura- impulsó la iniciativa “Desayunos del Clima. leza de estos procesos: si bien los ODS guia- Políticas Públicas y Acciones Innovadoras rán la agenda de desarrollo sustentable hasta para dar Respuesta al Cambio Climático 2030, se trata de un compromiso político de en América Latina y el Caribe”. Dicha ini- carácter no vinculante, lo que ha permitido ciativa surgió de la necesidad de ampliar y a los países del bloque alinearse detrás de la profundizar el intercambio de experiencias histórica división entre centro-periferia. En sobre las políticas públicas y las acciones que cambio, en el caso de la Convención sobre llevaron adelante los gobiernos de la región Cambio Climático, nos encontramos frente para dar respuesta a los nuevos desafíos del a un instrumento que implica obligaciones cambio climático. Esto se vio reforzado en el para las partes como así tambien beneficios contexto de los procesos de fortalecimiento asociados a las acciones con las que esten dis- de la integración y articulación de los países puestos a comprometerse. Así, el acceso al fi- de América Latina y el Caribe, llevados ade- nanciamiento climático rompe con esa diná- lante desde otros ámbitos regionales como la mica de coalisiones más tradicionales y obliga Comunidad de Estados Latinoamericanos y a los Estados a repensar una nueva geografía Caribeños (CELAC), la UNASUR y la Co- de alianzas más allá de la región.

141 Gastón Fulquet y Mirta Laciar “Integrando la dimensión ambiental en la estrategia de desarrollo del MERCOSUR”

III. Hacia donde avanzar: rompiendo movidas por Argentina y Brasil se orientan mitos ante nuevos desafíos, ¿es también en esa dirección. necesario revisar el paradigma del Ahora volviendo sobre la temática de desarrollo sustentable y adecuarlo este trabajo, resta indagar sobre los posibles a una nueva contemporaneidad? impactos ambientales que podrían resultar de una futura participación en la Alianza A pesar del cambio en la orientación política del Pacífico. Obviamente, no se pretende y económica que Estados del MERCOSUR en este trabajo analizar esos impactos, pero experimentaron durante el último período si plantear la inquietud para que los foros analizado (2003-2015), dos continuidades técnicos ambientales del MERCOSUR y la persisten: en primer lugar, la región conti- contraparte de la Alianza del Pacífico, de núa presentando fuertes contrastes en tér- avanzarse en esta alianza, oportunamen- minos de inclusión social (ONU, 2015). Es- te comiencen a identificar una agenda de tas desigualdades se hacen particularmente trabajo conjunta. Cuestiones tales como evidentes en materia de salud, educación y la eficiencia energética, la producción y el contrastantes diferencias en la distribución consumo sustentable, la evaluación de los del ingreso entre áreas urbanas y rurales impactos ambientales que pudieran deri- (PNUD, 2014; CEPAL, 2014). En segundo varse de obras de infraestructura son temas lugar, las estrategias de desarrollo de los paí- centrales de esa agenda. Particular relevan- ses de la región siguen estando atadas a una cia cobra la cuestión de los ODS, sobre todo intensiva explotación de sus recursos natu- si se tiende al uso sustentable de los recur- rales. Si bien los gobiernos de los Estados sos naturales, con vistas a modificar la ma- Parte del MERCOSUR se propusieron de- triz exportadora de esos recursos naturales. sarrollar políticas enfocadas en la reducción Los países que integran ambos bloques, sea de desigualdades y de la pobreza extrema, el bajo una orientación política y económica modelo de desarrollo económico extractivo más inclusiva, proteccionistas y con mayor impulsado en ese período tampoco ha ten- grado de control de sus recursos naturales dido a contemplar los costos y riesgos socio- o bajo formas más abiertas y propensas al ambientales que se desprenden del mismo libre comercio, no pueden dejar de tener en (Svampa, 2013; Göbel, Góngora-Mera & cuenta que para profundizar la integración Ulloa, 2014; Fulquet, 2015). No obstante, o las alianzas que mejor se adapten a la ac- el comienzo del año 2016 ha marcado un tual situación global, requerirán de ingentes cambio de rumbo en los países del bloque esfuerzos y creatividad para lograr bloques ante los recientes cambios de gobierno de bien articulados en términos económicos y los dos socios principales del bloque. Esto políticos para garantizar un mayor grado de podría suponer un nuevo escenario que cohesión social, asumiendo a las cuestiones allanaría el camino hacia un acercamiento ambientales como elemento indispensable con la Alianza del Pacífico. Los países que del desarrollo de la región. ya integran esa alianza comparten políticas Avanzar sobre una genuina agenda de abiertas hacia el libre comercio y la inver- cooperación horizontal, entre otras, es me- sión externa directa y han suscripto nume- nester para los países en tanto sudamerica- rosos tratados de libre comercio y sus aran- nos, en especial frente a actores extrarre- celes son en promedio más bajos que los del gionales. Se vuelve necesario encontrar un MERCOSUR. Las actuales políticas pro- equilibrio entre la mirada netamente políti- ca de la integración comercial de forma de,

142 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 119-145 como Estados sudamericanos, ser capaces de la dimensión ambiental es un componente reconocer y dimensionar la verdadera riqueza intrínseco de la idea misma de desarrollo. que yace en los ecosistemas y recursos natu- Sin embargo, la pregunta que se abre es si rales presentes en la región. Tener certezas esa reestructuración de las relaciones en- respecto del valor que hasta hoy “se escon- tre hombre, economía y naturaleza debería de” detrás de estos recursos es una tarea que darse bajo el paradigma del desarrollo sus- requerirá de una fuerte determinación, pero tentable. A pesar de los múltiples intentos que se vuelve urgente en un contexto donde de aggiornamiento observados hasta la fecha, los recursos naturales estratégicos comienzan esta aproximación no ha sido suficiente para a agotarse debido a su característica de no re- guiar el tipo de cambio estructural requerido novables. Antes de negociar nuevos tratados, para prevenir conflictos o el deterioro socio- es necesario que la región acuerde el diseño ambiental. Por ende, la necesidad de revisar de estrategias conjuntas que permitan cono- este enfoque e incluso trascenderlo (post- cer y definir soberanamente el capital natural sustentabilidad) es un debate que los Estados disponible, sobre qué recursos se quiere ga- del MERCOSUR merecen darse. rantizar un uso sustentable y, en base a infor- mación propia, seleccionar qué ecosistemas Referencias bibliográficas deben ser preservados. Agüero, R. (2002). Legislación Ambiental en el Cabe preguntarse entonces, transcurridos MERCOSUR. 1ª Conferencia Internacional más de 25 años de integración, si el MER- sobre Aplicación y Cumplimiento de la Nor- COSUR requerirá de ahora en delante de un mativa Ambiental en América Latina. Buenos verdadero “giro copernicano” capaz de rom- Aires: Fundación Ambiente y Recursos Natu- per con viejos mitos persistentes (incluso a rales (FARN). través de los cambios de ciclo políticos) en Andresen, S. (2007). The Effectiveness of UN torno a la dimensión ambiental de la integra- Environmental Institutions. International ción. Para ello, será necesario reorientar los Environmental Agreements: Politics, Law and esfuerzos para trascender la visión preponde- Economics. Vol. 7, N° 4, 317-336. rante de que hurgar profundo en cuestiones Beck, U. (1998). ¿Qué es la Globalización? Fala- ambientales representa un costo político o cias del globalismo, respuestas a la globalización. considerar las medidas ambientales como ba- Barcelona: Paidós. rreras para-arancelarias al comercio. Salir de CEPAL (2014). Anuario Estadístico de América este círculo requerirá de gobiernos audaces Latina y el Caribe, 2014. Santiago de Chile: capaces de indagar en nuevos métodos de ha- Comisión Económica para América Latina y cer la política y la gestión ambiental. Como el Caribe. primer paso en esa dirección, sería deseable De Araújo Lima Neto, R. (2012). The Environ- tender hacia una agenda ambiental de com- ment before the Southern Common Market plementación que considere tanto las restric- – MERCOSUR. An Analysis of the Retreated ciones como las oportunidades que puedan Tires Dispute. Research Paper. Disponible en: derivarse de medidas ambientales. Enfatizar http://edocs.fu-berlin.de/docs/receive/FU- la presencia de la dimensión ambiental en DOCS_document_000000014172 (Último los debates políticos del MERCOSUR, se acceso: septiembre de 2016). presenta también como una oportunidad Fulquet, G. (2015). ¿La maldición de los recursos para introducir un cambio cualitativo en el naturales? Conocimiento experto, política e imperativo del crecimiento económico con intereses sectoriales en el desarrollo de bio- inclusión social, sustentado por el hecho que combustibles en Sudamérica. Brazilian Jour-

143 Gastón Fulquet y Mirta Laciar “Integrando la dimensión ambiental en la estrategia de desarrollo del MERCOSUR”

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Para citar este Artículo de investigación: Fulquet, G. y Laciar, M. (2018). Integrando la di- mensión ambiental en la estrategia de desarrollo del MERCOSUR: ¿ficción o realidad? Revista Estado y Políticas Públicas. Año VI, Núm. 11, 119-145.

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Agendas y prácticas en materia de desarrollo rural. Notas acerca del tratamiento de una cuestión ambiental. Argentina. (2013-2015)

Agenda and practices about rural development. Notes about one environmental issue. Argentina. (2013-2015)

Por María Elena Nogueira*

Fecha de Recepción: 09 de octubre de 2017. Fecha de Aceptación: 01de junio de 2018.

RESUMEN en cuanto a la visibilidad de las problemáticas Este artículo de investigación propone indagar y a la capacidad innovadora de los técnicos. cómo los nuevos problemas de agenda –o el La perspectiva metodológica integra técnicas nuevo tratamiento de viejos temas– contribu- fundamentalmente cualitativas, en especial, la yen a prácticas innovadoras en la gestión pú- entrevista en profundidad. blica estatal del desarrollo rural. El caso empí- Palabras clave: Agenda, Prácticas, Cuestión rico es el Proyecto Adaptación y Resiliencia de la Ambiental. Agricultura Familiar del Noreste ante el Impacto ABSTRACT del Cambio Climático y su Variabilidad. Para esto, se identifican las dimensiones teóricas a This paper tries to analyze how, new issues in trabajar respecto del caso: configuración de la the agenda, or new treatment of old issues, agenda y prácticas de los agentes estatales (téc- contribute to the implementation of innova- nicos). La hipótesis de trabajo sostiene que, tive practices in the state public management sobre estos aspectos, es posible observar ma- of rural development. The empirical case is tices en la gestión estatal del desarrollo rural the Proyecto Adaptación y Resiliencia de la Agri-

* Licenciada en Ciencia Política con orientación en Análisis Político por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Magister en Estudios Sociales Agrarios por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede académica Argentina. Doctora en Ciencia Política por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Investigadora Adjunta del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas. Correo electrónico: [email protected]

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147 María Elena Nogueira “Agendas y prácticas en materia de desarrollo rural” cultura Familiar del Noreste ante el Impacto de tales problemas (issues) en la agenda y 2) del Cambio Climático y su Variabilidad. The identificar las prácticas de los agentes estatales. reflection is about how the problems are built Consideramos que, a partir del análisis recí- in the agenda, and the practices of State agents proco de tales aspectos –la agenda y las prácti- (technicians). From these aspects -visibility of cas– es posible observar matices en la gestión the issues and innovative capacity of the tech- del desarrollo rural, en cuánto a los procesos nicians- it is possible to observe differences in de visibilidad de las problemáticas (en este the case of rural development. The methodo- caso, la ambiental) y la capacidad innovadora logical perspective integrates qualitative tech- de los técnicos involucrados en dicha gestión. niques, especially the in-depth interview. Si bien no se trata de un estudio de ca- Keywords: Agenda, Practices, Environmen- sos múltiple y la elección del caso empírico tal Issue. resulta de un criterio estrictamente teórico e intencional, creemos que puede comprenderse Introducción como una opción para reflexionar sobre otros El desarrollo rural y la agricultura familiar lle- instrumentos de políticas, incluso no vincula- van ya unos años como parte de la agenda de dos con el desarrollo rural. El caso empírico cuestiones orientadas a lo rural en la región y del cual surgen estas reflexiones es el Proyecto en la Argentina, en particular. Más allá de la Adaptación y Resiliencia de la Agricultura Fa- política sectorial, estos temas han ido ganan- miliar del Noreste ante el Impacto del Cambio do peso en los espacios estatales de gestión lo- Climático y su Variabilidad. Dicho proyecto se grando cierta jerarquización en su tratamien- gestiona fundamentalmente a través de la Uni- to. Estos contextos no resultan indiferentes dad Ambiental y Social (UAS) de la Unidad a la conformación de las problemáticas en la para el Cambio Rural (UCAR) dependiente agenda ni a los modos de gestionar tales cues- del actual Ministerio de Agroindustria, en la tiones (issues). Una de las que ha ido instalán- Argentina1. La UAS y su funcionamiento re- dose, en forma incipiente y diferenciada en la sultan centrales pues: 1) es la agencia que se gestión del desarrollo rural, es la ambiental. constituyó como entidad de implementación En este sentido, se comprende lo ambiental del Fondo de Adaptación de Naciones Unidas como un conjunto de problemáticas relacio- (Adaptation Fund), que financia este proyecto nadas con los bienes naturales, su tratamien- to, cuidado y “explotación”; mientras que la noción de “cuestión” está asociada, como se 1 Durante el mes de noviembre de 2017, se observará más adelante, al tratamiento de tales publicó el decreto 945 que elimina las uni- problemáticas (desmonte, uso de agroquími- dades ministeriales de gestión de programas cos de alta toxicidad, contaminación de agua, con financiamiento internacional. En el caso cambio climático, minería a cielo abierto, en- de Agroindustria, el decreto apunta a la elimi- tre las más relevantes) desde distintos instru- nación de la UCAR. El proceso de desmante- mentos vinculados con la gestión estatal de las lamiento, en este caso, se hará gradualmente mismas. y, al momento de la edición de este texto, los El objetivo general del escrito es dar cuen- técnicos de la UAS consultados permanecían ta de cómo los nuevos problemas de agenda, trabajando en los mismos programas y/accio- o el nuevo tratamiento de viejos problemas, nes. Respecto del decreto, puede consultarse: contribuyen a prácticas innovadoras en ma- El Enfiteuta (23/11/2017). Disponible en: teria de desarrollo rural. En términos especí- http://elenfiteuta.com/2311171ucar/ (Con- ficos, se propone: 1) indagar la formulación sultado el 01 de enero de 2018). 148 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 147-163 y 2) está directamente articulada, como enti- códigos elaborados para a) resultan cuestión dad de segundo nivel, con la principal agencia ambiental, decisiones ambientales y contradic- de gestión de programas de desarrollo rural y ciones ambientales/ no ambientales, y en el caso agricultura familiar del país: la UCAR. Asi- de b), gestión y decisión ambiental, capacidades mismo, este proyecto resulta el único de la car- y prácticas generadas, y perspectiva transversal. tera orientado a la agricultura familiar a partir Este artículo de investigación presenta dos de la adaptación al cambio climático, que to- apartados: el primero, orientado a la proble- maremos aquí como referente de la cuestión matización teórica de las categorías analíticas. ambiental2. Y el segundo, respecto de la comprensión de Dicho esto, la indagación respecto del algunos procesos al interior del aparato estatal caso resulta de una combinación de fuentes según dichas categorías. Se trabajarán las dis- y técnicas de carácter cualitativo. Dado que tintas agendas (en plural) en torno a los temas nuestro análisis, sin desconocer otros puntos ambientales y de adaptación al cambio climá- de partida, resulta el ámbito público estatal, se tico, en particular, y las prácticas, en cuanto a identifican las áreas de interés con el fin de -de la visibilidad de las problemáticas y la capaci- terminar las dimensiones teóricas a trabajar a dad innovadora en los ámbitos de gestión, a partir del caso empírico: a) la configuración de partir de las acciones de los técnicos. Las re- los problemas de agenda y b) las prácticas de los flexiones de cierre presentan una síntesis de lo agentes estatales en el ejercicio de las acciones expuesto y la posibilidad de seguir explorando (técnicos). El análisis de las fuentes primarias: casos a partir de la perspectiva propuesta. documentos del proyecto, entrevistas en pro- fundidad a informantes clave y prensa escrita, 1. Categorías analíticas se realizó de acuerdo a estas dos dimensiones para pensar el caso y con el software Atlas.ti a partir de un ejer- cicio de codificación y relacionamiento de la 1.1. Agendas y problemas información en cada caso. De acuerdo a las Uno de los elementos centrales del análisis dimensiones antes propuestas, los diferentes de políticas públicas resulta del momento de formación de agenda. Esto no supone –nece- sariamente– comprender, en términos del “ci- 2 No obstante, algunos proyectos gestiona- clo” de la política, un punto de partida, sino dos por UCAR poseen fondos orientados a que se vincula con la complejidad de los pro- adaptación, pero esta problemática no es, en cesos que intervienen para que una cuestión ningún caso, el principal ámbito de acción de resulte “socialmente problematizada” (Oszlak los programas. Asimismo, en el Ministerio de y O’Donnell, 1981). No todas las cuestiones Ambiente y Desarrollo Sustentable se gestio- que circulan a diario en la sociedad resultan na un programa de adaptación: “Aumentando cuestiones de agenda propiamente dichas y la resiliencia climática y mejorando el manejo tal circulación se relaciona en forma directa sostenible de la tierra en el sudoeste de la pro- con ciertas articulaciones en las relaciones de vincia de Buenos Aires”, ejecutado por el Mi- poder. De aquellas, sólo algunas se constitu- nisterio de Ambiente y Desarrollo Sustenta- yen en agenda de gobierno y no son pocas las ble y con financiamiento del Banco Mundial. variables que contribuyen a esto: los modelos Véase: http://ambiente.gob.ar/adaptacion/ económicos y sus externalidades, los estilos manejo-sostenible-de-la-tierra-en-el-sudoes- decisorios y los modos de gestión de los pro- te-de-la-provincia-de-buenos-aires/ (Consul- blemas, los actores involucrados, las distintas tado el 06 de abril de 2017). situaciones de conflicto, la visibilidad de los 149 María Elena Nogueira “Agendas y prácticas en materia de desarrollo rural” temas, las agendas que construyen los medios “las caras prismáticas del estado* no deben de comunicación, etcétera. Estos procesos llevar a negar su entidad; más bien, destacan no son lineales ni siempre visibles, incluso la la necesidad de encontrar el hilo que teje su existencia de una política pública determina- unidad –su dimensión legal y la cascada de au- da puede invisibilizar el rol que una cuestión torizaciones que se derivan en consecuencia–” toma en la agenda de gobierno. Ponemos en (Ídem, 184)3. Esta afirmación no desconoce, discusión la idea de linealidad pues hacia allí sino más bien reconoce, la renovada serie de se refiere una de las críticas más fuertes al ca- estudios que privilegian la etnografía como rácter instrumental y positivista del análisis una forma de conocimiento que prioriza la de políticas, especialmente de la noción de experiencia cotidiana (Das y Poole, 2006) y la “ciclo”. El proceso de formación de agenda necesidad de “desestatizar” al Estado, en cuan- se presenta, aunque no de modo excluyente, to, precisamente, mostrar sus caras (Barragán como un momento inicial del ciclo y, sin em- y Wanderley, 2009), por sobre los estudios que bargo, a nuestro entender, no anula, sino más lo comprenden sólo como un conjunto de ins- bien resalta, la enorme complejidad y lo “des- tituciones predeterminadas o de burocracias ordenado” de la política pública. objetivas. Igual que O´Donnell (2010), con- En este sentido, destacamos que la idea de sideramos que las políticas públicas represen- “momento inicial” responde a un sentido es- tan un punto de encuentro entre el Estado y trictamente analítico de abordar el proceso de la sociedad. Sin embargo, Estado y sociedad elaboración de una política, pero que, como no son aquí comprendidos como unidades advierte Aguilar Villanueva (1993), no debe ontológicas con racionalidades unívocas, por confundirse con una secuencia u orden es- el contrario, muestran sus diferentes caras, pecífico. Podría señalarse que el momento de sus intersticios y sus lógicas diferenciales que constitución de la agenda es continuo y hete- merecen ser problematizadas. De este modo, rogéneo, ya que, como intentaremos mostrar, y como bien expresan Cowan Ros y Nussbau- pueden –entre otras posibilidades– coexistir agendas distintas de una misma cuestión. Es- tos movimientos se relacionan con los actores 3 Es importante mencionar algunos aspec- involucrados y las disputas de poder. En tér- tos esenciales de la definición de Estado de minos de Shore (2010), esto vincula la política O´Donnell, que aún con una impronta clara- pública “con la gente”, en “el terreno”. Autores mente weberiana, establece que este complejo como Sharma y Gupta (2006) lo introducen institucional “procesa y condensa poderes que al considerar cómo la ciudadanía percibe al emergen de la sociedad (a nivel local, inter- “Estado y cómo este se expresa en la vida de nacional y transnacional) así como también la gente”. En el mismo sentido, O’Donnell genera sus propios poderes, como resultado (2010), reconoce la relevancia de esta perspec- de lo cual devuelve a la sociedad diversos tipos tiva –denominada antropológica– avanzando de políticas públicas, a veces también, impor- en el carácter prismático del complejo institu- tantes omisiones” (O´Donnell, 2010: 178. El cional moderno, reconociendo sus diferentes énfasis es nuestro). Esto no sólo aleja al autor caras y alcances en la ciudadanía, por ejemplo: de una perspectiva estrictamente legal sobre el “(…) los ricos y privilegiados se encuentran Estado, sino que reconoce, con igual relevan- con pocas caras del Estado, y esas pocas caras cia, el rol de la sociedad civil, y su vinculación son frecuentemente amables” (2010: 170). recíproca con los diversos poderes presentes. Así, es posible desagregar al Estado para * El autor utiliza el término “estado” y no proceder a su análisis. El autor establece que “Estado” a lo largo de toda la obra. 150 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 147-163 mer (2013), no es posible identificar una “re- permanencia en el soporte pueda resultar efí- presentación dominante en la institucionali- mero. Esto resulta de interés, pues hoy resulta dad pública”, por lo que la operacionalización más sencillo visibilizar las cuestiones para una en las políticas públicas a diferentes niveles mayor parte de la sociedad y, de este modo, los (macro, al interior del aparato estatal y sus gobiernos deben garantizar el tratamiento de agencias, o micro, en la relación de los gesto- la cuestión, al menos en términos residuales. res con los instrumentos y los sujetos, sólo por Aguilar Villanueva entiende por agenda de poner ejemplos) es diferente. gobierno al “conjunto de problemas, deman- En la actualidad del espectáculo político das, cuestiones, asuntos, que los gobernantes (Edelman, 1991), se observan temas de interés han seleccionado y ordenado como objetos de su general y de macro-impacto, y otros de interés acción y, más propiamente, como objetos sobre particular, o micro-impacto. Pero, en ocasio- los que han decidido que deben actuar o han nes, temas que aparecen a un nivel particular, considerado que tienen que actuar” (1993: 29. logran “colarse” al nivel general, y pasar de mi- El énfasis es nuestro). No pretendemos esta- cro a macro. Con diferentes aspectos vincula- blecer un estado del arte de las diversas formas dos con la problemática ambiental ha pasado de comprender la agenda como un dispositivo algo parecido. Por ejemplo, podemos men- que, a nuestro entender, hace inteligibles con- cionar la cuestión del uso de agroquímicos de flictos sociales de diversa índole. Sin embargo, comprobada toxicidad en buena parte de los esta definición advierte ciertos aspectos que pueblos rurales de la zona núcleo en la región nos interpelan respecto de cómo las cuestio- pampeana argentina (Cloquell et al., 2013) – nes ambientales se construyen, nunca de un aunque también en otras provincias del país, modo unívoco, sino respondiendo a distintas como Chaco en el noreste–, como demandas agendas. Este punto se comprenderá mejor en micro amparadas en el derecho constitucional el próximo apartado. al ambiente, que permitieron la aplicación del principio precautorio para su no aplicación e 1.2. Prácticas y saberes de incrementaron la visibilidad de una situación los agentes estatales problemática inscripta en una crítica mucho En un sugerente trabajo, Schiavoni (2005) más amplia al modelo productivo actual4. Esto problematiza las significaciones de los técnicos permite observar ese pasaje que, a los fines de los programas de desarrollo rural5. De los analíticos, presenta diferentes planos en forma autónoma, pero también de modo interconec- tado. La vertiginosidad de la información en la 5 Advertimos que trabajaremos aquí a partir de actualidad de la web y las redes sociales, actua- los técnicos y sus acciones. Se podría argu- liza los estudios sobre agenda, pues la informa- mentar que los técnicos que formaron parte ción se “viraliza” rápidamente, aún cuando su de las indagaciones de campo son burócratas. No obstante, para este caso, creemos que no nos encontramos ante un cuerpo burocráti- 4 Ciertamente, la crítica no es nueva. Quizá un co dado que no se visualizan los atributos del gran exponente de sus inicios, en particular tipo ideal puro, pero fundamentalmente, por- desde el ámbito científico, ha sido Andrés Ca- que creemos que las relaciones de poder que rrasco, pero la visibilidad que obtuvo a partir se articulan en el espacio de la UCAR resultan de los casos puntuales en localidades rurales “una estructura híbrida pues no resulta estric- resulta un hecho inédito (véase: Merlinsky, tamente una burocracia clásica de la admi- 2013 y Svampa, 2016; entre otros). nistración pública, pero tampoco responde a 151 María Elena Nogueira “Agendas y prácticas en materia de desarrollo rural” técnicos en territorio, es decir, de los agentes de sus capacidades políticas y administrativas que ejecutan los procesos de implementación (Iazzetta, 2005; Lattuada y Nogueira, 2012), que se producen y reproducen en otros espa- también se innovó en algunos aspectos: por cios del Estado. El planteo es relevante pues ejemplo, la incorporación de problemáticas argumenta la “génesis compleja” que supone de juventud rural a la Reunión Especializada considerar diferentes atributos alrededor de de Agricultura Familiar del MERCOSUR los técnicos: “expertos”, “militantes”, “media- (REAF), creada a principios de la década del dores”. Estas reflexiones nos interrogan acerca 2000. Esta y otras inquietudes presentes en de quiénes gestionan los programas de desarro- los programas a nivel discursivo, fueron “rein- llo rural. La pregunta es válida para diferentes ventadas” a nivel nacional, y sobre todo en los planos de la cuestión. El trabajo de Schiavoni planos de implementación y ejecución de los se orienta al plano territorial, dado que esta- programas (Nogueira y Urcola, 2015). blece los puntos de contacto –y de diferencia– Tales “enlatados” han sufrido críticas por respecto de la competencia de dos saberes ge- parte de los gestores, que permearon las accio- nerales: el experto y el no experto, señalando nes territoriales, y hasta se han generado in- que en la provincia de Misiones (en el noreste novaciones en uno, otro u ambos planos. Sin del país), la actividad del desarrollo rural acon- embargo, como señala Manzanal, “¿cómo y tece en esta relación pendular. quién puede generar estos procesos? Sin duda, En cambio, en este apartado, interesa an- aunque aparentemente puedan provenir del clarnos en una “cara” del Estado, un espacio Estado o de los organismos de financiamiento de gestión: comprender las prácticas del desa- nacional o internacional, no deben ser estos rrollo rural a través de analizar el discurso y sus impulsores” (2006, 43), y agrega en nota las acciones de quienes participan en la imple- al pie de la página indicada: “aunque sí po- mentación de los programas, los técnicos. En drían ser sus gestores originales” (el énfasis es realidad, consideramos que se trata de una re- nuestro). lación circular (discurso/prácticas - prácticas/ Los “saberes”, hasta aquí de modo global, discursos) en el sentido planteado por Esco- suelen considerarse, en el plano de la imple- bar, al comprender la noción de “desarrollo” mentación, como saberes “expertos”. Como como “experiencia histórica singular” a través bien indican Neiburg y Plotkin, esa noción de tres atributos definitorios: las formas de co- de experto es reciente y se generaliza en la se- nocimiento que de allí surgen, el sistema de gunda posguerra (casualmente en el contexto poder regulador de prácticas y la subjetividad de auge de la noción de desarrollo) y con la imbricada en los discursos (1998: 31). fuerte impronta de la sociología norteameri- Durante la década de 1990 –e incluso cana. ¿Quiénes son “expertos”? “técnicos, los después–, se hablaba de programas “enlata- especialistas que trabajan en y para el Estado y dos” que venían con recetas de “arriba” para más recientemente para las ONGs y los orga- implementarse con un margen de innovación nismos internacionales” (2004: 15). más bien nula. Sin embargo, en el contexto Aquí, problematizaremos la primera parte denominado de posconventibilidad y al haber de la condición de expertos, en el plano esta- recuperado y/o construido el Estado algunas tal, en los saberes –expertos– de los técnicos. Esto, nos regresa a la cuestión de las “caras” del Estado; desde esta perspectiva, los autores definen a este complejo institucional como una lógica ajena al ministerio o independiente “un espacio de agentes sociales y de instituciones de su organización institucional” (Nogueira, con intereses y tradiciones no siempre compatibles 2015: 84). 152 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 147-163 entre sí, que se han transformado en ocasiones interconexión en cuanto a la afectividad y al- en la Argentina (…) como resultado de cam- cance de las acciones. bios institucionales, que redefinen organigra- mas, funciones y carreras” (Neiburg y Plotkin 2. Articulando dimensiones a 2004: 20. El énfasis es nuestro). Esto es, agen- través del instrumento: reflexiones tes e instituciones situados desde racionalida- a partir del análisis de Proyecto des diferentes que –a veces– articulan saberes Adaptación y Resiliencia de la de gestión. Estos saberes, las experiencias ad- Agricultura Familiar del Noreste ante quiridas a partir de la implementación, las más el Impacto del Cambio Climático o menos pequeñas innovaciones en la gestión y su Variabilidad (2013-2015) dan cuenta, en nuestra opinión, de un saber específico, que excede la comprensión del apa- 2. 1. Nuevos temas en la rato para situarnos en los aspectos más antro- agenda del desarrollo rural pológicos del Estado. Observar tales prácticas permite dos cuestiones centrales: “desempacar La cuestión ambiental (en términos genera- al Estado” (Fox, citado en Hevia de la Jara, les) ha ido lenta y progresivamente incorpo- 2009), en cuanto a develar la relación prác- rándose en la agenda. Buena parte de tal in- ticas/recursos de las diversas agencias que lo corporación se vincula con la “conflictividad componen, “en la práctica” o, en palabras de ambiental”. Existe consenso en señalar los úl- O´Donnell (2010), reconocer el Estado vivi- timos años como un momento de generación do, en cuanto a un conjunto de actores clave de estructuras estatales orientadas a las cues- reconocidos como sujetos que interactúan en tiones ambientales, entre otros atributos que forma directa con la sociedad Estos “funcio- mencionaremos a continuación. Según Gutié- narios técnicos” (Grindle, citado en Hevia de rrez e Isuani (2015), es a partir del año 2003 la Jara, 2009) resultan oficiales de nivel medio cuando se produce un “nuevo ambientalismo con responsabilidad de implementación a ni- social y encuentro entre la agenda pública y vel de instrumentos (programas y proyectos) la agenda gubernamental”6. En este sentido, y de políticas públicas en un área específica y en términos de Gutiérrez (2015), la escena se deben rendir cuentas a sus superiores (funcio- constituye a partir de una conflictividad que narios políticos, o en algunos casos, burócratas el autor observa a través de la protesta social, de carácter weberiano en términos ideales). los fallos judiciales y la controversia experta. En el apartado que sigue, realizamos un Estos elementos podrían caracterizarse como análisis del Proyecto Adaptación y Resiliencia de indicadores de un “ambientalismo social” que la Agricultura Familiar del Noreste ante el Im- comparte escena, a partir de esa visibilidad, pacto del Cambio Climático y su Variabilidad a con un “ambientalismo estatal” (Gutiérrez e través de las dimensiones propuestas: la agenda Isuani, 2014).7 y los técnicos. El tratamiento de estos aspectos permitirá observar una visión macro del Es- tado, orientada al aparato (los problemas y la 6 Para el tratamiento del desarrollo institucio- agenda), y una micro, orientada a los gestores nal de la cuestión ambiental previo a 2003, y la gestión propiamente. Si bien es posible véase: Estrada Oyuela (2007), Gutiérrez e observar los dos planos en términos analíticos, Isuani (2015). podrá igualmente observarse cómo estos pla- 7 De lo anterior, resultan de gran importancia, nos (o caras) del Estado, están en permanente la incorporación de los derechos ambientales en la Constitución Nacional (en sus artículos 153 María Elena Nogueira “Agendas y prácticas en materia de desarrollo rural”

Este proceso, se replica en términos de también se destaca, más recientemente, el la gestión del desarrollo rural. Entre 2008 y quehacer de la propia UCAR en la incorpora- 2015, los espacios estatales orientados a la ges- ción de la temática. Así lo expresa uno de los tión del desarrollo rural pueden identificarse entrevistados: en las dos agencias con mayor protagonismo: También hay que aclarar que, si bien claramen- la Secretaría de Agricultura Familiar (SAF) y la te hay un mandato por parte de los bancos a Unidad para el Cambio Rural (UCAR), ambas la hora de aprobar los proyectos, también po- enmarcadas en el actual Ministerio de Agroin- demos decir que ante la mayor visibilidad que dustria. Nos concentraremos en la UCAR en tienen cada uno de los temas que son parte de la medida que, a pesar de las denominaciones, la Unidad Ambiental y Social, podemos ver buena parte de los programas de desarrollo ru- que una concientización previa por parte de los ral y agricultura familiar, se gestionan a partir actores tanto en territorio como en la unidad de esta unidad. ejecutora central respecto a la importancia de La UCAR surge en el año 2009 y reem- tener estos temas, es una especie de rueda… plaza a la Unidad de Financiamiento Inter- (Técnico 1 UAS 2015, entrevista). nacional (UFI). No es casual que, a partir de entonces, se observe una “reconstrucción de De hecho, y en consonancia con las “modas la cartera de préstamos, la mejoría en la ges- internacionales”, podría afirmarse que, desde tión y desempeño de los programas, una re- los primeros programas de desarrollo rural novación de los instrumentos, la ampliación de finales de la década de 1980, hasta el año de sus montos y diversificación de sus fuentes 2007 con la reorientación del Programa de de financiamiento” (Lattuada, 2014: 27). Su Desarrollo Rural para la Patagonia Argenti- objetivo es la implementación de los progra- na (PRODERPA) y los posteriores Programa mas de desarrollo rural a partir del trabajo de Desarrollo de Áreas Rurales (PRODEAR) articulado y coordinado con otras instancias y Programa de Desarrollo Rural Incluyente a nivel nacional, con los estados provinciales, (PRODERI), la cuestión ambiental aparece y con organizaciones de la sociedad civil. La de forma difusa y en el papel. Autores como UCAR posee una sub-unidad, que depende Lattuada (2014) señalan que en los primeros directamente de su coordinación, denomina- programas se trató de un “requisito administra- da Unidad Ambiental y Social (UAS). Ésta, si tivo” de cara a la aprobación de los convenios, bien funciona con autonomía, resulta también mientras que, a partir de 2007, se introduce transversal a todas las áreas de gestión, es decir, en los diseños de los programas, desatacándo- posee relación directa con las diferentes áreas. se el caso de PRODERI que dispone de un ¿Cómo aparece en esta cartera la cuestión Fondo específico para el financiamiento de ambiental y con qué concepción? Existe en el proyectos vinculados con cambio climático, discurso de quienes se desempeñan tanto en que –casualmente– llevan “un corto plazo en la UCAR como en la UAS, una vinculación ejecución” (Técnico 3 UAS 2016, entrevista). directa entre “la exigencia de los bancos” y la El trabajo de la UAS en la gestión de pro- incorporación de “lo ambiental”; es decir, de yectos de la UCAR, contribuye en forma pro- los organismos que financian la mayor parte gresiva a la incorporación del tema ambiental de los programas de desarrollo rural, aunque en las agendas de los programas y proyectos8.

41 y 124) y una serie de normas regulatorias 8 No son las únicas áreas temáticas que se tra- que se van sumando en forma progresiva. bajan desde la UAS, en este caso, trabajamos 154 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 147-163

En este sentido, y como señala un entrevista- ron en la arena pública distintos programas de do: “No digo que sea un cambio de paradig- desarrollo rural financiados, en general, por ma, pero si en cuanto a la acción y apropiación organismos internacionales. Los programas del tema. En lo que hace a lo que específica- atravesaron distintas orientaciones de acuerdo mente hacemos nosotros, se nota eso. Si hace a los contextos: un primer conjunto de ellos tres años había que insistir, ahora hay que in- se ejecuta entre finales de la década de 1980 y sistir menos” (Técnico 1 UAS 2016, entrevis- finales de la de 1990 y atienden perfiles dife- ta. El énfasis es nuestro). rentes: desde productores capitalizados o con Esto señala una incipiente, aunque pro- posibilidad de capitalizarse (Cambio Rural), gresiva, incorporación de la cuestión ambien- hasta pequeños productores familiares, cam- tal en cuanto la gestión estatal del desarrollo pesinos o minifundistas9 (como el Programa rural. En particular, observaremos el trata- Social Agropecuario –PSA–). En el primer miento de una cuestión específica en materia caso, se pretendía colaborar en la adaptación de gestión en el caso de la UAS: la adaptación de los productores a la nueva estructura pro- al cambio climático. El tema reviste impor- ductiva (a la que podríamos denominar última tancia en cuanto resulta de actualidad y en el etapa de la agriculturización10), mientras que el que intervienen distintas acciones orientadas al desarrollo rural: el acceso al agua de familias rurales del noreste del país, la posibilidad de 9 La denominación “agricultor familiar” recibe monitoreo agro-meteorológico, la indagación una permanente discusión considerando tan- de nuevas prácticas agrícolas, la asistencia téc- to las variables que han servido para definirlo: nica, etcétera. La elección de la cuestión del tipo de mano de obra, residencia, nivel de ca- cambio climático resulta intencional, pues nos pitalización, etc. En una línea de continuidad permite observar las diferentes caras del Esta- existen quienes interpretan la producción fa- do, dado que las agendas del cambio climático miliar como una “forma de vida” y quienes se dirimen en este plano territorial que acaba- observan diferentes aspectos vinculados con mos de mencionar, pero fundamentalmente, cuestiones de carácter técnico o económico- en el de la “alta agenda”, como la definió un productivo. Muchos autores han trabajado informante clave. A continuación, desarrolla- esta temática que excede ampliamente los remos entonces estos planos, enfatizando en límites de este escrito. A título informativo, los discursos y las acciones que se encuentran recomendamos la lectura del número 40 de en cada caso. Ciencia Hoy, dedicada enteramente a la Agri- cultura Familiar. Disponible en: http://cien- 2.1.1. El plano internacional ciahoy.org.ar/2014/08/agricultura-familiar/ y los problemas de agenda (Consultado el 06 de abril de 2017. En la Argentina, el desarrollo rural ingresa en 10 Las etapas del cambio tecnológico vinculadas la agenda hacia mediados de la década de 1980 al proceso de agriculturización, se diferencian, (Lattuada, 2014). Progresivamente, aparecie- en cuanto al tipo de tecnología aplicada. En la Argentina, desde la década de 1990 se ex- pande el modelo productivo, a grandes rasgos con las acciones de carácter estrictamente orientados a semillas transgénicas y siembra ambiental por la restricción de nuestros obje- directa, especialmente a través de la expansión tivos, pero temas como la problemática de gé- de la soja. Respecto de las etapas del proceso, nero, también constituye las líneas de acción véase Edith S. de Osbchatko (1988). Las eta- de esta unidad. pas del cambio tecnológico. En O. Barsky et al. 155 María Elena Nogueira “Agendas y prácticas en materia de desarrollo rural” segundo, se orientaba a los productores “invia- requiere mayores inversiones en irrigación, sis- bles” en igual contexto. Aunque no los únicos, temas sanitarios e investigación y extensión para y no necesariamente con fondos internaciona- los pequeños productores y la acción colectiva, les (PSA se financió con fondos mayormente cada vez más crítica en “la moderna agricultu- nacionales), los diferentes programas de la ex ra globalizada” (Banco Mundial, 2006: 3). El Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Informe no menciona aún cuestiones que lue- Alimentación (SAGPyA) seguían la ruta de las go, tan sólo un par de años después, comien- discusiones a nivel internacional11. zan a observarse en la estructura de los progra- En un Informe del Banco Mundial del mas de desarrollo rural. Ejemplo de ellas son año 2006, se mencionan tres ejes en las inter- las cuestiones de Género, Juventud, Pueblos venciones de fondos internacionales para los Originarios y “medio” ambiente (Lattuada, programas: frente a la subinversión en bienes 2014). públicos agrícolas, se promueve la elevación Como menciona Bourg (2005), alrededor del gasto público; frente a la pobreza rural se de 1960 ya había acontecido la primera inter- pelación –con trascendencia institucional– al ilimitado desarrollo industrial: el ecodesarrollo, (Comps.). La agricultura pampeana. Transfor- que, tras un breve éxito, cedió protagonismo maciones sociales y Productivas. Buenos Aires: a las de “desarrollo sustentable” en los años Fondo de Cultura Económica. de 1980. Pero, ese concepto, el de “desarrollo sustentable”, tendrá vigencia plena recién lue- 11 Para introducir un pequeño paréntesis, au- go del Informe de la Comisión Mundial sobre tores como Bengoa (2003) relatan las tran- Medioambiente y Desarrollo, presidida por siciones en los ejes temáticos y, agregamos, Brundtland, primera ministra noruega que da de la agenda del desarrollo rural en nuestras nombre al Informe. Luego, en 1992, la Cum- latitudes, a instancias -en no pocas ocasiones- bre de Río sentó las bases de la problemati- de los países del norte. Desde los planteos de zación institucional actual sobre desarrollo carácter desarrollista de “urbanizar” el campo, sustentable12 y una de sus “herramientas” cen- pasando por la reforma agraria, el campesinis- trales: el Protocolo de Kioto que, “definido en mo, la “adaptación”, el campesino, la campe- diciembre de 1997 en Kioto, constituía –te- sina, el mudo indígena…” Lo urbano rural se niendo en cuenta su posterior fracaso– uno de ha convertido en un continuum incompren- los resultados más sobre salientes de Río” (2005: sible e indistinguible” (2003: 92. La cursiva 16. Él énfasis es nuestro). es nuestra). Estas transiciones, construyen Si bien estos temas comenzaron a nutrir las agendas y saberes, no casualmente nos pare- agendas, especialmente en temas económicos cerá mucho más contemporánea la noción de y en el plano discursivo, tardaron varios años “experto” a los años de mayor presencia de los para introducirse en materia de desarrollo ru- organismos internacionales en las acciones en cuanto al desarrollo rural. No es nuestro objetivo discutir los “sujetos” del desarrollo rural, tema de gran importancia que ha sido 12 Esto es, en términos de Svampa, la posición enormemente trabajado entre antropólogos y hegemónica del desarrollo, en la que con- sociólogos rurales de toda la región. Aunque vergen extractivismo, reprimarización y com- excede el propósito de este artículo, traemos a moditización asociado a “conceptos apenas colación dicha discusión porque se desprende rejuvenecidos” tales como sustentabilidad, de las transformaciones macro que venimos responsabilidad social empresarial o gober- relatando en materia de desarrollo rural. nanza” (Svampa, 2016: 371). 156 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 147-163 ral en nuestro país, y lo hicieron, en ocasiones, Kirchner “decidió subir el status de este tema de la mano de los organismos internacionales dentro de la secretaría y darle una dirección” de financiamiento, y muy especialmente del (Ex Director de Cambio Climático 2015, Fondo de Naciones Unidas para el Desarrollo entrevista). Primero, se trató de una Oficina, Agrícola (FIDA, por sus siglas en inglés). Estos luego fue una Unidad en el marco de la ex Se- movimientos de traslación de problemáticas cretaría. Esto fue relevante pues es a partir de nos interesan a partir de la relación del plano esta modificación administrativa que los temas internacional con el doméstico. de convergen en el centro de la escena. Es de- cir, desde un primer interés en mitigación (re- 2.2. ¿Agenda o agendas? ducción de GEI), se reorientan las temáticas a Uno de los ejes para distinguir la pluralidad partir de la adaptación. Durante esos años, se de agendas resulta de los modos de procesar la creó un Comité Gubernamental de Cambio cuestión ambiental. En particular, la adapta- Climático en el que participaron alrededor de ción al cambio climático dentro de ésta es tra- 26 instituciones del Estado y se elaboró la Es- mitada de modo diferencial. Para señalar esto, trategia Nacional de Cambio Climático. Sin marcaremos dos espacios de gestión, o mejor, embargo, el mismo funcionario mencionaba dos agencias estatales concretas: el actual Mi- que, aún en un contexto auspicioso para estos nisterio de Ambiente y Desarrollo Sustentable temas, “es difícil trabajar a nivel de decisión, (MAyDS) y la ya mencionada UCAR a través tenemos muy buena relación con los técnicos de la UAS. Si bien se presentan como agendas de energía, de transporte, etc., pero a nivel de diferentes en cuanto al tratamiento de la cues- secretarios, ministros, este tema no es tan fácil tión desde las gestiones entre 2003 y 2015, de hablar, no es un tema que esté en la agenda de debe considerarse la conversión de la ex Se- más alto nivel entonces eso complica un poco cretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable a veces llevar adelante acciones” (Ex Director a Ministerio, a partir de una modificación en Cambio Climático 2015, entrevista. El énfasis la Ley de Ministerios de diciembre de 2015. es nuestro). Con esta modificación, se visualiza cierta con- Una serie de cuestiones colaboraron a que solidación de una posición –que aquí denomi- el tema ambiental esté presente en estos espa- naremos residual– sobre el cambio climático. cios, aunque no en términos de “alta agenda”. En estos términos, la posición histórica de Algunos autores señalan el conflicto con Uru- la Argentina, como país “en desarrollo” es la guay por la instalación de Pasteras como un adaptación al cambio climático. Hacia la déca- acontecimiento de relevancia en este sentido. da de 2000, la cuestión del cambio climático Merlinsky indica que, en ocasión de un acto comienza con el tema de “desarrollo limpio”. con gobernadores en la ciudad de Gualeguayc- A partir de entonces, se presentan oportuni- hú en mayo de 2006, el presidente Néstor Kir- dades de presentar proyectos vinculados con chner señaló: “el medio ambiente era una cues- la reducción de emisiones de Gases del Efecto tión de Estado” (2013: 24). A esto, podemos Invernadero (GEI). A partir de allí, el interés sumar la visibilidad que comienzan a tener los fue virando a temas vinculados con adapta- conflictos por el uso de agroquímicos, el des- ción, incluso en cuanto a la implementación monte, o la minería a cielo abierto (Merlinsky, de programas de otras agencias, en su momen- 2013; Svampa y Viale, 2014 y Svampa, 2015). to, el Ministerio de Agricultura, Ganadería, No obstante, la presencia de estos factores que Pesca y Alimentación: el Programa de Servi- contribuyen, sin duda, a la problematización cios Provinciales (PROSAP). Entre los años de la cuestión, la problemática del cambio cli- 2006 y 2007, el entonces presidente Néstor

157 María Elena Nogueira “Agendas y prácticas en materia de desarrollo rural” mático parece seguir a tientas, sin formar parte do, las caras del Estado nos brindan distintas de la “alta agenda”. agendas y es precisamente en contraposición a Con la “creación” del MAyDS, esta lógi- esta agenda macro, que nos encontramos con ca no ha variado demasiado, y sí más bien se una agenda micro en el ámbito de la UAS. ha consolidado su carácter de residual (enten- En este caso, tomamos el Proyecto Adapta- diendo, precisamente, que esta caracterización bilidad y Resiliencia de la Agricultura Familiar resulta lo opuesto a “alta agenda”). Desde del Noreste Argentino ante el impacto del cam- diciembre de 2015, se destacan acciones que bio climático y la variabilidad13. Se trata de un dan cuenta de lo anterior. En principio, y en proyecto que implementa la UAS a partir de el marco de la Dirección Nacional de Cambio su incorporación como Entidad Nacional de Climático, se realizan una serie de activida- Implementación del Fondo de Adaptación des vinculadas con una sustentabilidad débil de Naciones Unidas, con un presupuesto de (Svampa, 2016), aceptando la crisis ambien- 5.6 millones de dólares y en el que participan, tal pero siempre promoviendo un “desarrollo” como ejecutores, organismos tales como el (crecimiento) económico que no destruya la Instituto Nacional de Tecnología Agropecua- base ecológica. Esto (crecimiento económico) ria (INTA), la Oficina de Riesgo Agropecuario vertebra la gran mayoría de las acciones en (ORA) y la ex Dirección de Cambio Climático materia de cambio climático en la actualidad. del actual MAyDS. Las acciones del proyecto El coordinador de la Dirección Nacional de se orientan a alrededor de 600 familias de la Gestión Medioambiental del Ministerio de agricultura familiar14 dedicadas a ganadería y Agroindustria señaló: “cuando hablamos de producción de cereales y con condiciones de medidas de adaptación y mitigación en cuan- alta vulnerabilidad social y económica. En este to al cambio climático, estamos hablando del universo se encuentran campesinos y produc- impacto económico y financiero que tiene esa tores indígenas. problemática sobre el país” (Télam, 2016. El énfasis es nuestro). Por otra parte, existe un Gabinete Nacional de Climático en cuanto la adhesión de la Argentina, en 2016, al Acuerdo 13 El proyecto comienza a implementarse en de París de diciembre de 2015. En este sen- 2013, cuando la UAS se constituye como tido, se propone una articulación entre los Entidad de Implementación, y finalizará en Ministerio de Ambiente y de Defensa para 2018. Para el análisis tomamos las acciones la creación de un “Observatorio Nacional de ejecutadas hasta el año 2015. Cambio Climático” para dar cuenta de los “li- 14 De acuerdo a la denominación utilizada ac- neamientos internacionales y el cumplimiento tualmente para definir de producción familiar de los compromisos ambientales asumidos por en el ámbito público estatal, este proyecto el país ante los organismos internacionales” orienta sus acciones a productores de tipo A (Télam, 2017). especialmente: “no poseen tractor, tiene me- Podríamos mencionar que esta agenda nos de 50 unidades ganaderas, tiene menos propone la intervención en materia de cam- de 2 ha bajo riego, no tiene frutales ni cultivos bio climático a partir de promover un menor bajo cubierta” (Obstchatko, 2009). En térmi- impacto económico y con el objetivo de cum- nos globales existen, según el último registro plir los compromisos internacionales. En este confiable del Censo Nacional Agropecuario sentido, se trata de posiciones macro ante la de 2002, 218.860 explotaciones, (el 66% del cuestión del cambio climático. Sin embargo, total), que ocupan sólo el 13% de la superficie como mencionamos al comenzar el aparta- agropecuaria del país (23.196.624 ha). 158 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 147-163

Uno de los componentes centrales es el en los modos en que los técnicos y recursos acceso al agua. En este apartado, y a partir de humanos involucrados en la gestión de los la lógica de acción de este proyecto15, se pue- programas conciben las estrategias de acción y de observar otra cara del Estado, en este caso, los cambios, que, en ese sentido, se producen a partir de un plano micro, con un proyec- de modo incremental. Resultan sugerente dos to “pequeño” en cuanto a sus límites presu- relatos de los técnicos de la UAS respecto de puestarios, pero que ha permitido incorporar que, el cambio climático como problemática con no hay temas ambientales considerados actual- acciones muy concretas tales como la perfora- mente, pero sí nosotros estamos viendo algunos ción de pozos, la readecuación de techos para problemas ambientales a medida que vemos el aprovechamiento de agua, las represas comu- avance del proyecto. Pero las acciones del pro- nitarias y la construcción de aljibes, sólo por yecto no iban a temas ambientales per se. Si, mencionar algunas. De esta manera, al discur- por ejemplo, el tema de la captura de agua de so sobre la adaptación al cambio climático que techo y hablando con los productores, todos se propone en el MAyDS (y en buena parte cuentan que hay fumigaciones aéreas que los del Ministerio de Agroindustria), se super- pasan por arriba... entonces, ¿nosotros estamos ponen las acciones en materia de adaptación brindando una solución que puede estar conta- al cambio climático que se sostienen en otras minándolos? (Técnico 2 UAS 2015, entrevista). lógicas de gestión y articulación de agencias y técnicos, de un modo mucho más “artesanal”. En síntesis, la cuestión de la adaptación se la gente no se imagina que en su propio país construye aquí no a partir del impacto econó- hay niños que, en lugar de jugar, van 4 kilóme- mico o los compromisos internacionales, sino tros con sus madres a buscar agua en bidones de a partir de los impactos sociales y ambientales glifosato y vuelven… (Técnico 1 UAS, 2016, que atraviesan territorios altamente vulnera- entrevista). bles mostrando, en rigor, dos agendas parale- Esto es, las acciones del proyecto no estaban las, aunque no necesariamente excluyentes. A en sus orígenes orientadas a la cuestión am- continuación, mostraremos cómo operan los biental, sin embargo, es en las prácticas de gestores (técnicos) a partir de esta agenda y en los actores y de acuerdo a la percepción de las las prácticas. problemáticas, que se instalan nuevos proble- mas. Para mostrar la permeabilidad de la pro- 2.3. Los técnicos, ¿nuevas prácticas? blemática y cómo la concepción de los saberes En este apartado, expondremos el modo en “expertos” mencionados en el primer apartado que estos nuevos temas aparecen en la agen- se modifica, a la vez que se incorpora en la da de los espacios de gestión, cómo repercute concepción de la misma, mostraremos dos ejes que nos brindan elementos para comprender cómo dicha permeabilidad se hace efectiva. 15 Hemos señalado la existencia de otro progra- En principio, una de las cuestiones cen- ma vinculado con adaptación, financiado por trales que aparece tanto en el relato, como el Banco Mundial y ejecutado por el MAyDS. en las prácticas de los técnicos involucrados Sin embargo, nos interesa trabajar desde la resulta de la visibilización del proyecto tanto perspectiva del desarrollo rural y sus principa- a nivel interno, es decir en el propio ámbito les sujetos: los agricultores familiares. De allí de la UCAR, como a nivel externo, en otros que el caso empírico resulte sólo este proyecto organismos ejecutores: INTA, por ejemplo. implementado a través de la UAS. Se trata de un proyecto pequeño, pero con 159 María Elena Nogueira “Agendas y prácticas en materia de desarrollo rural” toda una ingeniería en su interior que supone del programa en forma institucionalizada, po- modos de articulación entre diferentes ins- see incumbencia temática–: “tiene muy baja tancias del aparato estatal (no necesariamente institucionalidad, hay muy poco personal, el familiarizada con los requisitos del Fondo de tema no está dentro de la agenda, la contra- Adaptación). En este sentido, el proyecto es parte social resulta casi inexistente” (Técnico 1 complejo y “no compra tractores”, es decir, es UAS, 2016, entrevista). difícil de observar efectos concretos en el cor- Otra de las cuestiones que aparecen como to plazo. Asimismo, los técnicos mencionan la centrales en cuanto a la capacidad innovadora existencia de “diferentes culturas organizacio- de los técnicos, resulta la articulación insti- nales” entre las diferentes agencias intervinien- tucional a través de instrumentos específicos tes (Técnicos 1 y 2 UAS, 2016, entrevistas). tales como el Monotributo Social. La UCAR, Para lograr instalar los temas del proyecto, la como unidad burocrática, contrata diferentes UAS organizó un Taller Administrativo, del “expertos” para la ejecución de los programas que participaron alrededor de cuarenta per- y proyectos que allí se gestionan. Expertos en sonas de los diferentes organismos ejecutores el sentido que mencionan Neiburg y Plotkin, que permitió “hacer equipo” en relación con “técnicos y especialistas (…) con especializa- el proyecto y sus gestores. Esto es importante, ción y entrenamiento académico” (2004: 15). tanto por los recursos humanos involucrados Pero, en este proyecto, se contrató, según la temporalmente en el proyecto (a través de información disponible, a dos campesinos de INTA), como aquellos recursos propios del una organización territorial, especialistas en Estado que temporalmente intervienen en el la construcción de aljibes con placa cisterna, mismo, pero que a partir de su participación que difícilmente se enrolaban en los términos incorporan un know how permanente, dado de referencia de contratos a “expertos”. Como que es “gente que se queda” en el Estado. menciona uno de los técnicos: “la articulación Un segundo eje tiene que ver con la capaci- institucional para llevar adelante estas acciones dad innovadora de los recursos humanos a par- es fundamental. Los técnicos, resultamos arti- tir de los requerimientos del proyecto. En este culadores, en cuanto al manejo de distintos re- sentido, los técnicos relatan cómo el trabajo gistros en distintos ámbitos hacia arriba y ha- en el componente de acceso al agua permitió cia abajo” (Técnico 1 UAS, 2016, entrevista). la incorporación de prácticas nuevas tanto en En este sentido, una herramienta impositiva INTA como en el Instituto Nacional de Tec- pre-existente –el monotributo social– permi- nología Industrial (INTI) (que no es organis- tió la generación de nuevos términos para con- mo ejecutor pero que aportó la técnica para la trataciones de este tipo. elaboración de los aljibes), que determinó la Consideramos que estas dos cuestiones: participación de aquél en la Red de Especialis- visibilidad y capacidad innovadora de estos téc- tas del Agua. Asimismo, en el marco de la Ofi- nicos, dan cuenta de cierta polivalencia en las cina de Riesgo Agropecuario (ORA), con una prácticas de gestión por la que los técnicos se dotación muy baja de recursos humanos –tres convierten en articuladores a partir del mane- técnicos– avanzó en la elaboración de dos pi- jo de distintos recursos. Como mencionó un lotos de seguros agrícolas, uno en horticultura, informante, esto resulta “salirse de la zona de que significó una verdadera innovación en tér- confort” e innovar de acuerdo al surgimiento minos de las tareas desarrolladas en dicha Ofi- de las cuestiones y las lógicas propias de los cina. Paradójicamente, resultan relevantes los proyectos. La presencia de los temas ambienta- comentarios respecto del Ministerio de Am- les en esta “micro” agenda permitió visibilidad biente –que si bien no participa en la gestión y, de cara a una re-invención permanente de

160 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 147-163 las prácticas requeridas en cada caso, convirtió plano analítico diferente a aquél descripto en al técnico en un “habilitador” de las mismas. el marco del MAyDS o el plano macro: otra de las caras del Estado. Observar el “día a día” de Reflexiones finales la gestión permite una mirada antropológica En este artículo, mostramos los avances de del Estado, a partir de la relación entre agen- una investigación sobre los modos de incor- das, entre agencias y, especialmente, en cuanto poración de la cuestión ambiental en la polí- a la plasticidad que la gestión de lo cotidiano tica de desarrollo rural, en términos globales. requiere. Durante el trabajo de campo hubo algunos Los modos en los que las problemáticas elementos que llamaron nuestra atención. Por ingresan en agenda y las prácticas que los un lado, el modo lento y residual en que las técnicos reproducen en los procesos de im- diversas problemáticas ambientales se introdu- plementación observados se vinculan recí- cían en las agendas de gobierno, y por otro, la procamente, configurando, en este caso, un permanente innovación –en la gestión de lo particular escenario para la gestión pública es- cotidiano– percibida por los técnicos que for- tatal del desarrollo rural. A partir de esto, y de maron parte de nuestras entrevistas. acuerdo a los factores limitantes y habilitantes Dichos elementos impulsaron una serie de en cada caso, resta avanzar en cómo estas dos interrogantes respecto de cómo estos temas se dimensiones: agendas y prácticas, configuran incorporan en la agenda del desarrollo rural, la gestión de otros programas y proyectos de y qué efectos posee tal incorporación en las desarrollo rural, y en última instancia, de otras prácticas de los técnicos al interior del aparato problemáticas. estatal. Aún sin poder realizar generalizaciones al respecto, creemos que indagar en estos pro- Referencias bibliográficas cesos permite avanzar en la comprensión de Aguilar Villanueva, L. (1993). Estudio Introducto- la dinámica de las caras del Estado a través de rio. En L. Aguilar Villanueva (Ed.). Problemas sus múltiples encuentros con la sociedad, para públicos y agenda de gobierno. México: Porrúa. utilizar la expresión mencionada desde la pers- Barragán, R. y Wanderley, F. (2009). Etnogra- pectiva de Guillermo O´Donnell. El ejercicio fías del Estado en América Latina. Presen- permite al analista retirarse de la escena clási- tación del dossier. Íconos. 34: 21-25. Acce- ca del burócrata, para avanzar en la del –por so el 16/01/2018. http://www.redalyc.org/ ahora– denominado “técnico”, que habilita, a pdf/509/50911338002.pdf partir de estos considerandos, un análisis más Bengoa, J. (2003). 25 años de estudios rurales. profundo de su relación con el Estado, con el Sociologías. 10: 36-96. objeto y con los sujetos del desarrollo rural. Bourg, D. (2005). ¿Cuál es el futuro del desarrollo La flexibilidad en torno a las prácticas (presen- sostenible? Madrid: Akal. te en cuanto a su capacidad innovadora, por Cloquell, S. (2013). Pueblos rurales. Territorio, ejemplo), lo diferencia en forma dicotómica sociedad y ambiente en la nueva agricultura. del rígido burócrata tradicional, sin alejarse Buenos Aires: CICCUS. del sistema legal que sostiene ese mismo Esta- Cowan Ros, C. y Nussbaumer, B. (2013). Co- do y aun considerando la dicotomía como un munidad indígena: (des) encuentros de sen- tipo ideal weberiano. tido entre miembros de la institucionalidad El Estado “en movimiento” nos interpela pública y de comunidades aborígenes del respecto de estas realidades que, insistimos, sin departamento de Yavi, provincia de Jujuy. poder generalizarse y evitando los voluntaris- Cuadernos de antropología. 37, 109-137. mos, resultan un buen punto de partida y un Acceso el 16/01/2018. http://revistascien-

161 María Elena Nogueira “Agendas y prácticas en materia de desarrollo rural”

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Debates actuales en torno del voto migrante en la Ciudad de Buenos Aires

Current Debates on the Migrant Vote in the City of Buenos Aires

Por Ana Paula Penchaszadeh* y Lourdes Rivadeneyra Palacios**

Fecha de Recepción: 01 de junio de 2018. Fecha de Aceptación: 15 de agosto de 2018.

RESUMEN ciudad iniciado con la reforma de la Consti- El objetivo del presente artículo de investiga- tución Nacional en 1994, se está debatiendo ción1 es abordar los debates actuales en torno un nuevo Código Electoral en la Comisión a la extensión de los derechos políticos de las de Asuntos Constitucionales de la Legislatura personas migrantes en la Ciudad Autónoma Porteña. Sin duda, se trata de una oportuni- de Buenos Aires. Desde 2017, como parte dad única para promover cambios vitales en del largo proceso de autonomización de la las leyes que regulan y limitan fuertemente el voto migrante en este distrito y avanzar así en

* Licenciada en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires. Magíster en Sociología y Ciencia Política de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Argentina. Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires y Doctora en Filosofía de la Université Paris 8, Francia. Se desempeña como investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas y del Instituto de investigaciones Gino Ger- mani (FSOC-UBA). Correo electrónico: [email protected] ** Docente, activista y coordinadora nacional de la Red de Migrantes y Refugiados en Argentina, del Frente Patria Migrante y directora nacional del Departamento de Trabajadorxs Migrantes y Refu- giadxs de la Central de los Trabajadores de la Argentina. Activa militante por la ciudadanía plena y la construcción de sujetxs políticos de la comunidad de migrantes y refugiadxs en la Argentina. Correo electrónico: [email protected]. 1 El presente artículo de investigación es el resultado de un trabajo grupal de incidencia, investigación y escritura llevado a cabo también por Belén Arenas Arce, Daiana Yovan, Joanna Sander, Sandra Condori Mamani y Jasmín Malagón Cuevas, en el marco del Proyecto de Voluntariado Universita- rio “Migrantes y Economía Social”, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires y la Red de Refugiadxs y Migrantes (Programación 2017-2018, Secretaría de Políticas Universitarias, Ministerio de Educación y Deportes), bajo la dirección de Ana Paula Penchaszadeh y de Lourdes Rivadeneyra Palacios.

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165 Ana Paula Penchaszadeh y Lourdes Rivadeneyra Palacios “Debates actuales en torno del voto migrante en la Ciudad...” el reconocimiento efectivo de los derechos po- el reconocimiento efectivo de los derechos po- líticos del 13.5% de la población que reside en líticos del 13.5% de la población que reside en la ciudad y ha sido sistemáticamente silencia- la ciudad y ha sido sistemáticamente silencia- do y sub-representado. da y sub-representada. Palabras clave: Migraciones, Derechos Po- Este artículo de investigación busca líticos, Voto Migrante, Código Electoral, Ciudad abordar críticamente estos debates con el Autónoma de Buenos Aires. objetivo de hacer trabajar la disyunción entre ciudadanía y democracia; pues esta ABSTRACT última, como proceso performativo y dis- The objective of this article is to examine ruptivo de aquellas y aquellos que aún no the current debates regarding the extension se encuentran incluidos en la cuenta de las of political rights of migrant people in the partes de la comunidad, solo puede interpe- Autonomous City of Buenos Aires. As part lar los límites la primera. El análisis teórico, of a long process for the city to become au- práctico, normativo e institucional que se tonomous that began with the 1994 national ofrece en estas páginas es el resultado de un constitutional reform, a new Electoral Code trabajo de investigación e incidencia reali- is under debate since 2017 within the City zado en el marco de un Proyecto de Volun- Legislature’s Commission on Constitutional tariado Universitario2 entre investigadoras Matters. Without doubt, it is a unique op- y estudiantes de la Universidad de Buenos portunity to promote vital changes in the laws Aires (UBA) y líderes migrantes (algunas de that firmly regulate and limit the migrant vote ellas también graduadas y estudiantes de la within the district, and in that way advance UBA) de la Red de Migrantes y Refugiadxs the effective recognition of the political rights en Argentina, que busca propiciar la co- of 13.5% of the population that resides in the construcción de herramientas para encauzar city and has been systematically silenced and y dar visibilidad a las demandas por políti- under-represented. cas públicas vinculadas a la ampliación de Keywords: Migrations, Political Rights, derechos políticos de las y los migrantes3. Migrant Vote, Electoral Code, Autonomous City of Buenos Aires. Introducción El objetivo del presente artículo de investiga- 2 El proyecto de Voluntariado Universitario ción es abordar los debates actuales en torno “Migrantes y economía social” (2017-2018) a la extensión de los derechos políticos de las se encuentra radicado al interior del Instituto personas migrantes en la Ciudad Autónoma de Investigación “Gino Germani” de la Facul- de Buenos Aires (CABA). Desde 2017, como tad de Ciencias Sociales de la Universidad de parte del largo proceso de autonomización de Buenos Aires (FSOC - UBA) y en la Red de la ciudad iniciado con la reforma de la Cons- Migrantes y Refugiadxs. titución Nacional en 1994, se está debatiendo 3 Este artículo de investigación cuenta con un nuevo Código Electoral en la Comisión material de investigación, registros y trans- de Asuntos Constitucionales de la Legislatura cripciones que forman parte de las investi- Porteña. Sin duda, se trata, de una oportuni- gaciones en curso que llevan adelante las dad única para promover cambios vitales en investigadoras que acompañan el proceso las leyes que regulan y limitan fuertemente el de lucha de las personas migrantes en la Ar- voto migrante en este distrito y avanzar así en gentina. En efecto, este quehacer científico 166 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 165-190

La sistematización que aquí se ofrece de formas de participación política de los nacio- los argumentos esgrimidos por la sociedad nales en el exterior, así como de novedosos civil, de la cual las autoras de este escrito so- usos estratégicos de la nacionalidad múl- mos parte, es consistente con la búsqueda de tiple desligados de un ejercicio ciudadano una voz pública migrante que se performa a sí efectivo4. En este artículo de investigación, misma. Esta irrupción sucede tanto dentro de nos detendremos en la primera dimensión las instituciones políticas que aún no la incor- de la ciudadanía migrante: específicamente, poran regularmente, como en el ámbito aca- en los debates actuales en torno al “voto ex- démico, donde ya no se trata de “testimonios” tranjero” en la Ciudad Autónoma de Buenos rigurosamente separados y “sangrados” de la Aires, donde se concentra la mayor propor- argumentación del texto docto, sino de una ción relativa de migrantes de la Argentina voz que se autoriza a sí misma sin necesidad (principal país receptor de migraciones del de desdoblarse para tener valor enunciativo MERCOSUR). (es decir, sin necesidad de que la academia la Mantener sistemáticamente silenciada “recupere” y la “pondere”). en términos políticos a una población que reside de manera permanente en un deter- 1. Contexto general de los debates minado territorio –por el hecho absoluta- sobre sufragio migrante en la CABA mente fortuito de su nacimiento, ya sea en Una nueva ciudadanía migrante viene ganan- el seno de una familia, ius sanguinis, o en un do terreno a nivel mundial, horadando los lí- territorio, ius solis, es decir, de su naciona- mites tradicionales de la comunidad política lidad– resulta, al menos hoy, un argumento al interior/exterior de los Estados nacionales. cuasi-feudal inaceptable (ni hablar de exigir Por un lado, se evidencia una extensión del la naturalización5, es decir, forzar a las perso- concepto de ciudadanía ligado a la inmi- gración y a la residencia, que implica cierto desacople del arraigado, y al parecer inescin- 4 El libro Ciudadanía múltiple y migración. dible, matrimonio nacionalidad/ciudadanía. Perspectivas latinoamericanas ofrece intere- Por otro lado, la emigración pone en mar- santes elementos de análisis para compren- cha una ciudadanía desterritorializada, que der la emergencia de nuevos usos estraté- se ejerce mediante el voto consular y otras gicos de la nacionalidad múltiple sin un ejercicio ciudadano en contrapartida (Ma- teos, 2015: 12). implica un compromiso atento a la modifi- 5 Aunque la naturalización pareciera ser una cación y transformación de situaciones que vía privilegiada de acceso a la ciudadanía se reconocen como injustas. Además, la plena y, por lo tanto, a la integración cívi- forma de trabajo, colaborativa y horizontal ca, no puede ser el único camino para lo- entre estudiantes, investigadoras y referentes grar una igualdad de derechos. ¿Por qué? migrantes, se basa en una práctica concreta Porque no todos los países facilitan la nacio- de interculturalidad crítica donde todas nos nalización y, en general, existen numerosos reconocemos como sujetas políticas activas. obstáculos creados por los propios Estados Este proceso de trabajo mancomunado, se anfitriones para proteger su identidad na- ha dado tanto en la redacción de este texto, cional; a su vez, muchos países no recono- como también durante los debates en la Le- cen la doble nacionalidad y, por lo tanto, la gislatura Porteña en los cuales participamos decisión se vuelve demasiado onerosa para como “sociedad civil”. los inmigrantes (que deben renunciar a su 167 Ana Paula Penchaszadeh y Lourdes Rivadeneyra Palacios “Debates actuales en torno del voto migrante en la Ciudad...” nas a abandonar su condición migrante para En un sistema democrático representativo, el acceder a una ciudadanía plena). Máxime sufragio es una de las pocas herramientas ins- cuando esta exclusión de la “polis” alimenta, titucionalizadas mediante las cuales los ciu- incluso en las democracias más consolidadas dadanos pueden castigar o premiar, de ma- del planeta, posiciones xenófobas e irrespon- nera regular, las acciones u omisiones de los sables por parte de funcionarios públicos y gobiernos: cuando se dice que los “derechos políticos (Penchaszadeh, 2014). políticos son un remedio contra la xenofo- bia” no se trata de una afirmación moral (que (...) el horizonte de una sociedad realmente requeriría, por ejemplo, un cambio en los democrática e igualitaria exige retomar uno de valores de políticos y funcionarios), sino de los criterios menos utilizados por los Estados: puro cálculo político-estratégico: en contex- el lugar de residencia. El lugar de residencia tos de difícil agregación de mayorías, donde ha otorgado –y en diversas legislaciones otor- las segundas vueltas son la regla y los candi- ga– derechos, pero muy lejos estamos de una datos ganan las elecciones con pequeñísimos noción de la democracia como el gobierno de márgenes de diferencia, será poco redituable aquellos que viven juntos. (...) La persisten- sostener discursos xenófobos y discriminato- cia de la exclusión de los derechos políticos rios contra una de las primeras minorías del de los extranjeros será sin duda analizada con país. Los derechos políticos son “derechos de rechazo en un futuro más inclusivo, del mis- derechos” cuyo reconocimiento conlleva la mo modo en que observamos hoy el momento posibilidad de hacer funcionar el conjunto en el cual sólo los varones podían votar. Un de resortes de la democracia representativa; futuro más democrático requiere un mundo permiten cuidar y garantizar los derechos ya menos desigual y territorios en los cuales ten- adquiridos y habilitar nuevos canales insti- gan derechos políticos quienes trabajan, viven tucionales para luchar por nuevos ámbitos y cumplen sus obligaciones en ellos (Grimson, legítimos de acción. 2011: 42-43). Un punto destacable en los debates ac- tuales sobre el voto migrante, al menos en la Argentina, es que ya casi nadie discute su relevancia para la consolidación demo- crática e incluso su carácter incuestionable nacionalidad de origen) y, finalmente, la na- cuando se trata de migrantes que residen de turalización implica a la condición migrante manera permanente en el territorio (solo la que define su rol político en la comunidad provincia de Formosa no habría reconoci- para muchos migrantes (Penchaszadeh & do aún instancias de participación política Courtis, 2016; Courtis & Penchaszadeh, migrante). Entonces, podría parecer que las 2015). En mayo de 2015, en el Segundo En- discusiones sobre este tema son más de “for- cuentro nacional de líderes migrantes de la ma” que de “contenido”. Sin embargo, los Argentina, se realizaron una serie de talleres problemas de “forma”, vinculados a los me- sobre derechos políticos. Cuando se debatió canismos de efectivización de este derecho, si la nacionalización es un mecanismo razo- también conllevan, en sí mismos, problemas nable de ciudadanización, la respuesta de los de “contenido”: en la retórica política pare- migrantes fue unánime: “queremos que nos ciera haber un acuerdo indiscutible sobre la reconozcan nuestros derechos políticos en importancia de este derecho, pero las leyes tanto migrantes, pues si nos nacionalizamos y las prácticas institucionales no sólo no los perdemos nuestra condición migrante, nues- garantizan sino que, en muchos casos, los tra identidad”. 168 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 165-190 obstaculizan (el poco éxito de los empadro- sentido, la Ley de Migraciones Nº 25.871 y namientos voluntarios o la bajísima partici- su reglamento estipulan: pación electoral de los migrantes ahí donde La República Argentina facilitará, de confor- el empadronamiento es automático son cla- midad con la legislación nacional y provincial ras pruebas de ello, como se explicará más en la materia, la consulta o participación de adelante). Además, esta suerte de “consen- los extranjeros en las decisiones relativas a la so” se basa en una restricción del ejercicio vida pública y a la administración de las co- de la ciudadanía migrante al ámbito “local”. munidades locales donde residan. (art. 11, Ley En la Argentina, solamente se reconoce 25.871/04) el voto migrante a nivel “local” –el sufragio pasivo y activo a nivel nacional está reser- El Ministerio del Interior, a través de la Direc- vado a los nacionales6– y la determinación ción Nacional de Migraciones o por intermedio de su alcance (sufragio activo o pasivo, nivel de convenios que se suscriban con organismos provincial o municipal y requisitos varios) es que actúen en jurisdicción Provincial, Munici- definido por cada provincia autónomamente pal o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según un principio federal: “las provincias adoptará las medidas necesarias para informar difieren tanto en cuanto al nivel de los car- a los extranjeros respecto de las condiciones y gos en los que los extranjeros pueden elegir o requisitos del ejercicio del derecho al voto. Asi- ser elegidos, como en cuanto a los requisitos mismo, promoverá las acciones conducentes a que precisan cumplir para ejercer estos dere- fin de garantizar distintas formas de participa- chos.” Este fenómeno ha sido definido como ción real y efectiva en las decisiones relativas “federalismo electoral” (2017: 74). En este a la vida pública y a la administración de las comunidades locales de los extranjeros residen- tes en ellas (Reglamento de la Ley Nº 25.871, Decreto Nº 616/2010). 6 “(…) en lo que respecta al ejercicio de los El “federalismo electoral” sumado al carác- derechos políticos en el ámbito nacional, el ter vago (o “abierto a la interpretación”) del Código Electoral Nacional reserva a los ciu- artículo 11 de la Ley de Migraciones son la dadanos tanto la capacidad electoral activa causa de los grandes contrastes que existen como la pasiva. Así, respecto de la primera, entre las distintas normativas que regulan el el Artículo 1 dispone que son electores los voto migrante a lo largo el territorio, tan- argentinos nativos y por opción desde los 16 to en relación a su “alcance”, anteriormente años de edad, y los argentinos naturalizados descripto, como en relación a los requisitos desde los 18 años, que no tengan ninguna exigidos (tipo y tiempos de residencia, idio- de las inhabilitaciones previstas por el Có- ma, estado civil, posición tributaria, empa- digo” (Alfonso, 2017: 74). Sin embargo, en dronamiento voluntario/automático, mane- los últimos años han tenido lugar importan- jo del idioma, alfabetización, etcétera). Así, tes debates sobre el voto migrante a nivel en las provincias de Buenos Aires, La Rioja, nacional en la Argentina (Penchaszadeh & Córdoba, Tucumán y en la CABA se recono- Courtis, 2016; Penchaszadeh & Condori, ce el voto activo en todos los niveles (localis- 2017). La Constitución Nacional sólo habi- mo extenso), mientras que en el resto de las litaría, eventualmente, una reforma en ma- provincias (con excepción de Formosa) este teria de voto activo (pues, el voto pasivo es derecho se reconoce sólo nivel “municipal” un derecho reservado exclusivamente a los (localismo restringido a la elección de in- nacionales). 169 Ana Paula Penchaszadeh y Lourdes Rivadeneyra Palacios “Debates actuales en torno del voto migrante en la Ciudad...” tendentes y concejales). Respecto de los dis- co, la participación electoral de la población tintos requisitos para ejercer el voto activo migrante ha sido muy inferior (alrededor y el voto pasivo (este último es prerrogativa del 28,5% en 2017, 27% en 2015, 19% exclusiva de los nacionales en la mayoría de en 2013) a la participación electoral de los las provincias y la CABA), las diferencias y nacionales (superior siempre al 70% en pro- contrastes (cuando no, arbitrariedades) son medio). Estos desalentadores números han incluso mayores; por ejemplo, en algunas lo- ejercido una gran influencia en los debates calidades de la provincia de Tierra del Fuego actuales sobre el voto migrante en CABA, se exigen hasta 10 años de residencia para pues se han interpretado como una muestra poder ejercer el derecho a votar representan- clara del desinterés de los migrantes en ejer- tes a nivel municipal. cer sus derechos políticos. Esta baja partici- En este concierto de particularismos pación ha sido utilizada como argumento en electorales, un caso ejemplar, en materia de los debates de la CABA para defender el em- extensión de derechos políticos, es la pro- padronamiento voluntario y evitar así “for- vincia de Buenos Aires donde, desde el año zar” una “participación indeseada” en la vida 2009, se reconocen tanto el derecho de voto política. Pero este argumento es engañoso: activo –en todos los niveles locales, median- las y los migrantes son parte de la vida políti- te empadronamiento automático de migran- ca de hecho y lo deseen, o no, las decisiones tes, con DNI y residencia inmediata7 de dos políticas las y los afectan en la misma medida años en la provincia, y bajo las mismas con- que a los nacionales e incluso muchas veces diciones de obligatoriedad que rigen para de manera selectiva y negativa. nacionales– como el derecho de voto pasivo La explicación a los bajísimos niveles de (para el cargo de concejal, acreditando cinco participación electoral migrante debe buscar- años de residencia en la provincia). En este se en la falta de información y en la poca di- territorio se concentra el mayor número en fusión de la adquisición (y obligatoriedad) de términos absolutos de población migrante este recientemente reconocido derecho. No del país y en las últimas elecciones de 2017 alcanza con otorgar los derechos políticos, es el Padrón de Extranjeros llegó a contar con preciso construir una cultura política de par- 645.397 inscriptos. ticipación electoral mediante campañas de Ahora bien, aún cuando el voto es obli- difusión y también a través de la promoción gatorio y el empadronamiento es automáti- de propuestas y compromisos electorales que contemplen los intereses de la comunidad migrante. Además, si en la Argentina el voto es obligatorio, priorizándose la legitimación 7 “Una lectura coordinada y lógica de la nor- de los gobiernos mediante una efectiva par- mativa permite deducir también la habilita- ticipación electoral (compulsiva) frente al ción para votar a los residentes permanentes, deseo (voluntad) de los ciudadanos en parti- así como a los temporarios. Ambos reciben cipar de las elecciones, ese mismo argumen- su correspondiente DNI cuando obtienen to debe aplicarse a los migrantes: es preciso su categoría migratoria, y las normas que asegurar la participación electoral para con- rigen el voto extranjero en la Provincia de solidar la representatividad y la rendición Buenos Aires no establecen diferencias entre de cuentas de los gobiernos y, por ende, su ellos. De hecho, se ha corroborado que el pa- legitimación. drón de extranjeros incluye tanto residentes permanentes como temporarios” (Alfonso, 2017: 82). 170 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 165-190

Cuando terminó la sesión del 18 de junio de “nacionalizado” (Testimonio de una investiga- 2018, en la Comisión de Asuntos Constitu- dora del CONICET). cionales de la Legislatura Porteña, donde (por Finalmente, un punto importante para la tercera vez) referentes migrantes, académicos comprensión de la baja participación elec- y activistas presentamos nuestras objeciones toral de la población migrante es el peso en materia de voto migrante al conservador “nacional” que tienen los procesos electora- proyecto de Código Electoral, el presidente les y la política en la Argentina en general. de la Comisión se acercó y en confianza me Como las elecciones nacionales se dan, en la preguntó: “¿A usted le parece razonable que mayoría de los casos, simultáneamente con un migrante que acaba de llegar al país tenga las elecciones provinciales y municipales, la obligación de participar en una vida polí- las campañas de los candidatos nacionales tica que desconoce, no entiende y le resulta (tanto para cargos ejecutivos como legisla- extraña?” Yo le contesté que la gran mayoría tivos) tienden a “eclipsar” las campañas de de los nacionales desconoce, no entiende y le los candidatos provinciales (con la única resulta extraña la política, ni hablar de los can- excepción, tal vez, de las elecciones a go- didatos (solapados en largas listas de las que bernador y vice o jefe de gobierno y vice) “conoce”, con suerte, sólo sus cabezas) o de y, a su vez, las de éstos últimos a las de los los cargos que se votan. También le dije que candidatos municipales. La política argenti- los migrantes, en general, conocen mejor las na se halla hiperponderada a nivel nacional. leyes de la Argentina que los propios nacio- Sin embargo, los migrantes no votan en este nales, pues desde el momento en que ingre- nivel (es decir, las campañas giran en torno san a su territorio tienen que tramitar ante- de candidatos que no pueden ser elegidos ni cedentes penales (“hacerse merecedores” de votados por esta población). Si a este dato se la hospitalidad), registrarse sucesivas veces y suma que la política migratoria se define y pasar todo tipo de pruebas burocráticas para se regula a nivel nacional, se hace más fácil obtener su residencia y superar numerosos entender la baja participación migrante en obstáculos institucionales y prácticos para ac- los procesos electorales. ceder a cada uno de los derechos que la ley les reconoce. Le recordé también el principio de- 2. Breve análisis del alcance de mocrático radical según el cual el ciudadano los derechos políticos de las es “cualquiera”, es decir, sin mérito específico. personas migrantes en la CABA: El argumento de la “ignorancia” o el desco- nocimiento, utilizado por aquellos que odian una carrera de obstáculos desde siempre el gobierno del pueblo, es apli- Hasta la actualidad, la CABA se ha regido cable, en todo caso, tanto a nacionales como por normas nacionales y algunas leyes aisla- a migrantes. Pero como la democracia no está das para regular sus elecciones, de forma que puesta en cuestión, le dije, su argumento so- no cuenta aún con una normativa que con- bre el “desconocimiento” sólo confirma un temple la especificidad de sus actos electora- principio de discriminación entre ciudadanos les. Como el sufragio forma parte esencial de de hecho (que viven, trabajan, estudian y son la regulación de los sistemas democráticos, afectados indistintamente por las decisiones los códigos electorales buscan organizar las de los gobiernos) que permite a unos votar elecciones y definir las características de la por el mero hecho de haber nacido en el país participación política tanto activa como pasi- o de haberse naturalizado, es decir, de haberse va de la ciudadanía. Dentro de la Legislatura Porteña, la Comisión de Asuntos Constitu-

171 Ana Paula Penchaszadeh y Lourdes Rivadeneyra Palacios “Debates actuales en torno del voto migrante en la Ciudad...” cionales es la encargada de evaluar y discutir la modificación de la Ley Nº 334/00– y la proyectos o asuntos que afectan la legislación habilitación del sufragio pasivo, mediante electoral, entre otros temas8. la modificación de la Ley de Comunas Nº En enero de 2017, el gobierno de la 1.777/05, único espacio eventualmente ha- CABA presentó el proyecto de un nuevo bilitado por la Constitución de la Ciudad Código Electoral remarcando que era el fru- para ejercer que el migrante acceda al dere- to de un proceso abierto y participativo – cho a ser elegido. coordinado por la Subsecretaría de Reforma El proyecto de Código Electoral del Política y Asuntos Legislativos– que contó Ejecutivo habilita a votar en todos los actos con numerosos aportes de organizaciones electorales dispuestos por la Constitución de de la sociedad civil, universidades, centros la Ciudad (art. 10): extranjeros y extranjeras de investigación, funcionarios de diferentes mayores de 16 años con DNI (donde conste organismos gubernamentales, ciudadanos y el domicilio en la ciudad) y inscriptos previa- expertos de la academia9. Aunque la lista de mente en el Registro de Electoras Extranje- organizaciones, instituciones y personas que ras y Electores Extranjeros Residentes. Se es- participaron en estos debates no está dispo- tablece así un registro especial y diferenciado nible, es claro que los intereses y las posicio- para electores extranjeros que debe ser elabo- nes de la comunidad migrante que reside en rado y actualizado por la Secretaría Electoral la ciudad no fueron tenidos en cuenta para del Tribunal Electoral en cada elección (art. su elaboración. En el proyecto presentado 23). Asimismo, se dispone la exclusión del por el Poder Ejecutivo no fueron plasmadas registro a aquellos electores extranjeros que las principales demandas realizadas por estos pierdan la calidad de residentes permanentes distintos actores en los últimos años (Pen- de la ciudad, se hallen inhabilitados por las chaszadeh, 2012; Fernández Bravo, 2016; leyes electorales o hayan adoptado la ciuda- Fernández Bravo, 2013). Es más, esta pro- danía argentina (incorporándose al Registro puesta no atendió ninguno de los reclamos Nacional de Electores, art. 25). Finalmente, realizados por las organizaciones de migran- el Código establece mesas diferenciadas para tes, las organizaciones de Derechos Huma- electores extranjeros, eso sí, atendiendo la nos (DDHH), la Defensoría del Pueblo de cercanía respecto del domicilio declarado la Ciudad y los académicos que vienen tra- (art. 41). bajando la temática. En especial, no se toma- En referencia al voto migrante, el gobierno ron en cuenta dos grandes reclamos: el reem- promociona así en su página web las “nuevas” plazo del empadronamiento voluntario por herramientas de participación y control ciuda- el empadronamiento automático –mediante dano que incorpora el proyecto Código Elec- toral en discusión:

8 Esta información se encuentra ampliada en el artículo “Competencia de la Comisión de Asuntos Constitucionales”. Disponible en: https://www.legislatura.gov.ar/comision/ asuntosconstitucionales 9 Para mayor información, se recomienda visi- tar el sitio web: http://www.buenosaires.gob.ar/noticias/ un-codigo-electoral-propio-en-la-ciudad 172 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 165-190

Fuente: http://www.dialogandoba.com/cuadro-de-consulta-del-proyecto

Resulta claro que no se incorpora ninguna re- Para muchos detractores de la reforma, forma significativa ni se amplían, por lo tanto, este último número es una manifestación los derechos políticos de las personas migran- clara del desinterés de la población migran- tes en la CABA en relación al sufragio activo te en participar de las elecciones y hacer (se mantuvo el empadronamiento voluntario efectivo su voto. El nivel de participación y una separación tajante entre nacionales y en las distintas instancias de los migrantes extranjeros en los padrones y en los circuitos empadronados, que rondó en el 25%, con- de votación) y al sufragio pasivo (pues no se trasta con el nivel de participación de los modificaron los artículos que limitan el acceso nacionales, superior al 75%. Sin embargo, como representantes de la Junta Comunal). desde la perspectiva de las organizaciones Si se toman en cuenta los números, el ca- migrantes, esta baja participación es una rácter restrictivo de los mecanismos de acceso clara muestra del poco interés electoral al voto es evidente: según el último censo na- que despierta en los candidatos y represen- cional de 2010 la población migrante residen- tantes (no migrantes) esta población sub- te en la CABA ascendía a 381.778, represan- representada e inhabilitada para proponer do el 13.2% de la población total residente candidatos migrantes que los representen. en la ciudad. Adicionalmente, proyecciones De hecho, se impone la tendencia contra- más recientes de la Encuesta Permanente de ria: como la población migrante no tiene Hogares (EPH) señalan que la población ningún tipo de poder electoral en la ciu- migrante residente en la ciudad representa el dad –aún cuando representa el 13.5% de 13.5% de la población de la ciudad. Ahora la población–, tiende a ser víctima de dis- bien, en las últimas elecciones el padrón de cursos xenófobos, especialmente en perío- extranjeros contaba sólo 16.334 inscriptos, dos electorales, y a ser señalada de manera según datos del Tribunal Superior de Justicia constante como la causante de muchos de de la CABA10. De este exiguo número de em- los problemas estructurales que aquejan a la padronados, solamente unos 4.200 migrantes ciudad (déficit habitacional, falencias en los en promedio emitieron su voto en las últimas servicios públicos de salud y en educación, elecciones. delincuencia, etcétera). El número de empadronados naciona- les en la CABA, en las últimas elecciones de 10 Resultados electorales padrones y mesas de ex- 2017, fue de 2.555.490; mientras que el nú- tranjeros en la CABA, disponibles en: https:// mero de empadronados migrantes fue, como www.eleccionesciudad.gob.ar/resultados/ ya se dijo, de 16.334. Es decir, si bien los mi- elecciones grantes que residen en la CABA representan 173 Ana Paula Penchaszadeh y Lourdes Rivadeneyra Palacios “Debates actuales en torno del voto migrante en la Ciudad...” el 13.5%, su “potencia” electoral (influencia personas se congregan en dos grandes gru- en el número total de empadronados para pos: por un lado, los asesores o legisladores votar) es sólo del 0.63% sobre el total de vo- integrantes de Comisión de Asuntos Cons- tantes. Para entender la importancia de es- titucionales pertenecientes a distintos blo- tos números en la coyuntura política actual, ques políticos; por otro lado, el sector de la cabe señalar que, en las últimas elecciones sociedad civil compuesto por representantes de Jefe y Vicejefe de Gobierno en la Ciudad, de organizaciones no gubernamentales y de la Alianza Unión PRO, con Horacio Rodrí- derechos humanos, académicos, y los propios guez Larreta y Diego Santilli como candida- migrantes (que pueden integrar, o no, orga- tos, se impuso con el 51,6% de los votos, nizaciones de migrantes)12. Durante las reu- a Energía Ciudadana Organizada (ECO), niones en los salones de la Legislatura Porte- con la formula Martín Lousteau y Horacio ña, los asesores se ubican alrededor de una Sánchez, que obtuvo el 48,4% de los votos: mesa circular y quedan sentados enfrentados la diferencia entre una fórmula y la otra fue unos con otros, dando la espalda a la socie- de tan solo 42.745 votos. Qué distinto sería dad civil. Esta última se sienta en unas sillas el panorama político para las personas mi- posicionadas contra la pared del salón, que- grantes en la CABA si existiese un sistema de dando así alejada de la mesa donde se toman empadronamiento automático, ¿no? las decisiones. Tal organización del espacio revela representaciones sobre las relaciones 3. El voto migrante en los debates de poder entre los actores. en torno al Código Electoral Si bien desde la Legislatura esta institu- de la CABA (2017-2018) cionalizado el “momento para la escucha” de Cambiando el enfoque de los debates sobre la sociedad civil, no pareciera haber un ver- voto migrante, desde una perspectiva etno- dadero interés en “dialogar” stricto sensu. Con gráfica11, podría considerarse que tanto las relación al “tiempo de escucha” de la sociedad reuniones de asesores como las de legisla- civil por parte de los asesores existen grandes dores porteños en la Comisión de Asuntos restricciones: todos y cada uno de los diser- Constitucionales de la Legislatura Porteña, tantes de la sociedad civil deben exponer sus entre 2017 y 2018, evocan una serie de ruti- nas y rituales institucionales que mucho nos dicen del “lugar que se le asigna” a la comu- 12 Caggiano (2011) identifica como organi- nidad migrante en las instituciones políticas zaciones de los/as migrantes a aquellas aso- en general. Dichas instancias recrean un es- ciaciones de base integradas por migrantes pacio semi-público de sociabilidad donde las de una misma colectividad, que promueven sus derechos o que persiguen un objetivo en común. Ahora bien, la Red de Migrantes y 11 El método etnográfico de conocimiento es Refugiadxs en Argentina, así como la Red propio de la disciplina antropológica, cuyo Nacional de Líderes Migrantes en Argentina, punto central es “la descripción e interpre- ambas con fuerte presencia pública, pueden tación de los fenómenos observados con el ser consideradas como organizaciones de mi- indispensable explicitación tanto de las cate- grantes multinacionales que rompen con el gorías `nativas´ como de aquellas del saber patrón de las “colectividades” e integran es- antropológico utilizadas por el investigador” pacios transversales de subjetivación migrante (Kant de Lima, 1983: 97; cita en Graziano, con independencia de la nacionalidad de sus 2017: 35). participantes. 174 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 165-190 demandas y puntos de vista en tan solo 30 migrantes, académicos y referentes de organi- minutos (si algún referente se extiende del zaciones de derechos humanos. El tono de las tiempo que le fuera asignado, en general 5 intervenciones de la sociedad civil fue de de- magros minutos, se “come” el tiempo de los nuncia y se reclamaron dos grandes reformas: que le siguen). A su vez, para ser incorpora- el reemplazo del empadronamiento volunta- do a la lista de oradores, los representantes rio por el empadronamiento automático y la de la sociedad civil deben ser anotados 48hs habilitación del sufragio pasivo14. antes por algún partido político o por la De- Después de tantos años de vivir en este país fensoría del Pueblo en la lista; las personas me enteré, pero por casualidad, que tenía que no están anotadas en la lista no pueden derecho a elegir a mis representantes acá, en “tomar la palabra”. No obstante estas limita- la Ciudad de Buenos Aires. Por lo que pido ciones, debemos mencionar que, en alguna que, expresamente, cuando uno cumpla con de las reuniones, hubo interrupciones por los requisitos de tres años y de tener su DNI parte los representantes de la sociedad civil. sea automática la inscripción. Y que eso esté En especial, esto sucedió cuando la Comisión realmente reflejado en todas partes, digamos, pretendió avanzar con otros temas, sin defi- en la información. Porque, a veces, la falta de nir su posicionamiento frente a los planteos información también es discriminación (Mu- y cuestionamientos realizados por la sociedad jer migrante de origen chileno. Exposición civil sobre las limitaciones de la reforma pre- 14/06/2017). vista en relación al voto migrante; o cuando desde la sociedad civil se demandó mayor Para concurrir había que sacar un turno, y información o justificación de las afirmacio- cuando el migrante sacaba un turno siempre nes realizadas por parte de los miembros de había alguna dificultad para no empadronarlo. la comisión. Cabe destacar que algunos ase- Tenía que volver otro día porque no estaba el sores y legisladores cuestionaron también la funcionario o no funcionaba el sistema. Esas forma en que se avanzaba en el temario de dificultades se han ido multiplicando (Repre- reunión a reunión, sin dar una resolución de- sentante de la organización Yanapacuna. Ex- finitiva a los temas tratados con anterioridad posición 14/06/2017). y la falta de datos objetivos que justifiquen las afirmaciones de asesores y legisladores del Las dos exposiciones, realizadas por mujeres oficialismo. migrantes, dan cuenta de la falta de informa- La primera reunión para tratar lo relativo al voto migrante en el nuevo Código Electo- 14 Metodológicamente, resulta necesario expo- ral tuvo lugar en junio de 201713. La reunión ner que las grabaciones y transcripciones for- comenzó con la apertura del presidente de la man parte de las investigaciones en curso que Comisión de Asesores, luego tomaron la pa- llevan adelante las investigadoras que integran labra las organizaciones allí presentes. En esta el Programa de Voluntariado Universitario oportunidad, entre los representantes de la “Migrantes y economía social” radicado al sociedad civil hubo más de treinta personas interior del Instituto de Investigación “Gino Germani” (FSOC - UBA). Además, cabe acla- rar que nuestro equipo participó activamente 13 La primera reunión está fechada el 14 de como representantes de la sociedad civil en las junio de 2017 en la Comisión de Asuntos reuniones, exponiendo argumentos a favor de Constitucionales de la Legislatura Porteña la ampliación de los derechos políticos de los con asesores de legisladores. migrantes. 175 Ana Paula Penchaszadeh y Lourdes Rivadeneyra Palacios “Debates actuales en torno del voto migrante en la Ciudad...” ción y las trabas burocráticas en el proceso En la actualidad, por ejemplo, el horario de empadronamiento automático. Sobre este para hacer un empadronamiento voluntario punto, Fernández Bravo (2017) sostiene, en es de 9hs. a 16hs. La mayoría en ese horario base a investigaciones previas, que existen está trabajando. Entonces, dejamos por fue- complejidades a la hora de llevar a la práctica ra a quien se encuentra en una situación de el Registro de Electoras y Electores Extran- no poder ausentarse en su trabajo y no poder jeras y Extranjeros. En particular, el autor hacer el ejercicio de empadronarse voluntaria- se refiere a los artículos 515 y 1116 que hacen mente (Representante de CAREF. Exposición referencia a los lugares donde se puede reali- 14/06/2017). zar el empadronamiento y los que explicitan Los obstáculos están relacionados con lo que cómo y a través de qué canales se realizará la significa el tiempo y el dinero para hacer una difusión de la normativa. También se expuso inscripción voluntaria. Acercarse hasta los en esta reunión que desde las instituciones lugares implica para algunas personas perder gubernamentales hay muy poco interés en su día de trabajo y –como decía bien la com- que los migrantes se empadronen y que el pañera– movilizarse hacia esos lugares don- Estado responsabiliza al propio migrante por de hay que inscribirse de manera voluntaria. su “poco interés y compromiso político”: Otro de los obstáculos está relacionado con la falta de instrucción o la falta de informa- ción acerca de que las personas migrantes de la Ciudad tienen derecho a ejercer sus derechos políticos. Esta carga está puesta en la persona, 15 “La inscripción será solicitada personalmente o sea, en la persona migrante está puesta la por el/la interesado/a ante el Tribunal Electo- carga de hacer uso de su derecho cuando, en ral de la Ciudad, o en los lugares que determi- verdad, debería ser una política de Estado la ne la reglamentación de esta ley. La solicitud que lo promueva; que promueva y garantice se presentará en los formularios previstos al ese efectivo derecho (Representante del Ins- efecto. En la solicitud que tendrá carácter de tituto de Justicia y Derechos Humanos de la declaración jurada, el/la extranjero/a manifes- Universidad Nacional de Lanús. Exposición tará que no está comprendido/a en las inhabi- 14/06/2017). lidades contempladas en las leyes electorales. La falsedad de la declaración hará caducar la Queda implícita así la responsabilidad del inscripción de pleno derecho. La residencia potencial elector para efectuar el trámite en inmediata de tres años en la Ciudad podrá ser un horario restrictivo, conocer todos los re- acreditada por cualquier medio de prueba, ex- querimientos y tener un conjunto de com- cepto la testimonial” (Ley Nº 334/00, art. 5). petencias para sortear la burocracia propia 16 “El Poder Ejecutivo de la Ciudad instrumen- de las agencias estatales (Fernández Bravo, tará las medidas generales de publicidad, con 2017: 116). Asimismo, en las instancias de particular referencia a las entidades represen- elección y emisión del sufragio, los exposito- tativas que agrupen a inmigrantes y colecti- res de la sociedad civil se encontraron tam- vidades, que sean explicativas del derecho de bién con graves inconvenientes. Por ejemplo, los/las extranjeros/as residentes en la Ciudad el número de mesas para electores migrantes de Buenos Aires a votar en las elecciones lo- es reducido y suelen quedar alejadas de los cales, incluyendo los requisitos y el procedi- lugares de residencia de los votantes: miento para su inscripción” (Ley Nº 334/00, art. 11). 176 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 165-190

Yo lo que vengo a pedir es que no se nos disci- dano extranjero”17. Las discusiones sobre la pline con respecto a lo que significa la elección “clasificación” y los nombres es en realidad e ir a votar. Nos mandan a lugares de vota- una discusión de fondo sobre la “pertenencia ción demasiado alejados de donde realmente acreditada” en la comunidad y, por lo tan- vivimos. Yo soy Comuna 9. Y tanto Comuna to, sobre el lugar político de los migrantes 8, Comuna 9 y todas las aledañas vamos a como residentes no-nacionales (Penchasza- un sólo sector que vendría a ser el estadio de deh, 2012). Vélez Sarsfield. Eso significa que la gente que La segunda reunión de la Comisión de no tiene la capacidad de movilizarse, es decir, Asesores tuvo lugar casi un año después18. Si gente de distintas comunas que van desde Li- bien el tema a tratar era el uso de la tecnolo- niers tiene que tomar colectivos con sus chicos” gía durante el proceso electoral, la sociedad (Mujer migrante de origen chileno. Exposición civil se dio cita nuevamente para exigir que 14/06/2017). se tengan en cuenta sus denuncias y se mo- difique el proyecto del oficialismo. Sin -em Hoy estamos pidiendo el empadronamiento bargo, las expectativas de la sociedad civil no automático. Esto no puede darse si no viene se cumplieron: se hizo una suerte de “borrón acompañado de mayor cantidad de mesas para y cuenta nueva” de la primera reunión a la extranjeros, donde las personas no tengan que segunda y la sociedad civil tuvo que abocarse trasladarse a lugares muy lejanos para ejercer el nuevamente a denunciar la situación respec- voto; y para el sistema de empadronamiento to del empadronamiento voluntario, el voto voluntario, tiene que quedar vigente, para los obligatorio, el padrón unificado y la exten- que tengan una residencia anterior a la san- sión del voto pasivo. Las exposiciones de la ción de la ley, que este sistema se reforme para sociedad civil destacaron el rol del migrante que sea accesible a la mayor cantidad de per- como sujeto político y económico en la socie- sonas (Representante de CAREF. Exposición dad argentina y reclamaron los mismos dere- 14/06/2017). chos y obligaciones que los nacionales: Otro punto importante señalado por la socie- Nosotros exigimos el empadronamiento auto- dad civil es que los resultados de los escruti- mático a partir de tener el documento, porque nios definitivos son publicados en la página tenemos los mismos derechos. Vuelvo a decir, web del Tribunal Superior de Justicia distin- nosotros trabajamos, estudiamos, aportamos lo guiéndose por mesas. De forma que es posible mismo que cada uno de los nacionales (Mujer conocer cuál es la tendencia de voto de las per- sonas migrantes y se produce así una hipervisi- bilización de sus opciones políticas, una suerte 17 Se deben contemplar dos procesos para anali- de “voto cantado”. zar las migraciones internacionales en relación Luego de las exposiciones de la sociedad a las políticas de pertenencia a un Estado- civil, tomaron la palabra los asesores de la Nación: por un lado, territorialización de la Comisión y discutieron entre ellos artículo residencia, políticas internas de la pertenencia por artículo el proyecto del oficialismo. En “Aquí vivo, aquí voto”, y por el otro, deste- esta instancia, los asesores de los distintos rritorialización de la ciudadanía, políticas ex- bloques sostuvieron una discusión alrededor ternas de pertenencia “Aquí vivo, allá voto” de los términos con los que se denomina a los (2012: 42). migrantes en el proyecto a través de catego- rías como “habitante”, “extranjero”, “ciuda- 18 El día 16/05/2018 en el Salón Alfonsín de la Legislatura Porteña. 177 Ana Paula Penchaszadeh y Lourdes Rivadeneyra Palacios “Debates actuales en torno del voto migrante en la Ciudad...”

migrante integrante de la Red de Migrantes y (Hombre migrante, representante del Deporti- Refugiados en Argentina). vo Paraguayo). Asimismo, otro de los puntos expuestos Esta instancia tuvo un cierre similar al de la mostró cómo los migrantes ven en el voto la reunión anterior. Luego de la exposición de posibilidad de visibilizarse y afirmar su pre- la sociedad civil, los asesores siguieron con la sencia política en la construcción de la comu- agenda de trabajo pautada para esa fecha: el nidad porteña lejos de todo paternalismo y uso de la tecnología al momento del sufra- utilitarismo: gio. Sin embargo, en esta oportunidad algu- nas personas pidieron la palabra, aunque no Nosotros los migrantes en la ciudad somos estaban anotadas en la lista, y demandaron bien vistos desde la figura de la exotización, lo explicaciones y respuestas por parte de los exótico, lo diferente, lo diverso, en “Buenos asesores de cómo iban a contemplar e incor- Aires Celebra”, ahí estamos bien, lo gastro- porar sus reclamos al proyecto. Tampoco en nómico, lo del baile, la cultura, el compañero esta oportunidad se explicitaron decisiones o boliviano con sus vestidos coloridos, hay mu- se generaron acuerdos entre los representan- cho... no sé cómo decirlo, la comida afro, lo tes del Estado y la sociedad civil. Una última festivo, lo colorido. Pero a nivel de derechos, instancia de discusión19 tuvo lugar a media- ahí sí no, no somos bien recibidos o recibidas dos de junio de 201820, cuando se realizó una (…). Quisiera recordarles que, en Derecho, audiencia pública con los legisladores que in- los derechos son condicionales a la residencia, tegran la Comisión de Asuntos Constitucio- no hay que esforzarse mucho en pensar que nales21. Durante la audiencia pública, la so- no es solamente porque no hayamos nacido aquí, sino nosotros también escogimos a la Argentina como nuestro país. Yo trabajo, yo 19 Hasta el momento de escritura de este artícu- estudio, pago una maestría que estudio en lo en julio/agosto 2018. una universidad pública, la pago, es costo- sa, tributo, nosotros pagamos los alquileres 20 Tuvo lugar el día 18/06/2018. más costosos, a nosotros nos ponen todos los 21 “La audiencia pública es el procedimien- problemas del mundo para organizar y re- to público de participación, en el que se gularizar nuestro trabajo, entonces también otorga a los interesados la garantía de saber aportamos todos los días (Mujer migrante in- de qué se trata y de manifestarse en forma tegrante de la Red de Migrantes y Refugiados previa al dictado de una decisión que puede en Argentina). afectar sus derechos. Este tipo de reunión constituye una instancia de participación La democracia argentina creo que para que se en el proceso de toma de decisiones, en la fortalezca necesita la participación de todos sus cual la autoridad responsable habilita a la habitantes, de todos sus ciudadanos que están ciudadanía un espacio institucional para aquí, con documento de identidad, que el Es- que todo aquel que pueda verse afectado o tado argentino les dio ese derecho para ser su- tenga un interés particular o general, exprese jeto de derechos, y nosotros acá construimos la su opinión”. ¿Qué son las audiencias públi- Argentina, con nuestro esfuerzo, con nuestro cas? Por Carlos Arbia. Infobae. 18/08/2016. trabajo igual que un nativo, igual que ustedes. Disponible en: https://www.infobae.com/ Nosotros trabajamos por una Argentina gran- noticias/2016/08/18/audiencias-publicas- de, una Argentina con derechos y obligaciones un-mecanismo-de-participacion-ciudadana- que-aranguren-ignoro/ 178 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 165-190 ciedad civil volvió a manifestar la necesidad opciones para los migrantes, no pretendan de garantizar los derechos políticos (al voto, que los migrantes participen de las elecciones a ser electos, a asociarse, a reunirse con fines (…). El voto es pasivo y activo, las dos cosas al políticos, a acceder a cargos públicos, entre mismo tiempo (Investigadora del CONICET otros)22. En este sentido, los argumentos gi- y del IIGG). raron en torno a la necesidad de reinterpretar de manera más abierta y generosa el artículo Tanto el padrón automático como el derecho 62 de la Constitución de la CABA, el cual a ser elegido y participar en los escenarios expone: locales en los que nos encontramos insertos, como son las comunas, consideramos que es La Ciudad garantiza el pleno ejercicio de los un muy buen comienzo para ampliar la inter- derechos políticos inherentes a la ciudadanía, vención. Ese espacio para las nuevas ciudada- conforme a los principios republicano, demo- nías emergentes, tanto en la Argentina como crático y representativo, según las leyes que en la región (Mujer migrante integrante de la reglamentan su ejercicio. El sufragio es libre, organización Mecopa). igual, secreto, universal, obligatorio y no acu- mulativo. Los extranjeros residentes gozan de En el mismo tono, una organización de dere- este derecho, con las obligaciones correlativas, chos humanos sostuvo que la inexistencia de en igualdad de condiciones que los ciudadanos canales institucionalizados de representación argentinos empadronados en este distrito, en política de las demandas de los colectivos mi- los términos que establece la ley (Constitución grantes fortalece una hiperjudicialización del de la CABA). vínculo entre el Estado y los migrantes, que a todas luces debería ser la excepción y no la Esta normativa explicita que los migrantes regla de un buen contrato social y politico. gozan del derecho al sufragio en igualdad de condiciones que los ciudadanos argentinos La cuestión que me parece central, y esta au- empadronados en el distrito. En este sentido, diencia da cuenta de esa necesidad, tiene que el representante de la Defensoría del Pueblo ver con las formas de participación de los ex- retomó los reclamos presentados en las ins- tranjeros, en particular en la Ciudad de Bue- tancias previas e hizo hincapié en el rol activo nos Aires (…). El vínculo que tienen los mi- que debe cumplir el Estado para garantizar grantes con el Estado en la Ciudad de Buenos el acceso al goce de los derechos políticos y Aires lamentablemente se tiene que dar, mu- para eliminar los obstáculos para el empa- chas veces, a través de acciones judiciales o de dronamiento. Otros actores advirtieron la reclamos vinculados a situaciones de violencia importancia estratégica de pensar de manera policial (…), cuando en realidad son migran- integral los derechos políticos en su dimen- tes que forman parte de nuestra comunidad sión tanto pasiva como activa. política desde hace muchos años (Represen- tante del CELS). En general, cuando hablamos de voto migran- te en la Ciudad de Buenos Aires, estamos ha- Posteriormente, tomaron la palabra los legis- blando solamente del acto de votar. Es decir, ladores y se visibilizaron claras tensiones entre del voto activo. Hay toda una dimensión pa- los distintos bloques políticos. Estas diferen- siva del voto que es fundamental y permitiría cias serán analizadas en el próximo apartado, explicar la abstención. Si no hay verdaderas donde ofreceremos una lectura sistemática de los distintos proyectos legislativos vigentes,

22 Tal como los enumera Modolo (2012: 63). 179 Ana Paula Penchaszadeh y Lourdes Rivadeneyra Palacios “Debates actuales en torno del voto migrante en la Ciudad...” en materia de voto migrante, presentados por (Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, unos y otros en los últimos años. 1996). Podemos concluir este apartado dicien- Este párrafo compone su preámbulo y lo que do que las rutinas y rituales institucionales expone debería condicionar positivamen- descritos muestran un claro desinterés por te los debates y las propuestas en torno a la parte de la Legislatura Porteña en escuchar fundación normativa e institucional respecto a la comunidad migrante y a los defensores del voto migrante en el proceso de autono- de los derechos migrantes. En este sentido, mización de la CABA en el Código Electoral. resultan igualmente preocupantes tanto la no Democracia y hospitalidad deberían coinci- periodicidad de las reuniones como la falta dir en el derecho ponderando una identidad sistematización y de registros taquigráficos de en la pluralidad para todos los “habitantes”, lo discutido en ellas. Este último “detalle” no es decir, sin distinción entre nacionales y mi- es menor, pues implica que no hay memo- grantes para el goce de derechos. Sin embar- rias institucionales de los debates y que todo go, veremos que tanto la normativa vigente cuanto se dice a lo largo de los años y en dis- como la mayor parte de los proyectos de voto tintas audiencias literalmente “se pierde”, no migrante que se han sucedido en este proceso generándose antecedentes y acervos para el de autonomización se alejan de este horizon- tratamiento de este y muchos otros temas de te de confluencia y mantienen un concepto relevancia para la ciudadanía. de hospitalidad restringida, al condicionar 4. Las diferentes propuestas fuertemente la participación en instancias legislativas en el contexto político institucional de un porcentaje im- de autonomización de la portante de sus habitantes. El reconocimiento parcial del derecho a vo- Ciudad de Buenos Aires tar mantiene al migrante en los márgenes del El proceso de autonomización de la CABA, adentro y el afuera de la comunidad política. La en el cual se inserta el código que aquí esta- creación del Código Electoral debería abrir una mos discutiendo, ha implicado desde 1994 la instancia para repensar estos límites impues- creación de distintas instituciones y norma- tos a la participación efectiva de la comunidad tivas acordes a esta nueva forma de organi- migrante residente en la Ciudad. En el plano zación territorial. Sin duda, la instancia más jurídico, por sus características, la creación de destacable en este proceso fue la creación de este código debería incorporar los principios su norma fundamental, la Constitución de de derechos humanos de igualdad y no discri- la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, así minación plasmados en la Constitución de la como su reglamentación. Ciudad de Buenos Aires, así como la progresi- (…) con el objeto de afirmar su autonomía, vidad de los derechos políticos reconocidos a aquellos sectores marginados de la vida política organizar sus instituciones y promover el de- 23 sarrollo humano en una democracia fundada institucional . en la libertad, la igualdad, la solidaridad, la justicia y los derechos humanos, reconociendo 23 Sobre este punto, la sentencia del Tribunal la identidad en la pluralidad, con el propósito Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de garantizar la dignidad e impulsar la pros- de Buenos Aires en el caso “Asociación por los peridad de sus habitantes y de las mujeres y Derechos Civiles (ADC) c/ GCBA s/ acción hombres que quieran gozar de su hospitalidad declarativa de inconstitucionalidad” (2005), que aborda el voto de las personas privadas de 180 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 165-190

Dado que la Constitución reconoce la democracia participativa, una reforma de este Ahora bien, como hemos esbozado, lejos de tipo debería contemplar los reclamos específi- atender las demandas de la sociedad civil, el cos realizados en los últimos años por la socie- proyecto de Código Electoral presentado por dad civil: el Poder Ejecutivo en discusión hoy, sólo in- corpora las leyes vigentes en materia de voto • Sustituir el sistema de empadronamiento vo- migrante y se aboca principalmente a dos re- luntario, establecido por la Ley Nº 334, por formas: la creación de un Instituto de Gestión un sistema automático de empadronamiento Electoral y la Implementación de Tecnologías de aquellos y aquellas migrantes que cuenten Electrónicas en el Proceso Electoral. Sumado a con una residencia permanente y residan en esto, la discusión se centra casi exclusivamente la CABA. en el proyecto del ejecutivo y no en otros pro- • Equipar los derechos y las obligaciones en yectos vigentes. relación al sufragio de las y los ciudadanos Consideramos importante analizar estos argentinos y migrantes en la CABA. En espe- proyectos vigentes en materia de voto migran- cial: asegurar los mismos circuitos electorales te en la CABA. Cabe destacar que el acceso según el domicilio consignado en el DNI a éstos revistió ciertas complejidades. Se tuvo (evitando la creación de mesas especiales que recurrir a instancias informales para armar para migrantes); y elaborar un padrón elec- una lista actualizada, ya que si bien los pro- toral unificado de migrantes y nacionales. yectos están disponibles en la página web de • Modificar la Ley Nº 1777 para facilitar la la Legislatura Porteña se ofrecen de manera participación de migrantes como miembros descontextualizada y sólo se puede acceder a de la Junta Comunal y habilitar así el sufra- ellos con el número de expediente o la fecha gio pasivo, es decir, la posibilidad de ser ele- en la que fueron presentados (es decir, hay que gidos o elegidas. conocer su existencia con anterioridad). Para • Avanzar en la discusión acerca de la posibili- el acceso a estos expedientes, fueron impor- dad de ejercer los derechos políticos pasivos tantes los contactos previos con legisladores, en la Legislatura Porteña hoy limitada por la así como ciertas investigaciones previas reali- Constitución de la CABA. zadas sobre esta temáticaen los últimos años, • Realizar campañas activas de información donde se consignan actores clave (Fernán- dirigidas a la comunidad migrante antes y dez Bravo, 2013; 2016). En suma, el acceso durante las campañas electorales24. a esta información se halla restringido y no está pensado para que la sociedad civil pueda analizar, monitorear y hacer un seguimiento libertad, señala que: “cuando se trata de dere- chos humanos fundamentales, como lo es el derecho político a votar, la regla interpretativa académicas. Este documento fue leído en voz debe tender hacia la menor restricción posible alta en una reunión informal con Legisladores del derecho en cuestión.” Porteños, el día 8 de junio del presente año, y 24 Como parte del trabajo de incidencia realiza- retomado en la Audiencia Pública con Legis- do por nuestro proyecto de investigación se ladores del 18 de junio. El documento com- elaboró un Documento de posicionamiento pleto puede ser consultado en: sobre Voto Migrante en la CABA que contó https://www.cynthiagarcia.com.ar/mi- con la adhesión de más de sesenta agrupa- grantes-y-refugiados-piden-avances-en-los- ciones migrantes, nacionales e instituciones derechos-politicos/ 181 Ana Paula Penchaszadeh y Lourdes Rivadeneyra Palacios “Debates actuales en torno del voto migrante en la Ciudad...” de las propuestas y expedientes. Cabe destacar reconoce como “porteño” a aquel que detenta que esta dinámica institucional pone en ten- una nacionalidad o manifiesta su claro interés sión el concepto de democracia participativa de “pertenecer” mediante el “acto positivo” de que promueve la Constitución de la Ciudad, empadronarse. para la cual el acceso a la información es un En el nivel de reformas moderadas puede instrumento esencial para el ejercicio y la exi- ubicarse el proyecto de María Cecilia Ferre- gibilidad de otros derechos (la Ley Nº 104, fue ro de la Coalición Cívica Ari que propone la recientemente reformada). creación del “Programa de Difusión de Dere- Entre los proyectos de sufragio migran- chos Políticos de extranjeros”, instrumentali- te, presentados tanto por el Poder Ejecutivo, zando derechos reconocidos previamente en como por legisladores de distintos partidos legislaciones vigentes, por ejemplo: los Fo- políticos y la Defensoría del Pueblo de la Ciu- ros de migrantes contemplados en la ley Nº dad de Buenos Aires, encontramos propuestas 3.574, las campañas de difusión y convenios profundamente conservadoras, que no habili- con las organizaciones migrantes previstos en tan ningún tipo de reforma respecto al tema la ley Nº 334 y la Cooperación con la Direc- que aquí abordamos, y propuestas progresis- ción Nacional de Migraciones prevista en la tas, que promueven reformas audaces o sus- Ley Nº 25.871. Esta propuesta considera que tantivas. El carácter conservador o progresista estos cambios, junto con la eliminación de los puede medirse por el grado de atención dado tres años de residencia en CABA, son suficien- a los reclamos de la sociedad civil en materia tes para subsanar el bajo nivel de participación de extensión de los derechos políticos de las política de los migrantes, sin llevar a cabo nin- personas migrantes. guna reforma estructural. En la fundamenta- En el extremo más conservador pueden ción de este proyecto puede leerse: ubicarse las propuestas presentadas por el Po- Nuestra Ciudad tiene un gran potencial para der Ejecutivo, el bloque oficialista Vamos Jun- transformarse en un ejemplo en el tratamiento tos y el GEN. Estas propuestas se caracterizan de la población migrante y un faro para otras por mantener incólumes los lineamientos de la provincias y regiones, motivo por el cual, soli- Ley Nº 334, sin incluir ninguna modificación cito a mis pares que me acompañen con el pre- que fomente o consolide el voto migrante: se sente proyecto (Ferraro, 2018). mantienen el empadronamiento voluntario y el Registro Especial de Electores Extranjeros. Se replica claramente aquí una lógica dico- Se trata de “no-reformas” que perpetúan el tómica nosotros-ellos: “nosotros” en “nuestra sesgo discriminatorio y no igualitario del régi- Ciudad les hacemos lugar a “ellos”. Luego, men electoral vigente. En la fundamentación utiliza el término “tratamiento”, el cual suele presentada por el legislador Abrevaya (GEN) referirse a una enfermedad o a un modo de puede leerse que la creación del código elec- trabajar ciertos elementos para su transfor- toral “constituye una herramienta de suma mación. Sumado a esto, la transformación se importancia para regular el ejercicio de los piensa como un ejemplo para los semejantes derechos electorales y políticos de los porte- (es decir, los conciudadanos de otras provin- ños.” Pero ¿qué significa ser porteño? ¿está re- cias y regiones) con vistas a mejorar la imagen lacionado el origen nacional o con el habitar? de la Ciudad. Es decir, se centra en la sociedad Por la fuerte restricción del voto migrante que de acogida y no en la población migrante que promueve el proyecto, se sobreentiende que se es concebida como un elemento externo a ser apuesta a una identidad homogénea, donde “gestionado” por un nosotros. Finalmente, la pluralidad tiende a ser asimilada y sólo se

182 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 165-190 este proyecto no hace referencia en ningún en la CABA. Un punto débil de la propuesta momento a los derechos humanos. de la Defensoría es que mantiene una división El proyecto de la Defensoría del Pueblo25 tajante entre nacionales y extranjeros, tanto en puede inscribirse claramente en una línea pro- los padrones como en los circuitos electorales gresista. En sus fundamentos se define una (mesas de votación). A su vez, considera que nueva ciudadanía relacionada con la migra- el voto no debería ser obligatorio, utilizando ción que busca expandir los límites de la co- fundamentaciones que resultan injustificadas, munidad política más allá de la nacionalidad e despolitizantes y paternalistas respecto a la co- insiste en la importancia de los derechos polí- munidad migrante. ticos como “derechos a tener derechos” o “de- Las propuestas reformistas más audaces re- rechos de derechos”. Este proyecto propone presentan un desafío, tanto normativo como tres reformas básicas para promover la partici- técnico, para gestar “nuevas instituciones que pación ciudadana de extranjeros y extranjeras: alteren la manera en la cual los problemas pú- blicos se manifiestan y resuelven, el modo en 1. Fortalecer la participación política y electo- que los actores políticos calculan los costos y ral mediante la inscripción automática en beneficios de sus actividades, y el modo en que el padrón electoral. los grupos sociales se relacionan con la política 2. Permitir que los/as extranjeros/as sean ele- y el proceso político” (Grindle, 2000: 1). Así, gibles como comuneros. en el extremo del polo “progresista” puede ubi- 3. Establecer formas de difusión y capacita- carse el proyecto de Paula Penacca, legisladora ción más efectivas. de Unidad Ciudadana, cuyo mayor mérito es haber traducido en términos legislativos todas Sin duda, esto implica un avance en términos y cada una de las demandas que la sociedad de extensión de los derechos políticos de las civil viene realizando en los últimos años en personas migrantes: se pasa del empadrona- esta materia (Penchaszadeh, 2012; Fernández miento voluntario, que requiere una tramita- Bravo, 2013; Fernández Bravo, 2016). Esta ción engorrosa, a uno automático y se habilita propuesta incorpora el empadronamiento el voto pasivo para integrar la Junta Comunal. automático, padrones y circuitos electorales Un punto importante que aborda el proyecto unificados –indicando que la distribución de es la responsabilidad, por parte del Ejecutivo electores debe hacerse de acuerdo con el do- y la Defensoría del Pueblo, de otorgar a la co- micilio consignado en el documento nacional munidad la información necesaria para que la de identidad– y la habilitación de las personas participación sea efectiva, a través de campa- migrantes para postularse como miembros de ñas de difusión y trabajo en conjunto con las la Junta Comunal. agrupaciones migrantes. Recordemos que este El sistema de empadronamiento que rige ac- es uno de los puntos clave bajo los que se pue- tualmente no garantiza la participación elec- de analizar la baja participación de electores toral de los/as extranjeros/as, por el contrario, migrantes en la Provincia de Buenos Aires. Y la dificulta. [...] Asimismo, debe destacarse que que, a su vez, esto le ha servido al oficialismo el/la migrante en la mayoría de los casos posee como argumento contra la ampliación de los una doble exclusión en lo que respecta a sus derechos políticos de las personas migrantes derechos políticos, encontrando impedimen- tos para ejercer su derecho a elegir como a ser elegido/a, tanto en el país de origen como en el 25 Proyecto de Norma Expediente 1180-2018 de destino. Defensoría del Pueblo de la CABA. 183 Ana Paula Penchaszadeh y Lourdes Rivadeneyra Palacios “Debates actuales en torno del voto migrante en la Ciudad...”

Basado en la Ley Nacional 25.871, que abre Desde la conformación de territorios como una nueva perspectiva a las políticas migrato- Estados-Nación, las personas migrantes han rias, este proyecto se propone un avance de los sido rostros y cuerpos de políticas de Estado derechos políticos de las personas migrantes para poblar como fuerza de trabajo calificada apostando a una crítica a las lógicas neolibe- y/o joven y facilitar políticamente un objeto/ rales y arguye que las restricciones impuestas sujeto de persecución frente a las falencias hoy al voto migrante atentan contra el espíritu que tiene desde siempre el sistema colonial- inclusivo de la ley nacional. capitalista y sus distintas traducciones estata- Para concluir esta sección, podemos de- les. La Argentina, durante su conformación cir que, si bien la Constitución de la Ciudad como tal, se ideó como país homogéneo y incorpora el concepto de hospitalidad como occidental, para lo cual, precisó poblar lugares principio democrático, éste no se traduce con migrantes europeos calificados: mano de prácticamente ni en la legislación vigente ni obra instruida, culturalizada, limpia de cuer- en los debates actuales (que giran de manera pos indígenas-negrxs. Sin embargo, aunque exclusiva en torno a esta legislación). La hospi- el horizonte “civilizatorio” planeó una nación talidad condicional que se ofrece a las personas blanca-pomela26-europea-homogénea-califica- migrantes impone requisitos para “pertenecer” da-instruida, la nación “real” se construyó a políticamente que en la práctica son graves partir de fuerzas de trabajo migrante y no mi- obstáculos. No se entiende la hospitalidad grante “indeseadas” que, desde el comienzo, como gesto político de apertura hacia aquellos tensionaron y cuestionaron el lugar que les re- que son parte efectiva de la comunidad polí- servaron sus anfitriones: dentro del orden eco- tica y que necesariamente componen la cons- telación social democrática. No se hace lugar a los reclamos de las personas migrantes y se 26 Maquinaria de opresión patriarcal, la inten- niega, incluso en las instancias de debate, su ción pomela es deconstruir un enfoque racista “voz pública”. para aprender-aprehender los cuerpos huma- A modo de conclusión: los derechos nos de manera universal. La escuela como ins- políticos, ¿una cuestión de mérito? titución socializadora y constructora de sen- tidos contribuye a este enfoque universalista “Si ‘taxation without representation is tirany’, en apariencia. Desde la niñez “rellenar” las como afirmaba el ideario liberal, permitá- figuras humanas “universales” implica el color monos constatar que una gran parte de los piel, pero ¿existe? No hay rellenos blancos o inmigrantes está sometida a esa tiranía. Los negros, sólo naranja. Esa construcción socia- inmigrantes pagan los impuestos al consumo y lizada en la escuela crea sentidos, imaginarios, otros que alimentan los presupuestos públicos representaciones e identificaciones; moldea que deberían atender la salud, la educación y un cuerpo universal y binarista, borrando el bienestar social en general. En los niveles o asimilando todo aquello que no es “color locales y nacionales, esos presupuestos son piel (naranja)” salvo para exponerlas como definidos por gobiernos que todos quisiéramos “negras” esclavas, sumisas, trabajadoras. Des- que fueran elegidos democráticamente.” personalizando su condición humana. Sandra Condori, o Chana Mamani, indaga esta di- (Grimson, 2012: 42) mensión “pomela” en su potente poética de la hospitalidad (véase: https://www.pagina12. com.ar/123281-lenguetazo-marron; https:// www.pagina12.com.ar/127779-acabe). 184 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 165-190 nómico pero por fuera de la comunidad polí- o no sus anfitriones). Las personas migrantes tica. Aún persiste en este siglo, y los debates son parte de hecho de la comunidad política que aquí analizamos en torno a la extensión de en la cual residen; la traducción democrática los derechos políticos de lxs migrantes lo ates- de esta constatación se evidencia claramente tiguan, una meritocracia migrante que vincula en la exigencia de los derechos políticos, como derechos con distintas exigencias de “utilidad derechos estratégicos para la conquista y la para” y “compromiso con” el Estado anfitrión: protección de otros derechos (Penchaszadeh “sí, se lo merecen porque aportan con sus im- & Condori, 2017). puestos”, “sí, se lo merecen porque sienten el En el marco de movilizaciones, activismos país como propio”, “sí, podrían votar si viven y reclamos, por parte de diversos actores del 10 años ó 40 años”, “sí, se lo merecen si traba- movimiento social migrante, y con la voluntad jan, aportan y se portan bien”. política del gobierno del entonces presidente Las personas migrantes siempre deben Néstor Kirchner, en 2004, se consolidó una demostrar que son merecedoras de los dere- nueva visión de la migración en la Argentina. chos, incluso de derechos ya reconocidos en Con la entrada en vigor de la Ley de Migracio- la ley. La situación se torna incluso más agre- nes 25.871, se estableció que la migración es sivamente meritocrática cuando se debate la un “derecho esencial e inalienable de la persona” posibilidad real de “integrar al migrante” en la y se reconoció un conjunto amplio de derechos comunidad política: “¿A usted le parece razona- con absoluta independencia de la condición ble que un migrante que acaba de llegar al país migratoria y documentaria de las personas. tenga la obligación de participar en una vida Este enfoque de la migración posicionó al Es- política que desconoce, no entiende y le resulta tado argentino a nivel regional en un lugar pio- extraña?” (Testimonio investigadora del CO- nero en materia reconocimiento de derechos NICET). La lógica del merecimiento supone bajo los principios de igualdad y universalidad. una sociedad receptora soberana y capaz de No obstante, aunque la normativa se plasmó mantener una clara separación entre naciona- positivamente en algunas políticas públicas les y no nacionales, y donde la ciudadanía se y se lograron inéditos avances, por ejemplo, derive sólo de la nacionalidad. Estas concep- en materia de regularización documentaria y ciones meritocráticas ubican a los mi- grantes eliminación de obstáculos para el acceso a la en los márgenes de la democracia y por fuera salud, la educación y a la justicia; las distintas de la ciudadanía. inercias institucionales, las representaciones Ahora bien, la presencia sostenida de sociales y las prácticas efectivas, tanto al inte- poblaciones migrantes al interior de Estados rior del Estado como a nivel de la sociedad ci- democráticos, así como el reconocimiento de vil, siguieron reproduciendo lógicas xenófobas un conjunto de derechos con absoluta inde- y, en suma, exigencias meritocráticas27. pendencia de la nacionalidad de las personas (con base en los derechos humanos), no pue- den más que poner en cuestión todo princi- 27 Los debates sobre la “reciprocidad” del país pio basado en el “merecimiento”. Cuando se de origen del migrante se suma a la lista de asume que el orden social y político es una requerimientos exigidos hoy para “validar” constelación, es decir, un conjunto de relacio- el acceso a derechos ya reconocidos por ley, nes sobredeterminadas por la presencia de dis- en muchos casos como derechos universales. tintos elementos, la llegada de migrantes y su Para una crítica del principio de reciprocidad permanencia performan el orden común y lo en base a un enfoque de los derechos políti- transforman (quieran o no y sean conscientes cos como derechos humanos se recomienda la 185 Ana Paula Penchaszadeh y Lourdes Rivadeneyra Palacios “Debates actuales en torno del voto migrante en la Ciudad...”

A fines de 2015 inicia el nuevo gobierno A un nivel más administrativo, en 2018, el Alianza Cambiemos (integrada por los par- gobierno aumentó las tasas arancelarias, limi- tidos Propuesta Republicana –PRO–, Coa- tando el acceso a los papeles para migrantes lición Cívica ARI y Unión Cívica Radical) en situaciones de vulnerabilidad social y eco- que claramente construye narrativas y legisla nómica y ha dilatado excesivamente la reso- criminalizando y deslegitimando los derechos lución de solicitudes de nuevos documentos adquiridos por la comunidad migrante. El o de cambios de categoría –lo que implica el Decreto de Necesidad y Urgencia 70/2017, aumento de la irregularidad documentaria–, que modifica aspectos clave de la Ley de Mi- quedando así los migrantes más expuestos a graciones y de la Ley de Ciudadanía y Na- la criminalización y a la persecución policial28. turalización, es la coronación de un proceso Entre mayo y junio de 2018, mientras se largo de perversión de espíritu hospitalario de debatía el proyecto de voto migrante en la Le- los contratos de residencia y convivencia que gislatura, el gobierno de la CABA (este mismo se establecieron con la comunidad migrante gobierno que ha negado sistemáticamente al (el cierre del programa de abordaje territorial, colectivo migrante los canales institucionales la decisión de crear un centro de detención para manifestar sus reclamos y pedidos) repri- para migrantes con el objetivo de “combatir” mió brutalmente a ciudadanos extra-MER- la irregularidad migratoria como si fuera un COSUR, en su gran mayoría senegaleses, delito, la creación mediante el decreto 68 de obligados a vivir de la venta ambulante por una “Comisión Nacional de Fronteras” con no tener los papeles que el mismo Estado se una fuerte impronta securitaria y el aumento de los controles de permanencia y de allana- mientos, fueron algunos de sus antecedentes). Este decreto busca reinscribir la irregularidad 28 No podemos dejar de señalar en este contexto documentaria en la lista de delitos y avalar que la comunidad migrante extra-MERCO- así la privación de la libertad y la expulsión SUR es la que mayores limitaciones enfrenta de migrantes. A su vez, limita el acceso a la para regularizarse porque no aplican a ningu- justicia (afectando el debido proceso median- na de las categorías migratorias previstas, las te trámites exprés expulsión) y el derecho a tasas arancelarias son más altas, el acceso a la migrar. Se pasa así por alto la responsabilidad documentación requerida es más complicado del Estado frente a la regularización y su rol y los tiempos de espera son mayores; esto se como garante de derechos. traduce en mayor irregularidad migratoria, Cabe destacar que estas disposiciones le- informalidad laboral y, por lo tanto, mayor gales han sido acompañadas por constantes persecución institucional/policial; y todo persecuciones y señalamientos que, desde los esto a pesar de que gran parte de la comu- medios de comunicación, se van instalando en nidad extra-MERCOSUR es solicitante de la mirada colectiva de la migración, disparan- refugio (comunidad haitiana y senegalesa). do así los casos de discriminación y xenofobia Sin documentación no hay reconocimiento en la cotidianidad social y en las instituciones. de derechos, no hay acceso al trabajo digno y, a su vez, no hay control de las redes de tra- ta y tráfico de personas. Sobre este tema en lectura de Los derechos políticos de extranjeros particular se recomienda la lectura del libro en España desde un enfoque de derechos huma- recientemente publicado Territorios de control nos: La ilegitimidad del principio de reciproci- policial Gestión de ilegalismos en la Ciudad de dad (Ceriani Cernadas, 2009). Buenos Aires (Pita y Pacecca, 2018). 186 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 165-190 niega a otorgarles29. En este contexto adver- libre sin implicarse y formar parte del poder so, y frente al avasallamiento de los derechos político” (1988: 78). más elementales, algunas organizaciones de migrantes y de derechos humanos conside- Referencias bibliográficas raron imperioso insistir en la necesidad de Alfonso, A. (2017). El voto de los extranjeros en hacer lugar a estos cuerpos/rostros dentro de la Provincia de Buenos Aires. De las normas las instituciones políticas para canalizar sus a las prácticas. Revista Temas de Antropología y demandas30. Pues no sólo se trata de ocupar Migración. FFyL-UBA. Núm. 8, 69-90. las calles y llevar a cabo estrategias judiciales Arendt, H. (1988). Sobre la revolución. Madrid: –herramientas clave de resistencia y de lucha–, Alianza. también es necesario ocupar las instituciones Caggiano, S. (2011). Migrantes y lucha por los representativas a través del ejercicio de los de- derechos: posibilidades y limitaciones de la rechos políticos (en sentido amplio) para im- articulación entre organizaciones. Ponencia pedir o retrasar la retracción de los derechos presentada en el IV Congreso de la Red In- conquistados: la democracia se da y se ha dado ternacional de Migración y Desarrollo. Quito, siempre contra el Estado y en el Estado. Ecuador. Para sostener un sistema democrático, Ceriani Cernadas, P. (2009). Los derechos políticos participativo y representativo en contextos de extranjeros en España desde un enfoque de globales es fundamental que la existencia po- derechos humanos: La ilegitimidad del principio lítica de hecho de las y los migrantes se traduz- de reciprocidad. En J. De Lucas y A. Solanes ca en las instituciones políticas, es decir, que (Coords.). La igualdad en los derechos: cla- impacte en los lugares de decisión, pues como ves de la integración (pp. 481-520). Madrid: bien dice Hannah Arendt: “Nadie puede ser Dykinson. feliz sin participar en la vida pública. Nadie Courtis, C. y Penchaszadeh, A. P. (2015). puede ser libre sin la experiencia de la libertad El (im)posible ciudadano extranjero. pública. Nadie, finalmente, puede ser feliz o Ciudadanía y nacionalidad en Argentina. Re- vista SAAP. Vol. 9, Núm. 2, 375-394. De Lucas J. (2006). La ciudadanía basada en la residencia y el ejercicio de los derechos políti- 29 En este contexto se elaboró el siguiente co- cos de los inmigrantes. Cuadernos electrónicos municado conjunto para denunciar la violen- de filosofía del derecho. N° 13. Disponible en: cia policial contra la comunidad senegalesa: http://www.uv.es/CEFD/13/delucas.pdf https://amnistia.org.ar/18154-2/. De Lucas, J. y AA.VV. (2008). Informe: Los de- 30 Desde 2016, frente a estas políticas securitis- rechos de participación como elemento de inte- tas, se han entretejido distintos espacios para gración de los inmigrantes. Bilbao: Fundación actuar ante los retrocesos en materia de dere- BBVA. chos. El Frente Argentina Migrante promovió Fernández Bravo, E. (2013). Experiencias políti- distintas acciones en las calles y en la justicia cas de migrantes en países receptores: la cons- en 2016. Luego, se crearon el Bloque de Tra- trucción del ‘voto extranjero’ para el caso de bajadorxs Migrantes y la Campaña “Migrar la Ciudad de Buenos Aires. Ponencia presen- no es delito”, ambos espacios vienen llevando tada en II Jornadas Santiago Wallace de Inves- a cabo numerosas acciones en la actualidad. tigación en Antropología Social. Buenos Aires: Algunos referentes de las organizaciones que Instituto de Ciencias Antropológicas, FFyL, integran estos espacios participaron en las dis- UBA. Recuperado de: https://www.aacade- tintas audiencias analizadas en este artículo. mica.org/000-063/15. 187 Ana Paula Penchaszadeh y Lourdes Rivadeneyra Palacios “Debates actuales en torno del voto migrante en la Ciudad...”

Fernández Bravo, E. (2017). Derechos políticos nes y políticas públicas (pp. 39-62). Buenos de las personas migrantes y políticas públi- Aires: Catálogos. cas. La implementación de la Ley 334 en la Penchaszadeh, A. P. (2015). Ciudadanos extranje- Ciudad de Buenos Aires. Revista Temas de An- ros. Revista Migraciones Internacionales. Núm. tropología y Migración. Núm. 8. 2016-2017, 28 (8). 243-248. Recuperado de: http://www. 91-119. scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext& Gargarella, R. (2012). Necesidad y procedimiento pid=S1665-89062015000100009 de la reforma legal. Pensar en Derecho. Facul- Penchaszadeh A. P y Courtis, C. (2016). Sujetos tad de Derecho de la UBA. Núm. 0, Año 1, políticos migrantes y el dilema de la natura- 23-36. lización ¿variaciones posnacionales? Colombia Graziano, F. (2017). Pequeños juicios. Moralidades internacional. Núm. 88, 159-182. y derecho en la administración judicial para Penchaszadeh, A. P. y Condori, S. (2017). Ciuda- “menores” en la ciudad de Buenos Aires. Buenos danía migrante en Argentina, ¿hecho o pro- Aires: Antropofagia. yecto? Revista Temas de Antropología y Migra- Grimson, A. (2011). Doce equívocos sobre las ción. Núm. 8, 26-40. migraciones. Revista Nueva Sociedad. Núm. Pita, M. V. y Pacecca, M. I. (2018). Territorios de 233, 34-43. control policial Gestión de ilegalismos en la Ciu- Grindle, M. (2000). Audacious Reforms. Institutio- dad de Buenos Aires. Buenos Aires: Editorial nal Invention and Democracy in Latina Ameri- de la Facultad de Filosofía y Letras, Universi- ca. Londres: John Hopkins University Press. dad de Buenos Aires. Mateos, P. (2015). Ciudadanía múltiple y migra- Sassen, S. (2007). Los Estados no pueden escapar ción. Perspectivas latinoamericanas. México de sus propios transnacionalismos. Revista Pa- D.F.: CIDE. peles. Núm. 98, 141-148. Mezzadra, S. (2005). Derecho de fuga. Migracio- nes, ciudadanía y globalización. Madrid: Trafi- Fuentes documentales cantes de sueños. Abrevaya, S. (2018). Proyecto de Norma: Expe- Modolo, V. (2012). Derechos políticos de los extran- diente_1013_2018. Legislatura de la Ciudad jeros en el Mercosur. Superando la nacionalidad de Buenos Aires en el ejercicio del voto. En S. Novick. Migra- Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos ciones y políticas públicas (pp. 63-88). Buenos Aires (2018). Proyecto de Norma: Expedien- Aires: Catálogos. te_1180_2018. Legislatura de la Ciudad de Moro, J. y Rossi, J. (2014). Ganar derechos: Li- Buenos Aires neamientos para la formulación de políticas Ferraro, M. A. (2018). Proyecto de Norma: Expe- públicas basadas en derechos. Serie Documen- diente_527_2018. Legislatura de la Ciudad tos de trabajo 2. Buenos Aires: IPPDH. de Buenos Aires. Penchaszadeh, A. P. (2008). Ciudadanos, naciona- Penacca, P. (2018). Proyecto de Norma: Expedien- les, habitantes y extranjeros. En M. I. Pacceca y te_1231_2018. Legislatura de la Ciudad de S. Villavicencio (Comps.). Perfilar la Nación Buenos Aires. Argentina (pp. 239-252). Buenos Aires: Edi- torial del Puerto. Normativa Penchaszadeh, A. P. (2012). Migraciones y derechos Constitución de la Ciudad Autónoma de la Bue- políticos: ¿democratización y extensión de la ciu- nos Aires (1996). Recuperado el 13 de agosto dadanía o nuevas formas de la extranjerización de www.infoleg.gob.ar/?page_id=166 en democracia? En S. Novick (Ed.). Migracio- Constitución de la Nación Argentina (1994). Recuperado el 13 de agosto de 2018 de ser-

188 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 165-190

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RESEÑAS DE LIBROS Book Reviews

RESEÑA DE LIBROS Book Reviews TÍTULO ¡Ciudadanos, a las urnas! Crónicas del mundo actual. Thomas Piketty Siglo XXI Editores Argentina, Buenos Aires, 2017. (1era Edición, 164 páginas. ISBN 978-987-629-762-2). Thomas Piketty, Aux urnes, citoyens! Chroniques 2012-2016 Editorial Siglo XXI, Buenos Aires, 2017, 164 pages.

Por Marisela Valor Ayllón*

Fecha de Recepción: 30 de junio 2018. Fecha de Aceptación: 06 de julio de 2018.

Palabras clave: Desigualdad, Capitalismo y Globalización. Keywords: Inequality, Capitalism, Globalization.

* Licenciada en Ciencia Política y Administración Pública por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Becaria del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (México). Estudiante de la Maestría en Políticas Públicas para el Desarrollo con Inclusión Social en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede académica Argentina. Correo electrónico: [email protected]

Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 193-196

193 Thomas Piketty “¡Ciudadanos, a las urnas! Crónicas del mundo actual” por Marisela Valor Ayllón

Thomas Piketty es un economista francés re- En tercera instancia, Piketty demuestra conocido por su rigurosidad académica y ca- que Europa es incapaz de crecer económica- pacidad para divulgar la ciencia económica. mente porque es un continente endeudado, Durante mayo del año 2014 a mayo 2017, los sin embargo, argumenta que conociendo –y diarios Libération y Le Monde, publicaron sus aplicando– algunos métodos que funcionaron reflexiones sobre el acontecer político. Es así en el pasado es posible retomar un camino como el libro ¡Ciudadanos, a las urnas! Cró- de bienestar. El autor ejemplifica que en el nicas del mundo actual, tiene como objetivo año 1945 Alemania y Francia tenían deudas recopilar treinta y seis reflexiones estructura- públicas del 200% del Producto Bruto Inter- das bajo tres ejes principales: Europa, Francia no (PBI) –crisis mayor a la deuda actual de y el mundo. Grecia–, sin embargo, en cinco años lograron La primera parte se titula: Europa. Qué hay reducirlo a un 30% del PBI. El autor reitera que aprender de las lecciones del pasado, y por que, para salir de la crisis, es necesario utili- qué los europeos no deberían olvidar cómo salie- zar los métodos rápidos que funcionaron en el ron de la crisis en la segunda posguerra. Las doce pasado, tales como: inflación, impuesto excep- crónicas que conforman este apartado preten- cional sobre capital privado, y, por supuesto, den reflexionar sobre la identidad europea y renegociación, moratorias e incluso anulacio- otorgar propuestas críticas para revertir el casi nes de la deuda, como sucedió en los Acuerdos nulo crecimiento económico de la zona euro. de Londres de 1953, donde se eliminó gran En primera instancia, el autor propone parte de la deuda externa alemana. que las soluciones surjan desde un esquema Construir colectivamente estas propuestas de integración regional. Insiste en replantear se traduciría también en una mayor inversión y refundar democráticamente el Parlamento en innovación, educación e infraestructura, lo europeo para que, desde la unión política y cual sería beneficioso para las clases populares los valores comunes, se retome el crecimiento quienes, a su vez, tendrían mayor interés en económico y el progreso social. Para lograrlo, defender el proyecto europeo –debido a que se necesita convocar a un diálogo democrá- estaría al servicio de la actividad productiva, tico en donde se exponga empíricamente las el bienestar social, el crecimiento económico condiciones de vida desiguales de la mayoría y la creación de empleo– eliminando así los y permita construir acciones concretas para riesgos de explosión social, xenofobia y dere- revertirlas. chización que se comienzan a vislumbrar con En segunda instancia, se sugiere una rees- mayor fuerza en el horizonte europeo. tructuración del poder en donde las decisiones Las crónicas son sensibles ante la crisis de los Estados miembros se legitimen con base de refugiados. Demuestra que las políticas de en la regla de la mayoría y no de unanimidad austeridad provocaron una recaída de la acti- –como sucede actualmente–. Esto permitiría vidad en el período 2011-2013, lo cual redujo, la construcción de un núcleo duro de países entre otras cuestiones, los flujos migratorios a dispuestos a realizar acuerdos razonables, por Europa –de un millón de personas, a 400 mil ejemplo, en torno al pago de impuestos de las por año entre 2010 y 2015–. Para que vuelva grandes empresas y, de esta manera, incidir en a ser un continente abierto y receptivo, se debe la política fiscal mejorando la distribución de aplicar una política económica que deje atrás la riqueza. El liderazgo francés sería crucial conservadurismos y egoísmos nacionales. para reorientar la política europea y salir de las La segunda parte del texto está compuesta políticas de austeridad y endeudamiento. por diez crónicas que se unen bajo el título: Francia. La urgencia de acabar con la hipocresía

194 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 193-196 ante las desigualdades y aplicar soluciones pro- patrimonio neto aliviaría la carga fiscal de gresistas. Este apartado tiene como objetivo ex- quienes tienen menos recursos y permitiría la poner la situación particular de los ciudadanos movilidad del patrimonio. franceses con respecto al empleo y la desigual- El último eje del libro se conforma de ca- dad económica. torce crónicas y tiene como título: El Mundo. En primer lugar, Piketty documenta el Por otra globalización. La premisa principal es crecimiento del desempleo en Francia a partir que la prosperidad económica del poder priva- de la crisis global de 2008 –de 2.1 millones do no le ha permitido al poder público lograr de solicitantes de empleo de categoría, a 3.5 que los principales beneficiados por la globali- millones en el año 2016–. Asimismo, las con- zación tributen una cuota justa, lo cual contri- secuencias de las políticas de austeridad, desin- buye a la imposibilidad económica de mejorar dustrialización y precarización laboral pueden las condiciones de vida de las clases populares. observarse en el aumento de votos para la ex- Piketty reflexiona indistintamente sobre trema derecha –en algunas regiones francesas Hong Kong, México, Sudáfrica, los Estados teniendo máximos de 40% de votos–. Unidos de América, India o la región del Me- Para hacerle frente a este contexto com- dio Oriente y aboga por un cambio mundial plejo, y a la caída de la actividad productiva en la manera en la que se distribuye la riqueza, en Francia, el autor propone dos cuestiones: la sin dejar de lado el daño al medio ambiente primera, consiste en restringir las contratacio- que ha causado el sistema capitalista. nes precarias y temporales a casos justificados En este modelo de globalización, los pa- y que la norma sean los contratos indetermi- trimonios privados han prosperado debido a nados con derechos sociales. La segunda cues- múltiples causas las cuales son enunciadas por tión sería realizar reformas progresistas que Piketty (2017: 163): alzas en los precios en el impliquen inversiones masivas en educación, sector inmobiliario debido a la concentración jubilación, salud y democracia social. Esto de la población en las grandes ciudades, pri- se podría lograr, en primer lugar, reduciendo vatización de activos públicos, crecimiento los aportes patronales que gravan el salario en de deudas administradas por privados y un Francia y construyendo, al mismo tiempo, sistema legal favorable que permite evadir una contribución social generalizada (CSG) impuestos. progresiva gravando “de la misma manera to- En algunos países, la respuesta política ha dos los ingresos (salarios del sector privado, sido el populismo que “no es otra cosa que sueldos del sector público, pensiones y jubi- una respuesta confusa (pero legítima) a la sen- laciones, rentas patrimoniales) con una escala sación de abandono de las clases populares de progresiva en función del nivel de ingreso glo- los países desarrollados ante la globalización y bal” (Piketty, 2017: 68). el auge de las desigualdades” (Piketty, 2017: En segundo lugar, el autor considera nece- 95-96). Para mejorar la vida de las clases po- sario repensar el impuesto al patrimonio que pulares en un escenario globalizado, propone la derecha pretende eliminar. Propone que la que las alternativas y esfuerzos populistas sean recaudación patrimonial no consista exclusi- de carácter internacional para hacerle frente a vamente en el impuesto sobre la fortuna (ISF) los proyectos xenófobos y nacionalistas que es- –que recauda solo cinco mil millones de euros tán surgiendo en todo el mundo. y no es del todo transparente–, sino que in- En suma, quien lea las treinta y seis cróni- cluya el impuesto a los bienes inmuebles –que cas de Piketty podrá acceder a datos concretos recauda 25 mil millones de euros–. Teniendo y claves críticas que le permitan interpretar un impuesto unificado y progresivo sobre el con mayor detalle el contexto actual, donde

195 Thomas Piketty “¡Ciudadanos, a las urnas! Crónicas del mundo actual” por Marisela Valor Ayllón la desigualdad económica y social derivada del sistema capitalista va en aumento. El autor intenta así democratizar el cono- cimiento económico y lo vincula con la polí- tica, con los reclamos que surgen en las calles y con lo cotidiano que vive la mayoría de la población: empleos precarios, impuestos ele- vados pero una clara disminución de la cali- dad en los servicios públicos, el surgimiento de gobiernos de derecha y el aumento de la discriminación social, racial y religiosa. El propósito de la obra es cuestionar al po- der y darle herramientas a la ciudadanía para que relacione su condición individual con la colectiva. La esperanza de un proyecto común se encuentra en las y los votantes comprome- tidos con un cambio solidario y democrático.

196 RESEÑA DE LIBRO Book Reviews TITULO Repensar los derechos humanos para una sociedad globalizada. OTERO LEÓN, Lourdes, PÉREZ RODRÍGUEZ, Cristina, FERRARI NIETO, Enrique y ENRÍQUEZ SÁNCHEZ, José María. Ediciones Universidad de Valladolid, Madrid, 2016. (1era Edición, 199 páginas, ISBN 978-84-8448-888-0) Lourdes Otero León, Cristina Pérez Rodríguez, Enrique Ferrari Nieto y José María Enríquez Sánchez, Rethink the human rights for one global society, Ediciones Universidad de Valladolid, Madrid, 2016, 199 pages.

Por Leandro Omar El Eter*

Fecha de Recepción: 08 de enero de 2018. Fecha de Aceptación: 02 de julio de 2018.

Palabras clave: Derecho, Humano, Libertades. Keywords: Law, Human, Liberties.

* Abogado por la Universidad del Norte Santo Tomas de Aquino. Especialista en Educación en Dere- chos Humanos y Especialista en Educación y Tic. Correo electrónico: [email protected]

Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 197-200

197 L. Otero León y AAVV. “Repensar los derechos humanos para una sociedad globalizada” por Leandro Omar El Eter

La obra “Repensar los derechos humanos para do de los derechos humanos y de su aplicación una sociedad globalizada” muestra una visión práctica. completa de la historia y de la evolución de En cuanto a las contribuciones que realiza los derechos humanos y cómo estos derechos este trabajo, existen grandes aportes al derecho universales han sido incorporados en la edu- y a la educación que son los ejes centrales y cación. De la misma manera, expone, de una primordiales sobre los que asienta la obra. Si forma muy clara y ordenada, la resistencia bien las dos primeras partes comprenden la que hubo para que exista un verdadero reco- historia de los derechos humanos, sus concep- nocimiento de los derechos humanos y una tualizaciones y sus campos de acción, la terce- protección legal que garantice el goce de los ra parte utiliza como marco teórico la primera mismos. Surge la importancia del “papel del y segunda parte para explicar cómo se puede conocimiento en la planificación del desarro- fomentar la educación en derechos humanos llo” dado que el propósito y sentido de la obra en el ámbito áulico y qué políticas debe em- no sólo está centrado en conocer los derechos plear el Estado para cumplir dicho propósito. humanos desde una perspectiva legal, sino De esta manera, puede inferirse que existe una también en entender como el conjunto de co- gran contribución al derecho y sobre todo en nocimientos en materia de derechos humanos materia legal y jurisprudencial y, de la misma es necesario que se promueva en la escuela y, manera, existe un gran aporte a la educación para ello, los autores explican la importancia porque se expone, con palabras nítidas y justas, de que la escuela no desconozca la existencia de qué manera los derechos humanos pueden de estos derechos sino que los promueva y en- ser aplicados y promovidos en la educación y, señe a los alumnos la importancia del apren- sobre todo, teniendo en cuenta de que se trata dizaje de la dignidad humana y de los valores de derechos que son inherentes a la condición centrales que deben existir en toda sociedad. y a la naturaleza humana. Por ende, su apren- De la misma forma, el libro reseñado, explica, dizaje y su conocimiento deben ser una polí- en reiteradas oportunidades, la importancia de tica de Estado y la escuela debe incentivar por las políticas públicas y del rol del estado en la medio de la construcción del conocimiento su promoción y en la educación en derechos hu- aprendizaje. manos y destacan la necesidad de una política Los autores explican que el estudio de los regional para una concientización social. derechos humanos es reciente, al margen de Desde una perspectiva evaluativa, la obra que han existido desde los comienzos de la hu- tiene estilo de escritura muy sencillo y com- manidad, y su mirada desde el punto de vista prensivo, abordando nociones centrales de académico permitió entender que los derechos los derechos humanos. Utiliza un vocabulario humanos necesitan un tratamiento como una muy específico del derecho, de la filosofía y disciplina independiente y autónoma dada su de la educación. Se emplean ideas concretas importancia y su trascendencia a nivel univer- y fácilmente entendibles y se citan, de mane- sal. En este sentido, existe una tendencia en las ra bastante frecuente, normas jurídicas que universidades de independizar a los derechos ayudan a entender con un fundamento más humanos como disciplina específica. objetivo las descripciones acerca de la historia Desde un enfoque jurídico, existen gran- de los derechos humanos y el fundamento y des aportes de la obra tales como la mención sustento de su existencia. Es una obra de poca de tratados internacionales como la Declara- extensión, pero que contiene un mensaje con- ción de los Derechos del Hombre y el Ciudada- creto. Cuando el lector culmina su lectura, ad- no y su relación con la revolución francesa de quiere un conocimiento preciso del significa- 1789, hito universal para que los derechos hu-

198 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 197-200 manos comenzaran a ser reconocidos (el lema una forma diferente de enseñar que respeta los de la revolución francesa “ libertad, igualdad lineamientos de enseñanza del siglo XXI. Al y fraternidad” deja en evidencia su reconoci- mismo tiempo, los autores muestran una for- miento y su relevancia) y la Declaración del ma distinta de pensar las políticas de Estado Pueblo trabajador y explotado que garantiza dándole un enfoque primordial a la educación los derechos de los trabajadores dado que du- como campo de desarrollo, de crecimiento y rante un largo periodo de tiempo fueron ava- de fortalecimiento de cualquier nación. sallados y vulnerados. De la misma manera y En cuanto a la estructura de la obra, las siguiendo con los aportes en materia de de- misma tiene la siguiente estructura: recho, se hace mención y se explica el papel El prólogo: “La actualidad del discurso so- que tuvo la Organización de Naciones Unidas bre los Derechos Humanos” donde se realiza (ONU) en el reconocimiento de los derechos una breve descripción del papel que tienen los humanos. Tal es el ejemplo de los derechos derechos humanos en la actualidad y cómo las sociales, económicos, culturales y de las liber- normas fueron reconociendo derechos de estas tades políticas. Se explica que la aparición de características tales como el derecho a la vida, la ONU obedece a motivos vinculados con el el derecho a la libertad, el derecho al trabajo, el fomento de la paz mundial luego de la finali- derecho a la educación y el derecho a la salud. zación de la Segunda Guerra Mundial donde La primera parte: “Historia y fundamento se había vulnerado los derechos y las libertades de los Derechos Humanos”. La misma expli- fundamentales de las personas. ca cómo han ido evolucionando los derechos Desde un enfoque pedagógico, la tercera humanos a lo largo de la historia. Se abordan parte de la obra realiza aportes en materia de hechos que sucedieron desde la Edad Antigua educación y se hace hincapié en la forma de hasta la actualidad y cómo hubo un “descono- enseñar los derechos humanos, en la didáctica cimiento intencional” por parte del Estado y específica, en la función formadora de la es- de la sociedad del reguardo de la dignidad de cuela y en la enseñanza por medio de la pala- la persona. También se analiza cómo, en la ac- bra y del ejemplo. tualidad, existen normas que protegen dichos El tema central de la obra es la “evolución derechos, remedios y recursos para restablecer- de los derechos humanos, su razón de ser y su los en caso de que haya violaciones o vulnera- incorporación en la educación” y el problema ciones de derechos. central es cómo se puede lograr que se incor- La segunda parte: “El sentido propio de poren los derechos humanos en la educación y los Derechos Humanos”. En este momento de en la conciencia colectiva. De la misma forma, la obra se abordan las conceptualizaciones de se destaca constantemente el rol y el papel de los derechos humanos y el rol de las Naciones la educación como promotora y facilitadora Unidas en el reconocimiento y protección de del aprendizaje y del conocimiento de los de- los derechos humanos. Asimismo, se analizan rechos humanos. derechos en particular, tales como el derecho La obra va dirigida a lectores con forma- a la vida, el derecho a la libertad y el derecho ción jurídica y a lectores con formación pe- a la dignidad. dagógica y didáctica (docentes). Si bien posee La tercera parte: “Derechos Humanos y contenido jurídico, el mismo se encuentra educación”. Desde el punto de vista pedagó- abordado con palabras sencillas a fin de fa- gico, teniendo presente el marco teórico de la cilitar la lectura a aquellas personas que no primera y la segunda parte, se aborda la edu- tengan una profesión jurídica y es de real im- cación en derechos humanos y cómo se puede portancia para los educadores porque explica aplicar en el aula con herramientas e instru-

199 L. Otero León y AAVV. “Repensar los derechos humanos para una sociedad globalizada” por Leandro Omar El Eter mentos que sean lo suficientemente idóneos chos humanos toda vez que en la época actual que permitan a los alumnos entender la no- es un tema que tiene mucha trascendencia y ción de derechos humanos y la importancia de difusión, máxime si existe una tendencia a ni- su aplicación práctica. vel legal de que existan innumerables leyes que La obra tiene una bibliografía comentada protejan derechos de estas características. con breves anotaciones que hacen mención En conclusión, la obra reseñada es corta y referencias de los aportes más significativos pero concisa. Tiene una estructura con temá- de la misma en relación con el libro reseñado. ticas que se encuentran bien ordenadas y es- Dichas anotaciones son de gran ayuda para el tructuradas. Por su parte, la lectura es bastante lector para que realice comparaciones y rela- amena y agradable para el lector. En cuanto ciones logrando entender, con mayor solven- al contenido en sí, es una obra que tiene un cia, cuáles fueron las referencias de los autores. enfoque que no es habitual ya que realiza un El libro reseñado tiene relación con otros análisis minucioso de las normas jurídicas que libros sobre el mismo tema, tales como Ma- protegen los derechos humanos y, posterior- gendzo Abraham (2006). Educación en Dere- mente, vincula dichas normas y derechos con chos Humanos: un desafío para los docentes de la educación, permitiendo así a los docentes hoy. 1° edición, Chile: Enfoques Pedagógicos; obtener herramientas e instrumentos que le y, De La Pienda, Jesús Avelino (2006). Perso- permitan enseñar los derechos y las libertades na, Derechos Humanos y Educación. 1° edición, humanas de una forma amena y ceñida a las Asturias: Universidad de Oviedo. Puntual- necesidades de la escuela actual. mente, estas obras hacen una gran contribu- ción con el libro reseñado, principalmente en la tercera parte porque explica cómo se vincu- lan los derechos humanos con la educación. Pero a diferencia del libro reseñado, estas obras mencionadas abordan los derechos humanos exclusivamente desde el enfoque de la educa- ción, por el contrario, “Repensar los derechos humanos para una sociedad globalizada” abor- da temáticas jurídicas y pedagógicas por dicha razón, a nuestro entender, tiene un enfoque más amplio y más completo. En cuanto al contexto histórico, el libro es reciente y con una temática de mucha ac- tualidad. Los autores son de origen español y, en este sentido, es importante señalar que existen innumerables autores españoles que hacen aportes y contribuciones en relación a los derechos humanos y son citados en la bibliografía del libro reseñado. Sin embargo, esta obra se caracteríza por vincular a los dere- chos humanos con la educación (a diferencia de muchas bibliografías que tiene un enfoque específicamente jurídico). Por otra parte, no es casualidad que se elija la temática de los dere-

200 RESEÑA DE LIBRO Book Reviews TITULO Burocracias estatales. Problemas, enfoques y estudios de caso en la Argentina (entre fines del siglo XIX y XX). Di Liscia, M. S. y Soprano, G. (Editores). Prohistoria Ediciones, Rosario, 2017. 1a de., 222 páginas, ISBN 978-987-3864-56-8 Di Liscia, M. S. y Soprano, G. (Editores). State bureaucracies. Problems, approaches and case studies in Ar- gentina (between the 19th and 20th century). Prohistoria Ediciones, Rosario, 2017, 222 pages.

Por Fausto Gabriel Ferreyra*

Fecha de Recepción: 16 de enero de 2018. Fecha de Aceptación: 02 de julio de 2018.

Palabras clave: Burocracia, Estado, Políticas Públicas. Keywords: Bureaucracy, State, Public Policy.

* Licenciado en Ciencias Sociales por la Universidad Nacional de Quilmes. Maestrando en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede México, donde actualmente es becario del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. Correo electrónico: [email protected]

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201 Di Liscia, M. S. y Soprano, G. (Editores) “Burocracias estatales” por Fausto Gabriel Ferreyra

La comprensión del Estado como un escena- des de la génesis y desarrollo de la platafor- rio que delimita variadas interacciones entre ma administrativa del Territorio Nacional sus compartimentos, donde suceden diversos de La Pampa entre fines del siglo XIX hasta procesos socio-históricos entrecruzados por mediados del XX, y las conflictivas relaciones lógicas profesionales, de género o clase, y so- mantenidas con otras unidades estatales por bre el que influyen conocimientos, intereses el acceso a partidas presupuestarias y capital y acciones de actores externos a su andamiaje humano. El aporte de la autora sobre esta di- formal, ha nutrido en los últimos años a una mensión analítica permite reflexionar en tor- vasta gama de investigaciones provenientes de no a los obstáculos inherentes al proceso de distintas disciplinas y puntos geográficos. Este surgimiento de nuevas estructuras burocráti- prisma es el que aúna el conjunto heterogéneo cas. A su vez, la problematización del poder de trabajos reunidos en la compilación editada determinante de las normas y las disposicio- por María Silvia Di Liscia y Germán Soprano. nes del Estado por sobre los agentes que en A partir de estudios de caso, circunscrip- su marco operan, da lugar a indagaciones que tos sobre temporalidades y ámbitos espaciales advierten sus limitaciones en espacios particu- diversos, las investigaciones abordan fenóme- lares donde se expresan grados de autonomía nos relativos a la burocracia pública, cuerpo en el accionar público. En esta línea, Di Liscia de individuos jerárquicamente situados bajo se sumerge en las prácticas burocráticas invo- la observancia de reglas racionales y deberes lucradas en la administración del ingreso de objetivos, portador de legitimidad dada su inmigrantes entre fines del siglo XIX y prin- condición calificada y efector de las disposi- cipios del XX, develando el modo en que las ciones estatales. Sus procesos específicos de pretensiones estatales de selección del material surgimiento y expansión, contradicciones in- humano se vieron sistemáticamente limita- ternas y porosidades frente a agencias exterio- das por el proceder discrecional y variable de res, la potencia relativa de sus normas, la ca- los funcionarios de la Dirección Nacional de pacitación de sus funcionarios y la circulación Inmigración. Asimismo, María José Billorou de saberes específicos y expertos nominables, repara en la caracterización de las formas de conforman el extenso mapa de inquietudes interacción estamental entre inspectores y que motivan a las producciones historiográfi- maestras en La Pampa territoriana a comien- cas aquí presentadas. zos del siglo pasado, en pos de comprender los En este sentido, además de proponer pers- mecanismos formulados por el Estado para pectivas teórico-metodológicas, exponer con- acotar el grado de autonomía de los agentes sideraciones conceptuales y demarcar algunos encargados de la concreción de la política, en nudos problemáticos, líneas de investigación y este caso, educativa. herramientas analíticas para la indagación en Por otra parte, también es recurrente la torno a las estructuras y fenómenos burocráti- focalización en la relación mantenida entre cos, el libro ahonda de manera perspicaz sobre el ámbito estatal y las instancias de produc- una multiplicidad de sucesos históricos inhe- ción de conocimiento, que se materializa en rentes a la trama interna del Estado argentino. el concurso de saberes y profesionales. Las Por medio de su lectura, por cierto, amena a la experiencias de capacitación llevadas adelan- vez que instructiva, se hacen evidentes algunas tes por distintas escuelas de Salud Pública preocupaciones que permiten segmentar a los durante y después del peronismo permiten a escritos que conforman esta colección. Carolina Biernat y a Karina Ramacciotti ana- Por un lado, ubicamos al trabajo de Stella lizar el modo en que el poder público intervi- Cornelis quien se detiene sobre las vicisitu- no activamente, aunque en diálogo continuo

202 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 201-203 con juicios de otras instituciones educativas, que sucede hacia el interior de esa arena que exhortaciones internacionales y voluntades es el Estado. corporativas, en la definición de un nuevo campo de expertise médica, funcional a sus requerimientos de recursos humanos para el entramado estatal. En la misma orientación, Osvaldo Graciano expone el modo en que la demanda, por parte del Ministerio de Agricul- tura de la Nación, de técnicas que mejorasen la producción de cereales, promovió el surgi- miento de distintos centros universitarios de investigación especializados en genética vege- tal durante la década de 1920. Finalmente, la permeabilidad de las buro- cracias ante actores y contextos ajenos al Esta- do atrae la atención de otro grupo de trabajos. Ana Virginia Persello, que aborda la corta y fluctuante existencia de la Comisión de Con- trol de Cambios durante la década de 1930, a través de la revisión de sus acciones y la exami- nación de su composición, muestra las suscep- tibilidades del organismo ante la variación del contexto económico o la injerencia directa de intereses privados. Del mismo modo, el tex- to de Soprano describe la influencia ejercida por los marcos políticos sobre las dinámicas y lógicas de desarrollo de las carreras profesio- nales de los generales de las Fuerzas Armadas en los años posteriores a la última dictadura cívico-militar. En suma, esta obra advierte sobre los in- terrogantes y perspectivas que orientan la atención de quienes investigan las burocracias estatales en la actualidad tornándose, así, en un suministro imprescindible para aquel que busca iniciarse en dicho terreno. Si bien res- ta establecer un diálogo más profuso entre los distintos aportes en busca de trazos que permi- tan abstraer características y procesos burocrá- ticos comunes a las distintas esferas de la tra- ma estatal argentina, la presente compilación sin lugar a duda evidencia la consolidación de un campo de conocimiento prometedor que congrega a académicos de distintas latitudes y disciplinas motivados por comprender aquello

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Sobre los Autores Note on Contributors

BELÉN ARENAS ARCE es estudiante avan- de Fuego. Autor de varios libros: Buenos Aires, zada de la Carrera de Ciencia Política en la autónoma y descentralizada (Editorial de Bel- Universidad de Buenos Aires (UBA). Realizó grano), Diálogos sobre Europa. Crisis del euro el Diploma Superior en Gestión y Comunica- y recuperación del pensamiento crítico (Capital ción Cultural en la Facultad Latinoamericana Intelectual CI), Historia Urgente de Estados de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede Argen- Unidos (CI) y ¿Quién gobierna el mundo? El rol tina. Actualmente, cursa el Diploma Superior del G20 en el nuevo orden mundial (CI). En en Gestión y Control de Políticas Públicas en la actualidad, preside la Fundación Embajada la misma institución. En danza se forma con Abierta y es Director de la Licenciatura en Go- Eugenia Estévez y Marie Bardet (filosofía y bierno y Relaciones Internacionales de la Uni- danza). En 2014 realizó junto al Grupo de es- versidad Argentina de la Empresa (UADE). tudio y práctica en improvisación (GEPI) un NICOLÁS COMINI es Doctor en Ciencias entramado teórico entre prácticas de improvi- Sociales por la Universidad de Buenos Aires sación y la filosofía de Spinoza. Forma parte (UBA). Magíster en Integración Latinoameri- del equipo de Residencias Brote, en CC Paco cana por la Universidad Nacional de Tres de Urondo, donde se desempeña como asistente Febrero (UNTreF) y Licenciado en Relaciones teórica. Es redactora en las revistas especializa- Internacionales por la Universidad del Salva- das LABRA y Segunda, Cuadernos de danza. Es dor (USAL). parte del colectivo de traducción y producción teórica desde la danza Notaciones Abisales. For- SANDRA CONDORI MAMANI es Licen- ma parte del equipo del área de danza del Cen- ciada en Trabajo Social por la Universidad de tro Cultural de la Cooperación. Es miembro Buenos Aires (UBA). Egresada del “Curso In- del Proyecto de Voluntariado Universitario: ternacional de Políticas Públicas en Derechos “Migrantes y Economía Social”, perteneciente Humanos” (IPPDH-MERCOSUR). Finalizó a la Facultad de Ciencias Sociales de la Uni- el posgrado “Especialización de Migración y versidad de Buenos Aires (UBA) y la Red de Asilo con perspectiva en Derechos Humanos” Refugiadxs y Migrantes (Programación 2017- en la Universidad Nacional de Lanús (UNLa). 2018) de la Secretaría de Políticas Universita- Actualmente, integra el observatorio para las rias, Ministerio de Educación y Deportes. Migraciones Región Sur de la Red Nacio- nal de Migrantes en Argentina y coordina la JORGE ARGÜELLO ees Abogado por la Campaña “Amor Migrante”. Es autora de las Universidad de Buenos Aires (UBA). Magíster ponencias “Experiencia desde una organiza- en Administración y Políticas Públicas por la ción social de base, prácticas profesionales y Universidad de San Andrés (UdeSA). Ha sido el Trabajo Social”; “Deshaciendo la trama. Ex- Concejal, Convencional constituyente y Le- periencia desde la Red Nacional de Migrantes gislador de la Ciudad de Buenos Aires. Dos y Refugiadxs”, y “Conformación como Sujeto veces Diputado de la Nación. Embajador de Colectivo Político: experiencia en CABA”, en- la Argentina ante las Naciones Unidas, los tre otras. Es miembro del Proyecto de Volun- Estados Unidos y Portugal. Actualmente, se tariado Universitario: “Migrantes y Economía desempeña como Secretario de Estado para la Social”, perteneciente a la Facultad de Cien- Cuestión Malvinas de la provincia de Tierra cias Sociales de la Universidad de Buenos Ai-

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205 Sobre los Autores. Note on Contributors res (UBA) y la Red de Refugiadxs y Migrantes FAUSTO GABRIEL FERREYRA es Licen- (Programación 2017-2018) de la Secretaría de ciado en Ciencias Sociales por la Universidad Políticas Universitarias, Ministerio de Educa- Nacional de Quilmes (UNQ) y maestrando ción y Deportes. en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoa- mericana de Ciencias Sociales (FLACSO), MELISA DECIANCIO es Doctora en Cien- sede México, donde actualmente es becario cias Sociales por la Facultad Latinoamericana del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnolo- de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede Argen- gía (CONACyT). Sus estudios se focalizan tina. Su tesis doctoral se tituló: Las Relaciones en las políticas de drogas y las dependencias Internacionales: la construcción de una historia públicas que las ejecutan en la Argentina de la disciplina en la Argentina (dirigida por contemporánea. Diana Tussie y co-dirigida por Paula Bruno). Magíster en Relaciones y Negociaciones In- GASTÓN FULQUET es Doctor en Ciencias ternacionales (2010) por la FLACSO Sede Sociales por la Facultad Latinoamericana de Argentina y la Universidad de San Andrés Ciencias Sociales (FLACSO), Sede Argentina. (UdeSA). Licenciada en Ciencia Política por Investigador principal, docente y coordinador la Universidad de Buenos Aires (UBA). Beca- académico del Global Studies Programme en ria Pos-Doctoral del CONICET. Actualmente FLACSO, Sede Argentina. Se formó en rela- es la Coordinadora académica de la Maestría ciones internacionales y en proceso de integra- en Relaciones Internacionales de la FLAC- ción regional. También es coordinador regio- SO Sede Argentina. Asimismo, se desempeña nal del Programa Corredor Azul en Fundación como docente en FLACSO, UBA, USAL y Humedales/Wetlands International LAC. Sus UDELAR. temas de interés son la integración regional, la gobernanza global, la economía política inter- LEANDRO OMAR EL ETER es Procura- nacional y la política ambiental. dor, Abogado y Mediador por la Universidad del Norte Santo Tomas de Aquino de San Mi- TOMÁS GONZÁLEZ BERGEZ es Licen- guel de Tucumán, provincia de Tucumán. Es- ciado en Relaciones Internacionales de la pecialista en Educación en Derechos Huma- Universidad Católica Argentina (UCA), con nos por la Universidad Nacional de Tucumán participación en el Instituto de Estudios Polí- y Especialista docente en Educación TIC por ticos de París, Sciences Po, Paris. Maestrando el Ministerio de Educación de la Nación. Ac- en Relaciones Internacionales por la Univer- tualmente cursa la Maestría en Derecho Pri- sidad del Salvador (USAL). Se desempeña vado en la Facultad de Derecho de la Univer- como Coordinador Académico de la Maestría/ sidad Nacional de Rosario (UNR) y la carrera Escuela en Relaciones Internacionales de la de Doctorado en Ciencias Jurídicas en la Fa- Universidad del Salvador (USAL). Asimismo, cultad de Derecho de la Universidad Católica participa como investigador del Instituto de Argentina (UCA). Es docente de la asignatura Investigación en Ciencias Sociales (IDICSO), Teorías Económicas y Economía Política de la de la misma Universidad. Prestó asistencia en carrera de Abogacía de la Facultad de Ciencias diversos grupos de investigación en temáticas Jurídicas, Políticas y Sociales de la Universidad de Relaciones Internacionales. Cuenta con del Norte Santo Tomas de Aquino y docente publicaciones de artículos académicos relati- de la asignatura Derecho Comercial en el Insti- vos a dicha disciplina. tuto de Educación Superior Graneros.

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MIRTA LACIAR es Magister en Legislación de Recursos Naturales, Especialización en De- YASMÍN MALAGÓN CUEVAS es Li- recho de la Integración y MERCOSUR por la cenciada en educación básica con énfasis en Universidad de Buenos Aires (UBA). Abogada Ciencias Sociales de la Universidad Distrital por la Facultad de Derecho de la misma insti- Francisco José de Caldas (Colombia). Cursa tución. Coordinadora Nacional del Subgrupo actualmente la Maestría en Antropología So- de Trabajo 6 de Medio Ambiente del MER- cial de la Universidad de Buenos Aires (UBA). COSUR por Argentina desde el 2000 a la fe- Actualmente, integra el observatorio para las cha e integrante de la delegación Argentina en Migraciones Región Sur de la Red Nacional de negociaciones ambientales regionales y multi- Migrantes en Argentina. Se desempeña como laterales por el actual Ministerio de Ambiente coordinadora del área de proyectos y capaci- y Desarrollo Sustentable de la Nación. Ejerce tación en la Red de Migrantes y Refugiados la docencia en postgrado en universidades na- en Argentina y coordinadora del área técnica cionales: Universidad de Buenos Aires (UBA), del Departamento de Trabajadorxs Migrantes Universidad Nacional de Rosario (UNR) y y Refugiadxs en la CTA. Aborda temáticas Universidad Nacional de La Plata (UNLP) y referidas a Educación, Migración, Refugio y en numerosas universidades en el exterior. Ha Derechos Humanos. Es miembro del Proyec- publicado en libros, revistas especializadas y to de Voluntariado Universitario “Migrantes medios de prensa. y Economía Social”, perteneciente a la Facul- tad de Ciencias Sociales de la Universidad de PABLO J. LÓPEZ es Licenciado en Econo- Buenos Aires (UBA) y la Red de Refugiadxs mía por la Universidad de Buenos Aires (UBA). y Migrantes (Programación 2017-2018) de la Magister en Historia Económica y de las Po- Secretaría de Políticas Universitarias, Ministe- líticas Económicas por la UBA y Especialista rio de Educación y Deportes. en Mercado de Capitales (MERVAL - UBA). Actualmente, se desempeña como Director LEANDRO MORGENFELD es Profesor del Departamento de Economía, Producción y Licenciado en Historia, Especialista y Ma- e Innovación Tecnológica en la Universidad gíster en Historia Económica y de las Políti- Nacional de José C. Paz. Además, es profesor cas Económicas, y Doctor en Historia por la Adjunto Regular de Macroeconomía y profe- Universidad de Buenos Aires (UBA). En 2013 sor Adjunto Regular de Microeconomía en la culminó el Posdoctorado en Ciencias Sociales UBA y profesor Titular de Introducción a la y Humanas en la Facultad de Filosofía y Letras Economía en la Universidad Nacional de José de la UBA. Se desempeña como docente de C. Paz. Fue profesor en diversas universidades grado y/o posgrado en las Facultades Ciencias públicas y privadas en cursos de grado y de Sociales, Filosofía y Letras y Ciencias Econó- posgrado. Ha publicado artículos en revistas micas de esa universidad y dictó en el Instituto especializadas y capítulos de libros en temas del Servicio Exterior de la Nación el seminario vinculados a la problemática del desarrollo de posgrado “Historia de las relaciones entre económico en la Argentina y América Latina, Argentina y Estados Unidos (1880-2010)”. especialmente en temas de financiamiento y Es Investigador Adjunto del CONICET, ra- endeudamiento. En el sector público, se des- dicado en el Instituto de Estudios Históricos, empeñó como Director Nacional de Política Económicos, Sociales e Internacionales (IDE- Macroeconómica (Ministerio de Economía), HESI). Participa en distintos grupos de inves- como Director del BCRA y fue Secretario de tigación, co-coordina el GT-CLACSO: “Es- Finanzas de la Nación (2013-2015). tudios sobre Estados Unidos”, y actualmente

207 Sobre los Autores. Note on Contributors dirige el Proyecto UBACyT 2018-2020: “Po- rican University en Washington, DC, y dirige lítica exterior, inserción económica internacio- el programa educativo: “Modelo G20” en di- nal y movilización popular (1966-2016)”. Su cha universidad. primer libro fue El ALCA: ¿a quién le interesa? (2006). Compiló El Mercosur en cuestión. Inte- MARÍA ELENA NOGUEIRA es Licenciada gración económica e inserción internacional. En en Ciencia Política con orientación en Análi- 2011, publicó como autor Vecinos en conflicto. sis Político por la Facultad de Ciencia Política Argentina y Estados Unidos en las conferencias y Relaciones Internacionales de la Universi- panamericanas (1880-1955), en 2012, Relacio- dad Nacional de Rosario (UNR). Magíster nes Peligrosas. Argentina y Estados Unidos y en en Estudios Sociales Agrarios por la Facultad 2018 Bienvenido Mr. President. De Roosevelta a Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLAC- Trump: las visitas de presidentes estadounidenses SO), Sede Argentina. Doctora en Ciencia a la Argentina. Escribió numerosos capítulos Política por la Facultad de Ciencia Política y de libro, artículos y reseñas bibliográficas, pu- Relaciones Internacionales de la Universidad blicados en revistas académicas de Argentina, Nacional de Rosario (UNR). Actualmente, se Brasil, México, Estados Unidos, Colombia, desempeña como Investigadora Adjunta del Cuba, España, Chile, Ecuador, Perú, Uruguay, Consejo Nacional de Investigaciones Cientí- Venezuela y Panamá. Participa regularmente ficas y Tecnológicas (CONICET) y como Jefa analizando las relaciones interamericanas en de Trabajos Prácticos de la cátedra de Estruc- publicaciones periódicas, radios y programas tura Social de la Facultad de Ciencia Política de televisión. Recibió el Premio de Ensayos y Relaciones Internacionales de la Universidad Haydée Santamaría, otorgado por la Casa de Nacional de Rosario (UNR). Sus áreas de in- las Américas y CLACSO, en La Habana, el 12 terés e investigación son: Políticas Públicas octubre de 2017. Dirige la página: www.veci- de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar y nosenconflicto.com Cuestiones ambientales en materia de políti- cas públicas. CECILIA NAHÓN es Economista por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Magíster ANA PAULA PENCHASZADEH es Licen- en Desarrollo de la Escuela de Economía de ciada en Ciencia Política por la Universidad Londres (LSE). Doctora en Ciencias Sociales de Buenos Aires (UBA). Magíster en Sociolo- de la Facultad Latinoamericana de Ciencias gía y Ciencia Política de la Facultad Latinoa- Sociales (FLACSO), Sede Argentina. Comen- mericana de Ciencias Sociales (FLACSO), zó su actividad política y su trabajo académico Sede Argentina. Doctora en Ciencias Sociales en la Facultad de Ciencias Económicas de la de la Universidad de Buenos Aires (UBA) y Universidad de Buenos Aires (UBA) durante Doctora en Filosofía de la Université Paris 8, la década del noventa. Luego, seguirían años Francia. Se desempeña como investigadora del de formación, investigación y docencia en la Consejo Nacional de Investigaciones Cientí- FLACSO Sede Argentina y en la Universidad ficas y Tecnológicas (CONICET) con sede Nacional de Quilmes (UNQ). Formó parte de en el Instituto de Investigaciones Gino Ger- la Cancillería Argentina por cinco años (2011- mani (IIGG) y como profesora de grado y de 2015), representando al país como Secretaria posgrado en la Universidad de Buenos Aires de Relaciones Económicas Internacionales, (UBA). Aborda temáticas vinculadas con la Embajadora en los Estados Unidos y Sherpa extranjería, la hospitalidad y las migraciones ante el G20. Actualmente, dicta clases en la desde una perspectiva política práctica y teó- Escuela de Asuntos Internacionales de la Ame- rica. Entre los proyectos de investigación en

208 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 11. Octubre de 2018 - abril de 2019. ISSN 2310-550X, pp. 205-210 curso que dirige, caben mencionar: el Proyec- Refugiados” de la Facultad de Derecho en la to PICT: “Potencia práctica del pensamiento Universidad de Buenos Aires (UBA). Candi- político posfundacional. Claves para la com- data al doctorado por la Universidad de Bue- prensión de distintas figuras de la alteridad nos Aires (UBA), en el marco del proyecto en el mundo contemporáneo”, CONICET- UBACyT: “De la ciudadanía universal a las IIGG/FCS/UBA (Programación 2017-2020, ciudadanías locales: procesos de ciudadaniza- Préstamo BID) y el Proyecto de Voluntariado ción/desciudadanización y re-ciudadanización Universitario: “Migrantes y Economía Social”, en contextos urbanos y periurbanos contem- Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de poráneos desde una perspectiva etnográfica”. Buenos Aires (UBA) y Red de Refugiadxs y Su tema de investigación versa sobre el cruce “Migrantes y Economía Social”, perteneciente de la antropología de la ciudadanía y el acceso a la Facultad de Ciencias Sociales de la Uni- a los derechos políticos de los migrantes resi- versidad de Buenos Aires (UBA) y la Red de dentes en la Ciudad de Buenos Aires. Integra Refugiadxs y Migrantes (Programación 2017- el Equipo Migraciones del Centro de Innova- 2018) de la Secretaría de Políticas Universita- ción y Desarrollo para la Acción Comunitaria rias, Ministerio de Educación y Deportes. (SEUBE – FFyL), el Observatorio de Adoles- centes y Jóvenes (IIGG - FSOC) y el Proyecto LOURDES RIVADENEYRA PALACIOS de Voluntariado Universitario: “Migrantes y es activa militante por la ciudadanía plena y la Economía Social”, perteneciente a la Facul- construcción de sujetxs políticos de la comu- tad de Ciencias Sociales de la Universidad de nidad de migrantes y refugiadxs en la Argenti- Buenos Aires (UBA) y la Red de Refugiadxs na. Docente, activista y coordinadora nacional y Migrantes (Programación 2017-2018) de la de la Red de Migrantes y Refugiados en la Ar- Secretaría de Políticas Universitarias, Ministe- gentina, del Frente Patria Migrante y directora rio de Educación y Deportes. nacional del Departamento de Trabajadorxs Migrantes y Refugiadxs de la CTA. Llega a la HELOÍSA SCHNEIDER es Ingeniero agró- Argentina en el año 1993 e inicia una lucha noma. Máster en asentamientos humanos y activa contra la discriminación, la xenofobia medio ambiente. Diplomada en estudios su- y el racismo que vive la comunidad migrante periores en ingeniería ambiental. Asesora en en las zonas más vulnerables de la ciudad y el sustentabilidad y cambio climático. Experta país. Ha participado en múltiples congresos, en financiamiento para el clima. Ha desarro- foros, investigaciones y proyectos de interven- llado su carrera en el sector privado (Price y ción con la comunidad migrante de diferentes KPMG) y en la Comisión Económica para nacionalidades. Fue una aportante fundamen- América Latina y el Caribe (CEPAL), orga- tal en la construcción de la Ley de migraciones nismo de las Naciones Unidas. Profesora de la 25.871 y participó en la creación de las plata- Maestría en Derecho y Economía del Cambio formas de MERCOSUR y UNASUR. Climático de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede Argentina JOANNA SANDER es Licenciada en Cien- y de la Maestría en Mecanismos de Desarrollo cias Antropológicas por la Universidad de Limpio y Eficiencia Energética de la Pontificia Buenos Aires (UBA). Finalizó el posgrado Universidad Católica de Valparaíso, Chile. “Especialización de Migración y Asilo con perspectiva en Derechos Humanos” en la DIANA TUSSIE es Investigadora Supe- Universidad Nacional de Lanús (UNLa), y la rior del Consejo Nacional de Investigaciones Diplomatura en “Migrantes y Protección de Científicas y Tecnológicas (CONICET). Di-

209 Sobre los Autores. Note on Contributors rige la Maestría en Relaciones Internacionales los procedimientos de expulsión y detención, de la Facultad Latinoamericana de Ciencias dirigido por Pablo Ceriani. Su tema de inves- Sociales (FLACSO), Sede Argentina. Dentro tigación versa sobre el cruce entre el acceso a la del campo de las Relaciones Internacionales información pública y los derechos humanos trabajó sobre desarrollo y negociaciones co- de lxs migrantes Es miembro del Proyecto de merciales, organismos económicos interna- Voluntariado Universitario: “Migrantes y Eco- cionales, regionalismo, el proceso de cumbres nomía Social”, perteneciente a la Facultad de presidenciales. Su contribución más reciente Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos desarrolla el concepto de Regionalismo Post- Aires (UBA) y la Red de Refugiadxs y Migran- Hegemónico (con Pía Riggirozzi). En el año tes (Programación 2017-2018) de la Secreta- 2017, recibió el premio Académica Distingui- ría de Políticas Universitarias, Ministerio de da del Sur Global de la Asociación de Estudios Educación y Deportes. Además, es docente en Internacionales (ISA). materias de grado y de posgrado en la Uni- versidad de la Administración Pública de Salta MARISELA VALOR AYLLÓN es Licencia- (UPAP) y en el Instituto de Desarrollo Social da en Ciencia Política y Administración Pú- y Económico (IDES). blica por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Becaria del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología de México (CONACyT) en la Maestría en Políticas Pú- blicas para el Desarrollo con Inclusión Social en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede Argentina. Cuenta con especialidades en Seguridad y Defensa Nacionales (FCPyS-UNAM), Sistemas Com- plejos e Interdisciplina (CEIICH-UNAM), Campañas electorales y análisis de discursos políticos (IIS-UNAM) y género (ONU- INMUJERES). Sus temas de interés son: las teorías del desarrollo, estructuras económicas y feminismos.

DAIANA YOVAN es Licenciada en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Candidata a Magíster en Derechos Humanos por la Universidad de Nacional de Lanús (UNLa) y cursante de la Especializa- ción en Migración y Asilo en la misma Uni- versidad. Se desempeña como investigadora becaria del Programa de Migración y Asilo del Instituto de Justicia y Derechos Humanos de la UNLa en el proyecto: ¿Regresividad en De- rechos Humanos? El Decreto de Necesidad y Urgencia 70/17 y su impacto en el acceso a la justicia de las personas migrantes frente a

210 Convocatoria DUODÉCIMO NÚMERO Dossier: Desarrollo e inclusión social en América Latina en el siglo XXI. Coordinadora: Mercedes Botto.

Desde los años cincuenta, el pensamiento social latinoamericano ha estado ocu- pado por entender y proponer caminos para alcanzar el desarrollo económico y asegurar la inclusión social. Si bien las condiciones políticas endógenas (dicta- duras) y exógenas (postguerra fría) cambiaron, la heteronomía respecto de los flujos económicos globales y la desigualdad social siguen siendo una constante en nuestra región. En la década pasada, los índices económicos y sociales de la región parecían mejorar, en gran medida gracias a los cambios en los mecanismos económicos globales y las estrategias de política económica y social de los países latinoame- ricanos (como, entre otros, los programas de transferencia condicionada). Sin embargo, el escenario político y económico actual de la región nos demuestra la dificultad para perdurar en el tiempo y transformar las condiciones y la estructura del poder tradicionales. El problema prioritario de América Latina no es, quizás, la pobreza sino la desigualdad. Esta evidencia recurrente ha llevado a algunos autores a decir que no estamos frente a una situación de subdesarrollo, sino más bien de un “tipo de capitalismo”. En este sentido, nos proponemos revisar los conceptos y la metodológica con que la teoría social latinoamericana ha analizado los problemas del desarrollo económico y la inclusión social en su historia y a la luz de los fenómenos sociales actuales. Existe cierto consenso entre los especialistas en referir a al menos tres ejes de discusión clásicos, cada uno de los cuales está caracterizado por un problema y enfoque particular: el primero, que tuvo lugar en los años cincuenta en el marco de las preocupaciones por alcanzar el desarrollo económico y social en el contexto de la posguerra, en el que surgen los conceptos de modernización y dependencia dentro de un enfoque estructuralista. Un segundo eje de discusión en torno a los sistemas y a los movimientos políticos que surge en el contexto internacional de la Guerra Fría y de los golpes de Estado que se suceden en la región. La respuesta a este cambio de contexto es el interés por entender la naturaleza del Estado, el sistema institucional y la vuelta a la democracia con enfoques de nuevas ciencias sociales como la ciencia política. Finalmente, con el retorno a la democracia, apa- recen nuevos temas y perspectivas analíticas. Ya no se habla de la realidad social latinoamericana como algo propio: los problemas sociales se globalizan a medida que se expande la economía y las finanzas globales. Actualmente, los nuevos te- mas y problemas se vinculan a las cuestiones de género, las relaciones raciales y la interétnica. Aparece la crítica a los procesos democráticos, los problemas de las políticas sociales, los derechos humanos y el sentido de la pertenencia. Esta convocatoria llama a investigaciones que arrojen evidencia sobre los nue- vos problemas sociales que caracterizan los problemas del desarrollo sustenta- ble en la región latinoamericana en la actualidad. En este número se priorizarán aquellos artículos de investigación, originales e inéditos, que aporten manejo y sistematización de evidencia empírica sobre los nuevos problemas sociales en la región (extractivismo, migraciones, megaciudades, nuevas identidades, etcétera). En este sentido, la Revista Estado y Políticas Públicas convoca a la presentación de artículos de investigación sobre problemática actuales que pongan en tensión los fenómenos de desarrollo económico e inclusión social en América Latina en el siglo XXI, considerando los siguientes ejes temáticos:

• Nuevos problemas del desarrollo capitalista dependiente. • Desajuste entre las nuevas demandas ciudadanas y la intermediación política. • Marginalidad y exclusión en las mega ciudades. • Nuevas y viejas desigualdades para el desarrollo humano. • Migrantes y nuevas identidades sociales y culturales. • Posdemocracia. • Judicializacion de la política. • Endeudamiento. • Justicia fiscal. • El futuro del trabajo.

Fecha límite para enviar los artículos de investigación: 01 de febrero de 2019.

Para enviar las contribuciones: [email protected]

Para más información, véase Revista Estado y Políticas Públicas: http://politicaspublicas.flacso.org.ar/ Revista Estado y Políticas Públicas

La Revista Estado y Políticas Públicas es una publicación de la Facultad Latinoamericana de Ciencias So- ciales (FLACSO) Sede académica Argentina abocada al análisis del Estado y de las Políticas Públicas. Se propone aportar a la labor de intercambio y difusión de la producción científica, publicando artículos sujetos a las condiciones de referato doble ciego y que comprenden distintas modalidades: artículos de investigación focalizados en temáticas específicas de la Ciencia Política, de la Administración Pública, como así también artículos que hacen hincapié en paradigmas teóricos y contribuciones que expliciten avances de investigaciones y reseñas críticas. La Revista Estado y Políticas Públicas se encuentra indizada y catalogada en Latindex con el nivel 1 (nivel superior de excelencia), REDIB, Biblioteca de Cien- cias Sociales “Enzo Faletto”, CLASE México, Repositorio FLACSOAndes, MIAR (Matriz de In- formación para el Análisis de Revistas) y ERIH PLUS. Asimismo, el Área Estado y Políticas Públicas y la Biblioteca “Enzo Faletto” de FLACSO Argentina, han sido creadores de la Red Latinoamericana de Revistas Académicas de Ciencias Sociales y Humanidades (LatinREV).

ISSN (versión electrónica): 2310-550X | ISSN (versión impresa): 2413-8274

Revista Estado y Revista Estado y Revista Estado y Revista Estado y Revista Estado y Políticas Públicas Políticas Públicas Políticas Públicas Políticas Públicas Políticas Públicas Núm. I, Año I, Núm. 2, Año II, Núm. 3, Año II, Núm. 4, Año III, Núm. 5, Año III, octubre de 2013. mayo de 2014. octubre de 2014. mayo de 2015. octubre de 2015.

Revista Estado y Revista Estado y Revista Estado y Revista Estado y Revista Estado y Revista Estado y Políticas Públicas Políticas Públicas Políticas Públicas Políticas Públicas Políticas Públicas Políticas Públicas Núm. 6, Año IV, Núm. 7, Año IV, Núm. 8, Año V, Núm. 9, Año V, Núm. 10, Año VI, Núm. 11, Año VI, mayo de 2016. octubre de 2016. mayo de 2017. octubre de 2017. mayo de 2018. octubre de 2018.

CONTACTO PRINCIPAL Revista Estado y Políticas Públicas Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales – FLACSO Argentina. Área Estado y Políticas Públicas Daniel García Delgado (Dir.) - Cristina Ruiz del Ferrier (Ed.). Dirección: Oficina 31 – Tucumán 1966 – CP: C1026AAC – Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Teléfono: (54) (11) 5238-9300. Correo electrónico: [email protected] Página WEB: http://politicaspublicas.flacso.org.ar/ FLACSO ARGENTINA Área Estado y Políticas Públicas Programa Gestión del Conocimiento

Presentación El Programa Gestión del Conocimiento pertenece al Área Estado y Políticas Públicas de FLACSO sede Académica Argentina, bajo la dirección de Daniel García Delgado. El objetivo principal del Programa es difundir la producción académica que se produce desde el Área (libros, tesis de posgra- do, artículos de investigación, monografías, publicaciones, documentos de trabajo, entrevistas, entre otros) sobre el rol del Estado en sus diversos niveles de gobierno y dependencias y sobre las Políticas Públicas de la Argentina y de América Latina. La asesoría y la capacitación en los distintos temas y en las diversas problemáticas que se vinculan al Programa Gestión del Conocimiento resultan un insumo fundamental tanto para la investigación como para el diseño de políticas públicas. Asimismo, a partir de la producción de conocimientos se establecen redes de difusión y cooperación regional entre las distintas organizaciones sociales y estatales abocadas al estudio, la investigación y el diseño de políticas públicas. El Programa consolida redes institucionales, universitarias, de posgrado, estatales y científi- cas tanto a nivel nacional como regional. DOCUMENTOS DE TRABAJO OTRAS EDICIONES Documento de Documento de Documento de Documento de Documento de Trabajo Núm. I Trabajo Núm. II Trabajo Núm. III Trabajo Núm. IV Trabajo Núm. V

CONTROL DE POLÍTICAS Evaluando “en Estado y Desarrollo El sistema de ¿Fin de ciclo o El neoliberalismo PÚBLICAS clave pública” Inclusivo en la Protección Social paréntesis en la tardío. Teoría BERNAZZA, Multipolaridad en la Argentina y Región? Balance de y Praxis La cuestión de la transparencia y Claudia GARCÍA en América Latina la última década y GARCÍA la transparencia COMOTTO, DELGADO, Daniel Contemporánea. El reflexiones sobre DELGADO, Daniel en cuestión Sabrina RUIZ DEL rol del Estado frente el nuevo escenario GRADIN, Agustina LONGO, Gustavo FERRIER, Cristina a la cuestión social. para el MERCOSUR (Compiladores). RUIZ DEL FERRIER, Mayo de 2015 (Compiladores). RUIZ DEL FE- RACOVSCHIK, Junio de 2017 Cristina (Compiladora). Octubre de 2015 RRIER, Cristina Ma. Alejandra Julio de 2017 TIRENNI, Jorge RAIMUNDI, Carlos (Compiladores). (Compiladores). Mayo de 2016 Octubre de 2016

Facultad Latinoamericana de CONTACTO PRINCIPAL Ciencias Sociales –FLACSO– Área Estado y Políticas Públicas ELITES Y CAPTURA Argentina. Dirección: Oficina 31 – Tucumán 1966 – DEL ESTADO Luis Alberto Quevedo (Director). CP: C1026AAC – Ciudad Autónoma de Control y regulación Área Estado y Políticas Públicas. Buenos Aires. en el neoliberalismo Página WEB: http://politicaspublicas.flacso. tardío Daniel García Delgado (Director). GARCÍA DELGADO, org.ar/ Daniel, RUIZ DEL Programa Gestión del Teléfono: (54) (11) 5238-9456. FERRIER, Cristina y Conocimiento. DE ANCHORENA, Correo electrónico: gestionconocimiento@ Beatriz (Compiladores). Cristina Ruiz del Ferrier (Directora). flacso.org.ar Octubre de 2018

Revista Estado y Políticas Públicas Normas de Publicación Author Guidelines

Criterios generales Estas secciones se guían por los La Revista Estado y Políticas Públicas cuenta siguientes criterios generales con tres secciones abiertas a contribuciones, • Originalidad: La contribución que se pro- indizadas y evaluadas “por pares”. Una sección ponga para su publicación en la Revista con una convocatoria especialmente dedicada deberá ser original. No se aceptarán las con- a la recepción de contribuciones para el dossier tribuciones que ya han sido publicadas pre- de cada número. La temática del dossier es di- viamente en otras Revistas. ferente en cada edición y se anticipa en el nú- mero anterior. Las fechas-límite de recepción • Exclusividad: La contribución que se pro- de las contribuciones que se postulan para el ponga para su publicación en la Revista será dossier son: sometido a un proceso de evaluación y no -Para el número de mayo: 01 de febrero. podrá ser propuesto simultáneamente en -Para el número de octubre: 01 de junio. otra Revista para tal fin. • Diversidad: Con la finalidad de incluir a la Asimismo, la Revista Estado y Políticas Públi- mayor cantidad de voces distintas, se solicita cas ofrece una convocatoria permanente para a los articulistas que no envíen más de una la recepción de contribuciones para la sección contribución por convocatoria. En el caso de Artículos de investigación cuyas temáticas son ya haber publicado en algún número de la amplias, heterogéneas y plurales. Esta con- Revista, solicitamos que no se remitan con- vocatoria no cuenta con una fecha límite de tribuciones para el volumen inmediatamente recepción de las contribuciones, sino que per- posterior. manece abierta durante todo el año. • Imparcialidad: El envío del artículo debe Finalmente, la Revista Estado y Políticas Públi- garantizar el anonimato del proceso de eva- cas también cuenta con una sección dedicada a luación, sin excepciones. El archivo propues- la difusión de las Reseñas de libros de reciente to para su publicación deberá prescindir de publicación. toda información directa o indirecta que pueda permitir la identificación del autor. En suma, las posibles contribuciones se pue- En ese sentido, también deberán eliminarse den dirigir a: las propiedades del archivo de texto que re- • El dossier. mitan al usuario o autor. • La sección Artículos de investigación. • La sección de Reseñas de libros. Requisitos generales para el envío de las contribuciones • Los artículos deberán ser originales, exclusi- vos, diversos, imparciales e inéditos. • La publicación de los artículos de investiga- ción éditos será de carácter excepcional y por razones debidamente consideradas, justifica-

217 das y evaluadas por el Comité Académico de de correo electrónico, teléfono, máximo la Revista Estado y Políticas Públicas. nivel de estudios alcanzados y en qué institución y estudios en curso (si los • Para la postulación a la sección del dossier, la hubiera). temática de la contribución deberá respetar el tema propuesto por la convocatoria de la b. Las pautas de presentación de la contribu- Revista Estado y Políticas Públicas. ción indican la inclusión de los siguientes elementos (en este orden): título, título tra- dossier • Para la postulación al , deberán pre- ducido al inglés, resumen con palabras clave, sentarse dentro de los plazos de tiempo esta- abstract con keywords, introducción, desarro- blecidos en esta sección. llo de los argumentos, conclusiones, referencias • Los artículos en todos los casos deberán res- bibliográficas y anexo/s (si los hubiere). petar las pautas de presentación, composi- c. Idiomas: los idiomas admitidos por la Re- ción y estilo de citación indicadas: vista son: el español, el portugués, el fran- a. Título en idioma original; cés, el italiano y el inglés. b. Título en idioma inglés; d. Las llamadas a notas se presentarán al inte- c. Resumen en idioma original; rior del texto (no al final del mismo) siem- d. Resumen en idioma inglés; pre con un superíndice al lado de la palabra e. Palabras clave en idioma original; a la que hace referencia y el comentario so- f. Palabras clave en idioma inglés; bre dicha palabra remitirá a una nota a pie g. Cuerpo del trabajo; de página. h. Referencias bibliográficas. e. Las siglas irán en mayúsculas, previamente Pautas para los Autores se mencionará su significado y se la presen- Sin excepción, las contribuciones deberán tará entre paréntesis (solamente la primera contener la siguiente información: vez que aparezca en el texto). Por ejemplo: “Fondo Monetario Internacional (FMI)”. a. Título y subtitulo en idioma original expli- citando el recorte espacial y el recorte tem- f. El estilo de citación textual y de las refe- poral (si corresponde) de la contribución. rencias bibliográficas requerido: Las citas • Título y subtitulo de la contribución tra- textuales deben ir entrecomilladas y sin ducido al idioma inglés. cursivas. Las citas que exceden los 4 renglo- • Un resumen que no exceda las 400 pala- nes de extensión total deberán redactarse bras, aportando información clara sobre en un párrafo aparte, sin entrecomillado, el contenido de la contribución: tema, dejando 1 cm de sangría izquierda y dere- recorte espacial, recorte temporal, objeti- cha (tabulado). Las referencias bibliográfi- vo principal, marco teórico, aspectos me- cas de las citas textuales deben adecuarse todológicos, pregunta de investigación, al sistema APA (American Psychological etcétera. El resumen deberá finalizar con Association). El elenco de las referencias la enumeración de 3 a 5 palabras clave bibliográficas deberá presentarse al final de a los efectos de indización bibliográfica. la contribución obligatoriamente. • Un abstract: se deberá traducir el resu- g. La extensión mínima de la contribución: men al idioma inglés y las palabras clave 8.000 palabras. para presentar keywords. • Datos del autor o autora: se enviará h. La extensión máxima de la contribución: en un archivo aparte el/los nombre/s, 12.000 palabras. apellido/s, institución a la que pertenece, dirección postal institucional, dirección 218 i. En el caso de incluir gráficos, tablas, otros: La descentralización llamó entonces la atención deberán presentarse intercalados en el tex- sobre este potencial divorcio entre “problemas” to, con las debidas referencias, notas (si las y “soluciones”, pero también, aunque más tar- hay) y fuente. Deberán presentarse debi- díamente respecto de los orígenes de los pro- damente enumerados y sus datos deberán cesos descentralizadores, comenzó a mostrar la ser editables. Debe informarse la fuente en importancia de atender a las relaciones intergu- todos los casos y garantizarse de que sean bernamentales (2009: 174-175). de libre uso. j. En el caso de imágenes, se deberán presen- Las Referencias bibliográficas tar con las debidas referencias, notas (si las Las referencias bibliográficas de las citas tex- hay) y fuente. El formato de las imágenes tuales deben adecuarse al sistema APA (Ame- podrá ser: extensión jpg, en grises, con una rican Psychological Association). El elenco de resolución de 300 dpi en tamaño real. las referencias bibliográficas deberá presentar- se al final de la contribución obligatoriamente, k. En el caso de incorporar Anexo/s: deberán en orden alfabético por apellido del autor/a. enumerarse en orden creciente. Por ejemplo: Las citas bibliográficas Bauman, Z. (1999). Modernidad líquida. Buenos Las citas textuales deben adecuarse al sistema Aires: Fondo de Cultura Económica. APA (American Psychological Association). Castell, R. (2010). Las transformaciones del traba- Las citas textuales podrán ser: jo, de la producción social y de los riesgos en un a. Menores a 4 renglones: deberán presentar- período de incertidumbre. Turín: Instituti Di se en línea de continuidad al texto central, Tella/Cátedra UNESCO/Siglo XXI. encomilladas y sin cursivas. Por ejemplo: CEPAL (1992). Equidad y transformación produc- tiva: un enfoque integrado. Santiago: Publica- Los procesos estudiados pueden envidenciar ción de las Naciones Unidas. un clima de época. En palabras de García Del- CEPAL (2012). Cambio estructural para la igual- gado, “tres puntos de inflexión pueden indi- dad. Una visión integral para el desarrollo. San- carse como ´síntomas´ de los acontecimientos tiago: Publicaciones de la CEPAL-PNUD. singulares a los que quisiéramos referirnos Colombo, A. (2011). La cuestión del tiempo en la cuando hacemos alusión a lo que proponemos teoría política. Buenos Aires: Prometeo. denominar el cambio epocal.” (2014: 25). Feletti, R. (2013). El repunte de la economía. Aciertos y Límites de la Política Económica. b. Mayores a 4 renglones: deberán redactarse Observatorio de Coyuntura Económica. UN- en un párrafo aparte, sin entrecomillado, TREF. Núm. 8. 10-24. dejando 1 cm de sangría izquierda y dere- Ferrer, A. (2004). La densidad nacional. Buenos cha (tabulado). Por ejemplo: Aires: Ci-Capital Intelectual.

En la misma línea, Repetto señala que, hasta Pautas para los Autores para el que no cobraron fuerza los procesos descen- envío de Reseñas de libros tralizadores latinoamericanos, el territorio (en Las contribuciones deberán contener la si- particular el local) era visualizado más bien guiente información: como un simple dato administrativo en el cual, quienes allí habitaban, recibían de modo a. Las pautas de presentación consisten en pasivo los servicios y programas fiscales decidi- presentar la contribución con los siguien- dos y gestionados desde el nivel central del Es- tes elementos (en este orden): imagen de la tado. El autor menciona además lo siguiente: tapa del libro reseñado; título completo del

219 libro; editorial, ciudad y año de edición; nú- • Se deberá completar una cesión de derechos mero de edición, cantidad de páginas totales (autorización) con los datos de la contribu- del libro e ISBN; traducción al idioma inglés ción, los datos del autor o autora y firmar de dicha información; autor o autora de la la misma. Importante: la firma no podrá ser reseña de libro; palabras clave y keywords; escaneada o digital, deberá ser origina (sin reseña propiamente dicha. excepción). La cesión de derechos (autoriza- ción) deberá enviarse en un sobre cerrado a b. Datos del autor o autora: se presenta- nombre de la Revista Estado y Políticas Públi- rá en un archivo aparte el/los nombre/s, cas a la oficina 31 del Área Estado y Políticas apellido/s, institución a la que pertenece, Públicas de FLACSO Argentina (Dirección dirección postal institucional, dirección de postal: Tucumán 1966, C1026AAC, Ciudad correo electrónico, teléfono, máximo nivel Autónoma de Buenos Aires, Argentina). de estudios alcanzados y en qué institución y estudios en curso (si los hubiera). Proceso de evaluación de c. La extensión mínima de la contribución: las contribuciones 2.000 palabras. a. Debida recepción: los autores deberán en- viar sus contribuciones teniendo en cuenta d. La extensión máxima de la contribución: las pautas indicadas, cumplimentando los 4.000 palabras. requisitos antes mencionados y enviando la Formato del archivo contribución dentro de los plazos de tiem- po (si corresponde). Tipografía: se requiere Times New Roman. b. Proceso de evaluación interna y externa: Tamaño de letra: la aprobación de las contribuciones estará a • 12 puntos para títulos y textos. cargo del comité editorial que usará como • 11 puntos para las citas textuales mayores a criterio para su decisión los resultados de 4 renglones. los dictámenes aportados por evaluadores • 10 puntos para las notas a pie de página. externos. Para un mejor proceso de dicta- Párrafos: deberán estar justificados, con san- minación, la información sobre los autores gría en la primera línea, interlineado sencillo y sobre los dictaminadores guardará un es- y sin dejar líneas vacías entre párrafo y párrafo. tricto anonimato. De este modo, las contri- buciones quedarán sujetas a la evaluación Páginas: con márgenes izquierdo, derecho, in- de pares y referato “doble ciego”. ferior y superior de 3 cm. c. Comunicación: el comité editorial en un Archivo: guardado con el título de la contri- plazo no mayor a dos meses comunicará a bución en formato DOC o RTF. los autores el resultado de los dictámenes Envíos de las contribuciones recibidos y la decisión de publicar, o no, la contribución. • La contribución deberá ser enviada por co- rreo electrónico a la siguiente dirección: re- [email protected] • En un archivo aparte en formato DOC o RTF se deberá enviar por mail el Curricu- lum Vitae (CV) abreviado del autor o de la autora. La extensión del mismo no deberá superar los 15 renglones y deberá ser presen- tado en un único párrafo.

220 Política editorial a. La Revista Estado y Políticas Públicas no asu- mirá responsabilidad alguna por las contri- buciones enviadas y no publicadas. b. La Revista Estado y Políticas Públicas no asu- mirá responsabilidad alguna por las ideas, opiniones, comentarios, posicionamientos, posturas, contenidos, etcétera, de los auto- res en las contribuciones publicadas, pues- to que se consideran de propiedad exclusiva del autor o autora de la contribución. NOTAS DE COPYRIGHT La Revista Estado y Políticas Públicas y su con- tenido se brindan bajo una Licencia Creative Commons Atribución – No Comercial 2.5 Argentina. Es posible copiar, comunicar y distribuir públicamente su contenido siempre que se cite a los autores individuales y el nom- bre de esta publicación, así como la institu- ción editorial. El contenido de esta revista no puede utilizarse con fines comerciales. DECLARACIÓN DE PRIVACIDAD Los nombres y direcciones de correo electró- nico introducidos en esta revista se usarán ex- clusivamente para los fines declarados por esta revista y no estarán disponibles para ningún otro propósito u otra persona. DATOS DE CONTACTO Revista Estado y Políticas Públicas Área Estado y Políticas Públicas Facultad Latinoamericana de Ciencias Socia- les (FLACSO) Sede Argentina. Oficina 31 Dirección postal: Tucumán 1966, C1026A- AC, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina. Correo electrónico: [email protected] Teléfono: (54-11) 5238-9456 Página WEB: http://politicaspublicas.flacso. org.ar/

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11 Nro REVISTA ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS ISSN (versiónelectrónica):2310-550X|impresa):2413-8274 Ciudad AutónomadeBuenosAires,Argentina Nº 11,AñoVI,octubrede2018-abril2019 PÚBLICAS ESTADO YPOLÍTICAS REVISTA CIUDAD AUTÓNOMADEBUENOSAIRES,ARGENTINA TUCUMÁN 1966C1026AAC SEDE ARGENTINA FACULTAD LATINOAMERICANADECIENCIASSOCIALES