SOU 2005:92 Styrningen Av Försvaret - En Översikt
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
Styrningen av insatsförsvaret Betänkande av Försvarsstyrningsutredningen Stockholm 2005 SOU 2005:92 SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: [email protected] Internet: www.fritzes.se Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss Tryckt av Elanders Gotab AB Stockholm 2005 ISBN 91-38-22454-2 ISSN 0375-250X Till statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet Regeringen beslutade den 5 februari 2004 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera och utvärdera styr- och finansi- eringsformerna i försvaret. Regeringen beslutade den 19 augusti 2004 om tilläggsdirektiv till utredningen. Chefen för Försvarsdepartementet förordnade den 15 mars 2004 förre generaldirektören Peder Törnvall att vara särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades den 2 juni 2004 sak- områdeschefen Bengt Anderson, departementsrådet Reidar Ljöstad, departementsrådet Dan Ohlsson, kanslirådet Roger Pettersson och direktören Thomas Pålsson. Som experter förord- nades samma dag ekonomidirektören Helena Andersson, brigad- generalen Roland Ekenberg, ekonomidirektören Lars Eriksson, över- direktören Ulrica Gradin, departementssekreteraren Rita Kerttunen, forskningsledaren Maria Lignell Jakobsson, kanslirådet, senare äm– nesrådet, Monica Lundberg, avdelningsdirektören Peter Nordström, departementssekreteraren, sedemera kansliråd Viveca Svensson samt finansdirektören Anette Wik. Anette Wik entledigades från upp– draget att vara expert i utredningen fr.o.m. den 1 september 2005. Som ersättare för Anette Wik förordnades ekonomidirektören Mats Wikström fr.o.m. den 1 september 2005. Som ledamöter i en parlamentarisk referensgrupp till utred- ningen förordnades den 11 juni 2004 riksdagsledamöterna Agneta Gille, Rolf Gunnarsson, Berit Jóhannesson, Rigmor Stenmark, Allan Widman, Erling Wälivaara samt f.d. riksdagsledamoten Annika Nordgren Christensen. Avdelningsdirektören Ulrika Johansson anställdes som expert med uppdrag att genomföra en internationell jämförande studie från och med den 1 november 2004 till och med den 31 mars 2005. Som huvudsekreterare i utredningen förordnades den 15 mars 2004 chefen för kasinorevisionen Erica Wass. Som sekreterare i ut- redningen anställdes den 24 september 2004 avdelningsdirektören Missiv SOU 2005:92 Ann Lundberg. Erica Wass entledigades på egen begäran fr.o.m. den 1 september 2005. Som huvudsekreterare fr.o.m. den 1 sep- tember 2005 förordnades chefekonomen Richard Murray. Utredningen, som har antagit namnet Försvarsstyrnings- utredningen, överlämnar betänkandet Styrningen av insatsförsvaret (SOU 2005:92). Uppdraget är härmed slutfört. Stockholm i november 2005 Peder Törnvall /Richard Murray Ann Lundberg Innehåll Sammanfattning ................................................................ 11 Summary .......................................................................... 23 1 Inledning................................................................... 35 1.1 Utredningens uppdrag............................................................. 35 1.2 Avgränsning av uppdraget....................................................... 36 1.3 Utredningsarbetet.................................................................... 37 1.4 Betänkandets disposition......................................................... 38 2 Utredningens utgångspunkter ...................................... 39 3 Styrningen av försvaret - en översikt ............................. 41 3.1 Inledning................................................................................... 41 3.2 Det militära försvaret – en del av totalförsvaret .................... 42 3.3 Riksdagens styrning av försvaret ............................................ 45 3.3.1 Konstitutionell rollfördelning ..................................... 45 3.3.2 Riksdagen styr med mål ............................................... 46 3.3.3 Riksdagen styr resursinsatser med anslag, investeringsplaner och bemyndiganden ...................... 47 3.3.4 Riksdagen styr på slutprestationer .............................. 49 3.3.5 Riksdagen reglerar i liten utsträckning handläggning av ärenden .............................................. 51 3.3.6 Riksdagens kontroll av regeringen .............................. 52 3.4 Regeringens styrning av försvaret........................................... 53 5 Innehåll SOU 2005:92 3.4.1 Regeringens formella möjligheter att styra myndigheter ..................................................................53 3.4.2 Regeringen styr på myndigheternas mål......................55 3.4.3 Regeringen styr på slutprestationer .............................59 3.4.4 Regeringen styr på internprestationer .........................61 3.4.5 Regeringen styr på den totala resursinsatsen ..............64 3.4.6 Regeringen styr inte resurser till olika ändamål..........64 3.4.7 Regeringen styr på organisation...................................66 3.4.8 Regeringen styr med planeringsprocesser ...................67 3.4.9 Styrning genom informell dialog .................................70 3.4.10 Regeringens kontroll av försvarsmyndigheterna ........70 3.5 Försvarsmaktens interna styrning...........................................71 3.5.1 Precisering av mål..........................................................71 3.5.2 Uppdragsstyrning .........................................................72 3.5.3 Återrapportering ...........................................................73 3.5.4 Interndebiteringen inom Försvarsmakten...................73 3.5.5 Internhyressystemet .....................................................76 3.6 Försvarsmaktens uppdragsstyrning av övriga försvarsmyndigheter ................................................................79 3.6.1 Bakgrund och syfte .......................................................79 3.6.2 Aktörerna i systemet – kort beskrivning.....................80 3.6.3 Beställar-utförarrelationen ...........................................84 3.6.4 Uppföljning och ansvarsutkrävande ............................86 3.6.5 Beställar-, utförar- och dubbelkompetens...................86 3.6.6 Principer för prissättning och avgiftsinkomster .........88 3.7 Tillbakablick på styrningen av försvaret .................................88 3.7.1 Styrningen började ändra riktning redan på 1970- talet ................................................................................88 3.7.2 I början på 1990-talet gjordes stora strukturella förändringar...................................................................89 3.7.3 Effekterna av förändringarna utvärderas .....................91 3.7.4 Ändringar görs under andra halvan av 1990-talet .......95 3.7.5 Nya synpunkter på styrningen.....................................96 4 Styrningen av försvaret − analys och utvärdering ............99 4.1 Inledning...................................................................................99 4.2 Riksdagens styrning av försvaret...........................................101 6 Innehåll SOU 2005:92 4.2.1 Övergripande karaktäristik av styrningen................. 101 4.2.2 Är styrande mål möjliga? ........................................... 103 4.2.3 Är verksamhetsstrukturen ändamålsenlig? ............... 106 4.2.4 Kan riksdagen bedöma insatsorganisationens militärstrategiska ändamålsenlighet?......................... 107 4.2.5 Kan riksdagen bedöma kostnaderna för en beslutad insatsorganisation? ...................................... 108 4.2.6 Är nuvarande anslagsstruktur ändamålsenlig och tillräckligt styrande? ................................................... 109 4.2.7 Materielanskaffning.................................................... 111 4.2.8 Bör riksdagen styra stödmyndigheterna?.................. 113 4.2.9 Beslut om grundorgansationen.................................. 115 4.2.10 Internationella insatser............................................... 116 4.2.11 Beslutsunderlagen måste hänga ihop för att riksdagen ska kunna styra .......................................... 117 4.2.12 Har riksdagen kapacitet att kontrollera regeringen?.................................................................. 118 4.3 Regeringens styrning av försvaret......................................... 120 4.3.1 Övergripande karaktäristik av styrningen................. 120 4.3.2 Försvarsdepartementet måste delta aktivt i försvarsplaneringen..................................................... 121 4.3.3 Hur långt ska målen preciseras? ................................ 122 4.3.4 Hur långt ska resursanvändningen preciseras? ......... 123 4.3.5 Hur långt ska insatsorganisationen preciseras? ........ 124 4.3.6 Regeringens styrning av organisation och utnämningar ................................................................ 125 4.3.7 Kommandomålen ....................................................... 125 4.3.8 Regeringens kontroll .................................................. 126 4.3.9 Insynsrådet.................................................................. 127 4.4 Försvarsmaktens interna styrning ........................................ 128 4.4.1 Inledning ..................................................................... 128