UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
FACULTAD DE DEREC HO SEMINARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y DE AMPARO
RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DEL USO DE INTELIGENCIA COMO PARADIGMA EN EL COMBATE A LA DELINCUENCIA ORGANIZADA. EL CASO DEL NARCOTRÁFICO EN MÉXICO. (PROPUESTA DE REFORMA AL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL).
T E S I S
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE LICENCIADA EN DERECHO PRESENTA:
SARAI PONCE AVELINO.
ASESOR: DR. TITO ARMANDO GRANADOS CARRIÓN.
CIUDAD UNIVERSITARIA - 2013.
GGG RRR AAA CCC III AAA S…
A DiosDios, por amarme tanto, por darme la oportunidad en el día a día de crecer como ser humano, de corregir y aprender de mis errores, por hacer de mi vida una experiencia extraordinaria a lado de mis seres amados. Gracias por los triunfos y las derrotas, por permitirme cumplir cada uno de mis sueños y por cada una de las experiencias vividas. Porque sin ti mi vida no tendría sentido.
A mi padre, el Sr. Daniel Ponce Piñas, de admirable fortaleza, quien con amor, paciencia, confianza y entrega ha sido mi ejemplo de vida y soporte en momentos de dificultad. Gracias por creer en mí a pesar de los miedos. Gracias, porque las palabras jamás serán suficientes para expresarte mi amor y agradecimiento.
A mi madre, la Sra. María Elena Carina Avelino Ramos, de un corazón inmenso y temple admirable, por su amor incondicional y apoyo constante. Gracias por darme tu vida entera, por estar conmigo en los triunfos y en las derrotas, y por creer en mí de una forma sobre humana y con un amor infinito hasta el final. Para ti mi amor y cariño sinceros.
A mi segunda madre, la Sra. Elia Avelino Ramos, de un corazón indescriptible, por su amor infinito, confianza y entrega. Gracias porque, con un amor incomprensible para muchos, dejaste tus sueños para ser parte de los míos. Gracias por ser mi cómplice y amiga. Gracias, porque jamás mis palabras serán suficientes para expresarte mi cariño.
A mi alma mater, la Universidad Nacional Autónoma de México, y a la Facultad de Derecho, templos de conocimiento y sabiduría, por la noble misión de forjar profesionistas comprometidos.
A mi asesor de tesis, el Dr. Tito Armando Granados Carrión, con respeto y admiración infinitos, por ser mi guía y ejemplo a seguir en esta etapa de mi vida.
G R A C I A S…
A mis abuelos¸ el Sr. Celerino Avelino y la Sr. Agripina Ramos, de dulzura inmensa, por ser sus consejos y amor fortaleza a lo largo de mi vida. Gracias por ser mis ángeles en la Tierra y por amarme de la manera en la que lo hicieron. Con agradecimiento en donde estén.
A mis Tíos, por tener siempre para mí palabras de aliento, por las charlas alegres y las bromas constantes. Gracias por su confianza y amor.
A mis primos, de incomparable alegría, por ser mis hermanos, por su dulzura, complicidad, cariño, consejos y vitalidad. Gracias por su amor y estima, esperando que el futuro sea la proyección exponencial de nuestro presente.
A mis hermanos, por cada uno de los momentos compartidos. Gracias por su amor y cariño.
A mis amigos, compañeros inigualables en esta aventura, por las risas, pláticas, lágrimas y abrazos compartidos. Gracias por su confianza, amor y cariño.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN . 1
CAPÍTULO I. DELINCUENCIA ORGANIZADA: EL NARCOTRÁFICO EN MÉXICO, SU TRATAMIENTO JURÍDICO Y SUS EFECTOS . 5
I.1. Delincuencia Organizada .. 7 I.1.1. Definición ... 7 I.1.2. Antecedentes Internacionales de la Delincuencia 11 Organizada I.1.3. Diferencia con otros tipos penales 18 I.1.3.a. Asociación Delictuosa ...... 18 I.1.3.b. Pandilla ... 21 I.1.4. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos . 22 I.1.5. Ley Federal contra la Delincuencia Organizada 27 I.2. El Narcotráfico en México . 33 I.2.1. Evolución Histórica del Narcotráfico en México . 33 I.2.2. Principales cárteles mexicanos ...... 36 I.2.3. Tipos penales en materia de tráfico de drogas (Código Penal Federal) .. ... 42 I.2.4. Relación con la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada . .. 48 I.2.5. Efectos .. 49 I.2.5.a. Seguridad Nacional . 49 I.2.5.b. Seguridad Pública 57 I.3. Aspectos Criminológicos ... 63 I.3.1. Perfil Criminológico: Características de la Delincuencia Organizada .. 63
CAPÍTULO II. USO DE ESQUEMAS DE INTELIGENCIA EN MÉXICO. EL COMBATE A LA DELINCUENCIA ORGANIZADA EN MATERIA DE NARCOTRÁFICO . 71
II.1. Inteligencia. Concepción General 73 II.1.1. Definición ...... 73 II.1.2. Antecedentes. Evolución ... 77
II.1.3. Sistemas de Inteligencia en el mundo 80 II.1.4. El Ciclo de Inteligencia .. 95 II.1.5. Diferencia entre Inteligencia y Espionaje .. 101 II.2. Inteligencia en México 103 II.2.1. Plan Nacional de Desarrollo 2007 2012 ...... 103 II.2.2. Ley Federal contra la Delincuencia Organizada. Algunos aspectos de inteligencia ...... 110 II.2.3. Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate a la Delincuencia (CENAPI). Objetivos y Área de acción . .. 114 II.2.4. Secretaría de Seguridad Pública Federal .. 117 II.2.4.1. Subsecretaría de Planeación y Protección Institucional .. 118 II.2.4.2. Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana ...... 119 II.2.4.3. Subsecretaría de Tecnologías de la Información .. 120 II.2.4.3.a. Coordinación General de la Plataforma México . 121 II.2.4.4. Policía Federal .. 124 II.2.4.4.a. División de Inteligencia .. 126 II.2.4.4.b. División de Investigación ... 128 II.2.4.4.c. División de Seguridad Regional 129 II.2.4.4.d. División Científica 130 II.2.4.4.e. División Antidrogas ...... 131 II.2.4.4.f. División de Fuerzas Federales .. 133 II.2.4.4.g. Centro de Inteligencia de la Policía 133 Federal ...... II.2.4.4.h. Retos de la Policía Federal en materia de Inteligencia ...... 135 II.2.5. Fuerzas Armadas ... 137 II.2.5.1. Ejército . 139 II.2.5.1.a. Inteligencia Militar . 140 II.2.5.1.b. Logros en materia de Narcotráfico. Casuística .. 141 II.2.5.2. Marina, Armada de México .. 143 II.2.5.2.a. Áreas de Inteligencia 145 II.2.5.2.b. Logros en materia de Narcotráfico Casuística . .. 146 II.2.6. Procuradurías Estatales (locales). Unidades de
Inteligencia ... 148 II.2.7. Secretarías de Seguridad Locales. Unidades de Inteligencia ... 155 II.2.8. Reglamento del Estado Mayor Presidencial. Aspectos de Inteligencia .. 158 II.2.9. Inteligencia Financiera. Un acercamiento ...... 159 II.3. Alcances y límites de la inteligencia en el Combate a la Delincuencia Organizada en materia de Narcotráfico: La Protección a los Derechos Humanos .. 169 II.4. Logros y Retos. Una visión crítica 174
CAPÍTULO III. CISEN: CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y SEGURIDAD NACIONAL 179
III.1. Antecedentes . 181 III.2. CISEN: Aciertos y errores (1989 2006) . 192 III.3. Objetivo ... 199 III.4. Atribuciones 200 III.5. Estructura Orgánica .. 203 III.6. Control Legislativo . 209 III.7. ESISEN: Escuela de Inteligencia para la Seguridad Nacional del Centro de Investigación y Seguridad Nacional .. 213 III.8. Interacción con otros organismos con labores de Inteligencia ...... 215 III.9. Logros en materia Narcotráfico ... 221 III.10. Retos del CISEN en un contexto de combate a la Delincuencia Organizada . . 224
CAPÍTULO IV. RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DEL USO DE INTELIGENCIA COMO PARADIGMA EN EL COMBATE A LA DELINCUENCIA ORGANIZADA. EL CASO DEL NARCOTRÁFICO EN MÉXICO . 231
IV.1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ... 233 IV.1.1. Defensa Social. Antecedentes . 233 IV.1.2. Efectos colaterales de actuar sin inteligencia. Una crítica al Estado de Excepción. Artículo 29 Constitucional . 237
IV.2. Críticas a la actual estrategia de combate a la Delincuencia Organizada. El Narcotráfico en México...... 245 IV.2.1. Medios de Comunicación . 245 IV.2.2. La Academia ... 248 IV.2. 3. Reclamo Social ... .. 252 IV.3. Reconocimiento Constitucional del Uso de Inteligencia como paradigma en el combate a la Delincuencia Organizada (narcotráfico). Argumentación 257 IV.4. Artículo 16 Constitucional: contenido actual ...... 263 IV.5. Propuesta de Reforma al Artículo 16 Constitucional. Texto reformado y algunas precisiones .. 266 IV.6. Prevención . 278 IV.6.1. Definición ...... 278 IV.6.2. Tipos de Prevención .. 280 IV.7. Estrategias de Prevención respecto al Narcotráfico en México ...... 282 IV.7.1. Prevención del consumo de drogas 282 IV.7.2. Educación 286 IV.7.3. Combate a la Pobreza ...... 289 IV.7.4. Participación Ciudadana ...... 293 IV.8. Inteligencia: El Inicio de una Estrategia de Prevención . 297
CONCLUSIONES . 301
PROPUESTA 325
ANEXOS ...... 331
BIBLIOGRAFÍA 349
INTRODUCCIÓN
Actualmente, México enfrenta una de las crisis más severas en materia de seguridad. Es noticia constante el incremento de los índices de violencia en el país, del número de personas vinculadas a la delincuencia organizada y muertas en manos o a razón del actuar de los miembros del crimen organizado, el crecimiento del mercado consumidor de narcóticos, de la impunidad y corrupción establecidas por la delincuencia organizada.
La crisis de seguridad que enfrentamos se debe en gran medida a la potencialidad, desarrollo, perfeccionamiento en sus actividades y multiplicación que diversos grupos criminales organizados han adquirido con el paso del tiempo. Una de las expresiones más violentas y peligrosas de la delincuencia organizada, sin duda, es el tráfico de narcóticos, debido a la rentabilidad que representa para sus operadores, a los niveles de violencia que emplea y al grado de impunidad y corrupción que ha logrado generar a su alrededor para no ser sancionada.
La delincuencia organizada en México, en especial a través del narcotráfico, es actualmente un problema que pareciera incontrolable, cuyo nivel de actuación ha rebasado por mucho la capacidad Estatal no sólo de controlarlo, sino también de prevenirlo, colocando en jaque a las autoridades encargadas de hacerle frente. Desafortunadamente, el desarrollo del narcotráfico y la falta de una adecuada estrategia de base para combatirlo han llevado al diseño e implementación de erradas estrategias de combate particulares, que lejos de disminuir el problema, lo han incrementado, cayendo de facto en una lógica de excepción que vulnera la defensa de los derechos humanos y la estabilidad del propio Estado.
La delincuencia organizada es un fenómeno criminal de suma complejidad, que de inicio reconoce la necesidad de implementar una política integral y organizada para su combate, es decir, requiere de la coordinación permanente y trabajo conjunto de todos y cada uno de los sectores que integran al Estado Mexicano (económico, social, político, jurídico, etc.). El combate a la delincuencia
-1- organizada no puede entenderse de manera fragmentada, se necesita que todas y cada una de las aristas que la integran sean analizadas.
La estrategia de combate a la delincuencia organizada en México ha sido la misma desde hace décadas, sin embargo, durante el sexenio del presidente Felipe Calderón Hinojosa (2007 2012) se llevó a su máxima expresión y se le refirió como un “combate frontal y sin titubeos”. Esta estrategia es por demás equivocada y ha tenido como consecuencia altísimos costos sociales, hoy reflejados en el dolor de miles de familias, en el miedo de salir a las calles en diversos Estados de la República Mexicana y en la desconfianza ciudadana respecto de las Instituciones.
Establecer un adecuado combate al narcotráfico, entendido como expresión de la delincuencia organizada, compatible con la defensa de los derechos humanos y con los principios que deben sostener a todo Estado que se tilda Democrático Constitucional, constituye el punto central de esta investigación.
Implantar una línea base de combate a la delincuencia organizada que entienda la complejidad de la misma y que parta de ella para visualizarla y establecer estrategias particulares de carácter integral, que aborde no sólo cuestiones operativas, sino que atienda también a las causas que la originan, resulta un tanto difícil; sin embargo, consideramos que el Uso de Inteligencia es la forma más viable para conseguirlo.
Se plantea al Uso de Inteligencia en el combate a la delincuencia organizada como la mejor de las opciones para hacer frente a este grave problema, debido a que se basa en la recolección, análisis y aprovechamiento de información para la toma de decisiones, lo cual permitirá que las estrategias particulares de combate sean más reflexivas y menos apresuradas, garantizando que su diseño e implementación sean adecuados y sólo cuando realmente resulten viables de conformidad a las necesidades actuales y los beneficios sean más altos que los costos resultado de tal implementación.
-2-
La base ideológica en la que se sostiene el Uso de Inteligencia en el combate a la delincuencia organizada en México, en especial al narcotráfico, da un giro total a lo que se entendió por inteligencia durante la Guerra Fría, haciendo su concepto y proyección compatible con los llamados Estados Democráticos Constitucionales.
En aras de construir una estrategia de combate a la delincuencia organizada acorde a las necesidades y reclamos sociales en nuestro país, en esta investigación, a lo largo de sus capítulos, se hace un recorrido por los elementos que se consideran necesarios para adoptar esta nueva propuesta de combate basada en el uso de inteligencia.
En el Capítulo I se abordan los elementos necesarios para entender en qué estriba la complejidad y peligrosidad de la delincuencia organizada, cuáles han sido sus efectos y cuál ha sido su tratamiento jurídico en México.
En el Capítulo II se proporcionan los elementos que consideramos necesarios para reorientar la filosofía bajo la cual se sustentó durante mucho tiempo el concepto de inteligencia, descubrir que el tema (su generación) no es desconocido para nuestro ordenamiento jurídico y que existen rubros que deben ser mejorados para el desarrollo de un verdadero Sistema de Inteligencia Coordinado e Integral en México en materia de Seguridad.
En el Capítulo III analizamos a una institución emblemática en la generación de inteligencia, el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), cuya existencia es punto de debate y controversia, derivada del sesgo político que se le ha dado.
Finalmente, en el Capítulo IV señalamos por qué es importante elevar a rango constitucional el Uso de Inteligencia en el combate a la delincuencia organizada para garantizar el adecuado desarrollo de las actividades de inteligencia y la correcta coordinación entre dependencias, y cómo éste derivará en políticas óptimas de prevención.
-3-
El Uso de Inteligencia y la prevención en el combate a la delincuencia organizada son un binomio indisoluble e indispensable. Debemos entender al rubro de inteligencia como un sector que va más allá de una conceptualización meramente técnica o tecnológica, destacar su trascendencia en el sistema estratégico de combate a la delincuencia organizada (sobre todo en el caso del narcotráfico en México), así como enfatizar a la prevención (primaria y secundaria) y al uso de inteligencia como punto de partida para el establecimiento de una política de combate congruente con la realidad.
Esta investigación pretende demostrar la necesidad jurídica que existe de reconocer a nivel constitucional el uso de inteligencia como paradigma en el combate a la delincuencia organizada, ya que deja de lado la arbitrariedad y mal manejo de la actual estrategia de combate implementada y enfatiza la concepción integral que se requiere para establecer un óptimo combate.
Estamos seguros de que sólo el Uso de Inteligencia permitirá reducir los altos costos sociales que la delincuencia organizada y su inadecuado combate han provocado, y dar una respuesta congruente y responsable a las demandas de una voz ciudadana que tanto ha resentido sus efectos.
México, Distrito Federal, Noviembre de 2012.
-4-
CAPÍTULO I
DELINCUENCIA ORGANIZADA: EL NARCOTRÁFICO EN MÉXICO, SU TRATAMIENTO JURÍDICO Y SUS EFECTOS.
La mafia non è affatto invincibile; è un fatto umano e come tutti i fatti umani ha un inizio e avrà anche una fine. Piuttosto, bisogna rendersi conto che si può vincere non pretendendo l'eroismo da inermi cittadini, ma impegnando in questa battaglia tutte le forze migliori delle istituzioni.
La mafia no es un asunto invencible, es un hecho humano y como todos los hechos humanos tiene un inicio y tendrá también un final. Más bien, necesitamos darnos cuenta que se puede vencer no pretendiendo el heroísmo de ciudadanos indefensos, sino empeñando en esta batalla todas las fuerzas de las instituciones.
Giovanni Falcone.
-5-
CAPÍTULO I. DELINCUENCIA ORGANIZADA: EL NARCOTRÁFICO EN MÉXICO, SU TRATAMIENTO JURÍDICO Y SUS EFECTOS.
I.1. Delincuencia Organizada.
I.1.1. Definición.
La delincuencia organizada es de mayor peligrosidad que la común, debido a la complejidad de su estructura y a los efectos que su acción produce en el ámbito social, en consecuencia, previo a definirla, resulta necesario hacer un análisis de lo que se entiende por delito y delincuencia común.
La palabra delito proviene del vocablo latino delictum , interpretado como faltar y definido como “Culpa, crimen, quebrantamiento de la ley. Acción u omisión voluntaria, imputable a una persona que infringe el Derecho y es penada por la ley” 1.
Luis Jiménez de Asúa define al delito bajo dos perspectivas y señala que, dogmáticamente, es un “acto imputable a un hombre, que por suponer injusto y culpable describen típicamente las leyes y sancionan con una pena” 2 y, materialmente, es “la conducta considerada por el legislador como contraria a una norma de cultura reconocida por el Estado y lesiva de los bienes jurídicamente protegidos, procedente de un hombre imputable que manifiesta con su agresión peligrosidad social”3. El delito, de acuerdo a la definición de Jiménez de Asúa, se caracteriza por ser un acto externo del hombre que social y jurídicamente le resulta imputable, que va en contra de las normas establecidas por el Estado y cuya comisión representa cierto grado de peligrosidad al interior de la sociedad.
En el sistema jurídico mexicano, de acuerdo a lo establecido en el artículo 7º del Código Penal Federal, delito es la acción u omisión que sancionan las leyes
1 RALUY POUDEVIDA, Antonio. Diccionario Porrúa de la Lengua Española . México. Ed. Porrúa. 2005. pág. 231. 2 JIMÉNEZ DE ASÚA, Luis. Teoría del Delito. México. Ed. IURE Editores. 2003. Pág. 30. 3 Ibídem. pág.31. -7- penales, es decir, constituirá delito aquella conducta del hombre que encuadre en las hipótesis delictivas establecidas por las leyes de carácter penal.
En la Enciclopedia Jurídica Mexicana, se define al delito en derecho penal como “la acción u omisión ilícita y culpable expresamente descrita por la ley bajo la amenaza de una pena o sanción criminal” 4.
En suma, delito es el resultado de un acto externo del hombre, acción u omisión, que se encuentra sancionado por las leyes penales, toda vez que constituye una afectación importante a un bien o interés jurídicamente tutelado, al violentar una norma trascendental de cultura establecida al interior del Estado y reconocida por el Derecho.
En cuanto al término delincuencia, suele entenderse como “el conjunto de delitos observables en un grupo social determinado y en un momento histórico dado” 5, que presupone la existencia previa de la ley penal, su violación y reacción social.
A efecto de diferenciar entre delincuencia común y delincuencia organizada, debemos tomar en cuenta que la delincuencia organizada refiere a la comisión de delitos que por su trascendencia causan una mayor afectación al orden social y colocan al Estado en un riesgo de seguridad considerable, es decir, la delincuencia organizada, por el alto nivel estratégico con el que cuenta, permea en mayor medida dentro del conglomerado social, al llegar a un extremo tal de evolución y perfeccionamiento, que rebasa los límites de control gubernamental. En cambio, la delincuencia común no cuenta con una estructura logística amplia y el impacto que produce al interior del conglomerado social, sin menoscabo de la importancia que tienen los bienes jurídicos tutelados por la norma y que resultan violentados por aquélla, es más reducido.
4Enciclopedia Jurídica Latinoamericana. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Tomo VI. México. Ed. Porrúa y Universidad Nacional Autónoma de México. 2006. pág. 165. 5Ibídem . pág. 155. -8-
La delincuencia organizada se encuentra “muy por delante del contexto y panorama común, tradicional o convencional, de la clásica y típica manera de delinquir” 6, es decir, rompe con los esquemas de actuación de la delincuencia común y eleva su capacidad logística a niveles exponenciales.
La delincuencia organizada, también conocida como crimen organizado *, es en la actualidad uno de los problemas sociales de mayor envergadura, debido a que los métodos empleados para su combate, resultan ineficaces en razón al considerable avance que ha tenido en su forma de actuar, operar y organizarse.
La delincuencia organizada “establece líneas especiales de operación basadas en un sistema complejo, tipo empresarial, bien estructurado en la comisión delictiva; cuando persigue a través de determinadas acciones violentas, la búsqueda de poder ya sea político, económico o social”.7
Para Genaro Góngora Pimentel y Alejandro Santoyo Castro, la delincuencia organizada es:
“un fenómeno delictivo en el que la criminalidad improvisada se moderniza y perfecciona en cuanto a su estructura y forma de operación, para mostrar mayor eficacia frente a los medios de control estatal, en los diversos órdenes (federales, locales y municipales); así algunos individuos y grupos dedicados al crimen evolucionan en cuanto a la eficacia para cometer delitos, que en general resultan ser fuente de repercusión social, ya sea en términos de la violencia con que se ejecutan, por las pérdidas económicas que conllevan al Estado o por cualquier otra característica que genere inseguridad en el ánimo de la sociedad.” 8
En este contexto, advertimos que la delincuencia organizada se erige como un fenómeno criminal que evoluciona constantemente y cuyo actuar provoca altos costos sociales al interior del Estado, debido a la exacerbada violencia que emplea para cumplir sus objetivos.
6 BRUCCET ANAYA, Luis Alonso. El Crimen Organizado (Origen, Evolución, Situación y Configuración de la Delincuencia Organizada en México) . México. Ed. Porrúa. 2007. pág. 49. * En esta investigación se utilizarán de forma indistinta los términos delincuencia organizada y crimen organizado. 7 BRUCCET ANAYA, Luis Alonso. El Crimen Organizado (Origen, Evolución, Situación y Configuración de la Delincuencia Organizada en México). Ob. Cit. pág. 49. 8 GÓNGORA PIMENTEL, Genaro David y E. Alejandro Santoyo Castro. Crimen Organizado. Realidad Jurídica y Herramientas de Investigación. México. Ed. Porrúa. 2010. pág.27. -9-
Para Laura Zúñiga Rodríguez, el término delincuencia organizada implica la existencia de tres elementos constitutivos:
• Organización , entendida como la unión de dos o más sujetos para lograr un fin común (lucro o beneficio político), que se obtiene a través de la comisión de delitos graves. La estructura de la organización presupone cierta permanencia y estabilidad que deriva frecuentemente en la división de funciones (horizontal o vertical).
• Comisión de delitos graves , entendida como presupuesto básico de la delincuencia organizada, atento al nivel de daño que su acción puede ocasionar, ya sea porque utiliza la violencia o presiona al poder político.
• Finalidad pragmática común. La finalidad económica o política que persigue la delincuencia organizada es un elemento esencial de cohesión al interior de la estructura criminal, ya que las organizaciones cuya finalidad es la obtención de algún tipo de lucro, buscan también establecer alianzas políticas que les permitan rodearse de un amplio campo de impunidad que las proteja y viceversa. 9
En México, se entiende por delincuencia organizada a una organización de hecho de tres o más personas, para cometer determinados delitos (establecidos limitativamente en el artículo 2º de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada) en forma permanente o reiterada.
Dentro de la dogmática jurídico penal, el delito de delincuencia organizada es plurisubjetivo, al requerir un mínimo de activos para configurarse, doloso y de resultado anticipado o cortado, al resultar irrelevante que se logre o no la
9 Cfr. ZUÑIGA RODRÍGUEZ, Laura. “Criminalidad Organizada, Derecho Penal y Sociedad. Apuntes para el Análisis” en SANZ MULAS, Nieves. El Desafío de la Criminalidad Organizada . Granada, España. Ed. Comares. 2006. págs. 50 y51. -10- materialización o exteriorización de las conductas que pudieran integrar los delitos establecidos como objetivo de la organización criminal respectiva. 10
En efecto, la delincuencia organizada es un delito que implica la existencia de una organización de hecho que tiene como finalidad obtener alguna especie de lucro o poderío, mediante la comisión de delitos graves, y que se caracteriza por el uso exacerbado de violencia, el amplio desarrollo técnico y la capacidad de influencia que tiene al interior de las fibras sensibles del Estado (seguridad, economía, educación y desarrollo social).
I.1.2. Antecedentes Internacionales de la Delincuencia Organizada.
Los orígenes de la delincuencia organizada se remontan al surgimiento de los primeros delincuentes que actuaban en asociación (v.gr. mendigos, pillos, bandoleros, piratas y corsarios); sin embargo, en este apartado se enfatizarán los antecedentes presentes en una época más actual y que han definido la estructuración de las organizaciones delictivas más importantes en materia de tráfico de drogas.
Italia
Uno de los antecedentes más cercanos a la potencialidad que hoy observamos en las evolucionadas organizaciones criminales, es la mafia italiana , cuyo origen resulta eminentemente revolucionario.
El estallido de la Revolución Francesa provocó severos cambios en la política europea y facilitó en 1796 la invasión de Napoleón Bonaparte a varios territorios de Europa occidental, siendo uno de ellos el relativo a Italia.
Como consecuencia de la invasión napoleónica a Italia, diversos grupos nacionales intentaron, mediante la expulsión de los gobernantes extranjeros que
10 Cfr. Jurisprudencia en materia Penal “DELINCUENCIA ORGANIZADA, NATURALEZA DEL DELITO DE.”, Segundo Tribunal Colegiado en materia penal, Segundo Circuito, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Septiembre 2006, Tomo XXVI, pág. 1194. -11- llegaban a Italia, recuperar el territorio invadido, así como los derechos propios para el establecimiento de un autogobierno con la finalidad de unificarla.
“Esta acción histórica tuvo gran influencia en el desarrollo de organizaciones secretas. Se dice que la mafia era parte de grupos insurrectos en contra de las invasiones francesas, es decir, surgió como un grupo de choque revolucionario cuyas actividades, como en toda revolución eran clandestinas” 11 y que en resumidas cuentas significaba “muerte a Francia Italia anhela ”12 . Sin embargo y a pesar de que los principios e ideales revolucionarios bajo los cuales surgieron estas organizaciones desaparecieron al término de la revolución, aquéllas aprovecharon su forma de organización para realizar actividades ilícitas de forma clandestina.
Los grupos que en origen tuvieron un carácter revolucionario, se convirtieron en grupos criminales, cuyo objetivo principal fue “lucrar con la explotación de comercios ilícitos y fomentar el culto al terror”13 .
Es a partir de los siglos XIX y XX, que la mafia italiana comienza a estructurarse de forma jerarquizada y se convierte en uno de los mayores problemas de seguridad para el gobierno italiano difíciles de combatir.
Entre los grupos criminales más conocidos de la mafia italiana, pueden mencionarse la Mafia Siciliana (Cosa Nostra), la Camorra Napolitana y la N’Drangueta o Sacra Corona Unità. Estas organizaciones se caracterizan por tener una visión tergiversada de valores que resultan comunes en la sociedad y que son presupuesto básico para un adecuado funcionamiento de la organización criminal, tales como el honor, la amistad, la tradición y la justicia; basados en la construcción de sólidos lineamientos de secrecía (omertà ), respeto a los miembros que ocupan un alto nivel jerárquico dentro de la organización y en la infiltración de sus miembros en todos los niveles de la sociedad.
11 GÓMEZ DEL CAMPO DÍAZ BARREIRO, Bernardo. La Delincuencia Organizada: Una propuesta de combate. México. Ed. Porrúa. 2006. pág.2. 12 Ídem. 13 Ibídem. pág.3. -12-
Asia
La incursión de países asiáticos en el tráfico de drogas, encuentra su mayor expresión en el llamado Triángulo de Oro , integrado por Birmania, Laos y Tailandia, el cual produce dos terceras partes de la producción total de opio en el mundo.
Por otro lado, países como Japón y China han adquirido importante notoriedad en el desarrollo de actividades delincuenciales de carácter organizado, a través de grupos criminales como la Yakuza Japonesa y las Tríadas Chinas.
China
No obstante que la existencia de grupos delincuenciales organizados en China se remonta al siglo XVII, durante el reinado de las dinastías imperiales, es hasta la invasión de Manchuria que este fenómeno se agudiza de forma considerable, al integrarse, bajo un objetivo de defensa, grupos contrarrevolucionarios denominados Tríadas , los cuales después de la fiebre revolucionaria se dedicaron al comercio de heroína y opio, al tráfico de personas y mercancías, así como a la prostitución. 14
Japón
Después de la Segunda Guerra Mundial y a pesar de que Japón entró en un período trascendental de reconstrucción económica, política, social y tecnológica, se vio afectado en su interior por grupos delincuenciales, en su mayoría, dirigidos por jóvenes bandoleros o pandilleros.
“Tradicionalmente la delincuencia japonesa estaba dedicada a la prostitución, al juego ilegal y a la extorsión” 15 , sin embargo, en los últimos años ha ampliado su esfera de acción al lavado de dinero y al tráfico de drogas y armas.
14 Cfr. BRUCCET ANAYA, Luis Alonso. El Crimen Organizado (Origen, Evolución, Situación y Configuración de la Delincuencia Organizada en México) . Ob. Cit. pág. 178. 15 Ibídem. pág.177. -13-
Uno de los grupos delincuenciales de mayor relevancia en Japón es la Yakuza Japonesa, una organización criminal cuya característica principal es el poderío económico que tiene y la diversidad de redes de corrupción que ha logrado establecer en las altas esferas de poder japonesas.
Norteamérica
La presencia de organizaciones criminales en América del Norte se hace evidente, en mayor proporción, a partir del siglo XX, en el cual, la “mafia italiana emigra a los Estados Unidos de Norteamérica donde encuentra un notable desarrollo; en esta nación, se enraíza en su estructura política, social y económica, así como en la corrupción de jueces y policías” 16 .
Uno de los detonantes más importantes en el desarrollo de organizaciones criminales en Norteamérica, fue la llamada Ley Seca o Ley Volstead de 1920, a través de la cual se limitó la producción, importación y venta de bebidas alcohólicas, proyectando el carácter local de la actividad de la mafia italo americana a un nivel nacional. Es a partir del surgimiento de esta ley que nacen figuras gansteriles de alto nivel como la de Giuseppe Masseria, “el Amo”, quienes lograron expandir la creación de bandas criminales en casi todo el país y formar enlaces de corrupción significativos dentro de la estructura gubernamental norteamericana.
La presencia del tráfico de drogas en los Estados Unidos adquiere gran relevancia a partir de la entrada en vigor de la llamada Ley Harrison de 1914, con la cual, se inició una lucha incansable contra el tráfico de drogas, sin embargo, es hasta 1933, con el término de la época de prohibición del alcohol, que se consolida, alcanzado niveles y beneficios inimaginables.
Una de las organizaciones criminales que cobró fuerza al interior de los Estados Unidos fue el llamado Sindicato , el cual se caracterizó por el empleo desenfrenado de violencia en sus actuaciones. El Sindicato , configurado como una
16 GÓMEZ DEL CAMPO DÍAZ BARREIRO, Bernardo . La Delincuencia Organizada: Una propuesta de combate Ob. Cit. pág. 8. -14- organización de negociación de los derechos laborales de los trabajadores de industrias norteamericanas, presionaba a los grupos patronales, mediante la amenaza de destrucción de equipo industrial, para obtener beneficios personales que jamás se tradujeron en beneficios para sus agremiados.
En los años 50’s, este tipo de mafia logró expandir su estructura criminal y establecer una organización de carácter empresarial (de estructura compleja y funciones estratégicamente distribuidas), con el objetivo de evadir la persecución de la justicia penal y consolidar una estructura corporativa multinacional.
En Estados Unidos encontramos la existencia de una organización criminal denominada el Triángulo de Oro Americano , el cual tiene su origen en la emigración de población asiática a diversos suburbios del país y que a través del tiempo ha creado una sólida organización criminal dedicada al tráfico y venta de estupefacientes. 17
Como puede apreciarse, en los Estados Unidos, desde hace ya varios años, se enfrenta un grave problema en materia de delincuencia organizada, toda vez que se han consolidado grupos mafiosos que cuentan con una importante estructuración logística y que, sin duda, han coadyuvado también en el desarrollo de grupos criminales en Latinoamérica, al servir de enlace entre grupos de producción y población de consumo en aquel país.
Colombia
La participación de Colombia en la consolidación de diversas organizaciones criminales, se debe en gran medida a la marginación social existente en aquel país. Colombia, en el ámbito de la delincuencia organizada, se caracteriza por su “poderío en la producción, transformación, transporte, comercio y distribución de narcóticos o estupefacientes”.18
17 Cfr. Ibídem. pág. 9. 18 BRUCCET ANAYA, Luis Alonso. El Crimen Organizado (Origen, Evolución, Situación y Configuración de la Delincuencia Organizada en México) . Ob. Cit. pág. 169. -15-
Colombia aparece de forma evidente en el contexto propio de la delincuencia organizada a partir de la década de los 70’s, en la cual se consolidó como el principal productor de marihuana en el continente americano; sin embargo, es hasta los años 80’s que incursiona en la transformación de la pasta de coca para la obtención de cocaína. 19
Los cárteles de la droga colombianos han logrado “llegar a muy altas instancias del poder gubernamental, a través de la infiltración institucional y apoyo económico electoral” 20 . Los cárteles colombianos más emblemáticos son el de Medellín (comandado durante mucho tiempo por Pablo Escobar Gavira) y el de Cali; sin embargo, con la muerte del principal dirigente del cártel de Medellín se desató un conflicto interno entre los cárteles colombianos a tal grado que los debilitó e hizo perder su hegemonía en materia de tráfico de drogas a nivel latinoamericano y abrió paso al crecimiento exponencial de grupos criminales en México, quienes absorbieron parte del mercado de estupefacientes que en su origen había sido controlado por los cárteles colombianos.
México
En México, durante la época colonial, aunque a una menor escala, encontramos la presencia de bandas criminales organizadas ( bandidaje ) que se dedicaban de forma consuetudinaria a la comisión de asaltos, asesinatos y robos de menor cuantía, ocasionando un ambiente de inseguridad extremo entre la población de esa época, debido a la excesiva violencia que empleaban durante la ejecución de sus acciones.
Un claro ejemplo de la existencia de bandas dedicadas a la delincuencia organizada durante esta época, fueron los asaltantes de caminos en despoblado. 21
Con el objetivo de frenar la expansión del bandidaje en la Nueva España y tiempo después con el de favorecer al movimiento de independencia del pueblo
19 Cfr. ídem. 20 Ibídem . pág. 170. 21 Cfr. Ibídem. pág. 198. -16- mexicano, se comenzó a hacer evidente la comisión organizada del tráfico ilícito de armas.
Después de concluido el movimiento de independencia, México quedó sumido en una profunda crisis social, económica y política, que originó la aparición de innumerables pordioseros, malvivientes y vagos, quienes después de un tiempo se dedicaron, a través de bandas organizadas, a la comisión de atracos, donde los principales afectados fueron los miembros de la población civil.
El bandidaje continuó con mayor frecuencia y a mayor escala, provocando la ruina de figuras importantes en el comercio de aquella época. Uno de los ejemplos más conocidos del bandidaje post independentista es el de los bandidos de Río Frio, quienes durante la época de Antonio López de Santa Anna cometieron diversos atracos caracterizados por la admirable preparación logística con la que contaban, es decir, “no eran robos comunes y vulgares, sino golpes premeditados y ejecutados con precisión asombrosa” 22 .
Durante y después de la Revolución Mexicana, surgieron bandas criminales dedicadas, en su mayoría, a los asaltos en despoblado, robo de vehículos, falsificación de moneda y al secuestro.
En la década de los años 40’s y siguientes, las bandas criminales dedicadas al robo, secuestro y falsificación de moneda, entre otras, siguieron presentes; sin embargo, es también a partir de la década en mención que el tráfico de drogas comienza a consolidarse, aunque los dirigentes de aquellas bandas fueron, en su mayoría, extranjeros, sobre todo estadounidenses.
Alrededor de los años 50’s se descubre la primera banda dedicada al comercio de heroína. Esta banda, comandada por Jorge Moreno Chauvet, no sólo cultivaba heroína, sino que la hacía llegar a Nueva York para ahí ser embarcada y enviada a Francia. Este antecedente constituye el principal indicio del crecimiento que los grupos mexicanos del crimen organizado han tenido a lo largo del tiempo, toda vez que antes sólo constituían una especie de puente o conexión entre
22 Ibídem. pág.225. -17-
Colombia y Estados Unidos; sin embargo, hoy en día se vislumbran no sólo como conexión, sino también como productores y alentadores del consumo de drogas en México.
I.1.3. Diferencia con otros tipos penales.
I.1.3.a. Asociación Delictuosa.
El delito de asociación delictuosa se encuentra establecido en el artículo 164 del Código Penal Federal, el cual en su primer párrafo señala: “Al que forme parte de una asociación o banda de tres o más personas con propósito de delinquir, se le impondrá prisión de cinco a diez años y de cien a trescientos días multa” 23 .
Con base al tipo penal de referencia y a diversos criterios jurisprudenciales, puede señalarse que la naturaleza jurídica del delito de asociación delictuosa , contempla como características propias, las siguientes:
• Requiere la existencia de una verdadera organización, cuyo propósito esencial es la comisión de delitos.
• Que se trate de tres o más personas.
• Supone el simple propósito de delinquir en forma organizada.
• El tipo penal no exige una naturaleza específica de los delitos que la banda o agrupación se propone perpetrar.
• En la asociación delictuosa, no existe el propósito de cometer únicamente un delito (in actu ), sino el propósito de cometer una serie de delitos (in potentia ), mismos que han sido convenidos por la banda para
23 Art. 164 CPF. Visible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/9.pdf . Fecha de consulta: 05 de mayo de 2012-21:17 hrs. -18-
ser realizados y cuyos miembros deciden estar prestos y en disposición para delinquir en cualquier momento 24 .
• Se integra con la sola formación asociacionista, sin que sea necesario acto ejecutivo alguno o que los delitos, propósito de la asociación, se cometan efectivamente, es decir, “en la asociación delictuosa siempre hay un acuerdo estable y permanente para cometer delitos; pero considerándose a éstos, al momento de asociarse, en forma abstracta e indeterminada, razón por la que no requiere actos inmediatos de ejecución” 25 , para configurarse.
• En este delito resulta punible la mera asociación con fines delictivos, no así la invitación y el acuerdo para asociarse, los cuales constituyen un paso previo a la formalización de la propia asociación delictuosa, es decir, lo que se penaliza es la existencia formal de la asociación. Por otra parte, este delito se caracteriza por ser totalmente autónomo a los que se propongan cometer o que efectivamente realicen los asociados.
• Existen diversos criterios que señalan como característica esencial de este delito, la jerarquización de sus miembros, sin embargo, a ésta también se le ha considerado como un elemento contingente que no condiciona la existencia de la asociación misma. 26
De acuerdo a las características esbozadas, en esencia, los tipos penales de asociación delictuosa y delincuencia organizada guardan considerables semejanzas, sin embargo, la diferencia esencial entre ambos radica en que el delito de delincuencia organizada tiene como fin o resultado cometer alguno o algunos de los delitos expresamente establecidos por la legislación especial,
24 Cfr. Tesis Aislada en materia Penal “ASOCIACIÓN DELICTUOSA, DIFERENCIA ENTRE LA COPARTICIPACIÓN Y LA.”, Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sexta Época, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Segunda Parte, Tomo LXXXIII, pág. 26. 25 Ídem. 26 Cfr. GARCÍA RAMÍREZ, Sergio. Delincuencia Organizada: Antecedentes y regulación penal en México . Tercera Edición. México. UNAM-IIJ-Ed. Porrúa. 2002. págs. 24-26. -19- siendo en el orden federal * los establecidos en el artículo 2º de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada; mientras que, el delito de asociación delictuosa refiere a la comisión o al propósito de cometer delitos en forma general, es decir, alude sólo al propósito de delinquir, sin hacer referencia a la clase de delitos que pueden cometerse.
Sirve de apoyo a lo anterior, la Tesis Aislada emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en enero de 2005, Novena Época, Tomo XXI, página 412, que a la letra señala:
“DELINCUENCIA ORGANIZADA. EL DELITO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 2o. DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, ES AUTÓNOMO CON RESPECTO AL DE ASOCIACIÓN DELICTUOSA CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 164 DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL. De conformidad con el primero de los numerales citados, los elementos integradores del delito de delincuencia organizada son los siguientes: a) Un acuerdo de tres o más personas para organizarse o la existencia de esa organización; b) Que el acuerdo para organizarse o la organización sea en forma permanente o reiterada; c) Que el acuerdo o la organización tengan como fin o resultado cometer alguno o algunos de los delitos que señala el artículo 2o. de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada. Por su parte, el artículo 164 del Código Penal Federal establece que el delito de asociación delictuosa es el acuerdo de constitución de una asociación u organización de tres o más personas, cuyo elemento subjetivo específico lo constituye el propósito de delinquir, esto es, cometer ilícitos. De lo anterior puede establecerse el rasgo distintivo entre ambas figuras delictivas, ya que mientras el delito de delincuencia organizada tiene como fin o resultado cometer alguno o algunos de los delitos expresamente establecidos en el artículo 2o. de la ley citada, el delito de asociación delictuosa, en forma general, sólo se refiere al propósito de delinquir, sin hacer referencia a la clase de delitos que pueden cometerse. En estas condiciones, ambos tipos penales pueden contener elementos constitutivos análogos, sin embargo, el rasgo distintivo anotado permite advertir que el delito de delincuencia organizada es un tipo penal autónomo en relación con el diverso de asociación delictuosa; máxime que la autonomía del delito de delincuencia organizada se corrobora con lo dispuesto en el citado artículo 2o., en el sentido de que: "... serán sancionadas por ese solo hecho ...", excluyendo dicha porción normativa la aplicación del diverso tipo penal de asociación delictuosa.”27
* Con la reforma de 2008 al artículo 73 constitucional, la materia de delincuencia organizada se hace de competencia exclusivamente federal, sin embargo, en el artículo sexto transitorio de dicha reforma, se estableció que las legislaciones locales en materia de delincuencia organizada continuarían en vigor hasta en tanto el Congreso de la Unión ejerciera la facultad establecida en el artículo de referencia. 27 http://200.38.163.178/paginas/DetalleGeneral.aspx?ID=179616&IDs=160633,160750,160913,160914,160 915,160916,163374,163558,166218,166918,170555,171802,174276,177765,178207,179615,179616,18026 -20-
Cabe mencionar que no obstante que la actual Ley Federal contra la Delincuencia Organizada (Reforma 2008. Publicación 2009) prevé una definición y redacción distinta de lo que debe entenderse por delincuencia organizada, en cuanto a la contemplada por la citada Tesis Aislada, no desvirtúa su idoneidad para entender la diferencia existente entre los tipos penales de delincuencia organizada y asociación delictuosa.
I.1.3.b. Pandilla.
La figura jurídica de pandilla se encuentra establecida en el artículo 164 BIS del Código Penal Federal, el cual en sus dos primeros párrafos establece que:
“Art.164 BIS. Cuando se cometa algún delito por pandilla, se aplicará a los que intervengan en su comisión, hasta una mitad más de las penas que les correspondan por el o los delitos cometidos.
Se entiende por pandilla, para los efectos de esta disposición, la reunión habitual, ocasional o transitoria, de tres o más personas que sin estar organizadas con fines delictuosos, cometen en común algún delito.
” 28
Con base a lo establecido en el precepto legal citado, se pueden señalar como elementos constitutivos de la figura jurídica en comento, los siguientes: • La existencia de una reunión habitual, ocasional o transitoria.
• Tres o más personas.
• Sin fines delictivos, cometen un delito.
0,180362,180363&Dominio=Rubro&TA_TJ=2&Orden=1&Expresion=delincuenciarganizada&Epoca=1110001 111000111111111111111111110011111101111111Apendice=000000000000000000000000000000000000 0000&Clase=DetalleTesisBL&startRowIndex=0&Hit=17&NumTE=37&Epp=20&maximumRows=20&Desde=19 96&Hasta=2011&Index=0 . Fecha de consulta: 7 de mayo 2012-11:48 hrs. 28 Art. 164 BIS. CPF. Visible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/9.pdf . Fecha de consulta: 7 de mayo de 2012: 12:31 hrs. -21-
La pandilla, a diferencia de la asociación delictuosa y de la delincuencia organizada, no se trata de un delito autónomo, sino de una agravante en la comisión de algún delito. Asimismo, es importante señalar que la pandilla no implica la existencia de fines delictivos en la estructuración de la misma, a diferencia de los tipos penales de asociación delictuosa y delincuencia organizada, los cuales, para su configuración, requieren de la existencia de propósitos o fines delictivos determinados.
I.1.4. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La delincuencia organizada constituye uno de los ejes de mayor envergadura dentro de la política criminal mexicana, situación derivada en gran medida por la gravedad de los efectos resultado de las actividades de este tipo de delincuencia.
Sin duda, una de las mayores expresiones de la actividad delincuencial organizada es el narcotráfico, el cual ha traído como consecuencia un sinfín de problemas económicos, políticos y sociales para nuestro país, convirtiéndose no sólo en un factor de preocupación para el Estado Mexicano, sino también en uno de los principales motores para el establecimiento de reformas y estrategias legales cuya finalidad ha sido fortalecer su combate.
El compromiso del Estado Mexicano de hacer frente a la delincuencia organizada derivó, en su momento, en la formulación y aprobación de diversas reformas constitucionales, siendo la más actual en dicha materia, la efectuada el catorce de julio de 2011. Sin embargo, conviene enfatizar que una de las reformas constitucionales que mayor trascendencia ha tenido en materia de delincuencia organizada ha sido la realizada en junio de 2008, toda vez que al reformar los artículos 16, 18, 19, 20, 21, 22 y 73 constitucionales no sólo introdujo una definición constitucional de delincuencia organizada, sino también federalizó la facultad de legislar en dicha materia y estableció los lineamentos básicos de carácter procesal en los llamados juicios orales respecto de la delincuencia organizada.
-22-
El actual artículo 16 constitucional contempla la posibilidad de que la autoridad judicial, a petición del Ministerio Público y tratándose de delitos de delincuencia organizada, decrete el arraigo de una persona, sin que éste exceda de cuarenta días, cuando sea necesario para el éxito de la investigación, la protección de personas o bienes jurídicos, o cuando exista el riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga de la acción de la justicia. El plazo de cuarenta días podrá prorrogarse cuando se demuestre que subsisten las causas que lo originaron, sin que éste pueda exceder los ochenta días. *
Por otra parte, establece lo que debe entenderse por delincuencia organizada y la define como una “organización de hecho de tres o más personas, para cometer delitos en forma permanente o reiterada, en términos de la ley de la de la materia”29 (Ley Federal contra la Delincuencia Organizada).
La actual redacción del artículo 16 constitucional conserva como derecho fundamental el hecho de que ningún indiciado puede ser retenido por el Ministerio Público por más de cuarenta y ocho horas, plazo que podrá duplicarse en aquellos casos que la ley prevea como delincuencia organizada 30 . Una vez más, se advierte la relevancia que adquiere el delito de delincuencia organizada; así como la posibilidad y quizás imperiosa necesidad de prolongar la retención del indiciado en dicha materia, debido no sólo a la complejidad del tipo penal para ser efectivamente acreditado, sino también, a la peligrosidad que puede llegar a representar para la sociedad la probable evasión de justicia de algún miembro de este tipo de delincuencia.
Se prevé la posibilidad de intervenir comunicaciones privadas en el marco de la legislación aplicable (Ley Federal contra la Delincuencia Organizada) y de atender a su contenido cuando éstas sean aportadas de forma voluntaria por
* El objetivo principal de elevar el arraigo a rango constitucional en materia de delincuencia organizada, fue a dicho de los legisladores, eliminar una fuente importante de impugnaciones fundadas en su inconstitucionalidad. 29 Art. 16 Constitucional. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf. Fecha de consulta: 7 de mayo de 2012-14:18 hrs. 30 Cfr. Art. 16 Constitucional. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf. Fecha de consulta: 7 de mayo de 2012-14:18 hrs. -23- alguno de los particulares que participen en ellas 31 . La intervención de comunicaciones privadas representa uno de los puntos torales en el combate a la delincuencia organizada, toda vez que se erige como un medio de investigación recurrente para la localización y ubicación de grupos criminales; sin embargo, constituye también un punto endeble en el debate que discute el actual combate a la delincuencia organizada, ya que con ella se transgrede de facto el derecho a la intimidad y vida privada de las personas, a pesar de contar con pesos y contrapesos establecidos en la propia Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, que limitan en cierta forma la discrecionalidad en la cual pudiera caerse (v.gr. la autorización judicial que se requiere).
Por otro lado, el artículo 18 constitucional restringe a los sentenciados, en caso de delincuencia organizada, la posibilidad de compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a sus domicilios. Señala que para la reclusión preventiva y la ejecución de sentencias en materia de delincuencia organizada se destinarán centros especiales. Asimismo, establece que las autoridades competentes podrán restringir las comunicaciones de los inculpados y sentenciados por delincuencia organizada, exceptuando las que mantengan con su defensor *.
Bajo el nuevo modelo penal acusatorio (juicios orales), el artículo 19 constitucional contempla la posibilidad de que el juez competente ordene la prisión preventiva, oficiosamente, en los casos de delincuencia organizada, delitos graves en contra de la seguridad nacional, el libre desarrollo de la personalidad y la salud.
Ahora bien, si con posterioridad a la emisión del auto de vinculación a proceso por delincuencia organizada, el inculpado evade la acción de la justicia o es puesto a disposición de otro juez que lo reclame en el extranjero, se
31 Cfr. Ídem. * El artículo 18 constitucional enfatiza también, desde el derecho penitenciario, la peligrosidad que los miembros de un grupo criminal organizado representan para la sociedad, al señalar que toda vez que la delincuencia organizada constituye un problema real y sus efectos han producido considerables estragos en el Estado Mexicano, no pueden otorgárseles a los miembros de aquélla los mismos beneficios que a un delincuente común. -24- suspenderá el proceso junto con los plazos para la prescripción de la acción penal correspondiente.32
En este contexto, el artículo 20 constitucional, bajo el esquema del sistema acusatorio y oral del proceso penal, establece que tratándose de delincuencia organizada, la autoridad judicial podrá autorizar que se mantengan en reserva el nombre y datos del acusador. Asimismo, tratándose de delincuencia organizada, las actuaciones realizadas durante la fase de investigación podrán tener valor probatorio, cuando no puedan ser reproducidas en juicio o exista riesgo para testigos o víctimas, sin perjuicio del derecho que tiene el inculpado de objetarlas o impugnarlas y aportar pruebas en contrario.
En el artículo 20 constitucional se reconocen también como derechos fundamentales, el resguardo de la identidad de la víctima u ofendido en casos de delincuencia organizada y el deber que tiene el Ministerio Público de garantizar la protección de víctimas, ofendidos, testigos y sujetos que intervengan en el proceso correspondiente 33 . Este derecho de las víctimas y personas que intervienen en el proceso seguido contra un miembro de la delincuencia organizada, sin duda, deriva también de la peligrosidad que representa aquél respecto de quienes lo acusan o en su caso testifican en su proceso, ya que pueden, incluso, estar en riesgo sus vidas.
Por su parte, el artículo 21 constitucional establece que el Ministerio Público podrá considerar criterios de oportunidad para el ejercicio de la acción penal, en los supuestos y condiciones que fije la ley (esto en virtud del daño que la conducta delictiva cause al interés público) 34 .
El artículo en comento prevé como aspecto fundamental en la integración de las instituciones de seguridad pública, la regulación de la selección, ingreso,
32 Cfr. Art. 19 Constitucional. Visible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf. Fecha de consulta: 7 de mayo de 2012-17:01 hrs. 33 Cfr. Art 20 Constitucional. Visible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf. Fecha de consulta: 7 de mayo de 2012-17:01 hrs. 34 Cfr. Art. 21 Constitucional. Visible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf. Fecha de consulta: 7 de mayo de 2012-17:01 hrs. -25- formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de sus integrantes, lo cual, constituye un elemento esencial en el adecuado combate a la delincuencia organizada; toda vez que se requieren instituciones que cuenten con miembros cuya formación represente capacidad indubitable para responder a los grandes problemas de seguridad que actualmente enfrenta el Estado Mexicano.
Asimismo, contempla el establecimiento de una base de datos criminalísticos y de personal para las instituciones de seguridad pública, la cual desde una óptica personal, constituye un primer acercamiento a la constitucionalización del uso de inteligencia en el combate a la delincuencia organizada; sin embargo, sólo lo hace de una forma indirecta y parcial, en primer término, porque no alude al uso de inteligencia como algo paradigmático o estratégico en el combate a la delincuencia organizada, al no señalarlo con todas sus letras, y en un segundo término, porque sólo contempla una inteligencia técnica, no así de carácter integral como se pretende esbozar en esta investigación.
El artículo 22 constitucional, no obstante que después de la reforma de junio de 2008 conservó el argumento de no considerar confiscación a la aplicación de los bienes de una persona a favor del Estado, cuando se trate de bienes asegurados que causen abandono; modificó la parte final de su segundo párrafo, dando origen a un régimen especial denominado extinción de dominio, cuyo objetivo principal ha sido desmontar la estructura económico financiera del crimen organizado, al señalar que: Tampoco se considerará confiscación la aplicación a favor del Estado de bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia 35 . La extinción de dominio operará respecto de los bienes que sean instrumento, objeto o producto del delito, aún cuando no se haya dictado sentencia que determine responsabilidad penal; que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes producto del delito; que estén siendo utilizados para la comisión de delitos o aquellos que estén intitulados a nombre de terceros, pero existan elementos suficientes para determinar que son producto de delitos
35 Cfr. Art. 22 Constitucional. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf. Fecha de Consulta: 7 de mayo de 2012-17:51 hrs. -26- patrimoniales o de delincuencia organizada, y el acusado se comporte como dueño 36 .
Finalmente, el artículo 73 constitucional fracción XXI, faculta al Congreso de la Unión para legislar en materia de delincuencia organizada, y la fracción XXIII lo faculta para organizar a las instituciones de seguridad pública en materia federal, con la finalidad de atender al grave conflicto que ha desatado el actuar de la delincuencia organizada, evitando que se creen leyes de carácter local sobre esta materia, las cuales lejos de establecer un ambiente jurídico sano han errado en la inclusión de delitos de menor magnitud dentro de los relativos a la delincuencia organizada.
I.1.5. Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.
La Ley Federal contra la Delincuencia Organizada surge como resultado de la reforma constitucional de 1996, la cual introdujo elementos a nuestro sistema jurídico que se consideraron trascendentales para un eficaz combate a la delincuencia organizada, tales como, la intervención de comunicaciones y el decomiso de bienes tratándose de aquel tipo de delincuencia.
La Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, se erige como “el principio de una nueva generación de normas penales que revoca los principios del derecho conocido en México y plantea un régimen punitivo diferente” 37 . El objetivo principal de esta ley fue hacer frente a uno de los problemas más preocupantes en materia de seguridad, tanto pública como nacional, es decir, el crimen organizado , el cual a través del tiempo ha alcanzado niveles desmesurados, comprometiendo en muchas ocasiones la estabilidad política, social y económica de México.
36 Cfr. ídem. 37 GARCÍA RAMÍREZ, Sergio. Delincuencia Organizada: Antecedentes y regulación penal en México . Ob. Cit. pág. 89. -27-
La Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, surgió bajo un fuerte debate legislativo, pero sobre todo bajo un fuerte debate académico, toda vez que se consideró, surgía bajo un endeble esquema constitucional, en el cual pretendía encontrar un fundamento inexistente; puesto que, aquélla había rebasado por mucho lo establecido en el texto constitucional de la época, al no integrar las modificaciones efectuadas a los artículos 16 y 22 constitucionales en 1996 una verdadera base constitucional que de forma factible permitiera erigir un régimen penal especial, entendido como un régimen con características propias y un sistema de investigación un tanto más minucioso. Al respecto, Sergio García Ramírez señala que en principio debió analizarse la viabilidad de combatir con eficacia y legitimidad los problemas existentes en materia de delincuencia organizada a través de las leyes ya existentes o de medidas efectivas que hicieran congruente la aplicación de éstas, antes de efectuar una reforma o establecer un esquema jurídico especial de combate a la misma, el cual en determinadas circunstancias puede llegar a modificar al propio sistema penal.
La iniciativa para crear la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada se presentó al mismo tiempo que la iniciativa de reforma constitucional de 1996, de cuya aprobación dependería la constitucionalidad del ordenamiento jurídico secundario, y fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de noviembre de ese mismo año.
El artículo 1º de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada vigente, señala como objeto de la misma “establecer reglas para la investigación, persecución, procesamiento, sanción y ejecución de las penas, por los delitos cometidos por algún miembro de la delincuencia organizada” 38 . Atento a lo anterior, se puede afirmar que la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada se erige como un ordenamiento jurídico independiente y especializado en el tratamiento del tipo penal de delincuencia organizada y crea un régimen jurídico distinto y exclusivo en la investigación, procesamiento y ejecución de sanciones de
38 Art. 1ºLFDO. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/101.pdf . Fecha de consulta: 8 de mayo de 2012-12:08 hrs. -28- los miembros de este tipo de delincuencia; es decir, se constituye como un orden penal especial, a lado del régimen penal ordinario, que excluye la aplicación de los restantes ordenamientos punitivos y contiene reglas propias, sin que ello implique una contravención al artículo 13 constitucional, el cual prohíbe la aplicación de leyes privativas, carentes de la generalidad inherente a las disposiciones legales, dirigidas a una o varias personas (individualmente señaladas) y creadas para regular relaciones jurídicas concretas.39
La reforma constitucional de 2008 al artículo 16 de nuestra norma suprema estableció la definición de delincuencia organizada, la cual fue retomada y detallada en el primer párrafo del artículo 2º de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, reformado el 23 de enero de 2009 y que a la letra señala:
“Art.2º . Cuando tres o más personas se organicen de hecho para realizar, en forma permanente o reiterada, conductas que por sí o unidas a otras, tienen como fin o resultado cometer alguno o algunos de los delitos siguientes, serán sancionadas por ese solo hecho, como miembros de la delincuencia organizada:
”40
De lo establecido en el párrafo de referencia, se desprende que el delito de delincuencia organizada es un delito autónomo, es decir, independiente de los delitos establecidos como fin o resultado de las conductas perpetradas por las personas que se organizan de hecho para realizarlos, y del orden federal, al encontrarse previsto en una ley con ese carácter, en términos del artículo 50, fracción I, inciso a) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
La descripción típica del delito de delincuencia organizada nos permite establecer como rasgos principales de éste los siguientes:
39 Cfr. García Ramírez, Sergio. Delincuencia Organizada: Antecedentes y regulación penal en México. Ob. Cit . pág. 94. 40 Art. 2 LFDO. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/101.pdf . Fecha de consulta: 08 de mayo de 2012-12:38 hrs. -29-
• El bien jurídico que se busca proteger con este tipo penal es la seguridad pública y nacional, en tanto vulnera el orden público, las condiciones de paz sociales, coloca en riesgo el adecuado funcionamiento de las instituciones y mediatiza la toma de decisiones nacionales. Pretende proteger la seguridad y soberanía del Estado, con la finalidad de garantizar la vida, salud, patrimonio y familia de los individuos. 41
• Se trata de un delito doloso, toda vez que quienes deciden organizarse para cometer los delitos establecidos en el artículo 2º de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, bajo las condiciones y circunstancias en él establecidas, conocen los elementos del tipo penal o en su caso prevén como posible el resultado, quieren o aceptan la realización del hecho descrito en la ley. En este tipo penal no cabe la posibilidad de una comisión en forma culposa.
• El tipo penal de delincuencia organizada tiene como presupuesto básico de configuración, que sean cuando menos tres personas las que se organicen, y que dicha organización sea permanente o reiterada, es decir, que se prolongue en el tiempo y que se trate de un grupo cuyo objetivo principal sea hacer del delito su ocupación sistémica y de forma constante e indefinida en tanto éste logra su objetivo (ya sea de carácter político o económico).
• Que los sujetos activos del delito se organicen de hecho para realizar conductas que por sí o unidas a otras tengan como fin o resultado la comisión de alguno de los delitos establecidos en el propio precepto legal, es decir, que sean conductas directas que por sí mismas originen las consecuencias establecidas o que se vinculen a otras, derivando en la comisión de los delitos que al efecto señala el artículo 2º de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.
41 Cfr. Cfr. García Ramírez, Sergio. Delincuencia Organizada: Antecedentes y regulación penal en México. Ob. Cit . págs. 103 y 104. -30-
Finalmente, para la configuración del delito de delincuencia organizada es necesario que la organización de hecho de tres o más personas tenga como fin (objetivo) o resultado cometer los delitos contemplados en el artículo 2º fracciones I a VII de la multicitada ley, los cuales a saber son:
• Terrorismo, terrorismo internacional, los cometidos contra la salud y contemplados en los artículos 194 y 195 del Código Penal Federal, falsificación o alteración de moneda, operaciones con recursos de procedencia ilícita y el establecido en el artículo 424 Bis del Código Penal Federal *.
• Acopio y tráfico de armas.
• Tráfico de indocumentados.
• Tráfico de órganos.
• Corrupción, pornografía, turismo sexual, lenocinio y tráfico de personas menores de dieciocho años de edad o de personas que no tienen capacidad para comprender el significado del hecho o de personas que no tienen capacidad para resistirlo, así como los delitos de asalto, secuestro y robo de vehículos.
• Trata de personas. 42
Debido a la delimitación que se ha hecho del tema, cabe señalar que la presente investigación centrará su atención de forma exclusiva en la delincuencia organizada encaminada a la comisión de delitos contra la salud, previstos en los artículos 194 y 195, párrafo primero, del Código Penal Federal (hipótesis prevista en la fracción I del artículo 2º de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada).
* Relativo a la producción, reproducción, introducción, almacenamiento, distribución, renta y arrendamiento de copias de obras, fonogramas, videogramas o libros protegidos por la Ley Federal de Derechos de Autor, etc. 42 Cfr. Art. 2 LFDO. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/101.pdf . Fecha de consulta: 08 de mayo de 2012-13:18 hrs. -31-
Por lo que hace a las penas aplicables a los miembros de la delincuencia organizada en relación con la comisión de delitos contra la salud, el artículo 4º fracción I de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada establece que:
“Art.4º. Sin perjuicio de las penas que correspondan por el delito o los delitos que se cometan, al miembro de la delincuencia organizada se le aplicarán las penas siguientes:
I. En los casos de los delitos contra la salud a que se refiere la fracción I del artículo 2º de esta ley:
a) A quien tenga funciones de administración, dirección o supervisión, respecto de la delincuencia organizada, de veinte a cuarenta años de prisión y de quinientos a veinticinco mil días multa; o
b) A quien no tenga las funciones anteriores, de diez a veinte años de prisión y de doscientos cincuenta a doce mil quinientos días multa.
” 43 Bajo esta tesitura, la pena aplicable a quienes formen parte de la delincuencia organizada dependerá de las funciones que tengan dentro de la organización criminal.
Ahora bien, respecto a las autoridades que serán competentes para conocer no sólo del delito de delincuencia organizada, sino también de los delitos contra la salud, fin o resultado de ésta, tenemos que, son las autoridades federales quienes deberán aplicar las reglas estipuladas por la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada para la investigación de aquellos delitos, la persecución y procesamiento de los infractores, así como la aplicación de las sanciones correspondientes. Lo anterior, en razón de ser los delitos contra la salud, delitos del fuero federal, y por así estipularlo el primer párrafo del artículo 3º de la Ley en mención, el cual a la letra señala:
“Art.3º . Los delitos a que se refieren las fracciones I, II, III y IV del artículo anterior, que sean cometidos por algún miembro de la delincuencia organizada, serán investigados, perseguidos, procesados y sancionados conforme a las disposiciones de ésta ley.
” 44
43 Art. 4 LFDO. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/101.pdf . Fecha de consulta: 08 de mayo de 2012-13:25 hrs. -32-
En suma, las autoridades facultadas para investigar el delito de delincuencia organizada en materia de delitos contra la salud, serán aquéllas del fuero federal.
I.2. El Narcotráfico en México.
I.2.1. Evolución Histórica del Narcotráfico en México.
La criminalidad organizada evoluciona de forma continua a través del tiempo y puede pasar de ser una organización que actúa a semejanza de un grupo paramilitar a una que actúa con carácter empresarial, convirtiéndose en una organización más eficaz y escondida incluso bajo una apariencia honorable.
“El fenómeno del narcotráfico y la subcultura que ha generado tiene antecedentes que se remontan a tiempos anteriores a la guerra civil de 1910, pero es hasta 1920 que puede denominarse propiamente como narcotráfico, con las connotaciones actuales de violencia y crimen organizado”45 .
Para 1911 el consumo de opio en México era legítimo y usual, sin embargo, a partir de 1920 las autoridades mexicanas se sumaron a la tendencia internacional de criminalizar su consumo y controlar su producción, motivo por el cual se establecieron diversas disposiciones que prohibieron el cultivo y comercio de sustancias degenerativas de la especie humana, exceptuando el uso médico de la marihuana.
En 1940, la extrema pobreza vivida en diversos Estados de la República Mexicana provocó que los campesinos de la zona serrana en la que confluyen los Estados de Durango, Sinaloa y Chihuahua (el llamado Triángulo Dorado de la
44 Art. 3 LFDO. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/101.pdf . Fecha de consulta: 08 de mayo de 2012-13:35 hrs. 45 PAOLI BOLIO, Iván. “Evolución del Narcotráfico en México”. pág. 98. Visible en: http://www.fundacionpreciado.org.mx/biencomun/bc163/I_Paoli.pdf . Fecha de consulta 21 de enero de 2012-15:34 hrs. -33-
Droga) comenzaran a dedicarse de manera activa al cultivo de marihuana y amapola.46
Debido a las óptimas condiciones geográficas y climáticas de numerosos municipios mexicanos, entre los cuales destacó Badiraguato en Sinaloa, se consolidaron en México diversos refugios para los cultivos de plantas tóxicas, haciendo de la producción de narcóticos un negocio atractivo para los líderes del narcotráfico.
La producción de sustancias narcóticas en México derivó en su inevitable comercialización y en la construcción de conductos trasfronterizos para la introducción de droga a los Estados Unidos, país en el cual se había incrementado ampliamente su demanda.
En 1941, por primera vez, autoridades de Sinaloa comisionaron a miembros de la Policía Judicial del Estado a emprender acciones en contra de los cultivadores de marihuana y adormidera. Esta comisión logró la ubicación y destrucción de diversos plantíos de marihuana.
El período comprendido entre 1940 a 1970, fue un período sumamente productivo para el narcotráfico en México, motivo por el cual en 1977 el gobierno federal lanzó en el noreste del país, como mecanismo de combate al narcotráfico, la operación denominada “Cóndor”, mediante la cual se lograron dar golpes significativos a la logística y operatividad de los grupos criminales consolidados hasta ese momento. Desafortunadamente, los logros obtenidos no duraron mucho tiempo, debido a que, meses después, los grupos criminales abatidos lograron reorganizarse.
Con el paso del tiempo, la rentabilidad en la producción y comercialización de marihuana hacia los Estados Unidos disminuyó considerablemente e hizo de la producción y comercialización de cocaína una actividad mucho más rentable, lo cual dio origen a la conformación de una nueva generación de narcotraficantes,
46 Cfr. Ibídem. pág.99. -34- entre los cuales destacaron los hermanos Arellano Félix, Manuel Salcido Uzeta, Amado Carrillo Fuentes y Joaquín Guzmán Loera 47 .
Hasta antes de los años 90’s, en materia de narcotráfico, México se erigía únicamente como un país de tránsito y transporte hacía los Estados Unidos, sin embargo, cuando la guerra por el mercado entre los cárteles de Cali y Medellín en Colombia, después de la muerte de Pablo Escobar Gavira, importante narcotraficante de aquel país, debilitó la estructura criminal colombiana; los cárteles mexicanos se quedaron con el control del comercio de narcóticos hacia los Estados Unidos, en especial el comandado por Amado Carrillo Fuentes (el “Señor de los Cielos”), líder en aquel momento del cártel de Juárez.
A partir de los años 90’s, debido a la reducción de subsidios agrícolas, a la participación cada vez más constante de campesinos en el cultivo de sustancias narcóticas, así como a la infiltración que los miembros del crimen organizado habían conseguido en casi todos los estratos sociales y en múltiples instancias de gobierno, el narcotráfico adquirió una fortaleza exponencial como actividad ilícita, provocando que su combate adquiriera también importantes dimensiones, traducidas en un despliegue continuo de elementos de seguridad para la ubicación e intercepción de narcóticos, destrucción de plantíos y captura de sus líderes.
Con el incremento del actuar del crimen organizado, se incrementó también el consumo de narcóticos en México, el cual hoy en día ha alcanzado niveles insospechables, convirtiendo a nuestro país, no sólo en un país de producción y tránsito de drogas dirigidas, en su mayoría, al mercado estadounidense, sino también en un país consumidor. Cabe señalar que, para el año dos mil, el mercado de narcóticos había centrado su atención en las llamadas drogas sintéticas, tales como el crack, el éxtasis y la pseudoefedrina, olvidando por un momento la producción y comercialización de marihuana y cocaína.
47 Cfr. Ibídem. pág. 101. -35-
La ampliación del mercado consumidor de narcóticos en México, fortaleció la existencia y operatividad del narcomenudeo como expresión directa del narcotráfico en México, el cual se ha convertido en uno de los principales detonantes de violencia en la actualidad, debido a la disputa por el control de zonas de influencia en la venta de drogas.
Actualmente, el narcotráfico es un delito moderno que combina los datos centrales de la delincuencia: astucia y violencia, que pone en peligro a todos los países y amenaza a todos los sectores de la sociedad, que se vale de organizaciones y operaciones legítimas para actuar, tales como la sociedad mercantil, el negocio financiero, industrial y comercial y busca neutralizar a la autoridad a través del temor o el soborno 48 . El narcotráfico, por el grado de evolución que ha alcanzado, constituye uno de los problemas más serios al interior del Estado Mexicano, toda vez que ha logrado extender sus redes de influencia y operatividad al interior de sectores trascendentales para el equilibrio del país, tales como la economía, educación, población civil, etc., lo cual imposibilita detectarlo y combatirlo adecuadamente, provocando que la población civil siga siendo el sector que en mayor medida resiente los efectos de su actuar.
I.2.2. Principales cárteles mexicanos.
La delincuencia organizada en materia de tráfico de drogas, hoy en día se hace presente a través de los llamados cárteles del narcotráfico.
Luis A. Bruccet Anaya señala que el hacer referencia a los cárteles mexicanos del narcotráfico, implica hablar de la existencia de:
“Organizaciones delictivas, perfectamente estructuradas en la siembra, cultivo, cosecha, guarda, almacenamiento y venta, de narcóticos y estupefacientes, que operan en cinturones o franjas territoriales de un determinado país. Cuando la organización delictiva, en este sentido llamada Cártel, va adquiriendo poderío y presencia ilícita comienza a involucrarse en la distribución y exportación de drogas a nivel internacional, trayendo como
48 Cfr. GARCÍA RAMÍREZ, Sergio. Narcotráfico. Un punto de vista mexicano . México. Ed. Porrúa. 1989. Págs.14 y 15. -36-
consecuencia la comisión de otras actividades delictivas, como el Tráfico de Armas y las Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, es decir, Lavado de Dinero”49
Como bien señala Bruccet Anaya, actualmente hablar de los cárteles mexicanos, es hablar de organizaciones criminales con un amplio desarrollo logístico, que han logrado permear en las más frágiles e importantes estructuras sociales del país, consolidándose como uno de los factores más importantes de desestabilización estatal. Los cárteles mexicanos han logrado dimensiones insospechables, derivadas de la alta concentración de poder y corrupción que manejan, dañando sectores de suma trascendencia para el adecuado desarrollo del Estado Mexicano, tales como la administración, procuración e impartición de justicia.
La palabra Cártel proviene del alemán Kartell que significa carta o convenio y que a su vez alude a un convenio entre varias empresas similares que se unen para regular la producción, venta y precios en un determinado campo industrial. La definición anterior trasladada al campo delictivo, refiere a la unión de un grupo de personas que tienen como objetivo principal, el fortalecimiento de una organización criminal, que a su vez pretende detentar el mayor poder económico posible y controlar la oferta y demanda de narcóticos en una región determinada.
En general, los cárteles de la droga son organizaciones que buscan dominar áreas geográficas determinadas, en especial aquéllas de su lugar de origen, toda vez que:
“Cada una de las sustancias ilícitas de mayor consumo a nivel mundial posee sus propios recorridos. Su particular tráfico se inicia en regiones en las que se cultiva y produce la droga, pasando por naciones que son zonas de paso – o tránsito , para finalmente llegar a los países de gran consumo. En la mayoría de los casos, como ocurre con la heroína, el hachis y algunos psicotrópicos, estas trayectorias cruzan miles de kilómetros océanos y continentes para llegar a su destino final.
49 BRUCCET ANAYA, Luis Alonso. El Crimen Organizado (Origen, Evolución, Situación y Configuración de la Delincuencia Organizada en México) . Ob. Cit. pág. 485. -37-
El impacto económico, político y social que tienen las millonarias ganancias que provienen de los circuitos ilícitos de los estupefacientes no tiene precedentes, tampoco la repercusión de ese mercado clandestino a nivel mundial. En el presente existen rutas especiales para llevar la droga a las manos del consumidor, en donde quiera que éste se encuentre”50 .
Es decir, cada una de las sustancias narcóticas sigue una ruta de distribución específica que va desde la producción hasta la comercialización de las mismas. Cabe mencionar que en la ruta seguida por aquéllas, se hace más evidente la injerencia de las organizaciones criminales dedicadas a su administración, por lo tanto, no debe extrañarnos que sea justamente en los puntos tocados por ésta en donde existe un mayor índice de violencia; ejemplo de ello es la ejecución de cuarenta y nueve personas, suscitada el trece de mayo de 2012 en San Juan, municipio de Cadereyta en Monterrey, Nuevo León, la cual, a decir de Aldo Fasci Zuazua, ex secretario de Seguridad Pública en Nuevo León, se debe al incremento de violencia en la entidad que “obedece a las disputas por el control de las rutas por el trasiego de mercancía ilícita, donde los cárteles de Sinaloa y del Golfo se aliaron para expulsar a Los Zetas” 51 .
En México existen diversos cárteles del narcotráfico que tienen zonas de acción específicas, siendo estos:
Cártel de Juárez
El cártel de Juárez es, para muchos, uno de los cárteles más poderos en México, sus operaciones se concentran principalmente en los Estados de Jalisco, Zacatecas, San Luis Potosí, Michoacán, Campeche, Quintana Roo y Guanajuato, y recaen principalmente en el tráfico de cocaína y marihuana proveniente de Colombia, Panamá, Venezuela y Guatemala 52 .
50 GUILLEN LÓPEZ, Germán e Israel Alvarado Martínez. “Los circuitos de la droga. Sus repercusiones en el mundo contemporáneo” en CONSTANTINO RIVERA, Camilo y Diana Margarita Garzón López (Coordinadores). Las transformaciones del Sistema Penal y la Seguridad Pública ¿y los Derechos Humanos? Segunda edición. México. Ma. Gister Publicaciones de Derecho Penal. 2010. pág. 269. 51 CAMPOS GARZA, Luciano. “Nuevo León: la brutal disputa de las rutas”. Proceso . Semanal. No.1855. 20 de mayo de 2012. 52 BRUCCET ANAYA, Luis Alonso. El Crimen Organizado (Origen, Evolución, Situación y Configuración de la Delincuencia Organizada en México) . Ob. Cit. págs. 486-487. -38-
En los años 80’s el cártel de Juárez estuvo liderado por Ernesto Fonseca Carrillo, sin embargo, es con Amado Carrillo Fuentes, el llamado “Señor de los Cielos”, con quien alcanza su máxima expresión.
Entre sus principales dirigentes destacaron los hermanos Rafael y Eduardo Muñoz Talavera, Rafael Aguilar Guajardo y Amado Carrillo Fuentes.
Entre sus miembros podemos señalar a Vicente y Rodolfo Carrillo Fuentes, Eduardo González Quiriarte, Ismael Zambada González (alías el Mayo Zambada ), Miguel Palma Salazar e Ignacio “Nacho” Coronel Villareal.
No obstante erigirse como uno de los cárteles más sólidos en el mundo del narcotráfico, hay quienes sostienen que el fin del cártel de Juárez se encuentra más cerca de lo planeado, debido a la ruptura que ha tenido con el grupo que ha fungido como su brazo ejecutor (los Aztecas) y a la creciente expansión del cártel de Sinaloa. 53
Cártel de Sinaloa
El cártel de Sinaloa opera esencialmente en los Estados de Sonora y Sinaloa, en el pacífico norte del país.
Entre sus principales integrantes destacan Joaquín Guzmán Loera (alías el “Chapo Guzmán”) y Luis Héctor Palma, siendo el primero en quien recae la dirigencia actual de este grupo criminal.
Cabe señalar que Joaquín Guzmán Loera, no obstante haber sido capturado en 1993 en la frontera México Guatemala y hecho prisionero en la cárcel de Puente Grande, Jalisco; en enero de 2001 logró escapar y ampliar su margen de acción hacía las zonas centro y sur del país, así como conformar
53 Cfr. LANGNER, Ana. “El cártel de Juárez llega a su fin”. El Economista. Política-Seguridad Pública. Diario. 18 de enero de 2012. Visible en: http://eleconomista.com.mx/seguridad-publica/2012/01/18/cartel-juarez- llega-su-fin. Fecha de consulta: 21 de mayo de 2012-15:30 hrs. -39- grupos de sicarios a sus órdenes, entre los cuales destacan los Negros , Chachos, Lobos y Texas .54
Entre los miembros del cártel de Sinaloa destaca también Ignacio “Nacho” Coronel, quien después de fungir como director de logística en el cártel de Juárez se convirtiera en miembro activo del cártel de Sinaloa, hasta su abatimiento en julio de dos mil diez 55 .
Cártel del Golfo
El cártel del Golfo fue dirigido durante muchos años por Rafael Aguilar y Emilio Quintero hasta sus respectivas muertes. Entre sus dirigentes destacaron también Miguel Ángel Félix Gallardo, Ernesto “Don Neto” Fonseca, Oliverio Chávez Araujo, Luprecio Serratos, Juan García Abrego, Hugo Baldomero Medina Garza y Osiel Cárdenas Guillén.
No obstante que el 14 de marzo de 2003, Osiel Cárdenas Guillen fue detenido, muchos sostienen que siguió dirigiendo el cártel del Golfo desde prisión hasta su extradición a los Estados Unidos en enero de dos mil siete, quedando formalmente al frente del cártel, su hermano Antonio Cárdenas Guillen y Jorge Eduardo Costilla Sánchez *.
Este cártel tiene una fuerte influencia en 13 Estados de la República Mexicana, entre los cuales destacan Veracruz, Oaxaca, Tabasco, Nuevo León y Tamaulipas.
54 Cfr. “Se cumplen nueve años de la fuga del Chapo Guzmán”. Milenio . Estados. Diario. 19 de enero de 2010. Visible en: http://www.milenio.com/cdb/doc/noticias2011/656481a84786e736e71b1fbe23d72b40. Fecha de consulta: 08 de mayo de 2012-18:24 hrs. 55 Cfr. “¿Quién es ‘Nacho’ Coronel?”. El Economista. Política-Seguridad Pública. Diario. 29 de julio de 2010. Visible en: http://eleconomista.com.mx/seguridad-publica/2010/07/29/quien-nacho-coronel. Fecha de consulta: 08 de mayo de 2012-18:28 hrs. * Antonio Cárdenas Guillen fue abatido por miembros de la Marina en Matamoros, Tamaulipas, el 5 de noviembre de 2010, en tanto, Jorge Eduardo Costilla Sánchez fue detenido el 12 de septiembre de 2012 en un fraccionamiento de Tampico en el Estado de Tamaulipas, también por elementos de la Secretaría de Marina, Armada de México. -40-
Cártel de Colima
El cártel de Colima, también conocido como el de los hermanos Amezcua, se caracteriza por traficar con metanfetaminas y efedrina.
Su principal zona de actuación se centra en los Estados de Colima, Michoacán, Jalisco y Guerrero, siendo sus principales dirigentes Luis Héctor García Cisneros y los hermanos Luis, Adán y Jesús Amezcua Contreras.
Cártel de Tijuana o del Pacífico
El cártel de Tijuana es encabezado por la familia Arellano Félix y tiene su principal asiento en la frontera noroccidental del país, pero influye también en el sur y sureste mexicanos, esencialmente en los Estados de Baja California, Jalisco y Tamaulipas.
Durante muchos años su principal dirigente fue Héctor Luis “El Güero” Palma, no obstante lo anterior la familia Arellano Félix ha sido quien ha conducido al cártel de Tijuana hasta su máxima expresión.
Las conexiones de este cártel involucran a las Triadas Chinas en Hong Kong y al Triángulo de Oro de Asia.
Cabe señalar que Benjamín Arellano Félix, Miguel Ángel Félix Gallardo, Francisco Rafael y Francisco Javier Arellano García, quienes manejaban el negocio de tráfico de drogas desde Culiacán, han sido detenidos, sin embargo, se sospecha que este último sigue dirigiendo las operaciones del cártel desde la prisión de la Palma en el Estado de México.
Cártel de Jalisco
La zona territorial de acción del cártel de Jalisco se centró esencialmente en Guadalajara, San Luis Potosí, Sinaloa y Sonora.
Estuvo comandado por los hermanos Miguel, Jorge y Genaro Caro Quintero y Jorge Ortiz Caro.
-41-
Actualmente se habla de un cártel de Jalisco de Nueva Generación, liderado por Nemesio Oseguerra (alias el “Mencho ”), Erick Valencia (alias el “85”) y Martín Arzola (alias el “53”), estos dos últimos fueron capturados en 2011 y en marzo de 2012 respectivamente, y cuya zona de influencia se encuentra también en Guadalajara, Jalisco.
Cártel del Milenio
El cartel del Milenio se encuentra liderado por Armando Valencia Cornelio y tiene como principales centros de operación los relativos a Nuevo León, Tamaulipas, Jalisco, Colima, Michoacán y el Distrito Federal.
Cártel de los Hermanos Parada
Desde la década de los setenta, el cártel de los hermanos Parada controla la región del istmo de Oaxaca y ha extendido sus redes a Veracruz, Tabasco y Chiapas.
Los hermanos Parada son considerados los mayores productores y traficantes de marihuana en la zona sur del país y adicionalmente de cocaína.
El cártel se encuentra comandado por Pedro Díaz Parada, quien ha conseguido fugarse de prisión en las dos ocasiones que ha sido sentenciado y condenado a pena privativa de libertad 56 .
I.2.3. Tipos penales en materia de tráfico de drogas (Código Penal Federal).
Previo al análisis de los tipos penales establecidos en el Código Penal Federal, debemos señalar lo que se entiende por narcotráfico desde una óptica general.
56 PAOLI BOLIO, Iván. Evolución del Narcotráfico en México . pág. 103. Visible en: http://www.fundacionpreciado.org.mx/biencomun/bc163/I_Paoli.pdf . Fecha de consulta 21 enero 2012- 15:34 hrs. -42-
Olga Cárdenas de Ojeda 57 apunta que el narcotráfico es la realización de aquellas conductas que, en lo que respecta a drogas, prohíbe el sistema jurídico nacional, sea en los tratados internacionales celebrados por nuestro país, sea en los Códigos Penal y Sanitario.
Actualizando y haciendo propia la definición proporcionada por Cárdenas de Ojeda, podemos señalar que de manera genérica, el narcotráfico es la realización de aquellas conductas que, por lo que a drogas se refiere, prohíbe el sistema jurídico nacional (en términos de lo establecido al respecto por los tratados internacionales, el Código Penal Federal y la Ley General de Salud).
El título séptimo del Código Penal Federal en su capítulo I establece los tipos penales relativos a los delitos contra la salud *.
Artículo 193 del Código Penal Federal
El artículo 193 del Código Penal Federal en su primer y segundo párrafos establece que:
“Art.193 . Se consideran narcóticos a los estupefacientes, psicotrópicos y demás sustancias o vegetales que determine la Ley General de Salud, los convenios y tratados internacionales de observancia obligatoria en México y los que señalen las demás disposiciones aplicables en la materia.
Para los efectos de este Capítulo, son punibles las conductas que se relacionan con los estupefacientes, psicotrópicos y demás sustancias previstos en los artículos 237, 245, fracciones I, II y III y 248 de la Ley General de Salud, que constituyen un grave problema para la salud pública.
” 58
57 Cit. por GARCÍA RAMÍREZ, Sergio. Delitos en materia de estupefacientes y psicotrópicos . Tercera edición. México. Editorial Trillas. 1980. pág.25. * No obstante que el Código Penal Federal refiere a los delitos contra la salud en su Título Séptimo, Capítulo I, en ocho artículos que van de los numerales 193 al 198, también lo es que, los que guardan relación directa con el tipo penal de delincuencia organizada, en términos del artículo 2º , fracción I, de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada y que adquieren una mayor relevancia en el desarrollo de esta investigación, son únicamente los contemplados en los artículos 193, 194 y 195 del Código Penal Federal, sin embargo, debido al interés que el resto de los artículos representa, se tomó la decisión de realizar su análisis bajo el Anexo 1 de esta investigación. 58 Art. 193 CPF. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/9.pdf . Fecha de consulta: 09 de mayo de 2012-11:58 hrs. -43-
Teniendo en cuenta lo previsto por el artículo de referencia, cabe señalar que por estupefaciente se entiende a la “sustancia narcótica que causa a quien la ingiere trastornos psicofisiológicos; puede ser de origen vegetal o química” 59 (a esta sustancia refiere el artículo 234 de la Ley General de Salud) y por psicotrópico a la “sustancia que provoca en el cuerpo u organismo del ser humano alteraciones en su psique, que puede crear dependencia o hábito” 60 (sustancia prevista en el artículo 245 de la Ley General de Salud).
El artículo 234 de la Ley General de Salud establece como estupefacientes, entre otras, a las siguientes sustancias: morfina, opio, petidina, metadona, levomoramida, dipipanona, alfametadol y acetildihidrocodeina 61 .
Por su parte, el artículo 245 de la Ley General de Salud establece como psicotrópicos, entre otras, a las sustancias siguientes: catinona, LSD, hongos alucinantes, isosafrol, cianuro de bencilo y safrol62 .
Como limitante jurídica, únicamente serán consideradas sustancias narcóticas aquéllas que establece la Ley General de Salud y los Tratados Internacionales que México tenga celebrados en materia de estupefacientes y psicotrópicos. Al respecto, es importante mencionar que las sustancias enlistadas como estupefacientes y psicotrópicos en la Ley General de Salud, en sus artículos 234 y 245, coinciden con las sustancias establecidas por los Tratados Internacionales en la materia.
Ahora bien, por lo que hace al segundo párrafo del artículo 193 del Código Penal Federal, éste nos remite al análisis de los artículos 237, 245 fracciones I, II y III y 248 de la Ley General de Salud, los cuales enlistan las sustancias narcóticas que al relacionarse con determinadas conductas, estas últimas pueden ser punibles.
59 AMUCHATEGUI REQUENA, I. Griselda y Villasana Díaz. Diccionario de Derecho penal . Segunda Edición. México. Editorial Oxford. 2006. pág. 63. 60 Ibídem . pág. 140. 61 Cfr. Art. 234 LGS. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/142.pdf . Fecha de consulta: 09 de mayo de 2012-12:14 hrs. 62 Cfr. Art. 245 LGS. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/142.pdf . Fecha de consulta: 09 de mayo de 2012-12:14 hrs. -44-
El artículo 237 de la Ley General de Salud adminiculado con el artículo 235 del mismo ordenamiento, prohíbe la siembra, cultivo, cosecha, elaboración, preparación, acondicionamiento, adquisición, posesión, comercio, transporte en cualquier forma, prescripción médica, suministro, empleo, uso, consumo y, en general, todo acto relacionado con opio preparado, para fumar, diacetilmorfina o heroína, sus sales o preparados, cannabis sativa, índica y americana o marihuana, papaver somniferum o adormidera, papaver bactreatum y erythroxilon novogratense o coca, en cualquiera de sus formas, derivados o preparaciones. Asimismo, dicha prohibición podrá ser establecida por la Secretaría de Salud para otras substancias señaladas en el artículo 234 de la Ley (relativo a estupefacientes), cuando se considere que puedan ser sustituidas en sus usos terapéuticos por otros elementos que, a su juicio, no originen dependencia.
Por su parte, el artículo 245 fracciones I, II y III enlista un conjunto de sustancias psicotrópicas que deberán estar bajo control y vigilancia debido al riesgo o daño que su mal uso puede provocar a la salud pública.
El artículo 248 de la Ley General de Salud nos remite a las actividades señaladas en el artículo 247 y a las sustancias establecidas en el artículo 245 fracción I del mismo ordenamiento.
Cabe precisar que el artículo 193 del Código Penal Federal en sus párrafos tercero, cuarto y quinto establece los lineamientos relativos a la individualización de la pena y medidas de seguridad de quienes sean sentenciados por algún delito contra la salud, el destino de los narcóticos, instrumentos y vehículos empleados para la comisión de los delitos establecidos en el Capítulo primero del Título séptimo del Código Penal Federal.
Artículo 194 del Código Penal Federal
El artículo 194 del Código Penal Federal establece como sanción de diez a veinticinco años de prisión y de cien hasta quinientos días multa al que:
-45-
I. Produzca, transporte, trafique, comercie, suministre aun de forma gratuita o prescriba alguno de los narcóticos a los que alude el artículo 193 del Código Penal Federal, sin la autorización correspondiente.
Al respecto, el propio artículo enuncia lo que debe entenderse por producir, comerciar y suministro. Por producir se debe entender al hecho de manufacturar, fabricar, elaborar, preparar o acondicionar algún narcótico; por comerciar a la acción de vender, comprar, adquirir o enajenar algún narcótico; mientras que, por suministro a la transmisión material de forma directa o indirecta, por cualquier concepto, de la tenencia de narcóticos.
II. Introduzca o extraiga del país alguno de los narcóticos a los que alude el artículo 193 del Código Penal Federal.
III. Aporte recursos económicos o de cualquier especie, o colabore de cualquier manera al financiamiento, supervisión o fomento para posibilitar la ejecución de los delitos previstos en el Capítulo I del Título séptimo del Código Penal Federal (delitos contra la salud).
IV. Realice actos de publicidad o propaganda, para que se consuma alguna de las sustancias comprendidas en el artículo 193 del mismo ordenamiento. 63
Asimismo, prevé la posibilidad de que las autoridades del fuero común puedan investigar, perseguir y sancionar el comercio y suministro de narcóticos cuando se esté en los supuestos establecidos por el artículo 474 de la Ley General de Salud, el cual hace referencia directa a los casos de narcomenudeo en los cuales no se superen las cantidades de las sustancias previstas por el
63 Cfr. 194 CPF. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/9.pdf . Fecha de consulta: 09 de mayo de 2012-11:58 hrs. -46- artículo 479 de aquella ley multiplicadas por mil, tales como el opio, cocaína, heroína, MDA y metanfetamina 64 .
Por otro lado, establece que, al servidor público que en ejercicio de sus funciones o aprovechando su cargo, permita, autorice o tolere alguna de las conductas establecidas en el artículo analizado, se le impondrán además de las sanciones previstas en el preámbulo del artículo, la privación del cargo o comisión e inhabilitación para ocupar otro hasta por cinco años.
Artículo 195 del Código Penal Federal
El artículo 195 del Código Penal Federal establece como sanción de cinco a quince años de prisión y de cien a trescientos cincuenta días multa, al que posea sustancias narcóticas en términos de lo establecido por la Ley General de Salud para efecto de estupefacientes y psicotrópicos, sin la autorización correspondiente; siempre y cuando esa posesión sea con la finalidad de producir, transportar, traficar, comerciar, suministrar, introducir o extraer del país sustancias narcóticas a las que alude el artículo 193 del Código Penal Federal (estupefacientes y psicotrópicos), así como de aportar recursos económicos al financiamiento de las mismas o realizar actos de publicidad y propaganda respecto de aquéllas 65 .
Del párrafo anterior se desprende como hipótesis central y objeto de punición la sola posesión de los narcóticos a que hace referencia el artículo 193 del Código Penal Federal, la cual para ser sancionada necesariamente debe traer aparejada la finalidad de cometer alguno de los delitos establecidos por el artículo 194 del código en mención (producción, transporte, introducción de narcóticos, etc.), de lo contrario la conducta realizada no caería dentro de la establecida por el artículo que se comenta.
64 Cfr. Arts. 474 y 479 LGS. Visibles en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/142.pdf . Fecha de consulta: 09 de mayo de 2012-12:14 hrs. 65 Cfr. 195 CPF. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/9.pdf . Fecha de consulta: 09 de mayo de 2012-11:58 hrs. -47-
Asimismo, cuando se posea en cantidad igual o superior a la que resulte de multiplicar por mil las cantidades referidas para cada uno de los narcóticos establecidos en la tabla prevista por el artículo 479 de la Ley General de Salud, se presumirá que la posesión tiene como objeto la comisión de alguno de los delitos establecidos en el artículo 194 del Código Penal Federal (producción, transporte o introducción de narcóticos, entre otros).
Cuando la posesión de narcóticos a los que alude la tabla prevista en el artículo 479 de la Ley General de Salud sea menor a la cantidad que resulte de multiplicar por mil las cantidades en ella establecida, podrá ser investigada, perseguida y en su caso sancionada por autoridades del fuero común, es decir, se dejó en manos de las entidades federativas el combate e investigación de actividades propias de narcomenudeo.
I.2.4. Relación con la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.
El tráfico de drogas entendido como la realización de aquellas conductas que, por lo que a drogas se refiere, prohíbe el sistema jurídico nacional, encuentra relación directa con el crimen organizado, toda vez que es a partir de una excelente organización de los sujetos activos de este tipo de conductas que el narcotráfico ha llegado a niveles exponenciales.
Es justamente a través de la forma organizada que, quienes buscan obtener considerables beneficios de la comisión de delitos contra la salud, logran crear importantes vínculos de poder.
En este contexto, la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada en su artículo 2º señala que cuando tres o más personas se organicen de hecho para realizar, en forma permanente o reiterada, conductas que por sí o unidas a otras, tengan como fin o resultado cometer alguno o algunos de los delitos en él establecidos, serán sancionadas por ese sólo hecho, como miembros de la delincuencia organizada. Entre aquellos delitos se encuentran comprendidos los
-48- delitos contra la salud previstos en los artículos 194 y 195, primer párrafo, del Código Penal Federal, relativos a la posesión, producción, transporte, tráfico, suministro, prescripción, introducción o extracción del país de sustancias narcóticas (estupefacientes y psicotrópicos), así como a la aportación de recursos económicos, colaboración en el financiamiento en la comisión de delitos contra la salud y a la realización de propaganda o publicidad que oriente al consumo de narcóticos.
Atento a lo anterior, se puede concluir que los delitos contra la salud previstos en los artículos 194 y 195, primer párrafo, del Código Penal Federal, pueden ser el objetivo o fin materia de la delincuencia organizada, siempre y cuando se actualice la hipótesis de comisión establecida en el párrafo primero del artículo 2º de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.
I.2.5. Efectos.
1.2.5.a. Seguridad Nacional.
Como se ha precisado a lo largo de esta investigación, la delincuencia organizada, en especial el narcotráfico entendido como fenómeno criminal, se ha agudizado en los últimos diez años de manera exponencial, alcanzando niveles inimaginables y provocando una gran desestabilización social, económica y política al interior del país. Existen algunos analistas que consideran que el crimen organizado ha llegado a tal nivel de desarrollo, que atenta directamente contra la seguridad nacional, sin embargo, cabría en primer término analizar lo que ésta implica y después determinar si en verdad ha sido afectada.
La seguridad nacional “refiere a aquellos programas, medidas e instrumentos que cierto Estado adopta para defender a sus órganos supremos de un eventual derrocamiento violento por un movimiento subversivo interno o una
-49- agresión externa” 66 , es decir, “implica la habilidad del gobierno para funcionar con eficacia y satisfacer los intereses públicos”67 .
Tomando en cuenta la definición anterior, se advierte que el término seguridad nacional refiere a la conservación y protección del Estado en situaciones de riesgo que pueden derivar en su destrucción, es decir, tiene como objetivo proteger la estabilidad y permanencia del Estado.
La defensa de la seguridad nacional busca “mantener la unidad del Estado, defender la soberanía nacional, defender el territorio, velar por un desarrollo económico, social y político equitativo, garantizar la convivencia pacífica y el orden público y garantizar la paz social” 68 .
El concepto de seguridad nacional “se empezó a utilizar a fines de la Segunda Guerra Mundial, con el triunfo del socialismo en diversos países, el inicio de la guerra fría y el mundo bipolar. Es una noción cargada de ideología, vinculada a una visión geopolítica, entendida como una doctrina que divide al mundo de acuerdo a intereses imperialistas”69 .
La noción de seguridad nacional entendida dentro del continente americano como la necesidad de una defensa común en contra de un supuesto peligro comunista, surge después de concluida la Segunda Guerra Mundial y de efectuada la división del mundo en dos bloques con la llamada Guerra Fría, quedando esencialmente en manos de instituciones militarizadas.
Por otro lado, el tema de seguridad nacional encuentra fundamento en los artículos 73, fracción XXIX M, y 89, fracción VI, constitucionales. Los dos preceptos “conforman de manera expresa el marco constitucional mexicano en
66 Enciclopedia Jurídica Latinoamericana. Instituto de Investigaciones Jurídicas . Tomo VI. Segunda Edición. México. Editorial Porrúa y Universidad Nacional Autónoma de México. 2004. pág. 383. 67 Ídem. 68 SALAZAR SLACK, Ana María. Seguridad Nacional Hoy. El Reto de las Democracias . México. Ed. Nuevo Siglo Aguilar. 2002. pág. 62. 69 RAMÍREZ MARÍN, Juan. Seguridad Pública y Constitución. México. Ed. Porrúa y Facultad de Derecho de la Universidad Anáhuac. 2003. pags.25 y 26. -50- materia de seguridad nacional, determinándola como una materia del ámbito federal” 70 , y en la parte conducente señalan:
“Art.73. El Congreso tiene facultad para:
XXIX M. Para expedir leyes en materia de seguridad nacional, estableciendo los requisitos y límites a las investigaciones correspondientes.” 71
“Art. 89. Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes:
VI. Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación” 72 .
Después de tener una concepción general de lo que se entiende por seguridad nacional, cabe preguntarnos si el actuar de la delincuencia organizada, en especial del narcotráfico, coloca en riesgo a la estabilidad del Estado, y por ende afecta a la seguridad nacional.
Antes de dar una respuesta personal al cuestionamiento planteado, al respecto, Luis A. Bruccet Anaya señala que:
“La delincuencia organizada se constituye en una verdadera fuerza rival del Estado porque las bandas delictivas dedicadas al tráfico ilícito de drogas y armas, promueven al desarrollo de la desestabilización social, política y económica, afectando severamente, al ‘lavar el dinero’, las instituciones financieras, y sobre todo por tener poderío para infiltrarse dentro del sistema gubernamental mediante la corrupción. De ahí que el Narcotráfico sea considerado como el principal problema, de toda Nación, para la Seguridad Nacional.” 73
70 HURTADO GONZÁLEZ, Luis Eduardo. Introducción al marco jurídico de la inteligencia para la Seguridad Nacional. México. Ed. Porrúa. 2008. pág. 13. 71 Art. 73 Constitucional. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf. Fecha de consulta: 7 de mayo de 2012-17:51 hrs. 72 Art. 89 Constitucional. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf. Fecha de consulta: 7 de mayo de 2012-17:51 hrs. 73 BRUCCET ANAYA, Luis Alonso. El Crimen Organizado (Origen, Evolución, Situación y Configuración de la Delincuencia Organizada en México) . Ob. Cit. pág. 725. -51-
“La delincuencia organizada tiende a vulnerar la soberanía porque pone en peligro constante no el respeto que se tiene por el Estado Nación, en uso de su autodeterminación, sino en la violabilidad de sus dimensiones territoriales, ya que recordemos que la delincuencia organizada tiene el objetivo de desquebrajar las fronteras límites territoriales de las Naciones, pues al vulnerar su territorio permitiendo el accionar de organizaciones delictivas macrointernacionales, lleva como consecuencia la afectación del conjunto de principios y valores que en determinada sociedad, se tiene como forjadores de su organización estructural.” 74
Coincidimos con el argumento planteado por Bruccet Anaya, es decir, creemos que la delincuencia organizada se ha infiltrado de manera considerable en la estructura gubernamental que puede, a través del debilitamiento de sus instituciones y bajo ciertas circunstancias, colocar al Estado Mexicano en un grave peligro. Un claro ejemplo de aquel debilitamiento se presenta cuando en el día a día se da noticia de innumerables eventos que por su naturaleza trastocan la estabilidad estatal, tal es el caso de la creación y surgimiento de grupos paramilitares como el grupo de los zetas y el de los pelones que fungen o fungieron como brazos ejecutores de diversos grupos criminales dedicados al tráfico de drogas y que han logrado crear fuertes ondas de violencia en el país, las cuales en su mayoría han sido incontrolables por parte de las instituciones de seguridad pública e incluso de las instituciones militares del país.
Un aspecto característico de los grupos paramilitares en cita, es el uso constante de armas de uso exclusivo del ejército, tal y como se demuestra con los recientes decomisos de armas suscitados, en su mayoría, en Estados de la República Mexicana que hacen frontera con los Estados Unidos 75 . Sin duda, esta situación evidencia el poder armamentista que tienen dichas organizaciones y la amplia desventaja que tienen las instituciones de seguridad y militares mexicanas respecto de aquéllas, en caso de existir algún enfrentamiento; lo cual desde nuestro punto de vista, constituye una forma estratégica de vulnerar al Estado
74 Ibídem. pág.722. 75 Cfr. “Decomisan arsenal en México utilizado por los Zetas para entrenamiento”. Prensa Libre . Internacional. Diario. 9 de junio 2011. Visible en: http://www.prensalibre.com/internacional/Decomisan- Mexico-utilizado-Zetas-entrenamiento_0_496150565.html . Fecha de consulta: 06 de febrero de 2012-18:20 hrs. -52-
Mexicano, sobre todo cuando de facto en éste deberían recaer de forma exclusiva el control y manejo de ese tipo de armas.
Por otro lado, y como muestra de la vulnerabilidad que el Estado Mexicano tiene frente al crimen organizado tenemos que:
“También cada día sabemos que en muchas regiones del país, el narcotráfico está sustituyendo las obligaciones del Estado. Con el dinero del narco miles y quizás millones de compatriotas han conseguido el derecho a divertirse, el derecho a enriquecerse, el derecho a trabajar, el derecho a comer. Estos derechos, amparados por la constitución y por años defendidos por el gobierno, están alejados de los intereses oficiales. Hoy esos derechos se consiguen delinquiendo.
En conclusión, el complejo problema de la debilidad del Estado Mexicano se puede entender, entre otras explicaciones, en razón inversamente proporcional a la fuerza del narcotráfico, a la debilidad de las élites regionales y a la confluencia de intereses de políticos y mafiosos.”76
Desafortunadamente, la influencia que la delincuencia organizada ha conseguido dentro de las fibras sociales, a través del actuar del narcotráfico, es innegable y cada día creciente. En la actualidad existen municipios mexicanos que lejos de vislumbrar al narcotráfico como un problema que corrompe a la sociedad, lo conciben como una actividad productiva, que satisface las necesidades básicas de los poblados y que los provee de la infraestructura necesaria, incluso se ha llegado a hablar de comunidades que se encuentran gobernadas por algún cártel del narcotráfico. En aquellas comunidades, la gente vislumbra a los miembros del crimen organizado como gente buena y en ellas no existe otra regla que la establecida por los grandes capos del narcotráfico, ejemplo de ello es el municipio de Badiraguato, en el Estado de Sinaloa. Al respecto, es importante mencionar que en diversas entrevistas realizadas a los pobladores de municipios como Badiraguato, cuna de importantes capos del narcotráfico en México, han manifestado que: “Ellos son gente buena. El problema es que cuando los agarra
76 ARREOLA AYALA, Álvaro. Citado por PIÑEYRO, José Luis. “El Narcotráfico y la Seguridad Nacional de México, cambios, críticas y propuestas” en Revista de Administración Pública . Visible en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/98/pr/pr9.pdf. pág. 102. Fecha de consulta: 06 de febrero de 2012-18:20 hrs. -53-
(detiene) el ejército, los pueblos se caen, porque la verdad son los únicos que nos ayudan” 77 .
Lo anterior, nos hace pensar en la existencia de una dualidad gubernamental, una erigida por el gobierno cuya existencia deriva y se origina del ordenamiento jurídico y de la democracia mexicana, y la otra, erigida por un gobierno de facto, es decir, el narcotráfico, el cual a pesar de lo escéptico que pudiera parecer se encuentra presente en diversas comunidades mexicanas. La existencia de este gobierno sui generéis (pero latente), constituye una situación de riesgo para la existencia del Estado Mexicano, sobre todo porque no pueden ni deben confluir dos gobiernos, uno dentro de la ley y otro fuera de ella, con principios y objetivos diferentes.
Por lo que hace a la soberanía nacional (entendida como autodeterminación gubernamental), el narcotráfico no ha dado muestras de afectación directa a la misma, sin embargo, ha sido causa, en repetidas ocasiones, de transgresión indirecta de los Estados Unidos de América a la soberanía nacional mexicana; ejemplo de ello fue la operación estadounidense denominada rápido y furioso , a través de la cual y con el objetivo de capturar a grandes capos mexicanos mediante la vinculación de éstos con la compra de armas, Estados Unidos facilitó la entrada a nuestro país de una importante cantidad de armas.
Finalmente, cabe hacer hincapié en que los beneficios económicos que el narcotráfico conlleva a sus operadores son sumamente altos y éstos, en su mayoría, han logrado filtrarse en la economía nacional como capital legal a través del llamado lavado de dinero, consistente de forma esencial en la creación de empresas cuya interacción en el mercado nacional se califica de legal. Esta situación, sin duda, afecta la estabilidad económica del país, al circular en el mercado, capital ilegal que bajo ciertas condiciones deviene legal y cuya interacción o en su caso espontáneo retiro podría afectar el adecuado
77 GUTIÉRREZ, Alejandro. “El reino del narco”. Proceso. Edición especial número 36: El Chapo. Crimen y Poder. Semanal. México. Febrero 2012. -54- funcionamiento del sistema económico y financiero del país, parte aguas en el equilibrio y subsistencia del Estado Mexicano.
Ahora bien, de conformidad con lo establecido por los artículos 3º y 5º de la Ley de Seguridad Nacional, mismos que a la letra señalan:
“Art 3 . Para efectos de esta Ley, por Seguridad Nacional se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, que conlleven a:
I. La protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro país; II. La preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio; III. El mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno; IV. El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federación señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; V. La defensa legítima del Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional, y VI. La preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político del país y sus habitantes.
Art. 5. Para los efectos de la presente Ley, son amenazas a la Seguridad Nacional:
I. Actos tendentes a consumar espionaje, sabotaje, terrorismo, rebelión, traición a la patria, genocidio, en contra de los Estados Unidos Mexicanos dentro del territorio nacional; II. Actos de interferencia extranjera en los asuntos nacionales que puedan implicar una afectación al Estado Mexicano; III. Actos que impidan a las autoridades actuar contra la delincuencia organizada; IV. Actos tendentes a quebrantar la unidad de las partes integrantes de la Federación, señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; V. Actos tendentes a obstaculizar o bloquear operaciones militares o navales contra la delincuencia organizada; VI. Actos en contra de la seguridad de la aviación; VII. Actos que atenten en contra del personal diplomático; VIII. Todo acto tendente a consumar el tráfico ilegal de materiales nucleares, de armas químicas, biológicas y convencionales de destrucción masiva; IX. Actos ilícitos en contra de la navegación marítima; X. Todo acto de financiamiento de acciones y organizaciones terroristas; XI. Actos tendentes a obstaculizar o bloquear actividades de inteligencia o contrainteligencia, y
-55-
XII. Actos tendentes a destruir o inhabilitar la infraestructura de carácter estratégico o indispensable para la provisión de bienes o servicios públicos.”78
Podemos precisar que la delincuencia organizada en México, en especial el narcotráfico entendido como expresión de ésta e interpretado sobre todo bajo los términos e hipótesis establecidas en las fracciones III, V y XI del artículo 5 de la ley en mención, afecta, sin duda, la estabilidad del Estado. En consecuencia, resulta congruente afirmar que por las magnitudes que presenta, el narcotráfico se trata en diversos aspectos de un problema de seguridad nacional y que las acciones implementadas para su combate también se realizan en aras de la seguridad nacional mexicana.
No obstante haber afirmado que la delincuencia organizada puede afectar la seguridad nacional del país, debemos tener en cuenta que no se puede, en aras de defenderla, violentar los derechos humanos * ni dejar de lado los problemas de seguridad pública que aquélla provoca, sobre todo porque la delincuencia organizada, cuya mayor expresión es el narcotráfico, debió inicialmente resolverse como un problema de seguridad pública, no así de seguridad nacional. Ahora bien y a pesar de que el narcotráfico, por los niveles que ha alcanzado, se trata de una problemática excepcional, las medidas de combate deben ser lo menos excepcionales y lo más inteligentes posibles, de lo contrario el sistema democrático constitucional mexicano, entendido como un sistema garantista, habrá desaparecido *.
Finalmente, si bien es cierto la delincuencia organizada, en particular el narcotráfico, se constituye hoy en día como un problema de seguridad nacional,
78 Arts. 3 y 5 LSN. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LSegNac.pdf. Fecha de Consulta: 09 de mayo de 2012-20:15 hrs. * Por derechos humanos entendemos a todos aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a todos los seres humanos en cuanto dotados del status de personas; entendiendo por derecho subjetivo cualquier expectativa positiva (de prestaciones) o negativa (de no sufrir lesiones) adscrita a un sujeto. * Es justamente bajo este razonamiento que, la estrategia de combate al crimen organizado debe ser integral y acorde a los principios garantistas de un Estado Democrático Constitucional, el cual debe subsistir aún en condiciones de excepción, ya que todo sistema más que en condiciones normales es en condiciones de excepción que muestra sus bondades y ventajas. -56- también lo es que deben buscarse estrategias de combate que no impliquen altos costos sociales. Asimismo, debe evitarse caer en el absurdo, como lo apunta Ernesto López Portillo, de considerar hasta la mínima problemática como de seguridad nacional, sobre todo cuando “la autoridad dice que tal o cual organización delictiva amenaza la seguridad nacional sin ofrecer sustento teórico, jurídico ni empírico de tal aseveración; sustento que tampoco es exigido por los gobernados” 79 , es decir, debe tenerse cuidado de no caer en aras de la seguridad nacional en un discurso mal intencionado que satisfaga únicamente intereses políticos que buscan un exacerbado control social, puesto que, no hay que olvidar que la relevancia de un problema o quizás los aspectos positivos de una determinada acción, pueden ser sobre valorados, según el manejo que tengan dentro del debate público, muchas veces reforzado por lo que al respecto señalan los diversos medios de comunicación.
1.2.5.b. Seguridad Pública.
El narcotráfico puede ser abordado también desde la seguridad pública, toda vez que su actuar afecta tanto a la convivencia social como al sistema de justicia mexicano.
La seguridad pública se entiende “no sólo como una función que comprende las actividades ejecutivas de prevención, sino también como las acciones de investigación y persecución para que los delincuentes sean enjuiciados, sancionados y readaptados conforme a las leyes” 80 .
La seguridad pública se define también como “aquellas actividades encaminadas a prevenir y disminuir las infracciones y delitos, así como las acciones que realizan tanto el Ministerio Público, a través de la procuración de
79 LÓPEZ PORTILLO VARGAS, Ernesto. “Delincuencia Organizada y Seguridad Nacional: Categorías del Discurso y Control Social” en MACEDO DE LA CONCHA, Rafael (coordinador). Delincuencia Organizada. México. INACIPE. 2004. pág.193. 80 Enciclopedia Jurídica Latinoamericana. Instituto de Investigaciones Jurídicas . Tomo VI. Segunda Edición. México. Ed. Porrúa y Universidad Nacional Autónoma de México. 2004. pág.385. -57- justicia, como las autoridades administrativas responsables de la readaptación social del delincuente y la adaptación del menor infractor”81 . La seguridad pública tiene como objetivos: mantener el orden público y asegurar la convivencia social pacífica, proteger la integridad física de las personas y de sus bienes, prevenir la comisión de delitos e infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía, así como colaborar en la investigación y persecución de los delitos.
El concepto de seguridad pública encuentra su fundamento en el artículo 21 constitucional, el cual señala que la actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en la propia Constitución. El artículo de referencia establece también que el Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública 82 .
Ahora bien, la cuestión a resolver radica en determinar cómo el narcotráfico puede afectar la seguridad pública del país.
El narcotráfico ha influido considerablemente en la percepción que los ciudadanos tienen de la seguridad pública en el país, toda vez que con su actuar ha creado un marco de desconfianza en relación con las instituciones encargadas de la administración e impartición de justicia, en virtud de los mecanismos y redes de corrupción que emplea para lograr sus objetivos. Asimismo, ha creado un entorno de violencia desmedido que ha obligado a muchos ciudadanos a cambiar sus actividades cotidianas e incluso sus estilos de vida
La influencia del narcotráfico en la seguridad pública del país se observa, en mayor medida, a través de los altos índices de inseguridad que subsisten en México y que se incrementan día a día con las fuertes ondas de violencia que la actuación del narcotráfico ha originado, transgrediendo así, dos de sus principales
81 Ibídem. págs. 385 y 386. 82 Cfr. Art. 21 Constitucional. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf. Fecha de consulta: 7 de mayo de 2012-17:51 hrs -58- objetivos, es decir, la protección a la integridad física de las personas y el orden público y convivencia social pacífica. Lo anterior se corrobora con el importante aumento de ejecuciones que se han suscitado en el último año, las cuales, según información oficial proporcionada por la Procuraduría General de la República, se incrementaron un 11% durante el período comprendido de enero a septiembre de dos mil once, respecto del año inmediato anterior, ascendiendo el número de muertes vinculadas con el actuar de la delincuencia organizada a 47 515 durante los primeros cinco años de gobierno del presidente Felipe Calderón Hinojosa. Por otro lado, los reportes relacionados con los asesinatos producto del crimen organizado y los cárteles mexicanos del narcotráfico, arrojaron que el 70% de los homicidios vinculados a dicha actividad se concentraron en ocho estados de la República Mexicana, siendo estos Chihuahua, Nuevo León, Durango, Sinaloa, Tamaulipas, Coahuila, Guerrero y Veracruz 83 . En cuanto a las cifras de referencia, cabe señalar que muchas de las ejecuciones suscitadas, generaron estragos en la población civil de los lugares en los cuales fueron cometidas, en virtud de que fue noticia difundida la lesión e incluso muerte de población civil en aquellos enfrentamientos, situación que, sin duda, genera un ambiente de inseguridad y miedo en la población de aquellos lugares.
Desafortunadamente, con el aumento constante de ejecuciones y por ende de violencia en el país a causa de los diversos enfrentamientos entre grupos de la delincuencia organizada, se ha incrementado, con justificación, la percepción de inseguridad entre la población civil mexicana, la cual se ha visto obligada a cambiar sus actividades cotidianas e incluso mover su lugar de residencia.
Al respecto, Jorge Alcocer y José Luis Vásquez señalan que una de cada cuatro personas abandona sus actividades o transforma sus hábitos cotidianos a causa de la inseguridad percibida y que la sensación de tener miedo en los lugares públicos, en la calle o en su propia casa se ha incrementado considerablemente, trayendo consigo consecuencias físicas, psicológicas y
83 Cfr. MUEDANO, Marcos. “Por crimen, 11% más asesinatos en México”. El Universal. Nación. Diario. 12 de enero de 2012. Visible en página web: http://www.eluniversal.com.mx/nacion/192833.html. Fecha de consulta: 11 de febrero de 2012. -59- económicas de suma trascendencia para la población mexicana 84 . Precisan también que: “Una sensación permanente de inseguridad está acompañada de cambios en la vida cotidiana que llevan a las víctimas a una ruptura gradual de sus relaciones sociales [ ]. Es por ello que en la medida que ha trascurrido el tiempo sin que se reduzca la percepción de inseguridad existe un aumento en el número de actividades o costumbres que la gente cambia en su vida diaria, ante el temor de ser víctimas de la delincuencia”85 .
El ICESI (Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad), a través de la séptima encuesta sobre inseguridad ENSI 7/2010, señaló que, los mexicanos viven continuamente con el temor de ser víctimas de algún delito, incluso precisó que cerca del 66% de la población ha dejado de hacer cosas que antes hacía por temor a ser víctimas de algún delito, tan es así que, en diversas zonas metropolitanas se encontró que el 80.3% de las personas dejaron de hacer alguna actividad. El hecho de que la población deje de realizar ciertas actividades que antes solía hacer en aras de evitar ser víctimas de un delito, se encuentra estrechamente relacionado con la percepción o el grado de riesgo individual con el contexto externo o social. A nivel nacional, los valores más altos de temor se experimentaron en el Distrito Federal con un 86%, Chihuahua con un 83%, Nuevo León con un 78%, Estado de México con un 77% y Durango con un 75%.
Entre las cifras que demuestran el cambio de actividades de la población debido a la inseguridad percibida, pueden referirse las relativas a Ciudad Juárez y a la ciudad de Chihuahua, en las cuales el 82% y 73% de la población respectivamente, dejó de salir de noche; en las mismas ciudades el 84% y 74% de la población dejó de permitir salir a sus hijos menores de edad. Por otro lado, a nivel nacional, el 22% de la población dejó de ir al cine o al teatro, pero en Ciudad Juárez, el 63% de los adultos dejaron de hacer esta actividad cultural, entre otros datos.
84 Cfr. ALCOCER, Jorge y José Luis Vázquez Alfaro. “El impacto de social de la percepción de la Delincuencia en México” en PEÑALOZA, Pedro José. Seguridad Pública: voces diversas en un enfoque multidisciplinario. México. Ed. Porrúa. 2005. pág. 19. 85 Ibídem. pág. 25. -60-
Sobre el sentimiento de inseguridad en lugares particulares, se encontró que en promedio, a nivel nacional, el 17% de la población se siente inseguro en su casa, sin embargo, en el estado de Chihuahua el porcentaje es del 30% y en Durango del 25%. En Ciudad Juárez este índice es del 41% y en la capital de Chihuahua del 30%. En Guadalajara y Cancún el porcentaje de la población que se siente inseguro en su casa ascendió a un 26%, destacando también Nuevo Laredo con un 24%.86
Si bien es cierto los resultados de la encuesta aplicada refieren a la comisión de delitos en general, también lo es que los Estados en donde la población percibe un mayor temor, coinciden con las regiones o zonas que se han visto más afectadas con el actuar de la delincuencia organizada. Esto nos lleva a concluir que, en efecto, el narcotráfico ha incidido en la seguridad pública del país, afectando la convivencia social y el orden público, al crear fuertes ondas de violencia que desafortunadamente han derivado en miles de muertes, incluso de población civil, ajena a los conflictos emanados de los diversos grupos del crimen organizado.
Paralelamente, la delincuencia organizada influye también en el sistema de administración e impartición de justicia y lo coloca en riesgo constante, al construir redes de contubernio político y corrupción en su interior, creando a su alrededor un alto rango de impunidad que le permite cumplir sus objetivos. A decir de Jesús Martínez Garnelo, la corrupción que subyace en el avance del tráfico de drogas constituye hoy en día un gran desafío, toda vez que “corroe estructuras institucionales, limita la capacidad de respuestas, desvirtúa el esfuerzo y en definitiva afecta la aplicación de la ley. No en balde el narcotráfico la promueve e incita como medio para alcanzar sus aviesos fines”87 . Las redes de corrupción que el narcotráfico ha establecido en la esfera propia de la impartición y procuración de justicia se han incrementado a tal grado que impiden la adecuada investigación y
86 Cfr. Análisis sobre la Séptima Encuesta Nacional sobre Inseguridad. ENSI-7/2010. Febrero 2011. Visible en: http://www.icesi.org.mx/documentos/encuestas/encuestasNacionales/ENSI-7.pdf . Fecha de consulta: 16 de febrero de 2012-14:50 hrs. 87 MARTÍNEZ GARNELO, Jesús. Sistema Nacional de Seguridad Pública . Segunda edición. México. Ed. Porrúa. 2005. pág. 887. -61- persecución de los delitos, el adecuado seguimiento de los procesos y la correcta aplicación de las penas.
La existencia de corrupción e impunidad al interior del sistema de administración e impartición de justicia, menoscaba la eficacia y prontitud en la investigación y persecución de los delitos, al hacerse más complicada la localización, captura y procesamiento de los miembros de la delincuencia organizada. Esta situación atenta contra la seguridad pública del país, al trastocarse uno de los objetivos más importantes de ésta (la adecuada impartición de justicia).
Al igual que la seguridad nacional, la defensa de la seguridad pública se encuentra condicionada y limitada por el respeto a los derechos humanos, toda vez que “deben ser garantizados y procurados por las autoridades mexicanas en todo momento, y más aún en circunstancias donde la intervención activa de los agentes de seguridad pública a cargo del Estado resulta fundamental para el establecimiento de la paz” 88 .
En suma, la preservación de la seguridad pública debe tener siempre como fin principal la creación, en su esfera, de las condiciones necesarias que permitan a los gobernados gozar de sus derechos, sin que éstos se vean discrecionalmente violentados.
88 CERVANTES ANDRADE, Raúl. “Principios y criterios para el uso racional de la fuerza pública” en El uso de la fuerza pública en un Estado Democrático de Derecho. Memoria del Congreso Internacional. Ed. Instituto Nacional de Ciencias Penales. 2011. pág. 39. -62-
I.3. Aspectos Criminológicos.*
I.3.1. Perfil Criminológico: Características de la Delincuencia Organizada.
No obstante que la delincuencia organizada, entendida como fenómeno criminal, adquiere una gran relevancia social y estatal, tanto a nivel nacional como internacional, derivada de la gravedad de los efectos y altos costos sociales que produce, existe una relativa pobreza en los estudios criminológicos realizados.
La delincuencia organizada es un fenómeno criminal en expansión, favorecido por los “espacios de impunidad, vacíos de poder, incapacidad del Estado para otorgar protección y seguridad a sus ciudadanos” 89 , cuyo actuar ha provocado un fuerte enraizamiento en la estructura social, económica y política de los Estados. Los factores sociales, económicos y políticos que confluyen al interior de un Estado, determinan en gran medida la existencia, estructuración e incluso fortaleza de los grupos criminales organizados.
Por su parte, Bernardo Gómez del Campo sostiene que la delincuencia organizada se integra por un grupo de individuos, cuyos fines de asociación son totalmente lucrativos y algunos, los menos, buscan cotos de poder, los cuales en su mayoría, se obtienen a través de los cuantiosos resultados económicos de sus delitos.90
Al interior de los grupos criminales organizados, existe una estructura escalafonaria, que cuenta con lineamientos de planeación, organización, dirección y control en todos sus niveles, con profesionales de todas las ramas, en donde cada individuo tiene una función propia, con distintos grados de responsabilidad y
*En cuanto a los aspectos criminológicos relativos a la delincuencia organizada, se adjuntan a esta investigación bajo los Anexos marcados con los números 2 y 3, dos apartados que profundizan las características del tipo de delincuencia analizada. 89 ZÚÑIGA RODRÍGUEZ, Laura. Criminalidad Organizada y Sistema de Derecho Penal. Contribución a la determinación del injusto penal de organización criminal. Estudios de Derecho Penal y Criminología. Granada, España. Ed. Comares. 2009. pág. 104. 90 Cfr. GÓMEZ DEL CAMPO DÍAZ BARREIRO, Bernardo. Ob. Cit. pág.17. -63- que al unir estrategias logran cumplir satisfactoriamente sus objetivos (obtención de poder económico y político, esencialmente).
Para Gómez del Campo, el delincuente que forma parte de un grupo criminal organizado es una persona que empieza por realizar conductas antisociales encubiertas, para terminar siendo un respetable hombre de negocios, que obtiene el apoyo popular de la entidad donde desarrolla sus actividades, a través de la labor social que realiza, consistente en la creación de empleos, construcción de hospitales, centros de salud, así como todos los elementos necesarios para erigirse como un líder social; consiguiendo de esta forma controles de poder a su servicio, prometiendo a todo personal que ingresa a sus filas una vida digna y llena de opulencia. 91
Una de las características más importantes de los grupos criminales organizados es la ambición que tienen por los bienes materiales, de tal forma que nunca es suficiente lo conseguido; en consecuencia, tras la realización de algún negocio buscan la obtención de otro más.
Por su parte, Laura Zúñiga Rodríguez en una obra por demás plausible sostiene que la delincuencia organizada es un “fenómeno proteico, social, que trasciende las fronteras de conceptos de una sola disciplina como puede ser el de criminalidad. Realmente alcanza el estatus de fenómeno social, difícilmente capturable con las tenazas de una ley, de un tipo penal o de la mera intimidación con la pena”92 . Es decir:
“La criminalidad organizada posee raíces profundas a nivel macro social, en la medida que es expresión de las fisuras de la sociedad y a nivel micro social, en la medida que tiene la capacidad de resultar invisible, asimilable a los códigos de conducta social. Por tanto, la criminalidad organizada se mimetiza con el cuerpo social, destruye las barreras de lo permitido y lo ilícito, lo bueno y lo malo, lo socialmente admitido y lo socialmente prohibido” 93
91 Cfr. Ibídem. pág. 18. 92 ZÚÑIGA RODRÍGUEZ, Laura. Criminalidad Organizada y Sistema de Derecho Penal. Contribución a la determinación del injusto penal de organización criminal. Ob. Cit. pág. 126. 93 Ídem. -64-
La criminalidad organizada no se puede explicar sin comprender la realidad social donde se desarrolla, porque se confunde con el medio, se aprovecha y adapta a él y a sus cambios.
Laura Zúñiga Rodríguez establece como características de este tipo de delincuencia: la organización, fin de lucro, comisión de delitos graves, búsqueda de impunidad, secretismo, el vínculo que mantiene con el mundo empresarial y político, el manejo del mercado consumidor y su actividad internacional.
Por lo que hace a la organización , no se trata únicamente de la suma de dos o más personas, sino de una ordenación formal de actividades consecutivas encaminadas a la realización de objetivos específicos y comunes (consistentes en la comisión de determinados delitos con el fin de obtener algún lucro), los cuales le dan racionalidad a la organización criminal, en tanto que éstos son los que determinan todas sus características.
La organización , entendida como característica de la delincuencia organizada, implica a su vez: a) la determinación de objetivos comunes (elemento rector de todo el grupo criminal, en la medida que orienta las decisiones y actuaciones de la misma) ilegales y no manifiestos que requieren de la clandestinidad en su actuar, al encontrarse establecidos al margen de la ley, y usualmente dirigidos a la obtención de un beneficio económico; b) la división del trabajo , la cual supone una distribución de roles, funciones, derechos y deberes coordinados en un sistema organizacional y dirigidos al objetivo final, en virtud de la especialización o profesionalización de sus miembros, quienes entre más profesionalizados se encuentren menos fungibles serán al interior de la organización criminal, y la cual puede ser horizontal, cuando intervienen sujetos con el mismo rango funcional, o vertical, cuando los intervinientes sean de distinto rango jerárquico *; c) el diseño de una estructura , entendida no sólo como la división del trabajo, sino también como la permanencia de la agrupación para la realización de los fines ilícitos establecidos, se erige como el ensamblaje de la
* Cabe señalar que según el dinamismo-flexibilidad, rigidez y necesidades que cada una de las organizaciones criminales tengan en su interior, las funciones de sus miembros pueden variar. -65- organización criminal y la determinación que tiene de mantenerse más allá de la realización concreta de algún delito *; d) el establecimiento de códigos de conducta comunes , que son el conjunto de reglas asumidas por los miembros de la delincuencia organizada para mantener su estructura y refieren al actuar de las organizaciones criminales con el mundo exterior, a la resolución de conflictos internos y a los deberes y derechos de los integrantes de la organización; e) la implementación de un sistema autónomo de toma de decisiones , que se traduce en un sistema de control y vigilancia del cumplimiento de las decisiones tomadas al interior del grupo criminal organizado, en el cual existe una estructura jerárquica, donde hay un centro de decisión que recae en el jefe de la organización criminal y elementos periféricos de rango inferior encargados de realizar las actividades de ejecución, sin embargo, a medida que se ha complejizado la sociedad, la tendencia de las organizaciones criminales es a la estructura de red (hoy en día los vínculos que la delincuencia organizada tiene en la sociedad son innumerables); f) relaciones entre los miembros , entendidas frecuentemente como relaciones de subordinación (mando y obediencia); g) relaciones con el medio exterior , comúnmente las organizaciones criminales demuestran un gran poder de adaptación a los cambios sociales y suelen vincularse con el mundo empresarial y político para alcanzar sus fines de una forma más sencilla, valiéndose de la violencia y las debilidades del sistema estatal para obtener el mayor beneficio de sus actividades ilícitas y h) mantener una tendencia a la auto conservación , puesto que, busca permanecer en el tiempo, lo cual le garantiza el alcance de sus objetivos.94
* Como apunta BRUCCET ANAYA, Luis Alonso. El Crimen Organizado (Origen, Evolución, Situación y Configuración de la Delincuencia Organizada en México) . Ob. Cit. pág. 549: la delincuencia organizada se compone por minigrupos, los cuales suelen ser tres; en el primero se encuentran los verdaderos cerebros de la organización, quienes planean y dan las órdenes de mando centrales; en el segundo grupo están los que buscarán, capacitarán y mandarán al personal que llevará a cabo materialmente las acciones ilícitas y en el tercero se encuentran las personas que llevarán efectivamente las órdenes dictadas por la organización. En esta tesitura se habla de tres etapas: dirección, planeación y ejecución. 94 Cfr. ZÚÑIGA RODRÍGUEZ, Laura. Criminalidad Organizada y Sistema de Derecho Penal. Contribución a la determinación del injusto penal de organización criminal. Ob. Cit. págs. 128-133. -66-
En cuanto al fin de lucro , las organizaciones criminales buscan la obtención del mayor beneficio económico posible, aprovechando las altas ganancias que genera el tráfico ilícito de drogas.
Ahora bien, por lo que hace a la comisión de delitos graves , es necesario precisar que el actuar de la delincuencia organizada en el afán de obtener la mayor cantidad de beneficios económicos posibles, deriva en la comisión de delitos graves.
La comisión de delitos graves, como característica esencial de la delincuencia organizada, deriva a su vez del uso sistemático de violencia, tanto en las relaciones surgidas al interior de la propia organización, es decir, entre sus miembros, como en las establecidas con el mundo exterior. La violencia utilizada por los grupos criminales organizados puede presentarse en los delitos propios de su actividad ilícita, entre organizaciones criminales para someter a los grupos competidores; frente autoridades o instituciones estatales; para la protección de sus aliados o clientes y/o para el control del mercado consumidor, ya que sólo a través de la fuerza es que logran la ocupación de la plaza o mercado que se encuentra dominada por otra organización criminal 95 .
Por otro lado, las organizaciones criminales buscan impunidad , paraísos legales, lindes entre la legalidad y la ilegalidad, para el ejercicio de sus negocios ilícitos, mediante la amenaza, coacción, intimidación y corrupción.
La delincuencia organizada generalmente recurre a la corrupción en sus actividades ilícitas, por ello, “el vínculo entre la corrupción y la Delincuencia Organizada es estrecho, ya que la mayoría de las organizaciones criminales utilizan la corrupción con el fin de asegurar su permanencia en determinado ámbito ilegal, sin distraer su actividad en tratar de esconderse de las autoridades que se encargan de perseguirlas” 96 .
95 Cfr. Ibídem. pág. 138. 96 GÓNGORA PIMENTEL, Genaro David y E. Alejandro Santoyo Castro. Crimen Organizado. Realidad Jurídica y Herramientas de Investigación. Ob. Cit. pág. 28. -67-
En cuanto al secretismo , la delincuencia organizada, en efecto, se vale del secreto para alcanzar los objetivos establecidos por ésta, es decir, utiliza la clandestinidad para realizar sus operaciones ilícitas, ya que ello dificulta su persecución penal.
El vínculo que tiene la delincuencia organizada con el mundo empresarial , surge de la constante expansión que ha tenido en los últimos años, de tal manera que, ha logrado contaminar al mundo empresarial de forma considerable. Hoy en día, los vínculos que tiene con empresas legalmente constituidas son mucho más evidentes, incluso ha llegado a intervenir y administrar la creación de empresas, conglomerados financieros, inversiones en empresas y en la bolsa; con el objetivo de dar un término legal al dinero ilícitamente obtenido.
En relación al vínculo que la delincuencia organizada mantiene con la política , podemos señalar que de forma paralela, los grupos criminales organizados, en su intento por aprovechar las fisuras que existen en la mediación entre ciudadanos e instituciones políticas, y al proliferar en el ámbito de lo ilícito, han logrado establecer redes de conexión más estrechas con el Derecho y el Estado, al intervenir en la lucha política con candidatos pagados, ofrecimiento de votos, clientelismo, financiamiento de partidos políticos e incluso interviniendo en la eliminación física de adversarios políticos; situación que per sé, socava la credibilidad y estabilidad de las Instituciones del Estado.
En este contexto, debido a la actual globalización económica, existe una tendencia también a la internacionalización de las redes de tráfico ilícito. La delincuencia organizada desarrolla sus actividades no sólo a nivel nacional sino también a nivel internacional , convirtiéndose así en una especie de delincuencia trasnacional.
Finalmente, cabe precisar que la delincuencia organizada opera de forma sofisticada, es decir, “demuestra un alto grado de especialidad, esto es, una
-68- eficaz forma de burlar los mecanismos legales o a la autoridad” 97 . La sofisticación de los grupos criminales organizados se traduce en el uso de conversaciones codificadas y empresas ilícitas que encubren su actuar y le permiten manipular ciertos sectores al interior del Estado (v.gr. financiero y económico), lo cual hace de su combate algo aún más complejo.
97 Ibídem. pág. 31. -69-
CAPÍTULO II
USO DE ESQUEMAS DE INTELIGENCIA EN MÉXICO. EL COMBATE A LA DELINCUENCIA ORGANIZADA EN MATERIA DE NARCOTRÁFICO.
México, como todas las democracias, necesita de los aparatos de inteligencia.
Ana María Salazar Slack.
-71-
CAPÍTULO II. USO DE ESQUEMAS DE INTELIGENCIA EN MÉXICO. EL COMBATE A LA DELINCUENCIA ORGANIZADA EN MATERIA DE NARCOTRÁFICO.
II.1. Inteligencia. Concepción General.
II.1.1. Definición.
El término inteligencia puede tener numerosas concepciones según el área del conocimiento humano desde la cual pretenda definirse. Por ello, previo a la definición que se adoptará para el desarrollo de esta investigación, señalaremos lo que en términos generales se entiende por inteligencia.
La palabra inteligencia proviene del latín intelligentia y es entendida como la “Facultad intelectiva o de conocer. Conocimiento, comprensión, acto de entender” 98 .
Howard Gardner, en el ámbito de la psicología y partiendo de la definición general de inteligencia construye un concepto más amplio y la define como “un potencial biopsicológico para procesar información que se puede activar en un marco cultural para resolver problemas o crear productos que tienen valor para una cultura” 99 .
Bajo este contexto y tomando en cuenta la generalidad de las definiciones proporcionadas, podemos inferir que inteligencia es la capacidad que tiene el ser humano de entender no sólo su entorno, sino también de resolver los problemas que en él se suscitan.
Uno de los principales objetivos en esta investigación, es reorientar el concepto de inteligencia derivado, en esencia, de las fricciones ideológicas existentes durante el período histórico conocido como Guerra Fría, el cual polarizó
98 RALUY POUDEVIDA, Antonio. Diccionario Porrúa de la Lengua Española . Ob. Cit. 2005. pág. 408. 99 GARDNER, Howard. La inteligencia reformulada. Las inteligencias múltiples en el siglo XXI. España. Ed. Paidós. 2010. pág. 52. -73- al mundo en Este y Oeste y combatió la expansión del comunismo en el ámbito internacional.
Cuando se piensa en inteligencia como mecanismo de combate a la delincuencia organizada, sin duda, nos viene a la mente la conformación y estructuración de las llamadas “agencias de inteligencia”, las cuales han adquirido gran relevancia internacional y en donde las principales estrategias operativas de combate se centran en la eficacia de los mecanismos tecnológicos en ellas instaurados, así como en la capacidad de secretismo e infiltración que poseen para detectar no sólo a los grandes dirigentes de aquel tipo de delincuencia y detenerlos, sino también a la capacidad que tienen de desmantelar o prevenir las operaciones por aquéllos dirigidas o planeadas. En esta investigación nos proponemos, sin dejar de lado la importancia que el uso de nuevas tecnologías tiene en el área de investigación y seguimiento a la delincuencia organizada, establecer un nuevo concepto de inteligencia que sea compatible con la protección de los derechos humanos y permita establecer un combate integral a los problemas de seguridad derivados del actuar del narcotráfico en México y de las estrategias gubernamentales empleadas para su combate.
La palabra inteligencia resulta todavía inaceptable para amplios círculos del debate público debido a que “en la ficción popular y para el público, la inteligencia a menudo ha sido sinónimo de espionaje y amaños, como el chantaje sexual de una Mata Hari y de las hazañas de un James Bond” 100 , sin embargo, este tipo de actividades tienen un concepto mucho más rico, toda vez que:
“ el término inteligencia incluye ciertos tipos de información, actividades y organizaciones. La inteligencia se refiere a la información importante para la formulación e instrumentación gubernamental que le permita mejorar sus intereses de seguridad nacional y enfrentar las amenazas a aquellos intereses provenientes de adversarios potenciales. Como actividad, la inteligencia comprende la colección y el análisis de información” 101 .
100 SHULSKY, Abraham. Cit. por CURZIO, Leonardo. “Evolución y perspectivas de los servicios de inteligencia en México” en CHABAT, Jorge y John Bailey (compiladores). Crimen trasnacional y seguridad pública: desafíos para México y Estados Unidos . México y Estados Unidos. Ed. Plaza Janés. 2003. pág. 216. 101 ídem . -74-
La inteligencia comprende una amplia gama de actividades y no sólo un conjunto de operaciones encubiertas, es decir, el componente secrecía propio de los modelos de inteligencia vigentes, sobre todo, durante la Guerra Fría, puede erigirse únicamente como un elemento más en todo el proceso de obtención y análisis de información, no así como elemento principal en el mismo.
Para que el uso de inteligencia se constituya como un paradigma de combate a la delincuencia organizada, en especial en el combate al narcotráfico en México, requiere transformarse; situación que deriva no sólo en una cuestión de reestructuración organizacional, sino también en el deber de aclarar su filosofía y redefinir su misión, su enfoque y prioridades, con el objetivo de establecer una nueva cultura de inteligencia.
Ana María Salazar señala que “realizar labores de inteligencia se refiere fundamentalmente a la recopilación y análisis de información útil para la toma de cualquier tipo de decisión. México, como todas las democracias, necesita de los aparatos de inteligencia”. 102
La necesidad que existe de replantear lo que se entiende por inteligencia, radica en que:
“A las amenazas tradicionales se unen los crecientes problemas de migración, crimen organizado , religiones, nuevas armas y ataques terroristas de gran magnitud. Por estas razones, los servicios de inteligencia deben redefinir sus funciones y modos de operación y adoptar formas nuevas, como el establecimiento de vínculos con universidades e instituciones de estudios superiores, para cooperar en la obtención de información. También es necesario que trabajen de manera efectiva en los terrenos no militares y que logren la colaboración y coordinación con otras agencias nacionales. En este punto, es importante lograr una mayor coordinación con las policías para mejorar la seguridad pública. Finalmente, las actividades de inteligencia deben respetar los derechos humanos y mantenerse dentro del control del Poder Legislativo, sin perder su independencia”. 103
En este contexto, Abraham Hernández Arellano precisa que en la actualidad “el crecimiento que presentan las actividades ilícitas como el narcotráfico, el
102 SALAZAR SLACK, Ana María. Seguridad Nacional Hoy. El Reto de las Democracias . Ob. Cit . págs. 113 y 114. 103 MÉNDEZ CARDOSO, Alberto. Cit. por SALAZAR SLACK, Ana María. Seguridad Nacional Hoy. El Reto de las Democracias. Ob. Cit . pág. 123. -75- secuestro, la trata de personas, entre otros delitos graves, ha obligado al Estado a redefinir las tareas de los órganos de inteligencia como estructuras indispensables para combatir de forma sistémica y estratégica a la delincuencia organizada” 104 , es decir:
“resulta indispensable que en nuestro país se supere el prejuicio existente acerca del término inteligencia, que lo vincula a aspectos negativos como la represión, el espionaje, la guerra sucia u otros similares, a efecto de aprovechar en mayor medida dicha metodología en el diseño y ejecución de políticas públicas. Cabe destacar que en materia de seguridad pública, deben definirse políticas públicas proactivas y no sólo reactivas.” 105 Atento a lo anterior, y para efectos de esta investigación, podemos concluir que dentro de un Estado Democrático y comprometido con los derechos humanos, por inteligencia debe entenderse a l proceso de búsqueda, recolección, análisis, aprovechamiento y sólo en determinados casos de protección de información, tendiente a la toma oportuna de decisiones estratégicas que permitan a los Estados establecer políticas públicas adecuadas, que a su vez les permitan resolver de forma integral los problemas torales que les aquejan (v.gr. la delincuencia organizada en México).
Previo a finalizar este apartado, resulta importante tener en cuenta un concepto estrechamente vinculado con el de inteligencia, es decir, el de contrainteligencia, entendido como una serie de métodos utilizados para obtener información que impida que un adversario (v.gr. los operadores del narcotráfico en México) obtenga datos que le pudieran dar cierta ventaja. Para diversos autores, el concepto de contrainteligencia no es una actividad distinta a la de inteligencia, sino parte de la misma y “debe enfocarse no sólo a proteger la información propia susceptible de convertirse en amenaza en caso de ser averiguada; también le corresponde dedicarse a identificar esfuerzos equivalentes que busquen manipular la propia colección y análisis de dicha información a través de agentes dobles u
104 HERNÁNDEZ ARELLANO, Abraham. “Inteligencia vs. Delincuencia” . pág. 2. Visible en: http://www.insyde.org.mx/images/inteligencia_vs_delincuencia_cide_abraham_hernadez.pdf. Fecha de consulta: 21 de marzo de 2012-15:45 hrs. 105 GONZÁLEZ GONZÁLEZ, Guadalupe. Cit . por HURTADO GONZÁLEZ, Luis Eduardo. Introducción al marco jurídico de la Inteligencia para la Seguridad Nacional . México. Editorial Porrúa. 2008. pág. 23. -76- otros medios” 106 . La actividad de contrainteligencia consiste en detectar y anticipar las actividades que en materia de inteligencia sean realizadas por algún adversario (entendido como el problema a combatir o neutralizar) con el objetivo de evitar que éste se allegue de elementos técnicos e informativos que coloquen en desventaja al operador primigenio de inteligencia.
II.1.2. Antecedentes. Evolución.
Históricamente, la inteligencia, comprendida a través de los llamados servicios de inteligencia, ha recaído por regla general en manos de las fuerza armadas y estructuras civiles de los Estados, con finalidades preeminentemente de manipulación política y social, más que de combate a los factores que coadyuvan en la comisión de delitos.
Los antecedentes históricos del uso de sistemas de inteligencia en el mundo se remontan a fechas anteriores al apogeo y culminación de la Primera y Segunda Guerras mundiales, sin embargo, en este apartado se analizará el uso de dichos sistemas a partir del período histórico conocido como Guerra Fría, en el cual se hizo visible su utilización y trascendencia en mayor magnitud.
En el siglo XX y hasta la Segunda Guerra Mundial, la mayoría de los Estados organizaron sus servicios de inteligencia bajo características propias del espionaje, sabotaje, agitación política, contraespionaje y seguridad; convirtiéndolos en una suerte de policía política, garante de la seguridad de los Estados, al establecer lineamientos y diseñar estrategias para proteger y defender al Estado de enemigos internos y externos. 107
Después de la Segunda Guerra Mundial, tanto Estados Unidos como la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, desarrollaron sistemas orientados a
106 BROWN et al. Cit . por SALAZAR SLACK, Ana María. Seguridad Nacional Hoy. El Reto de las Democracias. Ob. Cit . pág. 117. 107 Cfr. HERNÁNDEZ ARELLANO, Abraham. “Inteligencia vs. Delincuencia” . pág. 1. Visible en: http://www.insyde.org.mx/images/inteligencia_vs_delincuencia_cide_abraham_hernadez.pdf. Fecha de consulta: 21 de marzo de 2012-15:45 hrs. -77- defender las tendencias ideológicas (capitalista y socialista respectivamente) e intereses socioeconómicos existentes en ese momento.108
Durante la Guerra Fría, entendida como un período de tensión política, ideológica y económica, encabezado por los Estados Unidos de América y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, el concepto de inteligencia fue asociado con el trabajo de famosos espías y con la violación constante de derechos humanos.
Como resultado de esta tensión, el 18 de diciembre de 1947, Estados Unidos creó la Agencia Central de Inteligencia (CIA, por sus siglas en inglés) en sustitución de la antigua Oficina de Servicios Estratégicos. La CIA tuvo como objetivo desarrollar no sólo actividades de inteligencia, bajo la conceptualización propia de la Guerra Fría, sino también contrarrestar las actividades de inteligencia emanadas de sus homólogas en los países considerados como adversarios (tal es el caso de la URSS y Alemania).
Por su parte, la URSS, teniendo como premisa principal la expansión del modelo socialista, fortaleció su estructura de inteligencia e inició operaciones de este tipo el 13 de marzo de 1954 a través del Comité para la Seguridad del Estado (KGB), cuyo objetivo principal fue obtener y analizar información de inteligencia de la nación, dentro y fuera de sus territorios. 109
“Durante la Guerra Fría proliferaron en América Latina los servicios de inteligencia dominados por una fuerte doctrina anticomunista. La persecución del enemigo interno en la lógica Este Oeste ofrecía un gran paraguas de identidad a los diferentes órganos al tiempo que una misión hemisférica les daba sentido” 110 .
108 Cfr. VILLANUEVA REYES, Mario David. “Sistemas de Inteligencia y Lucha contra el Narcotráfico en Centroamérica”. pág. 15. Visible en: http://cdn.usalnet.org/tesis/files/villanueva.pdf . Fecha de consulta: 22 de marzo de 2012-18:20 hrs. 109 Cfr. Ibídem. págs. 15 y 16. 110 CURZIO, Leonardo. “Evolución y perspectivas de los servicios de inteligencia en México” en CHABAT, Jorge y John Bailey (compiladores). Crimen trasnacional y seguridad pública: desafíos para México y Estados Unidos . Ob. Cit . pág. 224. -78-
Al fin de la Guerra Fría, se estableció un período de transición respecto de la legitimidad y viabilidad de mantener estructuras de inteligencia. Se marcó una nueva tendencia en la concepción de los servicios de inteligencia y se plantearon dos posturas:
• Aquélla que pugnaba por la desaparición de las estructuras de inteligencia que habían sido creadas para un fin político determinado, y que al desaparecer o alcanzarse, carecían de razón de ser; y
• Aquélla que pugnaba por la necesaria subsistencia de un servicio de inteligencia reformado, dedicado a nuevas funciones dictadas por las amenazas de un mundo mucho más complejo; ya que si bien es cierto viejos problemas habían desaparecido, también lo es que otros tantos habían comenzado a emerger y representaban mayores dificultades para ser resueltos. 111
El surgimiento de esta segunda visión se debe a que “las nuevas misiones de los órganos de seguridad del Estado se van deduciendo de la nueva agenda de seguridad, cada vez más anclada en asuntos de combate al crimen organizado y en especial al narcotráfico [ ] Los cambios en la escena nacional y en la internacional implicarán una serie de transformaciones de los servicios de inteligencia para intentar adaptarse al nuevo contexto” 112 .
Sin duda, durante mucho tiempo, el hablar de los servicios de inteligencia implicó hablar de una inteligencia alejada e incluso contraria a los principios del actual Estado Democrático Constitucional, debido a que aquélla se consolidó en sus orígenes como una línea de investigación cuya característica principal fue la constante violación de derechos humanos, sobre todo de los relativos a la integridad y privacidad de las personas. Los servicios de inteligencia se convirtieron en meras agencias de investigación e identificación de los detractores ideológicos de las corrientes económicas y políticas imperantes en aquel tiempo;
111 Cfr. Ibídem. págs. 224 y 225. 112 Ibídem . pág. 225. -79- sin embargo, hoy en día se vislumbra la necesidad de cambiar y superar la concepción, reminiscencia de la Guerra Fría, que se tiene de la funcionalidad de los servicios de inteligencia. Se plantea la necesidad de concebir al uso de inteligencia como un mecanismo esencial para hacer frente a los problemas que a lo largo del tiempo se han hecho presentes en los Estados modernos y cuyos efectos colaterales se han incrementado exponencialmente.
En esta tesitura, podemos afirmar que se requiere no sólo comprender a la inteligencia como un mecanismo técnico de investigación, sino también como un punto de partida en el combate integral a las nuevas y modernas amenazas que enfrentan los Estados (v.gr. el narcotráfico) y siempre encaminada a la toma de decisiones de carácter gubernamental que permitan combatir los efectos provocados por dichas amenazas y establecer óptimas políticas de prevención.
Por lo que hace a México y toda vez que los antecedentes de mayor relevancia respecto de las actividades de inteligencia realizadas en el país a partir del siglo XX, en el cual se hacen primordialmente visibles, coinciden con los del actual organismo de inteligencia civil CISEN (Centro de Investigación y Seguridad Nacional), dependiente de la Secretaría de Gobernación, se dejará su análisis para el capítulo siguiente en obviedad de repeticiones.
II.1.3. Sistemas de Inteligencia en el mundo.
El uso de sistemas de inteligencia como estrategia de combate a problemas estructurales que hoy en día forman parte importante en la agenda de los Estados, se ha incrementado de forma considerable alrededor del mundo. En la actualidad, son diversos los países que cuentan con alguna institución de inteligencia; sin embargo, en este apartado se abordarán sólo algunos de ellos.
-80-
Estados Unidos
No obstante que Estados Unidos de América, sin duda, es el país por excelencia en materia de inteligencia, consideramos se trata, a pesar de la amplia necesidad que se tiene de democratizar su concepción y de entenderla como una línea estratégica respetuosa de los derechos humanos, de una inteligencia arcaica y sumida aún en las reminiscencias ideológicas derivadas de la Guerra Fría; únicamente contextualizada a los problemas y amenazas actuales (terrorismo y narcotráfico).
A decir de Víctor Marchetti y John D. Marks, en Estados Unidos existe un poderoso y peligroso culto a la inteligencia, al efectuarse “sin considerar cuestiones éticas ni las consecuencias morales derivadas de ésta” 113 .
En Estados Unidos existe el llamado right to lie (derecho a mentir), entendido como el principio medular que justifica la existencia de servicios secretos y operaciones encubiertas, consideradas por la administración estadounidense como necesarias para prevenir y contrarrestar las estrategias que del exterior e interior sean planeadas para debilitar la estructura nacional.
Si bien “la Constitución norteamericana no habla expresamente de los servicios secretos de información, lo cierto es que, como se ha tenido ocasión de ver, los padres de la Constitución los dan por supuestos” 114 . La Constitución norteamericana otorga al poder legislativo una competencia universal para legislar en cualquier materia, presupuesto que fundamenta la posibilidad que tiene el Congreso norteamericano de organizar y estructurar en cualquier momento algún servicio secreto.
Estados Unidos cuenta con una amplia gama de organismos de inteligencia que integran la Comunidad de Inteligencia Norteamericana (Intelligence Community). Esta comunidad “comprende las siguientes organizaciones y
113 MARCHETTI, Victor y John D. Marks. The CIA and the cult of intelligence . New York, E.U.A. Dell Publishing. 1974. pág. 30. 114 RUIZ MIGUEL, Carlos. Servicios de Inteligencia y Seguridad del Estado Constitucional. España. Ed. Tecnos. 2002. pág. 78. -81- agencias: Agencia Central de Inteligencia (CIA); Agencia Nacional de Seguridad (NSA); Agencia de Inteligencia de Defensa (DIA); las oficinas internas del Departamento de Defensa para la obtención de inteligencia a través de técnicas de reconocimiento (aéreo o espacial); la Oficina de Inteligencia e Investigación del Departamento de Estado; los servicios de inteligencia del Ejército de Tierra, de la Marina, las Fuerzas Aéreas y Cuerpo de marines, de la Oficina Federal de Investigación (FBI), del departamento del Tesoro y del Departamento de Energía; y del personal al Servicio del Director Central de Inteligencia (DCI)” 115 . Las agencias que integran la Comunidad de Inteligencia Norteamericana tienen como misión “llevar a cabo todas aquellas actividades de inteligencia que sean necesarias para la adecuada dirección de las relaciones internacionales y de la protección de la seguridad nacional de los EEUU” 116 .
No obstante dicha pluralidad, en este apartado esbozaremos de forma breve, únicamente al organismo que desde nuestra opinión ha sido el organismo de inteligencia estadounidense por excelencia, nos referimos a la Central Intelligence Agency (CIA).
El objetivo principal de la CIA es preservar la seguridad nacional estadounidense, mediante la implementación de una serie de acciones respuesta a las necesidades de defensa nacional, caracterizada, sobre todo, por el principio de secrecía que rodea a sus actividades operativas, el cual ha sido la clave pero también el punto de mayor crítica en el actuar de esta institución, al conducirse sin la aprobación, conciencia y participación de los ciudadanos; convirtiéndose prácticamente en un servicio de inteligencia inmune al escrutinio público. 117
La CIA nace a través del Acta de Seguridad Nacional de 1947, durante el gobierno del presidente Harry S. Truman, y tuvo originalmente como misión, analizar y “coordinar los programas de inteligencia de los diversos departamentos y agencias encargadas de producirla, así como realizar los estudios necesarios
115 Ibídem. pág. 81. 116 Ídem. 117 Cfr. MARCHETTI, Victor y John D. Marks. The CIA and the cult of intelligence . Ob. Cit. págs. 30 y 31. -82- que permitieran a los Estados Unidos conducir adecuadamente su política exterior” 118 , sin embargo, con el tiempo se convirtió en un instrumento de inteligencia clandestino, rector de la política exterior nacional, sustentado por técnicas y actividades de espionaje.
La CIA jugó un papel importante durante la Guerra Fría y se erigió como el organismo de inteligencia con mayor potencial para hacer frente al comunismo, ideología en expansión en aquel momento, y contrarrestar las actividades homólogas de la KGB soviética.
Actualmente, al frente de la CIA se encuentra el Director de la Agencia *, quien tiene como funciones esenciales: a) recolectar información a través de fuentes humanas, b) evaluar la inteligencia relacionada con la seguridad nacional, c) coordinar la recolección de inteligencia nacional fuera de los Estados Unidos y d) reportar al Director de Inteligencia Nacional las actividades realizadas por la CIA.
La CIA desarrolla amplias labores de investigación a través del despliegue de alta tecnología que sirven de fuente independiente en el análisis de tópicos de interés para los Estados Unidos, a fin de proveer al consumidor final de inteligencia (ya sean los funcionarios que dictan las políticas públicas o para los comandantes de batalla) de la información necesaria para la mejor toma de decisiones en materia de seguridad nacional.
La CIA interactúa de forma constante con otras asociaciones y agencias de inteligencia estadounidenses y participa de manera activa en la Comunidad de Inteligencia Norteamericana, sobre todo en las áreas de investigación y desarrollo técnico 119 ; sin embargo, “no puede ejercer tareas de inteligencia interior dentro de
118 Ibídem. pág. 33. * Antes de 2004, al frente de la CIA se encontraba el Director Central de Inteligencia; sin embargo, con el Acta de Reforma de Inteligencia y Prevención del Terrorismo 2004, esta figura desaparece y surge la del Director Nacional de Inteligencia, quien ya no preside a la CIA y cuya labor es paralela a la efectuada por aquélla. En la figura del Director Nacional de Inteligencia recayeron muchas de las actividades del ciclo de inteligencia encargadas originalmente a la CIA. 119 Cfr. https://www.cia.gov/es/index.html . Fecha de consulta: 15 de abril de 2012-18:00 hrs. -83- los EEUU salvo en coordinación con el FBI y, además, a diferencia de este último, no posee poderes policiales” 120 .
Por lo que hace a la actividad de inteligencia, la CIA se integra por cuatro secciones: a) la Dirección de Inteligencia (encargada de analizar la información obtenida con la finalidad de orientar a las autoridades responsables de plantear la política nacional en materia de seguridad), b) el Servicio Clandestino Nacional (autoridad nacional para la coordinación, resolución de conflictos y evaluación de operaciones clandestinas a través de la Comunidad de Inteligencia de los Estados Unidos ), c) la Dirección de Ciencia y Tecnología (desarrolla y opera sistemas de recolección técnica, aplica tecnologías de punta para la recolección, procesamiento y análisis de información, integrada en su mayoría por programadores computacionales, ingenieros y analistas) y d) la Dirección de Apoyo (coadyuva en la recolección y análisis de información).121
La CIA es una institución de inteligencia cuya injerencia no se limita al espacio geográfico estadounidense, dado que la logística bajo la cual opera implica una intervención o presencia continua ya sea de manera directa o indirecta en diversos países de la comunidad internacional.
La CIA, no obstante los innumerables esfuerzos que a partir de los años 70’s se han hecho visibles para controlar legalmente y dar seguimiento a sus actividades (a través de los plenos de las Cámaras del Congreso Norteamericano o de las comisiones parlamentarias creadas para tal efecto), ha sido acusada en múltiples ocasiones por organismos civiles de carácter internacional, como Amnistía Internacional, de violar derechos humanos durante sus investigaciones (operaciones encubiertas) y la soberanía de diversos países de la comunidad internacional, entre los cuales destacan Irak y Cuba.
120 RUIZ MIGUEL, Carlos. Servicios de Inteligencia y Seguridad del Estado Constitucional. Ob. Cit. pág.98. 121 Cfr. https://www.cia.gov/es/offices-of-cia/index.html . Fecha de consulta: 15 de abril de 2012-19:00 hrs. -84-
Rusia
A pesar de que Rusia ha sido objeto de grandes transiciones en materia de inteligencia, sin duda, el antecedente más conocido en este rubro fue la creación de la KGB, organismo de inteligencia perteneciente a la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas durante la Guerra Fría, cuyo objetivo principal fue hacer frente a la ideología capitalista representada en ese momento por los Estados Unidos de América.
Hoy en día, Rusia cuenta con un Servicio de Inteligencia Exterior (SVR), perteneciente a las fuerzas de seguridad rusas, el cual tiene como objetivos proteger la seguridad del individuo, la sociedad y al Estado de las amenazas externas.122
De conformidad con la Ley Federal sobre Inteligencia Extranjera, las actividades de inteligencia llevadas a cabo por el SVR implican la recolección y procesamiento de información relativa a los problemas que afectan los intereses vitales de la Federación Rusa, reales y potenciales, los planes de acción e intenciones de los Estados extranjeros, organizaciones e individuos; así como contribuir a la aplicación de las medidas implementadas por el Estado para garantizar la seguridad de la Federación.
Entre los objetivos particulares del SVR destaca el apoyar al Presidente de la Federación Rusa, a la Asamblea Federal y a ciertas dependencias de Gobierno, en la toma de decisiones en los ámbitos político, económico, militar, científico, estratégico, tecnológico y ambiental, a fin de proporcionarles un entorno propicio para la implementación exitosa de políticas públicas en materia de seguridad.
La legislación rusa vislumbra como principios rectores de la actividad de inteligencia, el respeto a los derechos y libertades del hombre y del ciudadano, del
122 Cfr.http://translate.google.com.mx/translate?hl=es&sl=ru&tl=es&u=http%3A%2F%2Fwww.svr.gov.ru%2F. Fecha de consulta: 12 de abril de 2012-15:00 hrs. -85-
Estado de Derecho, la rendición de cuentas y la combinación de métodos abiertos y encubiertos en la producción de inteligencia. 123
En la legislación rusa se prevé la importancia de transparentar a los ciudadanos de la Federación la actividad de inteligencia realizada en el país, sin embargo, no omite señalar como salvedad a dicho principio, la existencia de información que por su relevancia no podrá, bajo ninguna circunstancia, ser divulgada y constituirá parte del llamado Secreto de Estado.
Como aspecto relevante de la actividad de inteligencia rusa podemos mencionar el control parlamentario que la Asamblea Federal, a través de la Cámara de Cuentas de la Federación Rusa, hace de los organismos de inteligencia. Asimismo, se contempla la participación activa de la Procuraduría General de la Federación Rusa en la fiscalización y control de las actividades operativas (ejecutivas) de los organismos de inteligencia.
No obstante que en la actividad de inteligencia rusa existen pesos y contrapesos que permiten controlarla mediante métodos de fiscalización, compatibles con la nueva conceptualización democrática de dicha actividad, sigue viciada, a título personal, de elementos propios del espionaje, al erigir su sistema de inteligencia bajo la idea de amenazas constantes provenientes del exterior y dirigir sus objetivos hacia el monitoreo continuo de los movimientos realizados por los miembros de la comunidad internacional.
Alemania
La República Federal de Alemania, fundamenta la existencia de sus servicios de inteligencia en el principio de defensa a la Constitución, y parte del supuesto de que “un instrumento cualificado para que la democracia pueda defenderse a sí misma es la existencia de servicios de inteligencia que puedan averiguar quiénes son y qué propósitos tienen los enemigos de la democracia a fin
123 Cfr.http://translate.google.com.mx/translate?hl=es&sl=ru&tl=es&u=http%3A%2F%2Fwww.svr.gov.ru%2F Fecha de consulta: 12 de abril de 2012-15:00 hrs. -86- de ser más eficazmente combatidos a través de las medidas expresamente previstas en la Constitución” 124 .
Alemania cuenta con un Servicio de Inteligencia Exterior denominado Bundesnachrichtendienst (BND), cuyo objetivo principal es brindar apoyo a las autoridades policiales y judiciales en la defensa del Estado Alemán respecto de amenazas terroristas o de alguna otra naturaleza y, asesorar al gobierno federal en materia de seguridad y política exterior, a través del análisis y síntesis de la información obtenida, en especial, la relativa a “países extranjeros que sea relevante para la política exterior y de seguridad de la República Federal Alemana” 125 .
El Servicio de Inteligencia Exterior Alemán, no obstante haber reconocido abiertamente la imperante necesidad de conservar en secreto la información por él obtenida, cuenta con importantes controles de supervisión, entre los cuales destaca la obligación de rendir cuentas de su actuar al parlamento alemán *.
Las actividades del BND se encuentran supervisadas por la Comisión Permanente Parlamentaria de control de los Servicios de Inteligencia, creada en 1978 e integrada por un número variable de miembros del parlamento alemán, que no sobrepasa un máximo de diez elementos. Por un lado, el Gobierno Federal tiene la obligación de informar a la Comisión en cita de la actividad general de los servicios de inteligencia alemanes (Oficina Federal de Defensa de la Constitución, el Servicio Exterior de Inteligencia y el Servicio de Protección Militar) y de las operaciones de especial significado; y por el otro, la Comisión puede exigir al Gobierno Federal que le informe sobre sus acciones.126
El Servicio de Inteligencia Exterior Alemán sostiene la idea de que el Estado Alemán al desempeñar un papel activo y de suma importancia en el conjunto
124 RUIZ MIGUEL, Carlos. Servicios de Inteligencia y Seguridad del Estado Constitucional. Ob. Cit. pág.134. 125 http://www.bnd.bund.de/cln_101/nn_1438482/ES/WirUeberUns/WirUeberUns__node.html?__nnn=true Fecha de consulta: 11 de abril de 2012-13:00 hrs. *Sin embargo, el Servicio de Inteligencia Alemán, aunque bajo estrictas condiciones, puede negar a la Comisión designada por el Parlamento para supervisar las actividades de inteligencia, ciertas informaciones. 126 Cfr. RUIZ MIGUEL, Carlos. Servicios de Inteligencia y Seguridad del Estado Constitucional. Ob. Cit. pág. 154. -87- internacional de gestión de crisis, control de conflictos y su solución, debe estar en “condiciones de obtener y manejar en cualquier momento, información precisa, fiable y completa sobre los riesgos y potenciales de conflicto en el mundo entero” 127 , que le permita contrarrestar las amenazas que dentro del contexto internacional se puedan presentar.
El Bundesnachrichtendienst, al ser un servicio de inteligencia cuya logística se basa en la estabilidad o equilibrio del exterior, remonta su competencia a problemas tendientes, en su mayoría, a la ejecución de actos terroristas o a la propagación de corrientes ideológicas que sean contrarias a los principios adoptados por Alemania o que puedan implicar cierta desestabilización estatal.
Si bien es cierto el Servicio de Inteligencia Exterior Alemán tiene entre sus objetivos asesorar de forma oportuna al gobierno federal para la toma de decisiones en materia de política exterior y seguridad, también lo es que, desde nuestra opinión, se trata de un organismo de inteligencia construido bajo los principios que caracterizaron en su momento a las técnicas de inteligencia utilizadas durante la Guerra Fría (espionaje en aras de la seguridad nacional), toda vez que visualiza al resto del mundo como un peligro constante para el Estado Alemán.
Desde nuestra perspectiva, se trata de un organismo de espionaje internacional ajeno a la connotación de inteligencia que ha quedado sentada en apartado diverso, pues si bien es cierto busca prevenir conflictos que puedan afectar la estructura del Estado Alemán, también lo es que las técnicas que emplea no resultan compatibles con el respeto a la soberanía de los países miembros de la comunidad internacional.
127 http://www.bnd.bund.de/cln_101/nn_1438758/ES/WirUeberUns/WirUeberUns__node.html?__nnn=true Fecha de consulta: 11 de abril de 2012-13:00 hrs. -88-
América Latina
América Latina juega un papel trascendental en la nueva visión que se pretende dar a la actividad de inteligencia como mecanismo de combate a problemas torales que hoy en día agobian a gran parte de la región latinoamericana. América Latina viene empujando en el desarrollo de sistemas y unidades de inteligencia mucho más controladas y con una línea de operación integral y acorde con la defensa de los derechos humanos.
Actualmente, los servicios de inteligencia latinoamericanos se encuentran en “un proceso de reformulación, tendiente a lograr una mayor integración con el sistema democrático, mejorar su imagen y ofrecer más garantías a la ciudadanía” 128 .
La inteligencia en América Latina, en principio, surgió como una actividad desarrollada por instituciones policiales y fuerzas de seguridad, dirigida en su mayoría por las fuerzas armadas de los Estados, cuyo objetivo principal fue contrarrestar las emergentes ideas comunistas (la ideología de izquierda en general).
En América Latina se encuentran vigentes dos modelos de inteligencia, el primero se caracteriza por la existencia de un organismo civil de inteligencia ubicado en el máximo nivel del Estado (presidencia de la nación), el cual se complementa de manera directa con las unidades de inteligencia existentes en las fuerzas armadas de los Estados; en tanto, el segundo refiere a un modelo de inteligencia que adolece de un organismo civil y que se compone de un subsistema de inteligencia militar (que puede constar de un organismo de inteligencia militar conjunto y organismos de inteligencia de las fuerzas armadas o
128 UGARTE, José Manuel. “Las estructuras de inteligencia en América Latina. En Terrorismo y mecanismos de Seguridad”. Foreign Affairs en Español . Volumen 2, Número 1. Primavera 2002. México. Ed. América Latina y el Mundo. pág. 53. -89- bien de un organismo de inteligencia militar único) y de un subsistema de inteligencia policial o de seguridad interior. 129
Los organismos de inteligencia “suelen asumir tareas significativas en materia de seguridad interior, y en algunos casos dicha tarea constituye su misión más importante” 130 .
Uno de los países emblemáticos en el desarrollo de sistemas de inteligencia en América Latina es Argentina .
A raíz de los atentados suscitados en Buenos Aires el 17 de marzo de 1992 y 18 de julio de 1994 en contra de la embajada de Israel en Argentina y de la Asociación Mutual Israelí Argentina respectivamente, se hicieron evidentes las funciones de inteligencia en el país latinoamericano, sobre todo en materia de contraterrorismo, dirigidas por la Secretaría de Inteligencia del Estado (SIDE), cuyo campo de acción se vio ampliamente fortalecido131 . En 2001, Argentina sancionó la Ley 25.520 de Inteligencia Nacional en la cual se establecieron los lineamientos esenciales de inteligencia en aquel país y se dispuso que la Secretaría de Inteligencia (SIDE), dependiente de la Presidencia de la Nación, sería el organismo superior del Sistema de Inteligencia Nacional Argentino, y cuyo objetivo principal recaería en la coordinación y dirección de dicho sistema.
En 1992, se sancionó la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior, a través de la cual se creó la Dirección de Inteligencia Interior, un órgano de coordinación y análisis de inteligencia, cuyo objetivo fue dirigir, “estableciendo prioridades y formulando requerimientos, y determinando y coordinando actividades a realizar, a los órganos de información e inteligencia” 132 de carácter policial y fuerzas de seguridad establecidos dentro de la estructura ejecutiva argentina. Esta ley resaltó la necesidad de contar en las instituciones policiales y fuerzas de seguridad con
129 Cfr. Ibídem. pág. 54-56. 130 Ibídem . pág. 57. 131 Cfr. Ibídem. pág. 52. 132 UGARTE, José Manuel. “La actividad de inteligencia en América Latina y el surgimiento de la inteligencia criminal. Nuevos y viejos paradigmas, en un panorama en evolución” . Ponencia para el encuentro de la Asociación de Estudios de América Latina del 5 de agosto de2007 . Montreal, Canadá. pág.11. Visible en: http://www.resdal.org/lasa/lasa07-ugarte.pdf . Fecha de consulta: 5 de abril de 2012-20:00 hrs. -90- un personal altamente capacitado en cuestiones de inteligencia criminal, a fin de integrar un cuerpo de excelencia en dicho sector.
Se creó también la Comisión Bicameral de Fiscalización de los órganos y actividades de Seguridad Interior e Inteligencia, integrada por diputados y senadores del Congreso argentino, sentando precedente como la primera experiencia de control parlamentario en las actividades de Inteligencia en América Latina.
La actual legislación argentina prevé la existencia de unidades de inteligencia al interior de organismos castrenses, tal es el caso de la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica Militar. Por otro lado, contempla la existencia de una Dirección Nacional de Inteligencia Criminal (organismo carente de cuerpo policial), que se constituye no sólo como un órgano de coordinación y planeación de las actividades realizadas por las unidades de inteligencia de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad, y de análisis de la información suministrada por aquéllas, sino también como un organismo con competencia para producir inteligencia con medios propios, sin que implique perjuicio alguno a la dependencia orgánica y funcional que tiene respecto de la Secretaría de Seguridad Interior y de la Secretaría de Inteligencia del Estado. 133
Son diversos los avances que Argentina ha mostrado en el sector de inteligencia, derivados del compromiso que tiene de hacer frente a los problemas que desde hace ya varios años afectan la seguridad interior del país. Entre los aspectos que para nosotros resultan trascendentales y que sin duda servirán, más adelante, para hacer una crítica y señalar los retos que en la actualidad tiene México en el rubro de inteligencia, destacan el hecho de prever una institución de inteligencia civil como brazo coordinador del sistema general de inteligencia, y lo más importante, el establecimiento de pesos y contrapesos sólidos en las actividades de inteligencia.
133 Cfr. Ibídem. pág. 12. -91-
Brasil es otro de los países latinoamericanos que ha logrado establecer una legislación más especializada en materia de inteligencia al interior de su ordenamiento jurídico, sobre todo en el rubro relativo a la seguridad pública e interior del país. Brasil cuenta con un Sistema de Inteligencia, cuyo organismo central es la Agencia Brasileña de Inteligencia (creada por la Ley 9883 en 1999). Originalmente, las actividades de inteligencia en Brasil quedaron en manos del sector militar, sin embargo, después de largos procesos de transición política en el país, se consolidó una estructura de inteligencia polivalente, la cual hoy en día se encuentra vigente y recae en instituciones especializadas, tales como la Agencia Brasileña de Inteligencia y las unidades de inteligencia al interior de las fuerzas armadas y de policía brasileñas (policía federal, marina y ejército).
De conformidad con el decreto 4376 del 13 de septiembre de 2002, el Sistema Brasileño de Inteligencia es responsable de obtener y analizar datos e información, así como producir y difundir los conocimientos que resulten necesarios, para la toma de decisiones del Poder Ejecutivo, particularmente respecto de los temas sensibles de interés nacional y de la seguridad social y estatal del país. 134 El Sistema Brasileño de Inteligencia incorpora no sólo a instituciones de seguridad, sino también de carácter social, entre las cuales destacan el Ministerio de Relaciones Exteriores, de Trabajo y Empleo, Seguridad Social y Medio Ambiente.
La Agencia Brasileña de Inteligencia tiene como atribuciones la ejecución de la política nacional en materia de inteligencia, verificar las necesidades del Sistema Nacional de Inteligencia, coordinar las labores que realizan las agencias sectoriales de inteligencia, promover el desarrollo técnico y humano de las actividades de inteligencia y asesorar al Jefe de Estado con el objetivo de
134 Cfr. Arts. 1 y 2 del Decreto 4376 que proporciona la organización y el funcionamiento del Sistema Brasileño de Inteligencia. Visible en: http://translate.google.com.mx/translate?hl=es&sl=pt&u=http://www.abin.gov.br/&ei=nEyCT5bCM- GW2QXZw_Xg&sa=X&oi=translate&ct=result&resnum=2&ved=0CCkQ7gEwAQ&prev=/search%3Fq%3Dagen cia%2Bbrasile%25C3%25B1a%2Bde%2Binteligencia%26hl%3Des%26biw%3D1280%26bih%3D585%26prmd3 Dimvns . Fecha de consulta: 8 de abril de 2012-16:00 hrs. -92- asegurar el conocimiento de situaciones y hechos relacionados con la seguridad, desarrollo humano y bienestar de la sociedad brasileña. 135
En el año 2000, a través del Decreto 3595, se creó en el ámbito del Sistema Brasileño de Inteligencia, el Subsistema de Inteligencia para la Seguridad Pública, con la finalidad de coordinar e integrar las actividades de inteligencia de seguridad pública en todo el país, así como suministrar a los gobiernos federales y estaduales informaciones que apoyen la toma de decisiones en ese campo.
Las actividades de inteligencia en Brasil, cuentan al igual que en Argentina con un control parlamentario, a través de comisiones especialmente creadas para su supervisión, con el objeto de asegurar un respeto irrestricto a los derechos humanos.
Para finalizar este apartado, señalaremos brevemente la estructuración de las actividades de inteligencia en Perú, uno de los países latinoamericanos también emblemáticos en esta materia.
Tras diversos altibajos en la organización del sistema de inteligencia peruano y teniendo como antecedente más cercano la creación en 1960 del Servicio de Inteligencia Nacional, el 4 de enero de 2006 fue publicada la Ley 28664 del Sistema de Inteligencia Nacional, la cual estableció como órgano central de inteligencia peruano a la Dirección Nacional de Inteligencia (DINI). 136
La ley en comento define al Sistema de Inteligencia Nacional (SINA) como el conjunto de instituciones del Estado funcionalmente vinculadas, que actúan coordinadamente en la producción de inteligencia y ejecución de medidas de contrainteligencia para la toma de decisiones, frente a las amenazas y/o riesgos
135 Cfr. Art. 10 del Decreto 4376 que proporciona la organización y el funcionamiento del Sistema Brasileño de Inteligencia. Visible en: http://translate.google.com.mx/translate?hl=es&sl=pt&u=http://www.abin.gov.br/&ei=nEyCT5bCM- GW2QXZw_Xg&sa=X&oi=translate&ct=result&resnum=2&ved=0CCkQ7gEwAQ&prev=/search%3Fq%3Dagen cia%2Bbrasile%25C3%25B1a%2Bde%2Binteligencia%26hl%3Des%26biw%3D1280%26bih%3D585%26prmd3 Dimvns . Fecha de consulta: 8 de abril de 2012-16:00 hrs. 136 Cfr. http://www.dini.gob.pe/ . Fecha de consulta: 9 de abril de 2012-12:00 hrs. -93- actuales y potenciales contra la seguridad nacional y el orden constitucional del Estado.
Al interior del SINA, se encuentra el Consejo de Inteligencia Nacional, una instancia colegiada, encargada de “orientar las actividades de inteligencia y contrainteligencia” 137 en función de los riesgos o amenazas presentes, así como aprobar los lineamientos de operatividad de inteligencia correspondientes.
La Dirección Nacional de Inteligencia es el órgano rector especializado del SINA, depende funcionalmente del Presidente de la República y tiene a su cargo la producción de inteligencia y la ejecución de contrainteligencia, en los campos o dominios no militares respecto de la seguridad nacional. La DINI tiene como función esencial dirigir, coordinar, centralizar, integrar, procesar y difundir la inteligencia, que con carácter obligatorio, le provean todos los integrantes del Sistema de Inteligencia Nacional, así como asesorar en la toma de decisiones al presidente constitucional peruano. 138
La Policía Nacional Peruana cuenta con una Dirección de Inteligencia encargada de proporcionar inteligencia en materia de seguridad pública, seguridad ciudadana y crimen organizado a la Dirección General del Ministerio del Interior, a fin de que esta última la coordine y centralice.
La ley 28664 del Sistema de Inteligencia Nacional, aunque no de forma contundente, establece la necesidad de mantener ciertos acervos informativos, derivados de las labores de inteligencia, bajo el rubro de clasificados, es decir, que no pueden ser divulgados por ningún medio, a menos que exista un interés nacional o público de suma trascendencia que requiera la desclasificación de la información respectiva.
137 http://www.dini.gob.pe/coin.html . Fecha de consulta: 12 de abril de 2012- 15:00 hrs. 138 Cfr. Art. 8 de la Ley 28664 del Sistema de Inteligencia Nacional Peruano. SINA y de la Dirección Nacional de Inteligencia (DINI). Visible en: http://www.dini.gob.pe/images_portal/Ley_N28664_SINADINI.pdf . Fecha de consulta: 12 de abril de 2012-15:00 hrs. -94-
El sistema de inteligencia peruano se encuentra regulado en esencia por los siguientes principios: a) legalidad (entendida como el respeto irrestricto a la Constitución y a las leyes que resulten aplicables), b) legitimidad (equilibrio entre las necesidades del Estado y los derechos de las personas, entre el control y la discrecionalidad, entre la magnitud de la amenaza y los medios empleados, etc.), c) control democrático (fiscalización y supervisión provenientes de otras entidades estatales), d) pertinencia (prevención y toma de decisiones), e) circulación restringida (divulgación limitada, únicamente instituciones o autoridades autorizadas), f) especialidad (entendida como el evitar la duplicidad de funciones) y g) planificación. 139
Finalmente, uno de los aspectos más relevantes en el sistema de inteligencia peruano es que las actividades de tal tipo se encuentran sometidas a un control democrático, el cual recae en tres instancias: a) el Poder Judicial, en cuanto a la autorización de operaciones especiales, b) el Poder Legislativo, a través de la Comisión de Inteligencia del Congreso de la República, en cuanto a la fiscalización de las actividades de inteligencia y contrainteligencia y c) la Oficina de Control Institucional de la Contraloría General de la República, por lo que hace al control del gasto público designado para tal efecto.
II.1.4. El Ciclo de Inteligencia.
La inteligencia, entendida desde una concepción democrática, implica la recolección, procesamiento y análisis de información que coadyuve en la toma de decisiones trascendentales para los Estados y el establecimiento de políticas públicas estratégicas frente amenazas concretas a la seguridad.
139 Cfr. Art. 4 de la Ley 28664 del Sistema de Inteligencia Nacional Peruano. SINA y de la Dirección Nacional de Inteligencia (DINI). Visible en: http://www.dini.gob.pe/images_portal/Ley_N28664_SINADINI.pdf . Fecha de consulta: 12 de abril de 2012-15:00 hrs. -95-
La inteligencia se advierte como un proceso gubernamental, mediante el cual se genera conocimiento útil para la prevención o neutralización de una amenaza a partir de datos ciertos y útiles.
El uso de inteligencia implica un ciclo de obtención y análisis de información que refiere a los procedimientos seguidos para generarla. Este ciclo cuenta con diversas fases, a través de las cuales se realiza un examen exhaustivo de las situaciones en concreto que requieren la implementación de una política estratégica determinada, así como la exploración objetiva e imparcial de todas las soluciones que pueden hacer frente al problema analizado.
El ciclo de inteligencia se integra por seis fases sucesivas: “a) Elementos esenciales de información, b) Planeación Operativa, c) Recolección, d) Procesamiento, e) Difusión y f) Explotación” 140 .
Elementos esenciales de información
Tiene como objetivo determinar con precisión aquello que se ignora frente a una situación conflictiva provocada por una amenaza a la seguridad (nacional o pública) y es el usuario final de la inteligencia quien determinará las lagunas de conocimiento especializado que requiere para la toma de decisiones.
Los elementos esenciales de información suelen formularse como preguntas y en la práctica pueden provenir de un comentario, una orden presidencial o de los temas o asuntos contenidos en la Agenda Nacional de Riesgos. 141
Planeación Operativa
Las preguntas que derivan de la primera fase del ciclo de inteligencia deben ser sometidas a un análisis riguroso, descomponerlas en sus elementos básicos y aclarar su alcance y sentido.
140 GONZÁLEZ GONZÁLEZ, Guadalupe. Cit . por HURTADO GONZÁLEZ, Luis Eduardo. Introducción al marco jurídico de la Inteligencia para la Seguridad Nacional . Ob. Cit. pág. 27. 141 Cfr. Ibídem . págs. 30 y 31. -96-
Las preguntas que no fueron contestadas, constituyen el contenido principal de un requerimiento de inteligencia, entendido como la solicitud formal dirigida a una o varias unidades de recolección, en la cual se debe fijar un plazo perentorio de cumplimiento 142 .
Recolección
A partir del requerimiento de inteligencia solicitado en la fase de planeación operativa, las unidades de recolección profundizan el esfuerzo de análisis desarrollado por las unidades de planeación, a fin de transformarlo en acciones concretas de recolección de datos.
En el ámbito de la recolección de datos se reconocen tres disciplinas básicas: HUMINT, TECHINT y OSINT .
La HUMINT se basa en la inteligencia proveniente de la fuente humana y comprende técnicas como la observación, entrevista dirigida, infiltración de agentes y la comunicación encubierta (ubicación de buzones y codificación de mensajes).
La TECHINT (inteligencia de fuente técnica) agrupa procedimientos cuyo común denominador es el uso de algún instrumento para que la recolección pueda ser consumada, a través de la física y el ingenio humano. Es el caso de la fotografía y el monitoreo de medios de comunicación electrónicos (radio, televisión, etc.). El uso de esta disciplina dentro de un Estado Democrático Constitucional debe realizarse con estricto apego a los derechos humanos.
Dentro de la TECHINT, encontramos ramas encargadas del análisis de imágenes fotográficas, señales (intercepción y análisis de ondas electromagnéticas), mensajes de radio, datos sobre el desempeño de vehículos aéreos o marinos, comunicaciones, radares, etc.
La OSINT deriva de las fuentes abiertas de información, tales como libros, revistas, periódicos e Internet.
142 Cfr. Ibídem. págs. 31-33. -97-
Reunidos los datos demandados en un requerimiento de inteligencia se envían a la unidad de procesamiento los hallazgos obtenidos en forma de respuestas concretas (y en la mayoría de los casos, comentadas). 143
Procesamiento
Implica la existencia de un razonamiento que busca atribuirle sentido a un hecho en referencia a un fin determinado, es decir, lo sitúa dentro de un contexto particularizado y lo vincula lógicamente con otros, ya sean conocidos o supuestos.
La fase de procesamiento aporta un valor agregado a los datos recolectados, cuyo objetivo es otorgarles un sentido estratégico, derivado del análisis y síntesis que se hace del fenómeno, hecho o problema estudiado.
El procesamiento es la fase del ciclo de inteligencia en la que se presenta la creación de hipótesis, la reflexión, la ponderación de la situación estudiada y la exploración imparcial de todo posible curso de acción, pensando en la consecución de los objetivos nacionales, mediante la adopción de políticas públicas. Comprende el registro de todo el material informativo disponible, a fin de saber los elementos esenciales de información existentes y los datos provenientes de la inteligencia básica que permitan establecer respuestas a los requerimientos establecidos.
Una vez realizado el registro de material informativo, sigue la descomposición de dichos documentos en datos aislados, susceptibles de evaluación en términos de credibilidad, pertinencia y utilidad para el combate al problema o fenómeno planteado. Es el momento de la verificación minuciosa, de la identificación de contradicciones o inconsistencias de la información que hasta ese momento ha sido recolectada.
En el procesamiento de información deben generarse hipótesis de trabajo que no sólo describan y expliquen el fenómeno, sino también que permitan sugerir
143 Cfr. Ibídem. págs. 33-38. -98- una tendencia o reconocer un patrón que pueda contribuir a la composición de un posible escenario de solución.
Las operaciones lógicas que sustenten la solución o mecanismo de combate planteado, deben tener un orden y rigor que las hagan racionalmente objetivas y que maximicen el esfuerzo humano aplicado a los datos.
El análisis de lo los datos en la fase de procesamiento, implica a su vez la comparación de los mismos, ya que de ella se deriva su significado.
Los datos que se han organizado y resumido son comparados con el conjunto de expectativas derivadas de la hipótesis inicial. Durante la comparación realizada, el analista se pregunta qué es significativo y debe determinar si los datos exhiben relaciones importantes, el significado de dichas relaciones y de los descubrimientos obtenidos durante esta etapa.
Existen diversas técnicas de análisis, entre las cuales destacan: a) análisis de vínculos (refiere a las relaciones existentes entre individuos, empresas u otras entidades, así como a las forma en que dichas relaciones impactan o son impactadas por la actividad estudiada), b) análisis de reportes bancarios (comprende la revisión de documentos bancarios), c) análisis de casos (se enfoca a las decisiones que fueron tomadas y a los datos que sirvieron de base para ser tomadas), d) análisis de contenido (es el estudio de las comunicaciones orales o escritas para determinar su significado), e) análisis descriptivo (es el resumen escrito de un evento, actividad, grupo o personas que proporcionan datos de naturaleza evaluativa, que pueden derivar en conclusiones y recomendaciones), f) análisis de flujo de actividades (proporciona una visión genérica de un conjunto de conductas y determina cuáles fueron las acciones claves), g) análisis de flujo de eventos (estudia la ocurrencia y oportunidad de las actividades con referencia al tiempo), h) análisis de distribución geográfica (observa la ocurrencia de una serie de hechos o fenómenos en un área geográfica determinada, a fin de detectar puntos de relevancia táctica y logística), i) análisis de indicadores (involucra la
-99- recopilación, revisión y análisis de las actividades que ocurren alrededor de un fenómeno determinado) y j) análisis estadístico (revisión de datos numéricos). 144
Como producto de esta fase, la inteligencia obtenida debe ser políticamente neutra (objetiva, derivada de una metodología aplicada sistémicamente), útil (que otorgue racionalidad y legitimidad a la acción de gobierno, a través del adecuado planteamiento de políticas públicas) y añadir valor a la información analizada (que contribuya al logro de los más altos fines gubernamentales, que radican en la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano). El procesamiento es una fase trascendental en el ciclo de inteligencia, toda vez que en ella debe hacerse patente la capacidad de los operadores para discernir los problemas y amenazas que se analizan desde una óptica integral y lo más amplia posible, a fin de hacer una labor de ponderación adecuada y ofrecer soluciones eficaces y sin efectos colaterales.
Difusión
Busca comunicar a las instituciones encargadas de producir inteligencia con el usuario final de la misma.
La difusión de la inteligencia obtenida, suele ser cuidadosa y, en algunos casos, confidencial, debido a la relevancia e impacto que puede tener al interior del Estado.
La necesidad de difundir los trabajos de inteligencia deriva del derecho que la población y las autoridades que integran la estructura gubernamental de los Estados tienen de saber el desempeño de las instituciones encargadas de producirla, con la finalidad de evitar arbitrariedades y discrecionalidades que atenten contra los derechos humanos. 145
144 Cfr. Ibídem . págs. 38-45. 145 Cfr. Ibídem. págs. 45 y 46. -100-
Explotación
Es la última fase del ciclo de inteligencia y supone la reacción que el productor de inteligencia busca en el usuario de ésta. Lo que se busca es que el usuario final de inteligencia actúe en concordancia con el conocimiento que se le transmite y siempre apegado al Estado de Derecho. 146
Para que la explotación del producto resultado de las actividades de inteligencia sea verdaderamente positiva, debe tratarse de una inteligencia eficiente, convincente y apegada a Derecho, derivada del actuar de instituciones profesionales y especializadas en dicha materia (situación que conlleva, sin duda, a la interacción multidisciplinaria de diversas áreas del conocimiento, que permitan un análisis más exhaustivo y completo de los fenómenos estudiados).
En conclusión, la técnica principal de investigación en este rubro, es el seguimiento irrestricto de todas y cada una de las fases que integran el ciclo de inteligencia analizado.
II.1.5. Diferencia entre Inteligencia y Espionaje.
La diferencia entre inteligencia y espionaje, radica esencialmente en la legalidad del primero y en la ilegalidad del segundo concepto. La inteligencia refiere a mecanismos de investigación que legalmente o que a través de procedimientos judiciales se encuentran permitidos, tales como la infiltración de agentes (HUMINT) y el uso secreto de aparatos técnicos de investigación (TECHINT); en tanto, el espionaje carece de toda legalidad, ya que dentro del marco referencial del narcotráfico atenta contra la seguridad del país, al debilitar la estabilidad estatal. Incluso, hoy en día, el espionaje se encuentra tipificado como delito en la legislación federal.
Si bien es cierto el espionaje tiene también como objetivo la obtención de información para plantear estrategias que coadyuven en la obtención de un fin
146 Ibídem. pág. 47. -101- determinado, también lo es que se basa en mecanismos que se encuentran fuera de la ley, tales como el chantaje y el soborno. Además, por regla general, el espionaje a diferencia de la inteligencia, se encuentra bajo líneas de secretismo y confidencialidad dañinas, que buscan quebrantar la estructura de las instituciones gubernamentales.
A diferencia del espionaje, la actividad de inteligencia en materia de combate al narcotráfico, por ejemplo, debe estar autorizada y recaer exclusivamente en manos de autoridades especializadas de las diversas instituciones del Estado encargadas de generarla, tales como la milicia, policía o instituciones de carácter civil, y siempre realizarse bajo la existencia de pesos y contrapesos que impidan la discrecionalidad y violación constante de derechos humanos; en tanto, el espionaje se trata de una actividad que se realiza de manera clandestina y siempre bajo el amparo de la ilegalidad, con objetivos contrarios a la conservación del Estado y con innumerables violaciones a los derechos humanos.
Al ser el espionaje una actividad ilegal, se encuentra tipificada como delito en el Código Penal Federal en sus artículos 127, 128 y 129, los cuales a la letra señalan:
“Art. 127 . Se aplicará la pena de prisión de cinco a veinte años y multa hasta de cincuenta mil pesos al extranjero que en tiempo de paz, con objeto de guiar a una posible invasión del territorio nacional o de alterar la paz interior, tenga relación o inteligencia con persona, grupo o gobierno extranjeros o le dé instrucciones, información o consejos.
La misma pena se impondrá al extranjero que en tiempo de paz proporcione, sin autorización a persona, grupo o gobierno extranjero, documentos, instrucciones, o cualquier dato de establecimientos o de posibles actividades militares.
Se aplicará la pena de prisión de cinco a cuarenta años y multa hasta de cincuenta mil pesos al extranjero que, declarada la guerra o rotas las hostilidades contra México, tenga relación o inteligencia con el enemigo o le proporcione información, instrucciones o documentos o cualquier ayuda que en alguna forma perjudique o pueda perjudicar a la Nación Mexicana”. 147
147 Cfr. Art. 127 CPF. Visible en: Visible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/9.pdf . Fecha de consulta: 05 de mayo de 2012-21:17 hrs. -102-
“Art. 128 . Se aplicará la pena de prisión de cinco a veinte años y multa hasta de cincuenta mil pesos, al mexicano que, teniendo en su poder documentos o informaciones confidenciales de un gobierno extranjero, los revele a otro gobierno, si con ello perjudica a la Nación Mexicana”. 148
“Art. 129 . Se impondrá la pena de seis meses a cinco años de prisión y multa hasta de cinco mil pesos al que teniendo conocimiento de las actividades de un espía y de su identidad, no lo haga saber a las autoridades”. 149
Atento a lo establecido por los artículos de referencia, podemos concluir que el espionaje es concebido en aras de una amenaza que puede llegar a afectar de manera directa la estabilidad del Estado Mexicano, ya sea que provenga del exterior o del interior del país. Un aspecto que nos gustaría puntualizar, es que el tipo penal de espionaje esbozado en los artículos en comento, visualiza siempre la existencia de un gobierno extranjero cuyas acciones pueden perjudicar a nuestro país, sin embargo, omite referir la existencia de grupos, como los conformados por miembros del narcotráfico (crimen organizado), que pueden a través del manejo de información perjudicar el adecuado desarrollo del Estado Mexicano.
II.2. Inteligencia en México.
II.2.1. Plan Nacional de Desarrollo 2007 2012.
El Plan Nacional de Desarrollo 2007 2012, propuesto para su gestión por el C. Felipe Calderón Hinojosa, presidente constitucional de los Estados Unidos Mexicanos durante el período de referencia, está integrado por cinco ejes rectores, sin embargo, para el estudio que se pretende realizar en esta investigación, será abordado únicamente el primero de los cinco establecidos.
El eje de referencia, intitulado Estado de Derecho y Seguridad , planteó la necesidad de recuperar la plena vigencia del principio de legalidad, entendido como el respeto irrestricto a las leyes, y la confianza de los ciudadanos en las
148 Cfr. Art. 128 CPF. Ibídem. 149 Cfr. Art. 129 CPF. Ibídem. -103- instituciones. Para ello, se reconoció la necesidad de establecer instituciones honestas, comprometidas, transparentes, eficientes y con un alto nivel de profesionalización, que coadyuven en la consolidación y mantenimiento del Estado de Derecho, sobre todo en un ambiente en donde pareciera que la impunidad, corrupción y simulación se han convertido en elementos constantes.
En este primer eje, se hizo un diagnóstico del impacto que la delincuencia organizada ha tenido al interior del Estado en los sectores económico, jurídico y social, y se le determinó como un problema prioritario dentro de la política pública del Estado Mexicano cuya atención debe ser lo más pronta y eficaz posible.
Los cárteles del narcotráfico en México, se concibieron como una de las manifestaciones más violentas de la delincuencia organizada, debido a que dejaron de ser transportadores de droga hacia los Estados Unidos para convertirse en líderes de operaciones delincuenciales, transformando a México de un país de tránsito a uno de consumo de sustancias narcóticas; lo cual no sólo ha degradado la salud de un sinfín de mexicanos y corrompido el tejido social, sino también ha provocado una constante oleada de violencia en el país, derivada de la frecuente disputa de poder entre las diversas organizaciones criminales.
Se enfatizó la desafortunada capacidad material con la que cuentan las instituciones y corporaciones policiales designadas a hacer frente a la delincuencia organizada (la cual, debido a los múltiples beneficios económicos que se derivan, se ha convertido en uno de los negocios más codiciados, rentables y constantes dentro de la estructura criminal mexicana).
Se establecieron diversas estrategias de combate a la delincuencia organizada, entre las cuales destacaron las relativas a inteligencia, fuerzas armadas y cooperación internacional.
En cuanto a inteligencia se refiere, reconoció, no obstante las importantes labores que en este sector desarrollan las instituciones encargadas del combate al narcotráfico en México, como la Procuraduría General de la República, la falta de fluidez informativa en materia criminal entre las instituciones que la requieren;
-104- se propuso la introducción de una línea especializada para la recepción de denuncias anónimas en la red de telecomunicaciones para las instituciones de seguridad conocida como Plataforma México, así como la reserva de datos de las personas que denuncian hechos relacionados con el crimen organizado.
Se contempló la posibilidad de generar inteligencia de orden criminal a partir de una vigilancia efectiva de los internos, y articular un sistema de homologación de información para el intercambio, en tiempo real, de datos de audio, video y texto sobre el crimen, estadísticas delictivas y registro de personal de seguridad pública, en los distintos órdenes de gobierno.
Se promovió la interrelación e interconexión de los sistemas de información y telecomunicaciones de las corporaciones policiales en los tres órdenes de gobierno, con la finalidad de establecer métodos uniformes de actuación, información, reporte y archivo localizados de alta tecnología en bases de datos de acceso común, y así facilitar las investigaciones, el combate a la delincuencia, los operativos conjuntos y la generación de inteligencia compartida entre las instituciones de seguridad.
Se estableció como objetivo consolidar el Sistema Único de Información Criminal para concentrar y compartir datos relevantes del fenómeno delictivo en bases de datos completas y eficaces, tales como registros de automóviles y armas, perfiles de delincuentes y su modo de operación; así como fortalecer la profesionalización de especialistas en la investigación y combate a la delincuencia organizada.
Por lo que hace a las fuerzas armadas, el gobierno mexicano, a través del Plan Nacional de Desarrollo 2007 2012, planteó como objetivo esencial “recuperar la fortaleza del Estado y la seguridad en la convivencia social mediante el combate frontal y eficaz al narcotráfico y otras expresiones del crimen organizado” 150 . Al respecto y dentro del margen establecido por el Plan Nacional
150 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Eje 1. Estado de Derecho y Seguridad. pág. 59. Visible en: http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/pdf/PND_2007-2012.pdf . Fecha de consulta: 23 de mayo de 2012- 20:13 hrs. -105- de Desarrollo propuesto, el presidente Felipe Calderón Hinojosa estableció como estrategia de combate a la delincuencia organizada aplicar la fuerza del Estado, para recuperar los espacios que han sido secuestrados por las bandas criminales, a fin de reducir los espacios dentro de los cuales éstos tiene amplio campo de acción (plantación y transportación de estupefacientes y en el área de abastecimiento de recursos económicos) y desarticular su organización.
En este contexto y de conformidad con el Plan Nacional de Desarrollo en cita, se estableció también como estrategia de combate a la delincuencia organizada, la modernización de las Fuerzas Armadas del país (naval y militar), con el propósito de apoyar sus labores como garantes de la seguridad interior del país (al salvaguardar valores supremos de la nación: la paz, unidad, justicia, seguridad, libertad y soberanía) y en el combate al crimen organizado, bajo el más estricto “respeto a los derechos humanos”.
En el ámbito internacional se propusieron crear lazos de cooperación para el combate a la delincuencia organizada, en especial con los Estados Unidos de América.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2007 2012 se reconoció la trascendencia que tiene la prevención del delito dentro de la política criminal mexicana, pues contribuye a reconstruir el tejido social, elevar la calidad de vida de las comunidades y ofrecer alternativas de esparcimiento y desarrollo de los habitantes 151 . Unida a la prevención del delito, debe existir una constante y comprometida participación social que refuerce la cultura de la legalidad y que coadyuve en el combate a la delincuencia organizada, a través de la presentación de las denuncias correspondientes y la participación en programas tendientes al mejoramiento de la convivencia social.
Si bien es cierto coincidimos en el diagnóstico y en algunos de los planteamientos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2007 2012 por lo
151 Cfr. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Eje 1. Estado de Derecho y Seguridad. Visible en: http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/pdf/PND_2007-2012.pdf . Fecha de consulta: 23 de mayo de 2012- 20:13 hrs. -106- que a delincuencia organizada se refiere, es decir, no podemos negar ni mucho menos ser indiferentes a la encrucijada que actualmente y desde hace ya varios años vive el país a causa de la delincuencia organizada (en mayor medida derivada del actuar de los cárteles del narcotráfico), también lo es que consideramos debe analizarse si la estrategia empleada para su combate es la más adecuada y si ésta ha arrojado los resultados, no aquéllos que un plan sexenal pretende, sino los más convenientes para la sociedad.
No podemos apostar por una política criminal de combate frontal y sin titubeos contra la delincuencia organizada, tal y como lo estableció el Plan Nacional de Desarrollo en comento, no cuando dicha estrategia ha originado una mayor crisis social y de seguridad en el país, no cuando la estrategia de “limpieza” falló a tal medida que ha provocado una mayor onda de violencia que la que en origen pretendía combatir. La actual política de combate a la delincuencia organizada es, sin duda, una política errada que ha sobre pasado los límites tolerables dentro de un esquema de costo beneficio, sobre todo porque los costos de dicha política han sido sumamente más altos en relación a los logros obtenidos.
Al definir una estrategia de combate a la delincuencia organizada, debemos tener en cuenta que ésta no opera de manera piramidal como pareciera, de ahí el error * de la actual estrategia empleada para su combate, sino de forma orbital, es decir, por un lado se allega de múltiples factores, independientes de ésta pero que a su vez le permiten no sólo subsistir sino también fortalecerse y, por el otro, la existencia de diversos grupos criminales que buscan el mismo objetivo (el control del mercado consumidor) y que en el afán de conseguirlo pueden crear una mayor desestabilización estatal. En consecuencia, se requiere combatir de manera preferencial aquellos factores que propician y fortalecen su actuar, antes de llegar a la eliminación de los grandes dirigentes de éste tipo de organizaciones;
* Éste deriva de suponer que con la captura de los grandes capos de la delincuencia organizada se resuelve el problema, debido a que se considera que éstos constituyen la base de la organización criminal, la cual al no existir, aquélla se derrumbaría; sin embargo, no es así, ya que una vez eliminada la base de dirección y soporte de la organización criminal respectiva, habrán sin duda otros miembros de dicha organización o de una diversa, que se estén disputando el control del mercado consumidor. -107- sólo así podremos hablar de un verdadero y adecuado combate a la delincuencia organizada. Al respecto podemos mostrar los siguientes esquemas 152 :
1.- Pobreza. 2.- Falta de Educación. 3.- Inadecuada Fiscalización. 4.- Corrupción. 5.- Impunidad. 6.- Mercado Consumidor 7.-Ineficacia en su investigación y persecución.
El crimen organizado actúa de tal forma que aprovecha cada uno de los aspectos sensibles y fisuras del Estado para operar.
a-g.- Grupos criminales – Líderes y Administración (tráfico de sustancias narcóticas). 1, 2, 3 y 4.- Miembros subordinados del crimen organizado.
Al funcionar de forma orbital, el crimen organizado se encuentra seccionado en diversas bandas o grupos criminales que buscan, de forma independiente, la mayor área de control del mercado consumidor, por lo que al desarticular a uno o a varios de ellos, resulta evidente la conformación de otros tantos grupos criminales que se disputarán el control de dicho mercado con los ya existentes, desatando así las actuales ondas de violencia en el país. Es por ello que considero, resulta necesario atender preferencialmente a los factores que coadyuvan al desarrollo de la delincuencia organizada y que son responsabilidad del Estado combatir, antes de iniciar una desarticulación apresurada de dichas bandas; es decir, el combate a la delincuencia organizada debe ser inteligente, quizás lento pero contundente.
152 Ver RODRÍGUEZ MANZANERA, Luis. Criminología . Vigésima tercera edición. México. Editorial Porrúa. 2009. pág. 46. -108-
El argumento anterior no impide que al interior de las organizaciones criminales exista una estructura jerarquizada, a través de la cual se establecen relaciones de subordinación en las que encontramos a un sujeto que ordena y a otro que obedece; sin embargo, no debe olvidarse que la forma de actuar de tales organizaciones, desde una óptica personal, es orbital, ya que el éxito de una organización criminal no depende de lo “plausible” que pueda resultar su estructura interna, sino de la capacidad que una vez estructurada tiene para penetrar y permear en los sectores trascendentales del Estado (social, económico, político, financiero, etc.). *
En este contexto, el combate a la delincuencia organizada debe ser estratégico. México requiere establecer una política de combate basada en el uso de un sistema de inteligencia, entendido no sólo como el uso de recursos tecnológicos (base de datos, medios electrónicos, etc.) o de infiltración, sino como un sistema integral de combate contra la delincuencia organizada, en donde la información obtenida de las investigaciones realizadas por los diversos enlaces de inteligencia, sirva de base para la construcción de mejores estrategias que hagan frente a los puntos sensibles del Estado Mexicano; los cuales al ser desatendidos crean las condiciones óptimas para el desarrollo del crimen organizado, tales como la pobreza, la falta de educación, la opacidad gubernamental (entendida como la falta de rendición de cuentas) o el deficiente control fiscal del sector económico y financiero.
Este sistema debe ser puesto en práctica por instituciones capacitadas, con un alto rango de profesionalización y con una visión interdisciplinaria.
El problema de la delincuencia organizada es, en mi opinión, un problema cuya solución depende en gran medida de una óptima política de prevención que logre eliminar o por lo menos reducir el problema desde su raíz, es decir, el consumo de estupefacientes. Somos una sociedad que debe apostarle a la
* Usualmente se confunde la forma de estructurarse en su interior con la forma de operar de la delincuencia organizada, sin embargo, no debemos olvidar que la segunda refiere a los efectos que ésta tiene en el mundo exterior y los cuales siempre van más allá de los límites de organización surgidos al interior del grupo criminal respectivo. -109- prevención como la mejor de las opciones para combatir al crimen organizado, pero a una prevención integral, cuyo objetivo no sea únicamente eliminar a la delincuencia organizada, sino también los altos rezagos y diferencias sociales existentes en el país, y la cual pretende erigirse como una de las mayores bondades de un adecuado sistema de inteligencia.
II.2.2. Ley Federal contra la Delincuencia Organizada. Algunos aspectos de inteligencia.
La Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, publicada el siete de noviembre de 1996 en el Diario Oficial de la Federación y tras diversas reformas (la última de ellas publicada el quince de noviembre de 2011) contempla diversos aspectos de inteligencia en la investigación y persecución del delito de delincuencia organizada (artículo 2º de la propia ley).
La Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, dota de labores de inteligencia a la Procuraduría General de la República (organismo en el ámbito del poder ejecutivo encargado de la investigación y persecución de los delitos del fuero federal). El artículo 8 de la Ley, por un lado, establece que la Procuraduría General de la República debe contar con una unidad especializada en la investigación y persecución de los delitos cometidos por miembros de la delincuencia organizada, y por el otro, que dicha unidad, a su vez, debe contar con un cuerpo técnico de control que le coadyuve en dicha investigación. 153
La unidad especializada a la que alude el artículo 8 de la Ley en comento, es la Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delincuencia Organizada
153 Cfr. Art. 8 LFDO. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/101.pdf . Fecha de consulta: 8 de mayo de 2012-12:08 hrs. -110-
(SEIDO), según lo establecido por el Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República vigente. 154
La Ley en cita contempla, en términos del llamado ciclo de inteligencia, dos de las tres disciplinas de recolección de información, la HUMINT y la TECHINT, traducidas en la infiltración de agentes e intervención de comunicaciones.
Por lo que hace a la infiltración de agentes, la multicitada ley refiere en sus artículos 11 y 11 Bis que, durante la investigación de los delitos contemplados en el artículo 2º de la propia ley, con el propósito de conocer la estructura de las diversas organizaciones delictivas, su forma de operación y ámbitos de actuación, el Procurador General de la República podrá autorizar la infiltración de agentes. Al respecto, cabe mencionar que el titular de la SEIDO podrá a su vez, autorizar la reserva de la identidad de los agentes infiltrados en una organización criminal con la finalidad de salvaguardar su integridad física, e incluso asignará una clave numérica al agente de que se trate y ésta será del conocimiento únicamente del Procurador General de la República, del titular de la SEIDO, del Secretario de Seguridad Pública * y del propio agente. 155
En cuanto a la intervención de comunicaciones, de conformidad con el artículo 16 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, interpretado armónicamente con el Acuerdo General 75/2008 emitido por el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal * y publicado el 4 de diciembre de 2008 en la Sección
154 Cfr. Art. 16 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LOPGR.pdf . Fecha de consulta: 22 de Octubre de 2012-15:00 hrs. * El 22 de noviembre de 2012, la Cámara de Diputados aprobó, con 333 votos a favor, 50 en contra y 8 abstenciones, la propuesta de reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a través de la cual se plantea la desaparición de la Secretaría de Seguridad Pública y el traslado de sus funciones a la Secretaría de Gobernación, turnándola al Senado para su discusión y aprobación. Con esta reforma será necesario realizar algunas modificaciones en la redacción de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, a fin de que ésta se adecue a los cambios realizados en aquélla. 155 Cfr. Arts. 11 y 11 Bis de la LFDO. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/101.pdf. Fecha de consulta: 8 de mayo de 2012-12:08 hrs. *El Acuerdo General 75/2008, emitido por el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, a través del cual se crearon los Juzgados Federales Penales Especializados en Cateos, Arraigos e Intervención de Comunicaciones, derivó de la reforma realizada en junio de 2008 a nuestra Constitución, en particular al artículo 16 (en el cual se previó la existencia de Jueces de Control en el Poder Judicial para resolver en forma -111-
Primera del Diario Oficial de la Federación, cuando en la averiguación previa de los delitos previstos en el artículo 2º de la Ley en comento o durante el proceso respectivo, el Procurador General de la República o en su caso el titular de la SEIDO consideren necesaria la intervención de algún tipo de comunicación privada, deberán solicitarla por escrito ante el Juez Federal Penal Especializado en Cateos, Arraigos e Intervención de Comunicaciones en turno, fundando y motivando su petición (deberá señalarse el objeto y necesidad de la intervención, los indicios que hagan presumir la participación de un miembro de la delincuencia organizada, la persona o personas investigadas, el lugar o lugares donde se desarrollará la intervención, el tipo de comunicación intervenida, su duración, procedimiento, equipos de investigación, así como la persona que presta el servicio a través del cual se realiza la intervención). La intervención de comunicaciones privadas, puede recaer en comunicaciones que se realicen de forma oral, escrita, por signos, señales, aparatos eléctricos, electrónicos, mecánicos, alámbricos, inalámbricos, informáticos o sobre cualquier otro medio que permita la comunicación entre uno o varios emisores y uno o varios receptores. 156
Por otro lado, según lo establecido por los artículos 17 y 18 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, así como por el Acuerdo General 75/2008 emitido por el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal al cual hemos hecho referencia, el Juez Federal Penal Especializado en Cateos, Arraigos e Intervención de Comunicaciones que haya sido requerido para autorizar la intervención correspondiente, deberá resolver la petición dentro de las doce horas siguientes a la fecha en que fue recibida la solicitud. La intervención de comunicaciones jamás podrá recaer en materias de carácter electoral, fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo, ni en las relativas del defensor con su representado. inmediata las solicitudes de medidas cautelares, providencias precautorias y técnicas de investigación que requieran control judicial). Cabe señalar que, por Acuerdo General 6/2011 del Pleno de la Judicatura Federal se adicionó un artículo 10 Ter y reformaron los artículos 5, 6, 12 y 13 del Acuerdo General 75/2008 en cita. 156 Cfr. Art. 16 de la LFDO. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/101.pdf . Fecha de consulta: 8 de mayo de 2012-12:08 hrs. -112-
El juez determinará las características de la intervención, sus modalidades y límites y sólo podrá concederla si constató la existencia de indicios suficientes que hagan presumir que la persona investigada es miembro de la delincuencia organizada y que dicha intervención es el medio idóneo para obtener medios probatorios.
La autorización judicial que permita la intervención de comunicaciones deberá señalar las comunicaciones que serán escuchadas, los lugares que serán vigilados y el período en que se efectuará, sin que éste supere los seis meses. Cabe señalar que el juez que haya autorizado una intervención de comunicaciones podrá decretar su revocación parcial o total.
Las intervenciones que se hagan sin autorización o fuera de los lineamientos establecidos, carecerán de todo valor probatorio en el proceso contra la persona investigada.
En términos de lo establecido por el artículo 19 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, la negativa de intervención de comunicaciones es apelable por el Ministerio Público Federal y deberá resolverse en un plazo máximo de cuarenta y ocho horas.
Finalmente, debemos señalar que los artículos 20 y 23 de la ley de referencia contemplan que las grabaciones obtenidas de una intervención de comunicaciones, deberán transcribirse por el cuerpo técnico designado para ello por la SEIDO y cuando éstas no sean relevantes para el proceso, a consideración del inculpado y la autoridad judicial que conozca del asunto, podrán ser destruidas (es apelable el auto que autoriza la destrucción de grabaciones).
A modo de comentario, en cuanto a los aspectos de inteligencia presentes en la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, es importante enfatizar que el hecho de que exista un amplio control sobre el uso de técnicas HUMINT y TECHINT, evita o por lo menos reduce la indiscriminada violación de los derechos fundamentales de las personas, es decir, se erige como un contrapeso a la
-113- probable discrecionalidad del Ministerio Público Federal en el uso de tales técnicas.
II.2.3. Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate a la Delincuencia (CENAPI). Objetivos y Área de acción.
El Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate a la Delincuencia (CENAPI) es un órgano desconcentrado de la Procuraduría General de la República, cuyo objetivo principal es la recolección, sistematización y análisis de la información que permita conocer la evolución de las estructuras criminales en el país.
En términos del artículo 10, fracción VIII de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (PGR), la Procuraduría podrá auxiliarse, para cumplimentar sus objetivos, de los titulares de los órganos desconcentrados que para el efecto se establezcan.157
Atento a lo establecido en el artículo de referencia, el Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en su numeral 3, inciso I), fracción I, establece al Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate a la Delincuencia (CENAPI), como un órgano desconcentrado de la Procuraduría en el cual, ésta y el Ministerio Público Federal podrán apoyarse a fin de cumplimentar los asuntos que sean de su competencia. 158
El CENAPI tiene, conforme a lo establecido en el artículo 93 del Reglamento en cita y al Acuerdo 126/A/10 emitido por el Procurador General de la República el 24 de mayo de 2010, las siguientes facultades:
157 Cfr. Art. 10 LOPGR. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LOPGR.pdf. Fecha de consulta: 24 de mayo de 2012-18:00 hrs. 158 Cfr. Art. 3 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LOPGR.pdf . Fecha de consulta: 22 de Octubre de 2012-15:00 hrs. -114-
I. Diseñar, integrar e implementar sistemas y mecanismos de análisis de la información relativa al fenómeno de la delincuencia, en sus ámbitos nacional e internacional. II. Solicitar información relativa a la identificación y evolución de las actividades y modos de operación de la delincuencia. III. Suministrar a las unidades administrativas y órganos de la Procuraduría General de la República, la información disponible que requieran para el desempeño de sus funciones. IV. Gestionar y establecer sistemas y mecanismos de intercambio de información en materia de operación e impacto de la delincuencia, tanto con la Procuraduría General de la República como con autoridades Federales, de los Estados y Municipios. V. Diseñar, coordinar y dar seguimiento a los sistemas y mecanismos de intercambio de información en materia de operación e impacto de la delincuencia, con agencias extranjeras y organismos internacionales. VI. Operar sistemas de procesamiento de información y dictar los lineamientos sobre incidencia delictiva geo referida para captar y sistematizar la información que le permitan la planeación del combate a la delincuencia, en coordinación con las unidades administrativas competentes de la Procuraduría. VII. Diseñar y promover el intercambio de información, para la oportuna prevención, detección e investigación de los delitos. VIII. Dar seguimiento a la ejecución de los instrumentos programáticos en materia de control de drogas. IX. Operar los sistemas de seguimiento y evaluación de los programas establecidos para el control de la delincuencia. X. Establecer, operar y actualizar los sistemas de información estadística y de análisis correspondientes. 159
159 Cfr. Art. 93. Ibídem. -115-
XI. Administrar el Sistema de Registro de Detenidos relacionados con delitos competencia de la Procuraduría General de la República (captura de datos, conservación de información y acceso de los servidores públicos competentes a dicho Sistema). 160
Bajo la administración del CENAPI, se encuentra también el Sistema Integral de Información Contra la Delincuencia Organizada (SIICDO), el cual tiene como objetivo recolectar y sistematizar la información relativa a la evolución y estructuración de los grupos de la delincuencia organizada en México, a fin de elaborar mejores estrategias de combate a dicha delincuencia.
En conclusión, el CENAPI se erige como un organismo innovador de inteligencia TECHINT, cuya misión se enfoca al establecimiento de un conjunto operacional de datos que permita tomar mejores decisiones y establecer mejores tácticas en el combate a la delincuencia organizada, sin embargo, lo hace desde un esquema de investigación técnica, más no integral. Esto se entiende debido a que el área a la que reporta los datos obtenidos de la recolección y sistematización de la información realizadas, es la relativa a la investigación y persecución de los delitos.
La labor del CENAPI constituye un parte aguas en el desarrollo de un sistema integral de inteligencia, toda vez que la información que él obtiene en materia de delincuencia organizada es de suma trascendencia para conocer la forma en cómo se estructura, quiénes son sus miembros y cuáles son sus áreas o zonas de influencia, datos que sin duda, pueden ser el punto de partida en un análisis profundo de los factores que coadyuvan no sólo al incremento, sino también al fortalecimiento de los grupos criminales organizados.
160 Cfr. Acuerdo 126/A/10 emitido por el Procurador General de la República. Visible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5143878&fecha=24/05/2010 . Fecha de consulta: 23 de mayo de 2012-18:00 hrs. -116-
II.2.4. Secretaría de Seguridad Pública Federal.
A la Secretaría de Seguridad Pública Federal, entre otros asuntos, le corresponde desarrollar políticas en materia de seguridad pública; preservar las libertades y derechos de las personas, el orden y la paz públicos; proponer la política criminal en el ámbito federal, medidas al ejecutivo que garanticen la congruencia de dicha política entre las dependencias de la administración pública federal, y estrategias de prevención del delito; establecer sistemas de análisis, estudio y procesamiento de información para la prevención de los delitos con apego a los derechos humanos; así como difundir los estudios realizados respecto del fenómeno delictivo. Para ello, cuenta con áreas especializadas en materia de inteligencia, sobre todo de naturaleza TECHINT, en su estructura orgánica.
Durante la elaboración de esta investigación, la Cámara de Diputados aprobó con 333 votos a favor, 54 en contra y 84 abstenciones parte del rediseño administrativo del gobierno federal propuesto por el C. Enrique Peña Nieto (presidente electo de México para el período 2013 2018), mediante una serie de reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el cual entre otros aspectos, promovió la desaparición de la Secretaría de Seguridad Pública Federal y trasladó sus funciones a la Secretaría de Gobernación.161
La propuesta de reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en cita, fue turnada al Senado de la República para su discusión y aprobación.
Una vez publicada dicha reforma, sin duda, existirá una serie de modificaciones al Reglamento de la Secretaría de Gobernación a fin de adecuar su actual estructura a la reforma realizada a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y se abrogará por tanto, el Reglamento Interno de la Secretaría de Seguridad Pública.
161 NAVARRO, Fernando Damián e Israel Navarro. “Aprueban en lo general la iniciativa de Peña para desaparecer la SSP”. Milenio. Política. Diario. 22 de noviembre de 2012. Visible en: http://www.milenio.com/cdb/doc/noticias2011/92251228e7aaad2808630db593d08ae7 . Fecha de consulta: 22 de noviembre de 2012-18:00 hrs. -117-
No obstante la desaparición formal de la Secretaría de Seguridad Pública y el traslado de sus funciones a la Secretaría de Gobernación, estamos ciertos de que en esencia, se conservarán las áreas que la integran, aunque quizás con una denominación diferente.
Consideramos que la desaparición de la Secretaría de Seguridad Pública Federal no es atinada, debido a que el riesgo de facto que existe de caer nuevamente en la manipulación política que caracterizó al México de antaño, a través de un brazo operativo (actualmente sería la Policía Federal) operado desde la Secretaría de Gobernación, se hará mucho más visible *.
II.2.4.1. Subsecretaría de Planeación y Protección Institucional.
La Subsecretaría de Planeación y Protección Institucional es el área de la Secretaría de Seguridad Pública Federal encargada, entre otros asuntos, de: a) fomentar la eficiencia y capacidad de respuesta interinstitucional en la prevención del delito *; b) supervisar los bancos institucionales de datos a los que tiene acceso la Secretaría de Seguridad Pública Federal; c) proponer al Secretario de Seguridad Pública Federal acciones estratégicas y planes de ejecución para salvaguardar la seguridad pública en el país; d) supervisar la ejecución del Plan Nacional de Seguridad por las unidades administrativas de la Secretaría en mención y los órganos desconcentrados de ésta. 162
* Esta reforma no cambia la lógica bajo la cual debe entenderse al uso de inteligencia que se propone en esta investigación para el combate a la delincuencia organizada, sin embargo, lejos de crear las condiciones necesarias que lo impulsen, de cierta forma lo obstaculizan, pues los pesos y contrapesos reales al interior del propio poder ejecutivo se debilitan. * Este supuesto nos hace pensar que la Secretaría de Seguridad Pública, a través de la Subsecretaría de Planeación y Protección Institucional, trabaja de forma coordinada con otras dependencias de gobierno con el objetivo de plantear o proyectar estrategias que coadyuven en la prevención del delito. Situación que se acerca a un tratamiento integral del problema delictivo y es, sin duda, elemento necesario para la implementación de un Sistema de Inteligencia estratégico, eficaz y completo para el combate a la delincuencia organizada, cuyas características principales son la interdisciplinariedad y el manejo coordinado de la información obtenida. 162 Cfr. Art. 10 del Reglamento Interno de la Secretaría de Seguridad Pública Federal. Visible en: http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/ShowBinary?nodeId=/BEA%20Repository/770061//archivo . Fecha de consulta: 28 de mayo-12:00 hrs. -118-
II.2.4.2. Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana.
La Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, es para nosotros, una de las áreas principales en el establecimiento de un Sistema Coordinado de Inteligencia que permita establecer y proyectar estrategias verdaderamente eficaces en el combate a la delincuencia organizada, puesto que, se enfoca en la prevención del delito (principal logro de una adecuada política criminal) y reconoce la importancia que tiene la intervención ciudadana en la búsqueda de soluciones a los problemas en materia criminal.
Esta Subsecretaría tiene entre otras y de conformidad con el artículo 11 del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, las siguientes funciones:
a) Coordinar y perfeccionar las políticas de seguridad pública relativas a la prevención social del delito, con las autoridades competentes en las entidades federativas y municipios, mediante estudios sobre sus causas, distribución geográfica y tendencias históricas. b) Procesar e interpretar la información geodelictiva obtenida, a través del análisis de los factores que generan conductas antisociales, así como identificar las zonas, sectores y grupos de alto riesgo y sus factores de protección. c) Construir esquemas de análisis de las causas generadoras del delito, a fin de proponer programas que desactiven sus efectos y ataquen sus factores estructurales. d) Desarrollar políticas, programas y proyectos relativos a la prevención social del delito. e) Establecer y coordinar los vínculos institucionales con las autoridades responsables de la prevención social del delito y participación ciudadana en los tres órdenes de gobierno, con el objetivo de discutir y perfeccionar el impacto de las políticas públicas en materia de
seguridad.
-119-
f) Definir estrategias que permitan fomentar la participación ciudadana en
la prevención social del delito. g) Promover la inclusión de contenidos relativos a la prevención del delito
en programas educativos, de salud y desarrollo social. h) Vigilar y coordinar en el ámbito de su competencia, los ordenamientos 163 en materia de Derechos Humanos.
La Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana, constituye sin duda, una unidad de inteligencia (a pesar de no ser calificada como tal) desde el enfoque integral y democrático en el cual se pretende orientar esta investigación, toda vez que obedece a necesidades no sólo técnicas en el combate a la delincuencia, sino también a aquéllas de carácter social, las cuales definen en gran medida los graves problemas que hoy en día enfrenta nuestro país, en especial en cuanto a delincuencia organizada se refiere.
II.2.4.3. Subsecretaría de Tecnologías de la Información.
Al interior de la Secretaría de Seguridad Pública Federal encontramos a la Subsecretaría de Tecnologías de la Información, cuya función, en términos de lo establecido por el artículo 13 del Reglamento Interno de la Secretaría en mención, recae en los siguientes aspectos:
a) Coordinar y administrar los sistemas de información e interconexión de bases de datos de la Secretaría de Seguridad Pública Federal. b) Integrar un programa estratégico de desarrollo informático, tecnológico y en materia de telecomunicaciones que le permita cumplir sus objetivos. c) Proponer la instrumentación del Proyecto Plataforma México con las autoridades federales, entidades federativas y municipios.
163 Cfr. Art. 11 del Reglamento Interno de la Secretaría de Seguridad Pública Federal. Visible en: http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/ShowBinary?nodeId=/BEA%20Repository/770061//archivo . Fecha de consulta: 28 de mayo-12:00 hrs. -120-
d) Coordinar la operación de la red de telecomunicaciones de Plataforma México, auxiliar a las unidades administrativas de la Secretaría de Seguridad Pública Federal en la elaboración de proyectos de intercomunicación con dicha Plataforma y asegurar el desempeño de la estructura tecnológica instalada en los sistemas de Plataforma México. e) Instrumentar programas que salvaguarden la información obtenida por la Secretaría de Seguridad Pública Federal, su análisis, transmisión y procesamiento. 164
La Subsecretaría de Tecnologías de la Información es, en términos generales, la encargada de la logística en materia tecnológica al interior de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, es decir, implementa la infraestructura necesaria para que los sistemas instaurados funcionen correctamente y, sirve de enlace con otras áreas de dicha Secretaría para dar a conocer la información que se encuentra en las bases de datos correspondientes.
II.2.4.3.a. Coordinación General de la Plataforma México.
Antes de referir las facultades que tiene la Coordinación General de la Plataforma México, debemos precisar en qué consiste dicho proyecto .
Plataforma México es un proyecto de seguridad pública orientado a la creación de un sistema de interconexión para la generación de inteligencia operativa. Se define como “un concepto tecnológico avanzado de telecomunicaciones y sistemas de información, que integra todas las bases de datos relativas a la seguridad pública, con la finalidad de que se cuente con todos los elementos de información, para que las instancias policiales y de procuración
164 Cfr. Artículo 13 del Reglamento Interno de la Secretaría de Seguridad Pública Federal. Visible en: http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/ShowBinary?nodeId=/BEA%20Repository/770061//archivo . Fecha de consulta: 28 de mayo-12:00 hrs. -121- de justicia de todo el país, lleven a cabo las actividades de prevención y combate al delito, mediante metodologías y sistemas homologados” 165 .
La plataforma “está diseñada en dos planos: el horizontal, para equipar con tecnologías de comunicaciones, voz, datos e imágenes a las estaciones de policía federal; y el vertical que atiende el ámbito local a través de convenios de coordinación con los ejecutivos estatales para conectar a las entidades federativas y a los municipios a dicha Plataforma y alinear en un sólo sentido sus sistemas de información, producción de reportes y registro de datos” 166 .
Este proyecto intenta consolidar una red nacional de telecomunicaciones en la que participen todas las entidades federativas del país y se encuentren conectadas técnicamente las diversas Procuradurías de Justicia con la red de información de las Secretarías de Seguridad Pública Estatales y municipales, del Tribunal Superior de Justicia, de las Academias de Policía, de los Centros de Readaptación Social y de las Instituciones de Gobierno encargadas de la seguridad pública.
Recolecta y digitaliza información relativa a fichas criminales, población penitenciaria, armamento, vehículos robados, mandamientos vigentes, personal de seguridad pública e informes policiales; erigiéndose así como la mayor base de datos en materia de seguridad a nivel nacional.
Opera a través de subsistemas, base de datos y tableros electrónicos que le permiten hacer notificaciones de eventos en línea a los operadores designados, emitir alertas, interactuar entre instituciones, así como operar el directorio controlado y confiable para el envío de información sustantiva. 167
165 Plataforma México. Sistema de Interconexión para la Generación de Inteligencia Operativa. pág. 2. Visible en: http://scm.oas.org/pdfs/2008/RM00021T.pdf . Fecha de consulta: 27 de mayo de 2012-17:00 hrs. 166 ANDRÉS MARTÍNEZ, Gerónimo Miguel. Derecho de Policía (Policiología y Seguridad Pública) . México. Flores Editor y Distribuidor. 2010. págs. 947 y 948. 167 Cfr. Plataforma México. Sistema de Interconexión para la Generación de Inteligencia Operativa. págs. 12 y 15. Visible en: http://scm.oas.org/pdfs/2008/RM00021T.pdf . Fecha de consulta: 27 de mayo de 2012-17:00 hrs. -122-
Cuenta con una unidad de análisis que establece líneas de colaboración y alertamiento, de intercambio nacional, coordinación de acciones tendientes a prevenir y combatir delitos y zonas delictivas (municipal, estatal y nacional), así como identificar redes delincuenciales que rebasen el espacio territorial mexicano. Entre otras funciones, administra confidencialmente las investigaciones por persona y área, clasifica e integra datos mediante catálogos que permiten ahorrar tiempo en un proceso de búsqueda o monitoreo, cruza cualquier dato informativo contra toda la información capturada en la Plataforma, genera gráficas de redes delincuenciales y sus vínculos con otras organizaciones criminales, y hace una clasificación de bandas criminales a través de su modus operandi. 168
El uso de Plataforma México como sistema modelo de interconexión, permitirá en corto plazo homologar, unificar criterios, redes y tecnologías en materia de seguridad, lo cual a su vez permitirá que sus operadores, es decir, “policías y personal de procuración de justicia, tengan acceso a toda esta información y puedan llevar a cabo sus trabajos o actividades de prevención y combate al delito” 169 . “Los usuarios son los tres niveles de gobierno con accesos a información operativa de inteligencia a través de cualquier elemento tecnológico: un radio, una computadora, un teléfono analógico o IP, un celular o una agenda. Cualquier elemento de los que hoy se conocen de comunicación, es viable conectarlo a Plataforma México” 170 .
Cabe precisar que su acceso no es libre y “en todo momento, quien se conecte a la Plataforma será monitoreado” 171 , como parte de los protocolos unificados que se requieren para garantizar la seguridad de la información.
Una vez definido el proyecto Plataforma México, enunciaremos algunas de las funciones que al respecto tiene la Coordinación General de dicha Plataforma (adscrita a la Subsecretaría de Tecnologías de la Información de la Secretaría de
168 Cfr. Ibídem. págs. 17 y 18. 169 ANDRÉS MARTÍNEZ, Gerónimo Miguel. Derecho de Policía (Policiología y Seguridad Pública) . Ob. Cit. pág. 949. 170 Ibídem. págs. 949 y 950. 171 Ibídem. pág. 950. -123-
Seguridad Pública Federal *), de conformidad con lo establecido por el artículo 18 del Reglamento Interior de la Secretaría de referencia.
Entre sus funciones destacan: a) participar en la integración del programa Plataforma México y desarrollar programas alineados a dicho proyecto; b) ser el enlace de la Subsecretaría de Tecnologías de la Información con las áreas de evaluación y planeación de la Secretaría de Seguridad Pública; c) resguardar información trascendental; d) diseñar, desarrollar e instrumentar los sistemas automatizados de Plataforma México y coordinar la operación de infraestructura para el suministro e intercambio satisfactorio de información en cuestiones de seguridad pública; e) sugerir mecanismos de vinculación y coordinación en los tres niveles de gobierno, con la finalidad de garantizar una adecuada conectividad del sistema Plataforma México; f) diseñar e instrumentar los servicios de voz, radio, datos e imágenes que conforman el sistema de Plataforma México; g) impulsar la adopción del sistema Plataforma México y h) cuidar el acceso a las bases de datos incorporadas a dicha Plataforma. 172
II.2.4.4. Policía Federal.*
De conformidad con el artículo 3, fracción XXIX, inciso a), y 39, fracción I del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, la Policía Federal tiene como naturaleza jurídica la de ser un órgano desconcentrado de la Secretaría en mención.
El artículo 2º de la Ley de la Policía Federal establece sus objetivos, y a la letra señala que:
* Como parte fundamental en la implementación y desarrollo del proyecto Plataforma México, se encuentra también adscrita a la Subsecretaría de Tecnologías de la Información, la Dirección General de Gestión de Servicios de Tecnologías de Información, la cual será analizada en el Anexo 4 de esta investigación. 172 Cfr. 18 del Reglamento Interno de la Secretaría de Seguridad Pública Federal. Visible en: http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/ShowBinary?nodeId=/BEA%20Repository/770061//archivo . Fecha de consulta: 28 de mayo-12:00 hrs. * Con la multicitada reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se delega el mando de esta institución a la Secretaría de Gobernación. -124-
“Art. 2. La Policía Federal es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Seguridad Pública, y sus objetivos serán los siguientes:
I. Salvaguardar la vida, la integridad, la seguridad y los derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos; II. Aplicar y operar la política de seguridad pública en materia de prevención y combate de delitos; III. Prevenir la comisión de los delitos, y IV. Investigar la comisión de delitos bajo la conducción y mando del Ministerio Público de la Federación, en términos de las disposiciones aplicables.” 173
Por otro lado, de conformidad con el artículo 8º de la Ley de la Policía Federal, tiene entre otras atribuciones y obligaciones, las siguientes: a) prevenir la comisión de delitos y faltas administrativas que establezcan las leyes federales; b) intervenir en materia de seguridad pública en coadyuvancia con las autoridades competentes; c) salvaguardar la integridad de las personas, garantizar, mantener y restablecer el orden y paz públicos; d) realizar investigaciones para la prevención de los delitos; e) recabar información en lugares públicos a fin de generar inteligencia preventiva; f) llevar a cabo operaciones encubiertas que le permitan prevenir la comisión de delitos; g) analizar la información obtenida para la generación de inteligencia; h) realizar la investigación de delitos cometidos, bajo el mando y supervisión del Ministerio Público correspondiente; i) incorporar datos a la base de datos criminalística de la Secretaría de Seguridad Pública Federal; j) coordinarse con autoridades de los tres órdenes de gobierno, para el intercambio de información contenida en documentos, base de datos o sistemas de información que sean útiles; k) solicitar la autorización al juez correspondiente en materia de intervención de comunicaciones; l) obtener, analizar y procesar información que resulte necesaria para la prevención de delitos; m) estudiar, planificar y ejecutar los métodos y técnicas de combate a la delincuencia; n) realizar acciones de vigilancia, identificación, monitoreo y rastreo en la Red Pública de Internet sobre sitios web, con el propósito de prevenir conductas delictivas y o) desarrollar, mantener y supervisar fuentes de información en la
173 Art. 2 de la Ley de la Policía Federal. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LPF.pdf . Fecha de consulta: 2 de junio de 2012-14:00 hrs. -125- sociedad para obtener datos sobre actividades relacionadas con fenómenos delictivos. 174
La Policía Federal cuenta con una estructura orgánica funcional que le permite cumplir sus objetivos, atribuciones y obligaciones. En materia de inteligencia y en términos del artículo 5, fracción II del Reglamento de la Ley de la Policía Federal, interesa para nuestro estudio el análisis de las Divisiones de Inteligencia, Investigación, Antidrogas, Policía Científica, Seguridad Regional y Fuerzas Federales , basadas en un modelo de investigación e inteligencia.
II.2.4.4.a División de Inteligencia
A la División de Inteligencia, de conformidad con el artículo 11 del Reglamento de la Ley de la Policía Federal, corresponden entre otras, las siguientes funciones:
1) Establecer, coordinar y dirigir el Centro de Inteligencia de la Policía Federal.
2) Dirigir acciones en materia de inteligencia que le permitan prevenir la comisión de delitos y combatir a la delincuencia.
3) Instrumentar, operar y resguardar las bases de datos de información (fichas criminales de personas, grupos y organizaciones) de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, para la adopción de estrategias en materia de seguridad.
4) Consolidar estrategias y acciones que garanticen el suministro, recopilación, análisis, aprovechamiento, sistematización e intercambio de información para la toma de decisiones del Gobierno Federal y la
prevención y combate a los delitos.
174 Cfr.Art.8 de la Ley de la Policía Federal. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LPF.pdf. Fecha de consulta: 2 de junio de 2012-14:00 hrs. -126-
5) Crear vínculos de inteligencia y cooperación en materia de información con organismos nacionales e internacionales.
6) Operar tareas de inteligencia, con base a las investigaciones realizadas y a la información recabada.
7) Detectar los factores que incidan en las amenazas o los riesgos que atenten contra la preservación de las libertades de la población, el orden y la paz públicos, así como proponer las medidas necesarias para su prevención, disuasión, contención y desactivación.
8) Plantear agendas de riesgo.
9) Actualizar los sistemas de información estadística y de análisis necesarios para el desempeño de sus funciones.
10) Reservar la información que ponga en riesgo alguna investigación.
11) Integrar y operar la base de datos de Plataforma México.
12) Implementar operaciones encubiertas y de usuarios simulados para la prevención de delitos.
13) Establecer políticas para el manejo de fuentes en la sociedad que permita generar inteligencia policial.
14) Realizar informes y actas circunstanciadas sobre los resultados de las intervenciones de comunicaciones.
15) Procesar información de instituciones policiales extranjeras.
16) Fungir como enlace con instituciones policiales extranjeras a fin de intercambiar información policial.
17) Colaborar con las instituciones policiales de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, respecto del
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cumplimiento de los compromisos de carácter internacional en materia de asuntos policiales internacionales. 175
En suma, la División de Inteligencia de la Policía Federal detecta, analiza y procesa información de campo y técnica para el combate al delito, con el objetivo de desarticular estructuras criminales. Lleva a cabo enlaces de información con agencias policiales extranjeras, realiza mapas georeferenciados del delito, define estrategias integrales y desarrolla la prospectiva de combate a la delincuencia.
II.2.4.4.b División de Investigación.
La División de Investigación de la Policía Federal, conforma bancos de datos de orden táctico, ficheros criminales, tareas de captación de información de campo, trabajo de gabinete y produce los insumos para las áreas encargadas de generar inteligencia al interior de la Policía Federal. Asimismo, cuenta con unidades de atención y manejo de crisis, redes técnicas y desarrollo de estrategias de intervención y ejecución de operaciones.
La División de Investigación de la Policía Federal, de conformidad con el artículo 12 del Reglamento de la Ley de esta institución, tiene como funciones particulares, entre otras, las siguientes:
1) Diseñar, dirigir y operar los sistemas de recopilación, clasificación, registro y aprovechamiento de información policial, para conformar bancos de datos que sustenten el desarrollo de acciones contra la delincuencia.
2) Desarrollar acciones sistematizadas para la planeación, recopilación y análisis de información para el combate a los delitos.
175 Cfr. Art. 11 del Reglamento de la Ley de la Policía Federal. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LPF.pdf . Fecha de consulta: 04 de junio de 2012- 15:00 hrs.
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3) Suministrar información a las unidades de la Policía Federal encargadas de la generación de inteligencia para la prevención e investigación de los delitos federales.
4) Diseñar y aplicar los métodos de análisis y clasificación de información táctica que permitan prevenir y combatir la delincuencia.
5) Establecer y operar métodos de comunicación y redes de información policial para el acopio y clasificación oportuna de los datos que requieran las unidades de la Policía Federal.
6) Dirigir, analizar, identificar y detectar las estructuras y modos de operación de las organizaciones delictivas, su ubicación y prevención.
7) Participar en los procedimientos de intercambio de información. 176
II.2.4.4.c División de Seguridad Regional.
En términos del artículo 13 del Reglamento de la Ley de la Policía Federal, la División de Seguridad Regional tiene como funciones:
1) Hacer un diagnóstico permanente de la seguridad pública en el territorio nacional.
2) Establecer los sistemas de información que se requieran para apoyar las tareas y actividades de las Coordinaciones Estatales.
3) Diseñar las políticas para el uso y seguridad de la información que se requiera para generar inteligencia estratégica en las Coordinaciones Estatales, a fin de prevenir y combatir la comisión de delitos.
176 Cfr. Art. 12 del Reglamento de la Ley de la Policía Federal. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LPF.pdf . Fecha de consulta: 04 de junio de 2012- 15:00 hrs. -129-
4) Diseñar las políticas de seguridad en cuanto al manejo de la información y coordinar los mecanismos de control en las Coordinaciones Estatales. 177
II.2.4.4.d División Científica.
La División Científica de la Policía Federal es responsable de la vigilancia y rastreo en la red pública de internet, con el propósito de detectar la comisión de ilícitos o información que puedan ser de utilidad en las unidades encargadas de generar inteligencia. Cuenta con laboratorios y tecnología de vanguardia para el análisis e investigación forense de equipos electrónicos, mapas y perfiles genéticos.
La División Científica tiene como funciones específicas las siguientes:
1) Utilizar los conocimientos y herramientas científicas y técnicas en la investigación para la prevención de los delitos.
2) Proporcionar la información que requieren las autoridades competentes a fin de apoyar el cumplimiento de las funciones constitucionales de investigación para la prevención y combate de los delitos.
3) Vigilar el cumplimiento de la cadena de custodia, con la finalidad de preservar la integridad de los indicios, evidencias y pruebas.
4) Coordinar el funcionamiento de los laboratorios criminalísticos de la Policía Federal, con el objeto de analizar los elementos químicos, biológicos, tecnológicos y mecánicos, que apoyen la investigación para la prevención de los delitos y en el esclarecimiento de hechos delictuosos bajo la conducción y mando del Ministerio Público.
177 Cfr. Art. 13 del Reglamento de la Ley de la Policía Federal. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LPF.pdf . Fecha de consulta: 04 de junio de 2012- 15:00 hrs. -130-
5) Supervisar la actualización de las bases de datos criminalísticos y de personal de la Policía Federal con datos de utilidad en la investigación de delitos.
6) Establecer los mecanismos para la participación y comunicación con organismos y autoridades nacionales e internacionales.
7) Incorporar huellas dactilares, fotografías y videos que sirvan para identificar a una persona, a las bases de datos de la Policía y la Secretaría de Seguridad Pública Federales.
8) Proponer la intervención de comunicaciones y operaciones encubiertas, en coordinación con la División de Inteligencia,
9) Vigilar, identificar, monitorear y rastrear la red pública de Internet, para prevenir conductas delictivas. 178
II.2.4.4.e División Antidrogas.
De conformidad con el artículo 16 del Reglamento de la Ley de la Policía Federal, la División Antidrogas, tiene como atribuciones las siguientes:
1) Combatir la producción, tenencia, tráfico y otros actos relacionados con estupefacientes, psicotrópicos, para la prevención de delitos contra la salud, así como los derivados de operaciones con recursos de procedencia ilícita, falsificación y alteración de moneda.
2) Diseñar, coordinar, operar sistemas de recolección, clasificación, registro, evaluación y análisis de información, conformando una base de datos que sustente el desarrollo de programas y acciones que sirvan
178 Cfr. Art. 15 del Reglamento de la Ley de la Policía Federal. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LPF.pdf . Fecha de consulta: 04 de junio de 2012- 15:00 hrs. -131-
para la toma de decisiones, elaboración de programas, conducción y ejecución de operativos para la prevención de delitos contra la salud.
3) Ejecutar los métodos de análisis de información para generar inteligencia operacional que permita identificar a personas, grupos, organizaciones, zonas prioritarias y modos de operación, vinculados con los delitos de su competencia.
4) Coordinar operativos conjuntos con otras instituciones o autoridades federales, locales o municipales.
5) Colaborar, en coordinación con las autoridades y unidades competentes de la Policía Federal, con los organismos y grupos internacionales que tengan relación con la investigación de delitos contra la salud.
6) Coordinar y realizar acciones encaminadas a la captación de información de carácter policial para combatir a la delincuencia organizada.
7) Fomentar la política de denuncia ciudadana a fin de que ésta permita el aseguramiento de drogas, detención de distribuidores, identificación y prevención de operaciones con recursos de procedencia ilícita y la desarticulación de redes del narcotráfico. 179
En este contexto, puede concluirse que la División Antidrogas de la Policía Federal es la unidad responsable del combate a la estructura criminal del narcotráfico en todos sus niveles.
179 Cfr. Art. 16 del Reglamento de la Ley de la Policía Federal. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LPF.pdf . Fecha de consulta: 04 de junio de 2012- 15:00 hrs. -132-
II.2.4.4.f División de Fuerzas Federales.
La División de Fuerzas Federales es la encargada del despliegue operativo de los miembros activos de la Policía Federal. Capacita y proporciona el adiestramiento correspondiente a los miembros de la Policía Federal que intervienen en operativos o resguardo de centros estratégicos para el equilibrio y seguridad del país.
Frecuentemente es la División de Fuerzas Federales, quien ejecuta las estrategias de inteligencia generadas durante el análisis y procesamiento de la información obtenida por las unidades de investigación de la Policía Federal, en especial cuando se trata de la búsqueda o localización de algún miembro u organización criminal.
El artículo 17 del Reglamento de la Ley de la Policía Federal establece sus atribuciones, entre las cuales destacan: la prevención de la comisión de delitos y faltas administrativas, organizar y participar en los operativos coordinados por la Policía Federal, vigilar y proteger las instalaciones estratégicas del país, mantener en constante actualización de situaciones tácticas y de posibles acontecimientos que requieran de apoyo a las corporaciones policiales de la Federación, e instrumentar operaciones específicas de pronta respuesta ante eventos que pongan en riesgo la integridad de las personas o el orden público.
II.2.4.4.g Centro de Inteligencia de la Policía Federal.
El Centro de Inteligencia de la Policía Federal, inaugurado en noviembre de 2009 y ubicado en la Ciudad de México, es una institución estratégica de investigación, prevención y combate a la delincuencia. Cuenta con tecnología de vanguardia y altos estándares de seguridad.
Es una instalación subterránea de tres niveles, constituida por cuatro módulos: Seguridad, Operaciones, Alertas Nacionales e Instalaciones estratégicas.
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Es la base de operación de información de seguridad a nivel nacional. Conecta equipos de cómputo con puntos estratégicos en todo el territorio nacional (Estados, Municipios y estaciones de la Policía Federal) y concentra la información del Sistema de Interconexión Plataforma México. Se encuentra enlazado con dependencias federales e incluso internacionales para el flujo, conexión e intercambio de información.
Entre sus funciones se encuentra no sólo la recolección y procesamiento de información, sino también la integración de la mayor base de datos en materia criminal. La base de datos de este Centro de Inteligencia se conforma por un sistema de informe policial homologado; mapas georeferenciados; registros nacionales de personal de seguridad pública, vehículos y huellas digitales; fotografías; ADN; Biometría Facial; voz de delincuentes y un módulo de combate al secuestro y extorsión.
El personal adscrito a este Centro de Inteligencia pasa por diversas pruebas de confiabilidad y capacidad operativa, con el objetivo de garantizar el óptimo manejo de la información en él recabada y con los mayores índices de seguridad en su interior.
Se erige como un cerebro técnico informático, cuya misión principal es generar inteligencia a través de la información obtenida y almacenada, con la finalidad de prevenir la comisión de delitos.
Sin duda, la actuación del Centro de Inteligencia en comento resulta trascendental en el combate a la delincuencia organizada, toda vez que permitirá no sólo conocer en la medida de lo posible la ubicación de los miembros de dicho tipo de delincuencia, sino también su estructura y así plantear una estrategia de combate satisfactoria. Sin embargo, no debe perderse de vista el argumento que hemos planteado a lo largo de esta investigación y el cual radica en que sin hacer a un lado la necesidad e importancia de elementos técnicos en la generación de inteligencia, deben también crearse las condiciones necesarias que permitan establecer líneas o estrategias de combate de carácter integral, es decir, debe
-134- existir un enlace continuo entre este tipo de centros con las dependencias de gobierno encargadas de ejecutar las políticas de carácter económico y social del país, ya que son justamente en dichos sectores en donde la delincuencia organizada, en especial el narcotráfico, tiene una mayor injerencia. No debe buscarse sólo combatir y desarticular a los operadores del crimen organizado, sino también las causas que lo originaron y los efectos que produce.
II.2.4.4.h. Retos de la Policía Federal en materia de Inteligencia.
La Policía Federal, a través de su actual organización (Divisiones en materia de Inteligencia) y bajo el nuevo modelo de policía basado en un marco de inteligencia e investigación, constituye un gran avance en este sector, toda vez que se logró construir un centro operativo de manejo e intercambio de información necesarios para un adecuado combate a la comisión de los delitos, entre ellos los relativos a la delincuencia organizada, y el establecimiento de políticas públicas acordes a la realidad social y criminal vivida; circunstancia que hasta hace unos años no se vislumbraba posible.
En este contexto, podemos afirmar que uno de los retos más importantes para la Policía Federal en materia de inteligencia, no recae únicamente en la consolidación e instauración de sistemas informáticos y tecnología de punta que le coadyuven en sus investigaciones, sino también en la capacidad que como institución debe tener para aprovechar satisfactoriamente la información obtenida, con los menos errores posibles y traducirla en beneficios que mejoren el orden y paz públicos y en una mayor protección a los bienes jurídicamente tutelados de las personas; objetivos que, desde una perspectiva personal, se obtendrán cuando se logre equilibrar el despliegue tecnológico realizado con la profesionalización del personal, tanto del que opera la inteligencia generada, como del que la ejecuta.
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No obstante los esfuerzos realizados * por conformar un personal altamente capacitado en la estructura de la Policía Federal, hoy en día “en nuestro país conviven los extremos, tenemos lo más avanzado y lo más rezagado del mundo: elementos de élite con estudios de posgrado, entrenados en los mejores servicios de seguridad estadounidense y europeos, por otro lado, elementos en total abandono con una formación primaria” 180 . Esta situación, evidencia la necesidad de proporcionar una mayor profesionalización y capacitación al personal operativo de la Policía Federal, a fin de que logre establecerse en un mejor ranking mundial de confiabilidad y eficacia.
Se requiere también que la imagen que la sociedad tiene de la policía cambie, dado que “ninguna policía en el mundo puede ser eficiente sin el cobijo social” 181 , es decir, se necesita que la sociedad deje de ver a la policía como una institución de control social oculta bajo la sombra de la ilegalidad, prepotencia impunidad, corrupción, mediocridad e ineficacia. La policía, no sólo federal sino también local, debe erigirse como una institución confiable (libre de cualquier nexo con los miembros de organizaciones criminales o delincuentes), responsable y capaz de hacer frente a las situaciones de riesgo que enfrenta el país; lo cual se logrará únicamente a través de la constante capacitación y profesionalismo de la institución policial en los tres órdenes de gobierno: Federal, Estatal y Municipal.
Si bien la propia Ley de la Policía Federal y su Reglamento señalan como obligación de ésta coadyuvar y coordinarse con las instituciones de seguridad pública en el ámbito local (policía de las entidades federativas y municipal), el reto más importante de la Policía Federal en materia de inteligencia radica justamente en este rubro; toda vez que, para lograr que las actividades de inteligencia funcionen satisfactoriamente, se requiere que la policía local participe de forma
* Por un lado, se encuentra la reciente creación del Centro de Mando de la Policía Federal, cuyo objetivo principal es proporcionar una adecuada capacitación y entrenamiento al personal de las fuerzas federales de policía (despliegue operativo de la Policía Federal) y, por el otro, el trabajo de formación de los nuevos elementos de la policía federal que realiza la Academia Superior de Seguridad Pública bajo los principios de honradez, disciplina y profesionalismo en el desempeño de la actividad de policía. 180 GARCÍA LUNA, Genaro. Contra el crimen. ¿Por qué 1,661 corporaciones policía no bastan? Pasado, Presente y Futuro de la Policía en México. México. 2006. pág. 23. 181 Ibídem. pág. 24. -136- continua y se encuentre, al igual que la Policía Federal, altamente capacitada en el uso de inteligencia, manejo e intercambio de información que permita crear un sistema de coordinación eficaz, evitar errores y efectos colaterales que lejos de reafirmar la importancia del uso de inteligencia en el combate a la delincuencia, la limitan. El reto de la Policía Federal radica en ser un capacitador y coordinador eficaz, estratégico y responsable de las corporaciones policiales locales, que conozca sus necesidades y que logre cubrirlas en el ámbito de su competencia.
En esta línea de crítica, cabe señalar que el reto de referencia, no recae de forma exclusiva en la Policía Federal, sino también y en mayor medida en los Gobiernos Locales, cuya misión y prioridad en materia de seguridad debe ser el mejoramiento, capacitación y profesionalización del personal de sus instituciones de seguridad (Secretarías de Seguridad Locales y Policía Municipal), a fin de contar con la mayor disponibilidad y preparación posibles para operar un sistema de inteligencia verdaderamente eficaz, integral y coordinado, que permita realizar un combate a la delincuencia (en especial a la delincuencia organizada) con las mismas características.
II.2.5. Fuerzas Armadas.
A pesar de la critica que diversos analistas han hecho de la intervención de las fuerzas armadas en el combate al narcotráfico, ya que de acuerdo a la naturaleza de este tipo de instituciones, deberían dentro de un aspecto operativo, encargarse únicamente de la defensa del Estado Mexicano cuando estuviera de por medio un ataque armado proveniente del interior o exterior del país (v.gr. un estado o declaración de guerra); hay quienes en múltiples ocasiones han manifestado que debido a la estructura e innegable disciplina que tienen las fuerzas armadas, al vacío que en materia de seguridad no cubren las instituciones de policía y al ser considerado el narcotráfico un asunto de Seguridad Nacional, su presencia en el combate a la delincuencia organizada no sólo es necesaria, sino fundamental.
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Debido a esta necesidad, hoy en día “eventualmente el Ejército está realizando funciones de policía e incluso de investigación, hecho derivado del estado de la realidad actual que exhibe una nueva criminalidad sistemática y multiplicadora, cada vez más joven y violenta.” 182
En cuanto a la justificación y legalidad de la intervención de las fuerzas armadas en el combate a la delincuencia organizada existe el siguiente criterio jurisprudencial:
Jurisprudencia 38/2000, Novena Época, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, Abril de 2000, pág. 549:
“EJÉRCITO, ARMADA Y FUERZA AÉREA. SU PARTICIPACIÓN EN AUXILIO DE LAS AUTORIDADES CIVILES ES CONSTITUCIONAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 129 DE LA CONSTITUCIÓN). La interpretación histórica, armónica y lógica del artículo 129 constitucional, autoriza considerar que las fuerzas armadas pueden actuar en auxilio de las autoridades civiles, cuando éstas soliciten el apoyo de la fuerza con la que disponen. Por esta razón, el instituto armado está constitucionalmente facultado para actuar en materias de seguridad pública en auxilio de las autoridades competentes y la participación en el Consejo Nacional de Seguridad Pública de los titulares de las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina , quienes por disposición de los artículos 29, fracción I, y 30, fracción I, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, tienen a su mando al Ejército, Armada y Fuerza Aérea, no atenta contra el numeral señalado del Código Supremo. Además, la fracción VI del artículo 89 constitucional faculta al presidente de la República a disponer de dichas fuerzas para la seguridad interior. Por estas razones, no es indispensable la declaratoria de suspensión de garantías individuales, prevista para situaciones extremas en el artículo 29 constitucional, para que el Ejército, Armada y Fuerza Aérea intervengan, ya que la realidad puede generar un sinnúmero de situaciones que no justifiquen el estado de emergencia, pero que ante el peligro de que se agudicen, sea necesario disponer de la fuerza con que cuenta el Estado mexicano sujetándose a las disposiciones constitucionales y legales aplicables.” 183
182 CARLOS ESPINOSA, Alejandro. Derecho Militar Mexicano. Cuarta edición. México. Ed. Porrúa. 2011. pág. 7. 183 http://ius.scjn.gob.mx/paginas/DetalleGeneral.aspx?ID=192080&IDs=188615,189282,189636,190548,191 877,192014,192080,192081,192082,192084,193167,193951,194423,194982,195388,195827,197174,19717 5,197192,198023&Dominio=Rubro&TA_TJ=2&Orden=1&Expresion=ejercito&Epoca=1110001111000111111 111111111111110011111101111111 &Apendice=0000000000000000000000000000000000000000&Clase=DetalleTesisBL&startRowIndex=40&Hi t=47&NumTE=254&Epp=20&maximumRows=20&Desde=1918&Hasta=2012&Index=2. Fecha de consulta: 7 de junio de 2012-18:00 hrs. -138-
Sin duda, las Fuerzas Armadas han jugado un papel fundamental en el combate a la delincuencia organizada en México, sin embargo, no debemos olvidar que, como se afirmó en el primer capítulo de esta investigación, debe tenerse cuidado de considerar hasta el mínimo problema como de Seguridad Nacional y con ello justificar la intervención de las fuerzas armadas, cuya naturaleza es la de ser una fuerza pública integrada por diversos cuerpos que sirven a la Nación para hacer la guerra en defensa de su independencia, integridad y decoro, con el objetivo de asegurar el orden constitucional y la paz interior del país.
Actualmente, si bien no censuramos la intervención de las fuerzas armadas en el combate a la delincuencia organizada debido a que la magnitud del daño social que el narcotráfico ha alcanzado en los últimos años es exorbitante y la hizo necesaria, también estamos conscientes de que su intervención debe ser lo más eventual posible, de lo contrario se haría aún más evidente la incapacidad del Estado para hacer frente a problemas que en teoría debieron siempre encontrarse dentro del esquema de seguridad pública y no del de seguridad nacional, así como la incapacidad de las instituciones de seguridad pública para hacer frente a este tipo de problemas. Debemos apostar por un combate a la delincuencia organizada de carácter estratégico que deje fuera la concepción que lo vislumbra como un “enemigo exponencial, digno de una guerra frontal y sin titubeos”.
II.2.5.1. Ejército.
El Ejército Mexicano es una institución que forma parte de la Secretaría de la Defensa Nacional. Actualmente se erige como uno de los cuerpos militarizados de mayor importancia en el combate al narcotráfico en México.
Alejandro Carlos Espinosa, manifiesta que:
“El Ejército Mexicano en materia de seguridad nacional debe cumplir con dos principales encomiendas: al exterior, para la defensa de la soberanía e independencia del Estado y al interior sobre la responsabilidad de controlar la armonía del Estado, sin permitir alzamientos ni revueltas subversivos,
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además de vigilar atentamente mediante sus cuerpos de inteligencia las infiltraciones político ideológicas que fuera de los canales institucionales pretenden desestabilizar el País. En el marco de la política de seguridad nacional interior debe apoyar a los órganos procuradores de justicia para someter a las organizaciones y estructuras de delincuencia que llegan a constituir verdaderas amenazas para el orden público, la seguridad y la paz social, por lo que debe contribuir a la contención y disuasión de delitos de alto impacto” 184 Como se ha comentado, el papel del ejército en el combate a la delincuencia organizada, hoy en día es trascendental, aunque no omitimos reiterar que desde una óptica personal debe ser lo menos frecuente posible.
Las misiones genéricas del Ejército de conformidad con el artículo 1º de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos son:
“Art. 1. El Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, son instituciones armadas permanentes que tienen las misiones generales siguientes:
I. Defender la integridad, la independencia y la soberanía de la nación; II. Garantizar la seguridad interior; III. Auxiliar a la población civil en casos de necesidades públicas; IV. Realizar acciones cívicas y obras sociales que tiendan al progreso del país; y V. En caso de desastre prestar ayuda para el mantenimiento del orden, auxilio de las personas y sus bienes y la reconstrucción de las zonas afectadas.” 185 No obstante que al igual que las instituciones de Seguridad Pública, el ejército cuenta con unidades de inteligencia que le permiten cumplir con sus objetivos, su ubicación y estructuración son aún más herméticas que las relativas a las instituciones de Seguridad Pública mexicanas.
II.2.5.1.a Inteligencia Militar.
La Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos vigente refiere, sin tanta profundidad, la existencia de sectores al interior de la estructura militar encargados
184 CARLOS ESPINOSA, Alejandro. Derecho Militar Mexicano. Ob. Cit. pág. 78 y 79. 185 Art. 1 de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerzas Aéreas. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/169.pdf. Fecha de consulta: 7 de junio de 2012-19:30 hrs. -140- de generar inteligencia, que le permitan establecer y ejecutar líneas de actuación operativas con el objetivo de dar cumplimiento a sus misiones.
El área principal de inteligencia al interior del Ejército y Fuerza Aérea se encuentra dentro de la Sección Segunda del Alto Mando de la Institución militar (Secretario de la Defensa Nacional) y recae en la figura del Estado Mayor de la Defensa Nacional.
De conformidad con el artículo 22 de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, el Estado Mayor de la Defensa Nacional se define como el “órgano técnico operativo, colaborador inmediato del Alto Mando, a quien auxilia en la planeación y coordinación de los asuntos relacionados con la Defensa Nacional y con la organización, adiestramiento, operación y desarrollo de las Fuerzas Armadas de tierra y aire y transforma las decisiones en directivas, instrucciones y órdenes de cumplimiento” 186 .
Cabe puntualizar que en diciembre de 2010 fue inaugurada por el Secretario de la Defensa Nacional, en Chetumal, Quintana Roo, una oficina interna de inteligencia militar, la cual tiene entre otros objetivos, crear enlaces de investigación que coadyuven, en mayor medida, en el combate al crimen organizado.
II.2.5.1.b Logros en materia de Narcotráfico. Casuística.
Los logros del Ejército en materia de narcotráfico se materializan de forma directa en las capturas de importantes miembros de la delincuencia organizada, las cuales se han obtenido debido a las importantes labores de inteligencia (TECHINT) realizadas por la institución, sobre todo en cuanto a su ubicación y localización se refiere.
186 Art. 22 de la Ley Orgánica del Ejercito y Fuerzas Aéreas. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/169.pdf. Fecha de consulta: 7 de junio de 2012-19:30 hrs. -141-
Entre dichos logros podemos mencionar los siguientes:
1) El pasado 21 de mayo de 2012, la Secretaría de la Defensa Nacional confirmó la captura de Daniel de Jesús Elizondo Ramírez, alias “El Loco”, miembro del grupo criminal de los Zetas y jefe de la plaza de distribución de narcóticos en Cadereyta, Nuevo León. Es considerado uno de los principales responsables de la ejecución de 49 personas en el poblado de San Juan en el municipio de Cadereyta, Nuevo León, en mayo de 2012.
La captura de Daniel de Jesús Elizondo Ramírez, se logró gracias a la “Operación Rastrillo” desplegada por militares desde el trece de mayo de 2012. Esta operación desplegó “actividades de búsqueda y recolección de información, inteligencia, planeación y ejecución de operaciones de precisión para identificar, ubicar y detener a los presuntos responsables de la muerte de las 49 personas en Cadereyta” 187 . Asimismo, como resultado de la Operación Rastrillo “desde el 13 de mayo el Ejército ha detenido a 44 personas, decomisado 3 mil 816 kilos de mariguana, 140 armas de diferentes calibres, más de 450 mil pesos y 9 mil cartuchos de diversos calibres” 188 .
2) Otro de los logros más publicitados de la Secretaría de la Defensa Nacional fue el abatimiento de Ignacio “Nacho” Coronel Villareal, uno de los jefes, junto con Joaquín Guzmán Loera, del Cártel de Sinaloa, en julio de 2010, en un fraccionamiento de Zapopan, Jalisco. A decir del Ejército Mexicano, la muerte de Ignacio “Nacho” Coronel, impactaría, sin duda, en el funcionamiento y operación del cártel de Sinaloa. Durante el operativo, mediante el cual se logró su abatimiento, participaron aproximadamente unos 150 elementos castrenses de élite
187 “Confirman captura en NL de capo ligado a masacre”. El Universal. Estados. Diario. 21 de mayo de 2012. Visible en: http://www.eluniversal.com.mx/estados/85948.html . Fecha de consulta: 10 de junio de 2012- 12:00 hrs. 188 Ibídem. -142-
“quienes apoyados por dos helicópteros, realizaron cateos en por lo menos seis fincas del fraccionamiento Colinas de San Javier, al poniente de este municipio” 189 .
La captura y abatimiento de los miembros del crimen organizado constituyen importantes golpes a la estructura de este tipo de grupos criminales, sin embargo, no dudamos que esto, junto con los constantes enfrentamientos que dichos grupos sostienen por el control de plazas y venta de estupefacientes, haya originado una mayor onda de violencia en el país. De ahí que sea necesario establecer una estrategia de combate a la delincuencia organizada más eficaz e integral, apoyada en la generación de inteligencia, bajo el entendido de que ésta debe ser mejor aprovechada y tener canales de aterrizaje mucho más amplios; es decir, que vaya más allá de la captura estratégica de sus miembros sin efectos colaterales. Para un adecuado combate a la delincuencia organizada, desde nuestro punto de vista, se requieren establecer líneas de combate en la que se integren y hagan mucho más evidentes cuestiones sociales, tales como, la constante participación ciudadana, la detección de zonas de riesgo e implementación profunda de políticas públicas en dichas regiones, así como la interacción constante con otras dependencias de gobierno que no operen bajo la idea de seguridad, pero que pueden ser enlaces en la implementación de mejores políticas públicas (aristas que integran, sin duda, un correcto sistema de inteligencia).
II.2.5.2. Marina, Armada de México.
La Marina, Armada de México, es otra de las instituciones perteneciente a las Fuerzas Armadas Mexicanas que interviene de manera importante en el combate a la delincuencia organizada.
189 “Muere abatido ‘Nacho’ Coronel”. El Universal. México. Diario. 29 de julio de 2010. Visible en: http://www.eluniversal.com.mx/notas/698597.html . Fecha de consulta: 910 de junio de 2012-12:00 hrs. -143-
La Armada de México “es la organización militar que bajo un sólo mando, dispone de elementos humanos y materiales aptos para hacer la guerra con especialidad en el espacio marítimo, insular, fluvial y costero” 190 . Cabe señalar que la “Armada de México y Secretaría de Marina son la misma institución, la cual nace con rango de Secretaría de Estado mediante decreto presidencial el 31 de diciembre de 1940. Su función es indispensable para evitar que las zonas correspondientes al mar territorial se conviertan en un posible botín de barcos provenientes de otras naciones que pretendan explotar sus aguas” 191 .
De conformidad con el artículo 1º de la Ley Orgánica de la Armada de México vigente, ésta “se trata de una institución militar nacional de carácter permanente, cuya misión es emplear el poder naval de la Federación para la defensa exterior y coadyuvar en la seguridad interior del país” 192 .
En términos del artículo 2º de la Ley en comento, la Armada de México tiene entre otras, las siguientes funciones:
1) Cooperar en el mantenimiento del orden constitucional del Estado Mexicano.
2) Salvaguardar la soberanía y vida humana en aguas nacionales, así como en aquéllas que el Mando Supremo ordene (el cual recae en el Presidente de la República Mexicana).
3) Proteger instalaciones estratégicas del país en su área de jurisdicción y donde el Mando Supremo lo ordene.
4) Garantizar el cumplimiento del orden jurídico en las zonas marinas mexicanas por sí o coadyuvando con las autoridades competentes en el combate al terrorismo, contrabando, piratería en el mar, robo de
190 CARLOS ESPINOSA, Alejandro. Derecho Militar Mexicano. Ob. Cit. pág. 110. 191 Ídem. 192 Art. 1º de la Ley de la Armada de México. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/249.pdf. Fecha de consulta: 10 de junio de 2012-16:00 hrs. -144-
embarcaciones, artes de pesca, tráfico ilegal de personas, armas, estupefaciente y psicotrópicos. 193
Por su parte, el artículo 3º prevé la posibilidad de que la Armada de México ejecute sus atribuciones por sí o conjuntamente con el Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos o en coadyuvancia con las dependencias del Ejecutivo cuando lo ordene el Mando Supremo o cuando las circunstancias así lo requieran.
Bajo este contexto, podemos concluir que legalmente la Armada de México tiene facultades para hacer frente al narcotráfico como actividad delincuencial, sin embargo, cabe hacer un señalamiento similar al que se hizo en su momento en el apartado relativo al ejército: consideramos que si bien es cierto la actividad desplegada por la Armada de México ha sido fundamental en el combate al narcotráfico, también lo es que el Estado tiene el compromiso de reducir en la mayor medida posible la intervención de las fuerzas armadas en su combate, situación que, sin duda, se hará palpable cuando se logre de facto reducir la actividad de los miembros de la delincuencia organizada narcotráfico y sus efectos colaterales; es decir, cuando se estabilice la situación que actualmente vive el país a causa de las fuertes oleadas de violencia suscitadas (logro que estamos ciertos se dará cuando su combate se sustente en el uso obligatorio de inteligencia).
II.2.5.2.a. Áreas de Inteligencia.
La Ley Orgánica de la Armada de México refiere algunos aspectos que nos hacen presumir cuáles son sus áreas de inteligencia (recolección y análisis de información para la toma de decisiones).
El Estado Mayor General de la Armada, de conformidad con el artículo 12 de la Ley en comento, es el órgano de la Armada de México encargado de asesorar al Alto Mando de la Institución (el cual recae en el Secretario de Marina) y tiene como función principal auxiliarlo en “la planeación, coordinación y
193 Cfr. Art. 2 de la Ley de la Armada de México. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/249.pdf. Fecha de consulta: 10 de junio de 2012-16:00 hrs. -145- supervisión de las operaciones requeridas para el cumplimiento de las atribuciones asignadas a la Armada, transformando sus decisiones en directivas, órdenes e instrucciones, supervisando su cumplimiento”. 194
Atento a lo establecido por el precepto anterior, se infiere que es el Estado Mayor General de la Armada el órgano principal en la generación de inteligencia, ya que en él recae la obligación de planear, coordinar y supervisar las operaciones requeridas a la Armada, lo cual sin duda, requiere de la búsqueda, recolección y procesamiento de información (generación de inteligencia).
La ejecución operativa de la inteligencia generada recae en las Fuerzas Navales de la Armada Mexicana *. Éstas se definen como el conjunto organizado de mujeres y hombres, buques, aeronaves y unidades de infantería de marina capacitados para salvaguardar los intereses marítimos del país. Las Fuerzas Navales que han tenido una mayor participación en el combate al narcotráfico son: a) la Infantería de Marina (componente terrestre de la Secretaría de Marina, Armada de México), b) la Fuerza Naval del Golfo (su zona de acción se centra en el Golfo de México y Mar Caribe y tiene como objetivo principal la protección de los intereses marítimos del país, representados por la marina mercante, el área marítima de Petróleos Mexicanos, flota pesquera, puertos de altura y turismo) y c) Fuerza Naval del Pacífico (ejecuta operaciones navales en el Océano Pacífico).
II.2.5.2.b. Logros en materia de Narcotráfico. Casuística.
Al igual que el Ejército, los logros de la Armada de México en materia de narcotráfico se han materializado sobre todo en las capturas de importantes
194 Art. 12 de la Ley de la Armada de México. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/249.pdf. Fecha de consulta: 10 de junio de 2012-16:00 hrs. *Cabe señalar que las Fuerzas Navales tienen también en su interior unidades de inteligencia que les permiten estar en capacidad de reaccionar y ejecutar operaciones de forma inmediata y eficiente como respuesta a la prevención de conflictos o control de crisis que incidan en la seguridad del país, tal es el caso de la Sección Segunda de la Fuerza Naval del Pacífico, que tiene como objeto dirigir, coordinar y supervisar los esfuerzos en tareas relacionadas con la obtención y procesamiento de información para la generación de inteligencia, así como participar en actividades relacionadas con el enlace y coordinación con otras instituciones nacionales y extranjeras. -146- miembros de la delincuencia organizada, resultado de constantes labores de inteligencia (TECHINT) realizadas por la institución.
Entre los logros más publicitados, podemos mencionar los siguientes:
• En diciembre de 2009 y después de continuas labores de inteligencia, elementos de la Secretaría de Marina, Armada de México, abatieron en un lujoso fraccionamiento en la ciudad de Cuernavaca, Morelos, a Arturo Beltrán Leyva, alías “El Barbas”, principal enemigo de Joaquín Guzmán Loera, alías “El Chapo”, y miembro del cártel de los Beltrán Leyva (cuyas operaciones se concentraban en los Estados de Morelos, Guerrero y Estado de México). La Secretaría de Marina había estado tras él durante mucho tiempo antes de su abatimiento, sin embargo, no había podido ser capturado a pesar de encontrarse muy cerca de él y tener identificados sus movimientos. Los elementos de la Armada de México “irrumpieron en el fraccionamiento y cada una de las viviendas de las torres fue cateada. Los habitantes fueron concentrados en un gimnasio ubicado dentro del mismo complejo” 195 y tras un largo enfrentamiento el ex lugarteniente del Cártel de Sinaloa murió junto con seis miembros de su escolta.
• En diciembre de 2011, la Secretaría de Marina, Armada de México, capturó a Raúl Lucio Hernández Lechuga *, alías el “El Lucky”, identificado como presunto fundador de la organización criminal de los Zetas y subordinado del actual líder del grupo, Heriberto Lazcano Lazcano, alías “El Lazca” *. Su detención, a dicho de la Secretaría de
195 MIRANDA, Justino. “La Armada lo cazó: ‘El Barbas’, muerto”. El Universal. Nación. Diario. 17 de diciembre de 2009. Visible en: http://www.eluniversal.com.mx/nacion/173859.html . Fecha de consulta: 11 de junio de 2012- 18:30. *Operaba en los Estados de Puebla, Veracruz, Hidalgo, Oaxaca, Tabasco, Campeche, Querétaro, San Luís Potosí, Quintana Roo y Estado de México. *El 9 de octubre de 2012, la Secretaría de Marina, Armada de México, confirmó la muerte de Heriberto Lazcano, alías “El Lazca”, abatido el 7 de octubre anterior en el Estado de Coahuila. Cfr. GÓMORA, Doris. “Marina confirma muerte de ‘El Lazca’, líder de Los Zetas”. El Universal. Nación. Diario. 9 de octubre de 2012. Visible en: http://www.eluniversal.com.mx/notas/875491.html . Fecha de consulta: 23 de octubre de 2012-18:00 hrs. -147-
Marina, se logró gracias a un amplio “trabajo de inteligencia que duró un año y donde participaron agencias nacionales e internacionales” 196 . Asimismo, se logró la captura de cuatro miembros más de la organización criminal de referencia y el decomiso de 152 armas largas, 36 cortas, lanza granadas, cartuchos, granadas, uniformes, tracto camiones y equipos tácticos.
II.2.6. Procuradurías Estatales (locales). Unidades de Inteligencia.
La participación eficiente, en el ámbito de sus competencias, de las Procuradurías Estatales, juega un papel trascendental no sólo en el combate a la delincuencia, sino también en el establecimiento de un adecuado Sistema de Inteligencia que permita crear un sistema coordinado de intercambio de información y el planteamiento de mejores políticas públicas, basadas en un paradigma de integralidad.
Cabe señalar que, con las reformas realizadas en agosto de 2009 a la Ley General de Salud y al Código Penal Federal, se hizo de competencia local la investigación y persecución del delito de narcomenudeo, cuyos operadores constituyen parte trascendental en la estructura de las organizaciones criminales dedicadas al tráfico de narcóticos. Esta situación, hace aún más importante la participación de las Procuradurías Estatales para lograr un adecuado combate a la delincuencia organizada en materia de narcotráfico.
A diferencia del Fuero Federal, en las Procuradurías Estatales no existe un centro exclusivo en la producción y manejo de inteligencia como es el caso del CENAPI, órgano desconcentrado de la Procuraduría General de la República, sin embargo, cuentan con facultades que sin duda, constituyen labores de inteligencia, muchas de ellas operadas por las Subprocuradurías o Fiscalías que
196 MORALES, Alberto. “El Lucky, clave en operaciones de los Zetas: Semar”. El Universal. Nación. Diario. 13 de diciembre de 2011. Visible en: http://www.eluniversal.com.mx/notas/815795.html . Fecha de consulta: 11 de junio de 2012. -148- las integran y que tienen en su esfera de atribuciones la investigación de delitos en particular.
Como ejemplo de la labor de inteligencia en las Procuradurías locales señalaremos el caso del Distrito Federal y el Estado de Nuevo León.
Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal
De conformidad con el artículo 2º, fracción XVIII de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, el Ministerio Público del Distrito Federal, dependiente de la Procuraduría en mención, tiene como atribuciones realizar estudios, formular lineamientos y ejecutar estrategias o acciones de política criminal (labores de inteligencia) que comprendan entre otros aspectos la elaboración de estudios y programas de prevención del delito en el ámbito de su competencia, el establecimiento de servicios de localización de personas y bienes, proponer proyectos de ley y reglamentos relacionados con el Sistema de Justicia Penal en el Distrito Federal, el diseño, implementación, vigilancia y seguimiento de las políticas establecidas para la disminución de delitos. 197
Por su parte, el artículo 10 de la Ley en comento prevé que las atribuciones referidas en el artículo 2º, fracción XVIII del mismo ordenamiento comprenden entre otras acciones las de: recabar, sistematizar y analizar la información generada en cuanto a incidencia delictiva se refiere (que incluye consignaciones, autos de formal prisión, sentencias y estadística criminal), validar y proporcionar claves de acceso a las bases de datos generadas por la Procuraduría en el desarrollo de sus investigaciones; determinar las causas de los delitos; precisar los aspectos georeferenciales del delito; ubicar zonas de incidencia delictiva; determinar el impacto social del delito y su costo, a fin de diseñar una política criminal de cooperación entre el Gobierno del Distrito Federal y la sociedad civil; mejorar el uso de instrumentos tecnológicos para la eficiente y eficaz investigación
197 Cfr. Art. 2, fracción XVIII, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LOPGJDF.pdf . Fecha de consulta: 12 de junio de 2012-18:00 hrs. -149- de los delitos; intercambiar información en materia de política criminal e intervenir en la evaluación del cumplimiento de los programas de política criminal del Distrito Federal. 198
Atento a lo anterior, se advierte que la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, realiza importantes actividades de inteligencia con el objetivo de hacer frente a la constante comisión de delitos en la Ciudad de México.
En el ejercicio integral de sus atribuciones, la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal cuenta con una Jefatura General de Policía de Investigación, la cual a su vez, para el cumplimiento de sus funciones, cuenta con una Dirección General de Inteligencia.
La Dirección General de Inteligencia de conformidad con el artículo 30 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal tiene como atribuciones:
• Participar en la elaboración de proyectos de lineamientos y normas generales que regulen la actuación de los agentes de la Policía de Investigación.
• Promover la capacitación y profesionalización de la Policía de Investigación.
• Organizar, analizar e interpretar la información obtenida por medios propios o externos.
• Establecer canales de comunicación con otras instituciones de procuración de justicia y seguridad pública en los tres órdenes de gobierno.
• Coordinar y supervisar la elaboración de los informes de avance estratégico y de metas operativas alcanzadas.
198 Art. 10 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal. Ibídem. -150-
• Recabar, evaluar y analizar la información que se genere en la investigación de los delitos, desintegración de grupos delictivos, atención a zonas críticas detectadas en el Distrito Federal y de los resultados de los operativos conjuntos.
• Administrar y alimentar un banco de datos que permita generar inteligencia policial para detectar el modus operandi de delincuentes organizados y zonas de mayor incidencia delictiva.
• Proporcionar asesoría en materia de planeación y estrategias de operativos policiales a las instituciones de seguridad que la soliciten. 199
Por otro lado, se encuentra la Dirección General de Política y Estadística criminal, unidad orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal de suma trascendencia en la generación de inteligencia. Esta Dirección tiene como atribuciones:
• Proponer los lineamientos y criterios de política criminal para la prevención del delito, el combate a la impunidad y la atención a víctimas
del delito.
• Investigar y determinar las causas que dan origen a los delitos y precisar los lugares de su comisión, mediante el manejo y uso de la información geográficamente referenciada, evaluar el impacto social
que produce y su costo.
• Proponer proyectos de modificaciones a las leyes penales del Distrito Federal a fin de propiciar el mejoramiento de la procuración y
administración de justicia.
• Recabar y sistematizar información generada en materia de incidencia delictiva, para ser utilizada en las acciones de coordinación y la toma de
199 Art. 30 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal. Visible en: http://cgservicios.df.gob.mx/prontuario/vigente/4637.pdf . Fecha de consulta: 13 de junio de 2012-12:00 hrs. -151-
decisiones para el combate a la delincuencia y la disminución del índice
delictivo.
• Organizar y desarrollar mecanismos permanentes de coordinación y comunicación con las unidades administrativas generadoras de
información criminal.
• Concentrar la información de las diversas bases de datos existentes en las Unidades Administrativas de la Procuraduría, así como organizar y desarrollar programas de recopilación, análisis, procesamiento, emisión, sistematización y difusión de la información generada y obtenida de instancias externas y de las diferentes unidades administrativas
sustantivas de la Procuraduría, para la toma de decisiones.
• Implementar estudios criminológicos, sobre la incidencia delictiva, con el fin de generar información que permita una correcta y óptima planificación de políticas de prevención y procuración de justicia. 200
Si bien cada una de las unidades orgánico administrativas de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal genera o realiza labores de inteligencia en el ámbito de sus atribuciones, las áreas que destacan de forma considerable en la producción de la misma son las ya comentadas.
Procuraduría General de Justicia del Estado de Nuevo León
La estructura orgánica de las Procuradurías Estatales en materia de inteligencia guarda múltiples similitudes, razón por la cual se decidió analizar sólo la relativa al Estado de Nuevo León.
La Procuraduría General de Justicia del Estado de Nuevo León cuenta al interior de su estructura orgánica con una Agencia Estatal de Investigaciones que depende inmediatamente del Procurador General de Justicia del Estado y se
200 Art. 43 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal. Visible en: http://cgservicios.df.gob.mx/prontuario/vigente/4637.pdf . Fecha de consulta: 13 de junio de 2012-12:00 hrs. -152- define como la unidad administrativa responsable de auxiliar al Ministerio Público en la investigación, persecución y esclarecimiento de los hechos delictuosos, realizando, de manera coordinada y bajo principios científicos, las acciones de criminalística pericial y policiales requeridas. La Agencia Estatal de Investigaciones de Nuevo León sirve de enlace con otras instituciones o corporaciones policiales de la Procuraduría General de la República, del Distrito Federal y de otras entidades federativas, a efecto de implementar acciones policiales y operativos conjuntos.
La Agencia Estatal de Investigaciones cuenta con una Dirección de Análisis e Información, cuyo objetivo principal es analizar la información necesaria para, previo diagnóstico y pronóstico de la misma, definir las líneas de acción criminalísticas y policiales pertinentes para auxiliar al Ministerio Público en la investigación y persecución de los delitos. La Dirección de Análisis e Información tiene, entre otras, las siguientes atribuciones:
• Establecer líneas de investigación policial a partir del análisis de la información de la estructura y modos de operación de las organizaciones criminales.
• Coadyuvar con el Ministerio Público en la investigación de los delitos a partir de la información recolectada.
• Diseñar y aplicar los métodos de análisis y clasificación de información táctica que permita combatir a la delincuencia con mayor eficacia y eficiencia.
• Integrar la información estadística sobre la incidencia delictiva, así como diseñar, dirigir y operar los sistemas de recopilación, clasificación,
-153-
registro y explotación de información policial, para conformar bancos de datos que sustenten el desarrollo de acciones contra la delincuencia. 201
La labor de inteligencia al interior de las Procuradurías Estatales es de suma importancia en el diseño de un adecuado Sistema Integral y Coordinado de Inteligencia, cuya existencia es trascendental en el combate a la delincuencia organizada, toda vez que son las autoridades locales quienes se encuentran en un primer plano de contacto con la población y son ellas quienes pueden servir en mayor medida de enlace con autoridades federales para la detección de zonas rojas o de riesgo en la comisión de delitos, que permita establecer mejores políticas de prevención en la comisión de los mismos, en especial los relativos a la delincuencia organizada. Por otro lado, no debemos olvidar que las autoridades locales, son las autoridades que en primera instancia y en el ámbito de sus competencias deben evitar que el índice delictivo se incremente y crezca a niveles exponenciales.
En materia de narcotráfico, hoy en día las Procuradurías Estatales juegan un papel importante al ser competentes para conocer delitos de narcomenudeo en términos de lo establecido por los artículos 194, 195 y 195 Bis del Código Penal Federal, razón por la cual se hace aún más evidente que el uso de inteligencia, entendida como el análisis de información para la toma de decisiones, debe ser la estrategia a seguir en su combate, a fin de evitar errores o efectos colaterales (muertes, violencia, operativos fallidos, violación de derechos humanos, etc.). El uso de inteligencia por las Procuradurías Estatales no sólo permitirá que éstas sean mucho más eficientes y eficaces, sino también se crearán puentes de información con otras autoridades que a su vez permitirán el establecimiento de mejores políticas públicas que combatan a la delincuencia de una forma integral.
201 Art. 47 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nuevo León. Visible en: http://sg.nl.gob.mx/Transparencia_2009/Archivos/AC_0001_0002_0084165-0000001.pdf . Fecha de consulta: 13 de junio de 2012-18:00 hrs. -154-
II.2.7. Secretarías de Seguridad Locales. Unidades de Inteligencia.
La participación y constante profesionalización de las instituciones de seguridad pública es fundamental para un adecuado combate a la delincuencia organizada, el cual no puede entenderse sin la participación en el ámbito de sus competencias de las autoridades locales en materia de seguridad, toda vez que en ellas recae en primer lugar, por su cercanía con la estructura social, la apremiante obligación de ejecutar las políticas de prevención del delito en general. Su actuar eficiente y eficaz determinará, sin duda, el buen desempeño de las autoridades federales encargadas de la seguridad y combate a las amenazas que hoy en día se derivan del actuar de grupos criminales organizados.
En este apartado abordaremos brevemente algunos aspectos de inteligencia presentes en dos instituciones de seguridad pública locales: la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal y la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Nuevo León.
Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal
La Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal tiene entre otros objetivos: a) realizar en el ámbito territorial y material del Distrito Federal, las acciones dirigidas a salvaguardar la integridad y patrimonio de las personas, prevenir la comisión de delitos e infracciones a las disposiciones gubernativas y de policía; b) preservar las libertades, el orden y paz públicos; c) desarrollar las políticas de seguridad pública establecidas por el Jefe de Gobierno y proponerle la política criminal en el ámbito que comprenda las normas, instrumentos y acciones para prevenir la comisión de delitos; d) analizar, estudiar, procesar y difundir información para la prevención de delitos; e) garantizar el respeto irrestricto a los derechos humanos; f) participar en programas de coordinación para la protección de las personas y g) actualizar sus bases de datos en materia criminal y crear enlaces de comunicación al respecto con otras autoridades.
De conformidad con el artículo 3º del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal, esta Institución cuenta con dos unidades
-155- orgánicas cuya labor es preeminentemente de inteligencia: la Subsecretaría de Información e Inteligencia Policial y la Jefatura del Estado Mayor Policial.
La Subsecretaría de Información e Inteligencia Policial tiene como atribuciones dirigir el funcionamiento de los servicios de comunicaciones de la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal; fortalecer la función policial con la información estadística que brinde elementos para la toma de decisiones que promuevan la seguridad de la ciudadanía; presentar los resultados y análisis de las investigaciones sobre estadística delictiva; establecer mecanismos de intercambio de información criminal con dependencias de los tres órdenes de gobierno relacionadas con la seguridad pública y con instituciones que cuenten con información o tecnología complementaria, a fin de identificar personas, grupos, organizaciones y modos de operación; establecer modelos de comportamiento georeferenciado e indicadores de desempeño y propuestas estratégicas para la toma de decisiones; establecer los sistemas de información para llevar a cabo el seguimiento y control de las operaciones policiales y establecer mecanismos de coordinación tecnológica. 202
Por su parte, la Jefatura del Estado Mayor Policial tiene como atribuciones requerir e integrar la información que sea necesaria para la toma de decisiones; establecer mecanismos de análisis de las estrategias policiales para mantener informado al Secretario de Seguridad Pública del Distrito Federal; efectuar el análisis de los planes y estrategias de los operativos a realizar, coordinar y supervisar el apoyo durante la ejecución de las diligencias judiciales, con el objeto de evitar la confrontación y el uso de la fuerza pública; así como establecer mecanismos de coordinación con el Estado Mayor Presidencial y las autoridades
202 Cfr. Art. 14 del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal. Visible en: http://cgservicios.df.gob.mx/prontuario/vigente/l26_1787_20111014.pdf . Fecha de consulta: 14 de junio de 2012-16:00 hrs. -156- de seguridad pública Federal, Estatales y Municipales para la planeación y operación de programas, acciones y operaciones conjuntos. 203
Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Nuevo León
La Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Nuevo León cuenta con un Sistema Estatal de Información de Seguridad que comprende una comisaría de información, una de análisis táctico y una de técnica especializada.
La Comisaría de Información tiene entre otras atribuciones recopilar, sistematizar, resguardar y transmitir la información relativa a la seguridad pública del Estado e intercambiar información en materia de seguridad pública e índices delincuenciales con los cuerpos de seguridad pública municipales del Estado. 204
Por su parte, la Comisaría de Análisis Táctico se encarga de diseñar e implementar sistemas y mecanismos de análisis de la información delincuencial que permitan el acopio, procesamiento e interpretación de datos para evaluar índices criminológicos, a fin de conocer su extensión, ubicación e impacto social, así como identificar zonas de alto impacto para focalizar la aplicación de programas de seguridad pública del Estado. 205
En tanto, la Comisaría Técnico Especializada se encarga de integrar la información y análisis relativos a la seguridad pública, con el objetivo de generar planes tácticos que sean aplicados para las operaciones policiales, y operar como enlace permanente con las diferentes autoridades e instituciones de seguridad
203 Cfr. Art. 16 del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal. Visible en: http://cgservicios.df.gob.mx/prontuario/vigente/l26_1787_20111014.pdf . Fecha de consulta: 14 de junio de 2012-16:00 hrs. 204 Cfr. Art. 22 del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Nuevo León. Visible en: http://sg.nl.gob.mx/Transparencia_2009/Archivos/AC_0001_0004_0036686-0000001.pdf . Fecha de consulta: 14 de junio de 2012-20:00 hrs. 205 Cfr. Art. 23 del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Nuevo León. Ibídem. -157- pública a nivel municipal, estatal y federal para el intercambio de información y análisis delincuencial del Estado. 206
II.2.8. Reglamento del Estado Mayor Presidencial. Aspectos de Inteligencia.
El Estado Mayor Presidencial es una unidad administrativa de la Presidencia de la República y se encuentra adscrita directamente al Ejecutivo Federal.
Se define como el órgano técnico militar que auxiliará al Presidente de la República en la obtención de información general, planificará sus actividades y las prevenciones para su seguridad, asimismo, participará en la ejecución de las actividades necesarias para lograr sus objetivos.
El Estado Mayor Presidencial está integrado por miembros del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos y Armada de México.
El Estado Mayor Presidencial tiene entre otros, los objetivos siguientes: a) garantizar la seguridad del Presidente de la República, de su familia, de altos funcionarios extranjeros que visiten el territorio nacional, de los ex presidentes de la República y de otras personas que por la importancia de su cargo encomiende el Ejecutivo Federal; b) garantizar la seguridad permanente de los inmuebles donde el Presidente resida o labore habitualmente; c) desarrollar actividades de inteligencia y contrainteligencia necesarias para el cumplimiento de sus funciones y d) apoyar al Presidente de la República en el desarrollo de sus actividades .
Cuenta para el desarrollo de sus funciones con una unidad propia de inteligencia, la cual recae en la llamada Sección Segunda del órgano técnico en cita, cuya misión es realizar actividades de inteligencia y contrainteligencia que le permitan al Estado Mayor Presidencial dar cumplimiento a sus objetivos.
206 Cfr. Art. 24 del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Nuevo León. Ibídem. -158-
No obstante que el Estado Mayor Presidencial realiza actividades de inteligencia, éstas a diferencia de las instituciones que hemos comentado en este capítulo no refieren a cuestiones de seguridad pública o nacional, sino más bien a aspectos relacionados únicamente con la seguridad personal del Presidente de la República Mexicana en turno y algunos mandatarios, es decir, tienen un objetivo diverso y, de cierta forma, queda fuera del combate a la delincuencia organizada; sin embargo, constituyen una función importante en el adecuado desarrollo de las actividades y eventos presidenciales.
II.2.9. Inteligencia Financiera. Un acercamiento.
Una de las razones por las cuales el narcotráfico resulta atractivo como actividad ilícita es la extraordinaria rentabilidad que representa para sus operadores, al generase múltiples ganancias en un lapso de tiempo sumamente breve.
Las ganancias económicas e ilícitas que importa el crimen organizado a través del narcotráfico en México y el mundo son incalculables y requieren, sin duda, penetrar en el sector económico financiero legal que asegure a sus generadores la conservación de la riqueza económica obtenida. Esta penetración se logra a través de la ejecución de “diversas modalidades de operaciones con recursos de procedencia ilícita” 207 , toda vez que los propietarios del recurso “requieren minimizar su vulnerabilidad, esto es, buscar reducir la probabilidad del decomiso de la autoridad, como resultado del ejercicio de atribuciones de investigación, persecución, enjuiciamiento y ejecución del castigo penal” 208 correspondiente.
Debido a la constante movilización de capitales ilícitos en el mercado legal, a través de la constitución de sociedades mercantiles, inversiones en la bolsa de valores o inyección de capital en las sociedades mercantiles ya constituidas,
207 GLUYAS MILLÁN, Ricardo. Inteligencia financiera. Colección Investigación. Número 11. México. INCIPE. 2007. pág. 3. 208 Ídem. -159- actualmente, el crimen organizado ha adquirido un desarrollo y peso financieros sin precedentes, hasta el grado de configurarse como uno de los sectores con mayor impacto y rentabilidad al interior de la economía internacional. Sin embargo, cuando dichos capitales ahora neutralizados por la actividad del mercado legal ingresan de nueva cuenta a los grupos criminales organizados, éstos se vuelven “ampliamente criminógenos porque van a servir para reforzar la potencia de la organización, para desarrollar las infraestructuras necesarias para realizar ulteriores operaciones de tráfico, o para la corrupción, entre otras” 209 .
En este contexto, el lavado de dinero es una de las actividades destinadas a conservar, transformar o movilizar recursos económicos en cualquiera de sus formas cuando la riqueza tiene como origen el quebrantamiento de la ley, y suele definirse de forma general como “el proceso a través del cual uno o varios actores buscan ocultar, encubrir o auxiliar a desvirtuar el origen de los recursos provenientes de una actividad ilícita y aparentar que éstos son productos de una fuente legítima, siendo ésta conducta violatoria de leyes, códigos y disposiciones aplicables” 210 .
La labor de inteligencia financiera, entendida como el análisis de información encaminada a la detección de flujos económicos y financieros de procedencia ilícita, adquiere un papel trascendental en el combate al lavado de dinero y recae esencialmente en aspectos de prevención, al ser su objetivo principal prevenir e impedir que entren recursos ilícitos al ciclo de mercado legal.
La prevención de operaciones con recursos de procedencia ilícita requiere de la intervención y trabajo conjunto de todas y cada una de las instituciones financieras y económicas del país (instituciones de crédito, casas de bolsa y cambio, entre otras), así como de las autoridades encargadas de vigilar su actuar tales como la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas y la Comisión Nacional de Ahorro para el Retiro, con la
209 DUPUIS-DANON, Marie-Cristine. Cit. por GLUYAS MILLÁN, Ricardo. en Inteligencia financiera . Ob. Cit. pág.46. 210 GARCÍA GIBSON, Ramón. Prevención del lavado de dinero y financiamiento al terrorismo. México. INACIPE. 2009. pág.24. -160-
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, autoridad responsable, a través de la denuncia que puede presentar ante la Procuraduría General de la República, de dar inicio a la investigación y persecución de los delitos relativos a la operación con recursos de procedencia ilícita. No obstante la variedad y relevancia que tienen las instituciones en cita en cuanto a la prevención de operaciones con recursos de procedencia ilícita, haremos referencia de forma particular a las actividades y objetivos que para tal efecto tiene la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (UIF).
Al interior de cada una de las entidades que integran el sistema bancario y financiero mexicano (v.gr. instituciones de crédito, casas de cambio y casas de bolsa), existen mecanismos y controles informáticos que bajo ciertas variables permiten a las entidades de cuenta realizar un monitoreo * de los movimientos que sus clientes efectúan en materia financiera y detectar aquéllos que podrían ser constitutivos de operaciones relevantes, inusuales o preocupantes, es decir, que por la forma en que se desarrollan se presume podrían ser el resultado de actividades ilícitas. Una vez efectuado el monitoreo y detectados los movimientos en comento, las instituciones del sistema bancario y financiero mexicano tienen la obligación * de “presentar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por conducto de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y, en su caso, de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, reportes sobre operaciones y servicios que realicen con sus clientes y usuarios, por los montos y en los supuestos que en las Disposiciones se establezcan, sin que se transgreda por ello el secreto bancario, fiduciario y bursátil” 211 .
En esta línea de estudio, cabe señalar que por operación relevante se entiende al depósito o disposición de aportaciones voluntarias que realice una
* Entre las variables que integran este monitoreo, desatacan: la identificación del cliente, así como la naturaleza de la actividad económica desarrollada por éste; los montos (valor de transacción), frecuencia, tipos y naturaleza de las operaciones realizadas, y los instrumentos monetarios con los que las realicen y su relación con las actividades de los clientes o usuarios. * Esta obligación surge de una serie de reformas realizadas en 1997 a la Ley de Instituciones de Crédito, del Mercado de Valores, General de Organizaciones de Crédito, General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros y a la Ley Federal de Instituciones de Fianzas. 211 GARCÍA GIBSON, Ramón. Prevención del lavado de dinero y financiamiento al terrorismo. Ob. Cit. pág. 74. -161- persona física o moral por sí o a favor del titular de la cuenta individual en cualquier instrumento monetario, por un monto igual o superior al equivalente a diez mil dólares, en moneda nacional o en cualquier otra de curso legal. Por operación inusual se entiende a aquella operación que realice una persona física o moral por sí o a favor del titular de una cuenta individual, que sea dubitativa en razón al monto, frecuencia, tipo y naturaleza de la operación, al lugar, región o zona en que se efectúe, así como a los antecedentes o a la actividad del cliente. Finalmente, una operación preocupante es aquélla asociada a la sospecha sobre el comportamiento transaccional de los empleados de una institución financiera, que pudiera coadyuvar en la realización de operaciones con recursos de procedencia ilícita.
En términos de lo establecido por el artículo 2º, inciso B), fracción III del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), ésta contará con una Unidad de Inteligencia Financiera (UIF), cuya función principal es “detectar y prevenir el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, en los términos establecidos en los artículos 400 BIS y 139 del Código Penal Federal respectivamente” 212 .
Según lo establecido en el artículo 15 del Reglamento Interior en mención, compete a la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, entre otros aspectos:
• Proponer y emitir opiniones a las demás unidades administrativas de la SHCP respecto del establecimiento de medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos u operaciones que pudieran favorecer o prestar ayuda de cualquier especie para la comisión de los delitos de terrorismo y su financiamiento o de operaciones con recursos de procedencia ilícita; de la presentación de reportes de operaciones relevantes, inusuales o preocupantes por parte de las Instituciones obligadas a ello del Sector Financiero y Bancario Mexicano; así como de los lineamientos sobre el procedimiento y criterios que deberán
212 GLUYAS MILLÁN, Ricardo. Inteligencia financiera. Ob. Cit. pág. 19. -162-
observarse para la identificación de clientes y usuarios del sistema bancario y financiero del país, y para el resguardo de la información proporcionada por aquéllos.
• Verificar, en coordinación con los órganos desconcentrados competentes de la SHCP, el cumplimiento de las disposiciones de carácter general que regulen los aspectos aludidos en el punto anterior.
• Recibir y analizar la información contenida en los reportes a que hace referencia el primer punto de este apartado, así como informar a los sujetos obligados a presentarlos y a las autoridades competentes sobre su utilidad.
• Requerir y recabar de los sujetos obligados a presentar los reportes en comento, la información y documentación relacionada con aquéllos, así como obtener información adicional de otras personas o fuentes para el ejercicio de sus atribuciones.
• Requerir a las unidades administrativas de la SHCP la información y documentación necesaria, incluido el acceso a la base de datos que la contenga, que permitan a la UIF cumplir con sus objetivos.
• Evaluar y aprobar los planes de trabajo y desarrollo de sistemas de información y criterios tecnológicos mínimos que las personas obligadas a presentar los reportes aludidos deban establecer.
• Recibir, recopilar y analizar las pruebas, constancias, reportes, documentación e informes sobre las conductas que pudieran favorecer a la comisión de los delitos de terrorismo y su financiamiento o de operaciones con recursos de procedencia ilícita. En su caso, denunciar ante el Ministerio Público la comisión de las conductas de referencia y coadyuvar con las autoridades competentes en su investigación.
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• Intercambiar información y documentación con las autoridades competentes de los países con los que se tengan celebrados convenios o tratados en materia de inteligencia financiera.
• Supervisar y ejecutar el uso y explotación de la información que genere.
• Establecer modelos económicos y estadísticos que apoyen la labor de análisis de la información contenida en los reportes presentados por los sujetos del sector financiero y bancario mexicano obligados.
• Establecer reglas que permitan agrupar y categorizar, por niveles de riesgo, la información obtenida.
• Establecer las políticas y programas en materia de recepción y análisis de información. 213
La labor realizada por la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha sido trascendental en el combate a la delincuencia organizada, dado que ha coadyuvado no sólo a prevenir la entrada de capital ilícito en la actividad de mercado legal, sino también a desestabilizar la estructura económica de los miembros del crimen organizado, así como identificar las conexiones que éstos pueden tener en el sector financiero bancario, y con ello detectar su ubicación y posibles movimientos.
De forma paralela a la actividad realizada por la UIF, opera el Sistema Interinstitucional de Transferencia de Información (SITI) “uno de los productos más relevantes de una larga serie de reformas legales y normativas que han dado forma al sistema preventivo contra el lavado de dinero” 214 . El SITI es un sistema de reporte estandarizado de información a la autoridad y “en él se establecen las
213 Cfr. Art. 15 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Visible en http://www.shcp.gob.mx/LASHCP/MarcoJuridico/documentosDOF/2006/julio/reglamentos_18072006_105 652.pdf. Fecha de consulta: 19 de junio de 2012-13:00 hrs. 214 GLUYAS MILLÁN, Ricardo. Ganancia Ilícita. Prevención contra el lavado de dinero. Colección Investigación O2. México. INACIPE. 2005. pág. 132. -164- características de la plataforma tecnológica implementada para canalizar la información” 215 en materia financiera.
“El SITI permite la transmisión de la información vía internet de todas y cada una de la entidades que integran al sistema bancario y financiero mexicano, a la entidad de supervisión correspondiente: CONSAR, CNBV y CNSF y de éstas, a la DGAIO/UIF, de la SHCP” 216 . Este sistema incrementa las posibilidades técnicas de detectar el flujo de capitales ilícitos en el mercado legal, debido a la velocidad con la cual se puede intercambiar la información financiera respectiva.
Durante la elaboración de este ensayo se promulgó y publicó el 17 de octubre de 2012 en el Diario Oficial de la Federación, la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y se estableció una vacatio legis para su entrada en vigor de nueve meses contados a partir del día siguiente al de su publicación. Esta Ley tiene como finalidad proteger el sistema financiero y la economía nacional, estableciendo medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos u operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita.
Entre los aspectos más importantes de esta Ley, destaca la creación de una Unidad Especializada en Análisis Financiero al interior de la Procuraduría General de la República. El titular de esta Unidad tendrá el carácter de agente del Ministerio Público de la Federación y contará con oficiales ministeriales y personal especializado en el área financiera y contable.
De conformidad con el artículo 8 de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, la Unidad en comento tendrá entre otras, las siguientes facultades:
• Requerir a la SHCP la información que le resulte útil.
215 Ídem. 216 Ibídem. págs. 132 y 133. -165-
• Establecer los criterios de presentación de los reportes que elabore la SHCP, sobre operaciones financieras susceptibles de estar vinculadas con operaciones de procedencia ilícita.
• Implementar sistemas y mecanismos de análisis de información financiera y contable.
• Desarrollar herramientas de inteligencia financiera, con la finalidad de conocer la evolución de las actividades relacionadas con los delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita.
• Participar en esquemas de capacitación, actualización y especialización en las materias de análisis financiero y contable.
• Emitir guías y manuales técnicos para la formulación de dictámenes en materia de análisis financiero y contable.
• Establecer mecanismos de consulta directa de información que pudiera estar relacionada con operaciones con recursos de procedencia ilícita, en las bases de datos de las autoridades de los tres órdenes de gobierno.
• Coadyuvar con la SEIDO en sus investigaciones.
• Celebrar convenios con las entidades federativas para accesar directamente a la información disponible en los Registros Públicos de la Propiedad, para investigar los delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita.
• Emitir los dictámenes y peritajes en materia de análisis financiero y contable que se requieran.217
217 Cfr. Art. 8 de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPIORPI.pdf . Fecha de consulta: 23 de octubre de 2012-18:00 hrs. -166-
La promulgación de esta Ley y la creación de una Unidad Especializada en Análisis Financiero al interior de la Procuraduría General de la República, denota la importancia de usar inteligencia en el combate a la delincuencia organizada, en este caso la relativa a la operatividad económico financiera de los grupos criminales organizados. Si bien es cierto la creación de esta Unidad implica la generación de inteligencia sectorizada (en el área financiera), también lo es que constituye un paso importante para la implementación de un Sistema Coordinado e Integral de Inteligencia para el combate a la delincuencia organizada, toda vez que es partir del trabajo conjunto y coordinado de todas y cada una de las unidades de inteligencia existentes al interior de las instituciones de seguridad y las que se vinculen a ellas, que se logrará realizar un análisis y diagnóstico mucho más completo del desarrollo y efectos de la delincuencia organizada, y con ello plantear mejores estrategias de combate a tan grave problema.
Debido a que esta nueva Ley contra el “lavado de dinero” entrará en vigor hasta julio de 2013 y deberá emitirse el Reglamento correspondiente, el control de las operaciones con recursos de procedencia ilícita seguirá siendo conforme al esquema establecido y dirigido actualmente por la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Para finalizar este apartado, nos gustaría señalar por qué, a nuestro criterio, la inteligencia financiera es fundamental para el establecimiento de un adecuado Sistema Integral y Coordinado de Inteligencia en el combate a la delincuencia organizada.
El crimen organizado, en especial el narcotráfico, se erige como una de las actividades ilícitas con mayor rentabilidad en cuanto a ganancias económicas se refiere, y son justamente esas ganancias el objetivo principal de sus miembros, las cuales, al ser en su mayoría sumas cuantiosas, buscan canalizarse hacia los sectores que les permitan conservarlas e incluso incrementarlas, siendo el sector bancario y financiero el idóneo para conseguirlo.
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En consecuencia y bajo este argumento, si el Estado, de forma coordinada con las instituciones operadoras del sistema bancario y financiero mexicano, logra establecer parámetros eficaces de detección de flujos de capitales ilícitos en el sistema financiero y bancario legal, sin duda, podrá estar en condiciones óptimas para tomar o en su caso diseñar las medidas necesarias que impidan no sólo que aquéllos entren al mercado legal desestabilizándolo (tanto con su entrada como con su repentina salida), sino también que se incrementen y coadyuven aún más en el desarrollo operativo de las organizaciones criminales que los generaron. La inteligencia financiera abre la posibilidad de ejercer un mayor control en el actuar de los miembros del crimen organizado, al impedir la disposición de los recursos obtenidos, o por lo menos de aminorar la rapidez con la que actúan, tiempo que podría significar mucho en la toma de decisiones en materia de seguridad.
Por otro lado, el constante monitoreo financiero que debe darse a los capitales que constituyen sospecha de operaciones financieras con recursos ilícitos, permitirá dentro de un Sistema de Inteligencia Integral y Coordinado transmitir información de forma inmediata que coadyuve a las autoridades competentes y encargadas de investigar las operaciones y movimientos del crimen organizado, tomar las mejores decisiones. Asimismo, se podrá determinar la viabilidad de retirar del mercado legal los capitales ilícitos introducidos o de permitir su circulación (esto último en tanto su retiro represente una importante desestabilización económica) y retirarlos en el momento idóneo. La ubicación de dichos capitales y el seguimiento en serie de los movimientos financieros realizados con dichos recursos, puede incluso, permitir la localización y ubicación de los operadores miembros del crimen organizado, y con ello prevenir la comisión de más ilícitos y plantear una mejor estrategia de combate a la delincuencia organizada, con los menos efectos colaterales posibles.
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II.3. Alcances y límites de la Inteligencia en el Combate a la Delincuencia Organizada en materia de Narcotráfico: La Protección a los Derechos Humanos.
Hoy en día, en el discurso académico y jurídico se concibe al Estado Democrático Constitucional como un Estado cuyo eje rector y principal límite es la defensa constante de los derechos humanos y no se vislumbra posible la existencia de un sistema de combate a la delincuencia organizada contrario a esta defensa. Es por ello que, nosotros consideramos que el diseño de un Sistema de Inteligencia Integral y Coordinado como paradigma en el Combate a la Delincuencia Organizada, el cual debe ser lo más acorde posible a la defensa de los derechos humanos, es la mejor opción para combatir y contrarrestar los efectos que este tipo de criminalidad ha causado en nuestro país, siendo precisamente la vigencia y respeto de tales derechos la justificación y límite principal en la generación de inteligencia.
El sistema de inteligencia que con esta investigación se pretende plasmar, es un sistema cuyo funcionamiento se sustenta en dos aristas:
• La generación de inteligencia táctica tecnológica que permita monitorear la evolución de los grupos criminales, su modus operandi, su ubicación y su injerencia en el sector social. Asimismo, que permita establecer redes de conexión entre los diversos órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal), que albergue información estratégica y de utilidad para las instituciones de seguridad presentes en el país, a fin de realizar operativos, investigaciones conjuntas o implementar políticas públicas coordinadas, sin errores logísticos, efectos colaterales, violencia, pero sobre todo eficientes. Buscamos el establecimiento de sistemas de comunicación y enlace efectivos que no expongan a la sociedad civil.
• La generación de una inteligencia orientada a la implementación de adecuadas políticas de prevención y con un carácter preeminentemente
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social, es decir, que se avoque a la detección de focos rojos que coadyuven en el desarrollo de la actividad delincuencial de los grupos criminales organizados, que sea capaz de detectar cuáles son los problemas estructurales que afectan a un grupo social determinado que participa con el crimen organizado, que visualice soluciones y que se encuentre en aptitud de hacer un informe detallado al respecto, con el propósito de que, en esencia, el Ejecutivo pueda plantear mejores políticas de combate a la delincuencia organizada.
El sistema de inteligencia que proponemos permitirá hacer un combate a la delincuencia organizada mucho más efectivo, porque no parte de la idea de combatirla a través de enfrentamientos armados, ni se basa únicamente en la eliminación directa de sus operadores, situación que ha generado más violencia y provocado que el problema se incremente.
El sistema de inteligencia propuesto busca combatir al crimen organizado a través del despliegue estratégico de investigaciones y del establecimiento de adecuadas políticas públicas, las cuales serán proyectadas a partir de un arduo proceso de análisis de la información recolectada (ciclo de inteligencia) y serán resultado de la constante comunicación que deberá existir no sólo entre las dependencias generadoras de inteligencia (instituciones de seguridad), sino de éstas con otras dependencias de gobierno.
El desarrollo de actividades de inteligencia en materia de seguridad pretende crear estrategias de carácter integral que reduzcan los altos índices de violencia actualmente originados en el país por el actuar constante de la delincuencia organizada, en virtud de que el Estado podrá ser capaz de diseñar políticas estratégicas de combate a largo plazo, menos apresuradas y más reflexionadas.
Permitirá perfeccionar los centros de investigación ya establecidos, donde la capacitación, la interdisciplinariedad de ciencias, el debate, la discusión y la profesionalización serán elementos esenciales.
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El alcance principal de este sistema será salvaguardar la integridad y seguridad de las personas, de todos y cada uno de los mexicanos. Asimismo, hará aún más convincente la defensa de los derechos humanos que en los últimos años México se ha empeñado en realizar, dado que, si se logran implementar políticas públicas de combate a la delincuencia organizada basadas en un análisis estratégico, amplio e interdisciplinario del problema, se podrán proporcionar, sin duda, soluciones carentes de efectos colaterales (generación de mayor violencia, muertes de civiles, pérdidas económicas, errores logísticos o equivocaciones), eficaces, eficientes y con una proyección a largo plazo.
Lo anterior garantizará a los mexicanos y personas residentes en el país que las medidas de combate al crimen organizado no serán discrecionales ni precipitadas, carentes de toda visión y dimensionamiento de las consecuencias que pudieran generarse por las decisiones tomadas.
Realizar labores de inteligencia y aprovecharlas satisfactoriamente bajo el esquema de defensa de los derechos humanos, no es tarea fácil, no es un trabajo que se vislumbre totalmente consolidado a corto plazo, es pues, un trabajo paulatino, continuo, de grandes esfuerzos no sólo legislativos sino también presupuestarios.
Implementar un Sistema de Inteligencia Coordinado en el combate a la delincuencia organizada quizás sea sumamente ambicioso pero, en nuestra opinión, resulta también muy prometedor, al dar mayor soporte al principio de legalidad en cuanto a la actuación de las instituciones de seguridad encargadas de hacer frente al crimen organizado se refiere, debido a que la ejecución de las actividades de inteligencia operativa (v.gr. despliegue policial) se harán bajo lineamientos más específicos y con una logística cuidada, al impulsar una mayor profesionalización en la toma de decisiones e incorporar en los equipos de inteligencia a un personal interdisciplinario cuya labor permita al Ejecutivo tomar las mejores decisiones en el combate al crimen organizado.
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Ahora bien, debemos tener en cuenta que en la producción de inteligencia existen dos aspectos que, sin duda, saltan a la vista cuando se trata de la defensa de derechos humanos y ponen en duda la compatibilidad y viabilidad de la producción y uso de inteligencia al interior de un Estado como México, el cual se erige o que más bien pretende erigirse como un verdadero Estado Democrático Constitucional, es decir, la opacidad o secretismo al cual se recurre bajo determinadas circunstancias y la posible intromisión en la vida privada de las personas. Los derechos violentados por estas dos posibilidades, a nuestra consideración son: el derecho a la vida privada y el derecho que como miembros del Estado tenemos a que la actividad de las entidades públicas sea transparentada.
Es justamente bajo el punto anterior que debemos enfatizar los límites que tienen las labores de inteligencia, a fin de no violentar los derechos humanos, ni de caer de nueva cuenta en la concepción de inteligencia que prosperó durante la Guerra Fría y que se sustentó en actividades contrarias a los principios vigentes en un Estado Democrático Constitucional, tales como el sabotaje, espionaje y represión.
Como se ha mencionado, el límite a las actividades de inteligencia son los derechos humanos, por tanto y debido a que se reconoce también la imperante necesidad de mantener bajo reserva cierto tipo de información por su naturaleza y relevancia, en virtud de que su divulgación colocaría en riesgo a la población e incluso al propio Estado (sólo bajo este supuesto se justifica la reserva de información en la esfera gubernamental, al ser la publicidad gubernamental un presupuesto básico en el desarrollo del Estado Democrático Constitucional, toda vez que “tanto política como jurídicamente, la afirmación del principio democrático exige la participación del pueblo en la adopción de las decisiones que le afecten, y con más razón cuando esas decisiones revistan una especial trascendencia” 218 ), la opacidad existente en materia de inteligencia debe erigirse como una excepción y no como regla; es decir, las instituciones encargadas de generar inteligencia
218 RUIZ MIGUEL, Carlos. Servicios de Inteligencia y Seguridad del Estado Constitucional. Ob. Cit. pág. 23. -172- para el combate a la delincuencia organizada, en la mayor medida posible, deberán transparentar los proyectos y actividades realizadas en la producción de inteligencia, así como los resultados de las operaciones de ejecución desplegadas.
Por lo que hace al derecho a la intimidad, transgredido en especial por las operaciones de infiltración y la intervención de comunicaciones llevadas a cabo, aplica también el comentario realizado en el párrafo anterior, es decir, la transgresión realizada al derecho a la intimidad o vida privada de las personas debe ser lo más excepcional posible y en nuestra consideración deberá ser la última ratio en la recolección de información para la generación de inteligencia.
El argumento anterior tiene como finalidad que las actividades de inteligencia (recolección y análisis de información) no sean contrarias a la defensa de los derechos humanos que se hace en un Estado Democrático Constitucional. Al respecto, cabe puntualizar que la transgresión excepcional de los derechos a que hemos hechos mención puede justificarse únicamente cuando los derechos que se salvaguarden con aquélla, después de efectuar una labor de ponderación, sean más importantes que aquél que ha sido transgredido, en este caso el derecho a la privacidad y el derecho a que las actividades de la esfera gubernamental se transparenten a fin de ejercer los derechos subjetivos que como población tenemos al interior del Estado (rendición de cuentas).
Finalmente, no olvidamos enfatizar que en el despliegue operativo de las instituciones que tienen cuerpos policiacos o de seguridad y que realizan actividades de inteligencia, no deben en ningún momento transgredirse derechos humanos de ciudadanos ni de miembros del crimen organizado, tales como la vida, legalidad, integridad física, etc. No debe utilizarse la violencia, ni generarla, de lo contrario habría una incompatibilidad con el paradigma del Estado Democrático Constitucional adoptado.
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II.4. Logros y Retos. Una visión crítica.
El uso de inteligencia entendida como un mecanismo modelo en la toma de decisiones para el combate a la delincuencia organizada, contrario a lo que podría pensarse, no resulta desconocido, sobre todo en el ámbito legislativo de nuestro país; muestra de ello son las Leyes Orgánicas y Reglamentos de las instituciones encargadas de la Seguridad y Procuración de Justicia analizados, que la conciben como elemento importante en el combate a la delincuencia organizada y común.
No obstante el argumento anterior, la plena eficacia y compatibilidad de esta línea estratégica de combate al crimen organizado con los principios propios de un Estado Democrático Constitucional (defensa de los derecho humanos, respeto al principio de legalidad, transparencia en la actividad gubernamental, la existencia de pesos y contrapesos de poder sólidos, etc.) aún se vislumbra como un proceso continuo y a largo plazo.
El hecho de señalar que se trata de un proceso a largo plazo deriva de la idea que tenemos de que el trabajo legislativo en materia de inteligencia aún no está concluido, consideramos que y sin la intención de promover el establecimiento de leyes obsoletas en el ordenamiento jurídico mexicano, sería óptimo plantear una legislación especializada en materia de inteligencia, en la que se hicieran más evidentes las funciones y los enlaces de coordinación que deben establecerse entre las instituciones de seguridad encargadas de generar inteligencia y su participación con otras entidades de gobierno.
Uno de los aspectos que debemos destacar como acierto y logro en materia de inteligencia, es que hoy en día podemos hablar de una nueva mecánica en el combate e investigación de la delincuencia, es decir, hoy, aunque de forma tangencial y aún no con un diseño estratégico arraigado, se puede hablar de una institución policial y de procuración de justicia basada en un modelo de investigación científica e inteligencia. Actualmente, podemos referir la existencia de centros especializados en la generación de inteligencia, como es el caso del CENAPI, órgano desconcentrado de la Procuraduría General de la República, del
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Centro de Inteligencia perteneciente a la Policía Federal, así como de las áreas de inteligencia al interior de las Procuradurías y Secretarías de Seguridad Pública Estatales, cuya labor, sin duda, permitirá plantear estrategias de combate a la delincuencia organizada menos apresuradas y con un marco de análisis referencial mucho más amplio.
Por otro lado, consideramos que para poder encausar el uso de inteligencia como paradigma constitucional en el combate a la delincuencia organizada, requerimos que haya un redireccionamiento de la misma. Es decir, no obstante admitir que la generación de inteligencia para la investigación, ubicación y captura de los miembros de la delincuencia organizada y de sus operaciones juega un papel relevante en su combate, sobre todo en cuanto a que permite que las acciones de captura sean lo más cuidadas y planeadas posibles a fin de evitar efectos colaterales en las mismas y el incremento constante de la violencia en el país; no debe olvidarse que la captura de los miembros del crimen organizado es sólo una parte en la implementación de una adecuada política o estrategia de combate a este tipo de delincuencia.
En la lucha contra el crimen organizado existen más elementos que requieren ser atendidos por las labores de inteligencia, siendo los principales el incremento del mercado consumidor de estupefacientes, la corrupción enraizada en las instituciones de gobierno, la pobreza que orilla a importantes sectores de la población a unirse a las filas del crimen organizado, la impunidad en la investigación y persecución de los delitos, la falta de políticas públicas de carácter social, el establecimiento de enlaces de coordinación más fuertes entre las instituciones de seguridad pública del país y las entidades de gobierno de carácter social, la falta de vinculación que tienen las autoridades encargadas de plantear las políticas de combate a la delincuencia organizada para realizar, respetar y apegarse a los lineamientos derivados de las labores de inteligencia llevadas a cabo, etc. En suma, un sistema de inteligencia eficaz “debe responder a una
-175- política de seguridad integral, que sea capaz de ver un objetivo desde múltiples enfoques” 219 .
México debe comprender, a nuestro criterio, que la solución al crimen organizado no radica únicamente en eliminar o capturar a quienes ejercen la dirección de los grupos criminales organizados o a quienes participan en ellos, sino que radica en la actuación de un gobierno organizado que logre disminuir la tasa de consumo de estupefacientes entre la población, a través de la detección de focos rojos que alerten de tal situación con el objetivo de implementar políticas públicas de convivencia y desarrollo más eficaces y cercanas a la población; que logre eliminar las redes de infiltración y corrupción que el crimen organizado ha entretejido al interior de las instituciones de gobierno e incluso del sector privado financiero y que trabaje de forma coordinada; dado que, el problema del narcotráfico en México no sólo influye en aspectos de seguridad, sino también en rubros de suma trascendencia para el país como el político, económico y social.
Necesitamos concebir a la inteligencia no sólo como un mecanismo que coadyuvará en la ubicación y detención de los miembros del crimen organizado, sino también como un punto de partida en el cual converjan las instituciones responsables de planear y ejecutar las políticas públicas sociales, toda vez que la criminalidad se determina en base a los factores sociales y deficiencias que la rodean, es decir, tal y como se aludió en el capítulo que se comenta, el crimen organizado aprovecha las fisuras que el Estado tiene en su organización para operar de una forma contundente y dañina. Para lograr este objetivo, se necesita no sólo una inteligencia operativa basada en la utilización de tecnología de punta, cuyo uso se reconoce importante para el almacenamiento de información y el manejo de bases de datos que permitan confrontar la información almacenada y actuar de forma pronta y sin mediatizaciones, o para el despliegue de operativos policiales logísticamente preparados con el objetivo de realizar alguna captura o incautación de bienes o mercancía ilegal; sino también, orientar las actividades de
219 MARTÍNEZ, David. “La Comunidad de Inteligencia frente a los nuevos retos de seguridad” en AYALA BLANCO, Fernando y David Martínez Hernández. Inteligencia y Seguridad Nacional: alternativas para el futuro. México. GALMA Innovación editorial Lagares. 2009. pág. 53. -176- inteligencia hacia el rubro social, a la detección de los factores que coadyuvan al desarrollo de los grupos criminales organizados y a la participación constante de la población en esta materia, a fin de establecer verdaderas estrategias de prevención (la cual, sin duda, es la mejor solución al crimen organizado y la bondad más destacada del uso de un Sistema de Inteligencia Integral y Coordinado).
En la implementación de un Sistema adecuado de Inteligencia en México, no obstante la amplia infraestructura técnica con la que actualmente se cuenta (v.gr. Plataforma México), uno de los retos más importantes que se enfrentan en dicha materia, son los altos costos que representa su instauración debido a la tecnología de punta que debe utilizarse y a la amplia capacitación que deben tener sus operadores en los tres órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal).
Lograr una adecuada capacitación y contar con los sistemas de recolección y procesamiento de información en el rubro tecnológico (bases de datos) y darles mantenimiento, requiere de una inversión económica considerable; sin embargo, estamos seguros de que serán cantidades bien destinadas, toda vez que las bondades que en materia de prevención estamos seguros devendrán con el uso de una inteligencia integral, como la propuesta, reducirán de forma paulatina y a largo plazo los altos costos sociales que hoy en día observamos como resultado del actuar del crimen organizado y de la inadecuada política implementada para combatirlo.
Las dependencias federales generadoras de inteligencia deben contar con el equipo profesional necesario. Su equipo humano debe ser capacitado constantemente y así encontrarse en las condiciones óptimas para capacitar a su vez a las dependencias generadoras de inteligencia en los otros dos órdenes de gobierno restantes (estatal y municipal), y sobre todo crear enlaces de conexión sólidos que permitan una mayor coordinación entre las dependencias de seguridad y gubernamentales que puedan coadyuvar, en el ámbito de sus competencias, en la ejecución de las políticas públicas de combate a la
-177- delincuencia organizada, en especial las relativas a prevención (primaria, secundaria y terciaria).
Un reto más es incorporar a los equipos de trabajo en materia de inteligencia, en cada una de las dependencias encargadas de generarla, un grupo multidisciplinario de profesionistas, que destaque no sólo en aspectos tecnológicos o de seguridad, es decir, que incorpore psicólogos, sociólogos, criminólogos, pedagogos, abogados, analistas financieros, etc. Esta interdisciplinariedad permitirá establecer mejores estrategias de combate y hará más evidente la defensa y respeto a los derechos humanos. Asimismo, deben crearse los mecanismos necesarios que eviten que en su interior se tejan lazos de corrupción.
Finalmente y toda vez que no se desea que las actividades de inteligencia lejos de promover la implementación de adecuadas políticas de combate a la delincuencia organizada, satisfagan los intereses particulares de quienes detentan el poder político en el país y se realicen actividades clandestinas alejadas de toda supervisión y escrutinio público, deben establecerse candados de supervisión mucho más sólidos, que vayan más allá del control que realiza el Poder Judicial de la Federación en cuanto a operaciones encubiertas o intervención de comunicaciones se refiere, de las auditorias en materia de fiscalización, etc. Para ello, es necesario fortalecer el papel que hace la actual Comisión Bicamaral del Poder Legislativo en materia de Seguridad, con el objetivo de que pueda erigirse como un verdadero contrapeso en la supervisión y vigilancia de las actividades de inteligencia realizadas por las dependencias gubernamentales encargadas de generarla (en este caso las realizadas por las instituciones de Seguridad Pública del país, militares y por el CISEN); asimismo, se requiere de una participación activa de la sociedad en la vigilancia de este tipo de instituciones y en el debate público en materia de inteligencia, es decir, necesitamos a una sociedad informada que se erija como un freno a las posibles arbitrariedades que al respecto pudieran surgir.
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CAPÍTULO III
CISEN: CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y SEGURIDAD NACIONAL.
Para muchos críticos, incluso hoy, entre lo que era el aparato de inteligencia del Estado mexicano antes de la creación del CISEN y lo que es ahora, no existe mayor diferencia. Sin embargo los hechos indican otra cosa.
En el caso de México la sociedad civil conoce muy poco sobre quiénes son y qué hacen sus servicios de inteligencia. La cultura de inteligencia y seguridad nacional entre la población es una asignatura pendiente en nuestro país.
Luis Herrera-Lasso M.
El derecho de Acceso a la Información no es una dádiva para el ciudadano, más bien, se trata de un derecho constitucional que no es negociable .
Miguel Carbonell.
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CAPÍTULO III. CISEN: CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y SEGURIDAD NACIONAL.
III.1. Antecedentes.
El Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), se erige actualmente como el organismo civil mexicano por excelencia en materia de inteligencia; sin embargo, no obstante el desmantelamiento y los múltiples procesos de reforma al interior de las instituciones que se constituyeron como antecedente de éste, el CISEN sigue cargando con una estigmatización negativa no sólo de su funcionalidad como organismo de inteligencia, sino también con la de una institución cuyos principios y actividades han quedado fuera del paradigma de un Estado Democrático Constitucional.
La estigmatización y crítica negativas a las actividades realizadas por el CISEN, sin duda, tienen un fundamento sólido derivado de la opacidad, corrupción, violación de derechos humanos, el establecimiento de redes clientelares y la defensa de intereses personales de figuras públicas que controlaban la esfera política a mediados del siglo XX, realizadas por las instituciones de inteligencia que le antecedieron e incluso las efectuadas por el propio CISEN.
Para entender la funcionalidad y denotar las debilidades del CISEN como organismo de inteligencia es necesario, aunque de forma breve, realizar un recorrido por una de las instituciones de inteligencia más importantes en México durante la segunda mitad del siglo XX y en cuyos cimientos se construyó el CISEN bajo una óptica y principios diferentes a los de su antecesora; nos referimos a la Dirección Federal de Seguridad, una institución conocida no por sus logros, sino por la arbitrariedad y discrecionalidad que la caracterizaron. Lo anterior, con el objetivo de emitir al final de este capítulo una opinión sustentada sobre el papel que el CISEN debe jugar en el ámbito y generación de inteligencia como paradigma en el combate a la delincuencia organizada.
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Los primeros años en materia de Inteligencia
El primer antecedente de los servicios de inteligencia en México se remonta a la creación de la Sección Primera de la Secretaría de Gobernación en 1918, durante el gobierno del presidente Venustiano Carranza.
La Sección Primera de la Secretaría de Gobernación creada en 1918 se transformó en 1929, durante la administración del presidente Emilio Portes Gil, en el Departamento Confidencial de dicha Secretaría y contó con dos clases de agentes: el de información política y el de policía administrativa.
El Departamento Confidencial en comento operó sin problema hasta 1939, año en el cual el presidente Lázaro Cárdenas decidió transformarlo en la Oficina de Información Política de la Secretaría de Gobernación, asignándole como tarea hacer toda clase de investigaciones relativas a la situación política del país y prestar los servicios confidenciales que le solicitaran los altos funcionarios de aquella Secretaría. 220
Por otro lado, Luis A. Bruccet Anaya, en cuanto a la evolución histórica de los servicios o unidades de inteligencia en México, precisa que en los años veinte, la responsabilidad gubernamental de perseguir a los delincuentes que actuaban de forma organizada recayó en la Inspección General de Policía del Distrito y, la investigación de inteligencia en las Comisiones de Seguridad.
El 12 de noviembre de 1941, la Jefatura de Comisiones de Seguridad adoptó el nombre de Servicio Secreto, el cual funcionó sin problema hasta 1967, año en el que pasó a formar parte de la División de Investigaciones para la Prevención de la Delincuencia (DIP), siendo el 14 de enero de 1983 la fecha en la que se hizo oficial su desaparición. 221
220 Cfr. http://www.cisen.gob.mx/espanol/resenaHist.html . Fecha de consulta: 17 de julio de 2012-16:00 hrs. 221 Cfr. BRUCCET ANAYA, Luis Alonso. El Crimen Organizado (Origen, Evolución, Situación y Configuración de la Delincuencia Organizada en México) . Ob. Cit. pág. 243. -182-
Dirección Federal de Seguridad
En 1947, el presidente Miguel Alemán creó la Dirección Federal de Seguridad (DFS), el servicio de inteligencia mexicano más conocido hasta ese momento.
Inicialmente, la Dirección Federal de Seguridad dependió directamente de la Presidencia de la República y fue a partir de la administración del presidente Adolfo Ruiz Cortines que “estructuralmente se alejó de la esfera presidencial” y pasó a formar parte de la Secretaría de Gobernación; sin embargo, siempre se consideró como un instrumento al servicio exclusivo del Ejecutivo. 222
La DFS sustituyó a la Oficina de Información Política de la Secretaría de Gobernación, la cual había exhibido innumerables deficiencias durante la Segunda Guerra Mundial debido a la corrupción que la aquejaba. La Dirección Federal de Seguridad nació a la vida jurídica mexicana bajo el argumento de constituirse como un organismo grupo de élite en materia de seguridad, sin embargo, lejos de serlo se convirtió en una institución viciada por el poder y la discrecionalidad.
La Dirección Federal de Seguridad “nació marcada por la incipiente Guerra Fría. Su enfoque inicial era el control de los extranjeros y con el correr de los años se fue corrompiendo hasta llegar a una situación insostenible que marcó su desaparición en 1985” 223 .
“Con la Dirección Federal de Seguridad (DFS), Alemán quería tener una organización eficiente moderna que lo protegiera, que controlara la escuálida disidencia y que hiciera todo lo que se le ordenara [ ] La institución siguió
222 Cfr. AGUAYO QUEZADA, Sergio. “Servicios de Inteligencia y Transición a la Democracia en México” en AGUAYO QUEZADA, Sergio y Bailey John (coordinadores). Las Seguridades de México y Estados Unidos en un momento de Transición . México. Siglo XXI Editores. 1997. pág. 192. 223 CURZIO, Leonardo. “Evolución y perspectivas de los servicios de inteligencia en México” en CHABAT, Jorge y John Bailey (compiladores). Crimen trasnacional y seguridad pública: desafíos para México y Estados Unidos . Ob. Cit. pág. 226. -183- flotando en un limbo jurídico y continuó sometida a los vaivenes políticos y a las influencias corruptoras del autoritarismo exacerbado” 224 .
Bajo este contexto, sin duda, la DFS se erigió como un organismo de “inteligencia” alejado de todo concepto de “seguridad” y se constituyó como un organismo emblemático por la constante violación de derechos humanos y cuya función principal fue la de realizar actividades propias de una policía política. Su función se limitó a la ubicación, desaparición forzada y en muchas ocasiones a la eliminación de aquéllos quienes se consideraron enemigos y detractores del régimen priista imperante en ese momento, el cual se reducía a la estabilidad física y política del presidente en turno.
“Durante sus 38 años de existencia, nunca informó al Congreso de la Unión respecto de las actividades realizadas, ni fue supervisada por éste, ni mucho menos por la sociedad; sus actividades se centraban en aspectos operativos más que en el procesamiento de información; recurría con frecuencia al uso de violencia, y en la selección de su personal el principal factor era la lealtad al jefe” 225 (es decir, al ejecutivo federal). La DFS no era realmente un servicio de inteligencia, sino un instrumento de coerción que tenía como objetivo controlar a la población e interesaban únicamente sus resultados, no así la legalidad de sus acciones.
La DFS tuvo como funciones principales “proteger al presidente (y a los mandatarios que visitaran el país), investigar asuntos delicados (o aquéllos considerados como tales por sus jefes), analizar la información obtenida y realizar operativos especiales contra los enemigos del régimen” 226 . Al respecto, cabe señalar que, al no existir parámetros que permitieran determinar cuáles eran los asuntos delicados que afectaban la seguridad nacional del país, la agenda en
224 AGUAYO QUEZADA, Sergio. La Charola. Una historia de los Servicios de inteligencia en México. México. Grijalbo. 2001. pág. 61. 225 AGUAYO QUEZADA, Sergio. “Servicios de Inteligencia y Transición a la Democracia en México” en AGUAYO QUEZADA, Sergio y Bailey John (coordinadores). Las Seguridades de México y Estados Unidos en un momento de Transición . Ob. Cit. pág. 192. 226 AGUAYO QUEZADA, Sergio. La Charola. Una historia de los Servicios de inteligencia en México. Ob. Cit. pág. 67. -184- materia de seguridad siempre dependió de lo que para el efecto consideraban el presidente de la República, el Secretario de Gobernación o en su caso el director de la DFS.
Los miembros de la Dirección Federal de Seguridad, quienes fungían como agentes de “investigación”, se dedicaban “la mayor parte del tiempo al espionaje político de los opositores del régimen y de los enemigos que tenía el jefe del Poder Ejecutivo en el interior del Partido Revolucionario Institucional [ ] Se comunicaban en lenguaje cifrado, intervenían teléfonos, se infiltraban en grupos opositores, interceptaban cartas y tenían redes de informantes en todas las esferas de la vida nacional” 227 .
Los sujetos objeto del espionaje realizado por la DFS eran en su mayoría izquierdistas, extranjeros, obreros sindicalizados (petroleros y ferrocarrileros), periodistas críticos del régimen priista, políticos que inquietaban a los gobernantes en turno y miembros del Partido Revolucionario Institucional (PRI) que con el afán de adquirir mayores cotos de poder se unían a los grupos de oposición.
Una de las fallas estructurales que debilitaron a la DFS y que la llevaron hasta su desaparición en 1985, fue la red de corrupción, poco profesionalismo, discrecionalidad e incluso brutalidad en sus actuaciones (debido a la constante violación de derechos humanos derivada de la ejecución de sus métodos de sometimiento como la desaparición forzada de personas que en su mayoría se trataron de líderes de la guerrilla –la cual se constituyó a través de frentes estudiantiles que, bajo una idea principalmente comunista, se rebelaron contra el sistema político vigente en aquel momento y políticos de oposición; asesinatos; detenciones exponenciales carentes de fundamento; etc.), la cual se entretejió durante toda su existencia.
Por lo que hace al combate a la guerrilla realizado por la DFS, cabe señalar que a “principios de los setenta surgieron en el Estado de Jalisco movimientos guerrilleros opuestos al régimen. Para combatirlos, el gobierno federal se apoyó
227 Ibídem. pág. 68. -185- en la DFS; ésta reclutó a grupos de choque estudiantiles que ya actuaban en Guadalajara (ciudad capital) y los transformó en organizaciones paramilitares dedicadas a perseguir, detener y ejecutar extrajudicialmente a los guerrilleros” 228 .
La labor de “inteligencia” realizada por la Dirección Federal de Seguridad fue prácticamente nula. Los reportes realizados carecían totalmente de análisis y procesamiento alguno, se trataba más bien de un conjunto de reportes saturados de información en “bruto”, que denotaban la falta de capacidad y profesionalismo de sus agentes, los cuales habían sido reclutados en la dependencia no por sus capacidades, talento o profesionalismo, sino por el pago de favores políticos e importantes recomendaciones.
Uno de los eventos que marcaron el comienzo de una era llena de discrecionalidad al interior de la DFS fue el uso de las llamadas “charolas” para la identificación de sus miembros. Al respecto, Sergio Aguayo Quezada afirma que: “A partir de 1964 se inició la época de mayor poder de la corporación y se abusó tanto de ese objeto que cuando el Estado suprimió a la DFS en 1985, la refundación incluyó la eliminación temporal de la charola. Hasta nuestros días, los miembros del CISEN tienen controlada la identificación” 229 .
La “charola” era la credencial de identificación de los miembros de la DFS y el poseedor, por el “sólo hecho de cargarla, se investía de poder e impunidad” 230 , dado que en ellas se incluía una leyenda que a la letra señalaba: “Por acuerdo del C. Presidente de la República se ordena a las autoridades Militares y Civiles le den toda clase de facilidades en el desempeño de su cometido”.
Estas charolas se entregaron de manera exponencial y sin reserva alguna, incluso a personajes públicos que manejaban cierto coto de poder en la esfera política, económica e informativa del país. Entre las personalidades a quienes se
228 AGUAYO QUEZADA, Sergio. “Servicios de Inteligencia y Transición a la Democracia en México” en AGUAYO QUEZADA, Sergio y Bailey John (coordinadores). Las Seguridades de México y Estados Unidos en un momento de Transición . Ob. Cit. pág.193. 229 AGUAYO QUEZADA, Sergio. La Charola. Una historia de los Servicios de inteligencia en México. Ob. Cit. pág. 76. 230 Ibídem. pág. 78. -186- les entregaron “charolas” sin ser miembros oficiales de la DFS destacan: empresarios como Emilio Azcárraga Jr.; periodistas como Jesús Aguayo Zaragoza; directores de bancos como Ignacio Beteta Monsalve, director del Banco Continental, y a múltiples políticos y gobernadores en aquel entonces como Norberto Treviño Zapata (gobernador de Tamaulipas).
Entre los directores de la DFS, podemos mencionar a: Marcelino Inurreta de la Fuente (de octubre de 1947 a diciembre de1952), Leandro Castillo Venegas (de diciembre de 1952 a abril de 1958), Gilberto Suárez Torres (de abril de 1958 a febrero de 1959), Manuel Rangel Escamilla (de febrero de 1959 a diciembre de 1964), Fernando Gutiérrez Barrios (de enero de 1965 a noviembre de 1970), Luis de la Barreda Moreno (de diciembre de 1970 a marzo de 1977), Javier García Paniagua (de marzo de 1977 a agosto de 1978), Miguel Nazar Haro (de agosto de 1978 a enero de 1982), José Antonio Zorrilla Pérez (de 1982 a 1985) y Pablo González Ruelas (1985). Los Directores en mención se caracterizaron no por lograr el óptimo desarrollo institucional de la DFS en el ámbito gubernamental, sino por crear durante sus encargos un ambiente de discrecionalidad y violencia insospechables, a excepción de Pablo González Ruelas quien fungió como un director de transición entre la DFS y la Dirección General de Investigación y Seguridad Nacional (DGISEN), institución que sustituiría a la corrompida Dirección Federal de Seguridad.
No obstante que por años la Dirección Federal de Seguridad estuvo a cargo de combatir la guerrilla rural existente en el país, la cual se combatió frontalmente durante las administraciones de los presidentes Gustavo Díaz Ordaz, Luis Eheverría y José López Portillo; con el aumento constante en la producción y tráfico de sustancias narcóticas en México, la DFS empezó a combinar sus actividades contrainsurgentes con una activa participación en contra de la creciente industria de las drogas, sin embargo, al poco tiempo fue asociada con el asentamiento y consolidación de grupos criminales dedicados al narcotráfico en diversos Estados del país, especialmente en el Estado de Jalisco.
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Incluso se habló de la existencia de fuertes nexos de protección y corrupción que dicha Dirección entretejió con los grandes capos de la droga en aquel momento 231 , es decir, en la DFS aumentó la corrupción y la complicidad con el narcotráfico a tal grado que llegó a niveles sin precedentes *; no obstante, en el listado de amenazas a la seguridad nacional presentado en la primera sesión del Grupo de Trabajo de Seguridad Nacional que se instaló a los pocos meses de tomar posesión como presidente de la República Miguel de la Madrid, no apareció el narcotráfico.
La situación que se vivía al interior de la DFS era ya insostenible, la constante violación a los derechos humanos era por demás sabida y criticada. Su existencia estaba por concluir, sin embargo, no fue sino hasta dos desafortunados eventos que involucraron a un reconocido periodista mexicano, Manuel Buendía y a un agente de la DEA, institución de inteligencia y seguridad de los Estados Unidos, Enrique Camarena, que el gobierno mexicano tomó la decisión de desaparecerla.
Manuel Buendía, periodista mexicano, tuvo una fascinación por los trabajos de inteligencia y cultivó una buena relación con los jefes de la DFS de quienes obtuvo importantes beneficios; sin embargo, el 4 de mayo de 1984 divulgó su primer texto en materia de narcotráfico en el cual advirtió que el cultivo y comercialización de narcóticos se había incrementado considerablemente, situación que no habría sido posible sin la complicidad interna entre los líderes de la droga y altos funcionarios de gobierno. Esta publicación y el hecho de saber por fuentes fehacientes los nexos que José Antonio Zorrilla Pérez, director de la DFS, tenía con los grupos del narcotráfico en Guadalajara, lo llevaron a su ejecución el 30 de mayo de 1984. 232
231 Cfr. AGUAYO QUEZADA, Sergio. “Servicios de Inteligencia y Transición a la Democracia en México” en AGUAYO QUEZADA, Sergio y Bailey John (coordinadores). Las Seguridades de México y Estados Unidos en un momento de Transición . Ob. Cit. pág. 193 y 194. *Al respecto, Sergio Aguayo Quezada sostiene que en la lista de quienes recibían la “charola” de identificación se incluyeron capos de la droga y sus guardaespaldas. 232 Cfr. AGUAYO QUEZADA, Sergio. La Charola. Una historia de los Servicios de inteligencia en México. Ob. Cit. pág.239 y 240. -188-
Por lo que hace al agente de la DEA, cuando “terminó la lucha contrainsurgente, la complicidad entre la DFS y los narcotraficantes, no sólo cesó, sino que alcanzó niveles sin precedentes hasta llegar a la crisis de febrero de 1985, cuando un grupo de narcotraficantes secuestró, torturó y asesinó a Enrique Camarena (agente de la Drug Enforcement Administration, DEA) y a su piloto en Guadalajara. A raíz de este suceso salió a la luz la protección ofrecida por la DFS y otras corporaciones policiacas a los capos de la droga” 233 .
Debido a la vulnerabilidad que la DFS representaba y al debilitamiento de las relaciones bilaterales entre México y los Estados Unidos, derivado de los fuertes nexos que aquélla estableció con los cárteles de la droga mexicanos, el 29 de noviembre de 1985, el presidente Miguel de la Madrid ordenó su desaparición.
Desafortunadamente, la DFS se convirtió en un instrumento político de investigación que cayó en arbitrariedades y abusos de poder dirigidos desde la esfera presidencial para hacer frente o desaparecer detractores y agitadores políticos que iban en contra de la ideología emergente en aquella época. Algunos críticos como Sergio Aguayo Quezada, manifiestan que el fracaso y viciamiento de esta institución tuvo como origen la laxa o prácticamente nula supervisión a sus actividades, debido a que en aquel entonces “el poder estatal no tenía contrapesos sociales, situación característica del autoritarismo” 234 .
Dirección General de Investigación y Seguridad Nacional
Con el proceso de descomposición de la Dirección Federal de Seguridad que hizo crisis en 1985, la Presidencia de la República tomó la decisión de desaparecerla y crear una institución con una nueva visión, diseño y estructura.
En 1985 fue creada la Dirección General de Investigación y Seguridad Nacional (DGISEN), que fusionó las labores de la Dirección Federal de Seguridad (DFS) y de la Dirección General de Investigaciones Políticas y Sociales (DGIPS),
233 Cfr. AGUAYO QUEZADA, Sergio. “Servicios de Inteligencia y Transición a la Democracia en México” en AGUAYO QUEZADA, Sergio y Bailey John (coordinadores). Las Seguridades de México y Estados Unidos en un momento de Transición . Ob. Cit. pág.194. 234 Ibídem. pág. 195. -189-
Dirección dependiente también de la Secretaría de Gobernación y creada en 1967, cuyo objetivo principal fue cubrir el perfil analítico que no satisfacía la DFS. 235
El objetivo principal de crear a la DGISEN “consistía en integrar de manera eficiente, las distintas fases de la producción de inteligencia para evitar duplicidad de funciones y eliminar prácticas que perjudicaron el desempeño y prestigio de las instituciones” 236 . La Dirección General de Investigación y Seguridad Nacional es el antecedente directo del actual Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), la cual adoptó “un modelo de servicios de inteligencia basado en la separación del brazo operativo y los departamentos de análisis” 237 .
Antes de la desaparición definitiva de la Dirección Federal de Seguridad, el presidente Miguel de la Madrid, instruyó a Jorge Carrillo Olea, Subsecretario de Gobernación en aquel momento, para que realizara un diagnóstico en materia de seguridad; instrucción que a través del tiempo se definió como una agenda de inteligencia que terminaría siendo el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN).
En el diagnóstico realizado, Jorge Carrillo Olea determinó la inviabilidad de desaparecer súbitamente a la Dirección Federal de Seguridad, debido a los vacíos existentes en su interior generados por los amplios márgenes de corrupción y discrecionalidad que se establecieron. Determinó que lo idóneo sería comenzar un período de transición que permitiera depurar a los miembros obsoletos y viciados por la corrupción generada, eliminar el uso de las “charolas” y comenzar una etapa en la que se reivindicara el sentimiento de pertenencia a la DFS, con el objetivo de hacer de las actividades de inteligencia un conjunto de actividades que inspiraran a sus miembros una especie de compromiso con un nuevo sistema que buscaba la capacitación de los agentes, su profesionalismo y disciplina. Este período de
235 Cfr. GARCÍA LUNA, Genaro. Contra el crimen. ¿Por qué 1,661 corporaciones policía no bastan? Pasado, Presente y Futuro de la Policía en México. Ob. Cit. pág. 37. 236 Ídem. 237 CURZIO, Leonardo. “Evolución y perspectivas de los servicios de inteligencia en México” en CHABAT, Jorge y John Bailey (compiladores). Crimen trasnacional y seguridad pública: desafíos para México y Estados Unidos . Ob. Cit. pág.226. -190- transición fue dirigido por Jorge Carrillo Olea, Jorge Tello Peón y Pablo González Ruelas, último director de la DFS.
Una vez concluido este período, iniciado el 21 de marzo de 1985, el Presidente Miguel de la Madrid puso punto final a la DFS un 29 de noviembre del mismo año y así dar comienzo al intento de establecer un organismo de inteligencia basado en principios de respeto a los derechos humanos, profesionalización, capacitación, responsabilidad, disciplina, funcionalidad, eficacia y eficiencia *.
La DGISEN operó por poco más de tres años bajo la administración de Pedro Velázquez Colmenares, quien se caracterizó por su espíritu reformador que, sin duda, cambió por mucho la forma de visualizar a las instituciones de inteligencia en aquel momento. La existencia de la DGISEN fue mínima por lo que resulta prácticamente imposible hacer un análisis de su actuar, más aún, cuando todavía existían los estragos provocados por la Dirección Federal de Seguridad.
En 1989, el presidente Carlos Salinas de Gortari “decidió reestructurar el sistema de seguridad nacional, creando un gabinete especializado y transformado el DISEN en el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN)” 238 .
La transformación de la DGISEN en el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) suponía una evolución en materia de inteligencia, establecida bajo un sentido modernizador y con una amplia preparación y capacidad, basado en lineamientos de rendición de cuentas y en la supervisión legislativa y social de sus operaciones; sin embargo, las expectativas planteadas se quedaron muy alejadas de la realidad.
* Cabe señalar que a la par de la desaparición de la DFS en México, se abría una vertiente diversa en la forma de concebir a los servicios de inteligencia, dado que la Guerra Fría, la cual había polarizado al mundo, llegaba a su fin, y con ella la idea de vislumbrar al uso de inteligencia como un mecanismo de lucha contra el comunismo. 238 CURZIO, Leonardo. “Evolución y perspectivas de los servicios de inteligencia en México” en CHABAT, Jorge y John Bailey (compiladores). Crimen trasnacional y seguridad pública: desafíos para México y Estados Unidos . Ob. Cit. pág.227. -191-
III.2. CISEN: Aciertos y errores (1989 2006).
El CISEN fue concebido como un servicio de inteligencia y contrainteligencia civil para la seguridad nacional de élite, disciplina y alto rendimiento. El Centro de Investigación y Seguridad Nacional pretendía fundarse en una estructura cuya fortaleza principal serían la modernización (nuevas tecnologías y equipos de cómputo), el reclutamiento de verdaderos profesionistas * (personal especializado y multidisciplinario) y la creación de un sistema informático confiable que permitiera un mejor intercambio, aprovechamiento y disponibilidad de la información recabada; con la finalidad de establecer enlaces de coordinación adecuados entre las autoridades estatales y federales en materia de seguridad nacional.
La mecánica operativa del CISEN “articulaba lo último en metodología, sistemas y tecnología para la investigación con una visión institucional de Estado y no sólo de Gobierno, rebasando el concepto y la definición anacrónica de policía política” 239 .
A pesar de los múltiples intentos por hacer del CISEN una institución alejada de todos los aspectos que algún día caracterizaron a la DFS, existían aún ciertas reminiscencias de aquella Dirección, es decir, el CISEN “se liberó de algunos lastres heredados de la DFS (cesaron la extorsión, la tortura, la ejecución y las desapariciones forzadas), pero mantuvo numerosas disfunciones originarias. Su peor falla continuó siendo la endeble institucionalización derivada del limbo jurídico en el que flota, y la viciada relación que ha mantenido con el sistema político” 240 . Es decir, si bien una parte del CISEN buscó legitimarse ante los ojos de la sociedad a través de su apertura y modernización, otra parte de él continuó
* El CISEN comenzó a reclutar un cuadro de jóvenes pasantes o profesionistas de varias disciplinas con un factor en común: no estar involucrados con sistemas de seguridad y no tener interés en pertenecer a cuerpos de seguridad. 239 GARCÍA LUNA, Genaro. Contra el crimen. ¿Por qué 1,661 corporaciones policía no bastan? Pasado, Presente y Futuro de la Policía en México. Ob. Cit. pág.38. 240 Cfr. AGUAYO QUEZADA, Sergio. La Charola. Una historia de los Servicios de inteligencia en México. Ob. Cit. pág. 257. -192- infiltrándose en movimientos opositores de la administración gubernamental en turno e interviniendo comunicaciones de grupos y políticos opositores.
La vida institucional del Centro de Investigación y Seguridad Nacional ha transitado por constantes altibajos, hay quienes aseguran es una institución relevante para la vida y “transición” democrática del país y hay quienes lo han tachado de violentar aún derechos humanos al realizar intercepciones telefónicas de órganos electorales, partidos, sindicatos, figuras políticas, etc.; sobre todo aquéllos quienes pertenecen al medio periodístico. Hay quienes señalan que el problema principal de una institución como el CISEN es la falta de interés en cuestiones de inteligencia por parte de los ciudadanos. No obstante todas las críticas hechas y altibajos institucionales vividos, el CISEN es una institución que ha sobrevivido más de 20 años después de su creación.
El CISEN tenía tres retos que lograr en la mayor medida posible: “un marco jurídico propio; tecnología de punta, en particular sistemas cibernéticos y de comunicación de última generación; e interacción metódica con otros servicios de inteligencia” 241 .
Jorge Carrillo Olea, quien tenía altas expectativas para el Centro, alejadas de toda malversación provocada por la actuación de la extinta DFS, fue designado como el primer director del CISEN; sin embargo, a los cinco años de la administración del presidente Carlos Salinas de Gortari, con el objetivo de fortalecer la agenda de seguridad nacional en materia de narcotráfico *, se tomó la decisión de “trasladar a Jorge Carrillo Olea con su equipo básico a cumplir la encomienda de construir el aparato de inteligencia para el narcotráfico y de
241 HERRERA-LASSO M., Luis. “Inteligencia y Seguridad Nacional: Apuntes y Reflexiones”. En ALVARADO, Arturo y Mónica Serrano. Los Grandes Problemas de México. Seguridad Nacional y Seguridad Interior. Tomo XV. México. Colegio de México. 2010. Pág. 202. Visible en: http://2010.colmex.mx/16tomos/XV.pdf . *La agenda nacional en materia de narcotráfico, al inicio de las actividades del CISEN como institución de inteligencia, quedó fuera de sus atribuciones. Cuando la DGISEN surge, para después transformarse en el CISEN, se blinda para conocer cuestiones de narcotráfico, con el objetivo de evitar las redes de corrupción que se habían formado entre miembros de la DFS y los capos de la droga. -193- estructurar y coordinar las acciones para el combate a este delito en el seno de la Procuraduría General de la República” 242 .
En lugar de Jorge Carrillo Olea se designó a Fernando del Villar como nuevo director del CISEN, quien contribuyó a la introducción de tecnología en el Centro, pieza clave en los trabajos de inteligencia, y estableció los primeros contactos formales con otros servicios de la misma naturaleza. 243
El CISEN intentaba consolidarse como una institución funcional cuando en 1994 presentó una prueba que muchos como Luis Herrara Lasso M. tildaron de “fuego”. Nos referimos al levantamiento indígena armado que se consolidó en el Estado de Chiapas y salió a la luz pública bajo la estructura del llamado EZLN (Ejército Zapatista de Liberación Nacional), el cual logró que México y el mundo voltearan a ver la situación de olvido en la que se encontraban las comunidades indígenas en México. Sin embargo, el movimiento zapatista no sólo tenía objetivos garantistas o los propios de un discurso humanista, sino también de carácter político, orientados a la destitución del presidente en turno, Carlos Salinas de Gortari.
El levantamiento del EZLN marcó un período de tensión considerable en México. El presidente Carlos Salinas de Gortari culpó públicamente al CISEN de no haber sido capaz de prever el levantamiento indígena y los medios de comunicación hicieron alarde del fracaso cometido por el CISEN y de su incompetencia. A pesar de las críticas realizadas, hubo fuentes que afirmaron que el CISEN dio a conocer la información suficiente sobre la gestación del movimiento zapatista y fue el usuario final de la inteligencia generada, el presidente Carlos Salinas de Gortari, quien no la valoró con la misma trascendencia con la que lo había hecho el CISEN. Esta situación demuestra que, aunque el trabajo de inteligencia sea “adecuado”, si el usuario final, el ejecutivo federal en este caso, no hace un buen uso de ella o la omite al plantear alguna política o estrategia pública,
242 HERRERA-LASSO M., Luis. “Inteligencia y Seguridad Nacional: Apuntes y Reflexiones”. En ALVARADO, Arturo y Mónica Serrano. Los Grandes Problemas de México. Seguridad Nacional y Seguridad Interior. Tomo XV. Ob. Cit. pág. 202. 243 Cfr. Ídem. -194- el ciclo de inteligencia analizado en el segundo capítulo de esta investigación se rompe y por tanto se vuelve obsoleto.
Debido a una serie de eventos desafortunados en México, como los asesinatos del candidato del PRI a la presidencia de la República en 1994, Luis Donaldo Colosio y del dirigente de dicho partido José Francisco Ruiz Massieu, así como la profunda crisis económica en la que cayó el país a partir de diciembre del mismo año; el CISEN vio ensombrecido su objetivo de legitimarse ante los ojos de la sociedad como una institución viable al interior de un Estado supuestamente “Democrático”.
A partir de los eventos suscitados en 1994, el CISEN se vio obligado a establecer vínculos de coordinación más estrechos con otras instituciones encargadas de la seguridad nacional, tales como la Secretaría de la Defensa Nacional; circunstancia que se tradujo como un importante logro en materia de coordinación y cooperación en cuanto a labores de inteligencia se refiere.
A pesar de la reciente crisis y de los tambaleos institucionales que vivió el CISEN en 1994, se mantuvo en pie hasta enfrentar su segunda “prueba de fuego”, la transición de gobierno federal, no obstante que en junio de 1996 salió a la luz pública otro brazo civil armado conocido como el Ejército Popular Revolucionario (EPR) *, el cual de nueva cuenta puso en jaque la estabilidad del gobierno en turno. El PRI perdía la elección presidencial en el año 2000 y el PAN (Partido Acción Nacional) entraba como una nueva fuerza política a ocupar la presidencia de la República.
El mayor reto del CISEN fue superar el diagnóstico que el presidente en turno, Vicente Fox Quesada, ordenó a Eduardo Medina Mora realizar en cuanto a la viabilidad de mantenerlo activo o no; debido a que se creía que al ser un organismo creado por el partido político saliente, debía ser un organismo cuya
*Han sido múltiples las ocasiones en que el EPR ha declarado públicamente la utilización de técnicas de espionaje, tecnología de punta e intervención de comunicaciones en la esfera política. -195- funcionalidad estribaba únicamente en el cumplimiento de los intereses políticos de sus creadores.
La evaluación realizada por Medina Mora fue presentada el 19 de julio de 2001, la cual se caracterizó por ser “insuficiente en claridad y extensión” 244 , se trató más que de un diagnóstico, de una serie de conclusiones generales, ambiguas y hasta contradictorias. En la evaluación correspondiente Medina Mora, por un lado, manifestó que el CISEN “había dejado de investigar a individuos” 245 , que no tenía duda alguna en su integridad y compromiso personales con los valores democráticos y que no había encontrado evidencias documentales de alguna irregularidad; y por el otro, que “carecía de un enfoque que hiciera realmente útiles sus productos, que exageraba los riesgos, que entregaba información a instancias o personas que no debían haberla recibido y que hubo filtraciones por parte del personal y funcionarios”246 ; incluso en una conferencia de prensa reconoció que el CISEN había realizado espionaje político.
No obstante las críticas realizadas y las contradicciones del discurso diagnóstico, la administración de Vicente Fox decidió mantener activo al CISEN y designó como Director del mismo, al propio Eduardo Medina Mora.
La debilidad que arrastró el CISEN desde su creación fue el limbo jurídico en el que se encontraba, sin embargo, durante la administración de Vicente Fox se obtuvieron algunos avances en dicha materia, lo cual, aunque no de forma contundente, se tradujo en una mayor certeza jurídica en cuanto a las labores de inteligencia realizadas por el Centro.
La actividad llevada a cabo por el CISEN se normó en 2002 primeramente por el Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación y en 2005, con la publicación de la Ley de Seguridad Nacional, se cumplió el objetivo de hacer más
244 AGUAYO QUEZADA, Sergio. La Charola. Una historia de los Servicios de inteligencia en México. Ob. Cit. pág.289. 245 Ídem. 246 Ídem. -196- evidente su regulación, al establecerse artículos expresos sobre sus atribuciones y control.
Asimismo, “el 29 de noviembre de 2006 apareció publicado en el Diario Oficial de la Federación el Reglamento para la Coordinación de las Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional en la que se establecen instancias, criterios y procedimientos para la generación y explotación de información de inteligencia para la seguridad nacional” 247 .
Con el cambio de régimen político en la presidencia de la República, del PRI (Partido Revolucionario Institucional) al PAN (Partido Acción Nacional), en especial durante la administración del presidente Vicente Fox Quesada, se creyó que habría una reforma no sólo estructural sino de facto al interior del CISEN, para hacerlo más acorde con la llamada “transición política”; sin embargo, esa intención se quedó, para muchos críticos, en el tintero, dejando al CISEN no obstante los logros obtenidos en cuanto a normatividad se refiere en una especie de vacío jurídico y bajo la sombra de un destino todavía incierto *.
En el mundo periodístico se enfatizó el hecho de que en el “gobierno del cambio”, sobre todo en cuanto al Centro de Investigación y Seguridad Nacional se refería, “no se realizaron las reformas que se prometieron para convertirlo en la entidad profesional de inteligencia del Estado mexicano” 248 , de tal forma que el Centro “se ha mantenido en una suerte de parálisis en lo relativo a la elaboración de productos para la toma de decisiones en materia de seguridad nacional” 249 .
247 HERRERA-LASSO M., Luis. “Inteligencia y Seguridad Nacional: Apuntes y Reflexiones”. En ALVARADO, Arturo y Mónica Serrano. Los Grandes Problemas de México. Seguridad Nacional y Seguridad Interior. Tomo XV. Ob. Cit. pág. 219. *Al respecto cabe señalar que en 2004 se ampliaron las facultades del Senado para legislar en materia de Seguridad Nacional, y del Ejecutivo para preservarla. En tanto, en 2005 se publicó la Ley de Seguridad Nacional con lo que se dio inicio a una nueva etapa en el ámbito de la Seguridad Nacional al definir con claridad los alcances, límites y controles a los que está sujeto el CISEN, y al establecer los términos de la corresponsabilidad que por su actividad le son inherentes. 248 GUTIERREZ, Alejandro y Jorge Carrasco. “Cisen: Promesas Incumplidas”. Proceso . Semanal. No.1521. 25 de diciembre de 2005. 249 Ídem. -197-
En las vísperas del gobierno de Vicente Fox, aunque siempre en un entorno de suposiciones, se denunció la intención que tenía de realizar espionaje político a través del CISEN, con la finalidad de asegurar la permanencia del Partido Acción Nacional en la silla presidencial del país. Cierto o no, las constantes denuncias públicas de académicos y periodistas respecto de la realización de actividades clandestinas contrarias a Derecho realizadas por el CISEN, siguen siendo un estigma que aún carga y que seguirá cargando el Centro en tanto no transparente en la medida de lo posible sus actividades. Si bien es cierto, expertos en la materia como Luis Herrera Lasso M., actual Director de la ESISEN (Escuela de Inteligencia del Centro de Investigación y Seguridad Nacional) enfatizan que la actividad de inteligencia debe llevarse a cabo de forma discreta y con sigilo para ser realmente efectiva, no implica que haya ciertos aspectos que sin colocar en riesgo el éxito de una estrategia u operación no puedan transparentarse, a fin de dar mayor certeza a la ciudadanía y a los actores del debate público sobre las actividades realizadas por la Institución.
El hecho de transparentar ciertos aspectos, no implica que se den detalles de una investigación u operación desplegada, al contrario, son sólo datos generales que permitirán a los ciudadanos tener una concepción más amplia de los aspectos sobre los cuales recaen las labores de inteligencia, con el objetivo de convertirse en un control de facto sobre aquellas actividades, lo cual sin duda, constituye un aspecto fundamental en el desarrollo de un verdadero Estado Democrático Constitucional.
Una vez electo Felipe Calderón Hinojosa en julio de 2006 como presidente de la República, se inició un período de tensión derivado de la jornada post electoral en la cual se iniciaba un movimiento de “resistencia civil pacífica” liderado por el candidato a la presidencia de la República que había quedado en segundo lugar durante los comicios electorales, Andrés Manuel López Obrador. Frente a esta situación, el “Centro de Investigación y Seguridad Nacional elaboró un mapa de riesgos para alertar a los órganos de seguridad del Estado sobre la afectación
-198- de instalaciones estratégicas” 250 , tales como el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México y diversos puntos del país (v.gr. las centrales hidroeléctricas e instalaciones siderúrgicas). Bajo este contexto, el CISEN continuó con sus actividades de inteligencia de forma firme pero más alejada de las críticas y escándalos públicos presentes en otras épocas.
Finalmente, resulta interesante comentar que tampoco ha sido el gobierno del presidente Felipe Calderón Hinojosa el que haya promovido una reforma real en materia de inteligencia, ni aludido de manera profunda la situación actual del CISEN.
III.3. Objetivo.
De conformidad con lo establecido por los artículos 18 de la Ley de Seguridad Nacional, 35 y 36, fracción I del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación vigentes, el ClSEN es un órgano administrativo desconcentrado dependiente de la Secretaría de Gobernación, con autonomía técnica, operativa y de gasto, adscrito directamente al titular de dicha Secretaría.
El CISEN es un “órgano de inteligencia civil al servicio del Estado Mexicano cuyo propósito es generar inteligencia estratégica, táctica y operativa que permita preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, dar sustento a la gobernabilidad y fortalecer al Estado de Derecho” 251 .
El CISEN tiene como objetivo realizar las acciones necesarias para integrar la información relacionada con las amenazas y riesgos a la seguridad nacional, a fin de que sea compilada, sistematizada y evaluada. Asimismo, pretende asegurar que la información relevante al respecto se encuentre al alcance de las instituciones y autoridades que, en el ámbito de sus atribuciones, participen directa o indirectamente en la seguridad nacional del país.
250 GUTIERREZ, Alejandro. “El mapa de riesgos del Cisen”. Proceso . Semanal. No.1554. 13 de agosto de 2006. 251 http://www.cisen.gob.mx/espanol/resenaHist.html . Fecha de consulta: 17 de julio de 2012-16:00 hrs. -199-
En suma, el CISEN tiene como finalidad producir inteligencia estratégica para la toma de decisiones (a través del alertamiento y planteamiento de medidas de prevención, disuasión, contención y neutralización de riesgos y amenazas que pretendan vulnerar el desarrollo económico, político y social del país, al territorio y soberanía nacional, las libertades, el orden constitucional y la estabilidad de las instituciones), con la intención de garantizar la Seguridad Nacional, Gobernabilidad y permanencia del Estado de Derecho.
III.4. Atribuciones.
De conformidad con lo establecido por los artículos 19 de la Ley de Seguridad Nacional y 38 del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, el CISEN tiene las siguientes atribuciones:
• Operar tareas de inteligencia que contribuyan a preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, a dar sustento a la gobernabilidad democrática y a fortalecer el Estado de Derecho.
• Recabar y procesar la información generada, determinar su tendencia, valor, significado e interpretación, así como formular las conclusiones que se deriven de las evaluaciones realizadas, con el propósito de salvaguardar la seguridad del país.
• Preparar estudios de carácter político, económico, social y demás que se relacionen con sus atribuciones, así como aquéllos que sean necesarios para alertar sobre los riesgos y amenazas a la seguridad
nacional.
• Realizar encuestas de opinión pública sobre asuntos de interés nacional.
-200-
• Elaborar los lineamientos generales del plan estratégico en materia de seguridad nacional y la Agenda Nacional de Riesgos *.
• Proponer medidas de prevención, disuasión, contención y desactivación de riesgos y amenazas que vulneren la seguridad nacional del país.
• Establecer la coordinación y cooperación interinstitucional con las diversas dependencias de la Administración Pública Federal, autoridades federales, entidades federativas, municipales o delegacionales; a fin de preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano.
• Proponer al Consejo de Seguridad Nacional el establecimiento de sistemas de cooperación internacional, con el objetivo de identificar posibles riesgos y amenazas a la soberanía y seguridad nacionales.
• Adquirir, administrar y desarrollar tecnología especializada para la investigación y difusión confiable de las comunicaciones del Gobierno Federal en materia de Seguridad Nacional.
• Operar la tecnología de comunicaciones especializadas.
• Prestar auxilio técnico a cualquiera de las instancias de Gobierno representadas en el Consejo de Seguridad Nacional. 252
Bajo esta tesitura resulta interesante precisar que, de conformidad con lo establecido por los artículos 12 y 13 de la Ley de Seguridad Nacional, el CISEN es
*La Agenda Nacional de Riesgos es un producto de inteligencia y un instrumento prospectivo que identifica riesgos y amenazas a la Seguridad Nacional, la probabilidad de su ocurrencia, las vulnerabilidades del Estado frente a fenómenos diversos y las posibles manifestaciones de los mismos. Asimismo, permite orientar las labores de inteligencia, así como las acciones, los mecanismos de coordinación y las políticas en materia de Seguridad Nacional encaminadas a dar continuidad al proyecto de Nación en el corto, mediano y largo plazo. Es aprobada anualmente por el Presidente de la República en el seno del Consejo de Seguridad Nacional (CSN) a propuesta del Secretario Técnico. Para su integración toma en consideración tanto el entorno nacional como el internacional, así como las aportaciones de las dependencias que lo integran con base en los lineamientos establecidos por el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) y lo señalado en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Programa para la Seguridad Nacional. 252 Cfr. Art. 19 de la LSN. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LSegNac.pdf. Fecha de consulta: 20 de julio de 2012-20:00 hrs. -201- miembro activo del Consejo de Seguridad Nacional cuyo objetivo es coordinar las acciones orientadas a preservar la seguridad nacional y está integrado por el titular del Ejecutivo Federal; los titulares de las Secretarías de Gobernación, Defensa Nacional, Marina, Seguridad Pública *, Hacienda y Crédito Público, Función Pública, Relaciones Exteriores, Comunicaciones y Transportes; el Procurador General de la República y el Director General del CISEN.
El titular del Ejecutivo Federal será quien presida al Consejo de Seguridad Nacional y el Secretario de Gobernación fungirá como Secretario Ejecutivo.
El Consejo contará con un Secretario Técnico, el cual no será miembro integrante del Consejo, con un equipo técnico especializado y un presupuesto Asignado en el Presupuesto de Egresos de la Federación.
El Consejo de Seguridad Nacional conocerá de: a) la integración y coordinación de los esfuerzos orientados a preservar la Seguridad Nacional, b) los lineamientos que permitan el establecimiento de políticas generales para la Seguridad Nacional, c) el programa para la Seguridad Nacional y la definición anual de la Agenda Nacional de Riesgos, así como su evaluación, seguimiento y resultados, d) los programas de cooperación internacional, e) los lineamientos para regular el uso de aparatos en la intervención de comunicaciones, f) los lineamientos para que el CISEN preste auxilio y colaboración en materia de Seguridad Pública, procuración de justicia y en cualquier otro ramo de la Administración Pública y g) los procesos de clasificación y desclasificación de información en materia de Seguridad Nacional 253 .
El Centro de Investigación y Seguridad Nacional es un centro civil de inteligencia que no cuenta con un brazo operativo que ejecute las estrategias delineadas por sus unidades de análisis (es decir, no cuenta con un brazo de policía propio que ejecute las posibles actividades de contención o disuasión
* Con la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que prevé la desaparición de la Secretaría de Seguridad Pública Federal y el traslado de sus funciones a la Secretaría de Gobernación deberán hacerse las modificaciones a la Ley de Seguridad Nacional que al efecto se deriven. 253 Cfr. Art. 13 de la LSN. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LSegNac.pdf. Fecha de consulta: 20 de julio de 2012-20:00 hrs. -202- establecidas por aquél) *, motivo por el cual se ha apoyado en otras instituciones encargadas de la seguridad nacional e incluso de la seguridad pública, como el ejército mexicano y la Secretaría de Seguridad Pública Federal, para el despliegue de las operaciones estratégicas diseñadas; siempre bajo las decisiones o resoluciones tomadas al respecto por el titular del ejecutivo federal y los demás miembros del Consejo de Seguridad Nacional.
En suma, podemos concluir que en esencia la atribución principal del CISEN radica en la generación de inteligencia en materia de seguridad nacional bajo dos vertientes, por un lado, en la identificación de riesgos amenazas a la seguridad nacional y, por el otro, en el diseño de los lineamientos de la aplicación respectiva, con la finalidad de salvaguardar la estabilidad y permanencia del Estado.
III.5. Estructura Orgánica.
Al frente del Centro de Investigación y Seguridad Nacional se encuentra el Director General, quien es nombrado de forma unilateral por el presidente de la República. Actualmente es el Dr. Jaime Domingo López Buitrón quien desempeña el cargo de Director General del CISEN, puesto en el que fue asignado por el presidente Felipe Calderón Hinojosa a partir del 23 de noviembre de 2011.
Al interior del CISEN encontramos a la Secretaría General, la cual se constituye como el segundo puesto en el escalafón orgánico del CISEN y cuya función principal es fusionar corporativamente la organización del Centro.
Entre las unidades que integran a la Secretaría General, se encuentra el Área Jurídica, la cual tiene a su cargo la Coordinación de Archivos y la Dirección de Autoridad Nacional.
*La decisión de no instalar brazo operativo alguno al interior del CISEN, deviene de la discrecionalidad y violencia que caracterizaron a las actividades operativas de la extinta Dirección Federal de Seguridad. De cierta forma, se decidió blindar a la nueva institución (CISEN), con el objetivo de evitar los mismos errores que llevaron a la DFS hasta su desaparición. -203-
Por otro lado, encontramos a la Unidad de Administración, Finanzas y Desarrollo Humano, que tiene a su cargo la Coordinación General de Administración y Finanzas.
Asimismo, tenemos al Órgano Interno de Control, unidad dependiente jerárquica y funcionalmente de la Secretaría de la Función Pública *, encargada de supervisar en primera instancia las operaciones realizadas por el CISEN. El Órgano Interno de Control se conforma por el Área de Auditoría de Control, Evaluación y Apoyo al buen Gobierno; el Área de Auditoría y el Área de Responsabilidades y Quejas *.
En el seno del Centro de Investigación y Seguridad Nacional se encuentra también la Escuela de Inteligencia para la Seguridad Nacional (ESISEN), sin embargo, su función y objetivos serán analizados en un apartado distinto al que en este momento se comenta.
Las atribuciones del Director General en materia de seguridad, coinciden con las establecidas para el propio CISEN por la Ley de Seguridad Nacional y por el Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, mismas que ya han sido comentadas; esto al ser el servidor público que se encuentra a la cabeza del Centro como institución de inteligencia.
Paralelamente, cabe señalar que en el artículo 32 del Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional se establecen al Director General del CISEN, las siguientes responsabilidades: a) asegurar la ejecución de las misiones encomendadas al Centro, b) proporcionar al Presidente de la República el resultado de las operaciones de generación de
*Debido a la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que previamente se ha comentado, y a través de la cual desaparece también la Secretaría de la Función Pública, el órgano de control interno del CISEN dependerá funcionalmente de una entidad distinta. *Para la redacción de este apartado se utilizó el Portal de Obligaciones de Transparencia del Instituto Federal de Acceso a la Información, el cual en la sección correspondiente señala que el CISEN es apoyado en sus funciones por otras áreas, las cuales por su naturaleza se encuentran reservadas. Lo anterior puede ser consultado en la siguiente página web: http://portaltransparencia.gob.mx/pot/estructura/showOrganigrama.do?method=showOrganigrama&_idD ependencia=04100. Fecha de consulta: el 24 de julio de 2012-19:00 hrs. -204- inteligencia que correspondan al CISEN y c) mantener los canales necesarios para el desarrollo de las actividades del Centro, mediante el enlace con otros servicios de inteligencia en el extranjero 254 .
El Área Jurídica del CISEN, en términos de lo establecido por el artículo 3º del Acuerdo por el que se establecen las funciones del Área Jurídica y de la Unidad de Administración, Finanzas y Desarrollo Humano del Centro de Investigación y Seguridad Nacional, tiene entre otras atribuciones, las de: a) asesorar en materia jurídica al Director General y a las Unidades Administrativas adscritas al CISEN; b) participar en los procesos de modernización y adecuación del orden normativo que rige el funcionamiento del Centro, c) elaborar y analizar los proyectos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos, así como participar en la elaboración de los manuales de organización y de procedimientos que regulen la actuación del CISEN; d) resolver la procedencia e integración de los contratos de los cuales se deriven derechos y obligaciones a cargo de la Secretaría de Gobernación, por conducto del CISEN, así como dar seguimiento a su cumplimiento; e) opinar y resolver la procedencia de los instrumentos jurídicos que en materia de cooperación interinstitucional, suscriba el Director General del Centro, así como integrar los expedientes que de aquéllos se desprendan; f) elaborar los informes justificados que en materia de amparo sean solicitados cuando el Centro, a través de alguno de sus servidores públicos, sea señalado como autoridad responsable; g) intervenir en los procedimientos legales en los que el CISEN tenga injerencia; h) atender los requerimientos de información y recomendaciones que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos formule al Centro e i) certificar los documentos que obren en los archivos del Área Jurídica. 255
254 Cfr. Art. 32 del Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional. Visible en: http://www.ordenjuridico.gob.mx/Publicaciones/CDs2011/CDCISEN/pdf/R-2.pdf . Fecha de consulta: 24 de julio de 2012-21:00 hrs. 255 Cfr. Art. 3 del Acuerdo por el que se establecen las funciones del Área Jurídica y de la Unidad de Administración, Finanzas y Desarrollo Humano del CISEN. Visible en: http://cisen.gob.mx/pdfs/acuerdos/Acuerdo_establecen_funciones_area_Juridic_Unidad_Administracion_Fi nanzas_Desarrollo_Humano_CISEN.pdf . Fecha de consulta: 26 de julio de 2012-9:00 hrs. -205-
Por lo que hace a la Dirección de Autoridad Nacional, ésta en términos de lo establecido por la Ley Federal para el Control de Sustancias Químicas Susceptibles de Desvío para la Fabricación de Armas Químicas, fungirá como el órgano ejecutivo de la Autoridad Nacional * y tendrá entre otras atribuciones, las de: a) integrar y administrar el Registro Nacional para el Control de Sustancias Químicas Susceptibles de Desvío para la Fabricación de Armas Químicas; b) llevar a cabo las visitas de inspección y revisión que garanticen un adecuado control de las sustancias químicas en mención, pudiéndose apoyar en las fuerzas de seguridad pública correspondientes; c) emitir los mandatos de inspección nacional y órdenes para la práctica de inspecciones internacionales que correspondan para el control de sustancias químicas; d) formular ante el Ministerio Público Federal, denuncias o querellas por hechos probablemente constitutivos de delitos, con motivo del ejercicio de sus atribuciones; e) proponer a la Autoridad Nacional mecanismos automatizados con dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para el control de las operaciones de comercio exterior respecto de las sustancias químicas en mención y f) coordinar y dar seguimiento a los acuerdos adoptados por la Autoridad Nacional. 256
En tanto, la Unidad de Administración, Finanzas y Desarrollo Humano del CISEN tendrá como función principal administrar los recursos humanos, financieros y materiales que le sean asignados al Centro para el desarrollo de sus actividades. Asimismo, se encargará de someter a consideración del Director General del CISEN el anteproyecto de presupuesto anual, para su integración al Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal correspondiente; asegurar que se ejerzan las erogaciones que le correspondan al CISEN conforme
*Entendida como el órgano auxiliar del Consejo de Seguridad Nacional cuya finalidad es actuar como instancia de coordinación de las autoridades competentes y de enlace internacional para el cumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado Mexicano, en materia de no proliferación de armas químicas. La Autoridad Nacional estará presidida por la Secretaría de Gobernación e integrada por los representantes de las Secretarias de Comunicaciones y Transportes, Defensa Nacional, Hacienda y Crédito Público, Marina, Relaciones Exteriores, Seguridad Pública; de la Procuraduría General de la República y del Centro Nacional de Investigación y Seguridad Nacional. 256 Cfr. Art. 13 de la Ley Federal para el Control de Sustancias Químicas Susceptibles de Desvío para la fabricación de Armas Químicas. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFCSQ.pdf . Fecha de consulta: 26 de julio de 2012-11:00 hrs. -206- a lo aprobado en el Presupuesto de Egresos de la Federación; conducir las relaciones laborales del CISEN con apoyo del Área Jurídica, en términos del estatuto laboral correspondiente; elaborar y resguardar los expedientes que contengan los documentos personales y administrativos de los servidores públicos del Centro y auxiliar al Director General del CISEN en el proceso de adquisición de bienes, prestación de servicios, arrendamiento de muebles e inmuebles, así como 257 en la contratación de obra pública.
De conformidad con el artículo 6º del Acuerdo por el que se establecen las funciones del Área Jurídica y de la Unidad de Administración, Finanzas y Desarrollo de Humano del Centro de Investigación y Seguridad Nacional, la Unidad de referencia podrá auxiliarse de los coordinadores generales de Administración y Finanzas y de Desarrollo Humano para el eficaz despacho de los asuntos a su cargo.
La información sobre las atribuciones de las unidades administrativas adscritas al CISEN encargadas de realizar en lo particular las actividades de inteligencia en el ámbito de sus competencias, se encuentra reservada; lo cual dificulta, sin duda, la realización de un análisis más profundo de la estructura orgánica real del Centro. Sin embargo, consideramos resulta interesante señalar la función de las unidades que estuvieron contempladas en el organigrama del Centro durante el año 2000, al brindarnos un acercamiento a las posibles unidades y funciones que actualmente el Centro tiene en materia de análisis y procesamiento de información.
El CISEN contaba con una Dirección General, una Secretaría General, una Secretaría General Adjunta, un Centro de Desarrollo de Recursos Humanos, una Dirección de Investigación, una Dirección de Análisis, una Dirección de Contrainteligencia, una Dirección de Servicios Técnicos y una Dirección de Administración y Servicios.
257 Cfr. Art. 5 del Acuerdo por el que se establecen las funciones del Área Jurídica y de la Unidad de Administración, Finanzas y Desarrollo de Humano del CISEN. Visible en: http://cisen.gob.mx/pdfs/acuerdos/Acuerdo_establecen_funciones_area_Juridic_Unidad_Administracion_Fi nanzas_Desarrollo_Humano_CISEN.pdf . Fecha de consulta: 26 de julio de 2012-9:00 hrs. -207-
La Dirección General, al igual que en la estructura orgánica actual, era la responsable del Centro, trabajaba directamente con el presidente y elaboraba la agenda de seguridad nacional y riesgos correspondiente.
La Secretaría General controlaba la estructura interna, nombraba a los delegados en los Estados y llevaba la coordinación cotidiana con la Presidencia y la Secretaría de Gobernación.
La Secretaría General Adjunta era la responsable de controlar 11 representaciones que tenía el CISEN en diversos países y de manejar la relación interinstitucional con otros servicios de inteligencia.
El Centro de Desarrollo de Recursos Humanos era el encargado de formar y capacitar a los profesionales del Centro, a través de constantes y múltiples cursos de inteligencia, bajo los principios de eficiencia, lealtad, disciplina y discreción. 258
La Dirección de Investigación se erigió como la dirección más importante e impenetrable del CISEN. Entre sus funciones se encontraba el manejo y control de las fuentes vivas (personas) indispensables en cualquier trabajo de inteligencia. Esta dirección controlaba a los agentes diseminados en las diferentes esferas de la vida nacional.
La Dirección de Análisis se encargaba de procesar la información en “bruto” que llegaba al Centro y de producir monografías temáticas al respecto. La Dirección de Análisis contaba con una red de cómputo denominada Servicio Ejecutivo de Información (SEI), a través de la cual se distribuían los estudios realizados y la información localizada en la base de datos del Centro.
La Dirección de Contrainteligencia era la encargada de proteger la integridad física del personal, documentos, bienes e instalaciones del CISEN, así como de vigilar a los extranjeros que pudieran representar una amenaza a la seguridad nacional.
258 Cfr. AGUAYO QUEZADA, Sergio. La Charola. Una historia de los Servicios de inteligencia en México. Ob. Cit. págs. 260-265. -208-
La Dirección de Servicios Técnicos era la encargada de que el CISEN se mantuviera a la vanguardia tecnológica, de que funcionara la red de comunicación y de que, a través de ella, la información viajara segura. Se encargaba de monitorear las emisiones de radio y televisión, de realizar encuestas telefónicas y de intervenir faxes, teléfonos y celulares.
Finalmente, la Dirección de Administración y Servicios, a través de la Contraloría Interna, era la encargada de manejar y distribuir los recursos destinados al Centro. 259
Consideramos que la estructura que el CISEN tenía en el año 2000 quizás no difiere tanto de la actual, toda vez que no han existido a la fecha cambios estructurales de relevancia en su interior y, de alguna forma, suponemos continúa operando en su mayoría con la misma infraestructura, quizás con una mayor modernización pero en esencia bajo la misma organización. Observamos que sigue al frente de la Institución el Director General y que el Centro sigue contando con una unidad de control interno y de administración de los recursos destinados para el cumplimiento de sus funciones.
Atento a la estructura vigente en el año 2000, podemos suponer que, aunque se encuentren reservadas dichas unidades, el CISEN cuenta con áreas encargadas de la investigación y análisis de información, de las actividades de contrainteligencia, así como de la modernización y aplicación de servicios técnicos; sobre todo cuando el CISEN es un centro que opera en virtud del llamado Ciclo de Inteligencia.
III.6. Control Legislativo.
Uno de los logros que deben reconocerse en materia legislativa en cuanto a las actividades de inteligencia realizadas en aras de la seguridad nacional es, sin duda, el establecimiento de pesos y contrapesos a dichas actividades, no sólo
259 Cfr. Ibídem. págs. 267-272. -209- desde el Poder Judicial, a través de la regulación en materia de intervención de comunicaciones privadas *, sino también desde el Poder Legislativo, el cual a través de la Cámara de Diputados y Senadores y dentro de un Estado Democrático Constitucional juega un papel fundamental al ser portavoz de la pluralidad ideológica de la ciudadanía.
Recordemos que uno de los detonantes del fracaso y de los excesos cometidos por la antigua Dirección Federal de Seguridad fue la ausencia de control y supervisión de sus actividades tanto desde la esfera gubernamental como desde la ciudadanía, razón por la cual se aplaude y reconoce el hecho de que en 2005 en la Ley de Seguridad Nacional se haya previsto la necesidad e importancia de establecer un control de las actividades de inteligencia para la seguridad nacional desde el poder legislativo.
En el Título Cuarto, Capítulo Único de la Ley de Seguridad Nacional se prevén las funciones y lineamientos específicos del control legislativo en materia de Seguridad Nacional. El artículo 56 de la Ley en comento establece que “las políticas y acciones vinculadas con la Seguridad Nacional estarán sujetas al control y evaluación del Poder Legislativo Federal, por conducto de una Comisión Bicamaral integrada por 3 senadores y 3 Diputados” 260 .
La Comisión Bicamaral encargada de supervisar las políticas y acciones vinculadas con la Seguridad Nacional, en términos del artículo 57 de la Ley de Seguridad Nacional, tiene las siguientes atribuciones:
• Solicitar informes concretos al CISEN, cuando se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a su ramo o actividades.
• Conocer el proyecto anual de la Agenda Nacional de Riesgos y emitir opinión al respecto.
*La intervención de comunicaciones en aras de la seguridad nacional tiene una naturaleza y procedimiento distinto al analizado en el Capítulo II de esta investigación en cuanto a lo previsto al respecto por la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, razón por la cual hemos decidido realizar el análisis respectivo en el Anexo 5 de esta investigación. 260 Art. 56 de la LSN. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LSegNac.pdf. Fecha de consulta: 20 de julio de 2012-20:00 hrs. -210-
• Conocer el informe que rinda el Secretario del Consejo de Seguridad Nacional sobre las actividades desarrolladas por éste en el semestre inmediato anterior, en los meses en que inicien los periodos ordinarios de sesiones del Congreso.
• Conocer los reportes de actividades que envíe el Director General del CISEN al Secretario Ejecutivo del Consejo de Seguridad Nacional.
• Conocer los informes generales de cumplimiento de las directrices que dé por escrito el Secretario Ejecutivo del Consejo de Seguridad Nacional al Director General del CISEN.
• Conocer de los Acuerdos de Cooperación que establezca el CISEN y las Acciones que se realicen en cumplimiento de esos Acuerdos.
• Requerir al CISEN y a las instancias correspondientes los resultados de las revisiones, auditorías y procedimientos que se le practiquen.
• Enviar al Consejo de Seguridad Nacional cualquier recomendación que considere apropiada. 261
En cuanto a los informes que el CISEN entregue a la Comisión Bicamaral de supervisión, cabe señalar que éstos podrán omitir información cuya revelación indebida afecte la Seguridad Nacional, el desempeño de las funciones del CISEN o la privacidad de los particulares.
La Comisión Bicamaral tiene la obligación de resguardar y proteger la información y documentación que se le proporcione, evitando su uso indebido, sin que pueda ser difundida o referida.
Tal y como lo señalamos al inicio de este apartado, la previsión e integración de la Comisión Bicamaral referida constituye un paso importante en cuanto a la necesaria supervisión, vigilancia y escrutinio que debe haber respecto
261 Cfr. Art. 57 de la LSN. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LSegNac.pdf. Fecha de consulta: 20 de julio de 2012-20:00 hrs. -211- de las actividades de inteligencia realizadas en el área de seguridad, más aún cuando se tiene el antecedente poco satisfactorio de una institución de “inteligencia” como la Dirección Federal de Seguridad (DFS), viciada por la discrecionalidad y opacidad en sus actividades. Sin embargo, el trabajo en esta área aún no está concluido, toda vez que de las atribuciones que dicha Comisión tiene, advertimos que, éstas se reducen de manera considerable y enfocan su atención únicamente a las actividades realizadas por el CISEN, no obstante tener la posibilidad de emitir ciertas recomendaciones en el seno del Consejo de Seguridad Nacional.
El hecho de que la Comisión de referencia centre su atención en las actividades del CISEN, limita la amplitud que debe tener la supervisión legislativa sobre las actividades de inteligencia realizadas en materia de seguridad, ya que el CISEN no es la única institución de gobierno que en el ámbito de sus competencias efectúa actividades de inteligencia en cuestiones de seguridad. Se encuentran también la Policía Federal, la Procuraduría General de la República, la Secretaría de la Defensa Nacional (Ejército mexicano) y la Secretaría de Marina (Armada de México).
Atento a lo anterior, consideramos que deben ampliarse las atribuciones de esta comisión, y hablar más que de una Comisión Bicamaral de supervisión en materia seguridad nacional, de una Comisión de supervisión de las actividades realizadas en materia de inteligencia; incluso por qué no hacerlo desde el seno de una legislación especial en la que se haga referencia a todas las instituciones que generan inteligencia en el ámbito de la seguridad (pública y nacional) y no sólo a aquéllas de seguridad nacional, más aún cuando problemas como el narcotráfico están siendo atendidos tanto desde el rubro de la seguridad pública como el de la seguridad nacional.
-212-
III.7. ESISEN: Escuela de Inteligencia para la Seguridad Nacional del Centro de Investigación y Seguridad Nacional.
La Escuela de Inteligencia para la Seguridad Nacional (ESISEN) es una unidad administrativa del Centro de Investigación y Seguridad Nacional, creada el 16 de abril de 2009 mediante Acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación. La ESISEN pretende consolidarse como una institución educativa con los más altos estándares en materia de inteligencia.
La ESISEN tiene como propósito “promover los estudios, la reflexión y la cultura sobre temas de inteligencia y seguridad nacional, tanto al interior de las instituciones gubernamentales como entre la ciudadanía” 262 .
La Escuela de Inteligencia para la Seguridad Nacional del CISEN tiene como antecedente el Programa Anual de Capacitación del CISEN, el cual se hallaba vigente desde su creación en 1989.
De conformidad con lo establecido por el artículo 2º del Acuerdo mediante el cual fue creada la ESISEN, ésta se trata de una institución educativa con capacidad académica en materia de inteligencia civil para la seguridad nacional. 263
La ESISEN, de conformidad con el artículo 7º del Acuerdo en cita, tiene como objetivos, los siguientes:
I. Formar cuadros en materia inteligencia y seguridad nacional para el Estado Mexicano.
II. Generar y sistematizar el conocimiento del más alto nivel en materia de inteligencia y seguridad nacional.
III. Integrar y fortalecer la Biblioteca interna y el Centro de Documentación en materia de inteligencia y seguridad nacional.
262 http://www.cisen.gob.mx/cisen.htm . Fecha de consulta: 29 de julio de 2012-18:00 hrs. 263 Art. 2º del Acuerdo mediante el cual se crea la Escuela de Inteligencia para la Seguridad Nacional del Centro de Investigación y Seguridad Nacional, Órgano Administrativo Desconcentrado de la Secretaría de Gobernación. Visible en: http://www.cisen.gob.mx/pdfs/acuerdo_escuela_inteligencia.pdf . Fecha de consulta: 30 de julio de 2012-18:00 hrs. -213-
IV. Intercambiar experiencias e información, en tanto éstas no sean de carácter reservado, con educandos, maestros e instituciones nacionales e internacionales. 264
El Director General del CISEN es quien emite la normatividad interna de la ESISEN y designa al personal requerido para su buen funcionamiento de entre los servidores públicos que prestan sus servicios al interior del Centro.
La ESISEN, a diferencia de otras instituciones educativas, no es una institución abierta al público. Se dirige de forma restringida a la capacitación y preparación de los miembros de nuevo ingreso y en activo del CISEN, así como de los miembros de las diversas instancias de seguridad nacional *.
Luis Herrera Lasso fue designado el primer director de la Escuela de Inteligencia para la Seguridad Nacional debido a su amplia experiencia en las áreas de análisis y asesoría del CISEN. La designación de Herrera Lasso como director de la ESISEN pretendió que éste “hiciera realidad el proyecto de capacitar y especializar a los agentes de seguridad del país, para ampliar su eficiencia en la recolección y procesamiento de información sobre los grupos y sectores que integran la sociedad mexicana” 265 .
La ESISEN (institución educativa especializada) surge como una necesidad de perfeccionar las labores de inteligencia realizadas por el CISEN, con el objetivo
264 Artículo 7º del Acuerdo mediante el cual se crea la Escuela de Inteligencia para la Seguridad Nacional del Centro de Investigación y Seguridad Nacional, Órgano Administrativo Desconcentrado de la Secretaría de Gobernación. Visible en: http://www.cisen.gob.mx/pdfs/acuerdo_escuela_inteligencia.pdf . Fecha de consulta: 30 de julio de 2012-18:00 hrs. *Cabe señalar que, los planes de estudio vigentes al interior de la ESISEN son aprobados por la Secretaría de Educación Pública. 265 MARTÍNEZ, Fabiola y Jesús Aranda. “Cecilia Romero encabezará nueva ronda de ajustes en Gobernación”. La Jornada. Política. Diario. 17 de abril de 2009. Visible en: http://www.jornada.unam.mx/2009/04/17/politica/023n1pol . Fecha de consulta: 30 de julio de 2012-20:00 hrs. -214- de encaminarlas a través de la capacitación y profesionalización de sus miembros *.
Creemos que la existencia de la ESISEN es un gran logro en cuanto a inteligencia se refiere, dado que las decisiones en materia de seguridad nacional deben ser lo más fundadas posibles, situación que se logrará a través de la participación de personal especializado, que cuente con los más altos estándares de preparación; sin embargo, la ESISEN es una institución que al ser de reciente creación y además de no contar con información más precisa sobre su labor, los cursos y clases que en lo particular se imparten en ella, debido al sobre hermetismo que desafortunadamente existe en la materia, no podemos valorar de forma contundente el impacto, ya sea negativo o positivo, que de facto ha tenido en el desarrollo de las actividades de inteligencia.
III.8. Interacción con otros organismos con labores de Inteligencia.
El CISEN, al ser un organismo de inteligencia, requiere de una amplia interacción con las unidades de otros organismos establecidos en el seno de la estructura orgánica del gobierno federal, estatal y municipal que tienen la misma naturaleza, a fin de elaborar diagnósticos de riesgo mucho más completos que permitan que la información proporcionada por el Centro, en el ámbito de sus competencias, sea lo más certera, útil y confiable posible para la toma de decisiones; reduciendo así y de manera considerable los márgenes de error en el manejo y valoración de la información obtenida. Incluso, hoy se vislumbra posible la conexión del CISEN, a través de diversos convenios, con otros organismos de inteligencia a nivel internacional.
La coordinación e interacción del CISEN con otras dependencias de gobierno tiene el objetivo de asegurar una actuación integral y eficaz en los temas
*En 2009 fueron designados presupuestalmente al CISEN 2400 millones de pesos, para poner en marcha a la ESISEN como institución de capacitación y profesionalización de los servidores públicos del CISEN y de seguridad nacional. -215- de seguridad, garantizando una respuesta efectiva a los fenómenos que pueden afectar la seguridad nacional del país.
La interacción que el CISEN debe establecer con otras instancias de inteligencia, aunque esbozada de forma general, se encuentra regulada en la Ley de Seguridad Nacional y en el Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional vigentes.
Bajo esta tesitura tenemos que, de conformidad con lo establecido por las fracciones VI, VII y X del artículo 19 de la Ley de Seguridad Nacional, en el cual se definen las atribuciones que tiene el CISEN, éste podrá establecer mecanismos de cooperación interinstitucional con las diversas dependencias de la Administración Pública Federal, autoridades federales, de las entidades federativas y municipales, con la finalidad de coadyuvar en la preservación de la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano; proponer al Consejo de Seguridad Nacional el establecimiento de sistemas de cooperación internacional, con el objeto de identificar posibles riesgos y amenazas a la soberanía y seguridad nacionales; así como prestar auxilio técnico a cualquiera de las instancias de gobierno representadas en el Consejo de Seguridad Nacional. 266
Atento a lo anterior, podemos afirmar que el CISEN puede interactuar de forma constante, según las necesidades que tenga para generar inteligencia, prácticamente con todas las dependencias de gobierno que le puedan proporcionar información relevante. Con mayor razón, podrá hacerlo con las dependencias que generan inteligencia en materia de seguridad, tales como la Secretaría de la Defensa Nacional y de Marina, la Procuraduría General de la República (todos ellos miembros del Consejo de Seguridad Nacional), la Policía Federal y las autoridades locales (Procuradurías Estatales y Secretarías de Seguridad Pública Estatales); con el objetivo de asegurar el óptimo cumplimiento de todas y cada una de sus atribuciones.
266 Cfr. Art.19 de la LSN. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LSegNac.pdf. Fecha de consulta: 20 de julio de 2012-20:00 hrs. -216-
De forma particular y en una interpretación armónica de las fracciones en cita, el CISEN, sin duda, mantiene contacto directo, en aras de la Seguridad Nacional y de la Seguridad Pública del país, así como en situaciones de auxilio y colaboración, con: el CENAPI (Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate a la Delincuencia de la Procuraduría General de la República); la SEIDO (Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delincuencia Organizada) *; las Subsecretarías de la Secretaría de Seguridad Pública Federal * encargadas de generar inteligencia, tales como la Subsecretaría de Planeación y Protección Interinstitucional, Prevención y Participación Ciudadana, de Tecnologías de la Información y la Policía Federal (a través de sus divisiones); el Estado Mayor de la Defensa Nacional y el Estado Mayor General de la Armada.
Lo anterior se confirma con lo establecido por los artículos 29 y 30 del Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional, que a la letra señalan:
“Art.29. El Secretario Ejecutivo promoverá que los integrantes del Consejo intercambien de manera oportuna la información e inteligencia que generen con motivo del ejercicio de sus funciones en materia de Seguridad Nacional, de conformidad con los Lineamientos correspondientes.
” 267
“Art. 30.
El Centro mantendrá una colaboración permanente, recíproca y coordinada con las instancias competentes en materia de Seguridad Nacional. Asimismo, difundirá periódica y regularmente la información que sea conveniente para
*En materia de procuración de justicia, el Centro será auxiliar del Ministerio Público de la Federación y prestará cooperación, apoyo técnico y tecnológico, intercambio de información sobre delincuencia organizada y las demás acciones que se acuerden en el Consejo. Cfr. Art. 25 de la LSN. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LSegNac.pdf. Fecha de consulta: 20 de julio de 2012-20:00 hrs. *El 22 de noviembre de 2012, la Cámara de Diputados aprobó con 333 votos a favor la propuesta de reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a través de la cual desaparece la Secretaría de Seguridad Pública y se trasladan sus funciones a la Secretaría de Gobernación. En consecuencia, una vez aprobada la reforma de cuenta por el Senado de la República y publicada en el Diario Oficial de la Federación, la Ley de Seguridad Nacional tendrá que modificarse a fin de adecuar su contenido al de aquélla. 267 Art. 29 del Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional. Visible en: http://www.ordenjuridico.gob.mx/Publicaciones/CDs2011/CDCISEN/pdf/R-2.pdf . Fecha de consulta: 24 de julio de 2012-21:00 hrs. -217-
mejor cumplimiento de las funciones de las instancias en materia de Seguridad Nacional, y atenderá las solicitudes de dichas instancias para recabar la información correspondiente que no puedan obtener con sus propios medios.” 268
En este contexto advertimos que, la interacción que el CISEN realiza con otras dependencias (coordinación) para una mejor recolección y adecuado manejo de la información recabada, tiene dos vertientes. La primera refiere a la necesaria coordinación que el Centro debe tener a fin de recolectar la mayor información posible respecto de la investigación que se encuentre realizando; y la segunda, refiere a la interacción derivada de la obligación y compromiso que tiene de coadyuvar con otras dependencias en sus labores de inteligencia.
En cuanto a la interacción que el CISEN tiene con autoridades locales, tenemos que, además de lo establecido al respecto por el artículo 27 de la Ley de Seguridad Nacional, el artículo 65 del mismo ordenamiento refiere que la cooperación de los poderes y órganos de gobierno de las entidades federativas en la función de garantizar la Seguridad Nacional del país se establecerá para aportar información a la Red Nacional de Investigación, colaborar con las autoridades que integran el Consejo Nacional de Seguridad (entre ellos el CISEN), celebrar convenios de colaboración y promover la participación de los Municipios en las políticas, acciones y programas que coadyuven en la Seguridad Nacional.
Por su parte, el artículo 44 del Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas de Seguridad Nacional señala que los convenios celebrados con entidades federativas y municipios en aras de la Seguridad Nacional tendrán como objetivos: a) fortalecer la participación de las entidades federativas y municipios en la definición y ejecución de las políticas, programas y acciones en
268 Art. 30 del Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional. Visible en: http://www.ordenjuridico.gob.mx/Publicaciones/CDs2011/CDCISEN/pdf/R-2.pdf . Fecha de consulta: 24 de julio de 2012-21:00 hrs. -218- materia de seguridad nacional, b) impulsar responsabilidades mutuas con la Federación y c) aprovechar los recursos de forma equitativa y racional. 269
Ejemplo de los convenios celebrados por el CISEN con las entidades federativas es el celebrado en mayo de 2011 con el Estado de Querétaro, el cual tuvo como finalidad sumar acciones para la gobernabilidad y seguridad del Estado. La colaboración del Estado de Querétaro en la Red Nacional de Investigación coadyuvará en la detección de riesgos y en el planteamiento de soluciones a través de la creación de una agenda común entre los tres niveles de gobierno, y permitirá reforzar programas, acciones y políticas para una mejor gobernabilidad. 270
La importancia que tiene establecer lazos de comunicación en materia de inteligencia con las entidades federativas y municipios radica en que, son justamente las autoridades locales, al encontrarse en un mayor contacto con los problemas y fenómenos sociales que pueden repercutir en la seguridad nacional y pública del país si no se atienden de forma adecuada, quienes coadyuvan de forma trascendental en la obtención de datos que pueden determinar en gran medida la eficacia o ineficacia de una política pública planteada desde un organismo de carácter federal en materia de inteligencia como es el CISEN.
El CISEN, además de ser una institución generadora de inteligencia, debe buscar ser un capacitador de altura en cuanto a la generación de inteligencia al interior de las instituciones estatales encargadas de velar por la seguridad pública (Secretarías de Seguridad Pública y Procuradurías locales); a fin de asegurar que la información proveniente de cada una de las entidades federativas y municipios que las conforman sea lo más útil y certera posible; sin olvidar que, bajo la idea en la cual se ha propuesto entender el concepto de inteligencia, es decir, alejada del
269 Art. 44 del Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional. Visible en: http://www.ordenjuridico.gob.mx/Publicaciones/CDs2011/CDCISEN/pdf/R-2.pdf . Fecha de consulta: 24 de julio de 2012-21:00 hrs. 270 Cfr. “Firman convenio de colaboración Querétaro-CISEN”. Hispavista noticias. Estados. 20 de Mayo de 2011. Visible en: http://mx.noticias.hispavista.com/estados/20110520173900010/firman-convenio- colaboracion-queretaro-cisen/ . Fecha de consulta: 3 de agosto de 2012-15:00 hrs. -219- contexto propio de la Guerra Fría, esa capacitación y aplicación de los elementos en la búsqueda, recolección y procesamiento de información, sea lo más apegada a la defensa y respeto de las derechos humanos y del principio de legalidad.
En el rubro internacional podemos mencionar las recientes reuniones que el ejecutivo federal ha tenido con la Agencia Central de Inteligencia estadounidense (CIA, por sus siglas en inglés), en las cuales ha participado también el CISEN, con la intención de asegurar una excelente colaboración entre México y los Estados Unidos en materia de narcotráfico y en general respecto del crimen organizado. 271
Por otro lado, “el CISEN mantuvo lazos de cooperación, a través del intercambio de información, con 46 organismos homólogos de 36 países, con el propósito de identificar riesgos y amenazas a la soberanía y seguridad nacionales. Asimismo, amplió la relación con los servicios de inteligencia de Alemania, Colombia, Costa Rica, Chile, El Salvador, Eslovaquia, Guatemala, Portugal y República Checa” 272 .
La cooperación que el CISEN ha tenido con otros organismos internacionales de seguridad e inteligencia posibilitó el mejoramiento de los mecanismos de intercambio de información, mediante la unificación de sistemas, administración y automatización de bases de datos.
Si bien la interacción de los organismos de inteligencia en México con otros de la misma naturaleza a nivel internacional es de suma trascendencia, sobre todo cuando hoy en día no se habla sólo de problemas locales sino de problemas que han rebasado las fronteras, tales como el crimen organizado en lo general y el narcotráfico en lo particular, hasta convertirse en amenazas o riesgos transnacionales; aquella interacción (coordinación o colaboración) debe
271 Cfr. MARTÍNEZ, Fabiola y Jesús Aranda. “Acuerda Felipe Calderón y director de la CIA estrechar lazos en materia de seguridad”. La Jornada . Diario. Política. 19 de enero de 2012. Visible en: http://www.jornada.unam.mx/2012/01/19/politica/013n1pol . Fecha de consulta: 3 de agosto de 2012- 20:00 hrs. 272 http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/pdf/TercerInformeEjecucion/1_3.pdf. pág.6 . Fecha de Consulta: 06 de agosto de 2012-15:30 hrs. -220- establecerse con la mayor precaución posible, siempre atenta al respeto a los derechos humanos, al principio de legalidad, eficacia, responsabilidad, etc.; más aún si el organismo con el cual se interactúa no ha sido objeto de las mejores críticas en materia de derechos humanos y ha sido acusado de violentarlos (v.gr. la CIA).
III.9. Logros en materia de Narcotráfico.
En el sexenio del presidente Felipe Calderón, el CISEN amplió sus actividades en el combate a la delincuencia organizada, especialmente en materia de narcotráfico.
En 2009 se publicitó la participación del CISEN en investigaciones del orden criminal al abordar cuestiones de narcotráfico y secuestro, mediante la generación de conocimiento útil, veraz, oportuno y pertinente para la toma de decisiones y la coordinación de acciones en materia de seguridad nacional, con el objetivo de prevenir, contener y posibilitar la desactivación de amenazas. 273
En los informes de gobierno 2009 y 2011 presentados por el presidente Felipe Calderón se marcaron como logros del CISEN en materia de narcotráfico, los siguientes:
• Colaboró en la concentración de información sobre ejecuciones y enfrentamientos vinculados con la delincuencia organizada, lo cual permitió contar con una cifra única y consensuada que sirvió como indicador de violencia en el país.
• Se lograron unificar los criterios para la construcción de indicadores de seguridad pública orientados al fortalecimiento de las capacidades para combatir el crimen organizado y el fenómeno delictivo.
273 Cfr. CASTILLO GARCÍA, Gustavo. “Reforman el Cisen; entrará de lleno al combate contra bandas del narcotráfico”. La Jornada. Diario. Política. 28 de enero de 2009. Visible en: http://www.jornada.unam.mx/2009/01/28/index.php?section=politica&article=021n1pol . Fecha de consulta: 06 de agosto de 2012-18:00 hrs. -221-
• En coordinación con la Secretaría de Seguridad Pública Federal y la Procuraduría General de la República coadyuvó en la operatividad del sistema de inteligencia nacional, al integrar información estratégica para la desarticulación de redes criminales, el desmantelamiento de sus estructuras armadas y el decomiso de armamento.
• Ha promovido la ruptura de los medios de infiltración utilizados por el crimen organizado en cuerpos policiacos y de procuración de justicia, así como el desmembramiento de sus esquemas de protección institucional.
• Coadyuvó en la sistematización y automatización de los procesos técnicos de intercambio de información, con autoridades federales y estatales, en especial en cuanto a las organizaciones del crimen organizado y sus integrantes.
• Coordinó a las instancias y órganos auxiliares de seguridad nacional y pública, en el ámbito estratégico y táctico operativo.
• Coadyuvó en la construcción de agendas de interés común y en la definición de criterios homogéneos para dimensionar los fenómenos de riesgo y los resultados de la estrategia gubernamental. 274
• Fortaleció e intensificó los canales de comunicación con los servicios extranjeros más representativos de Centroamérica, con el propósito de obtener información sensible y oportuna que permitiera identificar rutas, patrones y personas vinculadas a la delincuencia organizada en México y la región centroamericana. 275
274 Cfr. http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/pdf/TercerInformeEjecucion/1_3.pdf. pág.6 . Fecha de Consulta: 06 de agosto de 2012-15:30 hrs. 275 Cfr. Quinto Informe de Gobierno del presidente Felipe Calderón 2011. “Eje 1.- Estado de Derecho y Seguridad. 1.3.- Información e Inteligencia”. pág. 55. Visible en: http://quinto.informe.gob.mx/archivos/informe_de_gobierno/pdf/Quinto-informe-de-gobierno.pdf . Fecha de consulta: 07 de agosto de 2012-12:30 hrs. -222-
• En 2011, participó en la Operación coordinada Chihuahua, cuyo objetivo fue debilitar al crimen organizado en la entidad de forma sistemática a través de un esquema de coordinación con instancias estatales y federales “para el intercambio de información, acuerdos para comunicación y reacción inmediata, la planeación, operación y evaluación del desempeño policial” 276 .
Los logros que desde la presidencia se han marcado a favor del CISEN resultan interesantes y nos hacen pensar, dentro de un análisis primigenio, que se trata de una institución favorable y necesaria para el combate a la delincuencia organizada, debido a que a dicho de la esfera gubernamental ha sido fuente de enlace trascendental en el intercambio de información para la generación de inteligencia y la posterior toma de decisiones.
El CISEN ha jugado un papel relevante en el combate a la delincuencia organizada, debido a la labor de coordinación que ha realizado con otras instancias de seguridad nacional en el planteamiento de estrategias, cuya finalidad ha sido hacer frente a las amenazas que hoy en día vive nuestro país en materia de seguridad, en especial en cuanto al narcotráfico se refiere.
No obstante las precisiones anteriores y el hecho de considerar que las labores de inteligencia realizadas por el CISEN pueden ser fundamentales en el adecuado combate a la delincuencia organizada, no debemos olvidar que los logros aquí señalados son aquéllos que la actual gestión de gobierno manifiesta; razón por la cual debemos ser lo más críticos posibles con los datos señalados, más aún cuando la actual estrategia de combate a la delincuencia organizada, en particular al narcotráfico, desde nuestro punto de vista, ha sido errada y ha traído consigo un sin número de efectos colaterales.
276 Quinto Informe de Gobierno del presidente Felipe Calderón 2011. “Eje 1.- Estado de Derecho y Seguridad. 1.4.- Crimen Organizado”. pág. 57. Visible en: http://quinto.informe.gob.mx/archivos/informe_de_gobierno/pdf/Quinto-informe-de-gobierno.pdf . Fecha de consulta: 07 de agosto de 2012-12:30 hrs. -223-
En esta tesitura, no obstante ser el CISEN un organismo dependiente de la Secretaría de Gobernación y por tanto del ejecutivo federal, debe ser en todo momento imparcial con sus diagnósticos y ser él junto con las instituciones encargadas de la seguridad pública y nacional quien aporte al ejecutivo los elementos y perspectivas necesarias a fin de encaminar y establecer los lineamientos necesarios para un adecuado combate a la delincuencia organizada, y no viceversa, como actualmente creemos sucede, al ser el titular del ejecutivo federal quien pareciera predetermina el rumbo de los diagnósticos realizados; sobre todo cuando se ha sostenido desde la esfera gubernamental que el CISEN se encuentra conformado por un personal multidisciplinario, profesional, capacitado y de alto rendimiento, lo cual en cierta medida debería implicar imparcialidad y un alto respeto a los derechos humanos.
III.10. Retos del CISEN en un contexto de combate a la Delincuencia Organizada.
El CISEN es una institución dedicada a la generación de inteligencia que no obstante sus más de 20 años de existencia, se encuentra aún muy endeble la legitimidad de sus acciones y, sin duda, hoy en día enfrenta grandes retos para consolidarse como una instancia de inteligencia totalmente acorde con el llamado Estado Democrático Constitucional, compatible con el reconocimiento y defensa de los derechos humanos, así como con la participación de los ciudadanos en el proceso de consolidación del Estado Mexicano.
El reto que actualmente enfrenta el CISEN, desde una perspectiva personal, no radica en el aspecto económico. No, cuando se le ha designado para el año 2012 un presupuesto de 2,766.47 millones de pesos 277 , el cual a nuestra consideración, resulta favorable y suficiente para el desarrollo de sus funciones, más aún cuando el CISEN no es la única instancia de gobierno encargada de
277 Cfr. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/PEF_2012.pdf . pág. 20. Fecha de consulta: 8 de agosto de 2012.18:00 hrs. -224- realizar investigaciones en materia de seguridad y cuando cuenta ya con una infraestructura tecnológica determinada y acorde a las necesidades que la generación de inteligencia requiere (equipo de cómputo, base de datos, sistemas informáticos, personal “capacitado”, etc.).
Para nosotros, el reto principal del CISEN, sin duda, es terminar con la imagen que aún lo sigue comparando con la antigua Dirección Federal de Seguridad, su antecedente más próximo, y que lo vislumbra como un organismo “fiel” y maleable a los intereses del presidente y esferas de poder político en turno.
La desconfianza que actualmente existe hacia el CISEN, no es injustificada, dado que, desafortunadamente aún sigue existiendo un alto rango de opacidad en sus actividades, lo cual dirige el pensamiento crítico hacia la realización de actividades clandestinas, propias del período en el cual la DFS existió, alejadas del principio de legalidad, tales como el espionaje político, la violación de derechos humanos, etc. Esta opacidad ha provocado que la crítica lo tache de una ser institución obsoleta, contraria a los principios constitucionales y una continuidad de la extinta DFS.
Uno de los conflictos que presentamos en la elaboración de este capítulo fue no sólo la falta de fuentes bibliográficas que permitieran un mayor acercamiento a la institución, sino también el sobre hermetismo que existe alrededor de sus actividades y en especial, en cuanto a las unidades que lo integran se refiere. Sin duda, las labores de inteligencia deben ser cuidadosas y evitar, cuando así sea necesario, la filtración de información que pueda colocar en riesgo alguna investigación u operación; sin embargo consideramos, esto no constituye impedimento alguno para transparentar en la mayor medida posible su función y sus logros, a fin de que la ciudadanía pueda convertirse en un ojo crítico de las actividades de inteligencia, sobre todo aquéllas realizadas por el CISEN. La transparencia en las actividades realizadas por el CISEN se vuelve trascendental si deseamos que la actividad del Centro reivindique la postura que actualmente la crítica y el periodismo le han atribuido.
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En este contexto, resulta necesario reconocer constitucionalmente las labores de inteligencia realizadas por las instituciones de seguridad. El reconocimiento constitucional permitirá hacer un control más adecuado de las labores de inteligencia, dado que, por un lado, al ser México un Estado Constitucional se vinculará al ejecutivo federal y a todas las autoridades encargadas de la seguridad pública y nacional para actuar con la mayor mesura posible y siempre respaldando sus actividades en lineamientos analíticos, en donde se detecte el costo beneficio de cada una de las estrategias de combate propuestas (en especial en cuanto al narcotráfico se refiere) antes de llevarlas al ámbito operativo o de ejecución y así evitar los daños colaterales que hoy en día tanto resiente la sociedad mexicana; y por el otro, el debate público y en general la ciudadanía voltearán a ver las labores de inteligencia realizadas y se convertirán activamente en una especie de vigilante o supervisor de las mismas, creando así un fuerte contrapeso a las posibles discrecionalidades y así evitar los excesos vividos en el pasado, a fin de transformar la visión que se tuvo de los servicios de inteligencia vigentes durante la Guerra Fría.
En otro aspecto, el CISEN, como miembro del Consejo de Seguridad Nacional, consideramos, debe obviar en mayor medida sus actividades de coordinación en materia de inteligencia, pues al ser una institución civil (es decir, que no cuenta con un brazo operativo de ejecución) puede con mayor razón erigirse de forma expresa como un brazo coordinador de las actividades de inteligencia realizadas por las instituciones de seguridad y así enraizar más todavía las actividades de análisis y procesamiento de información. Incluso podría presentar de forma directa y sin mediación del Secretario Técnico, en el Seno del Consejo de Seguridad Nacional, un informe al Presidente de la República sobre las actividades de inteligencia realizadas, el diagnóstico obtenido y las estrategias planteadas por las instituciones de seguridad; el cual debe ser obligatoriamente analizado y tomado en cuenta por el Presidente de la República para plantear las políticas públicas en materia de combate a la delincuencia, en especial a la organizada (narcotráfico). Asimismo, podría plantearse la entrega de un reporte previo a la elaboración sexenal del Plan Nacional de Desarrollo, a fin de hacer
-226- aún más vinculatoria la actividad de inteligencia en el establecimiento de los lineamientos que dirigirán la actividad y gestión presidencial en materia de seguridad.
Las actividades de coordinación que realice el CISEN, sin duda, deben implicar el trabajo conjunto y cercano con otras instancias de seguridad, a fin de elaborar diagnósticos y plantear adecuadas soluciones al crimen organizado, cuyo combate debe ser de forma organizada, lo cual se logrará únicamente a través de la coordinación institucional. Lo anterior, tiene como finalidad evitar que los problemas que algún día fueron únicamente de seguridad pública trasciendan a los de seguridad nacional, tal y como ocurrió con el narcotráfico, debido a los altos esquemas de violencia utilizados y a la fuerte desestabilización que ocasiona.
Asimismo, creemos resulta necesario pensar en la existencia de una ley de inteligencia que haga más evidente las actividades en dicha materia y puntualice la coordinación que debe existir entre todas las instancias de seguridad, toda vez que, si bien es cierto la Ley de Seguridad Nacional y el Reglamento para la Coordinación de las Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional dan datos en cuanto al desarrollo de las actividades de inteligencia realizadas, estos son muy generales y no marcan ni el cómo, ni la frecuencia, ni los medios a través de los cuales debe desarrollarse dicha coordinación.
Bajo este contexto, debemos tener en cuenta también la forma en cómo el CISEN deberá interactuar con otras dependencias de gobierno distintas a las de seguridad para hacer señalamientos u observaciones que permitan actuar con mayor prontitud para contrarrestar los focos rojos que existen y potencian de alguna forma los riesgos en cuanto al desarrollo de actividades criminales como la delincuencia organizada, en particular el narcotráfico.
Lo anterior se logrará sólo si se cambia la idea que se tiene de las actividades de inteligencia propia de la Guerra Fría, es decir, sólo cuando se vea a la generación de inteligencia como un mecanismo previo y útil para la toma de
-227- decisiones, alejado de la clandestinidad, la violación de derechos humanos y el espionaje político.
La generación de inteligencia en materia de seguridad basada en el respeto a los derechos humanos, la participación ciudadana, la ciencia y el establecimiento de pesos y contra pesos legales, es fundamental para el planteamiento y desarrollo de óptimas políticas públicas. Ahora bien, en cuanto al aspecto operativo, el uso de inteligencia será vital para el planteamiento de acciones estratégicas que permitan capturas sin efectos colaterales (muertes de civiles, de miembros activos de las instancias de seguridad que cuentan con brazos operativos e incluso de los propios criminales), es decir, sin errores logísticos y siempre con la capacitación, profesionalismo y ética suficientes.
El reto del CISEN, más que jurídico (porque aunque hay cosas que mejorar, sus objetivos se escuchan prometedores e incluso lo vislumbran como una institución necesaria para la estabilidad del Estado Mexicano) es de facto, ya que debe luchar con profesionalismo y eficacia contra los viejos fantasmas de discrecionalidad y abuso de poder que están en su pasado y que de alguna forma se han ligado a su presente, más aún cuando se encuentra en el seno de la Secretaría de Gobernación y se cree puede favorecer intereses personales de quienes se encuentran en el poder.
El reto que de facto tiene el CISEN es hacer una actividad siempre respetuosa de los derechos humanos, alejada de guiones preestablecidos (por la esfera política o de poder) y bajo el cobijo de una constante actividad de transparencia, de lo contrario, estamos ciertos, sería muy difícil hacer a un lado las críticas negativas que hay a su alrededor. La eficacia de una institución se demuestra con los resultados y éstos deben ser integrales y sin efectos colaterales, de ahí la importancia de realizar actividades de inteligencia.
Es por ello que la constitucionalización de las actividades de inteligencia resulta necesaria para que éstas se alejen del concepto derivado de la Guerra Fría y se inicie un período de democratización de las mismas, toda vez que, los
-228- controles a dichas actividades serán más fuertes que los ya existentes, no sólo en cuanto al poder legislativo y judicial se refiere, sino también en cuanto al debate público académico. Con la constitucionalización del uso de inteligencia en el rubro de seguridad el tema se abrirá al escrutinio público y no obstante ser el CISEN una institución dependiente del ejecutivo federal, su actividad deberá apegarse a los lineamientos establecidos por nuestra carta magna, respetar de forma tajante los derechos en ella establecidos y se reducirá la discrecionalidad que la relación directa con el presidente de la República podría crear.
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CAPÍTULO IV
RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DEL USO DE INTELIGENCIA COMO PARADIGMA EN EL COMBATE A LA DELINCUENCIA ORGANIZADA. EL CASO DEL NARCOTRÁFICO EN MÉXICO
El consenso es abrumador: México precisa de un cambio de paradigma en las políticas públicas de seguridad y justicia con auténtico fundamento democrático.
Elementos para la Construcción de una Política de Estado para la Seguridad y Justicia en Democracia.
Siempre será de mayor justicia social proponer acciones para reducir las causas de los delitos y conductas infractoras, que definir y ejecutar políticas para resarcir sus efectos.
Agustín Herrera Pérez.
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CAPÍTULO IV. RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DEL USO DE INTELIGENCIA COMO PARADIGMA EN EL COMBATE A LA DELINCUENCIA ORGANIZADA. EL CASO DEL NARCOTRÁFICO EN MÉXICO.
IV.1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
IV.1.1. Defensa Social. Antecedentes.
La Constitución Mexicana de 1917 es el resultado jurídico de la imperiosa necesidad de reconstruir un país colapsado por los constantes abusos de poder, las desigualdades y vejaciones vividas durante el porfiriato.
El porfiriato se caracterizó por las amplias concentraciones de tierra en manos de pocos y grandes latifundistas (tierras que habían sido arrebatadas, sin ninguna consideración, de las manos campesinas del país), las inhumanas condiciones en que se encontraban obreros y trabajadores, y el deseo de que el presidente Porfirio Díaz, dictador mexicano por treinta años, dejara el poder. La Constitución de 1917 es el resultado de una lucha social estandarte del movimiento armado conocido como Revolución Mexicana, detonado en 1910.
Las causas del movimiento fueron:
1. “El régimen de gobierno en el cual se vivió al margen de la Constitución.
2. El rompimiento de ligas del poder con el pueblo que dio por resultado la deplorable situación del campesino y del obrero.
3. La ocupación de los mejores trabajos por extranjeros.
4. El gobierno central donde la única voluntad fue la del presidente.
5. La inseguridad jurídica en que se vivió donde el poderoso todo lo pudo y al menesteroso la ley negó su protección.
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6. El uso de la fuerza tanto para reprimir huelgas, como para aniquilar a un pueblo o a un individuo.
7. Haberse permitido una especie de esclavitud donde las deudas pasaban de padres a hijos, de generación en generación.
8. Intransigencia política que se representó en la negación rotunda a cambiar al vicepresidente * para el período de 1910 1916.” 278
El movimiento social armado iniciado el 20 de noviembre de 1910, convocado por Francisco I. Madero a través del Plan de San Luis (dado a conocer el 5 de octubre del mismo año), no concluyó de facto con la firma de los Tratados de Ciudad Juárez del 21 de mayo de 1911, mediante los cuales se acordó la renuncia de Porfirio Díaz a la presidencia de la República y de Ramón Corral a la vicepresidencia, que por ministerio de Ley, Francisco León de la Barra, secretario de Relaciones Exteriores ocuparía la presidencia interinamente y convocaría de inmediato a nuevas elecciones y, que el nuevo gobierno estudiaría las condiciones de la opinión pública para satisfacerlas en cada Estado dentro el orden constitucional y acordaría lo conducente a las indemnizaciones de los perjuicios causados directamente por la Revolución 279 ; sino que se prolongó hasta la redacción y publicación de la Constitución de 1917, la cual puso fin a una serie de eventos desafortunados y marcó el triunfo de la llamada Revolución Constitucionalista de Venustiano Carranza, erigida en contra de Victoriano Huerta, traidor y asesino de Francisco I. Madero y José María Pino Suárez.
El 13 de agosto de 1914, con la firma de los Tratados de Teoloyucan por las diversas facciones revolucionarias, el ejército revolucionario entró victorioso a la capital de la República sin derramamiento de sangre.
* Para el sexenio comprendido de 1910 a 1916, el presidente Porfirio Díaz, había propuesto la fórmula Díaz- Corral (Porfirio Díaz como presidente y Ramón Corral como vicepresidente). 278 CARPIZO, Jorge. La Constitución Mexicana de 1917. Décimo Quinta Edición. México. Ed. Porrúa. 2009. pág. 17. 279 Cfr. DE LA HIDALGA, Luis. Historia del Derecho Constitucional Mexicano. Cuadros Sinópicos: División de Poderes y Sistema Electoral. México. Ed. Porrúa. 2002. pág. 344-345. -234-
Una vez declarado el triunfo de la Revolución y de electo como presidente Venustiano Carranza a partir del primero de septiembre de 1915, se precipitó la elaboración del Proyecto de Reformas Constitucionales que había iniciado en Veracruz meses atrás.
El Proyecto de Reformas Constitucionales “tenía como objeto organizar el nuevo Estado con una Constitución adecuada a las circunstancias, por los cambios ocurridos tras 60 años de vigencia de la Constitución de 1857, anacrónica ya en ciertos aspectos, y más aún porque la Revolución había traído como consecuencia cambios radicales, fundamentalmente de carácter social, y por tanto era urgente la necesidad de proteger los derechos obreros y campesinos” 280 .
La intención de reformar la Constitución de 1857 tenía como objetivo establecer la igualdad entre los mexicanos. En esencia, se buscaba establecer un sistema equitativo de impuestos, crear la libertad municipal, proteger a los peones rurales, a lo obreros, mineros y en general a la clase proletaria, es decir, adecuar el sistema jurídico a las exigencias del país en aquel momento centradas en cuestiones agrarias y laborales.
No obstante la idea primigenia de Venustiano Carranza de realizar únicamente una serie de reformas y adiciones a la Constitución de 1857, bajo cuyos criterios no cabía la posibilidad de elaborar una Nueva Constitución, pues no había perdido su fuerza y vigor en virtud del principio de inviolabilidad de la Constitución establecido en el artículo 128 de la propia Norma Suprema, al tratarse, para muchos, únicamente de una interrupción a su observancia, al haberse incorporado en aquélla el término rebelión, entendido como cualquier movimiento realizado en contra del gobierno jurídicamente constituido, y al invalidar con ello “cualquier norma que supliera a la Constitución legítimamente instituida como ocurrió con la de 1824” 281 ; fue el propio Venustiano Carranza quien llegó a la conclusión de convocar de inmediato a un Congreso Constituyente en el que se oyeran todas las voces nacionales y se consolidara la Revolución. El
280 Ibídem. pág. 358. 281 Ibídem. pág. 360. -235-
Congreso Constituyente no sólo reformó la Constitución de 1857, sino que de facto creó otra con principios sociales mucho más sólidos.
Tras diversos eventos, la “junta inaugural del Congreso Constituyente se efectuó el primero de diciembre de 1916. Luis Manuel Rojas, presidente del Congreso, hizo la declaración de apertura del período único de sesiones” 282 , en el Estado de Querétaro. Los debates suscitados al interior del Congreso fueron extraordinarios, llenos de ideas y convicciones sociales (que se erigieron en fuertes críticas del régimen y errores de antaño), cuyo objetivo principal fue el establecimiento de un ordenamiento jurídico eficaz, contundente y acorde a la realidad social vivida, es decir, que no sólo anunciara derechos, sino también que los garantizara.
Los debates efectuados abordaron de forma esencial, entre otros aspectos, temas como: la educación (plasmada en el artículo 3º del ordenamiento constitucional), la libertad religiosa y la ratificación de que el Estado e Iglesia son instituciones independientes entre sí, la reforma agraria y el reconocimiento de derechos agrarios (artículo 27 del ordenamiento constitucional), y el reconocimiento y protección a los derechos laborales (artículo 123 constitucional).
Finalmente el 31 de enero de 1917, el honorable Congreso Constituyente clausuró su período único de sesiones y dio a conocer el resultado de su trabajo intitulado Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que reforma la del 5 de febrero de 1857 *, la cual fue promulgada el 5 de febrero de 1917 y entró en vigor el 1º de mayo del mismo año. No obstante tratarse de una “Constitución que reforma a otra Constitución; la realidad mexicana no paró
282 CARPIZO, Jorge. La Constitución Mexicana de 1917. Ob. Cit. pág. 62. * Como apunta CARPIZO, Jorge. En La Constitución Mexicana de 1917. Ob. Cit. págs. 111 y 112: El trabajo del Congreso Constituyente en el año 1917, se trata de una nueva Constitución, no así de una reforma a la de 1857, no obstante el título otorgado, debido a que: a) para realizar reformas a una Constitución no se nombra a un Constituyente, sino que se sigue el procedimiento que ella misma marca, y al no seguirlo, se está rompiendo con esa Constitución; b) se rompió con los moldes clásicos y se entregó una Constitución político-social, que trató de resolver los grandes problemas de inmensas masas sociales, de las más débiles; c) se incluyeron preceptos reglamentarios como los artículos 27, 107, 123 y 130 constitucionales y d) debido a las innovaciones contenidas en ella. -236- mientes en esta sutileza y le reconoció a la Carta de 1917 un destino autónomo” 283 .
La Constitución de 1917 se caracteriza por su amplio contenido social, en virtud del reconocimiento y defensa que hizo de diversos derechos con ese mismo carácter, en especial los relativos a las materias laboral y agraria. Siguiendo la ideología presente en el Constituyente de 1856 1857, la Constitución de 1917 no dejó de lado la defensa que el Estado Mexicano ha hecho desde su Independencia de los derechos individuales de las personas, y otorgó las garantías correspondientes que hicieran congruente al ordenamiento jurídico mexicano con aquellas defensas.
“La declaración de derechos sociales es el complemento a la declaración de derechos individuales para lograr la justicia, una justicia social, donde la equidad (individualización de la justicia a los grupos sociales más débiles) logre una nación digna, una nación sin injusticias que la sangren y la denigren” 284 . El reconocimiento y garantía de los derechos de suma trascendencia para el desarrollo y estabilidad del país, hacen de la Constitución de 1917 una Norma Fundamental paradigmática.
IV.1.2. Efectos colaterales de actuar sin inteligencia. Una crítica al Estado de Excepción. Artículo 29 Constitucional.
El narcotráfico, entendido como expresión de la delincuencia organizada, es un fenómeno criminal que por su complejidad, los altos estándares de violencia que emplea en el desarrollo de sus actividades, la inadecuada estrategia de combate implementada para contrarrestarlo, así como los caóticos resultados que su actuar ha tenido al interior de la sociedad, ha puesto en jaque a las autoridades
283 TENA RAMÍREZ, Felipe. Leyes Fundamentales de México (1808-1995) . Décimo Novena Edición. México. Ed. Porrúa. 1995. pág. 816. 284 CARPIZO, Jorge. La Constitución Mexicana de 1917. Ob. Cit. pág. 149. -237- mexicanas y se ha vislumbrado posible la suspensión de garantías en las regiones donde sus actividades e influencia se han hecho visibles con mayor magnitud.
En 2010 fue objeto de debate, la marcada insistencia que autoridades en el ámbito castrense mostraron en la necesidad de decretar la suspensión de garantías individuales, otorgadas en nuestro ordenamiento jurídico constitucional, en diversos municipios del país, tales como Ciudad Juárez, Matamoros, Reynosa, Tampico y Acapulco. 285
Los supuestos y procedimiento para la suspensión de garantías están previstos en el artículo 29 constitucional, el cual después de la reforma a su contenido en junio de 2011, precisa que:
“Artículo 29. En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de las Secretarías de Estado y la Procuraduría General de la República y con la aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquel no estuviere reunido, podrá restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la restricción o suspensión se contraiga a determinada persona. Si la restricción o suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará de inmediato al Congreso para que las acuerde.
En los decretos que se expidan, no podrá restringirse ni suspenderse el ejercicio de los derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la protección a la familia, al nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niñez; los derechos políticos; las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibición de la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; la prohibición de la desaparición forzada y la tortura; ni las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
La restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías debe estar fundada y motivada en los términos establecidos por esta Constitución y ser proporcional al peligro a que se hace frente, observando en todo momento
285 Cfr. CASTILLO, Gustavo y Jesús Aranda. “Solamente Sedena y Semar colaborarán en materia de inteligencia con DEA y FBI”. La Jornada. Política. Diario. 10 de mayo de 2010. Visible en: http://www.jornada.unam.mx/2010/05/10/politica/007n1pol . Fecha de consulta: 3 de septiembre de 2012. -238-
los principios de legalidad, racionalidad, proclamación, publicidad y no discriminación.
Cuando se ponga fin a la restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías, bien sea por cumplirse el plazo o porque así lo decrete el Congreso, todas las medidas legales y administrativas adoptadas durante su vigencia quedarán sin efecto de forma inmediata. El Ejecutivo no podrá hacer observaciones al decreto mediante el cual el Congreso revoque la restricción o suspensión.
Los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restricción o suspensión, serán revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la que deberá pronunciarse con la mayor prontitud sobre su constitucionalidad y validez.” 286
Previo al comentario que haremos de la esencia contenida en el artículo 29 constitucional, cabe señalar que emplearemos únicamente el término “suspensión de garantías”, al no considerar atinada la redacción que utilizó el legislador en la reciente reforma hecha al artículo, toda vez que, por un lado, el llamado “ejercicio de los derechos” se materializa únicamente a través de la existencia de sus garantías, al ser éstas las que determinan que el reconocimiento expreso de un derecho humano en el ordenamiento jurídico constitucional (derecho fundamental) sea o no un mero discurso; y por el otro, estamos ciertos de que la titularidad de un derecho humano nunca se pierde, ni puede ser suspendida, lo que se suspenden, son los mecanismos que hacen posible su ejercicio, es decir, sus garantías. Cómo crítica actual al artículo 29 constitucional planteamos el siguiente cuestionamiento y lo dejamos abierto a la crítica particular que pudiera surgir de ello: cómo sería posible ejercer los derechos si no existen las garantías correlativas que permitan hacerlo.
Ignacio Burgoa define a la suspensión de garantías como “un fenómeno jurídico constitucional que tiene lugar como antecedente necesario para que la actividad gubernativa de emergencia pueda válidamente desarrollarse” 287 , en consecuencia, “antes que las autoridades del Estado estén en condiciones de
286 Art. 29 Constitucional. Visible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf. Fecha de Consulta: 7 de mayo de 2012-17:01 hrs. 287 BURGOA ORIHUELA, Ignacio. Las Garantías Individuales. Cuarta Edición. México. Editorial Porrúa. 2008. pág. 210. -239- hacer frente a la situación de emergencia, deben suspender las garantías individuales que constituyan un obstáculo al desarrollo rápido y eficaz de la actividad estatal autoritaria de prevención o remedio” 288 .
Por su parte, Pedro Salazar Ugarte la define como “una medida excepcional contemplada en la Constitución mediante la cual se establecen procedimientos especiales para la adopción de medidas urgentes en situaciones de crisis” 289 . En este mismo contexto, señala que la lógica que subyace a la esencia de dicho precepto es que “la división de poderes y la dinámica parlamentaria constituyen obstáculos para una acción eficiente y eficaz que permita salvaguardar el interés general y regresar a la normalidad constitucional. Pero la suspensión debe ser temporal y afectar exclusivamente aquellos preceptos que entorpecen una respuesta eficaz y veloz ante la situación excepcional” 290 .
En suma, la suspensión de garantías es una figura que se maneja como necesaria y se justifica en aras de una situación de crisis que coloca en inminente riesgo a la estabilidad y existencia misma del ordenamiento jurídico constitucional, cuya paradójica solución se encuentra en la suspensión de los preceptos en él contenidos, con el objetivo de lograr su posterior restablecimiento.
La suspensión de garantías se encuentra asociada a la del Estado de Excepción, el cual encarna uno de los supuestos más controvertidos en el constitucionalismo contemporáneo 291 . La controversia del Estado de Excepción radica en la indefinición que deriva de su propia existencia; es decir, no obstante justificarse como el medio a través del cual en una situación de “crisis” se crea y garantiza la situación de la que el derecho tiene necesidad para prolongar su propia vigencia, tal situación, de facto, se encuentra fuera del propio derecho, aunque se
288 Ídem. 289 SALAZAR UGARTE, Pedro. “Comentario al artículo 29 constitucional” en Los Derechos del Pueblo Mexicano. México a través de sus Constituciones. Tomo XVII. México. IFE-TEPJF-Cámara de Diputados-SCJN. 2006. pág.212. 290 Ídem. 291 Cfr. SALAZAR UGARTE, Pedro. “Del Estado de Excepción a la Suspensión Constitucionalizada. Reflexiones sobre la reforma al artículo 29 de la Constitución Mexicana”. Visible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3033/11.pdf . Fecha de consulta: 03 de septiembre de 2012- 20 hrs. -240- argumenta, emana de él (al establecerse, por ejemplo, un precepto como el artículo 29 constitucional al interior del propio ordenamiento jurídico).
Al respecto, Giorgio Agamben refiere que:
“La excepción es una especie de exclusión. Es un caso individual que es excluido de la norma general. Pero lo que caracteriza propiamente a la excepción es que lo excluido no queda por ello absolutamente privado de conexión por la norma; por el contrario se mantiene en relación con ella en la forma de suspensión. La norma se aplica a la excepción desaplicándose, retirándose de ella. El estado de excepción no es, pues, el caos que precede al orden, sino la situación que resulta de la suspensión de éste.” 292
“La situación creada por la excepción tiene, por tanto, la particularidad de que no puede ser definida ni como una situación de hecho ni como una situación de derecho, sino que introduce entre ambas un paradójico umbral de indiferencia”. 293
El Estado de Excepción es una situación que se encuentra dentro y fuera de la norma al mismo tiempo. Las medidas excepcionales adoptadas durante su vigencia “se encuentran en la paradójica situación de ser medidas jurídicas que no pueden ser comprendidas en el plano del derecho, y el estado de excepción se presenta como la forma legal de aquello que no puede tener forma legal” 294 , lo cual a nuestra consideración carece de todo sentido, pues resulta complejo entender que sea el propio ordenamiento jurídico el que de alguna forma prevé su propia inexistencia, aunque sea por un período “limitado”. Por otro lado, dicha complejidad deriva de creer que las bondades de un sistema se comprueban en situaciones de crisis, porque es justamente aquel momento, el momento ideal para confirmar que la forma de gobierno elegida y los mecanismos de garantía establecidos son los más adecuados.
Sin duda, es una paradoja pretender conservar la existencia y estabilidad del orden jurídico a través de su inexistencia, expresada mediante su suspensión.
292 AGAMBEN, Giorgio. Homo Sacer. El poder soberano y la nuda vida. Tomo I. Traducción y notas de Antonio Gimeno Cuspinera. España. Ed. Pre-Textos. 2006. pág.30. 293 Ibídem. pág. 31. 294 AGAMBEN, Giorgio. Estado de excepción. Homo sacer, II, I. Traducción de Flavia Costa e Ivana Costa. Argentina. Ed. Adriana Hidalgo. 2007. pág. 24. -241-
Después de la crítica genérica realizada al Estado de Excepción, haremos algunas precisiones sobre lo establecido en el artículo 29 constitucional.
El artículo 29 constitucional prevé procedente la suspensión de garantías en caso de “perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto”. La amplitud de este supuesto implica una gran diversidad de circunstancias que pueden quedar comprendidas en él, sin ningún problema. En esta lógica, la actual situación de ingobernabilidad presente en algunos Estados del país, resultado de las fuertes oleadas de violencia provocadas por los enfrentamientos de los cárteles del narcotráfico mexicanos entre sí o con las autoridades encargadas de su combate, puede encuadrarse en el supuesto que se comenta; sin embargo, es deber del Estado garantizar, a través del establecimiento de estrategias y mecanismos adecuados, que dichas situaciones no lleguen a niveles exponenciales y sean motivo de una declaratoria de suspensión de garantías.
Indudablemente, es necesario obligar a las autoridades encargadas de diseñar y ejecutar las políticas en materia de seguridad, a utilizar mecanismos de inteligencia (entendida como el proceso de recolección, análisis y aprovechamiento de información en materia de seguridad para la toma de decisiones) que les permitan diseñar estrategias de combate eficaces y carentes de efectos colaterales que incrementen la desestabilización social y gubernamental, hoy comunes al interior del Estado Mexicano.
Los caóticos resultados de la actual estrategia de combate a la delincuencia organizada, implementada por el gobierno federal, son el resultado de no observar el problema desde una perspectiva integral, y por tanto, no haberlo enfrentado de la misma forma; es decir, han sido resultado de no actuar con inteligencia.
No obstante que la suspensión de garantías es una probable realidad, al encontrase contemplada en el artículo 29 de nuestro ordenamiento jurídico constitucional, con la reciente reforma de junio de 2011, su alcance se ha limitado en cuanto a los derechos cuyas garantías pueden ser suspendidas.
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De acuerdo a lo establecido por el párrafo segundo del propio artículo, existen derechos cuyas garantías constitucionales no pueden ser suspendidas. Estos derechos son: a la no discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la protección a la familia, al nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niñez; los derechos políticos; las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibición de la pena de muerte, la esclavitud y la servidumbre; y la prohibición de la desaparición forzada.
La nueva redacción del artículo 29 constitucional ha ampliado los candados a la facultad “discrecional” del Ejecutivo para decretar la suspensión de garantías. Las restricciones a dicha facultad, además de la imposibilidad de suspender ciertas garantías, son: a) que la suspensión sea por tiempo limitado, b) que no se contraiga a determinada persona, c) que la suspensión se encuentre debidamente fundada y motivada (principio de legalidad), d) que sea proporcional al peligro al que se hace frente y e) el hecho de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación revise de oficio los decretos que el Ejecutivo emita durante el período de suspensión, a fin de pronunciarse con la mayor prontitud posible sobre su constitucionalidad y validez.
La facultad discrecional del Ejecutivo contemplada en el artículo 29 constitucional se ha reducido de manera considerable y estamos plenamente de acuerdo con los pesos y contra pesos establecidos, ya que la figura de suspensión de garantías o su extremo a través de la del Estado de Excepción ha sido el comienzo de grandes arbitrariedades y la justificación e inicio de importantes dictaduras, al haber dejado de ser una excepción y convertido en la regla (umbral de indefinición en el que se ha dejado de lado el gobierno de las leyes, para dar paso al gobierno de los hombres, en donde existe la ejecución desmedida de acciones humanas deliberadas).
En esta línea de crítica, debemos tener en cuenta que, no obstante los candados establecidos al Estado de Excepción, materializado a través de la suspensión de garantías, su instauración de facto, sin que medie una declaratoria
-243- de suspensión de garantías previa, es una posibilidad inminente. Al respecto, Pedro Salazar Ugarte sostiene que “en amplias zonas del territorio, se puso en marcha la excepcionalidad de facto ”295 , cuando los “periódicos y los noticieros reportaban enfrentamientos armados por doquier, los retenes de policías encapuchados y militares pertrechados aparecieron por calles y autopistas, los cateos dejaron de ser noticia y, entonces, poco a poco, se diluyó la frontera entre la normalidad * y la excepcionalidad” 296 , siendo éste el momento en que el Estado de Excepción se impone de facto y “la lógica de excepción empata con la lógica de la guerra, que es la máxima negación del derecho y, en particular, de la modalidad del derecho que se expresa en el constitucionalismo democrático” 297 y “Ya no es la dictadura [ ] sino la nada jurídica la que impera, y entonces los hombres viven en la situación más extrema”. 298
Finalmente, es importante precisar que además de considerar al Estado de Excepción como una figura ambigua y paradójica, tenemos la plena confianza de que si logramos establecer un mecanismo de combate a la delincuencia organizada de carácter integral, basado en el uso de inteligencia en los términos que han sido esbozados a lo largo de esta investigación, no será más siquiera una posibilidad en cuestiones de seguridad relacionadas con el crimen organizado, en especial con el narcotráfico, sobre todo porque coincidimos con Pedro Salazar Ugarte, se trata de una figura de la cual no tenemos la certeza de que nos hará más seguros, pero sí la de que nos hará menos libres.
295 SALAZAR UGARTE, Pedro. Crítica de la Mano Dura. Cómo enfrentar la violencia y preservar nuestras libertades. México. Ed. Océano. 2012. pág. 55. * El autor llama normalidad al proyecto prescriptivo del constitucionalismo de los derechos y excepcionalidad a las situaciones en las que las reglas de ese modelo ideal son suplantadas por las dinámicas arbitrarias del poder y la fuerza. 296 Ibídem. pág. 53. 297 Ibídem. pág.81. 298 Ídem. -244-
IV.2. Críticas a la actual estrategia de combate a la Delincuencia Organizada. El Narcotráfico en México.
La estrategia de “combate frontal y sin titubeos” a la delincuencia organizada, en especial contra el narcotráfico, implementada por el gobierno del presidente Felipe Calderón, ha sido objeto de múltiples críticas. Se ha considerado inadecuada la forma en que se decidió combatir al crimen organizado, pues lejos de crear un ambiente de estabilidad entre la población y los sectores económico y político del país, y reducir la actividad de los miembros del narcotráfico; lo único que se obtuvo fue el incremento de los índices de violencia en el país, la muerte de población civil y activos de las fuerzas de seguridad y armadas, así como la débil contención a las actividades desarrolladas por los miembros de la delincuencia organizada.
IV.2.1. Medios de Comunicación.
La crítica realizada por diversos medios de comunicación a la estrategia de combate contra la delincuencia organizada, implementada en el gobierno del presidente Felipe Calderón, en particular por la prensa escrita, ha sido contundente y orientada a la atención prioritaria de los factores que en esencia han fortalecido al crimen organizado; es decir, los aspectos sociales, económicos y políticos que hoy en día se han vuelto aristas débiles en el desarrollo del Estado.
En enero de 2008 el periódico “La Jornada”, a través de su sección Opinión y a nombre de la Editorial , realizó una fuerte crítica a la estrategia de combate seguida por la administración en turno al señalar que:
“La delincuencia organizada causa un grave daño al país, a sus habitantes y a sus instituciones; genera inseguridad y zozobra, y pervierte casi todos los ámbitos de la vida nacional, incluidos, por supuesto, el desempeño económico y el quehacer institucional.
Pero si estos objetivos son incuestionables, los medios empeñados para lograrlos resultan, cuando menos, discutibles: hace ya más de un año que la actual administración se inauguró con espectaculares operativos y desplazamientos de soldados y policías por medio territorio nacional, con el supuesto propósito de restablecer el estado de derecho en las regiones
-245-
controladas por la criminalidad e instaurar en ellas la seguridad pública y la confianza ciudadana. Sin embargo, a pesar del desbordado optimismo del discurso oficial, la delincuencia organizada, y en particular los cárteles del narcotráfico, no dan señales de debilidad ni de agotamiento; por el contrario, día a día realizan manifestaciones de un poderío creciente que puede palparse [ ]
En general, la actual estrategia gubernamental contra la delincuencia no es sino una versión, intensificada y llevada hasta límites peligrosos, de la misma política seguida desde hace décadas por el gobierno federal. Cada decomiso, cada captura de un capo de la droga, cada balacera y cada ajuste de cuentas, en vez de prefigurar el desmantelamiento definitivo de las mafias del narcotráfico, el secuestro, el contrabando, la extorsión y el robo de vehículos, anuncian, por lo general, el resurgimiento, con más fuerza, de las organizaciones delictivas.
Pero la autoridad sigue cerrando los ojos a un hecho simple: el alto grado de eficiencia, rentabilidad y letalidad alcanzados por los grupos criminales es más el síntoma que la enfermedad. No habrá corporación policial que baste, ni ejército suficiente para reducir en forma perceptible y significativa los índices delictivos en tanto no se ataquen las causas de fondo de estos fenómenos, empezando por las sociales: la miseria, la desigualdad individual y regional, la falta de educación, los ínfimos niveles de vida de grandes sectores de la población, la insalubridad y la desintegración familiar y comunitaria provocadas por las privatizaciones, las aperturas salvajes de los mercados nacionales y la liquidación de las políticas sociales.
En el ámbito económico pueden mencionarse como factores que propician el desarrollo de la delincuencia: la obscena concentración de la riqueza en unas cuantas manos, el desmantelamiento de la industria nacional, el abandono – criminal, ése también– del campo, el desempleo y la inflación galopantes, a pesar de las cifras maquilladas, así como el empecinado impulso oficial al proceso de integración desigual con Estados Unidos que, entre sus muchos efectos secundarios indeseables, facilita la operación binacional de los grupos criminales.
[ ]
El empeño militar y policial del gobierno contra la delincuencia será verosímil y digno del respaldo generalizado cuando vaya acompañado de acciones orientadas a combatir las causas profundas de la delincuencia; por ahora, sin embargo, suscita más escepticismo que confianza.” 299
La opinión emitida por el periódico “La Jornada”, es para nosotros plausible no sólo por coincidir en varios aspectos con lo que en ella se plasma, sino también
299 “El Crimen Organizado y sus causas”. Editorial. La Jornada. Opinión. Diario. 10 de enero de 2008. Visible en: http://www.jornada.unam.mx/2008/01/10/index.php?section=opinion&article=002a1edi. Fecha de consulta: 06 de septiembre de 2012-13:00 hrs. -246- porque hoy en día, debido a la censura que de facto existe sobre los medios de comunicación serios y verdaderamente comprometidos con la crítica e investigación social, resulta complicado leer artículos que contengan comentarios agrios a las estrategias de gobierno establecidas en los diversos sectores para el desarrollo nacional.
En relación a la nota transcrita, nos quedamos con algo que a nuestra consideración resulta esencial y que, sin duda, es la base y objetivo principal del reconocimiento constitucional que proponemos se haga del uso de inteligencia como paradigma en el combate a la delincuencia organizada, es decir, la imperante necesidad que existe de combatir las causas profundas del crimen organizado, siendo éstas, entre otras, la miseria, la desigualdad individual, la corrupción, la opacidad, la falta de educación y la desintegración familiar.
El uso de inteligencia propuesto implica no sólo allegarse y procesar información para la toma de decisiones en el rubro operativo, sector de suma trascendencia para evitar errores en enfrentamientos y operativos realizados por las autoridades respecto del actuar o miembros del crimen organizado; sino también una concepción abierta (no limitada) de lo que representa el crimen organizado, que nos permita establecer un combate integral, indispensable al tratarse de un problema de gran complejidad cuya solución no se obtendrá, a menos que se establezca un sistema coordinado de participación, en donde intervengan todas y cada una de las instituciones del Estado, en el ámbito de sus competencias, y la sociedad de manera conjunta y coordinada. El uso de inteligencia como paradigma en el combate a la delincuencia organizada, será el inicio y parte aguas necesarios para lograr tal objetivo, ya que permitirá obtener una imagen real e integral del problema y, a través de las instituciones encargadas de generarla, se comenzará una labor de coordinación que se proyectará de forma continua en el resto de las instituciones.
Entre los periodistas que han manifestado un fuerte rechazo a la actual estrategia de combate al crimen organizado, desataca Carmen Aristegui, quien en múltiples eventos ha señalado que no existe un sólo indicador que demuestre
-247- que la llamada “Guerra contra el Narcotráfico” haya dado resultados positivos 300 y que “es necesario replantear la forma de combatir al crimen organizado, primero regresando a sus bases al Ejército mexicano y preparar con armas y capacitación a las corporaciones policiacas, que son las encargadas de mantener la seguridad interior del país” 301 .
La crítica emitida por Carmen Aristegui es por demás atinada, al no haber sido satisfactorios los resultados de la estrategia de combate a la delincuencia organizada planteada por el presidente Felipe Calderón, pues ha dejado un sinfín de muertes y una oleada de violencia que se vislumbra incontenible. Asimismo, estamos ciertos de que no obstante la importante labor que las fuerzas armadas han realizado en dicho combate, su participación debe ser lo menos frecuente posible y, sin duda, los miembros de las instituciones de Seguridad Pública deben ser capacitados exhaustiva y continuamente, con el objetivo de que ellos sean quienes encabecen con profesionalismo y eficacia el combate a este grave problema.
IV.2.2. La Academia.
Uno de los sectores que ha alzado la voz con mayor visibilidad en las múltiples críticas sostenidas a la actual estrategia de combate a la delincuencia organizada, ha sido el de carácter intelectual, el cual ha emergido en mayor medida desde los espacios universitarios.
Los comentarios y críticas realizadas por académicos y estudiosos de alto nivel son de gran amplitud, y ante la imposibilidad de aludir a todos y cada uno de los foros y artículos de crítica que se han suscitado en torno al tema, hemos decidido hacer referencia únicamente a la crítica que se ha hecho desde la postura general planteada por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), a
300 Cfr. LOZANO ORTÍZ, Viridiana. “Aristegui critica guerra vs narco de Calderón”. Cambio. Diario. Zoon Politikon. 2011. Visible en: http://www.diariocambio.com.mx/2011/septiembre/politica/080911-vl-politica- aristegui-critica-guerra-vs-narco-de-calder-n.htm . Fecha de consulta: 08 de septiembre de 2012-19:00 hrs. 301 Ídem. -248- través del documento intitulado “Elementos para la Construcción de una Política de Estado para la Seguridad y Justicia en Democracia”, así como a la crítica realizada por el Dr. Pedro Salazar Ugarte, catedrático en materia constitucional de la Facultad de Derecho de la misma Universidad.
En el seno de la Conferencia Internacional sobre Seguridad y Justicia en Democracia, en la cual participaron 88 especialistas en diversas mesas redondas, la Universidad Nacional Autónoma de México designó una Comisión con el objetivo de evaluar el material analizado a lo largo de las ponencias presentadas y redactar una propuesta en materia de seguridad.
La UNAM, a través de la propuesta en cita, refiere que la “violencia ha tomado en numerosas regiones del país dimensiones y formas nunca antes vistas, lo que causa un daño irremediable contra las personas, las familias y las comunidades” 302 y se evidencia “la necesidad de construir una política de Estado encaminada a transformar el paradigma dominante en la seguridad y la justicia” 303 .
La propuesta formulada por la Universidad Nacional en materia de seguridad, es una propuesta de carácter integral que aborda ejes temáticos trascendentales en aras de establecer los lineamientos básicos requeridos para la construcción de una adecuada política de Estado. Se basa en la primacía del régimen constitucional de los derechos humanos, en el desarrollo humano, la racionalización del uso de la fuerza, en estrategias de prevención, el fortalecimiento de las instituciones civiles de seguridad, la coordinación interinstitucional, la reconstrucción del tejido social, la investigación, el diagnóstico, la participación activa del Municipio en materia de seguridad como orden de gobierno, la participación ciudadana, la rendición de cuentas y la transparencia.
Esta propuesta, critica el abuso que se ha hecho del término seguridad nacional al incorporarse en él hasta la mínima problemática; reconoce la obsoleta
302 “Elementos para la Construcción de una Política de Estado para la Seguridad y la Justicia en Democracia”. En el marco de la Conferencia Internacional sobre Seguridad y Justicia en Democracia. pág. 3. Visible en: http://www.ddu.unam.mx/imgs/Inicio/SeguridadYJusticia/propuesta_s_AGO11.pdf . Fecha de consulta: 12 de septiembre de 2012-16:00 hrs. 303 Ídem. -249- coordinación que existe entre las instituciones de seguridad y de éstas con el resto de los sectores públicos, la falta de atención a grupos de población vulnerables, la indiferencia constante en materia de prevención (salud, educación, empleo, etc.); advierte que el Sistema Nacional de Seguridad Pública se ha convertido en una arena para la disputa de presupuesto; evidencia los fuertes lazos de corrupción entretejidos al interior de la instituciones, la falta de capacitación en las instituciones encargadas de garantizar la seguridad pública, la falta de labores en materia de investigación y recolección de información que permitan tener un panorama más amplio de las causas y evolución de la criminalidad en México, así como la endeble transparencia y rendición de cuentas en las instituciones del Estado y el creciente índice de violencia en el país.
Precisa que el problema de seguridad existente en el país se debe a que no se ha tenido una concepción integral del mismo y enfatiza que no se obtendrán resultados positivos si se atiende solamente a uno o algunos de los componentes del complejo problema que representa para México la inestabilidad en materia de seguridad. Afirma que el “sistema de seguridad y de justicia debe atacar los factores de la violencia y la criminalidad, impulsar la resolución del conflicto social que frecuentemente antecede a la violación de la ley penal, y garantizar la efectiva sanción de los responsables de los delitos” 304 .
La propuesta dirigida por la UNAM hacia los diversos actores en materia de seguridad y justicia en el país, se orienta al establecimiento de una verdadera política de prevención y reforzamiento del modelo policial, basada en el control de adicciones, la participación ciudadana, la trascendencia de las autoridades municipales en dicha política al ser las más cercanas a la población, el empleo, la salud, la capacitación y profesionalización de la fuente humana en las corporaciones policiales de nuestro país; y destaca la trascendencia que tienen las instituciones encargadas de generar inteligencia en el diseño de una adecuada política en materia de seguridad.
304 Ibídem. págs. 17 y 18. -250-
Por su parte, Pedro Salazar Ugarte refiere que:
“México vive una crisis de seguridad sin precedentes en su etapa posrevolucionaria que está montada sobre una crisis social –marcada por la pobreza y la desigualdad histórica. Pensando en la primera, en los pasados cinco años se cuentan más de cuarenta mil muertos y millares de personas, de una u otra manera, damnificadas. Las crisis de seguridad tienen muchas causas y no necesariamente son responsabilidad de los gobernantes –al menos no siempre son su responsabilidad directa , pero las maneras de enfrentarlas sí lo son. El presidente de México, Felipe Calderón Hinojosa, y su gobierno, la han encarado bajo la lógica de la guerra que está engarzada a la lógica de excepción. 305 ” Interpretando las palabras de Pedro Salazar, podemos inferir que su crítica hacia la actual estrategia de combate a la delincuencia organizada se centra en las medidas de excepcionalidad que el presidente Felipe Calderón impulsó para combatir aquel tipo de delincuencia, las cuales bajo la lógica de defensa de los derechos humanos, se vuelven totalmente incompatibles con los Estados Democráticos Constitucionales modernos, en los que dentro de un máximo ideal no debe existir la excepcionalidad.
Salazar Ugarte refiere que la crisis de seguridad actualmente vivida “debería enfrentarse a través de la investigación, las policías y los juzgados” 306 , no así por las fuerzas armadas ni a través de la generación de violencia. Enfatiza como solución el planteamiento y ejecución de políticas sociales justas, con una visión integradora de la población más vulnerable cuyas necesidades básicas deben ser satisfechas, es decir, propone “mirar una dimensión estructural que puede ser la causa de las causas y el principal de los efectos: la violencia que encierra la desigualdad enraizada en la miseria” 307 , y establecer un proyecto incluyente orientado al desarrollo humano en condiciones de vida digna y humana.
Decidimos retomar el pensamiento del autor en comento, debido a que hace énfasis en una premisa que hemos tratado de destacar a lo largo de esta investigación, nos referimos al carácter integral que debe tener la política de
305 SALAZAR UGARTE. Pedro. Crítica de la Mano Dura. Cómo enfrentar la violencia y preservar nuestras libertades. Ob. Cit. pág. 51. 306 Ibídem. pág.79. 307 Ibídem. pág. 160. -251- combate a la delincuencia organizada, materializada a través de la atención de las causas factores que originan y fortalecen al crimen organizado, las cuales recaen en mayor medida en la desigualdad social existente.
IV.2.3. Reclamo social.
El sentir social frente a la actual estrategia de combate contra la delincuencia organizada es diverso, habrá quienes consideren que el combate frontal y sin titubeos iniciado contra el narcotráfico ha sido la mejor de las estrategias, y habrá quienes no sólo reprueben su implementación sino que ansían un verdadero cambio en la forma de hacerle frente.
No obstante las dos tendencias de crítica social existentes, ambas respetables, nos unimos a la segunda tendencia, es decir, nos adherimos a la voz social que sin el afán de caer en una especie de romanticismo carente de todo sentido, alza la voz en contra de los terribles efectos colaterales que aquella guerra ha provocado. Esta guerra no ha logrado más que multiplicar el número de organizaciones criminales, incrementar el índice de violencia en el país y originar miles de muertes derivadas de los enfrentamientos entre grupos criminales y de la notoria incapacidad de las autoridades para establecer una estrategia adecuada (integral) de combate.
Necesitamos implementar un sistema de combate diverso, paradigmático, basado en la integridad del problema, pero sobre todo, entendiendo que la delincuencia organizada, en especial el narcotráfico en México, no es un problema que pueda solucionarse de manera espontánea y con una rapidez extraordinaria, no cuando ha sido un problema que se entretejió de forma contundente desde hace décadas, que se ha fortalecido exponencialmente y que ha penetrado las fibras más sensibles e importantes del país.
El combate a la delincuencia organizada y al narcotráfico como expresión de ésta, debe ser inteligente, lento quizás para muchos, pero contundente. La
-252- estrategia general de combate que proponemos se dirige en principio al análisis, proyección de resultados, estudio de costos beneficios y a la planeación previos que debe existir a la toma de decisiones, con el objetivo de reducir los márgenes de error en las estrategias adoptadas y asegurar que éstas tengan una proyección a largo plazo. La contundencia de esta propuesta radica, por un lado, en reducir los errores existentes en materia operativa (los cuales en muchos de los casos se han vuelto risibles) y con ello garantizar que cuando sea necesario enfrentarse de forma “física” a los miembros del crimen organizado, sea con los menores daños a la población civil y siempre bajo el respeto total a los derechos humanos y con apego irrestricto al principio de legalidad; y por el otro, en no dejar de lado la importancia que tienen los factores de riesgo * que han fortalecido la estructura del crimen organizado (pobreza, incremento del mercado consumidor de narcóticos, corrupción, opacidad, falta de educación, etc.). No se puede comprender a la delincuencia organizada sin entender sus causas.
En este apartado, aludiremos a dos casos emblemáticos que estamos seguros representan el sentir de la gran mayoría respecto de la actual estrategia de combate a la delincuencia organizada en México: la lucha social iniciada por el escritor Javier Sicilia y el movimiento juvenil “Yo soy 132”.
Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad
Javier Sicilia es un escritor mexicano, hoy importante activista en materia de seguridad, cuya labor en este último rubro comenzó tras el secuestro y ejecución de su hijo por miembros del crimen organizado a principios del año 2011.
El “Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad” iniciado por Javier Sicilia ha ganado la empatía de muchos ciudadanos y lo ha convertido en una figura emblemática del reclamo social frente a los estragos que ha dejado el actuar del crimen organizado y la inadecuada estrategia para combatirlos.
* Un factor de riesgo es una característica (personal, familiar, grupal, social, etc.) cuya presencia aumenta la probabilidad de que se produzca un determinado fenómeno. -253-
Debido a que el trabajo y crítica realizada por Javier Sicilia al gobierno en materia de seguridad es de suma amplitud, aludiremos sólo a algunas de sus críticas y propuestas.
El 23 de junio de 2011 en reunión sostenida con el presidente Felipe Calderón y miembros de su gabinete en el Castillo de Chapultepec, en la Ciudad de México, Javier Sicilia manifestó que:
“Son responsables de haber tratado el problema de la droga no como un asunto de salud pública, sino de seguridad nacional, y por lo mismo de haberse lanzado junto con esas instituciones que no responden a la seguridad de los ciudadanos, que en muchos sentidos están cooptadas y que en otros sentidos se hacen una con los criminales, a una guerra que tiene al país en una emergencia nacional. Ustedes son corresponsables, junto con los gobiernos de los Estados, de cuarenta mil muertos, miles de desaparecidos y miles de huérfanos. Ustedes, señor presidente, son responsables de haber declarado esta guerra contra un ejército que además no existe porque está formado por criminales, sin haber hecho antes una profunda reforma política y un saneamiento de las instituciones. Les parecemos bajas colaterales, números estadísticos, el 1% de los muertos, de cara a esa justicia que reclamamos venimos, hasta aquí, en primer lugar a que reconozcan la deuda que el Estado Mexicano tiene con las víctimas, con sus familias y la sociedad entera ”. 308 En esta reunión, Javier Sicilia propuso la creación de un organismo ciudadano autónomo consistente en una “Comisión de la Verdad, de la Justicia y de la Reconciliación” o una “Fiscalía Social de la Paz”, cuya función sería establecer y vigilar el cumplimiento del quehacer político en la visibilización de todas las víctimas de la guerra iniciada *.
Los argumentos vertidos por Javier Sicilia no sólo en la reunión de referencia, sino a lo largo de toda su labor a través del “Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad”, expresión real del dolor y drama que hoy en día viven cientos de familias a causa de la delincuencia organizada, se resumen en dos supuestos:
308 Diálogos por la Paz en el Catillo de Chapultepec: Felipe Calderón, Javier Sicilia y la Sociedad Civil. Ciudad de México. Junio 23, 2011. Visible en: http://www.youtube.com/watch?v=0Aj8_wQ_JYA . Fecha de consulta: 10 de septiembre de 2012-9:00 hrs. *Se recomienda escuchar la opinión emitida por la periodista Carmen Aristegui al finalizar la reunión del presidente Felipe Calderón y su gabinete con miembros de la sociedad civil, a la cual hemos hecho alusión. Visible en la página web: http://www.youtube.com/watch?feature=endscreen&NR=1&v=T3ZXwzvppQE . Fecha de Consulta: 10 de septiembre de 2012-12:00 hrs. -254- a) la inviabilidad de combatir a la delincuencia organizada (en especial al narcotráfico) a través de más violencia y bajo el supuesto de una guerra fallida que no ha causado más que dolor en la sociedad y b) ver a la renovación y depuración de las instituciones, así como a la participación ciudadana como la mejor solución.
Los planteamientos realizados por Javier Sicilia y la sociedad civil en general son válidos y merecen ser respetados en la mayor medida posible; sin embargo, la viabilidad de sus peticiones debe ser analizada por profesionales (especialistas) que escuchen abiertamente el sentir de la población y que lo tomen en cuenta para emitir los diagnósticos o dictámenes correspondientes, pero que a su vez eviten caer en subjetividades que impidan el establecimiento de una óptima estrategia de combate a la delincuencia organizada.
Movimiento “Yo soy 132”
El movimiento denominado “Yo soy 132”, surge en mayo de 2012 con el objetivo de consolidarse como una voz cuyo eco pretende crear conciencia en la sociedad, a fin de luchar desde los parámetros del Estado de Derecho por un país de instituciones confiables, sin corrupción y basadas en la rendición de cuentas, autoridades responsables, medios de comunicación imparciales, de garantías y protección a los derechos fundamentales de las personas y de mecanismos que garanticen la libertad de expresión y la participación ciudadana en el debate público.
El movimiento “Yo soy 132” surge desde las entrañas universitarias y se consolida como un movimiento integrado en su base por estudiantes de poco más de 130 Universidades del país. El 1º de septiembre de 2012 de forma alterna al último informe de gobierno de la administración del presidente Felipe Calderón, este movimiento presentó un informe sobre lo que desde su óptica considera es una inminente realidad.
Por lo que hace a las cuestiones propias de seguridad y en la lectura del informe alterno al que hemos hecho referencia, integrantes del movimiento manifestaron que se ha visto a un presidente cobarde hablando de valentía,
-255-
“mientras nosotros, la sociedad, ponemos los muertos, los desplazados, los secuestrados, los vejados por las autoridades” 309 y que “Seis años han pasado desde que Felipe Calderón tomó posesión, seis años de mentiras y promesas falsas, de simulación, corrupción, complicidad y de un Estado de excepción que nos han impuesto” 310 , el cual ha dejado más de 50 mil muertos en el país.
La crítica realizada por los miembros de este movimiento, al igual que la sostenida por Javier Sicilia, aunque con diferentes matices, se centra en la inadecuada forma de combate que el presidente Felipe Calderón y gobiernos de antaño han implementado para hacer frente a la delincuencia organizada, ya que se ha provocado un ambiente de mayor violencia, en donde pareciera que se vuelve a un estado en el cual, de facto, la “nuda vida” * aparece, entendida ésta, como el derecho a la vida que no obstante encontrarse reconocido y “garantizado” por el Estado, se despoja de él a su titular en cualquier momento.
Las críticas aquí vertidas son sólo una parte del reclamo social que actualmente se hace presente en la población mexicana, y al haber logrado ser un reclamo social con un mayor eco por las circunstancias bajo las cuales surgieron, consideramos, deben ser tomadas en cuenta, en la mayor medida posible, para el planteamiento de las políticas públicas en materia de seguridad que a futuro marcarán el rumbo real del país y que tendrán que dar respuestas sólidas y de hecho a sus demandas.
309 GÓMEZ, Natalia y Claudia Bolaños. “#Yo soy 132 critica sexenio de FCH en su contrainforme”. El Universal . Nación. Diario. 1º de septiembre de 2012. Visible en: http://www.eluniversal.com.mx/notas/867765.html. Fecha de consulta: 10 de septiembre de 2012-13:00 hrs. 310 Ídem. * Término utilizado por el escritor italiano Giorgio Agamben en su obra intitulada: “Homo Sacer. El poder soberano y la nuda vida” . -256-
IV.3. Reconocimiento Constitucional del Uso de Inteligencia como paradigma en el combate a la Delincuencia Organizada (narcotráfico). Argumentación.
A lo largo de esta investigación hemos anunciado varios de los argumentos que nos han servido de base para la construcción de una propuesta final en materia de seguridad, consistente en el reconocimiento constitucional del uso de inteligencia como paradigma en el combate a la delincuencia organizada, en especial en cuanto al narcotráfico se refiere .
Nuestra propuesta pretende consolidarse como punta de lanza en el adecuado establecimiento de políticas públicas de combate a la delincuencia organizada, diseñadas a partir de una visión integral del problema que permita establecer un combate eficaz, sin daños a la población civil y sin menoscabo de la confiabilidad y funcionalidad de las instituciones.
Previo a los argumentos que consideramos sostienen la imperante necesidad y trascendencia de reconocer constitucionalmente el uso de inteligencia como paradigma en el combate a la delincuencia organizada, debemos contemplar tres aspectos:
En primer término, es importante tomar en cuenta que la delincuencia organizada es un fenómeno criminal de suma complejidad, no sólo por contar con una sólida estructura interna sino también por la forma en la cual opera, cuyo combate no puede ser de otra forma que organizado, es decir, basado en la coordinación y participación conjunta de todas y cada una de las instituciones del Estado, en el ámbito de sus competencias, y la población civil. La delincuencia organizada opera de tal forma que se alimenta de los vacíos, fisuras y deficiencias del aparato estatal (pobreza, corrupción, impunidad, opacidad, desigualdad, etc.); es por ello que su combate (control) debe ser integral y jamás limitarse a la captura de sus líderes o al desmantelamiento de sus recursos, sino dirigirse también a sus causas, hacia los factores sociales, políticos y económicos que han procurado su fortalecimiento.
-257-
Por otro lado, no olvidemos que la concepción del término “inteligencia” aquí propuesto es totalmente diversa a la establecida durante la Guerra Fría. Proponemos que en un nuevo paradigma, la inteligencia sea entendida como el proceso de búsqueda, recolección, análisis, aprovechamiento y sólo en determinados casos de protección de información, tendiente a la toma oportuna de decisiones estratégicas que permitan a los Estados establecer políticas públicas adecuadas, y que éstas a su vez les permitan resolver de forma integral los problemas torales que les aquejan , siempre alejado de cualquier mecanismo contrario a los principios del Estado Democrático Constitucional, tales como el sabotaje, chantaje, violación de derechos humanos y espionaje político. Una visión de la delincuencia organizada desde el uso de inteligencia permitirá establecer mecanismos y estrategias de combate acordes a la integridad y dimensión del problema.
En un tercer aspecto, consideramos que la actual estrategia de combate a la delincuencia organizada “frontal y sin titubeos”, como se le ha llamado, entendida bajo un lógica de guerra contra el narcotráfico, es obsoleta y ha sido un grave error haberla sostenido durante tanto tiempo, no sólo durante un sexenio (aunque sin duda en el sexenio del presidente Felipe Calderón se agudizó) sino a lo largo de muchos años; ya que lejos de reducir los efectos del actuar del crimen organizado, se han incrementado en materia de narcotráfico por ejemplo, los cárteles de la droga, así como el índice de violencia y corrupción en el país, la inseguridad y muerte de población civil en los enfrentamientos suscitados.
Partiendo de las precisiones anteriores, esbozaremos por qué consideramos resulta necesario el reconocimiento constitucional del uso de inteligencia como paradigma en el combate a la delincuencia organizada.
El reconocimiento constitucional del uso de inteligencia como paradigma en el combate a la delincuencia organizada permitirá que bajo el principio de Supremacía Constitucional (entendido como “la cualidad que tiene la constitución de ser la norma que funda y da validez a la totalidad del ordenamiento jurídico de
-258- un país determinado” 311 , es decir, que cuando una norma dictada por el Congreso entra en conflicto con la Constitución, la primera dejará de ser válida, en virtud de que el Congreso está limitado por la Constitución 312 ) se vincule a las autoridades (federales, estatales y municipales) encargadas de diseñar y ejecutar las políticas públicas en materia de seguridad a realizar una labor de investigación, análisis de escenarios y estudio de costos beneficios previo a la implementación de alguna estrategia en particular de combate o contención a la delincuencia organizada, siempre basada en los principios de responsabilidad, profesionalismo y capacitación, que permita reducir los errores logísticos en el rubro operativo (táctico) y los caóticos efectos de una estrategia de combate equivocada.
En esta lógica será obligatorio que las estrategias de combate propuestas por las autoridades, en especial, las establecidas por el ejecutivo federal, se encuentren sustentadas tanto en aspectos jurídico normativos como en análisis técnicos de situaciones fáctico reales que permitan prever posibles resultados y detectar posibles errores (es decir, no podrá impulsarse ninguna estrategia general o política pública de combate a la delincuencia organizada sin que haya labores de inteligencia que la respalden), lo cual sin duda y a largo plazo devolverá al país la estabilidad perdida en materia de seguridad.
Asimismo, se aprovechará de mejor forma la labor de inteligencia ya realizada en el país, re direccionándola de tal suerte que, apunte no sólo a cuestiones técnicas de combate, sino también al establecimiento de lineamientos que avoquen y atiendan en la mayor media posible las causas que han provocado el incremento de la delincuencia organizada en México.
Ahora bien, ¿por qué es el uso de inteligencia una solución a los problemas de seguridad que existen en el país a causa de la delincuencia organizada, en especial los provocados por el narcotráfico, entendido como expresión de aquélla?
311 Serie Grandes temas del Constitucionalismo Mexicano. La Supremacía Constitucional. México. Suprema Corte de Justicia de la Nación. 2005. pág. 37. 312 Cfr. SANTIAGO NINO, Carlos. Cit. en CARBONELL, Miguel. “Marbury versus Madison: En los orígenes de la Supremacía Constitucional y el Control de la Constitucionalidad” en DEL ROSARIO RODRIGUEZ, Marcos (coordinador). Supremacía Constitucional. México. Ed. Porrúa y Universidad Panamericana. 2009. pág. 40. -259-
La respuesta al anterior cuestionamiento se proporcionará bajo dos esquemas, los cuales han sido anunciados ya en el Capítulo II de nuestra investigación:
A) Es una solución porque al ser la inteligencia un proceso de análisis y aprovechamiento de información, incorporará en las estrategias de combate a la delincuencia organizada el necesario estudio de las causas y factores que han hecho proclive su fortalecimiento y, de cierta forma, conducirá a las autoridades competentes a dirigir sus esfuerzos en mayor medida hacia el combate y atención de esos factores, y siempre bajo una lógica de coordinación interinstitucional.
El uso de inteligencia y la evidente capacitación, imparcialidad y profesionalismo que deben tener sus operadores, permitirá detectar focos rojos en cuanto a las regiones y sectores de población que se encuentran en mayor grado de vulnerabilidad, y por tanto, en mayor riesgo de ser incorporados a las filas del narcotráfico por ejemplo; monitorear el incremento de adicciones en el país y las zonas de mayor consumo (factor determinante en el incremento de la oferta de estupefacientes y por ende en la injerencia y actuar operativo de las organizaciones criminales); detectar redes de corrupción al interior de las instituciones de gobierno y del sector económico financiero del país; y crear puentes de enlace interinstitucional que permitan hacer llamados de atención a instituciones que no obstante no tener como objetivo la realización de actividades en materia de seguridad, como la Secretaría de Educación Pública o de Desarrollo Social por ejemplo, influyan en la erradicación de los factores que fortalecen en el día a día el actuar del narcotráfico. Esto último tiene como objetivo que dependencias distintas a las de seguridad, en el ámbito de sus competencias, con la información proporcionada y los diagnósticos realizados por las instituciones de seguridad desde las labores de inteligencia efectuadas, puedan redoblar esfuerzos en la atención de los sectores o factores que se consideran focos rojos en el incremento y fortalecimiento de la delincuencia organizada.
B) Pese a reconocer que gran parte de la solución a la delincuencia organizada es la atención de los factores que la incrementan, no ignoramos el
-260- hecho de que una parte importante en su combate es el diseño y ejecución adecuados de operativos tendientes a la ubicación y captura de sus miembros, así como el aseguramiento de la droga objeto de tráfico ilegal, y de los recursos materiales de que se allegan para llevar a cabo sus actividades, tales como armas de alto poder, vehículos y fuertes sumas de dinero. El uso de inteligencia en la planeación y ejecución de dichos operativos enfrentamientos es trascendental debido a que, se requiere hacer un buen análisis de todos los posibles escenarios de actuación y respuesta, con la finalidad de evitar efectos colaterales, es decir, errores logísticos que conlleven a la agresión desmedida e incluso muerte de civiles, autoridades y criminales, risibles equivocaciones en cuanto a la ubicación de los miembros del crimen organizado, la consecuente comisión de delitos por parte de las autoridades encargadas de la ejecución de dichos operativos o el inminente fracaso de alguna operación.
El reconocimiento constitucional del uso de inteligencia como paradigma en el combate a la delincuencia organizada garantizará que sólo personal experto, capacitado y profesional intervenga en el diseño, dirección y ejecución de operativos de captura o de algún aseguramiento. El uso de inteligencia en este rubro implicará siempre la existencia obligatoria de trabajos previos de investigación tendientes a la ubicación de los miembros de la delincuencia organizada (puntos georeferenciales de su ubicación), al monitoreo de sus actividades (modus operandi), a las personas con quienes se relacionan en un momento o circunstancia determinada, a la detección de los posibles afectados (población civil) en caso de suscitarse algún enfrentamiento, a la viabilidad del inmueble en donde se ha detectado su ubicación para efectuar sin problema una operación de captura o aseguramiento, a la designación del personal operativo más adecuado para ejecutar la estrategia táctica planeada, etc.
Lo anterior tiene como finalidad obtener un panorama detallado y convincente de las circunstancias que rodean al caso concreto, que permita determinar la viabilidad de realizar una captura o aseguramiento bajo condiciones y momento determinados, así como detectar el momento propicio para ejecutar
-261- operativos con los menos errores posibles; siempre bajo la detección y previsión correspondientes de las consecuencias que dicha captura o aseguramiento provocará (reorganización de grupos criminales, fuertes oleadas de violencia, la ubicación de posibles sucesores, probables ataques a las instituciones o miembros de éstas, etc.). Este panorama, sin duda, permitirá el planteamiento y ejecución de estrategias integrales dentro del rubro operativo.
Para finalizar este apartado, señalaremos dos aspectos más que consideramos fortalecen la necesidad de reconocer constitucionalmente el uso de inteligencia como paradigma en el combate a la delincuencia organizada.
El primero recae en considerar plenamente que en cuanto se reconozca constitucionalmente el uso de inteligencia como paradigma en el combate a la delincuencia organizada, el debate público emanado, principalmente, desde la ciudadanía y la academia, volteará a ver en mayor medida a las actividades de inteligencia ya desarrolladas en el país desde hace varios años (como quedó sentado en los Capítulos II y III de esta investigación y que al parecer no han sido objeto constante de foros y debates abiertos); erigiéndose así como un verdadero ojo crítico de dichas actividades y consolidándose como un control (peso contrapeso) de facto a las actividades de inteligencia realizadas. Esta crítica, sin duda, evitará los excesos, discrecionalidades y extrema corrupción que hace décadas llevaron al colapso total a instituciones encargadas de generar inteligencia, como la antigua Dirección Federal de Seguridad, y a su vez impulsará mejoras en este rubro. De forma paralela, se evidenciará más aún el necesario control y supervisión institucional que requieren las actividades de inteligencia en materia de seguridad.
El segundo radica en considerar que el reconocimiento propuesto del uso de inteligencia como paradigma en el combate a la delincuencia organizada desde la Constitución, será una auténtica y congruente garantía con el conjunto de garantías previstas en ella y con los derechos protegidos por aquéllas, al ser la base técnica y soporte analítico previo e indispensable para la formulación de estrategias tendientes al combate a la delincuencia organizada y, al ser uno de sus objetivos y
-262- logros principales el redireccionamiento de los esfuerzos en materia de seguridad hacia el establecimiento de mejores políticas públicas de prevención contra la delincuencia organizada acordes a las necesidades actuales del país. Lo anterior, hará tanto de la función de seguridad pública como nacional del Estado, una función compatible con los principios eje de un Estado Democrático Constitucional (cuya característica se centra en la defensa y respeto de los derechos humanos vida, educación, salud, integridad física, vida privada, libertad, etc. y la participación ciudadana en las decisiones trascendentales del Estado).
IV.4. Artículo 16 Constitucional: contenido actual.
Con la reforma constitucional de junio de 2008 hecha a diversos artículos de nuestra Norma Suprema, se adicionó un párrafo al artículo 16, en el cual se incorporó una definición de delincuencia organizada. Según el artículo en cita, por delincuencia organizada “se entiende una organización de hecho de tres o más personas, para cometer delitos en forma permanente o reiterada, en los términos de la ley de la materia” 313 .
En esta línea de análisis se hará una transcripción del artículo 16 constitucional, el cual ha sido ya comentado en los aspectos que a nuestra consideración resultaron relevantes para el desarrollo de esta investigación (Capítulo I), con la intención de realizar una especie de preámbulo a la propuesta de reforma que haremos en materia de inteligencia desde la Constitución, en el apartado siguiente. Sin duda, el artículo 16 constitucional es el precepto legal idóneo para albergar nuestra propuesta, debido a que en aquél se contemplan dos elementos fundamentales, el principio de legalidad y la definición de delincuencia organizada , los cuales hacen propicia la precisión que debe hacerse sobre la utilización de inteligencia como mecanismo base y paradigmático en el combate a
313 Art. 16 Constitucional. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf . Fecha consulta: 19 de septiembre de 2012-18:00 hrs. -263- la delincuencia organizada, sin forzar la redacción actual del propio artículo y dándole continuidad a la definición de delincuencia organizada en él establecida.
En tal tesitura, el artículo 16 constitucional prevé:
“Art. 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.
Toda persona tiene derecho a la protección de sus datos personales, al acceso, rectificación y cancelación de los mismos, así como a manifestar su oposición, en los términos que fije la ley, la cual establecerá los supuestos de excepción a los principios que rijan el tratamiento de datos, por razones de seguridad nacional, disposiciones de orden público, seguridad y salud públicas o para proteger los derechos de terceros.
No podrá librarse orden de aprehensión sino por la autoridad judicial y sin que preceda denuncia o querella de un hecho que la ley señale como delito, sancionado con pena privativa de libertad y obren datos que establezcan que se ha cometido ese hecho y que exista la probabilidad de que el indiciado lo cometió o participó en su comisión.
La autoridad que ejecute una orden judicial de aprehensión, deberá poner al inculpado a disposición del juez, sin dilación alguna y bajo su más estricta responsabilidad. La contravención a lo anterior será sancionada por la ley penal.
Cualquier persona puede detener al indiciado en el momento en que esté cometiendo un delito o inmediatamente después de haberlo cometido, poniéndolo sin demora a disposición de la autoridad más cercana y ésta con la misma prontitud, a la del Ministerio Público. Existirá un registro inmediato de la detención.
Sólo en casos urgentes, cuando se trate de delito grave así calificado por la ley y ante el riesgo fundado de que el indiciado pueda sustraerse a la acción de la justicia, siempre y cuando no se pueda ocurrir ante la autoridad judicial por razón de la hora, lugar o circunstancia, el Ministerio Público podrá, bajo su responsabilidad, ordenar su detención, fundando y expresando los indicios que motiven su proceder.
En casos de urgencia o flagrancia, el juez que reciba la consignación del detenido deberá inmediatamente ratificar la detención o decretar la libertad con las reservas de ley.
La autoridad judicial, a petición del Ministerio Público y tratándose de delitos de delincuencia organizada, podrá decretar el arraigo de una persona, con las modalidades de lugar y tiempo que la ley señale, sin que pueda exceder de cuarenta días, siempre que sea necesario para el éxito de la investigación, la protección de personas o bienes jurídicos, o cuando exista riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia. Este plazo podrá prorrogarse, siempre y cuando el Ministerio Público acredite que subsisten las
-264- causas que le dieron origen. En todo caso, la duración total del arraigo no podrá exceder los ochenta días.
Por delincuencia organizada se entiende una organización de hecho de tres o más personas, para cometer delitos en forma permanente o reiterada, en los términos de la ley de la materia.
Ningún indiciado podrá ser retenido por el Ministerio Público por más de cuarenta y ocho horas, plazo en que deberá ordenarse su libertad o ponérsele a disposición de la autoridad judicial; este plazo podrá duplicarse en aquellos casos que la ley prevea como delincuencia organizada. Todo abuso a lo anteriormente dispuesto será sancionado por la ley penal.
En toda orden de cateo, que sólo la autoridad judicial podrá expedir, a solicitud del Ministerio Público, se expresará el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas que hayan de aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo que únicamente debe limitarse la diligencia, levantándose al concluirla, un acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia.
Las comunicaciones privadas son inviolables. La ley sancionará penalmente cualquier acto que atente contra la libertad y privacía de las mismas, excepto cuando sean aportadas de forma voluntaria por alguno de los particulares que participen en ellas. El juez valorará el alcance de éstas, siempre y cuando contengan información relacionada con la comisión de un delito. En ningún caso se admitirán comunicaciones que violen el deber de confidencialidad que establezca la ley.
Exclusivamente la autoridad judicial federal, a petición de la autoridad federal que faculte la ley o del titular del Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente, podrá autorizar la intervención de cualquier comunicación privada. Para ello, la autoridad competente deberá fundar y motivar las causas legales de la solicitud, expresando además, el tipo de intervención, los sujetos de la misma y su duración.
La autoridad judicial federal no podrá otorgar estas autorizaciones cuando se trate de materias de carácter electoral, fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo, ni en el caso de las comunicaciones del detenido con su defensor.
Los Poderes Judiciales contarán con jueces de control que resolverán, en forma inmediata, y por cualquier medio, las solicitudes de medidas cautelares, providencias precautorias y técnicas de investigación de la autoridad, que requieran control judicial, garantizando los derechos de los indiciados y de las víctimas u ofendidos. Deberá existir un registro fehaciente de todas las comunicaciones entre jueces y Ministerio Público y demás autoridades competentes.
Las intervenciones autorizadas se ajustarán a los requisitos y límites previstos en las leyes. Los resultados de las intervenciones que no cumplan con éstos, carecerán de todo valor probatorio.
-265-
La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos.
La correspondencia que bajo cubierta circule por las estafetas estará libre de todo registro, y su violación será penada por la ley.
En tiempo de paz ningún miembro del Ejército podrá alojarse en casa particular contra la voluntad del dueño, ni imponer prestación alguna. En tiempo de guerra los militares podrán exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los términos que establezca la ley marcial correspondiente.” 314
Desde el artículo 16 constitucional se pretende establecer una de las estrategias de combate a la delincuencia organizada más eficientes y congruentes con las necesidades reales que en materia de seguridad enfrenta nuestro país, a través de una visión integral de la gravedad y trascendencia del problema, sustentada en los lineamientos propios de la investigación y el análisis.
IV.5. Propuesta de Reforma al Artículo 16 Constitucional. Texto reformado y algunas precisiones.
La reforma que proponemos realizar al artículo 16 constitucional consiste en incorporar a su actual redacción el uso de inteligencia como paradigma en el combate a la delincuencia organizada, precisando los principios bajo los cuales tendrá que conducirse.
En este contexto, proponemos que dicha incorporación se haga inmediatamente después de la definición que nuestro ordenamiento constitucional proporciona de delincuencia organizada, quedando su redacción de la siguiente manera:
314 Art. 16 de la CPEUM. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf . Fecha consulta: 19 de septiembre de 2012-18:00 hrs. -266-
Para el combate a la delincuencia organizada será obligatorio el uso de inteligencia, entendida como el proceso de análisis, recolección y aprovechamiento de información para la toma de decisiones.
Las Instituciones de Seguridad serán participantes activos en el desarrollo de las actividades de inteligencia y tendrán como objetivo la integración de un Sistema Coordinado en esta materia. Las actividades de inteligencia se regirán por los principios de coordinación interinstitucional, integralidad, capacitación y profesionalismo, interdisciplinariedad, transparencia y rendición de cuentas, control y supervisión judicial y legislativa, respeto a los derechos humanos y participación ciudadana.
Ley de Inteligencia
La propuesta planteada tiene diversos matices que deben ser pormenorizados para su adecuada implementación en nuestro sistema jurídico. Para ello, consideramos, será necesaria la expedición de una Ley en materia de Inteligencia en la que se especifiquen las actividades de coordinación que tendrán que llevar a cabo las Instituciones de Seguridad del fuero federal, su necesaria conexión con las autoridades estatales y municipales para hacer frente a la delincuencia organizada de forma integral y satisfactoria, así como las precisiones que resulten necesarias.
La creación de una Ley en materia de Inteligencia es trascendental para el adecuado desarrollo de las actividades de inteligencia, en razón de que en ella se tendrán que especificar la dinámica de diálogo y los períodos en que las Instituciones Federales con labores de Seguridad (v.gr. la Procuraduría General de la República, el Centro de Investigación y Seguridad Nacional, la Secretaría de la Defensa Nacional, la Policía Federal y la Secretaría de Marina) habrán de reunirse para discutir los resultados de sus investigaciones, los puntos o rubros en los que deberá centrarse su esfuerzo, los pros y contras de alguna estrategia, su participación en algún operativo conjunto, el diseño y contenido final de los
-267- reportes integrales que tendrán que entregarle al Presidente de la República para que éste se encuentre en la posibilidad de dictar los lineamientos a seguir desde una política de Estado en el rubro de seguridad necesarios, evaluar los resultados de las medidas adoptadas (aciertos y errores), etc.
Deberá señalarse la forma en cómo se dará la conexión entre las Instituciones de Seguridad del fuero federal con las del fuero local, pues si bien es cierto la delincuencia organizada es un delito del orden federal, también lo es que las autoridades locales (estatales y municipales) son las que tienen mayor contacto con la población, es decir, con el sector en donde se encuentran los principales retos para hacer frente a tan complejo problema.
Las autoridades locales juegan un papel trascendental en el combate a la delincuencia organizada debido a que son justamente ellas quienes pueden alimentar de forma considerable las bases de datos de las autoridades federales en materia de seguridad con información relevante en cuanto a las zonas de riesgo o a los problemas que alientan el desarrollo del crimen organizado (no olvidemos que entre más estable sea una comunidad, menos serán los riesgos de que ésta fortalezca directa o indirectamente a las filas de la delincuencia organizada, en especial del narcotráfico).
Deberá especificarse la forma en cómo se administrarán y homologarán las bases de datos de las instituciones encargadas de generar inteligencia y la forma en cómo y qué autoridades locales podrán hacer uso de la información almacenada en bases de datos manejadas por autoridades federales (v.gr. Plataforma México); con la finalidad de que la información en ellas contenidas, bajo ciertos mecanismos de seguridad en cuanto a su utilización (límites y accesos), sirvan también a las autoridades locales para el establecimiento, en el ámbito de sus competencias, de estrategias que coadyuven al combate integral de las causas que han hecho proclive el fortalecimiento de la delincuencia organizada, al combate del narcomenudeo y por qué no al planteamiento de mejores políticas de carácter criminal (en el rubro de la seguridad pública local).
-268-
En este sentido, la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) en los “Elementos para la Construcción de una Política de Estado para la Seguridad y Justicia en Democracia” propuestos, recomendó la puesta en práctica de acciones inmediatas a efecto de “Insertar a las instituciones de inteligencia en una legislación que establezca los fines de los servicios que proporcionan las diversas instancias; que comprenda con mayor claridad su estructura, los mecanismos formales para su coordinación y las herramientas claras de su responsabilidad política y jurídica, así como su operación desde el enfoque local, hasta el regional y el nacional” 315 . Los lineamientos propuestos por la Universidad Nacional tendrán que ser aterrizados en una legislación cuya elaboración requerirá la intervención de especialistas en la materia.
Coordinación Interinstitucional
La coordinación que debe existir entre las autoridades encargadas de producir inteligencia implica una serie de cuestiones que trataremos de delimitar.
La primera de ellas refiere a la coordinación que debe existir entre las autoridades federales de seguridad encargadas de generar inteligencia; es decir, la Secretaría de Seguridad Pública *, la Procuraduría General de la República, el Centro de Investigación y Seguridad Nacional y las Fuerzas Armadas. Todas estas autoridades deben interactuar constantemente, alejadas de cualquier protagonismo, con el objetivo de establecer esquemas de trabajo eficaces que cubran varias aristas del problema (delincuencia organizada); objetivo que se logrará únicamente a través del constante diálogo e intercambio de información entre ellas.
315 “Elementos para la Construcción de una Política de Estado para la Seguridad u la Justicia en Democracia”. En el marco de la Conferencia Internacional sobre Seguridad y Justicia en Democracia, pág. 37. Visible en: http://www.ddu.unam.mx/imgs/Inicio/SeguridadYJusticia/propuesta_s_AGO11.pdf . Fecha de consulta: 12 de septiembre de 2012-16 hrs. * Durante la elaboración de esta investigación, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión aprobó una serie de Reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a través de la cual desaparece la Secretaría de Seguridad Pública y se trasladan sus funciones, así como el mando de la Policía Federal, a la Secretaría de Gobernación. -269-
En el Capítulo III de esta investigación señalamos que el CISEN, al ser un organismo civil de inteligencia que no cuenta con un brazo operativo (es decir, con un despliegue de fuerzas policiales) a diferencia de las unidades administrativas u órganos desconcentrados de las otras dependencias en materia de seguridad, debía obviar aún más sus actividades de coordinación. No obstante sostener dicha postura, debemos precisar que la labor de coordinación emblemática que debe realizar el CISEN, no sólo por carecer de un brazo operativo, sino también por encontrarse de cierta forma más cerca del presidente de la República, al depender de la Secretaría de Gobernación, no implica que dichas actividades devengan en actividades de control y manipulación de las labores de inteligencia.
El CISEN evidenciará sus actividades de coordinación si además de las atribuciones que tenga encomendadas, funge como vocero de las Instituciones de Seguridad federales que participen en la generación de inteligencia, a fin de referir los acuerdos generales a los que se lleguen en materia de combate a la delincuencia organizada (estos reportes pueden hacerse incluso en el seno del Consejo de Seguridad Nacional), así como los motivos que condujeron a dichos acuerdos. Por otro lado, proponemos que sea el encargado, después de haberse sostenido las reuniones continuas entre los organismos del ámbito federal a que hemos hecho referencia, de redactar los diagnósticos que de la información recolectada y procesada se deriven, siempre bajo la participación e interacción constante de las otras instituciones de inteligencia, mismas que deberán dar el visto bueno a los diagnósticos elaborados.
Proponemos que el CISEN sea la entidad encargada de entregar un diagnóstico final en materia de delincuencia organizada (bajo los términos anteriores) que englobe su situación y desarrollo durante cada administración de gobierno (sexenio), a fin de que el nuevo jefe del ejecutivo tenga la posibilidad de plantear nuevas y mejores estrategias de combate, evitando cometer los errores resultado de alguna estrategia previa.
-270-
Las actividades anteriores no implican mediación alguna entre el jefe del ejecutivo federal y el resto de las instituciones de inteligencia, ya que aquél podrá solicitar en todo momento el consejo, asesoramiento o intervención de alguna de las instituciones generadoras de inteligencia y viceversa, es decir, las instituciones de inteligencia también podrán solicitar al presidente de la Republica audiencia para exponer algún aspecto que en dicho rubro consideren importante y que se encuentre en el ámbito de sus competencias.
En este sentido, la UNAM propuso “un sistema de inteligencia estratégica coordinado por el jefe de Estado, cuyo instrumento puede ser el CISEN” 316 . No obstante coincidir con la propuesta realizada por la Universidad, consideramos que, las precisiones anteriores la fortalecen y evitan que el CISEN concentre y controle de facto las actividades en materia de inteligencia (más aún cuando el CISEN, por sus antecedentes, es una institución que necesita reivindicar su imagen ante la crítica social).
Otra línea de coordinación es la que debe existir entre las instituciones de seguridad encargadas de generar inteligencia en el ámbito federal respecto de las del fuero local. Si bien es cierto la delincuencia organizada es un delito de competencia federal, también lo es que no impide que las instituciones de seguridad locales (estatal y municipal) puedan desarrollar actividades de inteligencia para atender los problemas de seguridad locales que les aquejan y que la información recabada por éstas coadyuve en gran medida a la generación de inteligencia para el combate a la delincuencia organizada. Es por ello que se deberán establecer pautas de coordinación e intercambio de información entre las autoridades federales y locales, así como crear puentes de capacitación provenientes de las instituciones de inteligencia federales hacia las de carácter local para mejorar el flujo, interpretación y aprovechamiento de información.
316 “Elementos para la Construcción de una Política de Estado para la Seguridad y la Justicia en Democracia”. En el marco de la Conferencia Internacional sobre Seguridad y Justicia en Democracia. pág. 31. Visible en: http://www.ddu.unam.mx/imgs/Inicio/SeguridadYJusticia/propuesta_s_AGO11.pdf . Fecha de consulta: 12 de septiembre de 2012-16:00 hrs. -271-
Finalmente, tenemos la línea que refiere a la coordinación que debe existir con otras dependencias del gobierno federal que sin tener labores de seguridad juegan un papel importante en el combate a las causas que fortalecen el actuar del crimen organizado, a fin de que ellas con las llamadas de atención realizadas, a través de los diagnósticos hechos por las instituciones de inteligencia federal, puedan redoblar sus esfuerzos, en el ámbito de sus competencias, y coadyuvar en la reducción de los factores de riesgo que incrementan la operatividad de la delincuencia organizada (haciendo más fuerte la lógica del Sistema de Inteligencia Integral y Coordinado que aquí se propone).
Integralidad
Este principio refiere al combate de la delincuencia organizada que debe hacerse entendiendo su complejidad e integridad, es decir, entendiendo que hace uso de los vacíos, fisuras y debilidades del Estado para operar. El combate a la delincuencia organizada debe orientarse al tratamiento de sus causas, factores de fortalecimiento, organización, mecanismos de ejecución y resultados.
Implica el diseño de estrategias con una visión que se extienda no sólo a cuestiones operativas (capturas y aseguramiento), las cuales deben ser ampliamente mejoradas; sino también a la detección de focos rojos en los rubros político, económico y social que constituyan alicientes para el desarrollo y operación de grupos criminales organizados.
Capacitación y profesionalismo
Las personas que funjan como fuentes humanas en la generación de inteligencia (ciclo de inteligencia) deberá ser gente especializada en las áreas de conocimiento que se requieran, profesionales y confiables, en virtud de la trascendencia que la actividad desempeñada tiene para el adecuado combate a la delincuencia organizada.
Los operadores y usuarios de la inteligencia generada, en especial aquéllos del fuero local que requieran hacer uso de la información contenida en las bases
-272- de datos de inteligencia administradas desde el fuero federal, deberán ser capacitados constantemente en su manejo e interpretación, con el objetivo de evitar errores en su evaluación e impacto en la generación de diagnósticos.
Deberán brindarse cursos de capacitación al personal de las instituciones encargadas de generar inteligencia, con la finalidad de garantizar el desarrollo de tales actividades con imparcialidad y el mayor profesionalismo posible, alejadas de toda manipulación de carácter político o personal que desnaturalice la concepción de inteligencia que se ha propuesto.
Interdisciplinariedad
En la generación de inteligencia deberán participar especialistas y profesionales de diversas áreas del conocimiento que hagan compatible el desarrollo de las actividades de inteligencia con la lógica de combate integral que debe hacerse de la delincuencia organizada.
En los centros o unidades de inteligencia correspondientes, deberán interactuar ingenieros para el desarrollo y manejo de aparatos tecnológicos, sociólogos, abogados, psicólogos, médicos, especialistas en los rubros de logística, administración y finanzas, peritos contables, especialistas en el manejo y clasificación de armas de fuego, criminólogos, etc.
Transparencia y rendición de cuentas
El artículo 6º Constitucional establece el derecho a la información, un derecho doble: a comunicar y recibir información. “Se trata de dos derechos distintos; en su vertiente activa de derecho a comunicar información, comprende el derecho del emisor a comunicar o no la información, mientras que en la vertiente pasiva, esto es, la de recibir información, se trata de un derecho diferente” 317 . El “derecho a recibir información es uno de los más importantes presupuestos de la democracia liberal, es un derecho esencial para que el ciudadano pueda actuar responsablemente en sentido democrático, ya que le
317 MARTÍ CAPITANACHI, Luz del Carmen. Democracia y Derecho a la Información. México. Editorial Porrúa. 2007. págs. 108 y 109. -273- permite formar libremente sus opiniones y participar de modo responsable en los asuntos públicos” 318 .
El derecho a la información se traduce también en la obligación que tienen los entes públicos de transparentar sus actividades y rendir cuentas no sólo de su presupuesto, sino también del resultado de las actividades desempeñadas.
Si bien es cierto podría sostenerse que es innecesario precisar que las actividades de inteligencia deben hacerse bajo el principio de transparencia y rendición de cuentas, al encontrase los entes públicos desde el artículo 6º Constitucional obligados a transparentar sus actividades, también lo es que el propio artículo constitucional refiere la posibilidad de reservar información por razones de interés público en los términos que fijen las leyes; lo cual derivado de la actual redacción de la fracción I del artículo 13 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, se abre la posibilidad de negar cualquier información, incluso sin justificación alguna, en aras de la seguridad pública o la defensa nacional.
En tal efecto se transcribe la fracción I del artículo 13 de la Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental, el cual a letra señala:
“Art. 13. Como información reservada podrá clasificarse aquélla cuya difusión pueda:
I. Comprometer la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional.
” 319 . La posibilidad de mantener información reservada por cuestiones de seguridad es amplísima, al no establecerse lo que Luz del Carmen Martí llama prueba del daño , es decir, los lineamientos que justifiquen que la difusión de aquella información efectivamente compromete la seguridad nacional o pública del país. Actualmente, existen ciertos aspectos (meramente enunciativos) en materia
318 Ibídem. pág. 109. 319 Art. 13 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/244.pdf. Fecha de Consulta: 25 de septiembre de 2012- 15:00 hrs. -274- de inteligencia que se encuentran reservados y cuya publicidad no provocaría riesgo alguno, por tal motivo, consideramos, debe alentarse la transparencia y rendición de cuentas en las actividades tendientes al combate a la delincuencia organizada, hoy problema tanto de seguridad pública como de seguridad nacional, que al respecto se realicen.
La transparencia y rendición de cuentas en materia de inteligencia, no implica que se tengan que informar los detalles de una estrategia u operativo conjunto, esa no es nuestra intención, sobre todo porque estamos conscientes de que existen operaciones que por su complejidad deben mantenerse fuera del dominio público para lograr un buen resultado y no alertar a quienes van dirigidas. Lo que buscamos es que las actividades de inteligencia se acerquen a la ciudadanía en la mayor medida posible, con la finalidad de que ésta pueda erigirse como un ojo crítico contundente en el desarrollo de tales actividades.
Lo que pretendemos es que nos sea informado cuáles son las unidades administrativas que desarrollan actividades de inteligencia, por ejemplo al interior del CISEN (actualmente reservadas); cuáles han sido los resultados de las estrategias empleadas desde las instituciones de inteligencia y dirigidas al combate a la delincuencia organizada; qué grupos participaron en dichas actividades y hacía qué sectores se dirigen las labores de inteligencia efectuadas en un momento y circunstancia determinados.
La transparencia y rendición de cuentas al interior de las instituciones encargadas de generar inteligencia será el primer puente de acercamiento y detección de redes de corrupción (que tanto daño le han hecho al país, al impedir su correcto desarrollo institucional, debido a la manipulación, la impunidad y el viciamiento de sus actividades) que pudieran encontrase establecidas no sólo al interior de las instituciones de inteligencia, sino en todas aquéllas del sector gubernamental.
-275-
Control y supervisión judicial y legislativa
El control y supervisión que debe hacer el poder judicial a las actividades de inteligencia realizadas en materia de seguridad, refiere en esencia a los mecanismos procesales que aseguren que la intervención de comunicaciones privadas hecha durante alguna investigación no sea arbitraria ni discrecional en cuanto al tipo de comunicación intervenida, a los sujetos titulares de la misma, al tiempo y al mecanismo de intervención. No obstante que el control judicial de la intervención de comunicaciones se encuentra regulado en el artículo 16 constitucional y en los artículos relativos de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada y la Ley de Seguridad Nacional, no está de más reiterar bajo el cobijo de una Ley de Inteligencia la importancia que tiene el control judicial de dicha intervención.
Por lo que hace al control legislativo de las actividades de inteligencia, es pertinente ampliar las atribuciones de la Comisión Bicamaral de control a la que alude la Ley de Seguridad Nacional (artículos 56 y 57), a fin de que pueda supervisar y controlar no sólo las actividades de inteligencia efectuadas por el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), sino también las realizadas por las otras dependencias encargadas de generar inteligencia en el rubro de seguridad (es decir, la Procuraduría General de la República a través del CENAPI o la SEIDO, la Secretaría de Seguridad Pública Federal * a través de las direcciones, subdirecciones y coordinaciones correspondientes –unidades especiales de la Policía Federal y las fuerzas armadas a través de las secciones competentes).
Para lograrlo será necesario prever bajo la Ley de Inteligencia que estamos ciertos resultará necesaria si se reforma la Constitución en los términos propuestos, que la Comisión Bicamaral (conformada por tres senadores y tres diputados) a la que refieren los artículos 56 y 57 de la Ley de Seguridad Nacional,
* Durante la elaboración de esta investigación, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión aprobó una serie de Reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a través de la cual desaparece la Secretaría de Seguridad Pública y se trasladan sus funciones, así como el mando de la Policía Federal, a la Secretaría de Gobernación. -276- además de supervisar las actividades realizadas por el CISEN (organismo civil de inteligencia), sea la entidad competente para supervisar y vigilar las actividades que realicen las otras instituciones encargadas de generar inteligencia en materia de seguridad; así como señalar sus atribuciones y las precisiones que al respecto sean necesarias.
El control legislativo de las actividades de inteligencia deviene necesario debido a la importancia que tiene el establecimiento de pesos y contrapesos en las actividades de los entes públicos para evitar la acumulación de poder y la existencia de arbitrariedades, más aún cuando el poder legislativo es y debe ser el porta voz de la sociedad al interior de un Estado que se tilda Democrático Constitucional.
Respeto a los Derechos Humanos
La defensa y respeto de los Derechos Humanos son fundamentales en el desarrollo de las atribuciones de todas y cada una de las instituciones del Estado Mexicano, por tanto, las relativas a la generación de inteligencia no pueden ser la excepción.
Las actividades de inteligencia (recolección, análisis y aprovechamiento de información para la toma de decisiones en materia de seguridad) deberán respetar la vida, integridad física, bienes, libertades y vida privada de las personas, entre otros.
Bajo esta línea de análisis, cabe señalar que la protección de la vida privada, entendida como “el derecho de cada uno a guardar en secrecía los hechos de su vida privada frente a la autoridad pública; y por otro lado, en el derecho a que las informaciones sobre la vida privada que posee el Estado, no sean divulgadas en forma alguna, salvo previo consentimiento de la persona interesada o por mandato judicial” 320 , en el desarrollo de las actividades de inteligencia, va unida al control judicial que debe existir en la intervención de
320 ARAUJO CARRANZA, Ernesto. El Derecho a la Información y la Protección de Datos Personales en México. México. Ed. Porrúa. 2009. pág. 39. -277- comunicaciones privadas (subsumida a la lógica de emplear dicho mecanismo de forma excepcional).
Participación Ciudadana
Las instituciones generadoras de inteligencia tendrán la obligación de acercarse a la población en el ámbito de sus competencias, a través de investigaciones de campo, con el objetivo de detectar zonas y factores de riesgo, analizar las causas de la delincuencia organizada, canalizar las estrategias de prevención e involucrar a la población en la participación de proyectos sociales tendientes al combate de la delincuencia organizada (programas de prevención de adicciones, orientación familiar, implementación de medidas preventivas para la comisión de delitos, información para actuar en situaciones de riesgo –v.gr. operativos de captura , etc.).
La sociedad debe considerar al delito, no como un cuerpo extraño, sino como un problema comunitario. La lucha solitaria del Estado contra la delincuencia no tendrá el éxito necesario para erradicar o disminuir sustancialmente la criminalidad si la sociedad como realidad humana viva no colabora en su disuasión. 321
IV.6. Prevención.
IV.6.1. Definición.
El término prevención refiere a la preparación y disposición que anticipadamente se hace para evitar que algo acontezca.
La prevención tiende a la adopción de “medidas adecuadas y necesarias para eliminar, reducir o al menos mitigar los efectos negativos para los intereses
321 Cfr. BUENO ARÚS, Francisco. Nociones de Prevención del Delito y Tratamiento de la Delincuencia. Buenos Aires, Argentina. Ed. Dykinson. 2008. pág. 38. -278- protegidos, utilizando como condición previa el conocimiento técnico y científico ya adquirido y consolidado” 322 .
“En el lenguaje penal se habla de prevención del delito y se alude especialmente a los medios que atienden a que el sujeto no viole o infrinja la ley penal por primera vez o reincida en ello.” 323
La prevención del delito “se sitúa en el marco de las actividades sociales encaminadas a educar al individuo para su integración en la sociedad (socialización) haciéndole asumir los criterios y exigencias sociales, tanto en el plano de las conductas que se esperan de él como de los valores circundantes” 324 .
La prevención refiere al establecimiento y ejecución de acciones tendientes a la neutralización de riesgos que coadyuven en la comisión de delitos (infracción de la ley penal). No olvidemos que “siempre será de mayor justicia social promover acciones para reducir las causas de los delitos y conductas infractoras, que definir y ejecutar políticas para resarcir sus efectos” 325 .
Dentro del combate a la delincuencia organizada, la prevención se erige como el objetivo principal y mayor bondad del uso de inteligencia, toda vez que, por un lado, desde un aspecto general, el análisis técnico y científico de las circunstancias y factores que rodean y fortalecen el actuar del crimen organizado, permitirá que se establezcan líneas de acción adecuadas a la realidad y se inhiban o reduzcan aquellos factores, logrando así una reducción importante en la comisión de delitos en este rubro (debilitando, en especial, los “insumos” sociales
322 FUMARULO, Stefano. “Delincuencia Organizada y Seguridad: Represión y Prevención”. En HERRÁN, Mariano, Et. al. (coordinadores). Análisis. Técnicas y Herramientas en el Combate a la Delincuencia Organizada y Corrupción (con fundamento en la Convención de Palermo). México. FGE-Ediciones Coyoacán. 2007. pág. 244. 323 PAVÓN VASCONCELOS, Francisco. Diccionario de Derecho Penal. (Analítico-Sistemático). Segunda Edición. México. Ed. Porrúa. 1999. pág. 814. 324 BUENO ARÚS, Francisco. Nociones de Prevención del Delito y Tratamiento de la Delincuencia. Ob. Cit. pág. 40. 325 HERRERA PÉREZ, Agustín. “La Prevención de los Delitos: Elemento Fundamental en la Seguridad Pública”. Visible en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/106/pr/pr6.pdf . Fecha de consulta: 01 de octubre de 2012-15:00 hrs. -279- de los cuales se allega el crimen organizado); por el otro, las labores de inteligencia, desde una óptica particular, permitirán la construcción y diseño de estrategias tácticas idóneas (particularizadas caso concreto ) cuya adecuada implementación logrará la contención o disuasión de actos criminales ya planeados y próximos a ejecutarse (cuya ejecución causaría efectos negativos considerables al interior de la estructura estatal).
IV.6.2. Tipos de Prevención.
Existen diversas clasificaciones de prevención, sin embargo, para los fines de nuestra investigación, dejaremos de lado aquélla que en materia penal la divide en general y especial *, para adentrarnos a una clasificación que puntualiza de mejor forma, sobre todo a través de sus dos primeras divisiones, el camino hacia donde deseamos orientar las labores de inteligencia en el combate a la delincuencia organizada.
La doctrina distingue tres categorías fundamentales de prevención, primaria, secundaria y terciaria; según el ámbito de actuaciones al que se extiende la actividad preventiva, los destinatarios, los instrumentos y mecanismos utilizados, así como los fines perseguidos.
La prevención primaria se orienta a la raíz del problema criminal para neutralizar las causas de la delincuencia antes de que el problema se manifieste. No ataca directamente al delito, sino que crea una situación general satisfactoria
* BUENO ARÚS, Francisco en su obra Nociones de Prevención del Delito y Tratamiento de la Delincuencia. págs. 63 y 64. Define a la prevención general como la actividad disuasoria del Estado dirigida a la sociedad en general. Puede ser de índole negativa o positiva. La prevención general negativa se dirige al infractor potencial, disuadiéndola por el miedo a la pena, mientras que, la prevención general positiva se dirige a la potencial víctima y consiste en el reforzamiento de la confianza en el Derecho que se produce por comprobar que su aplicación es pronta e ineludible. Por prevención especial entiende a la actividad disuasoria del Estado dirigida exclusivamente al sujeto que ha delinquido para que no vuelva a delinquir, es decir, para evitar la reincidencia. Puede ser negativa o positiva. La prevención especial negativa impide la recaída en el delito por eliminación, intimidación o inocuización del delincuente. La prevención especial positiva pretende la recuperación mediante la pena del delincuente para hacer una vida normal en el futuro sin cometer nuevo delitos, bien por corrección moral, bien por reinserción social, gracias a un tratamiento de carácter científico dirigido por expertos. -280- para la sociedad, procurando una socialización provechosa acorde con los objetivos sociales. Coincide con la Política social del Estado y no hay límites para su caracterización: educación, salud, vivienda, trabajo, bienestar social, calidad de vida, etc. La prevención primaria actúa a medio y largo plazo y reclama prestaciones sociales materiales, no una mera disuasión (implica la actividad del Estado a través de sus diferentes órganos de gobierno tendientes al desarrollo social). 326
La prevención secundaria “se traduce en actuaciones realizadas con grupos concretos, encaminadas específicamente a prevenir el delito y reforzar la seguridad ciudadana, de índole legislativa, administrativa o policial, y no en actuaciones de Política social general. Opera a corto y medio plazo y se orienta selectivamente a aquellos grupos que tienen mayor riesgo de padecer o protagonizar el problema criminal” 327 .
En tanto, la prevención terciaria es posterior a la comisión del delito y se dirige a los ya penados y tiene por objetivo específico evitar la reincidencia. Supone que las normas y la ejecución de las condenas se orientan hacia la resocialización del penado y por lo tanto consiste en actividades de tratamiento penitenciario, de régimen de prueba o de asistencia post penitenciaria, encaminadas a orientar el cambio de actitudes hacia las leyes por parte de los que hayan sido condenados. 328
Las labores de inteligencia realizadas conforme a los principios aquí propuestos, concluirán en adecuadas políticas de prevención, orientadas en especial dentro de los niveles primario y secundario analizados, toda vez que la prevención terciaria a la que hemos hecho referencia se hará presente dentro de una política en materia penitenciaria, cuya implementación deriva de la filtración que existió en cuanto a la contundencia de los dos tipos de prevención anteriores.
326 Cfr. BUENO ARÚS, Francisco. Nociones de Prevención del Delito y Tratamiento de la Delincuencia. Ob. Cit. pág. 45. 327 Ídem. 328 Cfr. Ibídem. pág. 46. -281-
La actividad de inteligencia permitirá la detección y reducción de los factores que coadyuvan al fortalecimiento del crimen organizado y re direccionará las políticas tendientes a combatirlos. Por otro lado, permitirá el establecimiento de estrategias operativas particulares y confiables tendientes al control y neutralización del actuar (operaciones) del crimen organizado.
IV.7. Estrategias de Prevención respecto al Narcotráfico en México.
IV.7.1. Prevención de consumo de drogas.
Uno de los puntos clave en el combate a la delincuencia organizada en México es la atención y prevención del consumo de drogas, dado que es este último el que orienta y dirige la oferta de narcóticos, y con ello la actividad de las organizaciones criminales.
“Las formas que adopta el consumo varían regionalmente dependiendo del incremento en la demanda y de la disponibilidad de drogas, lo que influye para que inicie de manera incipiente el desarrollo de un mercado local de consumo de drogas en México.” 329
El consumo de drogas en México es un fenómeno que se ha incrementado en los últimos años. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Adicciones 2002, para ese año existían en México 3, 508, 641 personas entre 12 y 65 años de edad que consumieron drogas ilícitas alguna vez en su vida *.
Desafortunadamente, hoy en día, el consumo de drogas se vislumbra más cercano a la población juvenil del país. “Es un hecho ampliamente constatado que el consumo de drogas y la delincuencia tienen sus inicios y sus primeros
329 Programa Nacional Para el Control de Drogas 2001-2006. pág. 30. Visible en: http://www.pgr.gob.mx/Combate%20a%20la%20Delincuencia/Documentos/Combate%20al%20N arcotrafico/PNCD2001-2006.pdf . Fecha de consulta: 02 de octubre de 2012-18:00 hrs. * Dato obtenido del Programa de Acción Específico 2007-2012 para la Prevención y Tratamiento de las Adicciones. pág. 27. Visible en: http://www.conadic.salud.gob.mx/pdfs/programas/PAE2007.2012_Adicciones.pdf . Fecha de consulta: 02 de octubre de 2012-19:00 hrs. -282- desarrollos durante la adolescencia. Los primeros contactos con las drogas legales tienen lugar a edades relativamente tempranas en las primeras etapas de la adolescencia; a lo largo de los años siguientes, muchos adolescentes se inician también en el consumo de sustancias ilegales” 330 , en consecuencia, no debe extrañarse que las estrategias de prevención del consumo de drogas se dirijan desde el sector propio de la educación.
Se han planteado diversas estrategias de atención y control de drogas desde los rubros de la salud, educación e integración familiar. Uno de los programas que han delimitado la atención al consumo de drogas en México es el Programa de Acción Específico 2007 2012 para la Prevención y Tratamiento de las Adicciones, dictado desde el seno de la Secretaría de Salud y operado por el Consejo Nacional contra las Adicciones (CONADIC, dependiente administrativamente de la Subsecretaría de Prevención y Promoción de la Salud).
Este programa tiene como misión promover la salud de los mexicanos, mediante la definición y conducción de la política nacional en materia de investigación, prevención y tratamiento, formación y desarrollo de recursos humanos para el control de las adicciones, con el propósito de mejorar la calidad de vida individual, familiar y social.
El Programa de Acción Específico 2007 2012 para la Prevención y Tratamiento de Adicciones tiene como objetivos, los siguientes:
a) Realizar acciones de prevención universal en la población general para prevenir el inicio en el consumo de sustancias adictivas, promoviendo la realización de jornadas intensivas contra las adicciones, aplicando programas preventivos en la población escolar, difundiendo campañas en medios masivos para favorecer un ambiente social propicio para el desarrollo de una sociedad sana, alejada del consumo de drogas.
330 LUENGO MARTIN, María de los Ángeles. Et. al. La Prevención del Consumo de Drogas y la Conducta Antisocial en la Escuela. Análisis y Evaluación de un Programa . pág. 12. Visible en: http://www.pnsd.msc.es/Categoria2/publica/pdf/preve.pdf . Fecha de consulta: 03 de octubre de 2012- 12:00 hrs. -283-
b) Desarrollar acciones de prevención selectiva en grupos de riesgo, promoviendo la aplicación de medidas para disminuir la disponibilidad de tabaco, alcohol o drogas en menores de edad y grupos de jóvenes, capacitando al personal de salud y otros sectores, y desarrollando una cultura de uso responsable de drogas.
c) Ampliar la red de infraestructura necesaria para el tratamiento de las adicciones (a través de los “Centros Nueva Vida”) e impulsar en todas las escuelas la adopción de programas preventivos basados en el conocimiento científico para proteger a niños y jóvenes de la disponibilidad de drogas. 331
Los lineamientos de prevención establecidos en el marco del Programa de Acción Específico 2007 2012 para la Prevención y Tratamiento de Adicciones aluden a las labores de orientación que deben hacerse en las instituciones educativas sobre las consecuencias físicas, sociales y emocionales del consumo de drogas entre la población juvenil, así como al tratamiento médico y a la recuperación respectiva.
Por otro lado, podemos mencionar el Programa Nacional para el Control de Drogas 2001 2006 *, publicado en la gestión del presidente Vicente Fox Quesada, cuyo objetivo principal fue promover “la coordinación” de esfuerzos entre Gobierno y sociedad civil para combatir el consumo, producción, distribución y tráfico de drogas, así como sus manifestaciones en la comisión de delitos conexos como el lavado de dinero y el tráfico de armas.
El Programa Nacional para el Control de Drogas planteó como misión la coordinación de acciones en contra del consumo, la producción y el tráfico de
331 Cfr. Programa de Acción Específico 2007-2012 para la Prevención y Tratamiento de las Adicciones. pág. 34. Visible en http://www.conadic.salud.gob.mx/pdfs/programas/PAE2007.2012_Adicciones.pdf . Fecha de consulta: 02 de octubre de 2012-19:00 hrs. * Por lo que hace al Programa Nacional para el Control de Drogas 2007-2012. ACKERMAN, John M. En “Procuración Politizada”. La Jornada. Diario. Opinión. 20 de febrero de 2012. Afirma que: el Programa Nacional para el Control de Drogas 2007-2012 que se redactó a principios del sexenio nunca fue debidamente aprobado ni se le ha dado seguimiento institucional. Visible en: http://www.jornada.unam.mx/2012/02/20/opinion/021a1pol . Fecha de consulta: 04 de octubre de 2012. -284- drogas de origen natural y sintético en nuestro territorio nacional, promoviendo y fortaleciendo la participación de todas las dependencias federales y autoridades de gobierno, el sector privado, organismos no gubernamentales y sociedades en general, en un esfuerzo nacional para prevenir el consumo de drogas y erradicar el narcotráfico y sus secuelas. Sin perder de vista que el narcotráfico es un fenómeno trasnacional que requiere una amplia y permanente cooperación internacional.
Propuso establecer mecanismos de medición de las adicciones para la orientación precisa de las acciones a realizar conforme a la problemática detectada, ya sea en espacios concretos o poblaciones objetivo; así como disminuir los índices de consumo de drogas considerando la particularidad de la problemática de consumo, medio geográfico y cultural, condiciones socioeconómicas y características de la población.
Entre las estrategias planteadas por el Programa Nacional para el control de drogas 2001 2006, destacan:
• Mantener y promover la aplicación de programas tendientes a fortalecer los esquemas de prevención entre las poblaciones identificadas como de alto riesgo, particularmente las comunidades escolares, población joven, niños de la calle o aquéllas que no disponen de mecanismos de atención interinstitucional.
• Implementar mecanismos de medición del comportamiento de las adicciones en los ámbitos nacional, regional y local, a fin de identificar los distintos niveles de atención requerida en materia de prevención, tratamiento y rehabilitación.
• Desarrollar mecanismos para el intercambio interinstitucional de información relacionada con tendencias en el uso y abuso de drogas.
-285-
• Aumentar la capacidad de cobertura y respuesta de los servicios de salud con que se cuenta, en atención a los casos suscitados por consumo de drogas. 332
Los lineamientos establecidos desde la esfera gubernamental para la prevención de consumo de drogas, en las gestiones de gobierno referidas, sin duda, son paradigmáticos. Sin embargo, para que no se trate únicamente de una carta de buenos deseos, se necesita la existencia de un Sistema de Inteligencia Integral y Coordinado, que permita la ejecución real y congruente de las estrategias de prevención establecidas, las cuales serán conducidas en base a las labores de inteligencia realizadas, y serán rediseñadas en caso de ser necesario, pues deberán apegarse a las necesidades y realidad social vividas (identificadas a través del llamado ciclo de inteligencia al que se dé seguimiento en el área y rubro correspondientes).
IV.7.2. Educación.
La educación es un medio esencial en la prevención del delito y su atención debe ser prioridad para lograr el desarrollo integral del país.
La educación “no consiste en sólo transmitir información por el simple hecho de hacerlo, sino se constituye en la enseñanza y preferentemente de inculcar principios casi siempre con ejemplos, de necesidades físicas, psicológicas y urbanas que llevan a lograr una armonía entre las relaciones intersociales” 333 . De tal suerte, no podemos comprender a la educación sin visualizar dos elementos esenciales en la construcción de una sociedad educada, es decir, la familia y la escuela.
332 Cfr. Programa Nacional Para el Control de Drogas 2001-2006. págs. 101-102. Visible en: http://www.pgr.gob.mx/Combate%20a%20la%20Delincuencia/Documentos/Combate%20al%20N arcotrafico/PNCD2001-2006.pdf . Fecha de consulta: 02 de octubre de 2012-18:00 hrs. 333 BRUCCET ANAYA, Luis Alonso. El Crimen Organizado (Origen, Evolución, Situación y Configuración de la Delincuencia Organizada en México) . Ob. Cit. pág. 746. -286-
La familia es el motor fundamental para la transmisión de la educación y se constituye como un agente de primer nivel decisivo en la prevención de adquirir en el futuro una conducta patógena 334 . En consecuencia, debe ser también prioridad del Estado, a través de las políticas públicas sociales correspondientes, garantizar la disponibilidad de los medios necesarios que coadyuven en el adecuado desarrollo de las relaciones familiares (v.gr. programas de apoyo a la familia, formación y asesoramiento de los padres; programas preescolares para mejorar el rendimiento de los niños con dificultades; sistemas de conciliación y programas de recreación), pues las familias estables y emocionalmente sanas favorecen la adaptación social
La educación que transmite la familia dentro del marco de la prevención, está enfocada especialmente en dos niveles. El primero refiere a la educación que se inculca al individuo desde y durante su infancia (la adopción y aceptación de valores, la adquisición de buenos hábitos, la distinción entre lo que está permitido y lo que está prohibido, etc.). El segundo nivel comienza cuando la persona entra en la etapa de la pubertad e inicia el ciclo de adolescencia, en el cual no sólo definirá su personalidad, sino también descubrirá los hábitos de urbanidad que le permitan conducirse con los demás. 335
De forma paralela y nunca en sustitución de la familia, la escuela asume un papel primordial dentro de la prevención del delito, al ser la segunda instancia por la cual el niño, joven, adolescente y adulto, recibe información concerniente al ámbito cultural, cívico y ético (determinante para que el individuo pueda ir adaptando su mentalidad a cierto tipo de inclinaciones y preferencias, así como disminuir la posible agresividad o impulso antisocial que posee).
La labor que el Estado Mexicano debe realizar en el sector de la educación requiere de la implementación de estrategias y actividades que den respuesta a la deserción escolar presente actualmente en nuestro país, otorgando la infraestructura necesaria que acerque a las instituciones educativas (escolares)
334 Cfr. Ídem. 335 Cfr. Ídem. -287- con los sectores de población que lo requieran, e implementando los programas necesarios que favorezcan los procesos de inclusión escolar y social.
Muchos son los retos que México enfrenta en materia de educación, sobre todo en cuanto a la cobertura escolar existente y al nivel académico y calidad * que se proporciona en la educación básica (primaria, secundaria y nivel medio superior).
Al respecto, la UNICEF en México reconoce que no obstante que nuestro país ha tenido importantes avances en materia de educación en las últimas décadas, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo 2007 existen todavía un número importante de niños, niñas y adolescentes entre 5 y 17 años que no asisten a la escuela (cerca de 1.7 millones de niños y 1.4 millones de niñas). Asimismo señala que, la realidad de fuertes disparidades y exclusión social del país se refleja todavía en niveles desiguales de cobertura en educación primaria, con brechas importantes en el nivel preescolar, secundaria y medio superior, donde una proporción significativa de los sectores pobres o más vulnerables no accede y muchos de los que ingresan no pueden concluir; y que existe una profunda desigualdad en la oferta del servicio que se brinda en las diferentes entidades federativas, en zonas rurales y urbanas, así como en escuelas privadas, públicas y al interior de estas últimas: escuelas generales, indígenas, educación comunitaria y educación para migrantes. 336
En esta tesitura, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) ha reiterado en múltiples ocasiones que el gasto que el Estado Mexicano hace por estudiante, permanece bajo en relación con el resto de los países miembros de la Organización, y que para ampliar la cobertura y
* Entendida como la generación de sistemas educativos que doten a los estudiantes de habilidades y aptitudes para mejorar sus perspectivas económicas y sociales. 336 Cfr. http://www.unicef.org/mexico/spanish/educacion.html . Fecha de consulta: 04 de octubre de 2012- 15:00 hrs. -288- mejorar la calidad educativa no basta con aumentar la inversión, es indispensable 337 también elevar la eficiencia (es decir, los niveles de aprendizaje).
Bajo la lógica de integridad en la cual deben desarrollarse las actividades de inteligencia, la educación adquiere un lugar fundamental, toda vez que, estamos ciertos de que un país educado (con un alto nivel en el rubro científico, técnico y humanístico) proporcionará elementos positivos y trascendentales en el desarrollo nacional. Las actividades de inteligencia tendientes a la detección de los factores que coadyuvan al fortalecimiento de la delincuencia organizada, sin duda, serán un importante marcador de los rubros en los cuales debe hacerse una mayor labor desde el Estado para corregirlos; lo cual permitirá detectar las zonas que han sido trastocadas por la influencia del crimen organizado y entre cuyas causas se encuentran las deficiencias o vacíos existentes en materia de educación, y así priorizar a través de su conexión con la institución gubernamental competente (Secretaría de Educación Pública) el destino de los recursos asignados a la partida de educación.
IV.7.3. Combate a la Pobreza.
La desigualdad económica y social presente en nuestro país debe formar parte central en el análisis y combate a la delincuencia organizada. La pobreza (miseria) que aún inunda a México es un factor relevante que coadyuva en el incremento de la delincuencia organizada, pues se convierte en caldo de cultivo para su desarrollo.
Las estadísticas y críticas realizadas a nuestro país por organismos internacionales en materia de pobreza y desarrollo social no son alentadoras. Desafortunadamente, el número de personas pobres en México se ha incrementado sustancialmente en los últimos años. Según datos de la Comisión
337 Cfr. “El Estado de la Educación en México”. Fundación Este País. 202. Enero 2008. pág. 57. Visible en: http://www.amdh.org.mx/mujeres3/biblioteca/Doc_basicos/5_biblioteca_virtual/1_d_h/22.pdf . Fecha de consulta: 04 de octubre de 2012-16:00 hrs. -289-
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Fondo de Población de Naciones Unidas (UNFPA, por sus siglas en inglés) México se consolidó en 2012 como “el cuarto país en América Latina en porcentaje de hogares pobres encabezados por jóvenes padres menores a 30 años” 338 .
De acuerdo al estudio realizado por el Instituto Tecnológico de Monterrey, “Informe de Perspectivas Económicas 2012 2018: Los Retos de México ante el Cambio de Gobierno”, se estima que el país concluirá el sexenio 2007 2012 con 60 millones de pobres de ingreso, de los que, uno de cada cuatro se gestó durante la presente administración. 339
En 2011 se estimó la existencia de 8 millones de familias pobres con un ingreso de 68.46 pesos diarios para sobrevivir (esta suma tendría que dividirse entre los miembros de la familia para obtener un promedio de ingreso diario por integrante), suma risible atendiendo al constante incremento de los precios en los alimentos que conforman la canasta básica *.
De acuerdo con los resultados de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares dada a conocer por el Instituto Nacional de Geografía y Estadística en julio de 2011, “el 44.2 % de los mexicanos viven en pobreza de patrimonio, es decir sin los ingresos suficientes para consumir una canasta básica
338 GONZÁLEZ, Susana. “México, cuarto en AL en hogares pobres encabezados por padres jóvenes”. La Jornada. Diario. Economía. 9 de Julio de 2012. Visible en: http://www.jornada.unam.mx/2012/07/09/economia/029n1eco . Fecha de consulta: 08 de octubre de 2012-12:00 hrs. 339 GONZÁLEZ, Ixel. “Ven 60 millones de pobres de ingreso en sexenio”. El Universal . Diario. Cartera. 24 de septiembre de 2012. Visible en: http://www.eluniversal.com.mx/notas/872251.html . Fecha de consulta: 24 de noviembre de 2012-19:00 hrs. * Según datos del Consejo Nacional de Evaluación Política de Desarrollo Social (CONEVAL) revelados en el “Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2011”. págs. 16 y 17. El valor de la canasta alimentaria rural a pesos corrientes pasó de $492.64 mensuales per cápita en enero de 2005 a 723.32 pesos mensuales en septiembre de 2011, mientras que en el ámbito urbano, durante el mismo período, pasó de un valor de $711.46 pesos mensuales a $1,030.19 pesos. Visible en: http://web.coneval.gob.mx/Informes/Evaluaci%C3%B3n%202011/Informe%20de%20Evaluaci%C3%B3n%20 de%20la%20Pol%C3%ADtica%20de%20Desarrollo%20Social%202011/Informe_de_evaluacion_de_politica_s ocial_2011.pdf. Fecha de consulta: 08 de octubre de 2012- 15:00 hrs. -290- de bienes y servicios, y tampoco para cubrir los factores elementales de bienestar” 340 .
En agosto de 2011, el Consejo Nacional de Evaluación Política de Desarrollo Social (CONEVAL), organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, con autonomía y capacidad técnica para generar información sobre la situación de la política social y la medición de la pobreza en México, reveló “que la cantidad de pobres de 2008 a 2010 aumentó de 48.8 millones a 52 millones, o sea que tuvo un incremento de 3.2 millones, lo que da un aumento total de 8 millones de pobres durante los primeros cuatro años del actual sexenio” 341 .
“El incremento del número de personas en situación de pobreza fue resultado de los aumentos de personas con carencia en el acceso a la alimentación (4.2 millones) como del de la población con ingresos bajos (la población por debajo de la línea de bienestar aumentó en 4.8 millones y la población por debajo de la línea de bienestar mínimo se incrementó en 3.4 millones de personas entre 2008 y 2010)” 342 .
Según datos proporcionados por el “Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2012”, emitido por el CONEVAL, la pobreza extrema entre 2008 y 2010 se mantuvo en 11.7 millones de personas 343 .
La pobreza en México se ha convertido en un panorama desolador, derivado del cierre paulatino de las oportunidades de empleo, de las posibilidades de acceder a la educación superior y del impacto que la crisis económica ha
340 GIL OLMOS, José. “Pobres, la reserva del narco”. Proceso . Semanario. 3 de agosto de 2011. Visible en: http://www.proceso.com.mx/?p=277851. Fecha de consulta: 08 de octubre de 2012- 12:30 hrs. 341 Ídem. 342 Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2011 emitido por el CONEVAL. pág. 21. Visible en: http://web.coneval.gob.mx/Informes/Evaluaci%C3%B3n%202011/Informe%20de%20Evaluaci%C3%B3n%20 de%20la%20Pol%C3%ADtica%20de%20Desarrollo%20Social%202011/Informe_de_evaluacion_de_politica_s ocial_2011.pdf. Fecha de consulta: 08 de octubre de 2012- 15:00 hrs. 343 Cfr. Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2012 emitido por el CONEVAL. pág. 30. Visible en: http://web.coneval.gob.mx/Informes/Evaluacion/IEPDS2012/Pages-IEPDSMex2012-12nov- VFinal_lowres6.pdf. Fecha de consulta: 24 de noviembre de 2012-20:00 hrs. -291- originado en el poder adquisitivo no sólo en las zonas rurales, sino también en los centros urbanos.
El aumento de la pobreza en México, de forma paralela, ha provocado el incremento del número de personas vinculadas al crimen organizado, debido a la necesidad que aquéllas tienen de cubrir sus necesidades básicas o de adquirir un nivel de vida una tanto más confortable a través de los beneficios económicos que su participación en las estructuras criminales les originan, y que desafortunadamente el Estado no ha podido satisfacer. Al respecto, cabe señalar que, las filas de civiles de las que el crimen organizado se ha allegado, no siempre tienen como causa inmediata los caóticos niveles de pobreza en el país, pueden operar también cuestiones psicológicas e incluso patógenas que determinan a un individuo a incorporarse a las filas del narcotráfico.
Desafortunadamente, hoy en día el narcotráfico se presenta como una opción para miles de personas que no encuentran una mejor forma de satisfacer sus necesidades básicas, cuya cobertura en gran medida debería estar garantizada por el Estado. Actualmente, se vislumbra cotidiano tener noticia de personas del campo que se dedican a la siembra de narcóticos o población urbana con actividades de narcomenudeo o afiliadas a grupos de sicarios.
No obstante que el análisis técnico científico del comportamiento de la pobreza y en general del desarrollo social en México se encuentra a cargo del Consejo Nacional de Evaluación Política de Desarrollo Social (CONEVAL), las instituciones encargadas de realizar actividades de inteligencia en materia de seguridad tienen una importante labor en el análisis y estudio de la evolución y comportamiento de los índices de pobreza en el país, debido a que los datos proporcionados por el CONEVAL y los derivados de los estudios realizados en dicha materia carecerían de todo sentido en el planteamiento de una adecuada estrategia de combate a la delincuencia organizada, al tratarse de datos aislados, si no existe un proceso de análisis de información que demuestre y entienda la conexión que se presenta entre pobreza y delincuencia organizada.
-292-
Las instituciones generadoras de inteligencia tendrán la obligación de realizar los estudios que resulten necesarios en materia seguridad e interpretar los datos recabados de tal forma que les permitan entender satisfactoriamente la conexión existente entre pobreza y delincuencia organizada (es decir, la influencia que tiene la primera para el fortalecimiento de la segunda) y así comprender aún más la lógica de integridad bajo la cual opera el crimen organizado (no debemos olvidar que la pobreza es una de las tantas causas del fortalecimiento de la delincuencia organizada), detectar zonas de riesgo, hacer los llamados de atención necesarios a través de sus diagnósticos para priorizar el tratamiento de la pobreza en determinadas regiones y plantear mejores estrategias para su combate.
IV.7.4. Participación Ciudadana.
La complejidad que representa la delincuencia organizada como fenómeno criminal requiere de una labor conjunta entre autoridades y ciudadanos, de tal suerte, resulta imposible entender una adecuada estrategia de combate sin la participación y cobijo de los ciudadanos, quienes son los que más han resentido la implementación de inadecuadas estrategias de combate a la delincuencia organizada.
Norberto Bobbio entiende por participación ciudadana “el involucramiento e incidencia de la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones, en temas y actividades que se relacionan al desarrollo económico, social y político, así como el involucramiento en la ejecución de dichas decisiones, para promover en conjunto con actores sociales e institucionales, acciones y planificaciones y decisiones hacia el Estado” 344 .
Para Socorro Arzaluz, la participación ciudadana es siempre “un acto social, colectivo y es producto de una decisión personal, contempla dos
344 BOBBIO, NORBERTO. Cit. en PEÑALOZA, Pedro José. ¿Castigo sin Prevención? La Crisis del Modelo de Seguridad Pública en México . México. Ed. Porrúa-Instituto Nacional de Ciencias Penales. 2007. pág. 116. -293- elementos complementarios: la influencia de la sociedad sobre el individuo, pero sobre todo la voluntad personal de influir en la sociedad” 345 .
La participación ciudadana es un elemento esencial en el diseño y establecimiento de políticas públicas al interior del Estado Democrático Constitucional, pues no sólo garantiza la colaboración real y firme entre ciudadanía y gobierno, sino también su eficacia. Al encontrarse legitimadas las decisiones y estrategias provenientes de las autoridades competentes, en los rubros correspondientes, por los sectores a quienes se dirigen, facilitará la disponibilidad de colaboración que de la sociedad se necesita para la ejecución de ciertas estrategias en momento y circunstancia determinados.
La importancia de promover una participación activa de la ciudadanía va más allá de la viabilidad y solidez que le proporciona a un Estado que se tilda democrático, y se enraíza en la imperiosa necesidad que existe de avanzar en la posibilidad efectiva de comprender que todos tenemos algo que hacer, que existen tareas en las que no pueden ser sustituidos el padre de familia, el maestro, el líder y el conductor social, en entender que todos tenemos la obligación moral de participar y aceptar nuestra parte de responsabilidad en el fortalecimiento de un problema de suma trascendencia como lo es el crimen organizado. 346
Actualmente, son diversas las entidades federativas que han expedido leyes de participación ciudadana, entre ellas se encuentran Quinta Roo, Aguascalientes, Baja California Sur, Colima, Coahuila, Guanajuato, Morelos, Tamaulipas, Zacatecas y el Distrito Federal 347 . La entrada en vigor de estas leyes ha significado un avance importante en la consolidación de la participación
345 ARZALUZ SOLANO, Socorro. Cit. en PEÑALOZA, Pedro José. ¿Castigo sin Prevención? La Crisis del Modelo de Seguridad Pública en México . Ob. Cit. pág. 117. 346 Cfr. TELLO PEÓN, Jorge. “Participación Ciudadana y Modernización en la Seguridad Pública”. En CARRILLO HUERTA, Mario Miguel y Lourdes Martínez Medellín (coordinadores). La Participación Ciudadana en la Prevención del Delito y la Modernización de la Seguridad Pública. (Apuntes de un Seminario Internacional). México. Ediciones de la Policía Federal Preventiva. 2000. pág. 61. 347 Cfr. PEÑALOZA, Pedro José. ¿Castigo sin Prevención? La Crisis del Modelo de Seguridad Pública en México . Ob. Cit. pág. 132. -294- ciudadana como elemento esencial en la toma de decisiones desde el ámbito local; sin embargo, aún faltan muchos puntos por retomar, perfeccionar y contemplar sobre todo en cuanto a la intervención ciudadana en materia de seguridad y perfeccionamiento de estrategias tendientes al control del delito se refiere.
En el ámbito federal, en el rubro de la seguridad pública y en el seno del Sistema Nacional de Seguridad Pública, se encuentra el Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana (dependiente del Secretariado Ejecutivo, órgano ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública), el cual de conformidad con el artículo 20 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública tiene entre otras, las siguientes atribuciones: a) proponer al Consejo Nacional de Seguridad Pública * los lineamientos de prevención social del delito, a través del diseño transversal de políticas de prevención; b) promover la cultura de la paz, la legalidad, el respeto a los derechos humanos, la participación ciudadana y una vida libre de violencia; c) emitir opiniones y recomendaciones, dar seguimiento y evaluar los programas implementados por las Instituciones de Seguridad Pública, en los tres órdenes de gobierno para prevenir la violencia y garantizar la atención integral de víctimas; d) realizar estudios sobre las causas estructurales del delito, su distribución geodelictiva, su tendencia histórica y los patrones de comportamiento respectivos, que permitan actualizar la política criminal y de seguridad pública nacional; e) promover la inclusión de contenidos relativos a la prevención del delito en los programas educativos y f) organizar seminarios, conferencias y ponencias sobre la prevención social del delito. 348
Por su parte, el Consejo Nacional de Seguridad Pública, en términos de lo establecido por el artículo 14 de la ley en cita, tendrá como atribuciones: a)
* Integrado por el Presidente de la República, el Secretario de Gobernación, de la Defensa Nacional, de Marina, de Seguridad Pública Federal, el Procurador General de la República, los Gobernadores de los Estados, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Secretario Ejecutivo del Sistema. 348 Cfr. Art. 20 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGSNSP.pdf . Fecha de consulta 09 de octubre de 2012-14:00 hrs. -295- promover el establecimiento de unidades de consulta y participación de la comunidad en las instituciones de Seguridad Pública y b) establecer mecanismos eficaces para que la sociedad participe en los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito , así como de las instituciones de Seguridad Pública.
Asimismo, dentro de la Secretaría de Seguridad Pública Federal a través de la Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana se realizaron importantes actividades de promoción para la participación activa de la ciudadanía en materia de seguridad, según lo hemos comentado en el Capítulo II de esta investigación.
Actualmente, la idea de participación ciudadana en las actividades de gobierno ha adquirido una importancia fundamental y su reconocimiento se ha hecho de forma más abierta desde la legislación vigente. La participación ciudadana en materia de seguridad, particularmente en la prevención del delito es esencial para el establecimiento de adecuadas estrategias de combate no sólo a la delincuencia organizada, sino también para la consecución de una entorno social mucho más sano, estable y apegado a los principios democráticos bajo los cuales se sostiene.
Las labores de inteligencia que se realicen para el planteamiento y la toma de decisiones estratégicas en el combate a la delincuencia organizada se nutrirán de la participación que la ciudadanía tenga en cuanto a los estudios realizados por aquéllas, al expresar sus inquietudes, necesidades, dudas y al aportar datos que de forma directa o indirecta coadyuven en la detección de zonas y factores de riesgo y en la viabilidad de ejecutar una estrategia que implique el despliegue operativo de fuerzas de policía, etc., en foros, conferencias, prácticas de campo y consejos ciudadanos. Para ello requerimos que la confianza que la ciudadanía tiene en las Instituciones se vea fortalecida, porque no hay nada que haga más daño a un Estado Democrático que una sociedad que no confíe en sus Instituciones y por ello niegue su apoyo y participación en las estrategias establecidas.
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La adecuada implementación o ejecución de una estrategia en particular de combate a la delincuencia organizada requerirá de la participación activa de la ciudadanía para obtener resultados satisfactorios, la cual, sin duda, intervendrá de forma un tanto más contundente, si se siente parte en el diseño de la propia estrategia.
IV.8. Inteligencia: El Inicio de una Estrategia de Prevención.
Asumir el uso de inteligencia como paradigma en el combate a la delincuencia organizada y establecer los elementos necesarios para lograrlo, significa un reto enorme para el Estado Mexicano, sin embargo, estamos plenamente confiados de que es la mejor solución para resolver el problema de seguridad que actualmente enfrentamos y que tanta desestabilidad ha ocasionado.
Combatir la delincuencia organizada a partir del uso de inteligencia, implica la existencia obligatoria de un análisis previo e integral del problema (delincuencia organizada), que remite necesariamente a las autoridades encargadas de aquel combate al estudio técnico, científico, pero sobre todo consciente de los costos y beneficios que puede traer la ejecución de una estrategia determinada. Este análisis permitirá que las autoridades competentes proyecten todos los escenarios posibles, entiendan la lógica bajo la cual opera la delincuencia organizada y puedan hacerle frente de la misma manera; asimismo que se alleguen de los elementos necesarios para evaluar de forma imparcial los resultados derivados de la ejecución de las líneas de acción y estrategias establecidas, y así realizar las correcciones y adecuaciones que resulten pertinentes.
El uso de inteligencia en el combate a la delincuencia organizada se erige como un modelo paradigmático para hacerle frente a tan complejo problema, toda vez que establece a la prevención de este delito como la mayor de sus bondades. Al tener una visión integral de los factores que coadyuvan al fortalecimiento de la delincuencia organizada (pobreza, corrupción, impunidad, falta de educación, etc.) y entender su complejidad, las autoridades (generadoras y usuarios de
-297- inteligencia) no actuarán de forma arbitraria. Por otro lado, se presume que el diseño y ejecución de las estrategias y líneas de acción tendientes a hacer frente a la delincuencia organizada serán congruentes con los diagnósticos realizados, pondrán especial atención en las causas que la originan y carecerán de efectos colaterales que menoscaben la estabilidad de la población y de las propias instituciones.
La prevención primaria de la delincuencia organizada será el resultado del redireccionamiento y fortalecimiento que se haga de las políticas públicas de carácter social a partir de los diagnósticos que las autoridades generadoras de inteligencia en materia de seguridad planteen al respecto, a través de la necesaria conexión y coordinación que debe existir entre ellas y otras dependencias de gobierno.
Por lo que hace a la prevención secundaria, ésta se hará patente cuando a través del diseño estratégico y táctico de operaciones tendientes a neutralizar el actuar de la delincuencia organizada (capturas, aseguramientos, detección de flujos de capital ilícito en el sistema financiero, etc.) se impida sin efectos colaterales la realización de alguna actividad delictuosa, consecuencia de la movilidad criminal de aquel tipo de delincuencia.
Como apuntamos al inicio de este apartado, son muchos los retos que México debe enfrentar para hacer un adecuado combate a la delincuencia organizada a través del uso de inteligencia. Se requerirá primero de un cambio radical de lo que usualmente entendemos por “inteligencia”; y después, de un arduo trabajo legislativo para reconocer y respaldar desde la Constitución esta propuesta, así como para generar con el mayor compromiso, especialización y eficacia, la ley reglamentaria que resulte de dicho reconocimiento. Asimismo, se requerirá de un arduo trabajo de especialización e interdisciplinariedad de los operadores y usuarios de inteligencia, de la adquisición y uso de nuevas y mejores tecnologías que aseguren la confiabilidad, conexión y disponibilidad de las bases de datos que alberguen la información recolectada, así como de la
-298- optimización de las herramientas tecnológicas ya adquiridas (durante este sexenio 2007 2012 se invirtió de forma considerable en infraestructura de investigación).
Esta investigación pretende erigirse como una verdadera colaboración en el diseño de una óptima estrategia base de combate a la delincuencia organizada, que reduzca los dolorosos y caóticos resultados de la actual política de combate implementada.
La nueva gestión de gobierno federal en México (2013 2018), tiene el serio compromiso de plantear desde el primer día de su administración y desde el Plan Nacional de Desarrollo correspondiente, una política en materia de seguridad más efectiva y con menos estragos para el Estado Mexicano. No dudamos que ese compromiso pueda verse materializado a través de la propuesta aquí planteada, es decir, del Uso de Inteligencia en el Combate a la Delincuencia Organizada .
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CONCLUSIONES
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CONCLUSIONES
Primera. El delito de delincuencia organizada se configura cuando tres o más personas se organizan de hecho para realizar, en forma permanente o reiterada, conductas que por sí o unidas a otras, tienen como fin o resultado la comisión de los delitos (graves) previstos en el artículo 2º de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada. Entre los delitos susceptibles de ser cometidos bajo la modalidad de delincuencia organizada se encuentran los delitos contra la salud previstos en los artículos 194 y 195, párrafo primero, del Código Penal Federal.
Segunda. La delincuencia organizada es de mayor peligrosidad que la común debido a que establece líneas de operación basadas en un sistema complejo, ampliamente evolucionado, tipo empresarial, bien estructurado en la comisión delictiva y con niveles logísticos exponenciales que le permiten permear sin dificultades en los rubros sensibles del desarrollo nacional (social, económico y político). La delincuencia organizada se caracteriza por los altos índices de violencia que emplea y las redes de corrupción que entreteje al interior de la esfera gubernamental y privada.
Tercera. La evolución de la delincuencia organizada como fenómeno criminal ha sido constante y exponencial. Sus antecedentes se remontan a tiempos inmemoriales, sin embargo, su forma actual de desarrollo tiene como antecedente directo a la mafia italiana. Hoy en día, el actuar de las organizaciones criminales se hace visible prácticamente en los cinco continentes, destacando países como: México, Estados Unidos, Colombia, Italia, China, Japón, Tailandia, Birmania y Laos (convirtiéndose así en un fenómeno de carácter trasnacional).
Cuarta. La diferencia entre el tipo penal de delincuencia organizada (previsto en el artículo 2º de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada) y el de asociación delictuosa previsto en el artículo 164 del Código Penal Federal recae en la gravedad y delimitación de los delitos fin o resultado de los tipos penales en comento, siendo los de delincuencia organizada más graves y
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únicamente los establecidos por el artículo 2º de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.
Quinta. Mientras la delincuencia organizada es un tipo penal autónomo, la figura jurídica de pandilla es sólo una agravante en la comisión de delitos (prevista en el artículo 164 bis del Código Penal Federal), no así un tipo penal autónomo.
Sexta. La constante evolución y desarrollo exponencial de la delincuencia organizada como fenómeno criminal, ha llevado, a través del tiempo, a la formulación de importantes reformas a nuestra Constitución, con la finalidad de prevenir y hacer frente a los efectos de este tipo de delincuencia. Entre las reformas constitucionales más importantes en materia de delincuencia organizada, destaca la efectuada en junio de 2008 a los artículos 16, 18, 19, 20, 21, 22 y 73 de Nuestra Norma Suprema, al haber establecido un cuadro conceptual y de tratamiento mucho más preciso.
Séptima. El bien jurídico que se busca proteger con el tipo penal de delincuencia organizada es la seguridad pública nacional, en tanto vulnera el orden público, las condiciones de paz sociales, coloca en riesgo el adecuado funcionamiento de las instituciones y mediatiza la toma de decisiones nacionales.
Octava. Desafortunadamente, con el transcurso de los años, el número de organizaciones criminales dedicadas al tráfico de drogas en México se ha incrementado considerablemente. Entre los cárteles del narcotráfico mexicanos que mayor impacto tienen al interior de la estructura social (derivado, en especial, por los altos índices de violencia que se han presentado en los últimos años) destacan: el Cártel de Juárez, el Cártel de Sinaloa, el Cártel del Golfo, el Cártel de Colima, el Cártel del Pacífico, el Cártel del Milenio y el Cártel de Jalisco “Nueva Generación”.
Novena. Los artículos 194 y 195, párrafo primero, del Código Penal Federal, prevén los delitos contra la salud cuya comisión es susceptible de presentarse bajo la modalidad de delincuencia organizada, según lo establecido por el artículo 2º, fracción I de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.
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Los delitos a que aluden los artículos 194 y 195, primer párrafo, del Código Penal Federal, recaen en: a) la producción, transporte, tráfico, comercio, suministro o prescripción de los narcóticos a que refiere el artículo 193 del Código Penal Federal (psicotrópicos y estupefacientes); b) la introducción o extracción de narcóticos; c) la aportación de recursos económicos o de cualquier especie, o la colaboración al financiamiento, supervisión o fomento, para posibilitar la ejecución de delitos contra la salud; d) la realización de actos de publicidad o propaganda, para que se consuma alguna de las sustancias comprendidas en el artículo 193 del Código Penal Federal y e) la posesión de sustancias narcóticas con la finalidad de producir, transportar, traficar, comerciar, suministrar, introducir o extraer del país sustancias narcóticas a las que hace referencia el artículo 193 del Código Penal Federal, así como de aportar recursos económicos al financiamiento, publicidad y propaganda de aquéllas.
Décima. La Seguridad Nacional refiere a los programas, medidas e instrumentos que el Estado adopta para defender a sus órganos supremos de un eventual derrocamiento violento por un movimiento subversivo interno o una agresión externa. Implica la habilidad que tiene el gobierno para funcionar con eficacia y satisfacer los intereses públicos. Su objetivo es proteger la estabilidad y permanencia del Estado; busca mantener la unidad del Estado, defender la soberanía nacional, defender el territorio, velar por un desarrollo económico, social y político equitativo, así como garantizar la convivencia pacífica y el orden público.
Décima primera. Debido al crecimiento exponencial que el actuar de los miembros de la delincuencia organizada ha tenido en los últimos años, al uso de exacerbada violencia en la ejecución de sus operaciones, al alto poder armamentista empleado y a los niveles de desestabilización social, económica y política que ésta ha provocado al interior del Estado Mexicano, consideramos, se trata de un problema de seguridad nacional.
Desafortunadamente, hoy en día, la delincuencia organizada se ha infiltrado de manera considerable en la estructura gubernamental, que puede a través del
-305- debilitamiento de sus instituciones y bajo ciertas circunstancias, colocar al Estado en un grave peligro.
Entre los casos emblemático que a nuestra consideración han vulnerado la estabilidad institucional del Estado Mexicano y con ello se ha puesto en riesgo la seguridad nacional del país, podemos mencionar: a) la existencia de municipios y comunidades gobernadas de facto por miembros de la delincuencia organizada y b) la transgresión indirecta de la soberanía nacional mexicana.
Se consolida y reafirma el criterio de considerar a la actual delincuencia organizada como un problema de seguridad nacional, a través de lo establecido por el artículo 5, fracciones III, V y XI de la Ley de Seguridad Nacional vigente.
Décima segunda. No obstante considerar a la delincuencia organizada como problema de seguridad nacional, debemos tener cuidado de no caer en el discurso absurdo y mal intencionado de considerar hasta la mínima problemática como de seguridad nacional y con ello satisfacer intereses particulares.
Décima tercera. La Seguridad Pública tiene como objetivos: mantener el orden público y asegurar la convivencia social pacífica, proteger la integridad física de las personas y de sus bienes, prevenir la comisión de delitos e infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía, así como colaborar en la investigación y persecución de los delitos.
Décima cuarta. El problema de delincuencia organizada que enfrenta México es también un problema de seguridad pública, pues ha creado un entorno de violencia desmedido que ha alterado la convivencia social pacífica, violentado la integridad física de las personas y sus bienes, y ha creado redes de corrupción inimaginables que han debilitado el correcto funcionamiento y credibilidad de las Instituciones, en especial, aquéllas encargadas de la procuración e impartición de justicia.
Enfatizamos el hecho de considerar a la delincuencia organizada como un fenómeno criminal que siempre debió ser un problema de seguridad pública y
-306- jamás llegar a tal nivel de agresividad que trascendiera a ser también un problema de seguridad nacional, es decir, debió atenderse siempre como un problema de seguridad pública. En consecuencia, es responsabilidad del Estado plantear estrategias adecuadas en el combate a la delincuencia organizada, de tal suerte que sea un problema abordado únicamente desde los parámetros de la seguridad pública, y con ello reducir los altos costos sociales que el actuar del crimen organizado ha provocado.
Décima quinta. En el ámbito criminológico se han señalado como características principales de la delincuencia organizada, las siguientes: a) la existencia de una organización bien definida , a través de la determinación de objetivos comunes, la división del trabajo, el diseño de una estructura, el establecimiento de códigos de conducta comunes y sistemas para la toma de decisiones, así como la determinación y manejo de sus relaciones internas y externas; b) el fin de lucro que posee (algunas organizaciones criminales tienen como fin la obtención de poder en la esfera política); c) la comisión de delitos graves ; d) la búsqueda de impunidad ; e) el secretismo del cual se allega; f) el vínculo que tiene con el mundo empresarial y político ; g) el control del mercado consumidor y h) la injerencia que consigue a nivel internacional.
Décima sexta. La delincuencia organizada opera de forma orbital (celular) de tal forma que se nutre de todos y cada uno de los vacíos y fisuras existentes al interior del Estado y penetra en los sectores pilar que lo conforman (social, político y económico financiero); fortaleciéndose así de forma exponencial y creando redes de actuación e influencia insospechables, que hacen de su combate una labor sumamente compleja que requiere del diseño estratégico de lineamientos adecuados para hacerle frente.
Décima séptima. La delincuencia organizada es un fenómeno criminal complejo cuyo actuar conlleva una serie de efectos negativos al interior del Estado debido a la forma en la que opera; sin embargo, los mecanismos de combate implementados lejos de ser excepcionales deben ser lo más inteligentes posibles,
-307- de lo contrario el sistema democrático constitucional mexicano, entendido como un sistema garantista, habrá desaparecido.
Décima octava. Estamos seguros de que la mejor forma de hacer frente a la delincuencia organizada es a través del uso de inteligencia (del establecimiento de un Sistema Integral y Coordinado de Inteligencia). Para ello, se pretende dar un giro a lo que usualmente se ha entendido por inteligencia, en especial, a partir de los llamados servicios o agencias de inteligencia presentes durante la Guerra Fría, con el objetivo de entenderla como un mecanismo mucho más democrático y apegado a la defensa de los derechos humanos, características esenciales en los modernos Estados Democrático Constitucionales.
Se ha planteado como definición de inteligencia al proceso de búsqueda, recolección, análisis, aprovechamiento y sólo en determinados casos de protección de información, tendiente a la toma oportuna de decisiones estratégicas que permita a los Estados establecer políticas públicas adecuadas, que a su vez les permitan resolver de forma integral los problemas torales que les aquejan (en este caso, en materia de seguridad).
Bajo el respaldo de la definición anterior, cabe señalar que el uso de inteligencia implica un ciclo de obtención y análisis de información que refiere a los procedimientos seguidos para generarla. Este ciclo cuenta con las siguientes fases: a) Elementos Esenciales de Información, b) Planeación Operativa, c) Recolección, d) Procesamiento, e) Difusión y f) Explotación.
Décima novena. El uso de inteligencia como mecanismo de combate a problemas trascendentales que aquejan a los Estados, no es reciente, se remonta a tiempos inmemoriales como estrategia básica de defensa, en especial, de carácter militar; sin embargo, su presencia se hizo visible con mayor fuerza durante el período histórico conocido como Guerra Fría, característico por la existencia de organismos y agencias de inteligencia secretas, cuyas actividades
-308- se caracterizaron por la clandestinidad y secretismo con las que se desarrollaron, destacando instituciones como la CIA estadounidense y la KGB soviética.
El término de la Guerra Fría marcó un parte aguas en la concepción de inteligencia , y comenzó una nueva tendencia que pugnó por la subsistencia de servicios de inteligencia, pero reformados, compatibles con los Estados Democráticos y con la defensa de los derechos humanos, capaces de hacer frente a los nuevos problemas y amenazas del mundo moderno.
Vigésima. La adopción de mecanismos de inteligencia al interior de los Estados para la atención de amenazas y problemas no es extraña, hoy en día son muchos los países que cuentan con un Sistema de Inteligencia bien diseñado y estructurado.
A pesar de los pesos y contrapesos que se impusieron a las actividades de inteligencia realizadas, una vez concluida la Guerra Fría, a fin de evitar las discrecionalidades y violación constante de derechos humanos en que se cayó durante dicho período, actualmente existen países en donde sus organismos y unidades de inteligencia conservan la idea de una inteligencia compatible con la visión existente durante la Guerra Fría; entre tales países destacan: los Estados Unidos de América, Rusia y Alemania (a través de instituciones como la CIA, el SVR y el BND, respectivamente).
Por otro lado, existe una tendencia internacional que concibe al uso de inteligencia y con ello a la existencia de un adecuado Sistema de Inteligencia, como una opción viable para la solución de conflictos, acorde con la defensa de derechos humanos y con líneas de control mucho más visibles. En esta tendencia se encuentran países especialmente de América Latina, entre los cuales destacan: Argentina, Brasil y Perú.
Vigésima primera. Algunas técnicas de inteligencia podrían confundirse con técnicas de espionaje, por tal motivo es importante tener en cuenta que a diferencia de las actividades de inteligencia, el espionaje se trata de una actividad ilegal y se encuentra tipificado como delito en los artículos 127, 128 y 129 del
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Código Penal Federal. Por otro lado, en tanto las actividades de inteligencia deben sujetarse a pesos y contrapesos especialmente de carácter judicial, establecidos por la legislación aplicable, el espionaje se realiza de forma clandestina, bajo el amparo de la ilegalidad y se caracteriza por tener objetivos contrarios a la conservación del Estado.
Vigésima segunda. El Plan Nacional de Desarrollo 2007 2012 planteó al problema de la delincuencia organizada en México, como un problema prioritario dentro de la política pública del Estado y estableció como estrategia de combate aplicar la fuerza del Estado, para recuperar los espacios que han sido secuestrados por las bandas del crimen organizado.
Vigésima tercera. La estrategia planteada por el presidente Felipe Calderón Hinojosa, durante su gestión (2007 2012), para hacer frente a la delincuencia organizada se sustentó en una política criminal de combate frontal y sin titubeos, materializada a través de un despliegue operativo “sin precedentes” de fuerzas policiales y militares, el cual lejos de disminuir el problema incrementó los índices de violencia en el país y los costos sociales de tal estrategia se elevaron exponencialmente.
Sin duda, la solución no radica en una estrategia planteada bajo una lógica de guerra o excepción, sino más bien en una estrategia de carácter integral que vislumbre y aborde el problema en todas sus dimensiones, combata sus causas y factores de fortalecimiento y derive en óptimas políticas de prevención.
Vigésima cuarta. El tema de inteligencia, contrario a lo previsto al inicio de esta investigación, es un tema, aunque no de forma tan desarrollada como en otros países, conocido y abordado, aunque de forma austera, por la legislación mexicana.
La Ley Federal contra la Delincuencia Organizada regula aspectos procesales importantes en materia de inteligencia relacionados con dos disciplinas base en la recolección de información, HUMINT y TECHINT, materializadas a
-310- través de la infiltración de agentes y la intervención de comunicaciones respectivamente.
Vigésima quinta. El Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el combate a la Delincuencia (CENAPI), es el órgano desconcentrado de la Procuraduría General de la República, encargado de diseñar, integrar e implementar sistemas y mecanismos de análisis de información relativa a la delincuencia organizada, con la finalidad de detectar y comprender su evolución, actividades y modus operandi.
El CENAPI es el organismo encargado de administrar el Sistema Integral de Información Contra la Delincuencia Organizada (SIICDO).
El CENAPI se erige como un organismo innovador especialmente de inteligencia TECHINT, cuya misión se enfoca principalmente en el establecimiento conjunto operacional de datos que permita la mejor toma de decisiones y el planteamiento de tácticas adecuadas en el combate a la delincuencia organizada.
Vigésima sexta. Una de las instituciones que mayor relevancia ha tenido para el combate a la delincuencia organizada y para el establecimiento y buen funcionamiento de un Sistema de Inteligencia Integral y Coordinado, fue la Secretaría de Seguridad Pública Federal, toda vez que a través de sus áreas especializadas en recolección y procesamiento de información, buscó un mejor diseño e implementación de políticas públicas tendientes a hacer frente a la delincuencia organizada.
La Secretaría de Seguridad Pública Federal, a través de la Subsecretaría de Tecnologías de la Información, la Coordinación General de la Plataforma México y el Centro de Inteligencia de la Policía Federal, administró el proyecto Plataforma México , el sistema de interconexión para la generación de inteligencia operativa más ambicioso hasta este momento en nuestro país.
Vigésima séptima. La Policía Federal, órgano desconcentrado de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, a través de las Divisiones de
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Inteligencia, Investigación, Antidrogas, Policía Científica, Seguridad Regional y Fuerzas Federales, así como de su Centro de Inteligencia, se constituye como una de las entidades de gobierno más importantes en el combate a la delincuencia organizada y se vislumbra como elemento clave en la producción de insumos para la generación de inteligencia.
Vigésima octava. La Policía Federal dentro de esta nueva concepción de inteligencia, tiene como retos principales mejorar la capacidad que como institución debe tener para aprovechar satisfactoriamente la información obtenida, con los menos errores posibles y traducirla en beneficios que mejoren el orden y paz públicos; así como convertirse en un capacitador estratégico, eficaz y responsable de las corporaciones policiales locales, conociendo y cubriendo sus necesidades, en el ámbito de sus competencias.
Vigésima novena. Las Fuerzas Armadas, en especial el Ejército Mexicano y la Marina, Armada de México, han jugado un papel trascendental en el actual combate a la delincuencia organizada, primordialmente en la captura de importantes miembros del crimen organizado.
No obstante no censurar aquella labor, consideramos que su intervención en un problema que de origen debió mantenerse siempre dentro de los parámetros de la seguridad pública y no trascender a los de la seguridad nacional, debe ser lo menos frecuente posible, al menos en el área operativa; pues estamos ciertos que, debemos apostar por un combate a la delincuencia organizada de carácter estratégico, que deje fuera la concepción que lo vislumbra como un enemigo potencial digno de una “guerra frontal y sin titubeos”.
Trigésima. Al interior de las Fuerzas Armadas existen áreas específicas de inteligencia.
El área de inteligencia del Ejército Mexicano se encuentra dentro de la Sección Segunda del Alto Mando y recae en la figura del Estado Mayor de la Defensa Nacional; en tanto, el de la Marina, Armada de México, recae en el Estado Mayor General de la Armada.
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Trigésima primera. La existencia de un Sistema de Inteligencia Integral y Coordinado en México, y con ello de un adecuado combate a la delincuencia organizada, no se vislumbra posible sin la participación eficiente y bajo líneas de coordinación, de las autoridades locales, en especial de las Procuradurías Generales de Justicia y Secretarías de Seguridad Pública Estatales y la Policía Municipal.
La participación de las autoridades locales es trascendental en el combate a la delincuencia organizada debido a que, son justamente ellas quienes se encuentran “más cerca” de la población y conocen las zonas y factores de riesgo que fortalecen el actuar del crimen organizado, así como las principales problemáticas que en materia de seguridad les aquejan. En este sentido, las autoridades locales se convierten en la principal fuente de insumos necesarios para la generación de inteligencia tendiente al diseño e implementación de adecuadas políticas en materia de seguridad.
Trigésima segunda. La delincuencia organizada, entendida como fenómeno criminal, se ha incrementado exponencialmente en los últimos años y se ha vuelto una actividad sumamente atractiva, debido a la extraordinaria rentabilidad que representa para sus operadores, al generarse múltiples ganancias en un breve lapso de tiempo.
Derivado de las cuantiosas sumas que se generan como producto de la delincuencia organizada, en especial, las emanadas del narcotráfico en México, los operadores del crimen organizado buscan la mejor forma de incrementar sus ganancias y reducir los riesgos de perderlas debido a la ilegalidad de las mismas, siendo la inserción de capital ilícito al mercado legal la mejor manera de conseguirlo.
Debido a que las operaciones con recursos de procedencia ilícita se han incrementado en los últimos años, se hace necesario y trascendental el uso de inteligencia financiera, a fin de frenar la rentabilidad de las actividades ilícitas e impedir que aquéllas dañen el correcto funcionamiento del sistema económico
-313- financiero mexicano. En la generación de inteligencia financiera juegan un papel importante la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y por supuesto la Procuraduría General de la República.
De acuerdo con la reciente Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, la Procuraduría General de la República contará con una unidad especializada en inteligencia financiera, con lo cual se reforzará el combate al lavado de dinero. Sin embargo, en tanto se cumple la vacatio legis de nueve meses establecida para su entrada en vigor, el control al lavado de dinero seguirá a cargo de la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Trigésima tercera. El uso de inteligencia bajo la concepción democrática que se ha planteado es, para nosotros, la mejor opción para hacer frente a la delincuencia organizada (en especial al narcotráfico), toda vez que la defensa a los derechos humanos y el respeto a los principios democráticos constituyen su principal justificación y su principal límite.
Trigésima cuarta. El Sistema de Inteligencia que proponemos, basado en dos aristas, por un lado, la generación de inteligencia táctica tecnológica que permita monitorear la evolución de los grupos criminales, su modus operandi, su ubicación y su injerencia en el sector social, así como diseñar estrategias operativas sin errores logísticos, y por el otro, la generación de una inteligencia orientada a la implementación de adecuadas políticas de prevención; permitirá hacer un combate a la delincuencia organizada mucho más efectivo, porque no parte únicamente de la idea de combatirla a través de enfrentamientos armados, ni se basa exclusivamente en la eliminación directa de sus operadores, situación que ha provocado una mayor desestabilización al interior de nuestro país (generación de violencia, incremento de muertes, pérdidas económicas, errores logísticos, etc.), sino que parte de una estrategia integral que visualiza al problema a partir de su propia complejidad.
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Lo anterior, permitirá al Estado diseñar políticas estratégicas de combate a largo plazo, menos apresuradas, más reflexionadas y conscientes de las consecuencias que se pudieran generar por las decisiones tomadas.
Trigésima quinta. Uno de los conflictos y principales críticas (objeciones) al uso de inteligencia como paradigma en el combate a la delincuencia organizada, es la transgresión que puede presentarse a la vida privada de las personas y a la obligación de transparencia que tienen las instituciones públicas respecto de sus actividades; debido, en especial, a la utilización de ciertas técnicas como la infiltración de agentes y la intervención de comunicaciones, así como a la necesaria reserva de información que bajo ciertas circunstancias debe operar. Sin embargo, estamos ciertos de que ese tipo de transgresiones deben ser la excepción y nunca la regla (es decir, deben ser lo menos frecuentes posibles y siempre apegadas a los lineamientos –pesos y contrapesos establecidos por la legislación aplicable), pues en esta nueva concepción de inteligencia lo que se busca es que las actividades que se realicen para generarla sean lo más apegadas a los principios que sustentan a los actuales Estados Democráticos Constitucionales (v.gr. la defensa de los derechos humanos y la participación ciudadana).
Trigésima sexta. De cierta forma, hoy en día podemos hablar de una nueva mecánica de combate a la delincuencia organizada, es decir, hoy, aunque de forma tangencial y aún no con un diseño estratégico arraigado, se puede hablar de una institución policial y de procuración de justicia basada en un modelo de investigación científica e inteligente; sin embargo, dicha mecánica requiere de un redireccionamiento congruente con las necesidades actuales en materia de seguridad, pues no obstante admitir que la generación de inteligencia para la investigación, ubicación y captura de los miembros de la delincuencia organizada y de sus operaciones juega un papel relevante en su combate, no debemos olvidar que es sólo una parte en la implementación de una adecuada política de combate a la delincuencia organizada; es decir, se requiere ver al problema desde la
-315- integridad de sus causas y efectos, en especial aquéllas de carácter social que tanto han fortalecido a las organizaciones criminales.
Trigésima séptima. Deben aprovecharse la infraestructura y las labores de inteligencia ya realizadas en nuestro país, establecerse mecanismos de coordinación interinstitucional adecuados, vincular a los usuarios finales de la inteligencia generada con las labores realizadas y los lineamientos establecidos, a fin de que el trabajo efectuado no sea volátil, y sin duda, los centros e instituciones federales que generen inteligencia en materia de seguridad deberán ser capacitadores eficientes de las autoridades locales que lo requieran.
Trigésima octava. Las actividades realizadas en materia de inteligencia no son un tema nuevo en nuestro país, por el contrario, se trata de un tema que lejos de considerarse como paradigma de combate a la delincuencia organizada, carga con un estigma totalmente negativo, debido a las arbitrariedades, juego de intereses políticos y redes de corrupción que se entretejieron alrededor de las instituciones que algún día pretendieron erigirse como verdaderas agencias de inteligencia. De ahí la necesidad que consideramos existe de democratizar las actividades de inteligencia y comenzar una nueva etapa en la generación de ésta, en donde el análisis y no la arbitrariedad sea el sello distintivo de dichas actividades.
Trigésima novena. Una de la instituciones de inteligencia que marcaron era en nuestro país, sin duda, fue la Dirección Federal de Seguridad (DFS), creada por el presidente Miguel Alemán en 1947.
Desafortunadamente, la Dirección Federal de Seguridad marcó una era negativa en el desarrollo de los servicios de inteligencia en México, debido a que sus funciones lejos de ser compatibles a las que un Estado “Democrático” necesitaba, se trataron de funciones propias de una policía política, tendiente a la ubicación, desaparición forzada y en ocasiones a la eliminación de aquéllos quienes se consideraron enemigos y detractores del régimen político imperante en aquel momento (en particular, del presidente en turno).
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La DFS se caracterizó por la constante violación de derechos humanos que realizaron sus agentes, la incapacidad e ineficiencia de su personal para generar inteligencia (es decir, para procesar información de forma útil y acertada para la toma de decisiones), las redes de corruptela que estableció con el narcotráfico naciente de aquella época, la opacidad que rodeó sus actividades y la pésima conducción de sus Directores.
La insostenible y viciada situación al interior de la DFS la llevaron a su desaparición en noviembre de 1985.
Después de la desaparición de la DFS deviene un período de transición en los servicios de inteligencia en México y surge la Dirección General de Investigación y Seguridad Nacional (DGISEN), cuyo objetivo principal fue la construcción de un organismo de inteligencia compatible con los principios democráticos y la defensa de derechos humanos, sin embargo, en 1989 el presidente Carlos Salinas de Gortari decidió reestructurar el Sistema de Seguridad Nacional y transformó a la DGISEN en el Centro Nacional de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN).
Cuadragésima. El Centro Nacional de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) fue concebido, en origen, como un organismo de inteligencia de élite, de alta disciplina y rendimiento, pero sobre todo libre de corrupción y vínculos con la delincuencia organizada. Fueron muchas las expectativas que se tuvieron en el CISEN como organismo de inteligencia, sin embargo, éstas aún no se logran cubrir.
Cuadragésima primera. Actualmente, el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, se erige como el organismo civil mexicano de inteligencia por excelencia; sin embargo y a pesar de sus más de 20 años de existencia y los esfuerzos realizados, no ha logrado consolidarse como una institución de inteligencia digna de un Estado que se tilda Democrático Constitucional, debido a que aún existe un sobre hermetismo alrededor de sus actividades y se hace
-317- presente el estigma que arrastra de su antecesora directa, la Dirección Federal de Seguridad (sinónimo de arbitrariedades, corrupción, violación de derechos humanos y clientelismo político).
No obstante los retos que enfrenta el CISEN, sobre todo, para “limpiar” su imagen, estamos ciertos de que sus paradigmáticas funciones (previstas en la Ley de Seguridad Nacional) serán pieza importante en el adecuado desarrollo de las actividades de inteligencia propuestas tendientes al combate a la delincuencia organizada. El CISEN es una institución que cuenta con la infraestructura y presupuesto necesarios, así como con personal de élite capacitado para emitir diagnósticos imparciales que coadyuven al establecimiento de adecuadas políticas públicas en materia de seguridad.
Para nosotros, el CISEN es una institución que puede dar mucho en el desarrollo de las actividades de inteligencia tendientes al combate de la delincuencia organizada, pues se trata de una institución cuyas atribuciones son verdaderamente emblemáticas si las realiza apegadas al principio de legalidad y a la defensa de los derechos humanos, alejadas de toda manipulación política y corrupción. En consecuencia, lo único que nos garantizará que las actividades realizadas por el CISEN se encuentran apegadas a Derecho y nos dará la oportunidad de constituirnos como ojo crítico a las actividades realizadas, será la obligación que tendrá de transparentar (rendición de cuentas) en la mayor medida posible dichas actividades (debe reducirse el margen de opacidad y secretismo que en determinados momentos pueden rodear a las actividades de inteligencia).
Cuadragésima segunda. El adecuado funcionamiento de las instituciones encargadas de generar inteligencia en materia de seguridad, no se vislumbra posible sin la existencia de una instancia de control que modere y supervise sus actividades, de tal suerte que, aplaudimos el control legislativo que prevé la Ley de Seguridad Nacional se haga respecto de las actividades realizadas por el CISEN, a través de una Comisión Bicamaral integrada por 3 senadores y 3 diputados.
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No obstante lo anterior, consideramos que las facultades que dicha Comisión tiene deben ampliarse de tal forma que puedan supervisarse las actividades realizadas por todas las instituciones encargadas de generar inteligencia para la toma de decisiones en materia de seguridad, a fin de establecer los pesos y contrapesos necesarios que eviten las discrecionalidades y vicios que algún día caracterizaron a los organismos de inteligencia en nuestro país.
Cuadragésima tercera. El CISEN, al ser un organismo de inteligencia, requiere de una amplia interacción con otros organismos y unidades de inteligencia al interior de la esfera gubernamental mexicana (v.gr. el CENAPI, la SEIDO, la Policía Federal, las Fuerzas Armadas, las Secretarías de Seguridad Locales, etc.) y a nivel internacional, a fin de elaborar diagnósticos mucho más completos que permitan la mejor toma de decisiones en materia de seguridad, reduciendo así y de manera considerable los márgenes de error en el manejo y valoración de la información obtenida.
Actualmente, las relaciones de coordinación que el CISEN debe mantener con otras dependencias en cuestiones de seguridad, se encuentran reguladas en la Ley de Seguridad Nacional y el Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional; sin embargo, consideramos deben puntualizarse aún más dichas relaciones, toda vez que los ordenamientos referidos lo hacen de forma tangencial y sin la precisión que estamos ciertos debiera tener. Incluso, proponemos que dichas relaciones sean puntualizadas desde una Ley de Inteligencia.
Al igual que la Policía Federal, el CISEN, en el ámbito de sus competencias, debe buscar ser un capacitador de alto nivel en cuanto al manejo y aprovechamiento de información al interior de las instituciones locales de seguridad (generación de inteligencia), a fin de asegurar que la información proveniente de las entidades y municipios que las conforman (insumos para la generación de inteligencia a nivel federal) sea lo más útil y certera posible.
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Cuadragésima cuarta. El CISEN debe ser un organismo de inteligencia imparcial con sus diagnósticos (sin presiones políticas –es decir, sin que se encuentren delineados o determinados por intereses particulares ), al igual que las otras entidades que realizan actividades en materia de inteligencia, a fin de que el titular del ejecutivo federal y las autoridades competentes se encuentren en la posibilidad de establecer los lineamientos y estrategias de combate adecuados a la delincuencia organizada.
Cuadragésima quinta. Concluimos que el reto principal del CISEN, más que jurídico, es de facto, pues debe terminar a través de acciones concretas y eficientes con la imagen que aún lo sigue comparando con la extinta Dirección Federal de Seguridad y que lo concibe como un organismo “fiel” y maleable a los intereses del presidente y esferas de poder político en turno.
Cuadragésima sexta. La delincuencia organizada, en especial el narcotráfico en México, entendido como expresión de aquélla, ha adquirido niveles de desarrollo exponenciales en los últimos años y ha colocado en jaque al Estado Mexicano, debido a los altos niveles de violencia que produce, a la desestabilización económica que genera y a las redes de corrupción que ha entretejido en la esfera de gobierno, mermando así, el adecuado desarrollo institucional del país.
La estrategia de combate a la delincuencia organizada (narcotráfico en México) basada en una idea de “guerra” o “combate frontal y sin titubeos” a los miembros del crimen organizado, implementada desde hace varios años y llevada a su máxima expresión por el gobierno del presidente Felipe Calderón (2007 2012), sin duda, ha sido una estrategia errada, debido a que lejos de reducir o controlar el problema de la delincuencia organizada en México, lo ha agravado, incrementándose así el número de muertes relacionadas con tal fenómeno, los niveles de inseguridad en el país, el número de personas vinculadas a los cárteles del narcotráfico en México, el número de personas que consumen algún tipo de droga ilegal, etc.
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El error de la estrategia implementada para el combate a la delincuencia organizada deriva de no haber visto al problema como un fenómeno complejo, cuya solución no es inmediata y que requiere que el Estado funcione de forma organizada, sin fisuras, ni vacíos que puedan fortalecer a tan grave problema. El error deriva de sólo ver una parte del problema y no atender a las causas que lo han originado.
Una estrategia de combate a la delincuencia organizada, en lo general, y al narcotráfico, en lo particular, compatible con los principios del Estado Democrático Constitucional (v.gr. la defensa de los derechos humanos y la participación ciudadana), no puede centrarse únicamente en la captura de los grandes capos de la droga (líderes de la delincuencia organizada), puesto que, una vez “eliminados” habrá otros tantos que surgirán como nuevos líderes de las organizaciones criminales a las cuales se les ha pretendido eliminar; es decir, se requiere de una estrategia de combate integral, consciente de la complejidad del problema y de los efectos que una inadecuada decisión podría originar al interior del Estado Mexicano.
Se requiere de una estrategia congruente con las necesidades actuales del país, no podemos vislumbrar una estrategia de solución a la delincuencia organizada si no se contempla en ella la erradicación de los vacíos que en materia social existen actualmente en nuestro país y que tanto han alimentado a las filas del crimen organizado (v.gr. la miseria en el país, la falta de educación, la falta de empleo y oportunidades de desarrollo, etc.).
Cuadragésima séptima. No obstante reconocer la necesaria atención que deben tener las causas del crimen organizado (en especial, del narcotráfico en México) para realmente establecer una estrategia de combate adecuada, no olvidamos reconocer y destacar también la necesidad que existe de establecer cuadros operativos tendientes a la captura de miembros del crimen organizado, a la neutralización de su actuar o al aseguramiento de los recursos e insumos con los cuales opera, eficientes, eficaces, sin errores logísticos o de planeación que en muchos de los casos se han vuelto risibles; toda vez que, la parte operativa
-321- constituye también elemento esencial en la visión integral bajo la cual debe entenderse a la delincuencia organizada.
Cuadragésima octava. Necesitamos de una estrategia contundente, capaz de unir en una sola concepción y con la misma importancia tanto al combate de las causas sociales, económicas y políticas de la delincuencia organizada como al aspecto operativo que se necesita para frenar o reducir la actuación material de los miembros del crimen organizado; es decir, que entienda la complejidad del crimen organizado, y por tanto vislumbre la integralidad de las políticas que deberán ser implementadas para su adecuado combate. Esa estrategia, sin duda, es el Uso de Inteligencia como paradigma en el Combate a la Delincuencia Organizada.
Cuadragésima novena. El uso de inteligencia en el combate a la delincuencia organizada es la mejor estrategia de combate, toda vez que, al ser un proceso de análisis y aprovechamiento de información, incorporará en las estrategias particulares de combate a la delincuencia organizada el necesario estudio de las causas y factores que han hecho proclive su fortalecimiento y, de cierto modo, conducirá a las autoridades competentes a dirigir sus esfuerzos hacia el combate y atención de dichos factores.
Por otro lado, el uso de inteligencia en la planeación y ejecución de los cuadros operativos tendientes a la neutralización del actuar del crimen organizado, conducirá al análisis previo de los posibles escenarios de actuación y respuesta que pudieran presentarse, lo cual a su vez permitirá que la ejecución de operativos de captura o aseguramiento se conduzcan sin errores ni daños colaterales.
Quincuagésima. Para que el uso de inteligencia en el diseño e implementación de los lineamientos y estrategias de combate a la delincuencia organizada verdaderamente se constituya como un paradigma de combate a dicho problema, se necesita vincular a las autoridades encargadas de diseñar e implementar tales estrategias (usuarios finales de la inteligencia generada) para que previo a tomar cualquier decisión en materia de seguridad cumplan con el
-322- ciclo propio en la generación de inteligencia y se analicen los costos y beneficios correspondientes.
La única forma de lograr que aquel vínculo sea contundente y sometido de la misma forma al escrutinio público, será a través del Reconocimiento Constitucional que se haga del Uso de Inteligencia como Paradigma en el Combate a la Delincuencia Organizada, en virtud del principio de Supremacía Constitucional que se ha adoptado en nuestro Sistema Jurídico.
Quincuagésima primera. Dentro del combate a la delincuencia organizada, la prevención se erige como el principal objetivo y mayor bondad del uso de inteligencia, toda vez que se atenderán los factores que la originan y con ello, bajo una visión a largo plazo, se reducirán sus actividades y efectos. Asimismo, al emplearse técnicas de inteligencia en el área operativa de combate, se incrementará la coordinación institucional entre las autoridades competentes en materia de seguridad durante la ejecución de operativos conjuntos, se evitarán errores logísticos y efectos colaterales, y con ello el incremento de violencia en el país.
No olvidemos que siempre será de mayor justicia social promover acciones para reducir las causas de los delitos y conductas infractoras que definir y ejecutar políticas para resarcir sus efectos.
Quincuagésima segunda. El reconocimiento constitucional del uso de inteligencia en el combate a la delincuencia organizada es, para nosotros, la estrategia idónea de combate que realmente puede ofrecer una solución al crimen organizado en México con efectos a largo plazo y evitar que la excepción de facto en la cual hemos caído se incremente, debido a la visión integral del problema de la cual parte. No olvidemos que la excepción con la que se ha abordado a la delincuencia organizada no nos garantiza que México sea un país más seguro, pero si nos da la certeza de que será un país menos libre.
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PROPUESTA
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PROPUESTA
La investigación realizada nos lleva a plantear al Uso de Inteligencia como Paradigma en el Combate a la Delincuencia Organizada, derivado de las bondades que su adecuada implementación significará para su control, en especial en cuanto a prevención primaria y secundaria se refiere.
Para tal efecto, se propone adicionar un párrafo al artículo 16 Constitucional, inmediatamente después de la definición que el propio precepto da de delincuencia organizada, a fin de integrar en él, al uso de inteligencia como paradigma para lograr su combate, y con ello vincular a las autoridades encargadas de diseñar y ejecutar las políticas de combate correspondientes a efectuar labores de inteligencia previas que conduzcan dicho diseño y la ejecución de las mismas, evitando así los “daños colaterales” que tanto le han pesado a nuestro país.
La redacción propuesta quedó, a nuestro criterio, de la siguiente manera:
Para el combate a la delincuencia organizada será obligatorio el uso de inteligencia, entendida como el proceso de análisis, recolección y aprovechamiento de información para la toma de decisiones.
Las Instituciones de Seguridad serán participantes activos en el desarrollo de las actividades de inteligencia y tendrán como objetivo la integración de un Sistema Coordinado en esta materia. Las actividades de inteligencia se regirán por los principios de coordinación interinstitucional, integralidad, capacitación y profesionalismo, interdisciplinariedad, transparencia y rendición de cuentas, control y supervisión judicial y legislativa, respeto a los derechos humanos y participación ciudadana.
El reconocimiento constitucional que se propone debe hacerse en cuanto al uso de inteligencia en el combate a la delincuencia organizada, deriva de considerar que a través del principio de Supremacía Constitucional, la obligación que las autoridades tendrán de realizar labores previas de inteligencia a la toma
-327- de decisiones en materia de seguridad, será mayor si emana desde el texto constitucional. Por otro lado, creemos que el reconocimiento constitucional abrirá el debate público en relación a las actividades de inteligencia realizadas en México y la sociedad se convertirá en un ojo crítico de supervisión y contrapeso real a tales actividades. Asimismo, se convertirá en una garantía compatible con el conjunto de garantías ya establecidas en nuestra Constitución.
El trabajo que debe realizarse no termina con el reconocimiento constitucional propuesto, sino que se prolonga a la creación de una Ley en materia de Inteligencia que puntualice cada uno de los principios contemplados en la redacción propuesta.
Esta nueva Ley tendrá que establecer, entre otros aspectos, los períodos en los cuales deberán reunirse las autoridades encargadas de generar inteligencia en materia de seguridad, los mecanismos de homologación de información (bases de datos) y las relaciones de coordinación interinstitucional que al respecto tendrán que establecerse.
Las autoridades encargadas de generar inteligencia tendiente al combate a la delincuencia organizada, serán las autoridades federales, en este caso, la Procuraduría General de la República, la Secretaría de Marina, la Secretaría de la Defensa Nacional y la Secretaría de Gobernación, esta última a través de la unidad o figura institucional que se establezca al efecto para conducir las funciones de Seguridad Pública que le serán trasladadas (esto como resultado de la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, aprobada en lo general por la Cámara de Diputados con 333 votos a favor, 54 en contra y 84 abstenciones, en noviembre de 2012), de la Policía Federal y del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN). Las actividades de inteligencia deberán desarrollarse bajo una lógica de coordinación interinstitucional constante, sin protagonismos que menoscaben su adecuado desarrollo. Lo anterior, con la finalidad de evitar la concentración de facultades y caer de nueva cuenta en las discrecionalidades y arbitrariedades que algún día caracterizaron a los servicios de inteligencia en México.
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No obstante ser las autoridades federales en materia de seguridad, las competentes de generar inteligencia tendiente al combate a la delincuencia organizada en México, se debe tener en cuenta que bajo la lógica de integridad de la cual partimos, éstas deben mantener un vínculo estrecho con las autoridades locales competentes, pues son estas últimas quienes generarán insumos básico fundamentales de información para la generación de inteligencia. En este sentido, las instituciones federales a las que hemos hecho referencia deberán ser eficientes capacitadores de las autoridades locales (operadores y usuarios de la inteligencia generada) para la adecuada recolección, manejo, procesamiento e interpretación de la información almacenada, a fin de evitar errores en el planteamiento y alcance particular de alguna estrategia.
Proponemos también que el CISEN funja como vocero de las Instituciones de Seguridad encargadas de generar inteligencia tendiente al combate a la delincuencia organizada, a fin de referir los acuerdos a los que se lleguen en dicha materia, así como los aspectos y argumentos que los motivaron. Asimismo, proponemos que sea la entidad encargada de elaborar diagnósticos finales en materia de delincuencia organizada con el trabajo e información proporcionada por otras dependencias de gobierno, y sea quien los entregue al titular del ejecutivo federal, sin menoscabo alguno de la participación activa que deberán tener todas y cada una de las entidades mencionadas, las cuales, a su vez, tendrán que dar su aprobación al diagnóstico general rendido por el CISEN (lo que se pretende es que se evidencien aún más sus actividades de coordinación).
Finalmente, se propone elaborar un diagnóstico sexenal de la evolución y comportamiento de la delincuencia organizada durante dicho período, en donde se precise también el balance general (costos y beneficios) de los lineamientos y estrategias adoptadas por el gobierno (administración saliente) para combatirla, con el objetivo de que el nuevo titular del ejecutivo federal se encuentre en la posibilidad de dar continuidad a las estrategias empleadas, o en su caso, de replantear las estrategias hasta ese momento implementadas. No está demás señalar que, los diagnósticos realizados deben ser imparciales, de lo contrario
-329- carecerían de todo sentido (estamos seguros de que el profesionalismo y capacitación de los operadores de inteligencia, así como el control de las actividades en dicha materia, asegurarán la imparcialidad de las mismas).
Hacer del uso de inteligencia la estrategia base en el combate a la delincuencia organizada no es un trabajo fácil, requiere de un arduo trabajo legislativo, de la participación exhaustiva de expertos en la materia, de la participación e interés ciudadanos, de más infraestructura tecnológica, de capacitación, coordinación, etc., sin embargo, estamos plenamente confiados de que será la mejor solución a un problema que tanto dolor e inestabilidad le ha causado a la sociedad mexicana.
Debemos apostar por una solución integral a la delincuencia organizada (alejada de intereses personales, decisiones irreflexivas, concepciones parciales y de “soluciones” excepcionales), y la única estrategia que de base nos conducirá a ello es el uso de inteligencia como paradigma de combate, entendida siempre bajo la lógica y concepto democrático que en esta investigación se ha proporcionado.
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ANEXOS
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ANEXO 1. Tipos Penales en materia de Delitos contra la Salud.
Artículo 195 BIS del Código Penal Federal
El artículo 195 BIS del Código Penal Federal establece que, cuando por las circunstancias del hecho, la posesión de narcóticos (en los mismos términos que los establecidos por el artículo 195 del mismo ordenamiento) no pueda considerarse destinada a la comisión de alguno de los delitos previstos en el artículo 194 del Código Penal Federal, se aplicará una pena de cuatro a siete años seis meses de prisión y de cincuenta a ciento cincuenta días multa. De lo anterior se desprende que la pena aplicable por posesión de narcóticos, cuando no pueda presumirse como su destino la comisión de los delitos previstos en el artículo 194 del ordenamiento jurídico en comento, disminuirá considerablemente.
Al respecto, cabe mencionar que este artículo establece dos presupuestos en los cuales el Ministerio Público no procederá penalmente por el delito de posesión de narcóticos: a) cuando se trate de medicamentos que contengan narcóticos que sean necesarios para el tratamiento de alguna persona y b) cuando se trate de hongos alucinógenos o peyote destinados para algún ritual o ceremonia. Asimismo, indica lo que debe entenderse por posesión de narcóticos y la refiere como la tenencia material de narcóticos o cuando éstos están dentro del radio de acción y disponibilidad de una persona. 349
Artículo 196 del Código Penal Federal
Este artículo prevé los supuestos en los cuales la pena aplicable a los diversos delitos contra la salud se incrementará en una mitad.
La pena aplicable se incrementará cuando: a) se cometan por servidores públicos encargados de prevenir, investigar, denunciar o juzgar la comisión de
349 Cfr. 195 BIS CPF. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/9.pdf . Fecha de consulta: 09 de mayo de 2012-11:58 hrs. -333- delitos contra la salud o se trate de algún miembro de las fuerzas armadas; b) la víctima fuera menor o incapacitada para comprender o resistir la conducta; c) se utilice a menores o incapaces para cometer aquellos delitos; d) se cometan en centros educativos, asistenciales, policiales o de reclusión; e) sean cometidos por profesionistas, técnicos, auxiliares o personas relacionadas con las disciplinas de la salud y se valgan de esta circunstancia para efectuarlos; f) se determine a otra persona a cometer algún delito de los previstos en el artículo 194 del Código Penal Federal, aprovechándose de la ascendencia familiar o moral, autoridad o jerarquía que tenga sobre ella y g) se trate del propietario, poseedor, arrendatario o usufructuario de un establecimiento y lo empleare para realizar algún delito contra la salud o permita su realización a terceros. 350
Según lo descrito por el artículo en comento, se advierte que la pena por la comisión de delitos contra la salud podrá incrementarse, en virtud de las circunstancias particulares que puedan rodear la comisión de los mismos, debido, desde un óptica personal, a que los sujetos activos de tales delitos, cuentan con una ventaja moral sobre el sujeto pasivo o con un designado compromiso de hacer frente a su comisión, y que como tales, son los menos indicados para cometerlos o de quienes menos se esperaría su comisión.
Artículo 196 TER del Código Penal Federal
Este artículo, en términos generales, establece que se le impondrán de cinco a quince años de prisión y de cien a trescientos días multa, así como el decomiso de los instrumentos, objetos y productos del delito al que desvíe o contribuya a desviar químicos, productos químicos esenciales o máquinas, al cultivo, extracción, producción, preparación o acondicionamiento de narcóticos.
Además de la pena señalada, a los servidores públicos que funjan como sujeto activo de este tipo penal se les impondrá también la inhabilitación de su cargo hasta por cinco años.
350 Cfr. Art.196 CPF. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/9.pdf . Fecha de consulta: 09 de mayo de 2012-11:58 hrs.
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Artículo 197 del Código Penal Federal
Sanciona con tres a nueve años de prisión y de sesenta a ciento ochenta días multa, aumentando hasta una mitad estas penas si la víctima fuere un menor de edad o incapaz, al que sin mediar prescripción de un médico legalmente autorizado, administre a otra persona algún narcótico de los que refiere el artículo 193 del mismo ordenamiento.
Asimismo, al que indebidamente suministre gratis o prescriba a un tercero mayor de edad o induzca o en su caso auxilie a otro para el consumo de alguno de los narcóticos a que hace referencia el artículo 193 del Código Penal Federal, se le impondrán de dos a seis años de prisión y de cuarenta a ciento veinte días multa 351 .
En la redacción de este artículo, vislumbramos la necesidad que tuvo el legislador de sancionar, entre otras, a una actividad que a través del tiempo se ha hecho más evidente, es decir, la entrega gratuita de narcóticos a las afueras de instituciones educativas, la cual, desafortunadamente, se ha convertido en el inicio de una cadena de consumo e incluso de actividades relacionadas con el narcomenudeo.
Artículo 198 del Código Penal Federal
El artículo 198 del Código Penal Federal prevé que al que dedicándose como actividad principal a las labores propias del campo, siembre, cultive o coseche plantas de marihuana, amapola, hongos alucinógenos, peyote o cualquier otro vegetal que produzca efectos similares, por cuenta propia, o con financiamiento de terceros, cuando en él concurran escasa instrucción y extrema necesidad económica, o permita que en un predio de su propiedad, tenencia o posesión, se siembren, cultiven o cosechen las plantas de referencia, se le impondrá como sanción de uno a seis años de prisión.
351 Cfr. 197 CPF. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/9.pdf . Fecha de consulta: 09 de mayo de 2012-11:58 hrs. -335-
Este artículo prevé en su tercer y cuarto párrafos tres hipótesis de comisión, la primera se actualiza cuando, en la comisión de las conductas señaladas en el párrafo anterior, no concurran las características del sujeto activo, también aludidas en el párrafo de referencia, pero tenga como finalidad cometer alguna de las conductas previstas en el artículo 194 del Código Penal Federal (producir, transportar, introducir narcóticos, etc.); la segunda, cuando no concurran las características en mención y se tenga una finalidad distinta a las conductas previstas en el artículo 194 en comento; y la tercera, cuando tales conductas sean cometidas por un servidor público o un miembro de las fuerzas armadas mexicanas 352 .
Al respecto, es importante mencionar que en términos del artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales, fracción I, inciso 12), interpretado de forma integral, se excluye como delito grave en materia de delitos contra la salud, lo previsto en el primer párrafo del artículo que se comenta, relativo al que dedicándose a las labores del campo siembre vegetales que produzcan efectos nocivos en la salud humana, concurran en él escasa instrucción y extrema necesidad económica. Sin lugar a duda, el hecho de contemplar a la siembra de narcóticos como un delito no grave cuando el sujeto activo sea una persona de baja instrucción y de extrema pobreza, obedece a nuestra consideración, a una humanización del tipo penal, en virtud de que el objetivo de la persona que lo comete no es crear una esfera de poder económico o de algún otro tipo, sino de sobrevivir.
352 Cfr. Art. 198 CPF. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/9.pdf . Fecha de consulta: 09 de mayo de 2012-11:58 hrs. -336-
Anexo 2. Principios y reglas internas en los grupos criminales organizados .
Al interior de los grupos criminales organizados se establece un conjunto de principios y reglas, comprendidos en el así llamado Código de Conducta Interno.
Los principios base del crimen organizado son tres:
• La lealtad respecto de los jefes inmediatos superiores y la obediencia a las instrucciones de ellos emanadas. Este principio se hace visible cuando confluyen diversas organizaciones criminales, como en el caso del narcotráfico en México, en el cual los diversos cárteles se allegan de miembros o ejecutores materiales de sus acciones y restringen el vínculo de éstos últimos en relación con otras organizaciones.
• La omertà o el silencio . Los miembros de la delincuencia organizada tienen la obligación moral de guardar silencio respecto de la estructura y funcionamiento interno de la organización criminal, así como de la identidad de sus miembros. Sin embargo, en virtud de las recientes capturas de miembros del narcotráfico en México, se advierte que este principio ha sido transgredido por muchos de los integrantes detenidos.
• Disciplina . Quienes forman parte activa de los grupos criminales organizados, reciben una amplia capacitación y adiestramiento, sobre todo en el manejo de armas y deben mostrar respeto irrestricto a sus jefes inmediatos, en especial, en cuanto a las estrategias delineadas por los grandes capos del narcotráfico se refiere. Sin embargo, durante los últimos años, se ha hecho visible una disciplina flexible y condicionada a los intereses de cada uno de los miembros de la delincuencia organizada.
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Por lo que hace a las reglas internas en los grupos criminales organizados, cabe señalar que son distintas en cada uno de los grupos, sin embargo, destaca aquélla que señala la prohibición del consumo de los narcóticos traficados entre los miembros de los grupos criminales en mención.
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Anexo 3. Esquemas de Trabajo de la Delincuencia Organizada.
Sostenemos que la delincuencia organizada opera a través de un esquema orbital, es decir, se allega de diferentes factores que giran en torno a ella y que de forma indirecta fortalecen su actuar, tales como la pobreza, falta de educación, corrupción, falta de orientación en el consumo de drogas, impunidad, crisis económica, etc.
Al actuar de forma orbital, la delincuencia organizada tiende lazos en cada uno de los sectores sociales de los Estados en los cuales opera, creando un sistema tipo red que se traduce en el establecimiento de vínculos dentro de cada uno de los rubros sensibles de la estructura social, que a su vez inciden en el desarrollo integral del Estado.
La delincuencia organizada opera de tal manera que ha logrado influir prácticamente en toda la estructura social, es decir, se vale de las deficiencias o fisuras existentes en el sistema estatal para operar, es por eso que encontramos influencia de este tipo de delincuencia en sectores como el de la salud, a través de la comisión de delitos que atentan en contra de la salud humana; el económico y financiero, a través de la infiltración de capital ilegal en las operaciones legales del mercado (lavado de dinero), tales como la creación de nuevas empresas, inversiones en la bolsa y en empresas legalmente constituidas; en el sistema político, a través de las relaciones establecidas con figuras importantes de la vida política del país, incluso del financiamiento directo en campañas electorales o de proyectos gubernamentales, que le permiten influir considerablemente en las estrategias o políticas públicas impulsadas desde la esfera de gobierno para su combate, así como tener acceso a información reservada que le permita ir un paso adelante de las organizaciones encargadas de su combate; en el sistema de administración e impartición de justicia, a través de las cadenas de impunidad establecidas al interior de dicho sistema, de sobornos o corrupción (compra de jueces, magistrados, directores penitenciarios, agentes del ministerio público,
-339- policías, etc.); en el sistema de seguridad nacional y seguridad pública, mediante fuertes ondas de violencia derivadas de su actuar, etc.
La delincuencia organizada busca establecer las condiciones económicas, políticas y sociales necesarias para desarrollar su actividad ilícita de la manera más satisfactoria posible, asimismo, crear un entorno social vulnerable que le permita moverse libremente, sin represalias o riesgos que se traduzcan en una pérdida de los beneficios económicos que derivan de su actuar ilícito.
David Góngora Pimentel y Alejandro Santoyo Castro afirman que lo característico del crimen organizado es “su capacidad para protegerse frente a quienes reten el desempeño de sus actividades delictivas, ya sea desde grupos criminales antagónicos o de autoridades encargadas de su persecución; por ello el crimen organizado se sirve de la violencia o intimidación, además de hacer uso de la corrupción de funcionarios públicos” 353 .
No obstante haber sostenido que la forma de trabajo y operación de la delincuencia organizada es orbital, no se excluye el hecho de que el grupo criminal de que se trate, en su interior, se encuentre estructurado de forma jerarquizada. No debe olvidarse que la forma de organizarse en su interior, no condiciona la forma con la cual el grupo criminal organizado suele operar, es decir, una vez estructurado, crea en el exterior sistemas de operación que, aunque se encuentran adheridos a él, son más complejos, al operar con cierta autodeterminación, y rebasan, incluso, los límites del propio Estado, siendo aún más difíciles de analizar y combatir (es decir, los grupos delincuenciales organizados tienden redes al interior del Estado y crean subgrupos células criminales paralelas que aseguran la permanencia y regeneración del grupo criminal primigenio, aunque con diversos líderes).
Las bandas organizadas generalmente se conforman por distintas células o grupos, entre los cuales sobresalen:
353 GÓNGORA PIMENTEL, Genaro David y E. Alejandro Santoyo Castro. Crimen Organizado. Realidad Jurídica y Herramientas de Investigación. México. Ed. Porrúa. 2010. pág.27. -340-
• Los sujetos que administran, controlan, dirigen o supervisan (líder o líderes, encargados de fomentar las relaciones públicas de sus proveedores o contactos, con el propósito de expandir su influencia, abaratar los costos de los insumos y garantizar las entregas en tiempo y forma), y en quienes recae la fuerza y desarrollo de la organización criminal.
• Los lugartenientes , son los segundos de los líderes y están a cargo de la logística y operación de las organizaciones dentro de su ámbito de competencia. Se encargan de elaborar planes de trabajo y establecer las líneas de acción (rutas, transportación, vínculos con autoridades, etc.) y proponen a quién eliminar o no.
• El segundo lugarteniente, recibe órdenes directas del lugar teniente y es el encargado de la seguridad del líder de la organización criminal y su familia. Cuenta con sofisticados equipos de comunicación que le permiten monitorear y vigilar los lugares en los que se encuentran los líderes o alguna corporación policiaca. Suele realizar las compras de armamento, uniformes y aeronaves para la banda criminal a la que pertenece.
• Los sicarios o brazos armados, ejecutan las operaciones violentas, como privar de la vida a quienes constituyan un obstáculo para los fines de la organización delictiva.
• Los miembros de la fuerza de trabajo , dedicados a actividades de carácter general, tales como servir de enlaces de comunicación, comprar ropa, artículos culturales, etc.
• Los cerebros financieros , son los especialistas que se dedican a cuidar y multiplicar el dinero a efecto de blanquearlo e introducirlo al sistema financiero legal. Cuentan con sistemas de información y
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actualización financiera extraordinarios y difícilmente se involucran en cuestiones operativas. 354
En suma, podemos afirmar que la delincuencia organizada opera de manera orbital y ha creado un sistema en red de contactos y vínculos al interior de la estructura social que le ha permitido por mucho tiempo obtener importantes beneficios, permanecer en activo y regenerarse, a pesar de los golpes que ha dado el gobierno federal con la captura de líderes o decomiso de armamento.
354 Cfr. Ibídem. págs. 33-38. -342-
Anexo 4. Dirección General de Gestión de Servicios de Tecnologías de Información .
A la Dirección General de Gestión de Servicios de Tecnologías de Información corresponde, entre otros asuntos:
a) Procesar información en materia de seguridad pública para generar inteligencia. b) Implementar los sistemas de Plataforma México en las dependencias federales, estatales y municipales. c) Asesorar a las dependencias de gobierno en el uso y funcionamiento de Plataforma México. d) Asegurar la generación de inteligencia entre las instituciones que interactúan en Plataforma México. e) Administrar los usuarios que operan las bases de datos que integran el proyecto Plataforma México. f) Recopilar, sistematizar e intercambiar información en materia de seguridad que se genere en el día a día. 355
Como puede apreciarse, la Dirección General de Gestión de Servicios de Tecnologías de Información, juega también un papel importante no sólo en la implementación, sino también en el desarrollo del proyecto Plataforma México, ya que coadyuva a través de actividades operativas al mejoramiento y fluidez de la información recopilada en la base de datos de dicho proyecto, a fin de mantenerla actualizada y capacitados a los operadores de las instituciones que hagan uso de ella. La existencia de este tipo de área, sin duda, es de suma trascendencia para la implementación a su vez de un Sistema de Inteligencia Integral y Coordinado, debido a que el manejo de inteligencia TECHINT, requiere al igual que las demás técnicas de investigación en el ciclo de inteligencia, de personal calificado que la administre.
355 Cfr. Art. 20 del Reglamento Interno de la Secretaría de Seguridad Pública. Visible en: http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/ShowBinary?nodeId=/BEA%20Repository/770061//archivo . Fecha de consulta: 28 de mayo-12:00 hrs. -343-
Cabe señalar que adscrita a la Subsecretaría de Tecnologías de la Información se encuentra también la Dirección General de Desarrollo Tecnológico, la cual en términos generales se encarga de administrar los proyectos tecnológicos de dicha subsecretaría e implementar y supervisar los lineamientos de operación de sistemas informáticos, hardwares y sistemas en telecomunicaciones que le permitan a la Secretaría de Seguridad Pública cumplir sus objetivos.
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Anexo 5. Ley de Seguridad Nacional: Intervención de Comunicaciones.
La intervención de comunicaciones (toma, escucha, monitoreo, grabación o registro, que hace una instancia autorizada, de comunicaciones privadas de cualquier tipo y por cualquier medio) contemplada en la Ley de Seguridad Nacional tiene un tratamiento distinto al establecido en la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada para tal efecto, debido a que la naturaleza de las instituciones que la solicitan es distinta. El CISEN es una institución cuyos objetivos se centran en la Seguridad Nacional del país, en tanto que, el objetivo principal de la Procuraduría General de la República a través de la Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delincuencia Organizada (SEIDO) y del Ministerio Público Federal es la procuración de justicia (investigación y persecución de los delitos).
La intervención de comunicaciones privadas en materia de Seguridad Nacional procederá cuando se esté en uno de los supuestos establecidos en el artículo 5º de la Ley de Seguridad Nacional considerados amenazas a dicha Seguridad.
Cabe señalar que “los procedimientos judiciales que se instauren para autorizar las solicitudes de intervención en materia de Seguridad Nacional no tendrán naturaleza contenciosa y sus constancias procesales carecerán de valor probatorio en procedimientos judiciales o administrativos” 356
Cuando el CISEN coopere en las actividades de procuración de justicia, la intervención de comunicaciones en las que se preste auxilio técnico se ajustará a lo establecido al respecto por el Código Federal de Procedimientos Penales y la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, no así a lo establecido por la Ley de Seguridad Nacional, al ser de una naturaleza distinta. 357
356 Art. 36 de la LSN. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LSegNac.pdf. Fecha de Consulta: 09 de mayo de 2012-20:15 hrs. 357 Cfr. Ídem. -345-
La solicitud en la cual el CISEN requiera la autorización para intervenir algún tipo de comunicación privada debe ser presentada ante el Juez Federal Penal Especializado en Cateos, Arraigos e Intervención de Comunicaciones en turno y deberá contener: a) una descripción detallada de los hechos y situaciones que representen alguna amenaza para la Seguridad Nacional (omitiendo datos de identificación de personas, lugares o cosas cuya indebida difusión coloque en riesgo la investigación), b) las consideraciones que motivaron la solicitud y c) el lapso de vigencia de la autorización que se solicita. 358
Una vez presentada la solicitud de intervención de comunicaciones privadas correspondiente, el juez deberá emitir una resolución fundada y motivada dentro de las veinticuatro horas siguientes en donde niegue u otorgue la autorización solicitada, en la cual se establecerá el tipo de actividad que autoriza, el lapso de tiempo autorizado (no mayor a 180 días, prorrogable por un período igual), en su caso la autorización expresa para instalar o remover cualquier medio o instrumento de intervención) y cualquier apreciación que el juez considere necesaria al respecto.
La intervención de comunicaciones podrá recaer en comunicaciones y emisiones privadas, realizadas por cualquier medio de transmisión, conocido o por conocerse, o entre presentes, incluyendo la grabación de imágenes privadas.
La información obtenida en razón de las intervenciones realizadas tendrá el carácter de reservado y sólo podrá conocer de ella el Director General del CISEN, las personas que para tal efecto designe el Consejo de Seguridad Nacional y el juez federal especializado que la haya dictado.
Finalmente, cabe señalar que en términos de lo establecido por el artículo 49 de la Ley de Seguridad Nacional, cuando el cumplimiento del procedimiento de solicitud anteriormente esbozado, comprometa el éxito de una investigación y existan indicios de que pueda consumarse una amenaza a la Seguridad Nacional,
358 Cfr. Art. 38 de la LSN. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LSegNac.pdf. Fecha de Consulta: 09 de mayo de 2012-20:15 hrs. -346- el juez que conozca de la solicitud podrá autorizar de inmediato la medida que se requiera. 359
359 Cfr. Art.49 de la LSN. Visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LSegNac.pdf. Fecha de Consulta: 09 de mayo de 2012-20:15 hrs. -347-
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